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• Yoel Andres Guerrero Reyes

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COOPERACION DESCENTRALIZADA

En un sentido estricto, consiste en la cooperación realizada por las administraciones subestatales (gobiernos autónomos, diputaciones, ayuntamientos). En un sentido amplio, se trata de un nuevo enfoque de la cooperación caracterizado por la descentralización de iniciativas y de la relación con el Sur, por la incorporación de una amplia gama de nuevos actores de la sociedad civil, y por una mayor participación de los actores de los países del Tercer Mundo en su propio desarrollo. La cooperación descentralizada ha surgido a lo largo de los años 90 como reacción frente a las limitaciones del enfoque excesivamente centralista y vertical con que se había concebido hasta entonces la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD). Pero es necesario precisar a qué se hace referencia cuando se utiliza la expresión “cooperación descentralizada”, ya que existen dos acepciones bastante diferenciadas, si bien ambas tienen en común su preocupación por la participación de nuevos agentes en la actividad de la cooperación para el desarrollo. La más amplia responde a la propuesta de nuevas formas de cooperación, mientras que la más restrictiva hace referencia al papel que desempeñan en la cooperación las instituciones locales, autonómicas o regionales de los países donantes. La aparición de la cooperación descentralizada es la respuesta a las nuevas realidades de las sociedades. La descentralización y la democratización son dos procesos que se encuentran en marcha en la mayoría de los países, lo que implica la emergencia de nuevos agentes descentralizados en los países en desarrollo, representativos de la sociedad civil. Ello supone la aparición de una nueva fuerza capaz de realizar propuestas para el desarrollo y con capacidad de acción para ejecutarlas. Entre esos agentes se encuentran los sindicatos, las comunidades locales, las agrupaciones de productores, las asociaciones vecinales, etc. Por una parte, la crisis del Estado, la liberalización de las economías y los procesos de descentralización; por otra parte, la cada vez mayor fuerza de los enfoques

participativos a la hora de pensar la cooperación al desarrollo, el impulso de la democratización y de la vigencia de los derechos humanos como bases de la construcción de la sociedad y la necesidad de favorecer lo local como base de una inserción positiva en el proceso de globalización, forman un conjunto de factores que propician el creciente protagonismo de la sociedad civil y estimulan la búsqueda de nuevas bases de trabajo entre la sociedad civil y el Estado. Así, la cooperación descentralizada, en su sentido amplio, que propugna la unión europea, se propone fomentar el papel participativo y activo de los agentes locales de los países del Sur y establecer nuevas relaciones de asociación desde las ONG[ONG, Redes de, ONG (Organización NoGubernamental)] del Norte. Es importante destacar la doble vertiente desde la que se plantea la cooperación descentralizada: a) por un lado, la existencia de un nuevo espacio para los agentes locales de las sociedades en desarrollo, a los que se reconoce un mayor protagonismo y responsabilidad en las tareas del desarrollo; b) por el otro, un replanteamiento del papel de los agentes de cooperación en las sociedades de los países donantes, que deben preguntarse hasta dónde y cómo deben modificar su comportamiento para responder mejor al reto de reforzar e impulsar el protagonismo de los primeros. La propuesta de la cooperación descentralizada pretende que las organizaciones no gubernamentales, las administraciones públicas descentralizadas, las asociaciones de profesionales, rurales o urbanas, las cooperativas, las empresas, los sindicatos, las universidades y, en general, todas las fuerzas vivas de la sociedad participen en el desarrollo social y económico de los países en desarrollo. En ese sentido la convocatoria es tanto para los agentes de las sociedades del Norte como para las del Sur. Esta concepción de la cooperación descentralizada guarda una estrecha relación con las propuestas de potenciar la sociedad civil y otorgar a ésta un papel más protagonista en el desarrollo. Desde esta perspectiva, si bien incluye la ampliación de los agentes, tanta o mayor importancia tienen las modalidades con que esos agentes se relacionan. La cooperación descentralizada pretende establecer nuevas formas de interrelación,

donde se conjuguen el sector público y el privado, los agentes económicos, políticos y sociales, las organizaciones de los países del Norte con las del Sur para un desarrollo más equitativo. La cooperación descentralizada no pretende ser sin más un instrumento novedoso que se añade a los que ya se utilizan, sino un planteamiento distinto, un nuevo enfoque, complementario de las formas tradicionales de concepción y práctica de la cooperación. Supone una reconsideración del tradicional papel de intermediación de las ONGD, que deben repensar su forma de actuar ante el hecho de la presencia de nuevos agentes tanto en el Norte como en el Sur y ante un mayor protagonismo de éstos en las propuestas y realizaciones de la cooperación. Las palabras clave del nuevo enfoque son: pluralismo institucional, desarrollo participativo y descentralización. 1) El concepto de cooperación descentralizada de la Unión Europea Fue la IV Convención de Lomé quien introdujo la propuesta de la cooperación descentralizada, que refleja la nueva orientación del papel del Estado, el protagonismo que deben adquirir los grupos y personas afectadas, y el compromiso más activo de la sociedad civil en el desarrollo. En su concepción inicial, la Comisión Europea definía así esta modalidad de cooperación: un nuevo enfoque en las relaciones de cooperación que busca establecer relaciones directas con los órganos de representación local y estimular sus propias capacidades de proyectar y llevar a cabo iniciativas de desarrollo con la participación directa de los grupos de población interesados, tomando en consideración sus intereses y sus puntos de vista sobre el desarrollo (D.G. VIII, 1992). Pero la realidad es que su puesta en práctica no ha tenido el desarrollo que podría esperarse. El concepto de cooperación descentralizada aparece en los artículos 20 a 22 del Convenio de Lomé IV y se hace mención a ella en la mayoría de los programas indicativos nacionales que elabora cada país para establecer las prioridades de su cooperación al desarrollo. Posteriormente, se fue incluyendo progresivamente la cooperación descentralizada en los acuerdos que se mantienen con otras regiones. En

1993 se creó la línea presupuestaria B7-5077 para la cooperación descentralizada destinada a todos los países en desarrollo, con el objetivo de impulsar esta modalidad. A partir de entonces se inician los primeros programas de cooperación descentralizada en el marco del Fondo Europeo de Desarrollo (FED). Actualmente la Comisión Europea dispone de dos fuentes de financiación para las actividades de cooperación descentralizada: la línea presupuestaria y los fondos de desarrollo (es decir, los programas indicativos nacionales contemplados en los Acuerdos de Lomé para los países ACP, los programas MEDA para los países mediterráneos y los programas ALA para los países de Asia y América Latina). 2) El concepto restringido La cooperación descentralizada, tal como utilizan esta expresión las administraciones estatales, hace referencia a una concepción más restringida, que se limita a considerar las actividades de cooperación que llevan a cabo las administraciones territoriales distintas del Estado, en el caso español concretamente las Comunidades Autónomas y el conjunto de entidades locales. Este tipo de cooperación al desarrollo se inscribe dentro del marco general de la cooperación descentralizada, pero evidentemente sólo comprende una parte de las distintas dimensiones que se proponen en el concepto amplio. Aun dentro de este concepto restringido, resulta confusa la calificación de descentralizada, que sugiere un desgajamiento de las competencias del gobierno central a los gobiernos locales, cuando sería más correcto hablar de una cooperación no central, puesto que cada gobierno autónomo o entidad municipal decide sobre sus presupuestos de modo soberano, sin que exista la intervención del gobierno central. La expansión de la cooperación para el desarrollo al ámbito de los entes públicos locales es un fenómeno particular del Estado español dentro del contexto europeo, si se tiene en cuenta la intensidad con que se ha producido, que destaca notablemente sobre el resto de los países donantes. Se puede decir que la cooperación descentralizada se ha convertido en un rasgo característico y diferencial de la AOD

española. La introducción de la cooperación internacional en los entes locales surgió en el Estado español a principios de la década de los 80, a raíz de los primeros hermanamientos de municipios españoles con otros de América Latina y de la República Saharaui Democrática. Hasta 1994, los flujos canalizados por estas vías no representaban una cuota significativa, pero desde esa fecha se han incrementado notablemente y el volumen de los flujos que maneja supera actualmente el 10% del total de la AOD. Aunque la cooperación descentralizada tiene otras especificidades, el rasgo diferencial más relevante y su mayor ventaja comparativa con respecto a la cooperación central es su mayor cercanía a la ciudadanía. Además, su mayor libertad y autonomía respecto de las obligaciones y compromisos en cuanto a política exterior y relaciones internacionales permite a las administraciones autonómicas o locales establecer estrategias de cooperación centradas en el cumplimiento del objetivo del desarrollo de los pueblos más pobres y de la solidaridad entre los pueblos. El modo habitual de ejecutar los presupuestos de la cooperación descentralizada es a través de las organizaciones no gubernamentales, ya que alrededor del 85% de estos fondos se canalizan a través de ellas. Hay que señalar que la inmensa mayoría de la cooperación descentralizada se realiza de forma gratuita, sin cargas para los receptores. Su acercamiento a la sociedad y el hecho de canalizar la mayor parte de sus programas a través de las ONG hacen que esta cooperación aporte calidad a la ayuda en cuanto a la búsqueda de un desarrollo humano sostenible, la sensibilización de la población y la baja vinculación a intereses políticos o comerciales. Pero, por otra parte, una crítica frecuente que se señala a esta forma de cooperación es una excesiva atomización y dispersión en el destino de los recursos que impide resultados de cara al desarrollo, sobre todo en el caso de la municipal. La conciencia de este riesgo ha llevado a la creación de redes o agrupaciones entre los ayuntamientos en diversas comunidades, formando lo que se vienen denominando Fondos de Cooperación. Su papel ha sido muy importante en la mejora de la calidad de la cooperación desde los municipios, al permitir una mayor coordinación de la ayuda y, también, una gestión más eficaz. A. D.

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