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CENTRO DE FORMACION Y ESTUDIOS DEL INAME DOSSIER DE DIRECCION Vol. 3-4 Año 2002 4.2. Planeación y toma de decisiones PARTE 2

PLANEACIÓN Y TOMA DE DECISIONES PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA “Oficina Nacional del Servicio Civil” “Cursos de Promoción de Administradores Superiores” Extraído de: James A. F. Stoner – Charles Wankel Administración. Tercera Edición, México. Editorial Prentice-Hall. Hispanoamericana SA, 1989.

CAPÍTULO 4

Cómo hacer eficaz la planeación

CAPÍTULO 5

Planeación estratégica

CAPÍTULO 6

Solución de problemas y toma de decisiones

CAPÍTULO 7

Ayudas para la planeación y solución de

problemas CAPÍTULO 8

Administración de operaciones y

productividad

Cómo hacer eficaz la planeación Al terminar este capítulo, el lector deberá ser capaz de: 1. Describir los pasos básicos del proceso de planeación 2. Identificar y describir los diversos tipos de planes y explicar en qué parte de la jerarquía organizacional hay menores probabilidades de que se use cada tipo. 3. Explicar cómo están ligadas las funciones de planeación y control. 4. Describir las barreras que se oponen a una planeación eficaz y explicar cómo pueden reducirse o eliminarse.

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5. Identificar los elementos comunes de los programas de la administración eficaz por objetivos (APO). 6. Señalar las ventajas y limitaciones de la administración por objetivos y describir la forma de superar estas últimas.

Tanto los individuos como las organizaciones necesitan planear. Sin importar si planeamos una fiesta, unas vacaciones, el siguiente paso en nuestra carrera o un nuevo programa de ventas, la planeación es el proceso básico de que nos servimos para seleccionar las metas y determinar la manera de conseguirlos. En el panorama general de la administración que ofrecimos en la primera parte del libro, la función de planeación se mencionó varias veces. En el capítulo I vimos que una de las principales tareas de los administradores es planear los esfuerzos de los miembros de la organización y el empleo de otros recursos para alcanzar las metas de la organización. En el capítulo I describimos asimismo las actividades de los administradores en formas que suponen la importancia central de la planeación. Por ejemplo, la distinción de Peter Druker entre eficacia (hacer las cosas correctas) y eficiencia (hacer bien las cosas) tiene su paralelo en los pasos de seleccionar metas y luego determinar cómo alcanzarlas. En el capítulo 2 se examinó la evolución del pensamiento administrativo que se debió en parte a las ideas cambiantes referentes a las metas organizacionales. Así Frederik W. Taylor subrayó la productividad como meta, en tanto que Elton Mayo puso de relieve la satisfacción del empleado. El pensamiento administrativo también cambió en respuesta a nuevas nociones sobre cómo realizar las metas; por ejemplo, el uso de incentivos económicos por Taylor frente a los métodos de grupos pequeños e interacción social propuestos por Mayo. En el capítulo 3, nos percatamos de la creciente dificultad de los gerentes en un ambiente externo cada vez más turbulento y advertimos asimismo la importancia de la respuesta de la planeación estratégica. Vimos cómo, en el ambiente cambiante de la década de 1980, la planeación debe basarse más en procedimientos sistemáticos y racionales y menos en la corazonada intuición. En la segunda parte del libro nos centraremos en elementos específicos del proceso de planeación y en los procesos de la solución de problemas y toma de decisiones estrechamente relacionados con él. En el presente capítulo se expone el concepto de planeación y se describen los métodos para hacer eficaces todo tipo de planeación. El capítulo 5 se ocupa de la estrategia y de los métodos con los cuales realizar un plan estratégico. En el capítulo 6, se describe la relación entre solución de problemas y toma de decisiones; se explican los dos procesos y se dan sugerencias para mejorar su eficacia. En el capítulo 7 se examinan las técnicas de la ciencia administrativa y las de pronóstico que se emplean en la planeación y toma de decisiones. El capítulo 8 trata de la administración de la producción y las operaciones, una de las actividades organizacionales en que son particularmente importantes los métodos de planeación y de toma de decisiones. En este capítulo, nuestro estudio de las maneras de asegurar una planeación eficaz comienza con una reseña de los propósitos y procesos de la función de planeación. .Examinaremos los tipos fundamentales de planes (estratégicos y operacionales) usados

en las organizaciones, explicaremos algunas de las barreras contra una planeación eficaz y la forma de superarlas; concluiremos con un análisis pormenorizado de un sistema que frecuentemente se utiliza para hacer más eficaz la planeación: la administración por objetivos (APO).

Planeación administrativo

y

proceso

Para que los gerentes puedan organizar, dirigir o controlar, antes deben elaborar planes que den dirección y propósito a la organización, que decidan qué debe hacerse, cuándo y cómo ha de hacerse y quién lo hará. En el capítulo I dijimos que la necesidad de planear existe en todos los niveles, y en realidad, aumenta en los niveles superiores, donde puede ejercer la máxima influencia en el éxito de una organización. Los gerentes de alto nivel casi siempre dedican la mayor parte del tiempo de planeación al futuro distante y a las estrategias de toda la organización. Los de niveles más bajos planean sobre todo para sus sub-unidades y a corto plazo. La figura 4-1 indica cómo el tiempo de planeación podría distribuirse en varios niveles de la compañía en condiciones ideales. Las variaciones en las responsabilidades de la planeación dependen además del tamaño y finalidad de la organización, así como de la función o actividad específica del gerente. Así, una compañía multinacional tendrá más interés en la planeación a largo plazo que un detallista de la localidad. Algunas organizaciones, entre ellas las compañías petroleras o mineras, las líneas aéreas o el departamento de defensa de un país, han de hacer planes a largo plazo debido a sus objetivos y propósitos particulares. Una librería o una tienda que alquile aparatos de televisión se concentrarán en metas estacionales o anuales, y otros tipos de organización deben alcanzar un equilibrio entre las responsabilidades de la planeación a largo y corto plazo. Por ejemplo, los fabricantes de vestidos trazarán sólo planes a corto plazo en el diseño y las compras por los cambios frecuente de estilos, pero necesitarán planear a largo plazo la selección de personal y perfeccionamiento de las técnicas y capacidad de producción. Es pues importante que los gerentes entiendan las funciones de la planeación a corto y largo plazo en el esquema global de la planeación. Planes y toma de decisiones Los gerentes que elaboran planes pero que no los ponen en práctica están simplemente perdiendo el tiempo. Las ideas que no se acompañan de formas bien definidas para utilizarlas no tienen ningún efecto práctico. La planeación es un proceso que no termina cuando se acepta un plan; los planes han de ser puestos en práctica. En cualquier momento, durante el proceso de implantación y control, tal vez los planes requieran modificación para que no se tornen inútiles e incluso perjudiciales. En ocasiones, la “replaneación” es el factor decisivo que lleva al éxito final. Un aspecto importante de la planeación es la toma de decisiones, proceso que consiste en desarrollar y seleccionar un curso de acción para resolver un problema concreto. Es necesario tomar decisiones en varios puntos del proceso de

planeación. Los gerentes deben decidir cuáles predicciones en áreas como la economía y las acciones de

los competidores tienen probabilidades de ser las más exactas. Deben analizar los recursos de la organización y decidir cómo asignarlos para obtener sus metas con más eficacia. Dado que la toma de decisiones es una parte tan importante de la planeación, se tratará a fondo en el capítulo 6.

Figura 4-1 Asignaciones “ideales” del tiempo de planeación en la compañía “promedio”

Dentro de una 10 semana

Hoy

Dentro de 1

Dentro de 3-6

Dentro de 1

Dentro de 2

Dentro de 3-4

Dentro de 5-

mes

meses

año

años

años

años

30% 27% 15% 10%

10%

5% Presidente

1%

2% 29% 20% 18%

Vicepresidente Ejecutivo

10% 2%

13%

2%

4%

35% Vicepresidente de área funcional

20% 8%

10% 10

%

4%

5%

30

Director general de una división principal

13% 15 %

% 20

3%

%

15% 2%

3%

10% 12%

12%

5%

4% 39

%

4% Gerente de departamento

13% 10% 10%

10% 5%

1%

1%

37

%

Supervisor de sección

25% 13% 15% 20% 3% 38% 40%

Supervisor de grupo

13%

15% 5% 2% 50

Fuente: reimpreso con autorización de The Free Press. (...).

51

Figura 4-2 Los cuatro pasos básicos de la planeación

M Paso 1

Paso 2

Establecimiento de las metas

Definición de la situación presente

Paso3 Paso 4 Determina ción de ayudas

y barreras

Desarrollo de un conjunto de acciones

E T A S

Necesidad de flexibilidad Las organizaciones que llevan largo tiempo operando en un ambiente estable tienden a perder flexibilidad y el cambio les parece difícil o imposible. Un ejemplo excelente de esta verdad lo encontramos en la aparente parálisis que afligió a la industria automotriz de Estados Unidos cuando afrontó la urgente necesidad de mejorar el ahorro de combustible de sus productos. Los cambios en la organización o el ambiente pueden ocasionar un verdadero caos, a menos que se realicen “comportamientos sensibles al cambio” para reducir al mínimo cualquier perturbación.1 Los gerentes necesitan monitorear constantemente los factores relevantes del ambiente, a fin de que la organización se adapte cuanto antes a las nuevas situaciones. Deben empezar a manejar las sorpresas antes que ocurran.2 Para hacerlo, establecerán procedimientos constantes tendientes a recabar datos sobre el funcionamiento interno de la organización; de ese modo siempre dispondrán de información reciente sobre su eficiencia y las actitudes de su personal. Toda información proveniente de esos procesos de obtención de datos será comparada periódicamente con las normas o criterios previamente establecidos de desempeño. Si hay divergencias graves respecto a esas normas, serán una alarma o indicación de la necesidad de imponer medidas correctivas. Los cuatro pasos de la planeación La planificación es muy sencilla y puede condensarse en cuatro pasos básicos (Véase la figura 4-2) Los cuatro pasos pueden adaptarse a todas las actividades en la planeación, en cualquier nivel de la organización. Paso 1: establecer una meta o conjunto de metas. La planeación comienza con las decisiones acerca de lo que la organización o sub-unidad necesitan o quieren. Sin una definición clara de las metas, las organizaciones distribuirán sus recursos en una forma demasiado amplia. Determinar las prioridades y ser específicos respecto a los objetivos permitirá canalizar sus recursos con eficacia. Paso 2: definir la situación actual ¿A qué distancia se halla de sus metas la 51

organización o sub-unidad? ¿De qué recursos se dispone para alcanzarlas? Sólo después de analizado el estado actual pueden trazarse los planes para describir el progreso ulterior. Las líneas abiertas de comunicación dentro de la organización y entre sus unidades suministra la información, en especial los datos financieros y estadísticos que se necesitan en esta segunda etapa. Paso 3: identificar las ayudas y las barreras de las metas. ¿Qué factores en el ambiente interno y externo ayudan a la organización a lograr sus metas? ¿Qué factores podrían crear problemas? Es bastante fácil ver lo que está teniendo lugar en el momento presente, pero el futuro nunca es claro. Aunque difícil de hacer, el hecho de prever las situaciones, problemas, oportunidades futuras es parte esencial de la planeación. (El papel decisivo del pronóstico se expondrá con mayor detalle en el capítulo 7). Paso 4: desarrollar un plan o conjunto de acciones para alcanzar la meta o metas. Ésta última etapa en el proceso de planeación requiere varios cursos de acción alternos para conseguir la meta o metas deseadas, evaluar las alternativas y escoger entre ellas la más idónea (o por lo menos, una satisfactoria) para llegar a la meta. Este es el paso en que se toman las decisiones referentes a acciones futuras y en que son más importantes las pautas de la toma eficaz de decisiones (tema que se abordará en el capítulo 6). Esta cuarta etapa de la planificación no es necesaria si el gerente, tras examinar las tendencias del momento, predice que el plan ya vigente llevará la organización o sub-unidad a su meta deseada. En tal caso, él suele observar (es decir, controlar) muy estrechamente el progreso logrado con el plan anterior y está listo para actuar de inmediato si el plan se desvía de las expectativas. Sin embargo, las más de las veces la planeación se lleva a cabo porque las condiciones presentes no están correspondiendo a las metas ni a las expectativas. En tales casos hay que trazar un nuevo plan.

Planes operacionales En el seno de una organización, los planes se disponen en una jerarquía que nos recuerda la estructura de la organización. En cada nivel los planes cumplen dos funciones: indican los objetivos que serán alcanzados por los planes en el nivel inferior y a su vez dan los medios para alcanzar los objetivos incluidos en los planes del siguiente nivel superior. Se conocen dos tipos principales de planes: 1) planes estratégicos, diseñados para cumplir con los objetivos generales de la organización (cumplir la misión que es la razón fundamental de la existencia de la organización) y 2) planes operacionales, que proporcionan los detalles de cómo se realizarán los planes estratégicos. Hay dos clases fundamentales de planes operacionales. Los planes de un solo uso se elaboran para alcanzar propósitos específicos y se disuelven una vez que éstos se consiguen; los planes permanentes son procedimientos estandarizados para manejar situaciones recurrentes predecibles (véase la figura 4-6). Explicaremos con detalle los planes estratégicos en el capítulo 5, por ahora nos concentraremos en los planes de un solo uso y permanentes que traducen los objetivos globales de los planes estratégicos en decisiones y acciones diarias de los miembros de la organización.

Figura 4-3. Jerarquía de los planes organizacionales

recurrente no

actividade spara

METAS Planes estratégicos

Planes operacionales

recurr ente s

para activida de s

Planes de un solo uso Planes permanentes

Programas Políticas

Presupuestos

Procedimientos y métodos estándar

Proyectos Reglas

Planes de un solo uso Los planes de un solo uso son cursos detallados de acción que seguramente no se repetirán de la misma manera en el futuro. Por ejemplo, una firma que planea construir una bodega por estarse ampliando rápidamente necesitará este tipo de plan para su proyecto, aun cuando haya establecido otros almacenes en el pasado. No podrá utilizar un plan ya existente, puesto que la bodega que se proyecta presenta exigencias especiales de ubicación, costos de construcción y otros aspectos específicos. Los principales tipos de planes de un solo uso son los programas, proyectos y presupuestos. Programas. El programa comprende un grupo relativamente extenso de actividades;

muestra: 1) los pasos principales que se requieren para conseguir un objetivo; 2) la unidad o miembro de la organización encargado de cada paso y 3) el orden y sincronización de cada paso. El programa se acompaña de un presupuesto o conjunto de presupuestos de las actividades requeridas. Un programa puede ser muy extenso, como poner a una persona en la Luna, o de alcance bastante reducido como mejorar el nivel de lectura de los alumnos de cuarto año en un distrito escolar. Cualquiera sea su extensión, especificará muchas actividades y asignaciones de recursos dentro de un esquema general que puede abarcar otros planes de un solo uso como son los proyectos y presupuestos. Proyectos. Son las partes más pequeñas e independientes de los programas. Cada proyecto posee una extensión limitada y directivas bien definidas acerca de las asignaciones y el tiempo. En el ejemplo de la bodega, los proyectos típicos podrían incluir la preparación de esquemas, un informe sobre la disponibilidad de la mano de obra y recomendaciones para trasladar las existencias de una instalación a otra nueva. Cada proyecto quedará bajo la responsabilidad del personal designado a quien se darán recursos y plazos específicos. Presupuestos. Son estados de recursos financieros que se reservan para determinadas actividades en un período determinado de tiempo. Son ante todo medios de controlar las actividades de una organización y constituyen componentes muy importantes de los programas y proyectos. Los presupuestos detallan los ingresos y también los gastos, con lo cual proporcionan metas para actividades como ventas, gastos de departamentos o nuevas inversiones. Con frecuencia los gerentes usan la elaboración de presupuestos como el proceso en virtud del cual se toman decisiones para asignar recursos a diversos cursos de acción. Y en este sentido, los recursos pueden ser considerados como planes de un solo uso por su propia naturaleza. Si la asignación de recursos durante el proceso de elaboración del presupuesto no tiene en cuenta los objetivos estratégicos, la estrategia de la organización puede tener escaso efecto en sus actividades. Así pues, la elaboración del presupuesto se convierte a menudo en el proceso clave de la planeación mediante el cual se escogen y coordinan las otras actividades. Planes permanentes Siempre que las actividades de una organización se repitan varias veces, una sola decisión o un conjunto de decisiones pueden guiarlas en forma adecuada. Una vez establecidos los planes permanentes permiten a los gerentes ahorrarse el tiempo usado en la planeación y toma de decisiones, porque las situaciones semejantes se manejan de modo uniforme y previamente establecido. Por ejemplo, un banco aprobará o rechazará más fácilmente las peticiones de préstamos si de antemano define los criterios para evaluar las clasificaciones de crédito activos colaterales e información relacionada con el solicitante. Pero se dan casos en que los planes permanentes pueden ser desventajosos ya que comprometen al gerente con decisiones anteriores que acaso ya hayan perdido vigencia. Por tal razón, es particularmente importante interpretarlos y utilizarlos con flexibilidad. Los tipos principales de planes permanentes son las políticas, procedimientos, reglas. Políticas. La política es una pauta general para la toma de decisiones. Establece los límites de las decisiones, especificando aquellas que pueden tomarse y excluyendo las

que no se permiten. De ese modo canaliza el pensamiento de los miembros de la organización para que sea compatible con los objetivos de ella. Algunas políticas se refieren a asuntos muy importantes, como las que requieren estrictas condiciones sanitarias en los lugares donde se producen o se empacan medicamentos o alimentos. Otras se ocupan de cosas de importancia menor como las relacionadas con la forma de vestirse de los empleados. Generalmente, las políticas son establecidas de manera formal y deliberada por los gerentes de alta dirección. Estos pueden fijar una política porque: 1) creen que mejorará la eficacia de la organización; 2) quieren que algún aspecto de ella refleje sus valores personales (por ejemplo, los códigos de la ropa); o 3) necesitan resolver algún conflicto o confusión que se han presentado en un nivel más bajo. Las políticas también pueden surgir informalmente y en niveles inferiores de la organización a partir de un conjunto de decisiones que sobre el mismo tema se tomaron en un período. Por ejemplo, si el espacio de una oficina se asigna una y otra vez basándose en la antigüedad de los empleados, esa costumbre puede convertirse en una política de la organización. En los últimos años las políticas se han establecido por factores del ambiente externo, entre ellos los organismos gubernamentales que emiten normas para regular las actividades de las organizaciones (por ejemplo, exigen ciertas medidas de seguridad). Procedimientos estándar. Las políticas se llevan a cabo mediante pautas más detalladas llamadas “procedimientos estándar” o “métodos estándar”. El procedimiento ofrece un conjunto de instrucciones pormenorizadas para ejecutar una serie de acciones que ocurren a menudo o periódicamente. Así, el departamento de reembolsos de una gran tienda de descuentos puede tener una política de “hacer los reembolsos, con una sonrisa, en todas las mercaderías devueltas en un plazo de siete días contados a partir de la compra”. El procedimiento de los dependientes que manejan las devoluciones aplicando tal política consistirá entonces en una serie de pasos como los siguientes: 1) sonría al cliente, 2) verifique en el recibo la fecha de compra, 3) compruebe el estado de la mercancía, y así sucesivamente. Estas instrucciones detalladas guían a los empleados que realizan estas tareas y ayudan a asegurar una manera uniforme de tratar una situación concreta. Reglas. Establece que una acción específica debe o no llevarse a cabo en determinada situación. Son los planes permanentes más explícitos y no son pautas del pensamiento ni de la toma de decisiones. Por el contrario, los sustituyen. La única opción que dejan es el hecho de aplicarlos o no a una serie particular de circunstancias. En una oficina donde la regla exige que todos los empleados trabajen hasta las cinco de la tarde, el gerente puede decidir suspenderla a fin de que el personal se marche más temprano en un día caluroso si se descompone el sistema de aire acondicionado. A menudo, la proliferación de reglas puede perjudicar la moral de los empleados.

El nexo entre la planeación y el control Hemos descrito la planeación como un proceso analítico y de toma de decisiones, el cual termina cuando se elabora un plan específico. Los planes se llevan a cabo a través de acciones detalladas tendientes a la obtención de objetivos específicos. Es en esta etapa de ejecución en la cual la planeación pasa a otra función administrativa: control.

El control puede definirse simplemente como el proceso de cerciorarse de que las acciones se ajusten a los planes. Esta definición muestra la relación tan estrecha entre la planificación y el control. El control no puede tener lugar si no existe un plan, y éste tiene pocas probabilidades de éxito a menos que se hagan esfuerzos por monitorear su progreso. El control compara la información sobre lo que realmente está sucediendo durante la realización del plan (datos reales) con los presupuestos, programas, estándares y otros elementos que se utilizan y predijeron durante las etapas de la planeación (datos planeados). Si hay excesiva discrepancia entre los hechos reales y los planeados, se necesita uno o más de tres tipos de ajuste: 1. Modificar las actividades de alguna manera para que los resultados se aproximen a los señalados en el plan. 2. Reconsiderar y, tal vez, revisar el plan. 3. Reevaluar los controles a fin de asegurarse de que son adecuados para el plan y sus objetivos.

Tipos de controles Planeación Presupuestos Participación del empleado Información Control

La elaboración de presupuestos es el nexo más común entre la planeación y el control. El presupuesto siempre forma parte del proceso de planeación porque guía las decisiones referentes a la asignación de recursos para obtener las metas. Un presupuesto bien planeado armoniza la estrategia de una organización y su estructura, sus gerentes y el personal, así como las tareas que necesita ejecutar.

El hecho de rebasar el presupuesto suele ser una señal inicial de que las actividades no están cumpliéndose según lo planeado. Los gastos excesivos pueden deberse a una planificación incorrecta, al cambio de las condiciones o a otros acontecimientos imprevistos y no planeados. Cuando el presupuesto se excede demasiado, quizá haya que revisar íntegramente el plan. En algunas organizaciones, la planeación y el control se enlazan por el proceso de participación de los empleados en la planeación. Cuando los empleados intervienen en el establecimiento de las metas, existen mayores probabilidades de control en sus actividades para asegurarse alcanzarlos. Por ejemplo, si los integrantes de la fuerza de ventas fijan la forma y las fechas de entrega de los informes de ventas, es posible que voluntariamente trabajen más horas para cerciorarse de llenar los informes a tiempo. Si bien hay una conexión entre planeación y control, existen ventajas al conservar las dos funciones formalmente separadas. La separación destaca la importancia de cada una. Estimula a los empleados a tomar en serio el control y a asegurarse de que las actividades relevantes no se descuiden o se realicen al azar. Tal separación puede en ocasiones provocar disputas entre los planificadores y los controladores sobre qué tan bien está funcionando el sistema de control. Sea como fuere, un controlador riguroso juega un papel importante para mantener la integridad del sistema.

Superación de las barreras para planeación eficaz Hay dos grandes barreras que dificultan la preparación de planes eficaces. La primera es la supuesta resistencia interna del planificador a establecer metas y trazar planes para conseguirlas. En otras palabras, el individuo no está dispuesto o es incapaz de efectuar actividades significativas orientadas a las metas. La segunda barrera, que existe no dentro sino fuera del planificador, es la renuencia general de los miembros de la organización a aceptar la planeación y los planes a causa de los cambios que significan. No se trata de un rechazo a la planeación, sino sólo de un rechazo a las metas que impone a quienes deben realizar el plan. Ambos tipos de obstáculos contra la planeación eficaz se explican a continuación: Renuencia a establecer metas El establecimiento de metas es el primer paso de la planeación, por lo cual los gerentes que no son capaces de fijar metas importantes, no estarán en condiciones de hacer buenos planes. Hay varias razones por las cuales algunos dudan en establecer metas a sus organizaciones o sub-unidades o bien prescinden de ellas por completo. Renuencia a renunciar a metas alternativas. La decisión de fijar nuevas metas y asignar recursos a su realización exige renunciar a otras opciones. En ocasiones nos resulta difícil aceptar que no podemos obtener todas las cosas que son importantes para nosotros. De ahí la renuencia a comprometernos firmemente con un objetivo, pues es doloroso abandonar las alternativas deseables. Miedo al fracaso. La persona que se impone una meta clara y bien definida corre el riesgo de no poder alcanzarla. Los gerentes son como toda la gente y ven en el fracaso una amenaza contra su autoestima, el respeto de los demás e incluso contra la seguridad de su trabajo. Así, pues el miedo al fracaso les impide a algunos correr los riesgos necesarios y establecer metas específicas. Falta de conocimiento de la organización. Los gerentes no pueden fijar objetivos significativos para sus sub-unidades sin tener un buen conocimiento de ellas y de la organización en general. Parte de las obligaciones de un gerente es hacer que los planes de su sub-unidad sean compatibles con los de alta dirección. Un gerente nuevo o con poca información dudará en establecer objetivos, si piensa que pueden chocar con los que ya han sido impuestos en niveles superiores. De manera análoga, el gerente ha de conocer los objetivos de otras sub-unidades a fin de evitar el conflicto o la duplicación. El gerente cuya red de información no está bien desarrollada o es defectuosa, posiblemente tratará de evitar trazar íntegramente nuevos planes y se valdrá a cambio de metas ya fijadas. Falta de conocimiento del ambiente. Además de entender el ambiente interno de la organización, el gerente necesita conocer el ambiente externo: la competencia, los clientes, los proveedores, los organismos gubernamentales y el público en general. Sin ese conocimiento del ambiente externo, tenderá a sentirse confundido respecto a qué dirección seguir y mostrará renuencia a establecer metas. Falta de confianza. Para comprometerse a conseguir metas, los gerentes han de pensar que tanto ellos como la sub-unidad u organización poseen la capacidad de alcanzar las metas. Es obvio que si no tienen seguridad en sí mismos o en la organización, dudarán en fijar metas difíciles.

Resistencia al cambio La resistencia al cambio y las formas de superarla son hechos tan importantes y generalizados de la vida organizacional que hablaremos de ellos detenidamente en el capítulo 13. En pocas palabras, hay tres razones fundamentales por las cuales los empleados pueden resistirse al cambio: Incertidumbre ante las causas y efectos del cambio. Renuencia a renunciar a los beneficios del momento. Conocimiento de las debilidades de los cambios propuestos. Así pues, la mayor parte de la gente tiene un poco de miedo a lo desconocido, lo mismo que interés en mantener el status quo (situación actual) si ha resultado bueno en el pasado. Y, en ocasiones, se perciben con mucha exactitud errores importantes en el plan. Superación de las barreras Los que dirigen a otros pueden ayudarles a superar las barreras contra la planeación si crean un sistema organizacional que facilite el establecimiento de metas en lugar de obstaculizarlo. Recordemos además que la planeación y el establecimiento de metas no son exclusivos de los gerentes, de alta dirección. También los de nivel más bajo hacen planes, y los empleados que no ocupan puestos directivos planean su propio trabajo. Cómo ayudar a los individuos a establecer metas. ¿Qué puede hacerse para ayudar al individuo a superar los impedimentos del establecimiento de metas eficaces? Algunas de las respuestas están implícitas en los problemas mismos. Los gerentes que no conocen la organización o su ambiente externo necesitan ayuda en la preparación de un sistema viable de información. La ayuda se les puede proporcionar de diversos modos. Por ejemplo, uno de los beneficios más importantes en los programas internos de desarrollo de los gerentes consiste en ayudar a los participantes a establecer contactos informales con personas de otros departamentos, divisiones y lugares Tales contactos les ayudan a los gerentes a averiguar cosas y lograr que se realicen. Y ello a su vez aumenta su confianza en los otros y en sí mismos. Las barreras originadas por el miedo al fracaso y la renuencia a renunciar a otras metas atractivas pierden fuerza en las compañías que poseen sistemas de planeación eficaces y bien comunicados. Cuando la planeación es un proceso que se conoce bien, resulta más fácil que cada uno formule sus propias metas y consiga ayuda para elaborar planes tendientes a lograrlas. En los casos en que se aplican ampliamente buenas técnicas de toma de decisiones, es más fácil determinar cuáles son las opciones más atractivas y admitir la necesidad de prescindir de algunas con tal de conseguir otras. El miedo al fracaso y la falta de confianza disminuyen asimismo al fijar metas realistas y al lograrlas. El superior inmediato del individuo es un factor decisivo en la creación de una atmósfera donde se formulen metas difíciles pero obtenibles Un paso importante consiste en impartir adiestramiento y dar orientación en formas que faciliten la realización de ellas. El reconocimiento y el premio a la obtención de metas constituyen un segundo paso y proporcionar respuestas constructivas y de apoyo cuando en ocasiones no se cumplen los objetivos es un tercer paso de suma importancia. Superación de la resistencia al cambio. La planeación implica cambio y la introducción

y administración del mismo son parte importante del trabajo del gerente. Hay varios medios con que se puede reducir o eliminar la resistencia a cambios planeados: Hacer que los empleados y otros grupos a quienes afecta el cambio, entre ellos los grupos de interés, participen en el proceso de la planeación. Suministrar más información a los empleados acerca de los planes y sus posibles consecuencias, con objeto de que entiendan la necesidad del cambio, los beneficios que se esperan y lo que se requiere para realizarlos en forma eficaz. Desarrollar un modelo de una buena planeación y realización. Si hay antecedentes de éxito en el pasado, aumentarán la confianza en los planificadores y la aceptación de planes nuevos. Estar conciente del impacto que los cambios propuestos tienen en los miembros de la organización y reducir al mínimo las alteraciones innecesarias. Si la introducción de un nuevo proceso de fabricación provocó en el pasado muchos despidos, cabe prever que la implantación de un nuevo proceso en el futuro será objeto de sospecha y resistencia. En tal caso, las garantías de empleo serán un medio de atenuar la sospecha.

Administración por objetivos (APO) La designación administración por objetivos (APO) fue divulgada como un método de planeación por Peter Druker en 1954 en su libro The practice of Management. Desde ese año ha suscitado abundantes discusiones, evaluaciones e investigaciones. Muchos programas similares han sido desarrollados, entre otros “administración por resultados”, “administración por metas”, “planeación y evaluación del trabajo”, “metas y controles”. Pese a las diferencias de nombre, todos esos programas se parecen. No sólo se utilizan en los negocios, sino que cada día se usan más ampliamente en las organizaciones no lucrativas, como las instituciones educacionales, de salud, religiosas y del gobierno. La administración por objetivos se refiere a un conjunto formal o moderamente formal de procedimientos que comienzan con el establecimiento de metas y prosigue hasta llegar a la evaluación de su desempeño. El aspecto fundamental es que se trata de un proceso participativo, que incluye la intervención de los gerentes y empleados en todos los niveles de la organización. SUPOSICIONES DE LA TEORÍA X Y DE LA TEORÍA Y Teoría X. 1. El ser humano normal siente una aversión natural por el trabajo y lo evitará en lo posible. 2. Casi a todos los empleados hay que obligarlos, controlarlos, dirigirlos y hasta amenazarlos con el castigo para que pongan empeño en la obtención de las metas de la organización. 3. El ser humano ordinario es perezoso, prefiere que lo dirijan, desea eludir la responsabilidad, tiene poca ambición y quiere la seguridad ante todo. Teoría Y. 1. El consumo de energía física y mental en el trabajo es tan natural como en el juego o en el reposo. 2. La adhesión a los objetivos depende de los premios asociados a su logro.

3. El ser humano ejercerá la autodirección y el dominio de sí mismo para cumplir los objetivos a que se ha comprometido. 4. El individuo normal aprende en las condiciones adecuadas no sólo a aceptar la responsabilidad, sino también a buscarla. 5. La capacidad de imaginación, ingenio y creatividad en la solución de los problemas organizacionales se halla ampliamente distribuida en la población. 6. En las condiciones de la vida industrial moderna, las potencialidades intelectuales del ser humano normal se están utilizando sólo en forma parcial. Fuente: adaptado de Douglas McGregor The Human Side of Enterprise (Nueva York McGraw- Hill, 1960). Pp 33-34. 47-48 Reimpreso con autorización de McGraw-Hill Book Company.

Por basarse en el nexo existente entre las funciones de planeación y control, ayuda a superar muchas de las barreras de la planeación. El punto de arranque de la administración por objetivos (APO) es una filosofía muy positiva sobre el hombre y lo que lo impulsa a trabajar. En opinión de Douglas Mc Gregor hay dos grupos de suposiciones de cómo las personas se sienten motivadas para trabajar (véase el recuadro). En la perspectiva tradicional, la gente considera el trabajo solamente como una cosa necesaria para la supervivencia y lo evita en lo posible. Desde ese punto de vista, conocido con el nombre de Teoría X, los gerentes deben ser estrictos y autoritarios porque de lo contrario los subordinados harían muy poco. Por su parte, los partidarios de la administración por objetivos tienden a adoptar una actitud mucho más optimista ante la naturaleza humana, actitud que se llama teoría Y: el hombre quiere trabajar y está ansioso por hacerlo, obtiene mucha satisfacción de él en las circunstancias adecuadas y puede hacer un buen papel. La administración por objetivos procura aprovechar esta disposición y capacidad mostrando a los gerentes cómo crear una atmósfera que haga que los empleados den lo mejor de sí y consigan el mejoramiento personal. ¿Qué es la administración por objetivos?

Administración por impulsos

Administración por objetivos

La esencia de un sistema de administración por objetivos consiste en que los gerentes y sus subordinados establezcan metas comunes en forma conjunta. Las principales áreas de responsabilidad de cada uno se definen claramente en términos de los resultados esperados y medibles (objetivos). Estos últimos son usados por los subordinados al planear su trabajo, y por ellos y sus superiores para vigilar el progreso. Las evaluaciones del desempeño se llevan a cabo en forma constante, haciéndose además evaluaciones periódicas. En su obra The Practice of Management, Drucker comparó la administración por objetivos con la administración por impulsos. Con este último término describió las respuestas de la organización ante las nuevas presiones financieras o de mercado por medio de un “impulso económico” o un “impulso de producción”. En la práctica, eso ocasiona a lo sumo una

mejoría temporal. Por lo regular no se logra otra cosa que mayor ineficiencia e insatisfacción. Por el contrario, en la administración por objetivos una buena planeación requiere que cada gerente haya definido claramente los objetivos que se aplican de manera específica a sus funciones individuales dentro de la compañía. Tales objetivos han de contribuir a la obtención de los objetivos de la alta gerencia y de los de la compañía en general. Este conjunto de objetivos integrados ofrece una orientación bien definida a las actividades administrativas. Tiene importancia decisiva la manera en que se llega a formular los objetivos. Como señaló Drucker, los gerentes deben establecer sus propios objetivos, o por lo menos, participar activamente en el proceso. La imposición de objetivos previamente establecidos corre un riesgo muy grande de que los gerentes se nieguen a cooperar o no pongan mucho empeño por realizar los objetivos de “otro”. Además Drucker afirmó que, en todos los niveles, los gerentes han de participar en el establecimiento de objetivos para niveles superiores a los suyos. De ese modo conocerán mejor los objetivos más amplios de la compañía y cómo sus objetivos específicos se relacionan con el panorama general. Para Drucker, la relación de los objetivos del individuo con la meta común es de suma importancia. El propósito fundamental de la introducción de la APO consiste en conseguir una operación eficiente de la organización total mediante la operación e integración satisfactoria de sus partes. Douglas Mc Gregor, por su parte, es partidario de la administración por objetivos debido a su valor como sistema de planeación y evaluación del desempeño. Recomienda que los gerentes, luego de ponerse de acuerdo en sus responsabilidades básicas con sus superiores inmediatos fijen los objetivos de su actividad para un período a corto plazo, digamos seis meses. Por lo tanto, tienen además la responsabilidad de trazar planes específicos que les permitan conseguir sus propios objetivos. Al final del período, cada uno lleva a cabo una autoevaluación que después se discute con el superior, estableciéndose nuevos objetivos para el siguiente período. De ese modo, se aminoran las ambigüedades y tensiones que a menudo acompañan a otros tipos de programas de evaluación. La administración por objetivos (APO) en acción. Han transcurrido más de 30 años desde que Drucker introdujo el concepto de administración por objetivos. En los últimos años muchos escritores lo han ampliado. Pero cabe preguntar: ¿se ha convertido este sistema en un método común entre las compañías estadounidenses? La aceptación del mismo fue puesta de relieve en una revista especializada, la cual señaló que en una encuesta a nivel nacional, efectuada por cuatro firmas consultoras independientes, la administración por objetivos era una de las 13 técnicas administrativas de mayor uso en la industria. (Otras de gran aceptación eran el procesamiento electrónico de datos, los sistemas de información administrativa, el desarrollo organizacional y los costos directos.) Una encuesta de 1974 reveló que, aunque casi la mitad de las grandes compañías encuestadas dijo utilizar alguna modalidad de la APO, menos del 10% de ellas pensaban que habían tenido “aplicaciones de gran éxito”. La encuesta reveló que, si bien había muchas compañías que contaban con buenos programas de este sistema, había muchas más que no sabían bien lo que hacía o cómo debía ser aplicado. En un estudio posterior, 41% de los hospitales encuestados estaban aplicando la

APO y otro 33% estaba planeando implantarla en un futuro cercano. La gran mayoría de las organizaciones estudiadas señaló que con la APO habían mejorado el desempeño en las áreas como la planeación, la coordinación, el control y las comunicaciones. El sistema formal de la administración por objetivos Los programas de la APO varían enormemente. Algunos están destinados a emplearse en una sub-unidad y otros se usan en la organización en general. El método y técnicas particulares de que se sirven los gerentes en un programa de este tipo son sumamente variables. Puede haber además grandes diferencias de orientación. Así, en el Reino Unido la APO se conoce sobre todo como un sistema de planeación organizacional o de desarrollo de estrategias. Lo que se busca ante todo es la eficiencia en la consecución de los objetivos de la compañía. En Estados Unidos, la motivación individual es más a menudo el centro de la atención. Los gerentes se concentran en las necesidades humanas y desean ante todo aumentar la participación de los subalternos en el establecimiento de metas más que la estrategia. No obstante, en la generalidad de los sistemas eficaces, se observa la existencia de los siguientes elementos comunes: Adhesión al programa. En cualquier nivel de la organización, para trazar un buen programa se necesita la adhesión de los gerentes a la obtención de los objetivos personales y organizacionales, así como el proceso de administración por objetivos. Se requieren mucho tiempo y esfuerzo para introducir un programa eficaz de ese tipo. Primero se reúnen con los subordinados para fijar los objetivos y luego evalúan el progreso en la obtención de los mismos. No hay otro sistema más fácil. Si se establecen objetivos pero no se revisan periódicamente, existen pocas probabilidades de que se cumplan. Si el progreso de los subalternos se aprecia en una forma excesivamente crítica, sobrevendrá el resentimiento y se deteriorará el funcionamiento. Establecimiento de metas en el nivel más alto. Los programas efectivos de planeación suelen principiar con los gerentes de alta dirección, quienes fijan las metas preliminares previa consulta con otros miembros de la organización. Se las debe fijar en términos específicos y medibles: “un 5% de incremento en las ventas durante el próximo trimestre”, “no habrá aumentos en los gastos generales este año”, etc. De ese modo, gerentes y subordinados tendrán una idea más clara de lo que la alta dirección confía lograr, pudiendo ver además cómo su propio trabajo se relaciona directamente con la obtención de las metas de la organización. EL PROCESO DE LA ADMINISTRACIÓN POR OBJETIVOS

Aunque la orientación y los métodos varían de modo considerable la mayor parte de los buenos programas APO incluyen los siguientes elementos: 1. Adhesión al método en todos los niveles de la organización. 2. Una eficaz planeación y establecimiento de metas por la alta gerencia. 3. Establecimiento de las metas individuales relacionadas con las metas de la organización fijada por gerentes y subordinados. 4. Considerable autonomía en el desarrollo y selección de medios para alcanzar los objetivos. OBJETIV

O

Gerente

5. Ev alu aci ón per iód

ica del desempeño en relación con los objetivos.

Metas individuales. En un buen programa de administración por objetivos, cada gerente y subordinado tiene definidos con claridad los objetivos y las responsabilidades; por ejemplo “El gerente de la subunidad A será responsable de elevar las ventas en 15% durante un período de 12 meses”. La finalidad Subordinado del establecimiento de objetivos en términos S específicos en todos los niveles consiste en ayudar a los empleados a entender claramente lo que se supone que deben lograr. De ese modo cada uno puede planear mejor cómo realizar sus metas. Los objetivos de cada individuo han de ser decididos durante una consulta entre él y su superior. En estas consultas conjuntas, los subordinados ayudan a los gerentes a desarrollar objetivos realistas puesto que conocen mejor que nadie qué cosa son capaces de conseguir. Los gerentes les ayudarán a buscar cosas superiores y fijarse objetivos más altos, si muestran deseos de ayudarles a superar los obstáculos y confianza en sus capacidades. Participación. El grado de la participación de los subordinados en el establecimiento de objetivos varía enormemente. En un extremo, intervienen con su mera presencia cuando la gerencia define los objetivos. En el otro extremo, tienen absoluta libertad en la fijación de sus propios objetivos y en la selección de los métodos con que los realizarán. Ninguno de los dos extremos suele ser conveniente. En ocasiones, los gerentes determinan los objetivos sin un conocimiento completo de las limitaciones prácticas en que deben operar sus subordinados; es posible que éstos seleccionen objetivos que son incompatibles con las metas de la organización. Por lo regular, cuanto mayor sea la participación de unos y otros, más probabilidades habrá de que las metas se alcancen. Autonomía en la realización de los planes. Una vez fijados y aceptados los objetivos, el individuo cuenta con amplia libertad en la elección de los medios con que los conseguirá. Dentro de las restricciones normales de las políticas de la organización, los gerentes deberán tener la libertad de preparar y poner en práctica programas para alcanzar las metas, sin que intervengan sus superiores inmediatos. Ellos aprecian mucho este aspecto de los programas de la APO. Evaluación del desempeño. Gerentes y subordinados celebran reuniones periódicas para revisar el progreso hecho en la obtención de los objetivos. Durante esa evaluación, deciden qué problemas existen y lo que debe hacerse para resolverlos. De ser necesario, modifican los objetivos para el siguiente período de revisión. La evaluación será justa y significativa si se basa en resultados medibles y no en criterios subjetivos, como la actitud o la capacidad. En vez de intentar estimar el dinamismo puesto por un vendedor en el campo, un gerente deberá recalcar las ventas reales conseguidas y el conocimiento detallado de los clientes. Evaluación de la administración por objetivos

¿Realmente da buenos resultados la administración por objetivos? Stephen J. Carroll y Henry L. Tossi reseñaron la investigación dedicada a tres conceptos centrales (establecimiento de metas específicas, retroalimentación sobre el desempeño y participación) a fin de determinar si estaba justificado el optimismo relacionado con este sistema. Establecimiento de metas. La evidencia indica sin lugar a dudas que, cuando se trata de fijar metas, nada tiene tanta importancia como el éxito. Los que determinan sus propias metas tienden a buscar un mejoramiento de su actuación anterior. Si lo logran, en la siguiente ocasión se impondrán una meta más alta. Si fracasan, tenderán a ser más conservadores al fijarse una meta para el siguiente período. La investigación revela asimismo que, cuando a los empleados se les imponen metas específicas, dan un desempeño mucho mejor que si sólo se les pide poner todo su empeño. Pero si piensan que las metas son imposibles y no sólo difíciles, su desempeño tiende a disminuir. Aunque casi todas las investigaciones reseñadas por Carroll y Tosi no se efectuaron en organizaciones que contaban con programas de la administración por objetivos, su trabajo indica que con este sistema mejoraría el desempeño si las metas son realistas y las aceptan los empleados afectados. El grado real del mejoramiento depende de multitud de factores, entre ellos la experiencia anterior de éxito o fracaso de los empleados en la obtención de las metas y el nivel de dificultad de ellas. Retroalimentación sobre el desempeño. Hay también evidencia clara de que, si se suministra esta retroalimentación a los empleados, generalmente mejora su desempeño. Además, se descubrió que el proceso de evaluaciones periódicas tiene efectos positivos sobre la actitud de los empleados, pues produce sentimientos de amistad, confianza en la gerencia y una aceptación más tolerante de la crítica. Varios estudios revelaron una relación entre la calidad de la retroalimentación y el grado de mejoramiento: a una retroalimentación más específica y oportuna correspondía un efecto más positivo. La manera de proporcionar la retroalimentación también repercute en el desempeño. Debe suministrarse con tacto, en particular si señala que no han conseguido los objetivos. De lo contrario, surgirá la hostilidad y empeorará el desempeño. Participación. La mayor parte de los estudios dedicados a la participación indican que los subordinados que fijan sus propias metas o intervienen este proceso tienden a mostrar mejor desempeño que aquellos a quienes se las fijan otros. En un conocido estudio efectuado en la General Motors, los subalternos que habían influido más en el establecimiento de objetivos manifestaron actitudes más favorables y niveles superiores de desempeño. En cambio, los que habían tenido poca influencia mostraron un comportamiento defensivo y, en algunos casos, niveles más bajos de desempeño. La investigación revela que hay, por lo menos, dos formas en que la participación en el establecimiento de metas facilita un desempeño más satisfactorio. Primero, la participación produce mayores probabilidades de que las metas sean aceptadas, y éstas a su vez tienden más a ser obtenidas. En segundo lugar, la participación puede favorecer el establecimiento de metas superiores, las cuales a su vez conducen a un mejor desempeño. Carroll y Tosi también afirmaron que, además de su impacto en el desempeño, el mismo proceso de la participación lleva a una mayor comunicación y comprensión entre

gerentes y subordinados. Estudios de los programas de administración por objetivos en las organizaciones. Como señalaron Carroll y Tosi, sólo unos cuantos estudios dedicados a estos programas se han llevado a cabo en las organizaciones. La investigación realizada en la General Motors, Purex, en la University of Kentucky y en otras partes se centró en determinados aspectos de la APO: evaluación del desempeño, relaciones entre superiores y subordinados, problemas de realización de los programas y métodos para introducirlos. Esta investigación indicó en general que la APO mejora la planeación y el desempeño de los gerentes, pero para una buena realización se requieren mucho tiempo y esfuerzo. En general, el apoyo activo y la atención continua brindada a las necesidades del programa por parte de ellos también eran necesarios para que los programas tuvieran éxito. Problemas en la evaluación de los programas de la administración por objetivos. La principal razón de la falta de estudios en los programas de este sistema es la dificultad de llevar a cabo tal investigación. Un estudio, para que sea más útil, ha de planearse como un experimento controlado de campo, en el cual sea posible comparar la actuación de grupos similares que difieren respecto a un número reducido de variables. Casi nunca un gerente que permita a un extraño efectuar un tipo cualquiera de experimento en su organización tendrá el tiempo o la paciencia para participar en él. Aun cuando se consiga ese apoyo, todavía sería difícil controlar por lo menos las variables más importantes que podrían afectar los resultados del experimento. Dado que posiblemente transcurrió mucho tiempo antes de que se tornaran visibles las mejoras debidas a la introducción de la APO, los problemas de controlar las variables principales se agudizan y aumentan las probabilidades de que otros cambios y eventos influyan en los resultados. Fortalezas de la administración por objetivos En una encuesta hecha a gerentes, Tosi y Carroll mencionaron por orden de importancia estas grandes ventajas de los programas de la APO: Permite a los individuos saber qué se espera de ellos. Ayuda a la planeación al hacer que los gerentes establezcan metas y plazos. Mejora la comunicación entre gerentes y subordinados. Hace que los individuos conozcan mejor las metas de la organización. Hace más justo el proceso de evaluación al centrarse en logros específicos. También permite a los subordinados conocer la eficacia con que están obrando en relación con las metas de la organización Según este y otros análisis, resulta evidente que la APO tiene grandes ventajas que ofrecer al individuo y también a la organización. Para los individuos, tal vez la principal ventaja sea el mayor sentido de participación y conocimiento de las metas de la organización. Esto permite concentrar los esfuerzos en los aspectos que más se necesitan y que tienen mayores probabilidades de éxito. Además, los empleados saben que serán evaluados, no por sus rasgos personales ni por los prejuicios de su superior, sino por la eficacia con que logren los objetivos que ellos mismos contribuyeron a determinar. De

ahí que en este proceso haya mayores probabilidades de que cumplan sus responsabilidades con buena disposición y éxito. Todas estas ventajas benefician, por lo menos de manera indirecta, a la organización. Además, ofrece ventajas una buena introducción del programa de la APO, las cuales se aplican directamente a la organización. Puesto que todos los niveles de ella contribuyen al establecimiento de objetivos, sus metas y objetivos serán más realistas. Por otra parte, la mejor comunicación que resulta de la APO ayuda a la organización a alcanzar más fácilmente sus objetivos, puesto que sus actividades se coordinarán mejor. Por último, la organización entera tiene un sentido más completo de unidad: los empleados de nivel bajo están más enterados de las expectativas de la alta gerencia y, a su vez, contribuyen a definir los objetivos alcanzables. Debilidades de la administración por objetivos Desde luego la APO no resuelve todos los problemas de la organización. La evaluación de los subordinados constituye un ámbito particularmente difícil, pues abarca el estatus, sueldos y promociones. Aun en el mejor programa de este tipo, el proceso valorativo podría ocasionar tensión y resentimiento. No todos los logros son cuantificables o medibles. Y aun cuando éstos (o su ausencia) sean medibles (como en el caso del número total de ventas hechas en el territorio de un subordinado), el subordinado tal vez no sea el responsable de ellas. Por ejemplo, las ventas pueden disminuir no obstante los esfuerzos de él y ser atribuibles a una acción imprevista de un competidor. Los cambios en la APO requieren una conducta especial del gerente, la cual también puede ocasionar problemas. En ese proceso ya no se da tanta importancia a juzgar a los subordinados como a ayudarlos. Esta es una transición difícil para muchos gerentes. La mayor parte de los problemas de tipo recurrente son afrontados por los miembros de la organización sin importar si cuentan o no con un programa de APO. Sin embargo, dos categorías de debilidades caracterizan a las que lo tienen. En la primera encontramos las deficiencias inherentes al proceso de administración por objetivos. Entre ellas figuran el tiempo y el esfuerzo que requiere aprender a aplicar bien estas técnicas y el papeleo que normalmente se necesita. A la segunda categoría pertenecen las debilidades que, en teoría, no deberían existir pero que con frecuencia parecen presentarse aun en los programas realizados en forma correcta. Esta segunda categoría comprende varios problemas fundamentales que es preciso controlar si queremos que el programa de buenos resultados: 1. Estilo y apoyo de los gerentes. Si los gerentes de alta dirección prefieren un método fuertemente autoritario y la toma de decisiones centralizada, habrá que impartirles considerable reeducación antes de que puedan poner en práctica un programa de este tipo. 2. Adaptación y cambio. La APO acaso requiera muchos cambios en la estructura organizacional, los patrones de autoridad y los procedimientos de control. Los gerentes han de apoyar estos cambios. Los que participan sólo porque se les obliga a someterse a las exigencias de la organización pueden condenar el programa al fracaso. 3. Destrezas interpersonales. El proceso del establecimiento de metas y el proceso de evaluación en que intervienen gerentes y subordinados requiere un alto grado de

habilidad en las relaciones interpersonales. Muchos gerentes ni tienen experiencia ni una habilidad natural en dichos aspectos. Posiblemente necesiten entrenamiento en la orientación y en la realización de entrevistas. 4. Descripciones de trabajo (puesto). Preparar una lista específica de objetivos y responsabilidades individuales es difícil y lento. Además, las descripciones han de ser evaluadas y revisadas conforme cambien las condiciones de la organización. Esto tiene una importancia decisiva durante las etapas de realización, en las cuales el impacto del sistema de APO puede ocasionar cambios en los deberes y obligaciones de todos los niveles. 5. Establecimiento y coordinación de objetivos. Establecer objetivos interesantes y realistas a la vez suele ser causa de confusión para los gerentes. A veces hay problemas en la preparación de objetivos medibles, en la obtención de un feliz equilibrio entre las metas que son demasiado fáciles y las que resultan imposibles, en la descripción clara y precisa de los objetivos. Además, puede ser difícil coordinar los objetivos globales de la organización con las necesidades y objetivos personales de los individuos. 6. Control de los métodos para alcanzar los objetivos. Sobreviene una gran frustración si los esfuerzos de un gerente por lograr las metas dependen del éxito de otros miembros de la organización. Así, el gerente de línea de producción no podrá conseguir la meta de montar 100 unidades al día si su Departamento está recibiendo partes para apenas 90 unidades. Este tipo de problemas no puede resolverse sin el establecimiento de metas en grupo y la flexibilidad. 7. Conflicto entre creatividad y la administración por objetivos. Vincular la evaluación del desempeño, la promoción y la remuneración al logro de objetivos resulta en ocasiones contraproducente, si tiende a desalentar la innovación. Si los gerentes no ensayan cosas nuevas ni corren riesgos porque prefieren dedicar sus energías a objetivos específicos, se perderán algunas oportunidades. Para evitar este peligro, Odiorne señala que la adhesión a la innovación y al cambio deberá formar parte del proceso de establecimiento de metas. Cómo hacer eficaz la administración por objetivos La administración por objetivos no debe ser considerada una panacea para las necesidades de planeación, motivación, evaluación y control de una organización. Y ciertamente no se trata de un proceso simple, susceptible de ser realizado rápida y fácilmente. No obstante, muchas organizaciones usan alguna forma de él. Cada día se reconocen más las ventajas de contar con un mecanismo para fijar las metas de los gerentes y evaluarlos, así como para integrar los objetivos del personal con los de la organización. Como muchos de nosotros nos encontraremos con alguna clase de programa formal de establecimiento de objetivos en nuestra organización, repasaremos algunos de los elementos que se requieren para una eficaz administración por objetivos. Esos elementos pueden ser considerados como los pasos principales que se exigen a un gerente del máximo nivel que intervenga en el programa. 1.

Demostrar un compromiso constante del máximo nivel. El entusiasmo inicial de los empleados por un programa APO puede desaparecer rápidamente, a menos que la alta gerencia haga esfuerzos conjuntos para mantener el sistema vivo y en pleno

funcionamiento. Los gerentes a quienes les parece difícil fijar y revisar los objetivos posiblemente vuelvan a los métodos más tradicionales y autoritarios. Los gerentes de alta dirección han de conocer esas tendencias y brindar apoyo constante para que los programas sigan siendo parte esencial de los procedimientos de operación. 2. Educar y adiestrar a los gerentes. Para que la APO tenga éxito, los gerentes han de conocerla y tener las cualidades idóneas. Deben ser instruidos en lo referente a los procedimientos y ventajas del sistema, las destrezas requeridas y los beneficios que este sistema proporciona a la organización y a su carrera. Si los gerentes mantienen su resistencia, el programa no tendrá éxito. 4. Formular los objetivos con claridad. Los gerentes y subordinados deben estar satisfechos de que los objetivos sean realistas, se entiendan claramente y se utilicen para evaluar el desempeño. Tal vez sea necesario enseñarles las técnicas para establecer metas útiles y medibles y para comunicarlas debidamente. 5. Hacer eficaz la retroalimentación. Un sistema APO se basa en participantes que saben en qué posición se encuentran respecto a sus objetivos. El hecho de establecer metas no es un incentivo suficiente; se necesitan además una evaluación y retroalimentación periódicas del desempeño. 6. Estimular la participación. Los gerentes deben comprender que la participación de los subordinados en el establecimiento de metas puede requerir la resignación del poder. También han de estar dispuestos a renunciar a una parte del control directo sobre sus subalternos y alentarlos para que asuman papeles más activos en la definición y obtención de sus propios objetivos. A algunos gerentes les molesta mucho esta aparente pérdida de poder, pero un programa APO dará resultado sólo si ellos renuncian a una parte de su control. Algunas hipótesis sobre el éxito y fracaso de la administración por objetivos. Hasta ahora hemos tratado de limitar nuestras observaciones y conclusiones sobre este sistema a las afirmaciones basadas en la investigación y las opiniones de gerentes expertos. A continuación, intentaremos ir más allá de los datos y hacer hipótesis acerca del factor fundamental del éxito de dicho sistema. A la larga, la clave de un buen programa de este tipo posiblemente sean las suposiciones, creencias y actitudes de gerentes y subalternos. Las técnicas de la APO funcionan cuando los gerentes adoptan las suposiciones de la teoría y cuando las acciones y actitudes de sus subordinados concuerdan con ellas. Los gerentes y subordinados que aceptan dicha teoría son la combinación ideal para implantar un programa de este tipo. Sin embargo, como indica la figura 4-4, hay otras combinaciones de gerentes y subordinados. Si aquéllos aceptan las suposiciones de la teoría X y éstos encajan en ella, habrá poquísimas probabilidades de que la introducción de la APO tenga éxito. Puede ser que los gerentes traten de aplicar las técnicas, pero su creencia de que no darán resultado se fortalecerá ante el malestar de los subordinados con los nuevos procedimientos. En las otras dos casillas de la figura 4-4, el resultado posiblemente dependa de quién es el que cambia. Los procedimientos de la APO y la opinión positiva del gerente acerca de los subordinados expresada en la casilla 2 tal vez ayuden a los subordinados cuyo estilo es la teoría X a desarrollarse hasta encajar en las suposiciones de la teoría Y. En ese caso, el programa APO tendrá buenas probabilidades de éxito. En la situación descrita en la casilla 4, el éxito puede conseguirse si el gerente aplica estas técnicas en

ACTITUDES Y COMPORTAMIENTO DE LOS SUBORDINA

forma rigurosa, aun cuando crea que no funcionarán. Las reacciones positivas de los subalternos podrían hacerlo entonces reevaluar algunas suposiciones básicas. El sombreado de la figura 4-4, refleja nuestra estimación de que los gerentes tienden más a producir cambios en los subordinados que a la inversa

Teoría Y

Fig. 4-4 Probabilidad de éxito de los programas en la administración por objetivos

SUPOSICIONES DEL GERENTE SOBRE LOS SUBORDINADOS El éxito/fracaso dependeTeoría de quién Xes el que cambia (¿)

¡Grandes probabilidades Teoría Y de éxito!

Teoría X

4 3 ¡Grandes probabilidades de éxito!

1 2 El éxito/fracaso depende de quién es el que cambia (¿)

Resumen La planeación es el primer paso en la administración de una organización y puede considerarse como la responsabilidad fundamental del gerente en todos los niveles. La planeación consta de cuatro pasos básicos: 1) establecimiento de metas, 2) definición de la situación actual, 3) determinación de las ayudas y barreras de la obtención de metas y 4) desarrollo de los cursos de acción. Los planes de un solo uso se establecen para situaciones especiales; los planes permanentes ofrecen respuestas estandarizadas a situaciones recurrentes. Los planes de un solo uso incluyen programas, proyectos y presupuestos. Entre los planes permanentes se encuentran las políticas, procedimientos y reglas. La planeación y el control están estrechamente relacionados, sin planeación no puede haber control. Para garantizar que la ejecución se ajuste a los planes, hay que monitorear el progreso y tomar medidas correctivas cuando se necesiten. Dos barreras contra una buena planeación son la renuencia para establecer metas y la resistencia al cambio.

La administración por objetivos (APO) es un método de planeación que ayuda a superar algunas de esas barreras. En esencia, hace que los gerentes y subordinados participen de modo conjunto en el establecimiento de objetivos específicos y que periódicamente efectúen una evaluación del progreso en la obtención de los mismos. La administración por objetivos se basa en las suposiciones de la teoría Y, según la cual en las condiciones apropiadas el individuo encontrará satisfacción en el trabajo y aceptará la responsabilidad de su propio desempeño. Entre los elementos fundamentales de los programas eficaces de la APO se encuentran los siguientes: 1) la adhesión de los gerentes de alta dirección al sistema; 2) la participación de los subordinados en el establecimiento de objetivos; 3) la autonomía en la realización de los planes y 4) una evaluación periódica del desempeño. Este tipo de programas ha recibido gran aceptación, pese a requerir mucho tiempo y esfuerzo, pues al parecer mejora el desempeño y da moral.

5 LA PLANIFICACIÓN

5.1.

Técnicas de planificación estratégica

I. BASES PARA EL DISEÑO E IMPLANTACIÓN DE UN SISTEMA DE PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA MATTHIAS SACHSE * Extraído de Técnicas de Planificación estratégica, CLAD. Serie Temas de Coyuntura en Gestión Pública.

* El autor con más de 100 publicaciones en cuatro idiomas, realizó sus estudios profesionales y de maestría en la Universidad de Friburgo, Suiza. Durante 1972 fue representante de Suiza en el Programa OCDE –

CERI en París, Francia. En 1975 obtuvo el doctorado en Administración de Empresas. Entre 1978 y 1981 fungió como representante de Planeación en Sistemas e Ingeniería Industrial en el grupo Vitro. Actualmente es director de Desarrollo y Extensión Universitaria del Instituto Tecnológico Autónomo de México. ITAM, así como consultor de empresas para Planeación Estratégica.

Origen y significado de la planificación estratégica Al igual que Peter Drucker identificó el surgimiento del “management” moderno como la historia más exitosa de nuestro siglo, la Planeación Estratégica ha sido calificada como el descubrimiento más importante de parte de la Administración de Empresas en los últimos 20 años. Al descubrir algo, se presupone su inexistencia anterior. Si la disciplina de la Administración de Empresas y sus promotores académicos descubrieron hace 20 años la Planeación Estratégica, se insinúa que antes la misma no existía. Es redundante explicar el malentendido fundamental que radica en esta acertación. Planeación Estratégica siempre existió. Siempre acompaño a los dirigentes empresariales, militares, gobernantes, líderes religiosos y comerciantes en su voluntad de encauzar sus organizaciones hacia un determinado fin. Uno de los ejemplos más ilustrativos es la Planeación Estratégica de Aníbal y sus consejeros al preparar el ataque a Roma 200 años antes de Cristo. Su Planeación abarca todos los elementos de una Planeación Estratégica que hoy en día se puede encontrar en cualquier empresa moderna que trabaja con dicha técnica. Más de 2.000 años de Planeación Estratégica hacen suponer que la Planeación no es nada privativo de nuestros días. Parece que es más bien algo privativo del ser humano y del sentido común. La única contribución de nuestros días -o si uno insiste, de los últimos 20 años– es la

formalización de la Planeación en libros de texto, consultores en la materia, seminarios sobre el particular, etcétera. Hoy vivimos la fase formal de la Planeación Estratégica. El interesado espera una gran variedad de experiencias adquiridas por terceros: listas para ser incorporadas y aprovechadas en su propio esfuerzo de Planeación. Hasta el cambio de siglo no se ofrecían estas facilidades. El interesado tenía que descubrir la Planeación por su propia iniciativa, equipado con su inteligencia como su única herramienta. Ni siquiera se usaba la palabra “Planeación”, ya que fue apenas introducida en 1875 por el contador alemán Gottschalk. Peor aún: estas iniciativas aisladas no dejaron huella. Se perdieron como los nombres de los interesados y los estudiosos posteriores tuvieron que inventar la Planeación por su propia cuenta de nuevo. Tal vez el único organismo que logró perpetuar sus esfuerzos de Planeación Estratégica con un creciente grado de sofisticación durante casi 2.000 años es la Iglesia católica. Sin embargo, los ejemplos tan bellos y modernos de acuerdo a los estándares contemporáneos como el de la Iglesia Católica, de Aníbal, del Imperio Romano, del absolutismo de Luis XIV y de la época victoriana representan más bien excepciones que la regla. Los esfuerzos de Planeación antes del cambio de siglo, salvo estas contadas excepciones, se limitaban más bien a planeaciones parciales a corto plazo, pero no realmente estratégicas y globales abarcando todas las áreas de una organización. La razón es simple: antes del cambio de siglo la Planeación Estratégica no era tan necesaria como hoy día. Para empezar, las empresas y también el sector gubernamental eran minúsculas en comparación a las organizaciones de nuestros días. Eran poco complejas y transparentes, lo que facilitó su manejo y su supervisión. A su vez, los directivos de las empresas eran los mismos dueños que adquirían durante generaciones un dominio completo de la operación sin la necesidad de técnicas sofisticadas. Además, en aquella época prevaleció una situación competitiva previsible, estable y con pocos cambios. Lo mismo era válido en cuanto al desarrollo tecnológico, al cambio social y demográfico y a la situación política. Cuando prevalece estabilidad y poca incertidumbre, no surge la necesidad para la Planeación Estratégica. Como sabemos, esta situación cambió significativamente en nuestro siglo y con esto tenían que cambiar los valores organizacionales a los cuales estaban acostumbradas las empresas. La Administración Tradicional fue una función de estos valores, limitándose a ellos: entre estos valores el más notorio era la tradición. Cualquier plan, idea o deseo tenía que respetar la tradición, o sea, aquellas experiencias que habían resultado benéficas en el pasado. Se pensaba que la solidez, la continuidad y la estabilidad de una organización privada o pública se basaba en lo conocido y acostumbrado, excluyendo el espacio para experimentos con resultados probabilísticos. Lo que contaba era únicamente lo empíricamente probado. No se trataba de minimizar el riesgo, se trataba de eliminarlo al no lanzarse a algo desconocido. Después del cambio de siglo, la tradición obviamente prevalece, una empresa sin tradición carece de orientación, pero además de la tradición como valor, esta última tenía que enriquecerse por lo que llamamos el dinamismo. Con la tradición como base las empresas están obligadas continuamente a experimentar con nuevas ideas, introducir nuevos conceptos, explorar nuevos caminos precisamente para sobrevivir y para fomentar su estabilidad a pesar del riesgo que lleva consigo el pisar terrenos nuevos.

El segundo valor íntimamente ligado con el primero, es el de la intuición. Los escasos y lentos cambios de las organizaciones en los siglos pasados surgieron exclusivamente de la intuición. Nuevos productos, procedimientos distintos, políticas revolucionarias, mercados inexplorados, siempre resultaron de la intuición de unos cuantos visionarios. Estos genios como por ejemplo: Edison, Benz, Marx o Colon, provocaron los cambios dentro del marco de la tradición mencionada. Hoy en día, los genios y visionarios siguen propulsando a las empresas hacia nuevos horizontes, pero ninguna organización puede sobrevivir confiando en ellos. Los cambios que se exigen a las empresas son tan rápidos, que ningún genio se puede acoplar. Ni siquiera hay tantos visionarios. El cambio tiene que ser entonces planeado estratégicamente. Mientras la empresa clásica confiaba en la intuición de unos cuantos, la empresa moderna confía en la investigación y desarrollo de muchos. Investigación y desarrollo como vertiente de la Planificación Estratégica asegura el futuro de la organización, orientándola hacia un fin preestablecido, es decir, planeado. Investigación y desarrollo es una especie de institucionalización planeada de la intuición. El tercer valor, también relacionado con la tradición, era la experiencia personal. Este valor indicaba que la calidad de la toma de decisión crecía con la experiencia acumulada dentro de una organización. Un tesorero con veinte años de experiencia suele ser superior a uno con sólo diez años. Si esto sigue siendo válido en nuestros días, ya no es suficiente. Simplemente no hay tiempo de acumular años y así experiencia por los cambios tan acelerados. A la acumulación de experiencia por tiempo hay que agregar capacitación planeada. Esta última sustituye y enriquece la calidad de decisión. El cuarto y último valor organizacional era la improvisación. Este valor representaba -y sigue siendo– un mecanismo rápido, económico y sencillo de adaptar a la empresa a situaciones cambiantes, dentro y fuera de la misma. En época de lentos cambios, la Administración Tradicional consideró suficiente la improvisación para acoplarse satisfactoriamente a variaciones en las expectativas. Si bien es cierto que en la actualidad no deja de haber empresas que improvisen dentro de un alto rango, en nuestros días la pura improvisación resulta insuficiente y hasta peligrosa. La Administración Tradicional al confiar en la improvisación siempre reaccionaba

axiomáticamente frente a nuevas situaciones. De la organización contemporánea se exige más que pura reacción o adaptación. Se le exige complementar a la improvisación mediante la Planeación Estratégica. Esta última no reacciona, pero por sus objetivos y estrategias marca el paso y proyecta a la empresa hacia nuevos horizontes. A diferencia de los procedimientos de toma de decisión en épocas anteriores, hoy día:

Se determina un objetivo y una estrategia de acuerdo a las aspiraciones de la organización.

Pero en lugar de aventurarse una vez tomada la decisión primero se analiza a fondo antes de empezar. En segundo lugar y aún con expectativas supuestamente positivas después del análisis previo, la decisión tiene que pasar por una etapa de experimentación, por ejemplo, en un mercado piloto. Solamente cuando esta etapa haya resultado positiva, se toma la decisión definitiva. Pero esto no basta. La Planeación Estratégica moderna exige mecanismos de control y de evaluación bajo estándares objetivos que a su vez sirven de retroalimentación de lo planeado. Aunque la evolución hacia la Planeación Estratégica parece ser obvia e indispensable para la sobrevivencia de las organizaciones modernas, en muchas empresas públicas prevalece la Planeación Tradicional. Este retroceso se justifica en un preocupante número de empresas públicas con una serie de argumentos que vislumbran más bien su falta de emancipación frente a las empresas privadas. 1. Se opina, por ejemplo, que las entidades públicas por definición siempre son dependientes. Es decir, no son más que ejecutoras de una voluntad política superior. Consecuentemente juegan el rol de ejecutoras al traducir la voluntad política en planes concretos de acción. Obviamente, no se requiere de la Planeación Estratégica si la única tarea consiste en la ejecución de directrices del nivel superior. Aquí bastaría la Planeación Tradicional de tipo meramente operativa. Resaltan los resultados: las empresas públicas con esta percepción tienden a ser poco creativas e innovativas: aunque reaccionan, siempre lo hacen con un retraso. Lo que pierden de vista estas empresas es la naturaleza de la voluntad política a la cual están sujetas. En la gran mayoría de los casos las directrices tienden a ser sumamente vagas, dejando así un amplísimo rango de iniciativa al margen de maniobra para las empresas. Las directrices y la voluntad política superior no descartan ni siquiera limitan demasiado a la Planeación Estratégica y a la formulación de deseos propios. Lo último se puede probar empíricamente. Aquellas empresas públicas que respeten los lineamientos impuestos y a la vez procedan estratégicamente a su superación, lograrán resultados como cualquier empresa privada. 2. Otro hecho que realmente ha perpetuado la planeación tradicional en las empresas públicas es el plazo de la planeación. Como equipo directivo permanece en estas organizaciones por lo regular durante el periodo legislativo solamente, la planeación también se limita a ese plazo. No puede surgir entonces una auténtica estrategia a largo plazo menos una cultura de Planeación Estratégica que trascienda los límites legislativos. En este caso no hay remedio, a menos que se busque mayor permanencia de los directivos en sus puestos o se respeten los planes de equipos anteriores. 3. En el mismo orden de ideas se usa el argumento del carácter y propósito social de las empresas, haciendo énfasis en la falta de fines de lucro. Para empezar, tal argumentación olvida el gran número de entidades públicas generadoras de utilidad como siderúrgicas, hoteles o la industria petrolera. Sin Planeación Estratégica estas empresas pierden su ventaja competitiva frente a las

empresas privadas. Por otro lado, existen las organizaciones públicas autosuficientes o subsidiarias que siguen confiando en la Planeación Tradicional orientada solamente a la operación en el corto plazo. Aquí se pierde de vista que la falta de auténticos objetivos de utilidad no justifica la evasión de la Planeación Estratégica. Si un hospital público, una agencia gubernamental o un monopolio paraestatal sin fines de utilidad no se rigen por un sistema de Planeación Estratégica, perjudican precisamente su objetivo social al ofrecer malos y obsoletos servicios a sus usuarios. 4. Tal vez la situación más propicia para seguir operando con pura Planeación Tradicional en las empresas públicas es su ambiente protegido por parte del sector central. Al ser entidades dependientes, como es mencionado arriba, se confía en la protección y ayuda del gobierno en momentos de aprietos. El gobierno subsidia, compra los productos y servicios y desalienta a la competencia. Cabe entonces la legítima pregunta de los dirigentes de empresas tan favorecidas: ¿Para qué preocuparse de la Planificación Estratégica, si la Planeación Tradicional poco creativa es más que suficiente? Aquí tampoco existe una respuesta satisfactoria. Mientras hay un gobierno dispuesto a subsanar las deficiencias de sus empresas públicas cimentando así su estancamiento, francamente la planificación tradicional con directrices es la adecuada. Lo que se olvida es sin embargo, que el usuario es decir el pueblo, está pagando el precio de ineficiencia. Hay, a pesar de lo último, algunas excepciones notorias. Son aquellas escasas empresas públicas en ambientes totalmente protegidos, que por la visión de un par de directivos abandonaron la pasiva actitud de la planeación tradicional. Dejaron de interpretarse como simples ejecutores de políticas y directrices públicas e iniciaron un proceso de Planeación Estratégica con resultados realmente sobresalientes. Optimizaron sus recursos, mejoraron su tecnología, redujeron su déficit, incrementaron la capacitación, se impusieron objetivos propios, dejaron a los usuarios satisfechos, mejoraron sus relaciones laborales, etc. Nadie les había ordenado la implantación de la Planeación Estratégica, pero ellos habían entendido que podían lograr resultados superiores que con la eterna perpetuación de la planificación tradicional.

Sin embargo, la planeación no garantiza que se alcanzarán los objetivos y se solucionarán todos los problemas. Es solamente una herramienta que ayuda a lograr los objetivos personales y de la empresa, al ser formalizada e institucionalizada.

REGLAS FUNDAMENTALES PARA UN SISTEMA DE PLANEACIÓN En relación a las exigencias que debe satisfacer un sistema de planeación se mencionarán enseguida algunos elementos fundamentales. Dado que se trata de exigencias mínimas, la omisión de uno o varios de los elementos siguientes lleva a graves irregularidades, si no es que al fracaso de la planeación. Se trata de siete reglas, que cada sistema de planeación tiene que cumplir: 1. Determinar el objetivo general de la organización. Toda Planeación Estratégica debe iniciarse con la definición del objetivo más importante. A su vez, enfocarse hacía el logro de ese objetivo. 2. Pirámide de objetivos. El logro del objetivo más alto sólo puede efectuarse mediante objetivos parciales. Estos tienen que ser divididos nuevamente en sub-objetivos parciales y así consecutivamente, hasta que todas las actividades planeadas de una empresa estén jerarquizadas en una pirámide de objetivos. Esto significa que todos los objetivos, independientemente de su posición jerárquica, tienen que ser sumables al siguiente nivel más alto. La suma de los objetivos parciales de un nivel de objetivos tiene que ser siempre idéntica a la suma de objetivos del nivel siguiente más alto, pero también del siguiente nivel de objetivos más bajo. 3. Cuantificación. Los dos puntos anteriores aclaran suficientemente que toda planeación debe cuantificarse en todas sus fases. 4. Objetivos y responsabilidades. DEMASIADA PLANEACIÓN ESTRATÉGICA ES TAN MALA PARA EL BUEN FUNCIONAMIENTO DE UNA EMPRESA, COMO LO ES LA AUSENCIA TOTAL DE PLANIFICACIÓN. UN

:

PROCESO DE PLANIFICACIÓN DEBE TENER LAS SIGUIENTES CARACTERISTICAS

SENCILLO ADAPTABLE A TODAS LAS ÁREAS ESTANDARIZADO COMPRENSIBLE ADAPTABLE PARA EL CORTO, MEDIANO Y LARGO PLAZO CUANTIFICADO ADAPTABLE

PARA LAS DIMENSIONES ESTRATÉGICAS Y OPERATIVAS

.

Bajo ninguna circunstancia deben fijarse los objetivos de un nivel a raíz de una directriz del siguiente nivel más alto. Cada responsable de objetivos determina sus propios objetivos dentro de su campo de trabajo. El nivel más alto influye en forma orientadora, pero no en forma imperativa. El responsable de los objetivos puede identificarse únicamente de sus estándares planeados si dispone de la libertad de fijar el contenido de los mismos y no cuando se le obliga a aceptar cualquier meta. 5. Objetivos ambiciosos y alcanzables. Lo que se indica en el punto anterior también significa que el objetivo tiene que ser realista. Bajo objetivos realistas se entiende aquellos que son exigentes, pero alcanzables en condiciones normales, o sea, con planeación congruente. Son peligrosas las opiniones de algunos autores que subrayan que lo que se trata de lograr tiene que estar fuera del alcance. Esto lleva tarde o temprano a frustraciones y falta de identificación con el objetivo. 6. Logro y recompensa. Objetivos exigentes y realistas siempre requieren de una planeación exacta y una ejecución concentrada. A ello debe ponerse en expectativa un incentivo con el fin de recompensar el logro del objetivo. Una regla básica nos dice: logros que se recompensan tienden a ser repetidos. 7. P L A N E A Revisiones p e r ió d i C IÓ N ca s.

EJECUCIÓN

CONTROL

Para poder comparar lo planeado con el logro real, deben preverse revisiones periódicas en el mismo sistema de planeación. Estas sirven tanto para el control de la ejecución de lo planeado como para sus cambios y para la redeterminación de la planeación. Esquemáticamente se muestra lo anterior en el ciclo horFizUoTnUtaRl de planeación. Resumiendo, se puede aclarar la finalidad de la planOeación mediante el siguiente esquema (Gráfico 1). Desde el punto de vista actual la organización tiene una determinada visión acerca de los objetivos que desea lograr en un futuro igualmente determinado. El alcance de estos objetivos no es más que una ilusión si la empresa planea el camino hacia el logro del objetivo. HOY

Esto significa que el conjunto de combinación de los factores de influencia, que encontraría la empresa en el camino hacía el objetivo, tendrán que ser analizados.

Gráfico 1 El Ciclo Horizontal de Planeación

RETROALIMENTACIÓN

MEDIO AMBIENTE

Los factores internos (capacidades) pueden impulsar a la empresa hacía la realización de los objetivos (fuerzas), pero también pueden frenar (debilidades). Lo mismo vale para el medio ambiente, o sea, para los factores externos. Las oportunidades acercan a la empresa a los objetivos y los problemas los alejan.

Exigencias adicionales a un sistema de planeación Los supuestos básicos tratados precedentemente tienen validez para todo tipo de sistema de planeación en general. Ellos son independientes de las condiciones particulares de una empresa (grande o pequeña, privada o pública, lucrativa o sin fin de lucro). Igualmente, son independientes de las condiciones del país en el que se encuentre la empresa (país industrializado o en vías de desarrollo, competencia de mercado, etc.). Sin embargo, si se desea desarrollar un modelo de planeación, que tome en cuenta las circunstancias particulares de los países latinoamericanos y sus organizaciones, tendrán que introducirse adicionalmente a las bases antes mencionadas algunas exigencias complementarias: 1. Levantamiento de datos y el ciclo de Planeación Para el análisis del medio ambiente son necesarios datos externos, los cuales no se pueden obtener a través de las fuentes internas de la empresa. Estos datos se llaman información secundaria y primaria. La información secundaria es aquella que ha sido elaborada por terceros para otros fines, pero que de alguna manera está a disposición de la organización. Generalmente se trata de datos del Banco Central, Centros de Estadística, datos de Censo, anuarios, etc. Únicamente hay que buscar y agrupar estos datos existentes. En cambio, la información primaría todavía no existe en forma prefabricada y, por consecuencia, tiene que levantarse por el interesado, como por ejemplo en una investigación de mercado. En muchos países existen bancos de datos externos, los que permiten al planeador concentrarse exclusivamente en el aprovechamiento del material secundario. En general, en nuestros países el material debe investigarse con métodos primarios con bastante tiempo de anticipación.

A esto debe agregarse la confiabilidad limitada de los datos secundarios. ¿Quién se atreve a hacer las estimulaciones a grandes rasgos sobre la tasa de inflación para un horizonte de planeación de dos o tres años? ¿Con qué tipo de cambio aproximado puede contarse en 24 meses? ¿Cómo se va a desarrollar el derecho laboral? Estas preguntas y otras similares se pueden contestar sólo en forma aproximada, ya que el grado de incertidumbre es bastante elevado. El planeador está obligado a dedicar mucho más tiempo a la recopilación e interpretación de los datos externos. Esto significa que un sistema de planeación para nuestras organizaciones está forzado a dar mayor importancia y tiempo al análisis de los factores del medio ambiente. Esto lleva a un alargamiento del ciclo de planeación. Debido a la extensa fase de investigación de los datos externos, hay que definir con bastante anticipación cuáles de dichos datos se van a requerir. Por lo mismo, el ciclo va a resultar más largo de lo que la literatura normalmente propone. 2. Planeación de alternativas Datos faltantes o imprescindibles obligan a las organizaciones a poner un mayor peso a la planeación de alternativas. Dado que el objetivo de la empresa debe considerarse como fijo e invariable, el contenido de la planeación tiene que prever desde un principio caminos alternos y completamente estructurados precisamente para asegurar el logro del objetivo principal. Un sistema de planeación para nuestras organizaciones debe disponer hasta en su forma más sencilla de una planeación básica para un desarrollo bajo circunstancias más probables y un espectro de planes contingentes para un desarrollo bajo circunstancias posibles. Aquel que en nuestros países quiera alcanzar el objetivo principal mediante una planeación básica exclusivamente, o no tiene objetivos ambiciosos, o arriesga en forma innecesaria el futuro de su área de responsabilidad. 3. Flexibilidad del sistema de planeación Naturalmente, lo anterior se permite solamente en aquellos casos donde el sistema de planeación dispone de la flexibilidad para un proceso de adaptación dinámico. La mayoría de los modelos desarrollados en el extranjero se fundamentan en las condiciones particulares de estos países. Por consecuencia, les falta la adecuación para los países de América Latina. Un ejemplo importante es el siguiente: las planeaciones norteamericanas y europeas son muchas veces sistemas más rígidos. Una vez establecidos los planes básicos y las alternativas correspondientes, estos mismos se llevarán a cabo invariablemente. Esto corresponde a la cultura de los países desarrollados y por eso es aceptable. En América latina un procedimiento de esta índole contradice a nuestra cultura organizacional y puede así poner en peligro la realización de los planes establecidos. Cualquier sistema de planeación en nuestros países debe incluir, aparte de la planeación básica y de alternativas, cierto grado de improvisación. Ello no limita el alcance de los objetivos en ninguna forma sino, al contrario, los complementa.

4. Sencillez del sistema En la búsqueda de un modelo adecuado, el planeador puede elegir entre enfoques extremadamente sencillos y sistemas complejos, para no decir complicados. Los últimos no se deberían tomar en consideración sobre todo cuando apenas se está introduciendo una planeación sistemática, ya que muchas veces faltan las condiciones básicas de la organización. Pero también hay que rechazar los enfoques demasiados sencillos, ya que la mayoría de las veces son incompletos, esto es, carecen de carácter sistemático (por ejemplo: planteos puramente estratégicos u operacionales, planeaciones parciales para selecciones particulares en la empresa, etc.). Aquel que por primera vez intenta trabajar con planeación, debería escoger un sistema que cumpla con los dos ciclos de planeación: Ciclo horizontal El modelo debería estar estructurado de la manera más sencilla, pero a la vez tiene que ser completo para que reciba el nombre de “sistema”. Por ello debe comprender las tres fases de la planeación: ejecución, control, así como la retroalimentación y planeación de contingencia. Ciclo vertical El modelo debería disponer de una profundidad mínima de planeación como: planeación táctica y operativa. Fácilmente se pueden imaginar más pasos, pero no

O

MISIÓN

menos. La vinculación de estos pasos en sí misma forma el ciclo vertical. 5. Introducción polietápica Todos los participantes en la planeación tendrán que acostumbrarse paso a paso a trabajar con un sistema estructurado. Esto es válido sobre todo para organizaciones en nuestros países que tienen poca experiencia en el manejo de la planeación. Cuando Ciba-Geigy a mediados de los 70 implantó de un golpe en todo el grupo un sistema de planeación estandarizado, seguramente fue correcto para las circunstancias de una organización en Suiza. Pero en nuestras organizaciones sería poco recomendable. Las mejores experiencias se han logrado con implantaciones que se iniciaban en los niveles más altos de la organización y que a medida que producía su aclimatación y experiencia, incluía cada año un nivel jerárquico más bajo. LA DETERMINACIÓN DE LOS ELEMENTOS DE LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA Con base en las características que debe reunir el proceso de planificación estratégica se presentará a continuación un modelo que permite determinar sus contenidos, vinculándolos automáticamente con la planificación operativa. El modelo puede aplicarse a todo tipo de organización y nivel jerárquico, así como ser utilizado tanto a corto como a largo plazo.

1. DETERMINACIÓN DE LA MISIÓN / RAZÓN DE SER Como primera parte del proceso se define la misión. Esto es, la “razón de ser” de la empresa, gerencia o departamento. La misión representa la última y más elevada aspiración hacía la cual todos los esfuerzos deben estar encaminados. Fijar la misión de la empresa es, sin duda, el capítulo más difícil de la planeación. Para ello hay varias razones.  Inclusive la literatura avanzada brinda pocas indicaciones al significado de la razón de ser. En Estados Unidos, el país clásico de la planeación, solo el 30 % de las empresas que trabajan con planeación establecen este punto de forma explícita.  La razón de ser representa para la empresa él más alto / último objetivo sobre el cual se construye en todos sus pasos toda la planeación. Una fijación incorrecta de sete punto neurálgico, aunque sea sólo parcial, tiene forzosamente que llevar a una planeación incorrecta en sus fases siguientes.  Los participantes de una unidad de planeación deben estar completamente de acuerdo con la misión por ellos definida, para garantizar una total identificación con la misma.  Es extremadamente importante entender que aquí no se dista de una decisión futura, sino de una decisión actual para el futuro. Técnica Todos los participantes de una unidad de planeación reflexionan en un tipo de sesión de “Tormenta de ideas” qué será el objetivo más alto de la empresa o de su unidad. La experiencia demuestra que estas sesiones duran de tres a cinco horas, ya que cada participante tiene una idea muy personal del propósito y de la finalidad de la empresa. Debe señalarse explícitamente que no tiene nada que ver con las misiones ciertos enfoques como: utilidad, mayor participación del mercado, investigación, expansión, etc. Pueden ser medios (a veces estrategias) pero nunca la razón de ser. La misión puede tener únicamente contenidos como: independencia, seguridad, propósitos sociales y similares. Debe preguntarse por la finalidad de la empresa, por su objetivo principal y, a su vez, por su objetivo y finalidad en 2, 5, 10 o 20 años. Se sugiere que la unidad se acerque a su razón de ser mediante los tres pasos que se señalan en el Cuadro 1. Como en las fases posteriores, todos los participantes de una unidad deben tener los mismos derechos de voz y voto. Esto vale sobre todo para el jefe jerárquico de la unidad, ya que la planeación se convierte en su planeación y no representa las ideas de sus colaboradores, si el primero no permite un estricto trabajo en equipo. Cuadro 1 3

¿Qué es lo que me gustaría alcanzar?

2

¿Qué es lo que podemos alcanzar?

1

Pensamiento ideal teórico, poco realista, posible – probable a largo plazo. Teóricamente posible, muy exigente por los recursos y por las condiciones actuales.

¿Qué tenemos que alcanzar?

82

Exigencia mínima, que tiene que garantizar la planeación

Prioridad

Pregunta básica

Evaluación

3

¿Qué es lo que me gustaría alcanzar?

Pensamiento ideal teórico, poco realista, posible-probable a largo plazo.

2

¿Qué es lo que podemos alcanzar?

Teóricamente posible, muy exigente por los recursos y por las condiciones actuales.

1

¿Qué tenemos que alcanzar? Exigencia mínima, que tiene que garantizar la planeación.

Pregunta 1: ¿Cuál es el propósito de la empresa? Para empezar, hay que aclarar el propósito fundamental de las actividades de la empresa. Hay que describir, sin dejar margen de equivocación, el área de acción y lo que se busca lograr con él. Exigencias de esta índole encontrarán indudablemente resistencia por parte de los altos ejecutivos. Por lo regular, los tomadores de decisión opinan conocer el propósito de a empresa. Parece extraño, pero normalmente hay confusión acerca del verdadero propósito de la empresa, como nos enseña el siguiente ejemplo: La Gerencia de una empresa de transporte define el propósito como “nuestro negocio es transporte”. Aunque esta formulación se refiere indudablemente a una actividad determinada, en este caso al transporte, su significado para la planeación es virtualmente nulo. Falta una especificación exacta. Sin ella, no se sabe hacía qué finalidad se deben enfocar los recursos existentes. Resultan las siguientes preguntas: ¿Qué tipo de transporte incluye la definición? ¿Se refiere esa definición también al transporte aéreo o al transporte marítimo o solamente al transporte terrestre, o a los tres? ¿Cuál es el alcance geográfico? ¿Se refiere la definición únicamente al transporte nacional o abarca también al tráfico internacional y, en fin, qué se va a transportar? Como se nota, hay un spectrum literalmente ilimitado y con ello se corre el riesgo de concentrarse en lo menos importante. Por otro lado, este último ejemplo se refiere únicamente al propósito sin mencionar lo que se quiere lograr con ese propósito, es decir, sin mencionar a la misión. En otras palabras ¿qué se pretende con el propósito? Como especialmente operativas se muestran aquellas misiones que determinan al propósito y campo de actividades, indicando a su vez lo que se pretende lograr con las mismas. En consecuencia, la misión tiene que abarcar tanto nociones acerca del producto y acerca del mercado, al definir a su vez la última finalidad.

83

Pero simplemente preguntar por el propósito o la misión, no satisface completamente. La contestación indica solamente de qué manera la organización entiende su misión en este mismo momento. Sin duda, una Planeación Estratégica debe desprenderse de esta respuesta, pero aún falta la contestación a la pregunta: ¿cómo se quiere definir la empresa en un futuro determinado? Pregunta 2: ¿Cuál sería el propósito o la misión de la empresa en el futuro? LA EXPERIENCIA MUESTRA

QUE LA DETERMINACIÓN DE LA MISIÓN ES EL PASO MÁS DIFICIL DE

. LOS

TODO EL PROCESO DE PLANEACIÓN ESTRATÉGICA

GRUPOS INICIALMENTE DEDICAN LA

MAYOR PROPORCIÓN DEL TIEMPO DE LA ELABORACIÓN DEL PROCESO DE PLANEACIÓN A ESTA DEFINICIÓN

. ESTO

JUSTIFICA POR SU IMPORTANCIA PRIMORDIAL

. TODO EL ESFUERZO DE LA , SI NO ESTÁ BIEN DEFINIDA

ELABORACIÓN Y EJECUCIÓN DEL PROCESO DE PLANEACIÓN ES NULO LA MISIÓN

. AL

,

TRABAJAR CON UNA MISIÓN POCO ELABORADA

DERIVARÁN FORZOSAMENTE ESTRATEGIAS ASPIRACIONES DE LA ORGANIZACIÓN

,

EN LOS DEMÁS CAPITULOS SE

TÁCTICAS Y PROYECTOS NO CONSISTENTES CON LAS

.

Hasta la mejor de las misiones y las más exitosas, tarde o temprano serán obsoletas, por las condiciones cambiantes del medio ambiente. La mayoría de los ejecutivos supone se modificará la misión al anticipar modificaciones en el medio ambiente. La experiencia muestra lo contrario. Por más éxito que ha tenido una misión en el pasado, menos dispuestos están los directivos de ajustarla. La mayoría de los ejecutivos ni siquiera siente la necesidad para un cambio, puesto que el éxito pasado los hizo ciegos y poco sensibles para adaptaciones. Un buen ejemplo es Henry Ford I. Después de haber tenido tanto éxito con su innovación de la línea de ensamblaje y después de haber vendido 20.000.000 de automóviles del modelo T, se sintió muy seguro en el lugar Nº 1 de productores de coches. Perdió totalmente su análisis crítico para las influencias externas. Pocos años antes, Ford había juzgado con mucho criterio el mercado y la tecnología. Años después y después de tanto éxito perdió toda la sensibilidad para las influencias del medio. De repente, no fue capaz de darse cuenta de los deseos cambiantes de los compradores. Los productos General Motors virtualmente sacaron a los de Ford del mercado. Tomado por sorpresa fue igualmente IBM, ante la introducción de las microcomputadoras, un segmento que conforme a la misión de IBM formó parte del área de acción de la empresa. Pero nunca se había tomado en serio. Productos y, en fin de cuentas, también empresas, son sujetas a un ciclo de vida que consta de las fases: introducción, crecimiento, madurez, saturación y degeneración. Por más éxito que pueda tener un producto o una empresa, algún día ese éxito desaparecerá. La pura pregunta: “¿Cuál es nuestro propósito?”, puede entonces tener exclusivamente una validez temporal. Una empresa sobrevivirá nada más en aquellos casos cuando se pregunta desde el inicio acerca de la misión futura. Una organización tiene que estar dispuesta a abandonar productos e, inclusive, divisiones, a introducirse a nuevos mercados, a revisar su filosofía, es decir tiene que estar dispuesta a cambiar fundamentalmente. Únicamente así se puede asegurar la continuidad de una organización. La base para un cambio de esta índole tiene que radicar en la misión. Si ella prevé la posibilidad de un cambio se puede esperar una flexibilidad requerida.

Si la alta gerencia toma en serio la función de la seguridad, se tiene que preparar continuamente para tendencias nuevas. Tiene que preguntar periódicamente por el desarrollo de los datos macroeconómicos. Tiene que intentar identificar cambios latentes en los deseos y expectativas de los consumidores o compradores. Innovaciones tecnológicas deben tomarse en consideración para el proceso de toma de decisiones con bastante anticipación. Todo esto desemboca en una dinamización de la misión. En lugar de preguntar, simplemente, cuál es hoy nuestra misión, la empresa debería preguntar, cuál será nuestra misión mañana. Es importante entender que la segunda definición no tiene nada que ver con planeación a largo plazo. No se trata de planeación futura y menos de decisiones que se toman hoy y ahora, para seguir existiendo en un futuro determinado. La segunda definición abarca también a la primera. Al tratar la pregunta, ¿cuál será nuestra empresa mañana?, se inicia un proceso de cambio estructurado. A raíz de una sensibilización acerca de los cambios del medio ambiente esperado, la empresa se puede acercar a una misión enfocada hacía el futuro en tres pasos: Paso 1: ¿Cuál podría ser el propósito o la misión? Este tipo de pregunta casi tiene un valor especulativo. Los tomadores de decisiones se preguntan por áreas de acción teóricamente posibles en un futuro y no totalmente definidas. Por ejemplo, ¿cuáles son los mercados y los productos que se podrían eventualmente tomar en consideración? ¿Sería preferible diversificar o concentrarse? Lo que parece como un juego con pensamientos en ese momento poco realista, representa, en verdad, el grado más elevado de planeación a nivel de alta gerencia. Es el intento de obtener una proyección de la empresa para un futuro no determinado. Se trata de romper y de ampliar el marco limitativo de la operación actual. Por lo pronto, no importa si los participantes en esas sesiones tipo tormenta de ideas generan ideas aparentemente irrealistas. Importa únicamente el hecho de buscar nuevos conceptos y no quedarse preso por las limitaciones de la operación diaria. Paso 2: ¿Cuál debería ser la misión o el propósito? Esta segunda pregunta se entiende como una concretización de los conceptos previamente mencionados. De las ideas teóricamente posibles se filtran las factibles. La primera etapa mencionada (paso 1), no es sujeto de una planeación detallada. Se trata de una etapa de búsqueda por nuevas ideas. En cambio, la segunda etapa es la búsqueda por la autodeterminación futura de la empresa. ¿Cómo se debería ver la empresa en un futuro determinado? La pregunta: ¿Cuál debería ser la misión y el propósito? Y la contestación a esta pregunta, resulta obviamente en una planeación concreta. Aquí se define cómo se verá la organización en el futuro y la planeación subsecuente describe el camino para cumplir con esta misión. Paso 3: ¿Cuál es nuestra misión o propósito? Esta última pregunta se refiere indudablemente al presente. Como se mencionaba más arriba, una empresa no se debe limitar simplemente a esta pregunta, puesto que no permite un análisis profundo del futuro. Es por esto que en la práctica se encuentran normalmente mezclas o combinaciones del tipo de pregunta como lo vimos en la segunda y tercera etapa. Esto tiene como ventaja que se determina hoy el desarrollo futuro y deseado de la empresa.

2. DETERMINACIÓN DE LAS ESTRATEGIAS Para lograr la misión se tienen que fijar las estrategias. Ellas son los grandes caminos en cuanto a mercados, productos, productividad, rentabilidad, administración/ organización, tecnología, específicos por unidad de planeación, cuyo logro combinado asegura a su vez el logro de la misión. La suma de las estrategias en valor es igual a la misión. Las estrategias son el primer nivel de concretización de la misión: contestan a la pregunta: “¿Cómo hacer operativa la misión?”. Ciertas estrategias pueden ser más importantes que otras, sin embargo hay que llevar a cabo todas las estrategias para lograr la misión plenamente. En la mayoría de los sistemas de planeación no se cuantifican las estrategias, lo cual las convierte en simples recomendaciones de carácter poco obligatorio. Se simplifica la planeación y se obtienen mejores resultados si se valoran las estrategias, esto es, si se reúnen los objetivos puros con estrategias puras. La cuantificación se refiere a dinero, unidades, regiones geográficas, tiempo y porcentajes. Técnica Las estrategias se pueden formular por medio de dos técnicas diametralmente

O A

B

C

MISIÓN D

ESTRATEGIAS

opuestas: 1. Definición a posteriori Al usar esta técnica, la unidad analiza primeramente todos los posibles factores de influencia externa e interna que, eventualmente, pueden repercutir en la empresa. Sólo después se fijan las estrategias, o sea, una vez consciente de las influencias. Esta técnica se puede definir como una adaptación estratégica a los factores de influencia. El uso de esta técnica se prefiere primordialmente en organizaciones con deseos de seguridad, muy marcados igual como en empresas conservadoras y en vías de consolidación. En la mayoría de los casos el contenido de esas estrategias no puede considerarse como ambicioso. 2. Definición a priori Al usar esta técnica se fijan las estrategias inmediatamente después de haber formulado la misión, es decir, antes de tener una visión clara de los factores de

influencia. Las estrategias se determinan entonces en un ámbito de “ignorancia”. La preferencia para esta técnica se encuentra en las empresas jóvenes, agresivas y en vías de crecimiento. Se trata normalmente de estas estrategias sumamente ambiciosas. Así toda la planeación se vuelve ambiciosa y exigente. A pesar del aparente riesgo, siempre que las empresas emplean a esta última técnica demuestran un grado de logro mucho más elevado en cuanto a sus objetivos “riesgosos”. La verdad es que dicho “riesgo” se elimina por las tres etapas de consolidación de los contenidos de la planeación. ¿Cuántas estrategias se requieren? Es obvio que hay que formular por lo menos dos estrategias. No es tan obvio que no haya que formular más que cuatro estrategias para un lapso determinado de planeación. Aquel que defina más de cuatro estrategias, no tiene ninguna. Una unidad simplemente no puede concentrarse en siete o doce estrategias, pero sí en tres o cuatro. No importa cuántas estrategias se proponga tentativamente en la fase de discusión, pero sí es importante que se queden después de priorizarlas, las más importantes para respaldar la misión. La limitación del número de estrategias se exige para fomentar la concentración en lo esencial. Una vez terminado el periodo de planeación, se pueden incluir nuevas estrategias o eliminar o modificar las anteriores. Como nos enseña el cuadro anterior, las estrategias tienen tamaños diferentes. Con esto se quiere indicar que las estrategias no son de igual importancia. Cada una tiene su peso específico. Según el gráfico, la estrategia D es la más importante y siguen las estrategias A, B y C. Para el logro del objetivo se requiere el cumplimiento de todas las estrategias. Es decir, hay independencia entre las estrategias, puesto que la suma de las mismas es igual a la misión. Las áreas para las cuales con más frecuencia hay que formular estrategias, son las siguientes: - Productos/ servicios - Mercados, cliente - Competencia - Productividad, producción - Administración, organización - Tecnología, innovación - Específicos por unidad de planeación No todas las unidades de planeación pueden formular estrategias para cada uno de los renglones mencionados. Hay que formular estrategias únicamente para los puntos que forman parte de la actividad de la unidad de planeación particular y sobre los cuales tiene control. Conviene reiterar que el número de estrategias para un determinado período de planeación debe ser lo más reducido posible, concentrarse en unas pocas estrategias prioritarias, produce mejores resultados que tratar de llevar a cabo un gran número de estrategias al mismo tiempo.

No hay que olvidar examinar cada estrategia cuantificada en cuanto a su consistencia con respecto a los objetivos, las directrices, políticas y misión del nivel superior a la unidad en planeación y con la propia misión de la misma.

3. DETERMINACIÓN DE LAS TÁCTICAS Acabamos de definir las estrategias como “grandes caminos” para concretizar la razón de ser. De la misma manera, podemos definir las tácticas como “pequeños caminos” para concretizar las estrategias. Cada estrategia se tiene que dividir en una serie de tácticas. La táctica contesta a la pregunta: “¿Cómo se puede respaldar a la estrategia correspondiente?”. Igual que a las estrategias es indispensable cuantificar a las tácticas. La suma de un paquete de tácticas debe sumar igual a las estrategias correspondientes. La suma de todas las tácticas debe ser igual a la suma de todas las estrategias plasmadas en la planeación. Las tácticas son actividades encaminadas al logro de las estrategias cuantificadas. Las tácticas resultan del análisis del medio ambiente (oportunidades y problemas) y de las capacidades (fuerzas y debilidades). Técnica Vamos a preguntarnos ahora de qué manera se pueden definir las tácticas. Para esto se requiere del análisis de los factores de influencia. 0 A A1

A2

MISIÓN

B A3

B1

C B2

C1

D C2

D1

D2

ESTRATEGIAS D3

TÁCTICAS

I. Análisis del medio ambiente Con base en las estrategias ya determinadas, la unidad se pregunta por los factores externos que tienden a obstaculizar o ayudar el buen logro de las estrategias. Se recomienda empezar con la estructuración de un marco de conceptos del medio ambiente, como el siguiente, por ejemplo: - Mercado actual y comportamiento de la competencia. - Mercado complementario y de sustitución - Mercado de abastecimiento - Factores económicos

- Factores laborales - Factores ecológicos - Factores políticos - Factores sociales - Factores financieros y fiscales - Factores tecnológicos Se entiende por sí mismo que los conceptos de una lista como la anterior dependen de las particularidades específicas de cada organización. 1. Todos los factores tienen dos características en común. Los factores del medio ambiente influyen en la empresa sin que la empresa pueda influir en los factores del medio. Es decir, los factores no son controlables por parte de la organización. Ella puede únicamente reaccionar. 2. Los factores pueden tener una influencia positiva o negativa. Cuando se espera un impacto positivo se habla de oportunidades. Cuando se espera un impacto negativo se habla de problemas. Después de haber detectado todos los factores de influencia para un período determinado de planeación, hay que cuantificar los mismos para poder juzgar objetivamente su efecto. Esto lleva, entre otras, a un tipo de depuración de la lista, puesto que se deberían contemplar únicamente por razones de simplificación y concentración los factores realmente importantes. Los factores de influencia junto con sus efectos se pasan a las listas de Problemas y Oportunidades (ver formatos). Ahora podemos formular las tácticas correspondientes, teniendo en mente otra vez las estrategias. Si se trata de un problema, la táctica contesta a la pregunta: “¿Cómo podemos disminuir o eliminar el efecto del problema?”. Si se trata de una oportunidad, la táctica contesta a la pregunta: “¿Cómo podemos aprovechar el efecto de la oportunidad?”.

II. Análisis de capacidades En cierta medida, las capacidades representan el contrario de los factores del medio OPORTUNIDAD LA

OPORTUNIDAD

AMBIENTE SUS

,

SE

GENERA

DE

UN

FACTOR

POSITIVO

DEL

MEDIO

LO QUE AYUDA A LA UNIDAD DE PLANEACIÓN EN EL LOGRO DE

,

OBJETIVOS

OPORTUNIDAD

Y ESTRATEGIA

SI

APROVECHA ADECUADAMENTE

LA

.

PROBLEMA EL PROBLEMA

SE GENERA DE UN FACTOR NEGATIVO DEL MEDIO AMBIENTE

IMPIDE O DIFICULTA EL LOGRO DE LOS OBJETIVOS Y ESTRATEGIAS

EL CONTROL

E

.

QUE TIENE LA UNIDAD DE PLANEACIÓN SOBRE EL PROBLEMA ES

.

PARCIAL O NULA

ambiente, puesto que son factores internos de la empresa y, por consecuencia, bajo control de la misma. Las capacidades pueden tener una influencia positiva en cuanto al FUERZA UNA

FUERZA ES UNA CARACTERÍSTICA POSITIVA Y PROPIA DE LA UNIDAD DE

PLANEACIÓN

CON

. SOBRE

RESPECTO

ESTRATEGIAS

,

A

LA FUERZA SE TIENE CONTROL COMPLETO LA

ADMINISTRACIÓN

POR

.

OBJETIVOS

UNA FUERZA AYUDA EN EL LOGRO DE LOS MISMOS

Y

A

LAS

.

DEBILIDAD UNA

DEBILIDAD ES UNA CARACTERÍSTICA NEGATIVA Y PROPIA DE LA UNIDAD

. SOBRE

DE PLANEACIÓN

CON

LA DEBILIDAD SE TIENE CONTROL COMPLETO

. ,

RESPECTO A LA ADMINISTRACIÓN POR OBJETIVOS Y A LAS ESTRATEGIAS

UNA DEBILIDAD IMPIDE O DIFICULTA

.

EL LOGRO DE LOS MISMOS

logro de las estrategias (fuerzas) o una influencia negativa (debilidades). En primer lugar, hay que elaborar nuevamente una lista tanto de las debilidades como de las fuerzas, con el fin de llegar a la definición de las tácticas. Las tácticas contestan ahora a la pregunta: “¿Cómo podemos mantener o incrementar una fuerza y cómo podemos disminuir o eliminar una debilidad?”. Esto se hace nuevamente pensando en lo que exige el contenido de las estrategias. Cada factor -problema, oportunidad, debilidad o fuerzacausan por lo menos una, pero normalmente varias tácticas. FORMATOS DE PLANEACIÓN (Medio ambiente y capacidades)

INFORMACIÓN DE PLANEACIÓN 1985-1987 Plan:

FACTORES DEL MEDIO AMBIENTE

PLANTA: Aguascalientes Área: ---GERENCIA: General

CARACTERÍSTICAS Y SUPUESTOS DEL FACTOR

Influencia

Neg.

Pos.

Los competidores X e Y introducirán en 15 meses un producto nuevo que tiende a sustituir nuestro producto A.

Depto: ----

Afecta Estrategia

EFECTOS

Problema Oportunidad

El producto de los competidores puede llegar a disminuir la participación de nuestro producto A en un 5% en los primeros 12 meses después de su introducción Etc... etc...

B

X

P23

Etc...

O PLANTA: Aguascalientes Área:--

INFORMACIÓN DE PLANEACIÓNA 1985-1987 Plan:

PrioridaAd 1

BDepto:

GERENCIA: General

A

A

A

Táctica C 1irlopara dismin o elimCinau2rlo

Afecta EstrategiBa

A2PROBLEMA 3

AP22 A

CAPACIDCADES: PROBLEMAS

--

2

B1 A

ANÁLISIS DE

B

B

B

B C

12 meses

11 12El nue2v1o prod2uc2to de 3su1stituccompetidores 3ió2n de lo1Xs1 e Y puede

llegar a disminuir la participación de nuestro producto A en un 5% en los primeros 12 meses después de su introducción.

INFORMACIÓN DE PLANEACIÓN 1985-1987 Plan: Prioridad

PROBLEMA

12

21

C

Nª. PrDoy1ecto

D2 D

Lanz ar en

D

D

D

12

21

22

Cel

22 prod1u1cto C 1al2merca2d1o. 11

4.10.26

B Etc...

PLANTA: Aguascalientes Área: _ GERENCIA: General Depto:_ Afecta Estrategia

ANÁLISIS DE CAPACIDADES: PROBLEMAS

Táctica para disminuirlo o eliminarlo

Nª. Proyecto

En los últimos 4 meses se registró un descuento de 12% de la eficiencia de la planta por fallas mecánicas.

Implantar un sistema de mantenimiento preventivo hasta finales de octubre de 19...

11

B, C Etc...

ESTRATEGIAS

MISIÓN

O A A1

B

A2

A3

C

B1

B2

C1

D C2

D1

D2

A

A

A

A

A

A

B

B

B

B

C

C

C

D

D

D

D

D

D

11

12

21

22

31

32

11

12

21

22

11

12

21

11

12

21

22

23

31

4. DETERMINACIÓN DE PROYECTOS Y PASOS En la próxima fase de concretización, las tácticas son transformadas en proyectos. Los proyectos son un conjunto de actividades encaminadas a la realización de una o más tácticas. Las tácticas sirven como nexo con los proyectos, lo que significa que los proyectos son una etapa más en la labor de concretización de la razón de ser. Por consecuencia, la pregunta es ahora: “¿Cómo podemos operacionalizar las tácticas?”. La contestación son los contenidos de los proyectos. De esta manera se logra una armonización entre proyectos y estrategias (y la misión) vía tácticas, o sea, se combina la planeación estratégica con la planeación operativa. Técnica Cada táctica requiere por lo menos uno, pero normalmente varios proyectos. La cuantificación de las mismas tiene nuevamente como propósito el poder sumarlas. La suma aritmética de los proyectos debe estar igual a la suma de las tácticas. En primera instancia, se determinan los nombres de los proyectos que respaldan las tácticas. Después cada responsable de un proyecto desglosa los pasos del mismo. Aquí terminan las fases de determinación de la planeación. Todo tipo de análisis que hemos visto hasta ahora -capacidades, medio ambiente, tácticas y proyectos- tienen un solo propósito: traducir la planeación estratégica en pasos operacionales. La noción “Planeación Estratégica” se presta como confusión de que la empresa trabaje sobre estrategias. Esto es una idea tanto equivocada como peligrosa. Nunca se trabaja sobre estrategias, sino exclusivamente sobre los pasos. Las estrategias son modelos abstractos. No se pueden ejecutar directamente, sino por medio de la ejecución de los pasos: 1. Con la terminación de un paso se realiza una parte de un proyecto. 2. Esta parte cumple, por consecuencia, indirectamente con algunas de las exigencias de la táctica correspondiente. 3. El logro parcial de una táctica contribuye a su vez al cumplimiento limitado de una estrategia. 4. Al llevar a cabo parcialmente una estrategia, se cumple con una fracción de las exigencias plasmadas en la razón de ser.

Lo último nos enseña nuevamente la vinculación entre planeación estrategia y operativa que brinda este sistema. Por otra parte, dicha vinculación hace resaltar que la falta de cumplimiento u omisión de un paso, un proyecto o táctica conducirá inevitablemente a una falta de cumplimiento completa de la razón de ser. También aquí podemos observar las dos fases principales de la planeación. Se trata de la sub y sobreplaneación. Ambas tienen que detectarse y corregirse en la fase de la terminación de los contenidos de la planeación. El Cuadro 2 nos enseña esquemáticamente que no se respalda a la misión por estrategia y (naturalmente tampoco por tácticas y proyectos) suficientes. Se entiende por sí mismo que así nunca se puede lograr la razón de ser.

Cuadro 2 Subplaneación

O B

C

B1

B2

C1

C2

D1

D2

B

B

B

B

C

C

C

D

D

D

D

11

12

21

22

11

12

21

11

12

21

22

FORMATO DE PLANEACIÓN (Proyectos)Planta: Información de Planeación

Aguascalientes Gerencia: General Área: Depto: -

Proyectos

Plan 1985-1987

DESCRIPCIÓN Y PASOS DEL PROYECTO

22

Investigar la aceptación del producto C

por Determinar la publicidad para el mercado piloto. parte de los consumidores en un mercado 1 Determinar el mercado piloto.

Responsable

J.R.L. H.B.L. A.F.N.

Grado de Avance Trimestral % Inicio ode INVERSIÓN/ GASTOFechas Presupuesto Real Término14 23 Inver. o Gasto

Ahorro

Inver. o Gasto

2.000

-

2.452

243

_

212

93

Ahorro Presu Real .

_

PRP R RPR PRR RR

1/2/ 1/1/

85 3678 3 85 100 15/211/ 20 1/5/11 100 100 92 1/1/ 1/1/100 1 888100 555

2

La falta de respaldo puede haber tenido dos causas: 1. Planeación incompleta. Los miembros de la unidad no pensaron en suficientes estrategias para concretar una misión. Este caso se da frecuentemente cuando no se cuantifica la planeación, o sea, cuando no se puede calcular con exactitud si la planeación está completa. 2. Misión exagerada. Probablemente la planeación está completa, pero se determinó una misión exagerada. Para no frustrar a los integrantes hay que bajar el contenido de la razón de ser a un nivel alcanzable. Cuadro 3 Sobreplaneación

O A A1

B

A2

A3

C

B1

B2

C1

D C2

D1

D2

A

A

A

A

A

A

B

B

B

B

C

C

C

D

D

D

D

D

D

11

12

21

22

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32

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12

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12

21

11

12

21

22

23

31

Según el Cuadro 3, se planeó más que lo necesario. También aquí se pueden detectar dos causas: 1. Objetivos poco exigentes. El proyecto que sale del marco de la planeación muestra la existencia de capacidad no aprovechada. Tácticas, estrategias y la misión pueden ser ampliadas por el contenido del proyecto. 2. Desviación de la planeación. También se puede ver como una planeación completa, en la cual alguna parte no tiene nada que ver con la razón de ser. En la mayoría de los casos se trata de trabajos totalmente inútiles. PLANEACIÓN DE ALTERNATIVAS Toda la planeación está basada en supuestos cuya realización se espera en el futuro. En última instancia, se puede ver la misión como un supuesto acontecimiento futuro. Esto significa que el logro de cualquier objetivo está sujeto a un cierto grado de incertidumbre. Sin este fenómeno no necesitaríamos la ayuda de la planeación, puesto que se podría alcanzar cualquier objetivo. Ya sabemos que la 94

incertidumbre no se puede eliminar totalmente. Sin embargo, hay dos técnicas que permiten reducirla.

95

En la medida en que se está mejorando el levantamiento de información y la interpretación de la misma, se puede bajar el grado de incertidumbre. Se puede lograr el objetivo con mayor probabilidad, siempre y cuando se prevea en la planeación, antes de la implantación, una serie de caminos alternos.

habla básica, que el

En primera instancia, se elabora una planeación básica (tronco básico). Se de planeación puesto panorama

fundamental representa lo más probable para el lapso planeado. Los caminos alternativos por Ej.: (A, B o C, etc.) no se deben considerar como otras planeaciones completas. Se distinguen del tronco básico exclusivamente por la expectativa ante variaciones posibles de los parámetros y caminos incluidos en la planeación básica. Se llegó por ejemplo a la conclusión que con la planeación básica se podrá vender un 17% más del producto B, siempre y cuando el PIB crezca un 2,5% en los próximos 12 meses. Por un lado, la unidad está consciente que el crecimiento de 2,5% no se debe considerar como algo totalmente seguro. Por otro lado, la unidad insiste en la misión ya determinada. Se preguntan entonces, todavía durante la elaboración de la planeación, cómo impactaría un crecimiento del PIB de 2% o de 3% o de 1,5% en cuanto a la venta del producto B. También preguntan por los caminos alternos que se deberían tomar en consideración. En la mayoría de los casos dichas alternativas no son más que una modificación o agregación de tácticas y proyectos. Se recurre a estos últimos conforme a los datos reales, obtenidos durante el ejercicio planeado, o sea, cuando la empresa esté confrontada con una realidad distinta a la planeada en el tronco básico. Los elementos de la planeación alternativa se pueden definir entonces como auxiliares de la planeación que se necesitan cuando el logro del objetivo esté en peligro por situaciones ignoradas en la planeación básica.

Gráfico 2 Estructura esquemática de la planeación de alternativas

LAS UNIDADES DE PLANEACIÓN Al consultar la literatura acerca de los responsables de la planeación, se obtiene casi cualquier contestación teóricamente posible. Una serie de autores considera la planeación como responsabilidad primordial de los ejecutivos más altos. Esto, sin duda, hace pensar que se planea a nivel de la alta gerencia, mientras que otros niveles jerárquicos -sobre todo los operativos- quedan excluidos. Otros autores ubican la responsabilidad para la planeación en un ejecutivo especialista, y también se mencionan planeaciones gemelas y comisiones específicas. A su vez, otros autores proponen consultores y asesores externos, mientras que un último grupo asigna la responsabilidad de la planeación a todos los integrantes de una organización. Una asignación unilateral revela un malentendido básico de la naturaleza y del propósito de la planeación estratégica. La separación por áreas funcionales conduce a la conclusión equivocada en la cual unos planean mientras que otros ejecutan. La planeación caracteriza una manera de pensar y es, desde el punto de vista de sus elementos filosóficos, más bien una pregunta del estilo de liderazgo y, finalmente, de la cultura organizacional de una empresa. De esta manera, la responsabilidad para la planeación recae en cada uno de los integrantes de una empresa o, dicho en términos abstractos, en la empresa en su totalidad. Sin embargo, los ejecutivos consideran el proceso de planeación y la toma de decisiones en todos los niveles jerárquicos como infactible. Según sus opiniones, los ejecutivos más altos de una organización deciden lo que se tiene que ejecutar en los niveles inferiores. Casi toda la literatura se basa en una relación triangular, es decir, planeación, ejecución y control. Pero esas son simplemente etapas cronológicas. Los problemas se crean cuando, para cada una de estas etapas, se asigna un círculo de personas específicas. De ninguna manera se encuentra en la práctica que uno ejecuta lo que el otro había planeado, siendo los dos supervisados por un tercero que se encarga del control. Planeación, ejecución y control son funciones que se combinan en la gran mayoría de los casos en una sola persona o en una sola unidad de planeación. Aquel que planea normalmente también ejecuta y se autocontrola. Se entiende, sin embargo, que algunas personas se dedican más intensamente a la planeación que otras. Por más alta que esté ubicada una persona o una unidad en la jerarquía, más trabajará en conceptos como la planeación. En niveles jerárquicos bajos domina la operación y la ejecución, pero de ninguna manera se puede hablar de una ausencia de planeación. Por otro lado, es obvio que el contenido estratégico de las decisiones decrece en la medida en que bajamos en los niveles jerárquicos. Estratos bajos se concentran más bien en la planeación operativa (ver Gráfico 3). Independiente de la profundidad que una empresa particular quiere dar a su planeación estratégica, se tienen que respetar algunas reglas, con el fin de obtener una planeación sin contradicciones en los diferentes niveles jerárquicos. Gráfico 3

OPERACIÓN (Ejecución)

96

CONCEPTO (Planeación)

Nivel jerárquico Alto

Bajo

Por unidades de Planeación se entienden grupos cuyos integrantes: - Se encuentran en una relación jerárquica directa (jefe y colaboradores), y que - Se unen por un área de responsabilidad común (por ejemplo, un Departamento). El ejemplo más sencillo es el siguiente organigrama (ver Gráfico 4). Una determinación armónica de los objetivos y la formulación de estrategias se obtiene únicamente si los integrantes: - Disponen de la información necesaria de las demás áreas funcionales de la misma unidad, y - Pueden participar en el proceso de toma de decisiones, de todos los integrantes de la misma unidad. De esta manera, el potencial de argumentación se incrementa para todos los participantes. Pero, a su vez, se tiene que entender que los objetivos, los resultados y la responsabilidad implícita no pueden caer en una persona individual, sino más bien se refieren al grupo en su totalidad. Si se desea llevar la planeación a los niveles jerárquicos más bajos, se debería respetar el siguiente mecanismo, para armonizar los objetivos (ver Gráfico 5). En este esquema se puede observar que cada uno de los integrantes pertenecen a dos unidades de Planeación. De esa manera, cada persona funge como eslabón entre dos unidades de Planeación. La consolidación entre los diferentes niveles jerárquicos se puede efectuar en tres fases: Fase I: Planeación de “arriba hacia abajo” (plan básico). El nivel de planeación más alto en la jerarquía define en un primer intento la planeación básica para un determinado plazo. Se determina una estructura completa de planeación referente a la misión, estrategias, las tácticas, los proyectos y los pasos: en otras palabras, el nivel más alto determina una planeación completa para su área de responsabilidad.

97

El primer intento refleja los deseos, expectativas y necesidades de la misma unidad. La unidad más alta revela aquí hacia dónde quiere llevar en un futuro determinado su área de responsabilidad.

98

Falta todavía la concretización por parte de los niveles posteriores. ¿Pueden ellos acoplarse a las exigencias del nivel más alto o se requiere de correcciones? Una unidad en un nivel elevado nunca puede estimar la factibilidad de sus objetivos hasta el último detalle. Por consecuencia, se deben invitar a los niveles inferiores a corregir los objetivos de los niveles más altos. La planeación tentativa pasa de un nivel alto al siguiente nivel más bajo, con el fin de concretizarla. Como eslabón, sirve aquel que pertenece a dos unidades de planeación. Los niveles más bajos no agotan sus actividades en la crítica referente a la planeación del nivel más alto. Cada nivel -más bien cada unidad de planeación- elabora a raíz de la planeación del nivel próximo más alto su propia estructura de planeación para su propia área de responsabilidad. Resultan así tres efectos importantes: - Cada nivel concretiza y corrige los contenidos del nivel próximo más alto. - Se establece una jerarquía de planeación. - Se armoniza la planeación estratégica con la operativa. Gráfico 4 Gerencia General

Finanzas

Recursos Humanos

Mercadotecnia

Producción

Fase II: Planeación de “abajo hacía arriba” (planes detallados). Una vez llegada la planeación al nivel más bajo deseado, la empresa dispone de planes detallados provisionales. Los objetivos corporativos se han dividido en sub- objetivos por áreas, objetivos parciales y objetivos individuales. En esa segunda etapa los planes detallados y concretos se agregan al nivel próximo más alto. La suma de los planes individuales que resultaron de una unidad de Planeación, debe ser conceptualmente y en valores igual al plan global de la misma unidad (sumabilidad vertical). De la misma manera, la suma de los planes individuales de todo un nivel jerárquico (sumabilidad horizontal) es igual a la suma de los planes individuales del nivel próximo más alto. La unidad de planeación más alta representa así el nivel más alto de agregación. El contenido de su planeación en un sentido conceptual y valorizado, debe ser lógicamente idéntico con la suma de todos los planes del nivel jerárquicamente más bajo. El flujo de información de “abajo hacia arriba” a raíz de la previa planeación tentativa de “arriba hacia abajo” tiene como propósito el concretizar, criticar y corregir.

Fase III: Planeación de “arriba hacía abajo” (Planeación definitiva). La suma de los planes individuales todavía no representa el plan definitivo. La fase III describe por lo pronto únicamente las ideas de las unidades de Planeación subsecuente con respecto al plan básico de la Fase I. Ahora depende del nivel más alto comparar los resultados de la Fase II con las ideas originales del Plan Básico. Posteriormente, el nivel más alto determina la planeación definitiva. Esta es de carácter obligatorio para el lapso de planeación. Después de la determinación de los contenidos obligatorios de planeación por parte del nivel jerárquico más alto, las unidades subsecuentes redefinen su propia planeación de manera similar como en la Fase I. Sin embargo, ahora la planeación del nivel más alto se tiene que considerar como un estándar o una política definitiva. Gráfico 5 Unidades de Planeación.

1 2 3

División

Planta

Planta

Planta

Planta

El Ejecutivo de planeación. Como se indicó más arriba, sería contradictorio hablar de un responsabl planeación toca a todos. Pero no se puede ignorar Ger.la planeación Ger. . La Ger. Ger. e para que a pesar de la conjugación mencionada entre conceptos y operación (como en el primer cuadro) tiende a predominar la operación concreta. Es perfectamente normal que una person mayoría Área ue la Área Área a dediq Áreade su tiempo disponible a la operación y no a la planeación. Una manera de contrarrestar esta tendencia consiste en asignar la planeación a una , di d l tama e ño y del tipo de la empresa. más po er sonas depen endo Dep.

Dep.

Dep.

Dep.

Dep.

Es de importancia central entender que el jefe de planeación no puede ser a su vez el responsable para los contenidos de la misma. Como vimos, los contenidos se elaboran por parte de una unidad de planeación: es decir, los contenidos caen en manos de aquellos que posteriormente tienen la responsabilidad para la ejecución. En el momento en que el jefe de planeación se encarga de los conceptos y también de los contenidos, se

trata de su planeación, pero no se trata ya de la planeación de una unidad determinada. De esa manera el fracaso sería programado, por no decir planeado. Por lo regular, un ejecutivo de planeación ocupa un puesto de staff. Con esto se quiere señalar su disposición de servicio para todas las áreas funcionales de una empresa. Por eso todavía no es garantía para una planeación exitosa. Todavía no se sabe cómo reacciona la línea frente a un ejecutivo de planeación. ecti voDir

La línea puede percibir el trabajo del Ejecutivo de Planeación como interesante, es decir, más bien informativo sin considerarla importante para el proceso de toma de decisión. El staff de planeación se puede considerar simplemente como informativo y discreto sin insistir en su participación en el proceso de toma de decisiones (ver Gráfico 6). Gráfico 6

Relación Staff-línea

or mat ivoInf ensabl Indisp e

Analítico

La línea considera la opinión del staff para la toma de decisiones como

semboca Importante smo queInteresante en ese cuadro exclusivamente el caso 2.2 deanera se en Se entiende por sí mid mutua entre línea y staff y únicamente de esa m una complementariedaos de planeación. En el caso 1.1 la planeación tiene so obtienen resultados óptimo costos, sin que se den resultados concretos. lamente 1.1. 1.2. un efecto óptico generan El Staff considera su tivas de Más grave opinión paratodavía la toma son los casos 1.2 y 2.1. Aquí se despiertan falsas expecta decisiones la de losdeintegrant uno udeotro s causarán sin duda conflicto. es. Las actitudes 2.1. diferente línea como 2.2. El marco de este trabajo no permite analizar a fondo las razones que limitan desarrollo de las funciones y trabajos del staff. Pero se tiene que mencionar por lo menos un factor limitante por parte del staff: el jefe de planeación debería caracterizarse por sus habilidades analíticas y directivas. Sin embargo, en la práctica se encuentran más bien jefes de planeación con características analíticas sobresalientes. Obviamente no es casualidad. La línea espera del jefe de planeación información fundamentada y esto normalmente es todo. Si no se exigen también poder de convencimiento y habilidades directivas no debería se puede endido que siempre se deci hablar de una relación ideal. Parece que las empresas no han ent directivas (ver Gr dir por un ejecutivo de o analíticas como planeación con habilidades tant áfico 7). Gráfico 7 4.1

4.4

10

1.1

1.4

Con habilidades puramente directivas por parte del jefe de planeación, los contenidos carecerían de la profundidad analítica. Por otro lado, si sobresalen las habilidades analíticas, en todo caso faltaría el poder de convencimiento y la capacidad directiva. Gerentes exitosos de Planeación normalmente combinan esas dos habilidades de una manera sana. Se puede resumir que por lo menos en organizaciones estructuradas y maduras, la planeación forma parte de la responsabilidad de todos conforme a sus áreas de trabajo. Pero hay que distinguir entre conceptos y contenidos. Si bien se dispone de un ejecutivo de planeación, él se debe encargar de los conceptos, de la estructura y de la preparación. Pero los contenidos caen en manos de los ejecutivos. Esto nos indica, además, que los resultados obtenidos por la planeación invariablemente son atribuibles tanto a la línea como al staff, es decir, tanto al ejecutivo de operación como al planeador.

IMPLANTACIÓN, CONTROL Y SEGUIMIENTO Si se lleva a cabo el paso de un proyecto, se cumple con una parte del proyecto correspondiente. Con el logro de una parte de un proyecto, se cumple con los requerimientos de la táctica, estrategia y de la misión parcial e indirectamente. Por el hecho de que un proyecto y sus pasos normalmente contribuyen a varias tácticas y estrategias, el logro de un solo paso tiene como consecuencia un efecto multiplicador. En un sentido positivo se puede decir que el logro de un paso provoca el logro parcial de varios elementos anteriores. En un sentido negativo, el Gráfico muestra que la omisión de un solo paso repercute en forma exponencial en el logro sub-óptimo de los elementos anteriores.

O A A1

A2

B A3

B1

C B2

C1

C2

D1

D2

A

A

A

A

A

B

B

B

B

C

C

C

D

D

D

D

D

D

11

12

21

22

32

11

12

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11

12

21

11

12

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23

31

O A A1

B

A2

A3

C

B1

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C1

D C2

D1

D2

A

A

A

A

B

B

B

B

C

C

C

D

D

D

D

D

D

11

12

21

22

11

12

21

22

11

12

21

11

12

21

22

23

31

CONTROL El ciclo horizontal de planeación termina con el control. Muchos sistemas de planeación fracasan por interpretar erróneamente la función del control. No se trata de contabilizar y registrar datos reales. El control es el primer paso para la nueva planeación o por lo menos el medio de la corrección de la planeación a través de la retroalimentación. En lugar de sobrevaluar la pregunta: “¿Qué pasó?”, se debería preguntar: “¿Qué vamos a hacer ahora?”. No importa si los conceptos mencionados en el renglón “índice” se refieren a estrategias, tácticas y proyectos. Pero sí se recomienda analizar cada concepto cuantificado periódicamente (aquí, según el formato siguiente, trimestralmente). No hay que olvidar que la determinación de los incentivos se desprende también de la hoja de control. Otra función de control -ciertamente no la menos importante- es marcar la pauta en cuanto a las decisiones de cambio a favor de algunos de los caminos previstos en la planeación de alternativas. Sobra decir que la hoja sugerida en el formato cumple apenas con los requerimientos mínimos. Para el control de los proyectos y de los objetivos trazados, cada unidad de planeación se reúne, por ejemplo, mensualmente para revisar el avance. Trimestralmente se envía al nivel superior el estado de los proyectos y objetivos para su conocimiento y revisión, de esta manera el nivel superior se entera y evalúa en qué medida se han logrado sus directrices y los objetivos de la unidad de planeación. La información que se genera de las revisiones periódicas proporciona los datos suficientes para conocer la actuación de la unidad de planeación. Sin embargo, es indispensable conocer también la actuación de otras áreas que puedan afectar la ejecución de los proyectos y el logro de los objetivos.

A través de estas revisiones periódicas se averigua si la información de los primeros pasos del proceso de planeación y los objetivos siguen siendo válidos, o si requieren modificaciones.

MISIÓN ESTRATEGIAS

TÁCTICAS PROYECTOS PASOS

ADMINISTRACIÓN POR OBJETIVOS VERSUS PLANEACIÓN ESTRATÉGICA Desde la concepción de la Administración por Objetivos (APO) por Peter Drucker en los años 50, ha prevalecido una curiosa competencia con los sistemas de Planeación Estratégica. FORMATO DE UNA HOJA DE CONTROL INFORMACIÓN DE PLANEACIÓN PLAN 1985-1987

PLANTA Aguascaliente GERENCIA ÁREA DEPARTAMENTO

INDICE ANUAL

Venta producto B (unidades)

540.000

META ACUMULADA AL PRIMER TRIMESTRE

110.00

Revisión trimestral (1er Trimestre)

General. -

REAL ACUMULADA VARIACIÖN AL TRIMESTRE ABSO- % LUTA 182.340

72,340

65,8

OBSERVACIONES

La huelga durante Enero del competidor X nos permitió captar temporalmente parte de su mercado tradicional.

Un gran número de organizaciones privadas y públicas rechazan tajantemente a la Planeación Estratégica, subrayando los beneficios de la APO. De la misma manera, otras corporaciones confían exclusivamente en la Planeación Estratégica, descalificando a la APO como insuficiente. Vale la pena comparar a los dos sistemas en cuanto a sus similitudes y diferencias. Para empezar, hay que enfatizar el hecho de que ambos enfoques representan sistemas de Planeación con el propósito de proyectar una determinada empresa o una operación hacia un nuevo horizonte, mejorando así sus resultados. La diferencia radica en su técnica y en su alcance. Para no complicar inútilmente la comparación entre los dos, se hablará exclusivamente de la APO pura y de la Planeación Estratégica pura tal como la estipuló la literatura básica. En este orden de ideas es necesario recordar los siete elementos fundamentales de la APO: 1. Cualquier sistema de APO inicia con la definición del objetivo general, que aspira alcanzar la organización en un determinado lapso de tiempo. Todos los demás objetivos se derivan de este objetivo general, concretizando este mismo. 2. A su vez, el objetivo general y todos los demás objetivos dependientes tienen que ser expresados estrictamente en forma cuantitativa. Cualquier denominación es válida: sea en dinero, volúmenes, kilos, tiempo, porcentajes, etc. La misma APO define a un objetivo como un punto preciso que se pretende alcanzar en un futuro igualmente preciso. La cuantificación sirve posteriormente para el control. 3. De los puntos anteriores surge la piramidación de los objetivos. La suma de los sub-objetivos tiene que estar en suma igual al objetivo general. El último nivel del subobjetivo (por ejemplo de octavo grado) tiene que tener el mismo valor, aunque expresado en otros objetivos al séptimo grado y, por ende , al objetivo general. 4. La condición de la APO más desobedecida es la autoridad por la fijación de los objetivos. Se puede hablar de APO sólo cuando los objetivos son resultado de una auténtica negociación. El jefe y el subordinado negocian los objetivos para un determinado plazo. Cuando el jefe asigna a un subordinado un objetivo, este sigue siendo objetivo del jefe y su implantación es dudosa. 5. Lo anterior requiere de una naturaleza especial en cuanto a la exigencia de los objetivos. Tienen que ser simultáneamente objetivos ambiciosos pero alcanzables. Objetivos poco ambiciosos no mejorarán a la organización y objetivos fuera del alcance provocarán frustración. 6. Junto con el sistema de APO hay que prever lapsos periódicos de revisión para tomar medidas correctivas de lo planeado. 7. No se puede hablar de APO si no existe un subsistema de recompensa para el logro. Como la APO aspira a mejorar los resultados mediante mayores esfuerzos, el buen desempeño debe incentivar a aquellos que contribuyen favorablemente. Comparando los puntos anteriores, parece existir una gran similitud con los

elementos de la Planeación Estratégica pura. En primera instancia, el denominado objetivo general de la APO parece ser idéntico con la definición de la Misión en los sistemas de Planeación Estratégica. Sin embargo, esta similitud suele ser engañosa. La Misión, o aquí mejor dicho la razón de ser, describe lo que la organización aspira dentro de un largo plazo mencionando los productos que piensa ofrecer a su mercado y haciendo énfasis en su orientación hacía el rendimiento, crecimiento y estabilidad sin necesariamente cuantificar estos elementos. El gran objetivo habla en cambio de un solo elemento, como por ejemplo la obtención de porcentaje de utilidad promedio durante los próximos cinco años. De esta manera, el gran objetivo de la APO es más concreto por una cuantificación que la razón de ser, pero a su vez, más pobre. En un sentido estricto, APO carece de Misión, lo que provoca una grave falta de orientación en cuanto a valores de la empresa y al rumbo que debe tomar. La diferencia más notoria entre los dos sistemas es la cuantificación que tan claramente rige a la APO en todas sus etapas. Planeación Estratégica pura tiende a ser más bien cualitativa. Con frecuencia se encuentran estrategias como “Mejorar la productividad” o “Incrementar el volumen de exportación”, sin expresarlo con exactitud en términos cuantificados. La dificultad que sufre la Planeación Estratégica pura por esta deficiencia en lo referente a las medidas de control es obvio. Lo anterior perjudica también a la mencionada piramidación de los objetivos que tan puramente surgen de la APO. En la Planeación Estratégica pura se pretende dividir a la Misión en estrategias, las que se desagregan en tácticas, proyectos y pasos. Lo grave es que se procede en forma cualitativa, dejando entonces un alto grado de incertidumbre al preguntar si los distintos elementos de la Planeación realmente pueden sumarse por niveles. Como consecuencia, es irrelevante hablar de la condición según la cual los objetivos tienen que ser ambiciosos y alcanzables como lo prevé la APO. La Planeación Estratégica, al no cuantificar, no puede hablar de objetivos ambiciosos y alcanzables. Aunque ambos sistemas insisten en revisiones periódicas, APO sí controla algo preciso y tangible, mientras que la Planeación Estratégica revisa más bien conceptos. Se puede resumir que las más importantes diferencias son la falta de una Misión en la APO y falta de cuantificación en la Planeación Estratégica. Fuera de estas diferencias, similitudes, existe un problema conceptual en ambos enfoques. Al definir, como se señaló más arriba, a un objetivo como punto a alcanzar en el futuro, aun con su pirámide de sub-objetivos siempre aclara “a dónde quiero llegar”. Pero nunca dice exactamente “cómo llegar”. Planeación Estratégica, en cambio, sufre el mismo defecto pero al revés. Siempre dice, por ejemplo a través de las estrategias, “cómo llegar”, pero nunca dice con exactitud “a dónde”. Este abismo conceptual explica -según Peter Drucker- por qué tanto APO pura como Planeación Estratégica pura no han resultado en la práctica más que en una larga historia de fracasos. De hecho, no hay ni un solo caso de éxito ni de Planeación Estratégica pura ni de APO pura. Una vez detectadas estas contradicciones, las organizaciones se abstienen de su uso, lo que es igualmente equivocado. Esquemáticamente se pueden comparar los dos sistemas en el Cuadro 4.

Cuadro 4

Este esquema se puede prestar a dos conclusiones superficiales: 1. Ninguno de los dos sistemas merece el calificativo “satisfactorio” por las deficiencias inminentes. 2. Las diferencias entre los dos son más grandes que sus similitudes. Estas conclusiones han provocado en numerosas organizaciones una consecuencia grotesca consistente en un manejo en paralelo para los dos sistemas, incrementando así la confusión. La solución es mucho más sencilla. Sin problema alguno se pueden fusionar los dos sistemas en uno solo. Simplemente al cuantificar absolutamente todos los elementos de la Planeación Estratégica con la exactitud requerida por APO se aprovechan los beneficios de los dos enfoques. Al mismo tiempo desaparecen las desventajas, sobre todo las contradicciones conceptuales. Surge un nuevo sistema de Planeación Estratégica por Objetivos que si funciona en la práctica. Cabe aclarar que la literatura reciente de Planeación Estratégica ya adoptó este procedimiento al insistir en el imperativo de cuantificar lo expresado en la Planificación,así el qué y el cómo (objetivo y estrategia) en un solo sistema. combinando Características

Planeación APO

DIEZ RECOMENDACIONES PARA UNA IMPLANTACIÓN EXITOSA DE UN - DeterminaDE una PLANEACIÓN auténtica Misión. No Si SISTEMA - Todo está cuantificado Si - Todo se puede sumar Si Antes deperiódicas terminar, queremos hacer hincapié - Revisiones Si en una nuestra experiencia personal, se recomiendan Si tomar en - Definición de los contenidos en equipo - Determinación del “qué” Si sistema de planeación. - Determinación del “cómo” No

1. No hay que sobrevaluar a l a lit eratura.

No No serie de elementos Si que, según consideración, al Si implantar un No Si

Sin duda vale la pena estudiar profundamente la literatura especializada. Sin embargo, no hay que copiar necesariamente los sistemas sugeridos en estas publicaciones. La literatura y los sistemas han sido desarrollados en el extranjero y difícilmente son adaptables a nuestras circunstancias particulares. 2. Hay que escoger un modelo sencillo.

Hay que escoger un modelo extremadamente sencillo. Siempre observamos que en la práctica las empresas empezaron a modificar y agregar elementos desde el segundo o tercer período, después de haberse familiarizado con el modelo básico. 3. No se debe depender de un consultor. Se recomienda no sobrevaluar el rol del asesor externo. El puede sin duda resolver al principio una serie de dificultades, pero su ayuda se tiene que limitar para la fase del mero inicio. Si el consultor permanece demasiado tiempo, la empresa corre el riesgo de obtener una planeación con el sello del consultor y no con el sello de la empresa. 4. No hay que esperar demasiado. Los asesores tienden a prometer demasiado, lo que lleva tarde o temprano a decepciones y costos. Lo mejor es si la organización no espera de la planeación nada en absoluto. En los primeros dos años se debería jugar, experimentar y observar los resultados de un sistema. Solamente después de esta etapa se dispone del criterio para una decisión definitiva en cuanto a una implantación obligatoria. 5. Hay que experimentar en una sección. La etapa de experimentación debería llevarse a cabo sólo en una parte de la empresa. Recomendamos que sea por ejemplo una dirección, un departamento o algo similar. 6. Hay que formalizar un departamento de planeación. El departamento de planeación debería depender directamente del jefe más alto de la organización para garantizar la neutralidad de la planeación. Si el coordinador de planeación reporta por ejemplo al jefe administrativo, se va a planear en la mayoría de los casos el área de administración con sumo esmero, pero no necesariamente las demás áreas de la empresa. 7. El coordinador tiene que ser generalista. No es suficiente que el coordinador sea únicamente un buen técnico de planeación. Es indispensable que conozca la organización en todos sus detalles y problemáticas para poder enriquecer de forma independiente los contenidos de la planeación. 8. No hay que perder tiempo. Se mal entiende la planificación frecuentemente como un esfuerzo administrativo adicional. Aunque al principio la planeación requiere indudablemente la dedicación de tiempo adicional, a mediano plazo tiene que tender a ahorrar tiempo, puesto que el panorama que uno tiene del futuro se presenta más claro. Planeación tiene que generar tiempo, pero no costar tiempo. 9. Hay que empezar a planear en épocas buenas. No se debería percibir la planeación como “salvavidas” en épocas difíciles. Quien se acuerda de la planeación únicamente en tiempos de crisis no puede esperar que lo salve. Es un hacho que muchas empresas que implantaron sistemas eficaces de planeación en épocas buenas sobrevivieron la crisis con mayor agilidad que aquellos que carecieron de tal ayuda. 10. No hay que sobrevaluar a la planeación.

No se debe malinterpretar a la planeación como garantía para el éxito. La planeación no es la llave de la felicidad, sino una herramienta adicional, junto con otras técnicas administrativas que tienen como fin un manejo más profesional de las organizaciones.

ADMINISTRACIÓN POR OBJETIVOS (APO) LAS

ESTRATEGIAS

,

TÁCTICAS

,

CLARAMENTE CUANTIFICADAS EN CUANTO A

CON

LA FINALIDAD TANTO DE CONOCER SU

SOBRE LOS RESULTADOS

LA

ESTRATÉGICA Y LA HACE EL INTEGRANTE REAL

CONCRETIZA EL CONTENIDO

DE LA

PLANEACIÓN

.

OPERATIVA

/

DE UNA UNIDAD DE PLANEACIÓN Y O EL GRUPO EN SU CONJUNTO

DURANTE

EL

PERIODO

QUE

OBJETIVOS PROMETIDOS EN FORMA INDIVIDUAL

EL

Y PASOS DE LA PLANEACIÓN

.

ADMINISTRACIÓN POR OBJETIVOS

ACTUACIÓN

, DEBEN ESTAR TIEMPO, PORCENTAJES, VOLÚMENES, DINERO, ETC. ALCANCE, COMO PARA PODER TENER UN CONTROL

PROYECTOS

NIVEL SUPERIOR

ANALIZARÁ

CONSIDERO

LA

PLANEACIÓN

,

MIDE SU

CONTRA

LOS

(AUTOCONTROL).

PERIÓDICAMENTE LA COMPARACIÓN ENTRE

(

PLANEADOS Y LO REALIZADO COMO BASE DE EVALUACIÓN CONTROL EXTERNO

OBJETIVOS

).

ANEXO 1. FORMULARIOS DE LA PLANIFICACIÓN Introducción Es realmente muy sorprendente observar la poca importancia que se presta al diseño de los formatos integrantes de un libro de Planeación. Si bien es cierto que la mayoría de los autores -aunque no todos- dedicados a la Planeación Estratégica, incluyen ciertos formularios, los diseños propuestos invariablemente están limitados a ideas, conceptos o capítulos aislados, sin consecuencia ni lógica entre ellos mismos. Salvo algunas excepciones, resulta entonces un grave sesgo entre un sistema de Planeación explicado en una obra y sus formularios correspondientes. Esto provoca un fuerte dilema para el lector de estas obras. Por más lógicos y coherentes que puedan ser los conceptos de Planeación, al intentar vaciar dichos conceptos en papel, el interesado carece de respaldo por parte de los formularios y, por consecuencia, tiende a rechazar la Planeación en sí. Los escasos autores que destacan por su esfuerzo de proponer formatos congruentes con los conceptos para facilitar la implantación, cometen sin embargo dos errores básicos. Prácticamente todos los formatos muestran un altísimo grado de sofisticación y complejidad. Esto complace al ejecutivo en empresas con una vieja y sólida cultura de planeación estratégica. En organizaciones menos avanzadas en la materia -y esto es la gran mayoría- formatos de trabajo demasiado elaborados desaniman y dificultan su

propia aceptación. Un problema aún más grave es la falta de secuencia e interrelación entre un formato y el otro. ¿Cuál es el primer formato? ¿Cuál sigue? ¿Cómo están relacionados? Al no proporcionar respuestas a estas preguntas, resultan planeaciones no sistemáticas o incongruentes. Lo peor es la fuga de información y falta de seguimiento por no poder interrelacionar los diversos conceptos. El juego presentado a continuación, no aspira de ninguna manera a poder solucionar por completo las deficiencias arriba mencionadas. Sin embargo, la gran aceptación de que han gozado estos formularios en la práctica, hace suponer que por lo menos invitan a los ejecutivos a experimentar con un juego sistemático y congruente con los conceptos de Planeación. Las características del presente juego son las siguientes: 1. Secuencia e interrelación. El orden de las hojas está de acuerdo al orden de las etapas de elaboración de un sistema de Planeación (Misión, Estrategias, Medio Ambiente, Capacidades, Tácticas, Proyectos, Pasos, Control, Retroalimentación). Un formato se basa en el anterior, desagregando los conceptos generales (Misión) en operativos (Pasos), poniendo en evidencia su interrelación. 2. Simplicidad. Como se puede apreciar, los formatos son de naturaleza extremadamente simple. Esto evita sobre todo en organizaciones con poca experiencia en materia de Planeación un rechazo de antemano por temor a cometer errores. Sin embargo, son sistemáticos, es decir, abarcan de manera completa el proceso de Planeación Estratégica. El juego de hojas aquí presente se presta para una empresa durante sus primeros años de experiencia con Planeación formal. Se puede observar cómo las mismas empresas ya con una cultura de Planeación más avanzada empiezan a modificar o agregar hojas de su propio diseño. 3. Concentración de información. Los formularios tratan de abarcar un máximo de información en una sola hoja, para evitar la fuga de información. En lugar de abrir un capítulo para cada inciso, por ejemplo: descripción del problema, tácticas correspondientes y la desagregación de las tácticas en proyectos, en estas hojas toda esta información la lleva una sola hoja. De esta manera, no sólo se visualiza el flujo y la lógica de lo analizado y planeado, también se asegura que cada factor sea llevado hasta el nivel proyecto. 4. Planeación e implantación. No existe sesgo entre lo planeado y su implantación y control. Un solo juego de hojas abarca desde la Planeación hasta las medidas correctivas mediante la hoja retroalimentación. 5. Neutralidad periódica. Los formatos se pueden usar tanto para planeaciones operativas a corto plazo como para enfoques estratégicos a muy largo plazo, facilitando así comparaciones entre los diferentes plazos.

6. Neutralidad jerárquica. En diferentes niveles jerárquicos se puede emplear exactamente el mismo juego de formato. Esto es importante para asegurar que se concretizaron los conceptos globales de los niveles altos en conceptos específicos en niveles más bajos. Dicho al revés: los conceptos operativos de niveles jerárquicos inferiores en las etapas de elaboración de la Planeación se pueden sumar hasta llegar al plan global de la organización. 7. Neutralidad organizacional. Las hojas se pueden usar en cualquier tipo de organización: a saber, en organizaciones: - muy grandes hasta muy chicas - públicas y privadas con fin de lucro, autosuficientes o subsidiadas.

INFORMACIÓN DE PLANEACIÓN

DIRECCIÓN PLANTA GERENCIA ÁREA DEPARTAMENTO

PLAN:

1.

IDENTIFICACIÓN

2.

LA RAZÓN DE SER MISION

INFORMACIÓN DE PLANEACIÓN

DIRECCIÓN PLANTA GERENCIA ÁREA DEPARTAMENTO

PLAN:

1.

DEFINICIÓN DEL NEGOCIO 1. IDENTIFICACIÓN 2. MISION

1.

DEFINICIÓN DEL NEGOCIO

1.2 ÁREA DE OPERACIÓN

1.2: ÁREA ACTUAL 1.2.2: ÁREA(S) COLINDANTE(S) Y FUTURA (S)

Información de Planeación Plan: NFORMACIÓN DE PLANEACIÓN I

Dirección: Planta: Gerencia: DIRECCIÓN Área: PLANTA Depto.:

Mercados competencia Productividad, Rentabilidad Administración, Organización Tecnología

2. Estrategias 2. ESTRATEGIAS

11

Recursos Humanos

PLAN:

GERENCIA ÁREA DEPARTAMENTO

MERCADOS/COMPETENCIA PRODUCTIVIDAD/RENTABILIDAD ADMINISTRACIÓN/ORGANIZACIÓN TECNOLOGÍA RECURSOS HUMANOS

INFORMACIÓN DE PLANEACIÓN PLAN:

CARACTERISTICAS DEL FACTOR

INFLUENCIA POS NEG

INFORMACIÓN DE PLANEACIÓN PLAN:

DIRECCIÓN PLANTA GERENCIA ÁREA DEPARTAMENTO

3. MEDIO AMBIENTE 1. FACTORES DEL MEDIO AMBIENTE. 2. MERCADO /COMPETENCIA SUPUESTOS

DIRECCIÓN PLANTA GERENCIA ÁREA DEPARTAMENTO

3. MEDIO AMBIENTE o DATOS ECONÓMICO S HISTÓRICOS Y FUTUROS FUTURO

HISTÓRICO

INDICE

1º 2º 3º ÚLTIMO AÑO AÑO AÑO AÑO

PROBLEMA/ OPORTUNIDAD

AÑO BASE

1º 2º AÑO AÑO

3º 4º 5º AÑO AÑO AÑO

11

INFORMACIÓN DE PLANEACIÓN PLAN:

PRIORIDAD

FUERZA

INFORMACIÓN DE PLANEACIÓN PLAN:

PRIORIDAD

FUERZA

INFORMACIÓN DE PLANEACIÓN PLAN:

PRIORIDAD

FUERZA

INFORMACIÓN DE PLANEACIÓN

DIRECCIÓN PLANTA GERENCIA ÁREA DEPARTAMENTO

AFECTA ESTRATEGIAS

AFECTA ESTRATEGIAS

DIRECCIÓN PLANTA GERENCIA ÁREA DEPARTAMENTO

DIRECCIÓN

4.1 FUERZAS

Nº TÁCTICA PARA INCREMENTAR LA FUERZA PROYECTO Y/O MANTENERLA

DIRECCIÓN PLANTA GERENCIA ÁREA DEPARTAMENTO

AFECTA ESTRATEGIAS

4. ANÁLISIS DE CAPACIDADES

4. ANÁLISIS DE CAPACIDADES 4.2 DEBILIDADES

TÁCTICA PARA DISMINUIRLA / ELIMINARLA

Nº PROYECTO

4. ANÁLISIS DE CAPACIDADES 4.3 OPORTUNIDADES

TÁCTICA PARA APROVECHARLAS

Nº PROYECTO

4. ANÁLISIS DE CAPACIDADES

11

PLANTA GERENCIA ÁREA DEPARTAMENTO

PLAN:

PRIORIDAD

FUERZA

4.4 PROBLEMAS

AFECTA Nº TÁCTICA PARA ESTRATE- DISMINUIRLO/ ELIMINARLO PROYECTO GIAS

DIRECCIÓN PLANTA GERENCIA ÁREA DEPARTAMENTO

INFORMACIÓN DE PLANEACIÓN PLAN:

OBJETIVOS ESTRATÉGICOS Y CUANTIFICADOS OBJETIVOS CUANTIFICADOS MERCADO / COMPETENCIA

FUTURO

HISTÓRICO

1º 2º 3º ÚLTIMO AÑO AÑO AÑO AÑO

OBJETIVOS

DIRECCIÓN PLANTA GERENCIA ÁREA DEPARTAMENTO

INFORMACIÓN DE PLANEACIÓN PLAN:

AÑO BASE

ENE

INFORMACIÓN DE PLANEACIÓN PLAN:

AÑO BASE

FEB

MAR

ABR

MAY

DIRECCIÓN PLANTA GERENCIA ÁREA DEPARTAMENTO

1º 2º AÑO AÑO

3º 4º 5º AÑO AÑO AÑO

OBJTIVOS ESTRATÉGICOS Y CUA NTIFICADOS OBJETIVOS CUANTIFICADOS MERCADO / COMPETENCIA JUN

JUL

6.

AGO

SET

OCT

NOV

DIC.

PROYECTOS DE PASO

11

INVERSIÓN GASTO RESPON-

SABLE

PRESUPUESTO INVER AHO-SIÓN RRO O GAS - TO

REAL INVER -SIÓN O GASTO

AHORRO

FECHAS DE INICIO Y TERMINOS PRESUPUESTO

GRADO DE AVANCE TRIMESTRAL

REAL

1

PM

INFORMACIÓN DE PLANEACIÓN PLAN:

INDICE

ANUAL

DIRECCIÓN PLANTA GERENCIA ÁREA DEPARTAMENTO ACUMULAD A AL TRIMESTR E

2

R

PM

3

R

PM

4

R

PM

R

REVISIÓN TRIMESTRAL DE OBJETOS CUANTIFICADOS

ACUMULAD A AL TRIMESTRE

VARIACIÓN % ABSOLUTA

OBSERVACIONES

ANEXO 2

DIFERENCIAS ENTRE PLANEACIÓN TRADICIONAL Y PLANEACIÓN ESTRATÉGICA Preguntas básicas ¿Cuál es la función principal?

Planeación tradicional Preservar lo logrado, enfatizando el pasado de la organización.

Asegurar el caminos.

¿Quién se encarga de la elaboración?

Invariablemente el director general (quien a veces es el dueño), consultando en forma aislada a unos pocos especialistas. Es trabajo individual de la máxima autoridad. Es directivo.

Es directivo. ¿Cuándo se usan?

¿Cuál es el espíritu organizacional?

¿Cuál es la cultura de Planeación?

Cuando surge una necesidad específica; como un cambio imprevisto externo o interno, o sea, en caso de emergencia. Es un enfoque correctivo.

Énfasis en lo factible y necesario. -“¿Qué podemos hacer?” Perpetúa lo acostumbrado. “Somos seguidores”. Trata de minimizar los cambios. Se planea de caso en caso, con espíritu de improvisación. La planeación es un acto con inicio y fin.

¿Cómo perciben la realidad?

Reacciona frente a los hechos ocurridos, se adapta a la realidad y a nuevas situaciones: es pasiva.

¿Qué resultado se puede esperar?

Los logros son mínimos y sub-óptimos por falta de objetivos y estrategias a largo plazo.

¿Qué grado es flexibilidad tienen?

Poco flexible por planear y ejecutar sólo un camino. El riesgo es más alto.

¿Qué tan analítica son? ¿Qué herramientas cuantitativas utilizan? estadísticas

El análisis se limita a la introspectiva y retrospectiva con poca sensibilidad para el medio externo. Básicamente registros contables y algunas Todo tipo d (ventas, producción, etc.) elaboradas en el momento que surge la necesidad; no existe un sistema de información para respaldar a la Planeación.

crítico, regr con los pron históricos fo Planeació n.

producción, etc.) elaboradas en el momento que surge la necesidad: no existe un sistema de información para respaldar a la Planeación.

optimizar la

¿Qué herramientas creativas usan?

La única fuente de creatividad es la intuición y visión en forma personal y esporádica.

Se institucio investigació trav és de téc reda cció nd

¿Qué tan rápida es la elaboración?

Bastante rápida al limitarse a poca información y al excluir niveles jerárquicos inferiores.

Relativame n por la invol

Bastante informal. No existen procedimientos, reglas, fechas preestablecidas y formatos de planeación.

Totalmente Establece un cronológico y formatos. Enfatiza y e acuerdo a la

Muy barato por lo menos por el corto plazo por la informalidad. El costo se considera como un mal

Bastante cos durante la e una inversió

¿Cuál es la metodología y el grado de formalidad?

¿Qué tan costosos son?

necesario.

 GUÍA DOCUMENTAL DE AMPLIACIÓN SOBRE LA TEMÁTICA DE LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA*

CENTRO DE DOCUMENTACIÓN DEL CLAD

* La guía que se expone a continuación tiene por propósito facilitar la profundización en el estudio de la Planificación Estratégica, de acuerdo al campo específico de interés de los lectores. En tal sentido, el Centro de Documentación del CLAD ha efectuado una selección de los materiales existentes en su colección documental, intentando abarcar el espectro de los temas cubiertos en la literatura relativa a la Planeación Estratégica. Los materiales seleccionados se presentan organizados por tales temas, exponiéndose en cada caso un breve resumen para facilitar su comprensión. El Centro de Documentación del CLAD dispone de los materiales expuestos, así como de otro amplio conjunto que aborda distintos aspectos de la Planificación Estratégica.

5.2

¿Qué es planificar?

Acción consistente en utilizar un conjunto de procedimientos mediante los cuales se introduce una mayor racionalidad y organización en un conjunto de actividades y acciones articuladas entre sí que, previstas anticipadamente tienen el propósito de influir en el curso de determinados acontecimientos con el fin de alcanzar una situación elegida como deseable mediante el uso eficiente de medios y recursos escasos o limitados. PLANIFICACIÓN: PROCESO MEDIANTE EL CUAL SE SELECCIONAN, ORDENAN Y DISEÑAN LAS ACCIONES QUE DEBEN REALIZARSE PARA EL LOGRO DE DETERMINADOS PROPÓSITOS A TRAVÉS DE UNA UTILIZACIÓN RACIONAL DE LOS RECURSOS DISPONIBLES. NIVELES DE LA PLANIFICACIÓN: NACIONAL SECTORIAL DE BASE: TERRITORIAL INSTITUCIONAL NIVELES OPERATIVOS DE LA PLANIFICACIÓN: PLAN PROGRAMAS PROYECTO

GRÁFICO DE LOS NIVELES DE LA PLANIFICACIÓN NIVEL

OBJETIVO

NACIONAL

SECTORIAL

Fijar metas y estrategias para el desarrollo integral del país. Fijar metas y definir programas en un sector del desarrollo.

DE BASE: a) TERRITORIAL

b) INSTITUCIONAL

O GRUPAL

INSTRUMENTO Plan Nacional de Desarrollo.

Plan sectorial o Plan Nacional por sector.

Promover el desarrollo de una zona determinada.

COBERTURA

RESPONSABLE

Todo el territorio nacional y todos los sectores del desarrollo. Todo el territorio nacional, pero sólo dentro de un sector de desarrollo.

Ministerio, Oficina o Comisión Nacional de Planificación. Unidades de planificación de los Ministerios, Instituciones Autónomas, etc.

Plan regional de desarrollo.

Alcanzar los fines Plan institucional de la institución o o grupal. grupo.

Una zona específica delimitada técnicamente.

Unidad regional de planificación.

Ámbito de trabajo El que la institución de la institución o o grupo fije. grupo.

PLAN: definición básica inicial de las características que adoptará el enfrentamiento a una situación problemática,

consta de un conjunto de objetivos y metas y la identificación de los medios o líneas de acción que se utilizarán para la obtención de esos objetivos y metas.

PROGRAMA: PROYECTO PROYECTO PROGRAMA

PROYECTO PROYECTO

Actividad Actividad Actividad Actividad

PROYECTO PROYECTO PLAN

PROGRAMA

Tarea Tarea Tarea

Tarea Tarea Tarea

PROYECTO PROYECTO

PROYECTO PROYECTO PROGRAMA

PROYECTO PROYECTO

instrumento destinado a facilitar el logro de los objetivos y metas definidos por un plan general a través de la fijación de ciertos objetivos y metas más específicas que serán alcanzadas mediante la ejecución de un conjunto de acciones denominadas proyectos.

PROYECTO:

unidad menor en que se pueden separar las acciones concurrentes para el cumplimiento de los objetivos y metas de un programa.

5.3 Dinámica del proceso de planificación

DINÁMICA DEL PROCESO DE PLANIFICACIÓN

PROYECTO POLÍTICO O

OBJETIVOS

DE LA PLANIFICACIÓN

DEFINE

MODELO

CONTENIDO

DE

PLANES –PROGRAMASPROYECTOS

PROGRAMA

PROYECTO

PROYECTO

PLAN

PROYECTO

PROGRAMA

PROYECTO

PROYECTO

PROYECTO

DESARROLLO

12

ESQUEMA DE LAS DIFERENCIAS ENTRE PLAN, PROGRAMA Y PROYECTO

TIPOS DE PROGRAMACIÓN SEGÚN SU DURACIÓN

INSTRUMENTO

CARACTERÍSTICAS

DURACIÓN

1. Es de carácter global.

A LARGO PLAZO

A LARGO PLAZO

2.

3.

Suele durar varios Fija objetivos años. Ej. planes trienales, y metas quinquenales, generales. decenales, etc. Identifica los medios que se emplearán para obtener esos objetivos y metas.

1. Es más específico

A MEDIANO PLAZO

PROGRAMA

2. Fija objetivos y metas concretas.

Suele durar un año presupuestario.

3. Identifica proyectos que lo componen.

A CORTO PLAZO

PROYECTO

Es la unidad más concreta. Fija objetivos específicos y metas a corto plazo. Da un detalle de las acciones para obtener los objetivos y metas.

Suele durar un año o menos.

LA PLANIFICACIÓN ES UN PROCESO QUE:  Identifica y delimita el problema social que da origen al Programa.

 Analiza con profundidad los factores que producen ese problema social.  Identifica a la población que se constituirá en beneficiaria del Programa.  Identifica una imagen deseada que se quiere alcanzar con el Programa.  Identifica los aspectos del problema social que deben ser modificados prioritariamente con las acciones del Programa.  Diseña e identifica acciones que apunten a transformar esos aspectos específicos del problema.  Desagrega el Programa en objetivos específicos, componentes, acciones, tareas y recursos necesarios para transformar la problemática identificada y analizada.  Registra los elementos del Programa en la formulación de un Documento.

Concepto de Planificación La planificación es un proceso metódico y continuo de previsión de recursos y de servicios necesarios para conseguir los objetivos determinados según un orden de prioridad establecido, permitiendo elegir la o las soluciones óptimas entre muchas alternativas, considerando el contexto de dificultades internas y externas tanto si son conocidas actualmente como si son previsibles en el futuro.

5.4

El proyecto educativo social 1 EL PROYECTO EDUCATIVO SOCIAL COMO INSTRUMENTO DE PROPUESTA / RESPUESTA INSTRUMENTO = MÉTODO DE TRABAJO DE PROPUESTA DE RESPUESTA ORIENTADO A UN OBJETO DE TRABAJO 1.1.

EL PROYECTO ES EDUCATIVO SOCIAL

POR SU CARÁCTER DE INTERVENCIÓN DIRECTAMENTE INTENCIONADA NO ES SÓLO UN DOCUMENTO ES UNA INTERVENCIÓN ÉSTA ES INTENCIONADA ESTO REMITE A LOS OBJETIVOS

1.2 EL PROYECTO COMO INSTRUMENTO DEINTERVENCIÓN DEL INAME, Y EN FORMA DELEGADA, A TRAVÉS DE LA INSTITUCIÓN CONVENIANTE CON EL INAME DELEGACIÓN DE AUTORIDAD PARA ACTUAR PERO LA RESPONSABILIDAD NO SE DELEGA ES UN CONTRATO (ACUERDO) DE PARTES IMPLICA UNA NEGOCIACIÓN ES UN PROCESO DE COMUNICACIÓN ¿CUÁL ES LA ENTIDAD DE LAS PARTES? ¿QUÉ HACER? ¿PARA QUÉ? = > CAMBIOS DE... ES “PROTECTOR” Y A LA VEZ ES “POSIBILITADOR”

1.3

EL PROYECTO COMO INSTRUMENTO ORDENADOR DE LAS ACCIONES DE INDIVIDUOS, GRUPOS E INSTITUCIONES ORDENAR EN TANTO ES UN MARCO DE REFERENCIA, PARA:

COMENZAR SEGUIR EVALUAR REPLANIFICAR

o Proceso de formulación de un proyecto

EN UN PROCESO DE FORMULACIÓN DE UN PROYECTO, EL PROCEDIMIENTO ES EL SIGUIENTE: 1) Precisar el objeto de intervención. 2) Identificar las palabras claves que requieren de un acuerdo sobre su significado. 3) Construir con el equipo de trabajo un significado común para cada una de las palabras claves identificadas. 4) Diseñar los indicadores que se consideren necesarios. 5) Analizar si los indicadores construidos tienen las siguientes características: a) Pertinencia respecto al objeto y su contexto. b) Sensibilidad: reflejan el cambio de la variable en el tiempo. c) Relevancia: sirven al organismo ejecutor para la toma de decisiones. 6) Priorizar y seleccionar los indicadores en base a los siguientes criterios:

5.6

*

Prioridad para la toma de decisiones de los responsables del proyecto.

*

Fácil acceso a la información.

*

Costo de recolección de la información.

Momentos metodológicos

MOMENTOS METODOLÓGICOS 1) IDENTIFICACIÓN DE LA POBLACIÓN DESTINATARIA DEL PROYECTO. 2) IDENTIFICACIÓN Y DELIMITACIÓN DEL OBJETO DE INTERVENCIÓN (situación o problema). 3) EXPLICACIÓN DEL OBJETO: Identificación de factores. Marco explicativo. 4) CONSTRUCCIÓN DE LA VISIÓN: Intencionalidad – cambios esperados. 5) DISPONIBILIDAD DE RECURSOS ECONÓMICOS - FINANCIEROS ORGANIZATIVOS. 6) IDENTIFICACIÓN DE LOS COMPONENTES: dónde hay que actuar para alcanzar los cambios. 7) DEFINICIÓN DE LAS ACTIVIDADES E IDENTIFICACIÓN DE LOS ORGANISMOS RESPONSABLES DE SU EJECUCIÓN. 8) FORMULACIÓN.

OBJETO DE INTERVENCIÓN ASPECTO O DIMENSIÓN DE LA REALIDAD EN LA CUAL INTERVIENE EL PROYECTO

OBJETIVO ES EL PARA QUÉ DE LA INTERVENCIÓN QUE SE PRETENDE LOGRAR CON EL PROYECTO

5.7.

Formulación de un proyecto

FORMULACIÓN DE UN PROYECTO: PROCESO EN EL CUAL EL EQUIPO DE GESTIÓN IDENTIFICA Y DELIMITA EL OBJETO SOBRE EL CUAL QUIERE INTERVENIR, DETERMINA FACTORES COMPRENDIDOS EN EL OBJETO Y OPERATIVIZA UNAPROPUESTA DE ACCIÓN QUE ENFRENTE DICHOS FACTORES.

5.8

Evaluar para la transformación

EVALUAR PARA LA TRANSFORMACIÓN Innovaciones en la evaluación de programas y proyectos sociales Olga Nirenberg Josette Brawerman Violeta Ruiz Editorial Paidós Impreso en Argentina, febrero de 2000.

CAPÍTULO 1

¿Para qué la evaluación? ¿Me podrías indicar hacia dónde tengo que ir desde aquí?, preguntó Alicia. Eso depende de adónde quieras llegar, contestó el Gato. A mi no me importa demasiado adónde..., empezó a decir Alicia. En ese caso da igual a adónde vayas, interrumpió el Gato. Siempre que llegue a alguna parte, terminó Alicia, a modo de explicación. ¡Oh!, siempre llegarás a alguna parte, dijo el Gato, si caminas lo bastante. LEWIS CARROLL1

Introduciéndonos en tema. El famoso diálogo entre la ingenua Alicia y el Gato sagaz resulta útil para abordar la cuestión de la evaluación en los programas y proyectos sociales. Alicia nos habla de la direccionalidad cuando pregunta hacia dónde tiene que ir, esa pregunta, tan frecuente en la acción social, adopta diferentes formas: ¿cuál es la direccionalidad deseable para nuestro proyecto?, ¿nos estamos dirigiendo hacia donde nos proponíamos?, ¿en qué medida estamos transitando procesos que nos llevan a 1

Carroll, Lewis: Alicia en el País de las Maravillas, Madrid, Alianza Editorial, 1986. La excelente traducción fue hecha por Jaime de Ojeda, quien al respecto de ese diálogo aclara que “es uno de los pasajes más citados de Alicia, sobre todo en libros científicos, en los que ha servido para ilustrar el contraste entre la realidad informe de la materia y el carácter intencional que tiene toda ordenación lógica”.

obtener los resultados que nos propusimos? Y como suele suceder con la mayoría de las preguntas, éstas parecen tener más de un sentido, y por ende, más de una respuesta. Cuando uno se pregunta por la dirección correcta o deseable -que desde ya son dos cosas diferentes- se planta frente a varias alternativas, frente a caminos que se bifurcan; el grado de conocimiento o de incertidumbre que tengamos acerca de las dificultades o ventajas que cada camino presenta, tendrá que ver con la decisión acerca de cuál tomar; no es sólo la distancia lo que nos inclinará hacia una u otra de las elecciones. Además, Alicia no plantea su pregunta en abstracto sino que dice “desde aquí”, o sea “desde este punto donde ahora estoy”, eso permite inferir que de algún modo ella llegó a ese punto donde en ese momento está parada, hablando con el Gato. ¿Fue errónea o correcta su manera de llegar hasta ahí? Pareciera que está perdida, temerosa, y que muchos acontecimientos extraños, que no puede explicar bien, le están pasando mientras no sabe exactamente dónde está. Un signo de la ingenuidad de Alicia es que ella no se cuestiona acerca de cómo llegó a dónde está, sino que quiere saber cómo tiene que seguir desde allí. No se ha percatado de que, para seguir, debería analizar mejor cómo fue que llegó a donde llegó, para entonces preguntarse acerca de cuáles caminos alternativos existen y cómo son. Una relevante afirmación, sugerida entonces por el texto de Alicia, vinculada a la cuestión de la evaluación en los programas sociales es que para hacer algo, para introducir cambios en una situación no deseable o que no nos conforma -para ir a alguna parte- hay que tener objetivos claros y explícitos y hay que saber de qué manera lograrlos, por cuál camino ir, es decir, hay que saber la direccionalidad deseable. Incluso eso es así para quedarse donde uno está, para decidir no hacer cambios. Para que eso esté claro, previamente debimos planificar, programar nuestras acciones en pro de objetivos expresos, es decir, debimos formular un plan de trabajo. También necesitamos saber desde dónde partimos, dónde estamos parados; en otras palabras: debimos realizar un diagnóstico de la situación problemática que intentamos resolver mediante nuestra intervención. Si no, ¿de qué forma sabremos luego si cumplimos con lo que nos propusimos, si no podemos comparar confiablemente el estado posterior con el anterior? Obviamente, podemos llegar a cualquier parte, sólo se trata de caminar lo bastante, diría el Gato. La evaluación como momento o función de la gerencia. De lo que se trata es de identificar, corregir, poner “bajo control”, la máxima cantidad de eventos que puedan oponerse a nuestra acción o dificultarla, de modo de obtener los cambios deseados en la situación que encontramos inicialmente como desfavorable. No cabe duda de que para eso debemos cumplir con procesos meticulosos de reconocimiento de la realidad y de programación de acciones en plazos definidos de tiempo, contando con recursos accesibles. La planificación o programación podría sintetizarse como la “reflexión que precede y preside la acción” (Mathus, 1987). En verdad, puede decirse que esa reflexión continua, a medida que la acción se desarrolla, es propiamente la evaluación, la que alimenta con sus hallazgos la planificación y gestión de los proyectos. Visto así, se trata de un proceso que sólo conceptualmente es separable, pues en la práctica el proceso de planificación / ejecución/ evaluación es una integridad indivisible, conformada por momentos -funciones- en continua retroalimentación. Los teóricos de

las ciencias de la administración engloban ese proceso en el concepto de “gerencia”, y también se usa el término “gestión”. Queriendo trasmitir metafóricamente esa cualidad integral de la gerencia y dentro de la gerencia la función o momento de evaluación, en una de sus brillantes exposiciones Paulo Motta2 la comparó con el caso de un ómnibus repleto de pasajeros, donde el conductor debe arreglar defectos del motor sin detener el coche y con todos los pasajeros dentro. Pero aun sabiendo que resulta complicado, si no reflexionamos sobre la acción que desarrollamos mientras los programas o proyectos se realizan, si no cuestionamos o miramos críticamente cómo llegamos a donde llegamos, difícilmente podamos responder a la pregunta de Alicia: ¿cómo seguir desde aquí?, y a la otra, previa, que aquí agregamos: ¿cómo fue que llegamos hasta aquí? Una misión relevante de la evaluación en el proceso de gestión es justamente ésa: permitir a los conductores de programas o proyectos, y a los otros actores estratégicos, tomar decisiones acertadas, confiables y fundamentadas acerca de cómo seguir, de cómo dar a sus acciones la direccionalidad deseable, basados en las apreciaciones valorativas sobre lo que se vino haciendo y logrando. No en vano se llama “conductores” a los que dirigen proyectos: porque orientan el camino, imprimen la dirección. En el sentido apuntado también se dice que el proceso de la evaluación viene a ser como la imagen en un espejo del proceso de la planificación: mientras la planificación mira hacia adelante, plantea previsiones de la acción en los escenarios posibles y deseables, la evaluación enfatiza la mirada hacia atrás -más lejos o más cerca, pero siempre hacia atrás-, buscando aprender de lo hecho, de los errores y los aciertos, valorando lo positivo y lo negativo, para poder recomendar giros o refuerzos en la acción futura. Hay un momento en el cual la planificación y la evaluación tienen su intersección: es justamente en el punto de las recomendaciones evaluativas para la acción futura, las que deberán retomarse en el momento de la reprogramación. Intentando una definición. Llegados a este punto, es posible adelantar la definición de lo que consideraremos evaluación y que nos permitirá destacar algunos de sus elementos esenciales, independientemente de la diversidad de propósitos, tipos y abordajes que se puedan encontrar: Entendemos por evaluación de programas o proyectos sociales una actividad programada de reflexión sobre la acción, basada en procedimientos sistemáticos de recolección, análisis e interpretación de información, con la finalidad de emitir juicios valorativos fundamentados y comunicables sobre las actividades, resultados e impactos de esos proyectos o programas, y formular recomendaciones para tomar decisiones que permitan ajustar la acción presente y mejorar la acción futura. 2

Paulo Motta es profesor de la Escuela Brasileña de Administración Pública (EBAP), de la Fundación Getulio Vargas, y se desempeña además como consultor internacional en diversas agencias. Esa metáfora fue utilizada durante un seminario organizado por CEADEL, en Buenos Aires, en marzo de 1992, financiado por la Fundación W. K. Kellogg, para los becarios del Programa Internacional de Liderazgo.

Desbrocemos brevemente los pasos relevantes de esa definición preliminar, aunque en los restantes capítulos volveremos sobre ellos. Actividad programada: quiere decir que la evaluación -con todas las tareas que ella implica- debe ser prevista tal como las otras acciones del proyecto o programa, puesto que es una actividad más. De ahí que en muchas guías de formulación de proyectos, en los últimos tiempos, se ha incluido como ítem a formular el de la evaluación. Decir que la evaluación es programable, significa, entre otras cuestiones, que deben atribuírsele recursos específicos (personas idóneas, momentos y lugares específicos, equipos adecuados, insumos, dinero). Reflexión sobre la acción: ya se dijo que la evaluación consiste en “detenerse” -no en el sentido absolutamente literal sino en el de distanciarse- para analizar qué es lo que se está haciendo (o se hizo), de qué modo, si ello se orienta según la direccionalidad deseable, cuáles escollos y qué oportunidades se presentan, y cuáles logros se han obtenido. Basada en procedimientos sistemáticos: supone una metodología y técnicas para la recolección y el análisis de la información relevante que alimentará la reflexión y fundamentará los juicios valorativos que se emitan acerca de los cursos de acción implementados. Emitir juicios valorativos fundamentados y comunicables: es el núcleo de toda evaluación, e implica atribuir un valor, medir o apreciar si se ejecutan las actividades de acuerdo con lo programado, si los resultados obtenidos corresponden a los objetivos y las metas propuestos, así como en qué medida ha mejorado la situación de los destinatarios de las acciones como producto de nuestra intervención. De lo dicho se desprende que para evaluar siempre es necesario hacer comparaciones sobre la base de las cuales se emitirán los juicios; cualquiera que sea el objeto de nuestra evaluación se lo contrastará con un parámetro que constituye lo deseado, lo previsto, lo correcto, en suma, la direccionalidad o las metas que habremos definido previamente. Ésas son comparaciones contra estándares, sea como sea que se los haya definido; pero también hay una comparación contra sí mismo en el tiempo, que es la que se realiza cuando se comparan situaciones o estados actuales de grupos poblacionales, contra sus situaciones o estados pasados, para saber qué cambió y poder emitir un juicio acerca de si la situación está mejor, peor o igual. Esa comparación contra sí mismo en el tiempo es a veces -sobre todo en los primeros tramos de la ejecución de un programa o proyecto- más relevante que la otra, contra estándares, pues aunque se concluya que se está lejos aún de lo deseable -el estándar-, la situación puede haber mejorado mucho debido a la gravedad de la situación inicial o punto de partida -“línea de base”-, y eso es en sí altamente valorable y muy estimulante para los que ejecutan las acciones, ya que la evaluación les demuestra los logros obtenidos y les permite programar sobre mejores bases. La fundamentación de nuestros juicios valorativos dependerá de la consistencia y confiabilidad de la información -cuantitativa y cualitativa- que recojamos, al estilo de las “evidencias” que corroboran los testimonios en un juicio frente a un tribunal. Los juicios valorativos deben poder comunicarse a las audiencias identificadas, lo que significa que se deben redactar informes comprensibles y programar devoluciones de los hallazgos en modalidades adecuadas para la mejor comprensión por parte de los actores involucrados. Formular recomendaciones para tomar decisiones que permitan ajustar y mejorar

las acciones: la evaluación tiene múltiples aplicaciones y puede perseguir diferentes propósitos, pero de modo general interesa destacar que se trata de pensar sobre el hacer, para identificar errores y problemas que dificultan la acción, para perfeccionar la gestión de un proyecto o programa, para aprender de lo hecho -haya sido acertado o erróneo-, para introducir correcciones, e incluso para comprobar que nuestro proyecto produce efectos no previstos, algunos de ellos no deseados; y finalmente, ¿por qué no?, para el reconocimiento social del esfuerzo realizado y de los actores participantes que lo llevaron a cabo. Sistematizar las lecciones aprendidas y brindar, a partir de ellas, las recomendaciones pertinentes constituye uno de los meollos de la evaluación, según nuestra perspectiva. Mediante los procedimientos de la evaluación reconocemos los logros y las fortalezas de la acción desarrollada, así como los obstáculos y las debilidades; las recomendaciones en general deben sugerir apoyarnos en las fortalezas, a modo de palanca, para superar o saltar las dificultades. Y deben servir a todos aquellos que toman decisiones en los diferentes niveles, no sólo a los “gerentes” o directores de los programas o proyectos, sino también a aquellos que en la tarea cotidiana, en el escenario donde se hacen las cosas, deben tomar decisiones operativas. Ya se dijo: el momento de las recomendaciones es la intersección entre la evaluación y la reprogramación; de la profundidad y pertinencia de las recomendaciones que se formulen dependerá la utilidad de la evaluación y, por ende, la viabilidad de su aplicación posterior en la toma de decisiones y en la acción.3 Evaluación e investigación: bastantes similitudes y algunas diferencias. Una evaluación no es equivalente a una investigación, aun cuando comparte muchos de sus procedimientos. La investigación busca fundamentalmente incrementar el cuerpo de conocimiento, estableciendo relaciones entre hechos, fenómenos, situaciones, etc., mientras que la evaluación se preocupa ante todo por el perfeccionamiento de la acción y compromete esencialmente un juicio de valor. En suma, “la evaluación debe ocuparse fundamentalmente de los posibles cambios en un programa existente” (Hamilton Smith, 1981). La investigación termina con conclusiones acerca de cómo ocurren los hechos, alimenta la teoría y el cuerpo de conocimiento sobre cierto segmento del saber, mientras que una evaluación debe terminar con recomendaciones que llevan a modificar lo que se venía haciendo, o bien agregar nuevas acciones (lo cual, sin duda, se funda en un “saber” acerca de cómo ocurren las cosas y en ciertas hipótesis acerca de cómo debieran ocurrir). Tanto lo expuesto en el acápite anterior como lo recién expresado permiten concluir que son las recomendaciones para la toma de decisiones las que distinguen la evaluación de la investigación; ni pareciera lógico pensar en una evaluación por el solo hecho de describir y emitir un juicio sobre cómo se hacen las cosas, si no se le agregan las recomendaciones emergentes para decidir sobre los cursos de acción y cambiar lo que se detecte como mejorable. El proceso de explicación o fundamentación de los juicios evaluativos es similar al de la ciencia; el rigor en las formas de llegar a emitir aseveraciones certeras es compartido. No se trata sólo de criticar o de elogiar, hay que fundamentar las aseveraciones -para 13

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En el capítulo 3 se verá que la viabilidad de la aplicación posterior de los hallazgos evaluativos también depende del involucramiento de los actores durante el proceso mismo de la evaluación, así como de la completa y oportuna devolución de los resultados por parte de los que tienen la responsabilidad de evaluar.

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distinguirlas de las creencias, las opiniones o los juicios emocionales-, para luego, a partir de esas explicaciones o fundamentaciones, poder emitir las recomendaciones que permitan superar deficiencias o profundizar las ventajas ya obtenidas con la acción desplegada. Por lo tanto, no hay límites demasiado precisos entre la evaluación y la investigación; cuando se pone a prueba una modalidad de intervención considerada innovadora, la evaluación, en tanto incluye un proceso riguroso y sistemático de recolección de información para emitir juicios y recomendaciones, sirve además para probar la eficacia de la intervención innovadora, comparándola con otras formas tradicionales de intervenir en el mismo problema. Pongamos como ejemplo los proyectos que desarrollan modalidades de complementación escolar con otras formas tradicionales de intervenir en el mismo problema. Pongamos como ejemplo los proyectos que desarrollan modalidades de complementación escolar con un abordaje lúdico e integral, inclusivo del seguimiento del rendimiento del niño en la escuela, en articulación con maestros o maestras, en lugar del anterior modo de apoyo escolar con clases enfocadas exclusivamente a “ayudar a hacer los deberes”. La evaluación de proyectos con los dos abordajes y la comparación de proyectos con los dos abordajes y la comparación entre ambos pueden permitir detectar que la nueva modalidad es más eficaz, mostrando evidencias de que los niños cubiertos bajo esa nueva forma de intervención tienen mayor rendimiento en la escuela y menor índice de deserción o repetición que aquellos que se cubren con el método tradicional, y porque además la primera es sinérgica4, ya que se logran resultados no específicos o buscados primariamente, como puede ser la incorporación de hábitos positivos de autocuidado, de higiene, de relaciones con los pares y en la familia, entre otros. El ejemplo previo es un caso en el que la evaluación puede ser vista también como investigación, ya que posibilita el avance del conocimiento a partir de la sistematización de la práctica. También permite recomendar mejoras para la acción (aun dentro de la misma modalidad innovadora), pues se puede descubrir algún caso entre los analizados donde, además de las actividades lúdicas y de articulación con las maestras de las escuelas, se agrega la interacción periódica con los padres, para concientizarlos acerca de las ventajas de los nuevos modos de llevar a cabo la complementación escolar, lo que redunda en mejores resultados. Ese hallazgo implicará recomendar también actividades concretas dirigidas a los familiares de los niños, promoviendo así enfoques más integrales. Resumiendo: es muy sutil la distinción entre evaluación e investigación. Cambios en los estilos de evaluación. Las concepciones y los modos de evaluar fueron cambiando en paralelo con los cambios ocurridos en los paradigmas de la ciencia, particularmente durante la segunda mitad de este siglo. El paso de las formas mecanicistas, neopositivistas, racionalistas, objetivistas a las concepciones fenomenológicas, más relativistas e inclusivas de factores contextuales y que incorporan metodologías intersubjetivas, al incidir en los modos de 4

Max Neef (1986) considera sinérgicas las acciones que, además de orientarse a la resolución de un problema puntual, contribuyen a la vez a la resolución o prevención de otros problemas. Un ejemplo muy utilizado es el de la lactancia materna, que a la vez que contribuyen a la buena nutrición del bebé,

lo preserva inmunológicamente, y consolida un lazo afectivo entre la madre y el bebé que podrá contribuir a su apropiado desarrollo posterior.

conocer y abordar la realidad, influyeron también en las modalidades de planificación, gestión y evaluación de los proyectos y programas sociales. Hace unas décadas, la evaluación se planteaba como la última etapa de un proceso lineal de formulación / implementación de proyectos y programas, por lo cual se trataba de mirar hacia atrás y establecer -siguiendo métodos y herramientas especializados provenientes de la investigación en ciencias sociales y científicamente válidos según el paradigma dominante- si las acciones ejecutadas habían producido los efectos deseados o buscados. Esto llevó a la elaboración de diseños de evaluación bastante sofisticados con el fin de reproducir condiciones “experimentales” o “casi experimentales” que permitieran determinar si se produjeron cambios en la situación problemática inicial que motivó la intervención (proyecto o programa social) y si esos cambios se debieron a las acciones desplegadas. No desconocemos la necesidad de contar con elementos de juicio acerca de los impactos de estrategias o cursos de acción de uso difundido, pero lo cierto es que estos diseños requieren personal técnicamente capacitado para llevarlos a cabo, por lo que suelen convertirse en evaluaciones externas, con escasa o nula intervención de los integrantes de los programas o proyectos; por otra parte, producen información que puede ser útil en ciertos niveles decisorios (por ejemplo, para decidir la continuidad o no de determinadas líneas de proyectos), pero tal vez menos para quienes están directamente involucrados en la gestión. Otro camino difundido, dentro de ese modelo de planificación vertical o de “línea recta”, consistía en comparar, también en la última etapa de ejecución o incluso a posteriori, las metas previamente establecidas con las que se habían efectivamente alcanzado, complementando esta comparación con una explicación (o justificación ex post) de las discrepancias encontradas. Este camino suponía que lo “planificado” debía traducirse casi mecánicamente en acciones sin tener en cuenta el contexto organizacional y las racionalidades de los diversos actores en su ejecución. En la actualidad, con el amplio desarrollo de las metodologías de planificación estratégica y/ o participativa (que fueron desplazando lentamente, aún no del todo, a los modelos verticales), se reconoce que el proceso de planificación / programación no responde a una racionalidad lineal, que los actores involucrados en la gestión y ejecución reinterpretan permanentemente los objetivos buscados a través de su accionar; en síntesis, que todo el proceso de la gestión social está signado por grandes dosis de incertidumbre, en gran parte como producto de la naturaleza del contexto en que se desarrolla. Esa incertidumbre es también producto de la propia naturaleza del desarrollo teórico y de las tecnologías utilizadas en las disciplinas sociales y en el campo de la acción social, en comparación con las ciencias exactas o naturales y sus campos de aplicación, como la ingeniería o la electrónica. Vale decir: en las ciencias no hay una única escuela o un paradigma dominante de forma excluyente, como ocurre en un determinado período histórico con la física o la biología, sino que coexisten diversas corrientes, en algunos casos contradictorias entre sí -paradigmas rivales (Khun, 1970)-, en otros con diferentes enfoques o énfasis (caso de las teorías del aprendizaje y las metodologías para la lectoescritura en psicopedagogía, o las diferentes corrientes en metodologías para la planificación participativa, las diferentes escuelas de la psicología social y la influencia de ellas en la determinación de las técnicas más eficaces para las dinámicas grupales). Por ende, no existen certezas acerca de cuáles son los requerimientos mínimos para la

correcta aplicación de las diferentes corrientes teóricas. La evaluación puede verse entonces como una respuesta a la necesidad de reducir esa incertidumbre en cada uno de los momentos de la acción, para reconocer si los esfuerzos están “correctamente” encaminados. Es decir que se requiere una retroalimentación continua en la implementación para ir corrigiendo sobre la marcha los cursos de acción teniendo en cuenta las cuestiones que preocupan a los involucrados en la ejecución (tanto los ejecutores como los destinatarios). Es en el sentido recién apuntando que la evaluación social se distingue de otro tipo de evaluaciones, por ejemplo, de aquellas que se aplican a proyectos de construcción o de infraestructura; hay modelos de evaluación que han sido trasladados directamente de los proyectos de ingeniería o de obras a los proyectos o programas sociales, lo cual generó muchas dificultades y resistencias por parte de quienes los ejecutan, puesto que esos modelos, a veces impuestos por algunas agencias de financiamiento, son poco adaptables a los escenarios comunitarios donde los proyectos sociales tienen lugar. La evaluación para la transformación. Si bien es cierto que cada vez más frecuentemente se habla de evaluar los resultados de un proyecto o programa, el funcionamiento de sus actividades -los procesos- y hasta el uso de sus recursos, también lo es que sigue siendo una actividad poco frecuente y en general bastante resistida. Aun más, cuando finalmente se decide evaluar un programa, luego muy raramente se utilizan sus resultados y recomendaciones para producir cambios. Creemos que la resistencia a la evaluación, así como las dificultades para incorporar las recomendaciones evaluativas en la gestión, son cuestiones que tienen que ver con el fenómeno más general de la resistencia al cambio; pues al fin y al cabo, la evaluación implica cambio, tal como la planificación y, en general, tal como la acción social: se formula e implementa un proyecto o programa para transformar una situación que resulta insatisfactoria y se evalúa la gestión y los resultados porque interesa, por un lado, apreciar si se cambió lo que se deseaba cambiar, es decir, para saber en qué medida mejoró la situación que se consideró insatisfactoria al inicio de las acciones; y, por otro lado, para detectar qué fue lo que cooperó a ese logro y qué lo dificultó, es decir, qué se hizo bien, qué se podría hacer mejor y qué se hizo mal. Todo eso para poder aconsejar qué cambios introducir o no en la acción posterior. Existe una tensión entre la propensión al cambio y los impulsos a mantener la estabilidad de las cosas que nos rodean y la manera en que ellas funcionan; lo primero brinda satisfacción a las necesidades humanas de creatividad y de enfrentar desafíos probando las propias fuerzas, mientras que lo segundo permite la idea de pertenencia, de seguridad y de continuidad. Esa tensión sucede tanto en el plano individual o familiar como en lo microsocial y lo macrosocial (Sztomka, 1993). Como seres humanos, como sociedad, siempre han existido fuerzas o impulsos tendientes a cambiar los modos de relacionarnos, de mejorar nuestras instituciones, nuestras formas organizativas, nuestras formas de expresión. Claro está, como se dijo, que estas intencionalidades no necesariamente son dominantes, y suelen operar en contra o a pesar de otros que tienen posturas opuestas o diferentes, y que prefieren mantener el statu quo, pues ello les brinda

seguridades de alguna índole (afectivas, de prestigio, de influencia, económicas, etc.) en el campo más

específico de las políticas sociales. Esta lucha permanente del hombre por operar cambios en las relaciones sociales se manifiesta a través de actividades tendientes a mejorar la situación de grupos desprotegidos, con mayores desventajas o que han sufrido algún tipo de catástrofe. Una forma -no la única- en que pueden operarse cambios sociales de manera no cruenta es través del diseño de programas y proyectos que partan de realizar un recorte y describir una realidad -diagnóstico- , para luego identificar las disconformidades -problemas-, y de allí inferir qué queremos modificar -objetivos-, lo cual es lo mismo que pensar en las transformaciones que esperamos obtener -resultados-, para lo que se requiere el diseño de una estrategia para operar el cambio, que se traduce en un plan de trabajo -actividades- ubicado en el tiempo -cronograma- y asociado a los insumos -recursos humanos, materiales y financieros- requeridos para llevar a cabo las acciones. La idea de cambio está implícita desde el inicio del proyecto o programa que luego será evaluado. El simple hecho de pensar en un proyecto específico está poniendo de manifiesto una necesidad de que algo cambie. Este proceso de transformación está asociado a la creatividad, ya que además de querer modificar una realidad social, institucional, personal, a partir de la generación de un programa, estamos buscando creativamente la alternativa de acción más efectiva para transformar esta realidad: es decir, nos interesa el cambio y cómo se opera ese cambio; ambas cuestiones están relacionadas con el proceso creativo. En tal sentido, un programa o proyecto social puede ser visto como la puesta de estrategias o metodologías innovadoras de intervención para la transformación, las que si luego de evaluadas demuestran ser eficaces, podrán ser replicadas en otros contextos, en circunstancias o condiciones similares, o bien con las adaptaciones que convengan. Además, en el mejor de los casos, la modalidad de intervención podrá ser adoptada como estrategia de las políticas públicas, en el nivel local o nacional, para el campo social específico. Eso sería un ejemplo de cambio social relevante y es uno de los impactos más buscados por los que conducen proyectos sociales, pero difícilmente alcanzado; podemos arriesgar que para influir de ese modo en las políticas públicas no sólo deben evaluarse las acciones, sino además deben fundirse los resultados evaluativos, en una estrategia de advocacy o marketing social más global. Es allí donde se cruzan las acciones evaluativas con la conceptualización, sistematización y diseminación. El propio proceso evaluativo implica transformación. Cuando se comienza a pensar en evaluar un programa en funcionamiento, o incluso en evaluar la factibilidad de realización de otro, en realidad estamos pensando que algo cambie en la forma como se vienen haciendo las cosas. De alguna manera esperamos que los resultados de la evaluación nos brinden elementos para operar ciertas modificaciones en la estrategia o metodología de intervención implementada. Pero en este punto se produce el otro fenómeno: la posibilidad de cambiar la forma en que se venía trabajando producen resistencias. Frecuentemente, el propósito mismo de la evaluación, “evaluamos para cambiar”, genera oposición o al menos renuencia y entonces, siempre se puede, se aplaza para otro momento la actividad evaluativa.

La posibilidad de cambio evoca con frecuencia el proceso más alto en cuanto a transformaciones se refiere, que es la revolución, proceso en que difícilmente algo quede en pie; el impulso hacia adelante que se genera es tan arrollador que los viejos cimientos

parecen caer debido al impacto. Quizá sea esto lo que genere tanta resistencia, sin tener en cuenta que hay muchas posibilidades de operar transformaciones antes que llegar a una ruptura total. De hecho, la historia nos brinda ejemplos de esto constantemente; hay finalidad de cambios adaptativos, parciales, que van transformando lentamente la sociedad, mientras que, por otra parte, las grandes transformaciones son momentos muy especiales en el devenir histórico. Si esto sucede en el abarcativo plano de la historia político-social, no debe extrañarnos que una evaluación que bien puede terminar en recomendaciones de cortar el desarrollo de un programa o un proyecto, o de introducir ajustes que no convengan o sean traumáticos para algunos individuos o grupos involucrados en él produzca al menos resistencia y que sus resultados sean escasamente utilizados (muchas veces porque no son “políticamente viables”, aunque estén técnicamente fundamentados). Aprendiendo con la evaluación y de ella El impacto que produce el hacerse cargo de las cuestiones que deben ser transformadas suele interpretarse como “errores cometidos” y eso lleva casi de inmediato a sentir que nada de lo construido sirve y que es necesario empezar de nuevo. Sin embargo, la idea que hay por detrás de la evaluación, en el sentido que lo estamos imprimiendo, es integrar dentro de un nuevo esquema lo mejor de las estructuras, las actividades y los recursos existentes en el programa, modificando aquello que ya no resulta útil, correcto o eficaz y aprendiendo de la experiencia realizada. La afirmación anterior nos lleva a la cuestión del aprendizaje, que también tiene relación con la resistencia a la evaluación. No toda forma de aprendizaje–modalidad pedagógica resulta “aceptable”, y por ende eficaz, para los que intervienen en el proceso de enseñanza aprendizaje. Cualquiera sabe que muchas de nuestras resistencias ante ciertas disciplinas tienen más que ver con la forma en que los profesores la trasmitían en la escuela que con características intrínsecas de la disciplina misma. El evaluador, tal como lo estamos esbozando aquí, está muy lejos de representar la figura del maestro tradicional, el que viene a “enseñar”, a transferir su saber a los otros, a los que están haciendo las cosas en terreno, planteando con ellos una relación de tipo asimétrica y “vertical”. Lejos de esa figura se está pensando en el rol del evaluador como facilitador, con un papel importante en cuanto acompaña los procesos, entrando y saliendo de ellos, conservando la posibilidad de una mirada con suficiente distancia aunque involucrada, desencadenando procesos de reflexión, brindando una perspectiva “preguntona” y crítica, involucrando a todos los actores posibles en espacios de reflexión conjunta y de debate a partir de preguntas, muchas veces ingenuas, otras veces ríspidas.5 No debe olvidarse que ese evaluador también está aprendiendo, también tiene su mente abierta a nuevas formas de actuar. No se trata de un juez; se trata de alguien a la par, con el rasgo distintivo del “preguntón”, del cuestionador, que juega de vez en cuando de outsider, que se pone el gorro del abogado del diablo, para provocar y estimular la reflexión, a la vez que aprende junto a los demás. No enseña: provoca y estimula el aprendizaje conjunto. Es relevante la contribución de la evaluación a los procesos de aprendizaje institucional, puesto que resulta prioritario comprometer a quienes trabajan en los

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Sócrates, en el diálogo con Fedro, su alumno, le explicaba que sólo a través de preguntas es posible aprender. Así, la evaluación puede ser vista como un proceso de aprendizaje de estilo “socrático”, pues se centra en formular preguntas evaluativas y responderlas fundamentalmente (Cf . Platón, Fedro).

proyectos o programas en un “proceso educativo programado que produzca cambios” (Organización Panamericana de la Salud y Fundación W. K. Kellogg, 1998). Es posible plantear algunos requisitos para que una evaluación aporte elementos en el citado sentido de aprendizaje institucional: Debe ser útil a las personas comprometidas en el proceso. Debe ser viable, es decir, realizable en un tiempo al alcance de ellas. Debe respetar los valores de las personas involucradas. Debe estar bien hecha, con procedimientos adecuados, de modo de proveer información contable. La evaluación es capacitadora e iluminadora pues busca en la teoría la experiencia y el conocimiento, las argumentaciones que mejor expliquen los resultados y facilita el crecimiento, el desarrollo y el perfeccionamiento de los que intervienen en un proyecto. El proceso de la evaluación Reiteradas veces se dijo que entendemos la evaluación como un proceso, como una función de la gerencia o un conjunto de actividades, siendo, por ende, programable. Es lo mismo que afirmar que requiere para su desarrollo un proceso o secuencia que le es propio, el cual se esquematiza a continuación. Programación de la evaluación: Definición del sujeto-objeto de evaluación. Establecimiento de la finalidad. Identificación de las audiencias. Determinación del nivel de análisis. Clasificaciones de las dimensiones de análisis. Definición de las variables. Selección de los indicadores. Determinación de las técnicas e instrumentos para la recolección de información. Determinación de la secuencia de actividades. Identificación de responsables y actores participantes. Establecimiento de la duración, frecuencia y periodicidad. Estimación de los recursos necesarios (humanos y materiales). Presupuestación. Ejecución de la evaluación Relevamiento de información mediante el desarrollo de las actividades y la aplicación de las técnicas e instrumentos.

Sistematización, procesamiento y análisis de la información. Elaboración de informes (incluyendo conclusiones y recomendaciones).

Devolución de los actores y diseminación de conclusiones. Evaluación de la evaluación (metaevaluación)

 Análisis de la utilidad de los hallazgos.  Apreciación sobre la viabilidad del proceso evaluativo y del uso de sus resultados.  Juicio acerca de la pertinencia metodológica y ética.  Análisis de la confiabilidad de los procesos y hallazgos.

Si bien el proceso evaluativo se ha presentado esquemáticamente de forma aislada y lineal, debe interpretarse que forma parte de un proceso mayor que es el proceso administrativo de la gerencia y que como tal retroalimenta la toma de decisiones o se integra como componente evaluativo del diagnóstico. La secuencia presentada sólo procura mostrar la lógica del circuito evaluativo, pero esos pasos no son secuenciales en los escenarios concretos sino que se producirán superposiciones y retrocesos en medio de los avances. Nuestra concepción es que la evaluación debería ser un proceso continuo que se involucre en la gestión desde su inicio, en el planteamiento del programa a resolver o etapa diagnóstica, durante los procesos de la acción y al finalizar períodos determinados, donde el énfasis estará puesto en los resultados o efectos. Si bien consideramos continua la evaluación, de hecho suele requerir algunos cortes específicos para determinados aspectos, como el estudio de cambios en conductas o actitudes, o situaciones poblacionales (de nutrición, de empleo, de salud, de alfabetización, etc.) que deberán medirse o apreciarse de forma periódica, mediante encuestas, censos o estudios cuasi experimentales, según sean los casos. Asimismo, como aclararemos luego, a menudo ocurre que los evaluadores son convocados para realizar nuestra tarea sólo en la etapa final, o después que finalizó el período de ejecución de los programas o proyectos. En esos casos, lejos de rechazar esas demandas, debemos ofrecer nuestras habilidades a los decisores para que en el futuro puedan aprovechar mejor sus propias experiencias, planteando las evaluaciones tempranamente, de modo que les sea posible considerar las alternativas disponibles para tomar decisiones futuras.

5.9 Modelos de Evaluación

MODELOS DE EVALUACIÓN

Evert Vedung Revista de Servicios Sociales y Política Social. EVALUACIÓN 2º trimestre 1993 Edita: Consejo General de Colegios Oficiales de Diplomados en Trabajo Social y Asistentes Sociales. Madrid, España. Nota: Los anuncios que aparecen a continuación cuyo autor es el profesor Evert Vedung rotulados “Modelos de evaluación” y “Utilización de la evaluación” corresponden a sendos capítulos del libro Evaluation in Politics and Public Administration (La evaluación de la política y Administración Pública) que se publicara en el transcurso del año 1993. Esste libro está concebido como texto especializado para universidades, institutos de estudios, organismos públicos, ayuntamientos y consultorías. Fue publicado en sueco a finales de 1991 y se utiliza en universidades y organismos públicos en toda Escandinavia. Asimismo, estos trabajos fueron presentados en la Conferencia Internacional sobre Evaluación de Programas Sociales, organizada en el INSERSO en Madrid, durante el mes de noviembre de 1992.

Concepto de evaluación En estos artículos, el autor define la evaluación como un mecanismo “ex post” para la exposición y valoración de la implementación, resultados y logros de las políticas y programas públicos con el propósito de generar posteriores decisiones. Aunque simple, e incluso de sentido común, esta definición conlleva algunas implicaciones. En primer lugar, la evaluación es una actividad “ex post”. Para evitar dificultades conceptuales, se excluyen las valoraciones “ex ante” de programas y políticas en consideración pero todavía no en funcionamiento. En segundo lugar, aunque la valoración del impacto es crucial, ésta o bien compromete o bien incluye la monotorización del rendimiento y de la implementación. En tercer lugar, la evaluación no se limita a los programas formulados por las agencias sino que también incluye las políticas parlamentarias de mayor nivel. En cuarto lugar, la evaluación no se restringe al estudio del logro de objetivos previamente fijados, sino que admite e incluso destaca el estudio de los efectos secundarios y perjudiciales y las valoraciones frente a objetivos y expectativas. Por último, aunque no concebida como investigación científica únicamente genera la búsqueda de datos sistemática y excluye deducciones realizadas a la ligera. Esto implica que la evaluación se encuentra en la encrucijada entre la investigación, las prácticas políticas y la realización de programas. A modo de introducción Existe un profundo desacuerdo en torno a las bases metodológicas y las orientaciones prácticas de la investigación en materia de evaluación. Hay docenas de enfoques suficientemente sistematizados como para aparecer en la literatura. Por fortuna, y tal como lo sugieren Guba y Lincoln (1981:8,11ss). House (1980) y muchos otros, la mayoría de estos enfoques pueden reducirse a unas pocas escuelas fundamentales. El criterio de distinción más parco y desde el punto de vista de la política o de la ciencia política más fructífero para efectuar esta reducción de redundancias, es el de qué

organizadores utilizan. El organizador es el punto de partida lógico de la evaluación. Es la pregunta básica que se plantea en la evaluación. En la figura 1 aparece una taxonomía de los modelos de evaluación clasificados en función de los organizadores. Repitamos, desde el punto de vista de la ciencia política o de la política a secas, la principal línea de demarcación distingue entre modelos centrados en la materia propiamente dicha de la evaluación, y los modelos que señalan cómo debiera organizarse el trabajo de evaluación. Los primeros se denominan modelos sustantivos, y los segundos institucionales. Aparte de la clásica evaluación de la consecución de los objetivos, los modelos sustantivos incluyen la evaluación sin consideración de los objetivos, y la evaluación de sistemas. Además, la evaluación basada en los clientes, la evaluación basada en las decisiones y el modelo de los interesados son otros ejemplos de modelos sustantivos. Entre los modelos institucionales se cuentan el modelo de revisión por los iguales, una variante de los interesados, y finalmente lo que denominamos el modelo SOU sueco. Nuestra exposición comenzará por los modelos sustantivos. Objetivos Modelos sustantivos

Modelo de consecución de los objetivos Modelo de los efectos secundarios

Resultados

Evaluación sin consideración de los objetivos

Objetivos y costes

Evaluación de sistemas

Modelos de Evaluación

Objetivos Evaluación basada en los clientes de los clientes Decisión

Evaluación basada en las decisiones (modelo CIPP)

Objetivos de los interesados Evaluación basada en los interesados Modelos Institucionales

Modelo de los interesados Modelo SOU Revisión por los iguales

Figura 1. Modelos de evaluación Evaluación de la consecución de los objetivos El enfoque clásico del problema de la evaluación es el que se basa en la consecución de los objetivos. Las preguntas clave de la evaluación de la consecución de los objetivos son dos: ¿Concuerdan los resultados con los objetivos del programa? ¿Son los resultados fruto del programa? Estos dos aspectos pueden denominarse supervisión de los resultados y valoración del impacto.

La evaluación de la consecución de los objetivos es un ejemplo de sencillez y lucidez. El primer paso lógico comporta la identificación de los objetivos del programa, la determinación de su significado real y de su rango, y su conversión en objetivos conmensurables. Los pasos segundo y tercero consisten en determinar hasta qué punto estos objetivos preconcebidos se han puesto en práctica y si el programa ha estimulado o desalentado la realización de los objetivos. El modelo de consecución de los objetivos pretende ofrecer una solución objetiva al problema de las pautas de valor en la evaluación. Toda evaluación exige dimensionar el mérito para calificar sobre esta base el programa. Puesto que los objetivos del programa están especificados explícitamente en la legislación original o en el trabajo, pueden establecerse empíricamente a través de un acto de interpretación. Al juzgar los resultados del programa partiendo de sus objetivos, el evaluador puede evitar la adopción de un punto de vista personal y subjetivo sobre los méritos y deméritos de los programas a evaluar. Su trabajo se desarrollará con arreglo a los cánones de la ciencia social ajena a los valores. La evaluación de la consecución de los objetivos es lo que Scriven (1991:30) ha denominado una evaluación secundaria o de segunda mano: la evaluación desde el punto de vista de otros. La evaluación de la consecución de los objetivos es un modelo sustantivo basado en los objetivos. Es sustantivo en la medida en que se centra en cuestiones sustantivas, no organizativas que deberán planearse en el estudio. Y está basado en los objetivos porque el organizador que caracteriza la evaluación de la consecución de los objetivos son los objetivos del programa. Como escribe Ernest House (1980:26): “Considera especificados los objetivos del programa y seguidamente reúne pruebas que permitan determinar si se han alcanzado dichos objetivos. Los objetivos sirven de fuente exclusiva de pautas y criterios. El evaluador determina qué pretenden lograr los autores del programa según ellos mismos. La discrepancia entre los objetivos declarados y los resultados es la medida del éxito del programa”. Esto no implica, en términos prácticos que las evaluadoras deban proceder antes que nada a buscar los objetivos. Lo crucial es que los objetivos son el punto de partida lógico. Después de todo, las dos principales tareas de la evaluación, según los defensores del modelo de la consecución de los objetivos, consisten en determinar si los objetivos preconcebidos del programa se han logrado realmente y si el programa ha contribuido a su consecución. Utilizamos aquí el concepto de programa en un sentido muy general. Los programas pueden referirse a un cambio organizativo o al punto de vista del ciudadano. Este ha de estar interesado en saber si las políticas adoptadas cumplen realmente lo que prometen. Supongamos que los representantes de los ciudadanos, los políticos electos han prometido en una campaña electoral implantar una reforma de las pensiones que proporcionará a todo el mundo una jubilación económicamente asegurada. Al cabo de cierto tiempo salta a la vista que estos objetivos no se cumplen. El electorado ha de estar muy interesado en conocer la situación al respecto cuando haya que juzgar los logros de sus representantes y las políticas anteriores de cara a las siguientes elecciones. La segunda objeción a esta crítica de omitir de la responsabilidad y la perspectiva del ciudadano da a entender que los objetivos programáticos iniciales pueden tornarse obsoletos como vara de medición. Tomando los objetivos iniciales como punto de partida, la evaluadora corre el riesgo de adoptar un punto de vista anticuado cuando 14

presenta su informe. El resultado no puede utilizarse en el siguiente ciclo de toma de decisiones. La plausibilidad de esta objeción depende de qué objetivos cambian y para quién está pensada la evaluación. Si el cambio de objetivos se produce entre los políticos, para ellos la evaluación realizada a la luz de los objetivos oficiales, supuestamente obsoletos, no revestirá ningún interés. Pero sí será de gran interés para la ciudadanía en su papel soberano porque para ella los objetivos oficiales siguen siendo válidos y quizá desee exigir responsabilidades a los políticos por desecharlos. Si el cambio de objetivos transpira sutilmente en el organismo estatal, o en un nivel interior en los procesos de ejecución, y el programa sufre una modificación radical a causa de ello, la evaluación a la luz de los objetivos oficiales anticuados no tendrá ningún interés sustancial para estos grupos, pero será sumamente relevante para los ciudadanos y los políticos responsables, pues los organismos y realizadores de los niveles inferiores son sus subordinados y ejecutores a los que quizá deseen exigir que rindan cuentas. En suma, el modelo de consecución de los objetivos tiene algunos puntos favorables con respecto a su sesgo inherente a favor de la cadena de control parlamentaria y la democracia representativa, y en especial propicio a la “perspectiva a vista de rana” que tienen los ciudadanos. En este contexto se ha hecho hincapié en la perspectiva de los ciudadanos, pues está totalmente ausente en el discurso internacional en torno a la evaluación de los programas públicos. Una segunda razón, que confieso es menos importante, a favor del modelo de consecución de los objetivos, reside en su atractiva sencillez. Puesto que sólo abarca dos cuestiones importantes, es muy fácil de recordar y aplicar. Por otro lado, el modelo de consecución de los objetivos también adolece de persistentes defectos y puntos débiles, que pasamos a comentar seguidamente. Los defectos del modelo de consecución de los objetivos Al centrarse en el logro de los objetivos, el modelo de consecución de los mismos no presta atención alguna a los costes. El cumplimiento de los objetivos puede haber comportado sustanciales sacrificios en términos de dinero, tiempo y esfuerzo humano, aspectos que se omiten absolutamente en toda valoración del grado de consecución de los objetivos del programa. Esta falta de consideración de los costes revela de por sí que el modelo de consecución de los objetivos no puede aspirar a ser el único modelo válido de evaluación de la política pública. Duele aún más la crítica esgrimida frente a la evaluación de la consecución de los objetivos en su pretendido ámbito de competencia propio. Uno de estos argumentos contundentes, señala que los objetivos programáticos resultan deficientes como pautas de mérito debido a su vaguedad Aunque es una perogrullada, la supuesta vaguedad omnipresente de la política y de los objetivos programáticos aparece repetidamente en la literatura de análisis político. Tanta aceptación merece la idea general de que se realizan muy pocos esfuerzos por señalar en qué sentido los objetivos políticos son turbios. Sin embargo, es conveniente distinguir tres tipos de indeterminación de los objetivos. En primer lugar, determinados objetivos pueden ser ambiguos y tener dos o más significados al mismo tiempo. Probablemente, la ambigüedad es harto excepcional en el lenguaje político. En segundo

lugar, determinados objetivos pueden adolecer de vaguedad, en el sentido de que el

límite que circunscribe su alcance está desdibujado. La vaguedad aparece en la retórica política. En tercer lugar, la vaguedad viene generada también por el problema de los objetivos múltiples. El problema de los objetivos múltiples también está muy extendido en la política, pues asoma no sólo en programas particulares, sino también entre diferentes programas. En relación con la mayoría de grandes programas de reformas se presentan regularmente impresionantes relaciones de objetivos diversos. Mientras que uno de ellos puede aparecer como el principal, a menudo también se dice que ha de conjugarse con todos los demás, que quizá sean potencialmente contradictorios. Muchas veces, determinados aspectos de los objetivos son vagos. Además, no se indican los necesarios efectos acumulativos de los distintos objetivos, lo que impide dilucidar, en estas listas de objetivos, un resultado singular, transparente y esperado. Por tanto, los objetivos programáticos no proporcionan una guía segura para orientar el trabajo de investigación empírica. No son suficientemente claros para resultar útiles en tanto que pautas de valor que permitan medir el éxito o el fracaso. La normativa gubernamental relativa a la gestión forestal en Suecia contiene un dossier de objetivos individualmente vagos y colectivamente contradictorios. El primer artículo de la Ley de Gestión Forestal estipula que los bosques deben gestionarse de manera que se garantice su capacidad para producir madera de modo sostenido. Sin embargo, la ley también declara que hay que prestar atención asimismo a la protección de la naturaleza y otros intereses societarios. La explotación forestal debe considerar debidamente la función de los bosques respecto al hábitat de plantas y animales, su papel en el equilibrio hidrológico y el microclima, la vida al aire libre y el ocio. Hay que prestar atención a los valiosos entornos culturales y paisajes. Sin embargo, no se estipula la manera exacta en que habría que conjugar un alto nivel de producción sostenida de madera con los demás objetivos. Esto quizá sea prudente, pues resultaría difícil especificar centralizadamente cómo realizar la correspondiente ponderación en cada caso local. Sin embargo, esta prudencia genera dificultades para el modelo de consecución de los objetivos, pues el programa no establece claramente un resultado previsto. Si la evaluadora esgrime la noción de objetividad, que es un dogma fundamental de la evaluación de la consecución de los objetivos, no podrá destilar de los objetivos formulados un resultado global, claro o indiscutible. Para lograrlo, probablemente habrá de interpretar y clarificar los objetivos programáticos lo que implica abandonar la esfera de la ciencia objetiva y entrar en el ámbito de la especulación subjetiva. ( ...) El modelo de consecución de los objetivos carece de toda ambición teórica. Un momento podría decir alguien, ¿cómo puede acusarse a una actividad práctica de carecer de sofisticación teórica? Quienes piensan de esa forma debieran recordar la famosa sentencia de Kun Lewis, “No hay nada tan práctico como una buena teoría”. Una ventana de este contraargumento de falta de ambición teórica señala que el modelo de consecución de los objetivos ignora el papel de las agencias ocultas en la política pública. Se ha dicho que los análisis políticos que utilizan los objetivos preconcebidos, oficialmente declarados y sustantivos como varas de medición con fines de evaluación y como organizadores para la recogida de datos, ignoran un aspecto importante de la

situación en el juego político. Los objetivos sustantivos manifiestos se parecen a la punta

de un iceberg. Lejos de revelar los auténticos motivos impulsores, no constituyen sino lo que los responsables de la toma de decisiones quieren que vea el público. Los objetivos oficialmente declarados pueden tener un carácter simbólico, pueden no estar pensados para ser conseguidos, mientras que los auténticos motivos ocultos apuntan en otras direcciones. La agenda política oculta detrás del programa puede consistir en el refuerzo de la cohesión del partido, conservar o atraer a los votantes de cara a las próximas elecciones generales o preparar el terreno para un gobierno de coalición. Una vez logrados estos objetivos estratégicos ocultos, los políticos pierden el interés por la realización del contenido sustancial del programa. Para los politólogos este análisis de las fuerzas que motivan la incitación a las reformas públicas es un aspecto esencial. Por supuesto los planteamientos estratégicos desempeñan un papel importante en la política pública. Pero, ¿cuál es el significado real de la crítica de la agenda oculta frente al modelo de consecución de los objetivos? ¿Acaso también deben evaluarse los resultados a la luz de objetivos estratégicos como la victoria en las próximas elecciones, el refuerzo de la cohesión interna del partido o el mantenimiento de coaliciones gubernamentales? En este caso, hemos de admitir que el modelo de consecución de los objetivos sería insuficiente, pues utiliza como vara de medición los objetivos sustantivos y únicamente éstos. Además las evaluadoras de la consecución de los objetivos podrían aducir con razón, que las agencias ocultas pueden integrarse perfectamente en su modelo. Pueden utilizarse como factores explicativos de porqué se produjeron o no los resultados sustantivos. Por ejemplo, si no se alcanzaron objetivos programáticos sustantivos en la lógica del modelo basado en los objetivos, no hay nada que impida que las evaluadoras propongan las agendas estratégicas ocultas como razones que explican por qué ha sido así. La aportación de este tipo de explicaciones ha de considerarse una actividad principal en los estudios de evaluación y parece que ello es compatible con un modelo de consecución de los objetivos ligeramente ampliado. Por otro lado, un modelo de consecución de los objetivos aplicado estrictamente no recalca las explicaciones no programáticas de los resultados. No existe ningún apartado separado en el modelo de consecución de los objetivos que contemple las consideraciones estratégicas como explicación de los resultados. De hecho, no existe ningún apartado salvo el que representa el programa. Naturalmente, el modelo de consecución de los objetivos ha de tener en cuenta otros factores explicativos aparte del programa, pero todos ellos están agrupados en un único factor global que se contrasta con el factor programático. Este factor global recibe el trato de la caja negra que nunca ha de abrirse Esto sin duda es un inconveniente pues si el programa fracasa parcialmente habrá de resultar muy interesante saber exactamente por qué fue así. En conclusión, el modelo de consecución de los objetivos tiene problemas a la hora de considerar los cálculos estratégicos subyacentes a las decisiones programáticas. Otra variante de la acusación de deficiencia teórica mantiene que el modelo de consecución de los objetivos no concibe la ejecución como un problema. Los procesos de ejecución reciben el trato de una caja negra. También ésta es una objeción pertinente pues si se aplica estrictamente con arreglo a la figura 2, es eso lo que hace el modelo exactamente. Se centra en las consecuencias del programa no en los procesos de ejecución. Las organizaciones y redes de instituciones y actores que han de transformar las decisiones en efectos tienen interés para la evaluación de la consecución de los objetivos.

Una última objeción sostiene que el modelo de consecución de los objetivos procede de una visión excesivamente convencional de la relación entre la política y la administración, con arreglo a la cual la administración ejecuta puntual y fielmente las decisiones de los políticos, no sólo en la teoría, sino también en la práctica. Los procesos de ejecución son mecánicos, rectilíneos y están controlados desde arriba. Se acusa al modelo de ejecución de los objetivos de contemplar a la Administración pública como un robot autoguiado que cumple su misión con minuciosa precisión técnica. Pero esta objeción está totalmente fuera de lugar. Podemos asociar perfectamente el modelo de consecución de los objetivos a la convicción normativa de que la Administración pública tendría que ser el fiel instrumento de los representantes electos del pueblo. Sin embargo, no da por hecho que los funcionarios siempre ejecutan lealmente las decisiones de las políticas. En la lógica del modelo de consecución de los objetivos no hay ningún elemento que nos lleve a pensar que el programa ha producido los resultados previstos. Al contrario, este supuesto causal se plantea como el problema a explorar en una evaluación del impacto y uno de los dos problemas a investigar en la evaluación de la consecución de los objetivos. La flecha que va del programa al resultado deseado en la figura 2 no refleja el vínculo real, sino lo que la evaluadora intenta comprobar mediante una valoración del impacto de la consecución de los objetivos. Puede concluir perfectamente que no existe ninguna relación causal entre el programa y el resultado. La objeción de que el modelo de consecución de los objetivos trata los programas como robots autoguiados no se sostiene de ningún modo a la luz de la lógica del modelo. En resumidas cuentas, el principal lado fuerte del modelo de consecución de los objetivos es que se toma en serio los objetivos públicos oficiales. La razón por la que éste es un lado fuerte radica en la teoría de la democracia representativa. Desde una perspectiva de control, tanto los ciudadanos como los políticos electos necesitan una evaluación de los objetivos para comprobar si sus ejecutivos hacen realmente lo que han prometido hacer. Sin embargo, el modelo de consecución de los objetivos también ha de encaj ar intencionado? algunas objeciones válidas. Este modelo ignora e ¿Resultado la cuestión de los costes. absolutament os problemas c Programa Tiene algunmos, omnipresentes de la políton el tratamiento de los objetivos vagos, ación más contundentcomo todos sabe ica pública. Sin embargo, la refutndarios. e del ¿Efectos secundarios? modelo emana del hecho de que deja de lado los efectos secu Seguidamente presentaremos un modelo que tiene en cuenta expresamente el sólido argumento de los efectos secundarios, conservando al mismo tiempo la atención que presta a los objetivos el modelo de consecución de los mismos: la evaluación de los efectos secundarios. Evaluación de los efectos secundarios Una dificultad inherente a todos los modelos basados en objetivos prefijados como organizadores, consiste en la consideración de los efectos no intencionados y no detectados. La acción política puede culminar en consecuencias no deseadas ni previstas. Puesto que un conjunto importante de efectos secundarios son no intencionados,

¿cómo pueden considerarse y juzgarse si utilizamos los objetivos sustantivos preconcebidos como el principio organizador básico? Para resolver este problema, se ha ampliado el modelo de consecución de los objetivos para incluir los efectos secundarios. Este enfoque se denomina evaluación de los efectos secundarios.

El enfoque de los efectos secundarios se caracteriza por conservar los objetivos como principal organizador, pero complementado por los efectos secundarios. Ocurre que la expresión “efectos secundarios”-¿secundarios con respecto a qué?- presupone el conocimiento de cuál es el efecto principal deseado y esperado. Los efectos secundarios deben definirse en relación con los efectos principales deseados. Esta es la razón por la que sostenemos que el modelo está basado en objetivos y que éstos se conservan como organizador local. Pero además, también se tienen en cuenta los aspectos ajenos al área diaria predeterminada por los objetivos programáticos. La idea subyacente es que las intervenciones públicas pueden dar lugar a cosas distintas de los resultados deseados. Incluso puede ocurrir que la solución se convierta en el problema. La cuestión de los efectos secundarios se omite lisa y llanamente en los estudios de evaluación. Coincidimos con el juicio de Sieber (1981:44 s): “La atención a las consecuencias imprevistas de toda clase... parece ser de rara excepción (en los estudios de evaluación). Los libros de texto lo plantean en casi todos los casos en forma de mera advertencia (quizá con una nota al pie de la página remitiéndose a Merton). Pero no ofrecen guías concretas para conceptualizar, detectar, medir o valorar el saldo neto de los buenos y los malos efectos”. El modelo de los efectos secundarios plantea cuestiones relativas tanto a los efectos intencionados como a los no intencionados. Este planteamiento queda reflejado en la figura 3.

¿Concuerdan los resultados obtenidos con los objetivos y otras pautas?

Figura 3. Evaluación de los efectos secundarios Los efectos secundarios pueden preverse. Apenas estalló la crisis del petróleo en 1973, los gobiernos de todo el mundo lanzaron programas de conservación de la energía. En Suecia se promulgó un programa de subvenciones estatales al ahorro energético en las viviendas. Posteriormente pasó a ser el ya mencionado Plan de Ahorro Energético en Edificios Construidos. Las subvenciones públicas estaban destinadas a las personas que desearan acondicionar sus viviendas de propiedad. El resultado deseado consistía en lograr un consumo más eficiente de la energía en los edificios construidos. Sin embargo, se previó que el programa de subvenciones podría tener un impacto desfavorable en la distribución de la riqueza en el país, pues se esperaba que las personas más acomodadas, como por ejemplo, los propietarios de viviendas, participarían en mayor medida que otros sectores. Aunque primariamente no deseados, los políticos estaban dispuestos a generar y aceptar estos efectos secundarios a cambio de lograr el objetivo principal deseado de una mayor eficiencia energética. Por otro lado, los políticos también se dieron cuenta de que el plan de subvenciones produciría asimismo una serie de subproductos bienvenidos. Estimularía la actividad

económica en general y crearía numerosos puestos de trabajo nuevos. El acondicionamiento y el aislamiento de paredes y azoteas reduciría las corrientes de aire y proporcionaría un mayor confort al clima interior de las viviendas. El aislamiento y la instalación de ventanas de triple aislamiento amortiguarían los ruidos. Un estudio centrado en la investigación de la conservación de la energía junto con la distribución de la riqueza, el empleo y aspectos relacionados con el confort, constituiría un ejemplo de evaluación de los efectos secundarios. Hasta ahora no hemos tenido en cuenta más que los efectos secundarios previstos. Sin embargo, no cabe duda que algunos de estos efectos también son imprevistos. Al igual que sus homólogos previstos, pueden ser beneficiosos o contraproducentes. Como ejemplos de efectos secundarios imprevistos y contraproducentes podríamos mencionar el aumento de la radiación de radón en las viviendas y de la incidencia de las alergias, ambos consecuencias probables de un mejor aislamiento y la correspondiente reducción de las corrientes de aire. Con esto estamos ya muy lejos de los objetivos originales y de las intenciones subyacentes al programa. El énfasis estaría en los resultados globales, planificados y no planificados, deseados y no deseados. Sin embargo, la clave es que la evaluadora ha de distinguir también entre los resultados previstos e imprevistos, lo que presupone la utilización de los objetivos prefijados como organizados. En este sentido, también el modelo de los efectos secundarios está basado en los objetivos. Las posibles fuentes de ideas en torno a los efectos estarían en la teoría de las ciencias sociales y en la teoría legislativa de la reforma. Revisten particular importancia los recelos de quienes se opusieron a la propuesta de programa en la época de su promulgación. Otras fuentes de ideas podrían encontrarse en el debate público que posiblemente se desarrolle pocos años después de la adopción, en los planteamientos del Gobierno y del Parlamento con motivo de la reevaluación del programa, o en lo que los funcionarios responsables del programa piensan de éste una vez que ha estado aplicándose durante cierto espacio de tiempo. Si se investigara la totalidad de los efectos (previstos positivos pero no primariamente intencionados, previstos negativos, imprevistos positivos e imprevistos negativos) del programa de subvenciones, la estructura de la evaluación en el lado del resultado sería el que aparece en la figura 4. Igual que la evaluación de la consecución de los objetivos, la evaluación de los efectos secundarios, se apoya en la convicción normativa de la primacía de la cadena de mando parlamentaria. Dicho esto, preferimos claramente la evaluación de los efectos secundarios a la de la consecución de los objetivos. En efecto, la razón fundamental por la que realizan evaluaciones públicas en primer lugar reside en el hecho de que las acciones del Estado son impredecibles hasta cierto punto y suelen producir efectos secundarios propiamente imprevistos. Ha de ser una importante tarea de la evaluación determinar estos efectos secundarios. Un problema de la evaluación de los efectos secundarios es el de los patrones a aplicar a la hora de juzgar el mérito. Idealmente la evaluadora quisiera sumar o restar del valor de los efectos principales deseados de la intervención de valores, de los efectos secundarios beneficiosos o perjudiciales. Entonces los efectos secundarios, negativos podrían representar un coste aceptado a regañadientes para alcanzar el resultado principal global. Los efectos secundarios altamente positivos podrían potenciar la

aceptabilidad de los programas en los que el logro de los objetivos haya sido escaso. Para que este sistema sea operativo se precisan patrones para los efectos principales para cada tipo de efecto secundario, y para la agregación de unos y otros. La solución propuesta por el modelo de evaluación de la consecución de los objetivos consistente en utilizar objetivos políticos y programáticos, es a todas luces insuficiente por la siguiente razón: si algunos efectos no están previstos, probablemente los patrones y criterios para juzgar los méritos y deméritos de estos efectos tampoco estén prefijados. Por consiguiente, los objetivos y otros patrones prefijados son insuficientes con respecto al enjuiciamiento de cada efecto secundario individual imprevisto. Al no estar prefijados los patrones de enjuiciamiento del mérito de los efectos secundarios, tampoco existen patrones para valorar la agregación de los valores de los efectos secundarios y del efecto principal. Esto impedirá el cálculo del mérito global agregado de la intervención. Para calcular el valor global hemos de conocer el valor de cada efecto secundario individual e incorporarlos al del efecto principal. Especialmente en contextos polémicos, la evaluación de la consecución de los objetivos y basada en los objetivos se vincula casi siempre mecánicamente con sistemas específicos de recogida de datos, como la experimentación. ( ... ). En principio, pero probablemente no en la práctica. Si la evaluadora se interesa por la planificación y ejecución de los programas y por los efectos secundarios, sus variables serán tantas que los experimentos y cuasi experiencias resultarán muy difíciles de manejar. En la práctica, el modelo de los efectos secundarios tenderá a la aplicación de evaluaciones cualitativas más amplias, basándose en contactos estrechos con los sectores diana y otros interesados en la reforma. ¿vínculo? negativo? Programa intencionado?

¿Resultado previsto positivo? ¿Resultado previsto ¿Resultado ¿Resultado imprevisto positivo? ¿Resultado imprevisto negativo?

Figura 4. Evaluación de los efectos secundarios con especificación de los mismos. Evaluación sin consideración de los objetivos A raíz de las dificultades y sesgos que comporta el empleo de los objetivos políticos o programáticos preconcebidos como organizadores de los datos y pautas de méritos, por lo menos un audaz investigador en materia de evaluación ha formulado una conclusión aún más radical que las planteadas hasta ahora. Nos estamos refiriendo al modelo de evaluación sin consideración de los objetivos, concebido inicialmente por Mich Scriven (1980.1991). A primera vista, la propuesta de Scriven parece insolente, casi frívola. Su insistencia en las evaluaciones deben hacer caso omiso de los objetivos, ha de ser una contradictio in adiecto. ¿Cómo puede uno evaluar si no puede utilizar los objetivos que le sirven de contraste? Después de todo, el propósito de la evaluación consiste en juzgar el mérito y el valor de las políticas y programas públicos.

Algunos evaluadores han atestiguado que la propuesta de Scriven de 1972 en torno al modelo de evaluación sin consideración de los objetivos fue recibida en todas partes con pasmada incredulidad. Realmente resulta chocante ignorar completamente los objetivos. Sin embargo, la perseverancia de Scriven en su planteamiento parece haber tenido importantes efectos en la teoría y práctica de la evaluación de programas en América (Guba & Lincoln 1961:16 ss.) Lo que Scriven está atacando ferozmente es la monomanía de las evaluadoras de aferrarse a los objetivos programáticos preconcebidos. En efecto, el organizador debe ver los resultados, tanto los previstos como los imprevistos. Al no inclinar la evaluación hacia los objetivos declarados del programa la evaluadora puede estar más abierta al impacto global de la intervención. Ocurre que la evaluadora que sigue el modelo de evaluación sin consideración de los objetivos desea concentrar todos sus esfuerzos exclusivamente en descubrir qué impacto ha tenido la política. Debiera concentrarse en qué resultados está teniendo el programa en saber nada de los propósitos del mismo. Debe hacer caso omiso de los objetivos declarados o no declarados de la política. De hecho, Scriven recomienda que la evaluadora se cuide mucho de determinarlos y de determinar su significado, pues el conocimiento de los objetivos preconcebidos y los argumentos concomitantes pueden producir un corsé mental que le impida tomar nota y prestar atención a los efectos secundarios, especialmente los imprevistos. La tarea principal de la evaluadora consiste en tener una visión global de la intervención y descubrir todos los efectos. Puesto que no ha de identificar los objetivos, no tendrá ninguna base para distinguir entre los efectos previstos e imprevistos. Sólo puede identificar efectos. El esqueleto lógico, sumamente sencillo de la evaluación, sin consideración de los objetivos aparece en la figura 5.

Resultado . Programa

¿vínculo? Resultado Resultado Figura 5. Evaluación sin consideración de los objetivos

La evaluación sin consideración de los objetivos es básicamente un intento de resolver el problema de los efectos secundarios, el fantasma que persigue a toda planificación política y a todas las evaluaciones basadas en los objetivos. Pretende hacerlo adquiriendo una visión amplia de los efectos del programa.

Evitando conscientemente la distinción entre el efecto principal y los efectos secundarios, y evitando en realidad cualquier distinción en lo que se refiere a los efectos, el modelo puede ayudar a la evaluadora a descubrir resultados que de otra manera podrían haber pasado inadvertidos. Se arguye que los modelos basados en los objetivos, tanto en forma de evaluación de la consecución de los objetivos como de evaluación de los efectos secundarios inclinan a la evaluadora hacia la búsqueda de los efectos deseados y hacen que tiendan a omitir particularmente los efectos secundarios imprevistos y no intencionados. El modelo de evaluación sin consideración de los objetivos intenta suprimir las connotaciones negativas asociadas al descubrimiento de subproductos y consecuencias imprevistas. Como dice Scriven: “Todo este lenguaje de los ‘efectos secundarios’ o ‘colaterales’ o incluso los ‘efectos imprevistos’ tendía a ser un registro de lo que bien podía ser el logro crucial, especialmente en términos de nuevas prioridades”. El modelo de evaluación sin consideración de los objetivos es menos costoso y más fácil de manejar que el modelo de los efectos secundarios. Los problemas que comporta la determinación de los auténticos objetivos originales o actuales, y su reconciliación y ponderación, suelen consumir demasiado tiempo y ser excesivamente costosos. Saltando por encima de la ciénaga de la retórica de los objetivos y propósitos, la evaluadora ahorrará un tiempo precioso que podría dedicar a tareas más importantes. Otros argumentos a favor del modelo de evaluación sin consideración de los objetivos que plantea Scriven (1991:180) son, por ejemplo: a) interfiere menos en la operatividad del programa que el modelo de los efectos secundarios; b) es plenamente adaptable a cambios de objetivos centrales; y c) es menos sensible a sesgos sociales, perceptivos y cognitivos gracias a la menor interacción con los gestores y los ejecutores del programa; es reversible, es decir, se puede comenzar una evaluación dejando de lado los objetivos y pasar seguidamente a una evaluación de los efectos secundarios, después de una investigación preliminar, cosechando de este modo las ventajas anteriores (en cambio, si se comienza basándose en los objetivos, no puede pasarse al otro modelo). El modelo de evaluación sin consideración de los objetivos, tal como se interpreta aquí, parece estar relacionado con los sistemas de gestión por resultados, un concepto de que se ha hablado en el primer capítulo. Puede que el término evaluación de los resultados fuera más exacto. Existen sólidos argumentos a favor de la gestión por resultados, y en ella podría encontrar su lugar la noción de la evaluación sin consideración de los objetivos. Quizá la evaluación sin consideración pudiera desarrollarse más en una perspectiva de gestión por resultados. Desde la perspectiva de la democracia representativa, el modelo de evaluación sin consideración de los objetivos tiene sus limitaciones, por no decir más. Los objetivos y propósitos que pretende evitar no son simples deseos deslavazados. Anteriormente hemos dicho que los objetivos de las reformas promulgadas por el Parlamento tienen un estatus muy especial, pues han quedado instituidos siguiendo el correspondiente procedimiento por parte de los representantes del pueblo. Los ciudadanos han de tener interés en que estos objetivos sean tomados en serio en las evaluaciones del output y los resultados del programa. Esta es una perspectiva que Scriven no percibe de modo alguno, ni siquiera veinte años después de que planteara por primera vez su modelo. No he podido encontrar ninguna alusión a este argumento democrático frente al modelo de evaluación sin consideración de los objetivos.

Otro punto débil es que el modelo de evaluación sin consideración de los objetivos no proporciona ningún patrón que permita juzgar los méritos y valores de los resultados. Puesto que el hecho de evaluar ha de ser una característica inherente de la evaluación, podría argüirse que el modelo de la evaluación sin consideración de los objetivos no es ninguna evaluación. Es un análisis de efectos políticos, pero no una evaluación. Sin embargo, un rechazo semántico de este tipo resulta poco útil. La propiedad de ser independiente de los objetivos puede convertirse perfectamente en una ventaja dentro de un contexto de evaluación: quienes perciben los hallazgos pueden efectuar la valoración por sí mismos. Entonces, el modelo de evaluación sin consideración de los objetivos comportaría una solución institucional al problema de las pautas en la evaluación de la política pública. Esta solución sería la siguiente: dejad la evaluación de los output y resultados en manos de los correspondientes responsables de la toma de decisiones y adalides del poder. Sin embargo, esta no es una filosofía muy explícita subyacente al modelo de evaluación sin consideración de los objetivos. Evidentemente, la objeción de faltas de pautas ha preocupado a Scriven, pues en trabajos posteriores ha sugerido una salida: “El mérito se determina –dicerelacionando los efectos programáticos con las necesidades relevantes de la población impactada, más que con los objetivos del programa (objetivos del organismo, de la ciudadanía, de la legislatura o del gestor) para la población diaria (pretendida).” También podría denominarse “evaluación basada en las necesidades” o “evaluación basada en los consumidores”, en contraste con la evaluación basada en los objetivos (o “basada en los gestores”). (Scriven 1991:180). Sin embargo, esta explicación no resulta del todo clara. En primer lugar, “población impactada” no es a todas luces sinónimo de los destinatarios reales del programa. Scriven sostiene insistentemente que este concepto incluye también al personal ejecutor y al equipo de gestión del programa. Cuando un cazador dispara contra un ciervo, dice Scriven, a veces se contusiona el hombro. Los programas afectan tanto a su personal ejecutor como a su clientela. El personal se ve impactado, aunque no es destinatario de los servicios o productos en cuestión. Estos efectos deben incluirse en la evaluación del programa. Pero si se incluye al personal ejecutor en la población impactada y es preciso utilizar las necesidades de la población impactada como pauta de medición del mérito, parece confuso hablar de una evolución basada en los consumidores. El personal ejecutor es proveedor del programa, no consumidor del programa. Evaluación de sistemas Los modelos sistemáticos tienen sus raíces en la convicción de que la evaluación debiera ser más amplia que la del modelo excesivamente estrecho de la consecución de los objetivos. El proceso de enjuiciamiento no debe limitarse a los resultados obtenidos, sino incluir como mínimo la ejecución, quizá incluso la planificación y sus costes. Los modelos sistemáticos tienen en común la idea de que el fenómeno a evaluar se concibe como un sistema de componentes o como parte integrante de un conjunto más amplio. Los modelos sistemáticos más rudimentarios consisten en input, conversión y output. Este sistema mínimo se complementa a menudo con los resultados y la reglamentación. Con arreglo a este modelo sistemático más desarrollado, una 15

organización convierte el input en output que entonces se supone genera el resultado. La información se realimenta del output y del resultado al input y a conversión. Para clarificar la idea de evaluación de sistemas utilizaremos como ejemplo el modelo de la facies por Robert Stake. Stake identifica tres etapas en el desarrollo de un programa educativo: la fase antecedente, la fase transaccional y la fase de resultados. El método aplicado por Stake a los programas educativos se ha generalizado a las intervenciones públicas en general. La fase antecedente, consiste en hechos y condiciones existentes antes de la intervención, que pueden determinar o tener que ver con sus resultados. En la terminología sistémica, puede concebirse como input, y en la terminología política como planificación. La fase de transacción abarca el propiamente dicho y su entrega a los clientes. Es equivalente a la conversión en el lenguaje del modelo sistémico y la ejecución en el lenguaje de la política pública. El resultado es el periodo que sigue inmediatamente a la entrega de la intervención. Puede equipararse al output y quizá el resultado en el modelo sistémico general. La principal diferencia entre el modelo de consecución de los objetivos y el modelo de apoyo es que el último incluye, aparte de la valoración del resultado y del output, el enjuiciamiento de la planificación y la ejecución de la intervención. Roger Kaufman y Susan Thomas (1980:125 ss.) han formulado un irónico resumen pedagógico del modelo de apoyo, del que se ha retomado la sinopsis de la figura 6, ligeramente adaptada y generalizada. En cada una de las tres fases principales de la historia de la intervención, se diferencia entre descripción y enjuiciamiento. La categoría descripción se subdivide a su vez en intenciones y observaciones lo que en realidad ocurrió. En todos los modelos de sistemas elaborados aquí, la primera tarea del evaluador es describir o contrastar lo que los agentes examinados pretendían que ocurriese, y observaciones lo que en realidad aconteció. Se comparan el input pretendido con el real, la conversión pretendida con la real, el resultado pretendido con el real, etc. De esto se deduce también, que los objetivos se utilizan como organizadores de las actividades de evaluación. Esta confrontación entre lo pretendido y lo real es además característica del modelo de la facies. Así, en la fase antecedente, el evaluador describe los requisitos propuestos con los reales. ¿Qué objetivos se especificaron en relación con las condiciones y sucesos antecedentes? ¿Y cuáles se utilizaron en realidad? Durante la fase de transacción, se contrasta la intervención planificada con su materialización práctica. Y lo mismo se hace durante la fase de resultados, los resultados propuestos se comparan con los alcanzados en realidad. Las preguntas fundamentales son: ¿Se han satisfecho con arreglo a lo explicado los sucesos y condiciones antecedentes? ¿Se ha llevado a cabo el programa tal como se había previsto? ¿Están de acuerdo los resultados reales con los deseados? El aspecto de enjuiciamiento del modelo de la facies se divide a su vez en dos aspectos diferenciados: pautas y enjuiciamientos. Las pautas indican cómo se producirá en realidad el enjuiciamiento: es decir cuáles serán los baremos de evaluación utilizados o, en palabras de Kaufman y Thomas, cuáles serán los criterios que servirán de base de la comparación. ¿Se enjuiciará la valía de la intervención comparándola con otra

intervención? ¿Se comparará el programa con un conjunto de pautas absolutas no relacionadas directamente con él? ¿Se enjuiciará el programa desde el punto de vista de sus propios objetivos? ¿Se evaluará la intervención por relevancia a alguna otra cosa? Por último, se llama enjuiciamiento al proceso general de compara intenciones, observaciones y pautas. Constituye una suerte de cálculo del balance global. Kaufman y Thomas han sostenido que el modelo de la facies obliga al evaluador a describir los sucesos, actividades y condiciones vigentes antes, durante y después de la adopción y realización de la intervención. Esta descripción meticulosa y completa aporta abundante información sobre las intenciones de los creadores de la intervención, así como observaciones sobre el terreno de lo realmente ocurrido en cada una de las tres etapas. Otra característica peculiar del modelo de la facies es el énfasis que pone en la especificación de las pautas de enjuiciamiento aplicadas. En dicho modelo, las pautas no están implícitas, sino que deben describirse en su totalidad. Otro rasgo completamente destacado del modelo de la facies es el enfoque en el enjuiciamiento como principal aspecto de la evaluación, este acto se define como una combinación de descripción y enjuiciamiento (las dos facies de la evaluación, en palabras de Stake). Pero quizá, el rasgo más importante sea que los objetivos deseados no se adoptan automáticamente como pautas de valor. Se diferencia entre objetivos deseados y pautas. La esencia del modelo de sistemas es que la consecución de los objetivos se mide en varias etapas del sistema que se está investigando. Cabe preguntarse a quién pertenecen los objetivos que se incorporan al modelo de sistemas. No profundizaremos mucho en este conflictivo ámbito. Baste decir, que en principio, el modelo de sistemas sólo presta atención a los objetivos del productor, pero no a los del consumidor o el cliente. Hay otra diferencia más entre el modelo de consecución de los objetivos y el de sistemas, éste tiene en cuenta costes y sacrificios. Productividad y eficiencia son conceptos importantes en el modelo de sistemas. Los costes del programa se ponen en relación con los output y resultados producidos. La cuestión es saber qué programa arroja el resultado óptimo a un coste mínimo. El papel dominante de las ideas de productividad y eficiencia hace con frecuencia que las evaluaciones de sistemas se concentren en los input y output, con omisión de los procesos intermedios. Pero el modelo de sistemas y los análisis causales más generales pueden combinarse. Cabe investigar si los resultados se ven influenciados por los output, la conversión o los input. Cabe estudiar si los output han sufrido la influencia de las relaciones dentro de la organización o del input de recursos. También puede explorarse el contexto general del sistema para determinar indicios de influencias sobre el segmento del sistema evaluado. El modelo de sistemas puede transformarse en evaluación de procesos. Los modelos de sistemas son preferibles al modelo de consecución de los objetivos, por su interés por los costes y su orientación hacia los procesos situados entre las decisiones relativas a los input y los resultados reales. Esta última es una ventaja doble: abre la posibilidad de evaluar por referencia a los objetivos del proceso (por

ejemplo, derechos jurídicos o participación popular en los procesos de toma de decisiones);

además, está abierta la explicación de los fenómenos que ocurren en las etapas de output y resultados a partir de factores que afectan a los procesos de realización. Esto tiene una importancia crucial si se pretende que la evaluación aporte una base informativa para la acción. Si determinados resultados no se materializan porque no se han hecho ciertos output y esto se explica a su vez por algún factor que intervino en la etapa de realización, el responsable de la toma de decisiones obtendrá una información que permitirá actuar. Por lo demás, los modelos de sistemas tienen los mismos inconvenientes que el modelo de consecución de los objetivos. Su preocupación por los objetivos materiales oficiales obstaculiza la detección de efectos secundarios, lo cual constituye un fallo grave. Además, en el modelo de sistemas no se tienen en cuenta los puntos de vista de los clientes. Un inconveniente del modelo de la facies es su complejidad. Según Guba y Lincoln, que han examinado esta crítica a los especialistas en evaluación les ha resultado difícil captarlo y utilizarlo. Evaluación basada en los clientes En la evaluación basada en los clientes se emplean como principio organizativo los objetivos, expectativas o necesidades de los destinatarios. Este tipo de evaluación se centra en los puntos de encuentro del programa con sus clientes. En el núcleo de la evaluación basada en los clientes se encuentra la cuestión de si el programa satisface las necesidades, los deseos o las expectativas de éstos. No hay una terminología aceptada para nombrar a los receptores de las intervenciones públicas; aquí les llamamos destinatarios, y como sinónimos utilizamos los términos clientes, participantes, y consumidores. También puede emplearse el término usuarios, pero trataremos de evitarlo con el fin de reservarlo para los receptores de la evaluación, no del programa. Una analogía con los consumidores que acuden a comprar al mercado arroja algo de luz sobre el modelo del destinatario. Cuando el consumidor adquiere un producto en una tienda, lo que cuenta no es el propósito del productor, sino la estimación del valor del producto que hace el propio consumidor. El modelo basado en los clientes recurre a la teoría de la administración gobernada por el mercado. El reconocimiento de los consumidores por parte de la Administración Pública ha costado muchísimo tiempo. Los conceptos de Administración Pública regida por la política y la cadena parlamentaria de control, es decir, de la Administración considerada como un instrumento neutro al servicio de los parlamentarios elegidos, han dominado el pensamiento administrativo. Ahora, el modelo basado en los clientes se emplea en numerosos contextos de evaluación, sobre todo en los relativos a los programas de servicio público, como la atención médica o el cuidado de niños, niñas y ancianos, terrenos en los que la participación de los clientes es crucial para el funcionamiento del programa. En las universidades, se pide a los estudiantes que compartan sus opiniones sobre las asignaturas, los libros de lectura y las clases; también se les solicita que evalúen la capacidad de sus profesores para organizar los contenidos del curso, estimular y fomentar el debate y la discusión, estimular el interés, la motivación y la independencia de criterio de los alumnos y manifestar entusiasmo e interés por los estudiantes. En las universidades de Estados Unidos, las

organizaciones estudiantiles utilizan estas evaluaciones para clasificar las carreras desde la perspectiva del alumno.

Por tanto, la evaluación basada en los clientes, puede emplear pautas y criterios muy diversos, de modo que las conclusiones a que llegan los distintos consumidores son a veces divergentes. Los consumidores pueden no estar de acuerdo en sus apreciaciones. El modelo del destinatario admite opiniones contradictorias sobre los programas públicos y su recepción. He aquí algunos ejemplos de investigación de mercado realizada por el sector público sueco: la Oficina Nacional de Cuentas quiso averiguar la opinión que los ciudadanos tenían de los organismos fiscales, la calidad del servicio, la competencia del personal y el funcionamiento de diversos servicios; la Junta Nacional de Construcción Pública quería conocer las opiniones de sus clientes (inquilinos) sobre la forma en que la junta gestionaba la prestación de locales; el Ministerio de Salud y Asuntos Sociales preguntó a una numerosa muestra de padres su opinión sobre la atención infantil; el Organismo Nacional de Protección del Medio Ambiente realiza encuestas sobre la credibilidad ante la opinión pública en los diversos organismos de protección del medio ambiente, y la Oficina de Patentes y Registros investiga cómo perciben los inventores el tiempo de espera (Chefsposten, febrero 1991). El modelo basado en los clientes que se asienta en la idea de administración gobernada por el mercado, es complementario de los modelos ya presentados, puesto que plantea otro problema. Puede hacer importantes aportaciones a la evaluación, pero no debe ser el único modelo. El requisito de que el funcionariado esté basado en los clientes es sensato y legítimo pero sólo dentro de ciertos límites. Nunca ello debe imponerse al requisito de seguir las directrices del Parlamento, y en última instancia, de los ciudadanos. Los organismos fiscales deben responder rápida y correctamente a las consultas de los contribuyentes, pero no pueden rebajar los impuestos ni hacer excepciones. Hasta la evaluación basada en objetivos tiene una función legítima en la política pública. Evaluación basada en las decisiones La finalidad principal de la evaluación se afirma cada vez con mayor frecuencia en la literatura, en aportar conocimientos para aplicarlos a la acción gubernativa. Ciertos defensores de la evaluación han ampliado esta idea aún más, arguyendo que debe estar orientada al uso inmediato. Este propósito ultra práctico ha llevado a los evaluadores a considerar seriamente la idea de que son las decisiones, y no los objetivos del programa, los del sistema ni los resultados, las que deben organizar la evaluación. Llamaremos a esto evaluación basada en las decisiones. La evaluación exige mirar hacia atrás para gobernar mejor el avance. El punto de partida de la evaluación basada en las decisiones es el aspecto de la evaluación que mira hacia adelante. El elemento de consideración retrospectiva debe producir información y enjuiciamientos ajustados a situaciones concretas de toma de decisiones en el proceso de planificación. Como es lógico, esto exige que la evaluación parta de un análisis de las decisiones a las cuales ha de servir. Además debe aceptar la formulación del problema hecha por los funcionarios y limitar el estudio a alternativas política y administrativamente viables. Una cita sencilla de Guba y Lincoln (1981:4) aclara estupendamente esta idea. “El evaluador que toma decisiones en calidad de organizador de la actividad no necesita información sobre los objetivos, sino sobre las decisiones que debe adoptar,

quién debe adoptarlas, en qué momento y con arreglo a qué criterios. Sabiendo por ejemplo, que el director de compras adoptará una decisión sobre cuál de cuatro líneas en competencia de autobuses escolares conviene comprar, que basará la decisión en factores de coste, seguridad y mantenimiento y que quisiera adoptarla el 1º de enero, el evaluador recogerá información sobre cada tipo de autobús, se la entregaría al evaluador antes del 1º de enero y llegaría a la conclusión de que habría contribuido correctamente a adoptar la decisión.” En la evaluación educativa, el llamado modelo CIPP de Donald Sttufflebeam es el primer caso de uso de la decisión como organizador (1983). El modelo CIPP, ilustrado en la figura 7, abarca cuatro situaciones básicas de toma de decisiones y las correspondientes evaluaciones. El acrónimo del modelo CIPP se compone con las iniciales de cada tipo de evaluación: C de contexto: I de input, P de proceso y P de producto. Obsérvese que las etiquetas de los segmentos de evaluación son distintas de las correspondientes al modelo general de sistemas. Contexto e input, serían input en terminología de sistemas, mientras que proceso y productos serían conversión y producto. En el lenguaje de la política pública, contexto e input sería input, proceso sería proceso y producto sería output o resultado. La evaluación puede utilizarse como deliberación previa a la fase más precoz de desarrollo del programa para arrojar luz sobre los objetivos que los responsables de la toma de decisiones deben escoger en primer lugar. En el esquema de Stufflebeam, este aspecto se resuelve mediante la evaluación del contexto. Esta valora continuamente necesidades, problemas y oportunidades dentro del área funcional de interés del responsable de la toma de decisiones, con el fin de elaborar un conjunto de objetivos determinado. La evaluación es asimismo útil para identificar los medios utilizables. ¿Qué hace falta para alcanzar los objetivos definidos en la evaluación del contexto? En el modelo CIPP de Stufflebeam se llama a esto evaluación de inputs. Estos dos tipos de evaluación suponen deliberación previa, es decir, se refieren a decisiones pendientes, aún no tomadas. La evaluación puede también utilizarse para facilitar decisiones en la fase de realización. En el esquema de Stufflebeam esto corresponde a la evaluación de procesos. Esta supervisa los procesos de entrega para aportar datos que apoyen las decisiones relativas a ajustes y mejoras. Por último, las evaluaciones pueden utilizarse para revisar todo el programa y aportar una base de conocimientos y valores necesaria para tomar decisiones sobre reciclado. ¿Conviene continuar, modificar o concluir el programa? ¿Hay que redefinir metas y objetivos? En la clasificación de Stufflebeam, se llama a esto evaluación del producto, y se centra en la comparación entre fines reales y deseados y en la detección de efectos imprevistos. Los dos últimos tipos de evaluación afectan a decisiones ya tomadas y son, por tanto, valoraciones retrospectivas De acuerdo con el modelo CIPP, el evaluador debe formar parte de todo el proceso de planificación del programa, desde el diseño inicial de una justificación hasta la decisión final de concluirlo. La evaluación es tanto deliberación previa como reflexión posterior.

Empero, esta ampliación del concepto de evaluación que lleva a cubrir también la deliberación previa, y que, por tanto, abarca casi todo el pensamiento sobre el sector público, no es lo más importante de ello. La idea fundamental, es por el contrario, que la evaluación debe emprenderse teniendo en cuenta alguna decisión, así como un punto de decisión y un plazo límite. Las evaluaciones deben elaborarse a tiempo y ajustarse a una decisión concreta. Las decisiones serían así las fuentes de la investigación de evaluación. La evaluación basada en las decisiones se dirige a determinadas elites, en concreto a los cuadros superiores de responsables de la toma de decisiones, y gestores de la Administración pública y sus organismos. El evaluador ha de aceptar la formulación que ellos hagan de los problemas que quieran investigarse. El contexto decisorio (utilización) se toma como punto de partida para clasificar el terreno en su conjunto. El contenido de la evaluación basada en las decisiones es más reducido en el sentido de que no hay indicación general de las preguntas que deben plantearse en las diversas investigaciones. Sólo sugiere que la adopción de políticas públicas comprende cuatro tipos de decisiones: dos caracterizadas por la deliberación previa y otras dos por la reflexión posterior, y que la decisión real próxima debería generar las preguntas de evaluación que es preciso plantear. El tipo y la calidad de los enjuiciamientos de valor y la información que es preciso aportar dependen pues, de cada decisión. Las decisiones de rutina exigen información de rutina, y las estratégicas, análisis de cierta envergadura y profundidad. Varios teóricos y prácticos de la evaluación han adoptado el principio fundamental que subyace a la evaluación basada en las decisiones. Aunque no idéntica .la “evaluación basada en la utilización” de Michael Patton, es muy similar a la basada en las decisiones. Mientras que en ésta las decisiones son los organizadores, en aquélla lo son los usuarios primarios (responsables) de la toma de decisiones. Según Michael Patton “el primer paso de la evaluación basada en la utilización es identificar a los usuarios primarios de tal evaluación”. Patton también ha sostenido que las evaluaciones las utilizan personas, no organizaciones (1986:43). El principal argumento a favor de la evaluación ajustada a las decisiones y en definitiva, a los usuarios principales, se basa en la perspectiva de la utilización. Si se basan en las necesidades que tienen los responsables de la toma de decisiones para tomarlas a corto plazo, éstas se utilizarán. Los modelos basados en las decisiones obligan a los evaluadores a aclarar con detalle para qué tipo de resolución hacen falta los datos. Esto es crucial, puesto que cada tipo de decisión exige una variedad y, quizá, también una cualidad distinta de conocimientos y valores. Mientras que el establecimiento de objetivos requiere un tipo concreto de materiales, llevar la reforma desde la decisión parlamentaria hasta la acción concreta de la calle requiere otro. Este análisis, se arguye, aumentará probablemente la utilidad y la utilización de la evaluación. Pero esta teoría de la utilización que subyace a la evaluación basada en las decisiones se ha puesto en tela de juicio. El estrecho fundamento en la decisión se ha cuestionado precisamente, sobre la base de que no fomenta la utilización. La aceptación de la formulación del problema hecha por los funcionarios limitará las evaluaciones de manera inaceptable. Si pierden su única oportunidad en la utilización inmediata, poco que decir quedará en ellas.

Mantener el estudio dentro de las limitaciones aceptadas de un conjunto de agentes implica con

frecuencia la irrelevancia de los intereses y asuntos de otros conjuntos de agentes políticos. Además, la evaluación basada en las decisiones generará una cantidad excesiva de conocimientos específicos de la situación e idiosincrásicos en otro sentido; en efecto, los responsables de la toma de decisiones necesitan también información de un nivel más general con el fin de fomentar la reflexión y la ponderación posteriores, y raramente engendra esta clase de conocimientos la evaluación basada en las decisiones. Puede resolverse este inconveniente manteniendo la base decisoria al tiempo que se centra la evaluación en situaciones de decisión estables. Ambos elementos pueden haber cambiado por completo en el momento de presentar el informe. Los gobiernos, al igual que las personas, llegan y se van, y la evolución general de los acontecimientos puedenhecho irrelevante el problema. haber Tipo de decisión . Planificación para determinar objetivos

Tipo de evaluación

Realización (para aplicar o mejorar el Programa)

Evaluación del contexto (deliberación previa) Evaluación de input (deliberación previa) Evaluación de procesos (reflexión posterior)

Reciclado (para evaluar productos output o resultados)

Evaluación de productos (reflexión posterior)

Estructuración para diseñar los programas

Figura 7. Decisiones consideradas como elementos organizadores: tipología de evaluación basada en las decisiones de Stufflebeam Enfoque basado en los intereses El principio organizativo del modelo basado en los intereses está en las inquietudes y posturas de quienes han apostado por el programa. Quienes han apostado, están interesados por el programa o afectados por él. Se trata de una situación totalmente distinta de la que parte de un programa o unos objetivos sistemáticos prefijados. Sin embargo, hay similitudes claras entre el modelo basado en los intereses y los basados en las decisiones y en los clientes. La diferencia está en que mientras los dos últimos prestan atención a un grupo de intereses afectados -responsables de la toma de decisiones y destinatarios respectivamente- el primero tiene en cuenta todos los intereses en juego. En la evaluación basada en los intereses, el evaluador empieza por identificar a quienes participan o tienen intereses en la creación, ejecución y los resultados del programa. Trata de identificar a las personas que conformaron, indicaron y financiaron el programa y a las que modificaron su aplicación. Aísla al grupo destinatario principal y a quienes en el momento de la evaluación tienen intereses en el programa pero prefieren mantener una postura discreta. E identifica a quienes ignoran que tienen intereses. La figura 8 recoge una visión global de quienes pueden tener intereses en los programas del sector público (Guba y Lincoln, 1999:4 Of; Riecken y Boruch, 1974: 23

Off. Rossi y Freeman, 1989:422ff; Weiss, 1972:10).

Aunque los catorce grupos no representan a todas las partes que pudieran tener intereses o participar en las políticas de evaluación, son los depositarios de intereses que con frecuencia pueden prestar atención a los resultados de las evaluaciones, así como participar de uno u otro modo en la realización de éstas. Hemos subrayado que los catorce grupos podrían estar interesados en la evaluación y participar en ella. Esto significa que en un caso determinado, pueden intervenir todos o sólo uno o dos. Responsables de la formulación de políticas y la toma de decisiones: responsables de decidir si se instituyen, continúan, interrumpen, amplían o recortan una política o un programa. Patrocinadores del programa: organizaciones que inician y dotan económicamente la intervención pública que quiere evaluarse. Organismo nacional del programa: unidad administrativa central encargada del programa de intervención. Directores del programa: gestores del organismo nacional del programa que tiene a su cargo directo la intervención pública. Organismo local del programa: unidad administrativa de nivel más bajo responsable de la aplicación material de la intervención (inspectores locales, por ejemplo). Funcionarias de calle: personal de servicio directo, funcionarias responsables de la prestación de servicios del programa, personal que se reúne directamente con los destinatarios. Clientes: sujetos o colectivos como amas de casa, empresarios, organizaciones, municipios u otras unidades destinatarios de la intervención pública o receptores de los servicios de intervención evaluados. También destinatarios o participantes. Organismos públicos de barrio: unidades de la Administración Pública encargadas de programas relacionados con aquel que se está evaluando. Evaluadoras: grupos o individuos responsables de diseñar y dirigir la evaluación. Patrocinadores de la evaluación: organizaciones que inician y dotan económicamente las evaluaciones. Competidores del programa: organismos o grupos que inician y dotan económicamente las evaluaciones. Depositarios de intereses contextuales: organismos, grupos, individuos y otras unidades de contexto inmediato de una política o un programa. Comunidad de evaluación: otros evaluadores, organizados o no, que leen y enjuician las evaluaciones en cuanto a su calidad técnica y material. Estudiosas y profesionales: investigadoras especializadas en los aspectos materiales sometidos a

Figura 8. Personas y organizaciones con posibles intereses en las intervenciones públicas y en su evaluación. Una vez identificadas las principales partes con intereses, el modelo basado en los intereses opera de varias formas. El punto de partida pueden ser las inquietudes y posturas de todos los depositarios de intereses en relación con el programa; las evaluaciones pueden asimismo concentrarse en uno o unos pocos grupos de interés. En lo que sigue supondremos que todos ellos intervienen en la evaluación. El modelo basado en los intereses se interpretará como un enfoque holístico, dirigido hacia todo el espectro de grupos y personas afectados. El modelo no se concebirá en el sentido de que los interesados ejecuten en la práctica la evaluación. Las evaluaciones basadas en los intereses corren a cargo de evaluadoras particulares, como investigadoras independientes, asesores o empleados del organismo. Lo importante es que en la evaluación es preciso tener en cuenta a todos los grupos de interés. En su libro Effective Evaluation (también Guba y Lincoln, 1999.50 ss), Egon Guba Yvonna Lincoln estudian la forma de recoger y analizar los datos de las evaluaciones

basadas en el interés. En la metodología de Guba-Lincoln, es clave la expresión “inquietudes y posturas” de los interesados. Una “inquietud” es “cualquier asunto de interés o importancia para una o varias de las partes”, puede ser algo que les amanece, de lo que teman consecuencias indeseables o que estén ansiosas por alcanzar “prácticamente cualquier reclamación, duda, temor, dificultad prevista o similar manifestados por cualquiera con un fundamento legítimo para ello puede interpretarse como inquietud”. Una postura, por el contrario “es una afirmación, propuesta o perspectiva ante la cual caben distintos puntos de vista, cualquier propuesta sobre la cual puedan mostrarse en desacuerdo personas razonables, o cualquier punto de conflicto” (1981:33ff). El conocimiento de las “inquietudes y posturas” se logra de distintas formas. Los defensores del modelo basado en los intereses aconsejan que las evaluadoras adapten sus métodos a cada situación particular. Sin embargo, alimentan una inclinación acusada por los métodos cualitativos. Las palabras clave son conversaciones, diálogos y métodos de investigación interactivos. La evaluadora debe hablar con los clientes, los administradores del programa y otros grupos de interés. Deben visitar el terreno y observar a los participantes. Las respuestas de los depositarios de intereses afectarán al siguiente paso del evaluador en el método de investigación. Al cabo de cierto tiempo, este puede descubrir metas pretendidas y genuinas del programa, así como “inquietudes” de diversos depositarios de intereses en relación con la política y la evaluación. Con el tiempo, la evaluadora participa más de cerca y puede empezar a determinar qué “inquietudes y posturas” debe incluir en el estudio. Sólo entonces, estará en condiciones de formarse una opinión sobre el perfil que debería tener la evaluación. Para cada “inquietud” y cada “postura”, la evaluadora especifica el tipo de información que necesita y la forma de recogerla. Es muy típico de este modelo que se permita a la evaluadora investigar extensamente los problemas cruciales. En los modelos de consecución de los objetivos y de sistemas se establece de manera mucho más concreta los problemas que deben plantearse y las preguntas que han de formularse en la investigación. A este respecto, el modelo de los intereses es notablemente abierto, o vacío, si se prefiere. La idea es que la evaluadora debe ser responsable de las inquietudes y posturas que afectan a las personas y debe permitir que éstas gobiernen el siguiente paso del método de investigación. Mediante la comunicación interactiva, averiguará las inquietudes y posturas que han de tomarse en serio y sondearse con mayor detenimiento. El diseño de la evaluación se determina poco a poco. La evaluación basada en los intereses se caracteriza por su capacidad de respuesta (Stake, 1975, y R. Stakes en Shadish Jr. y cols. 1991). En la recogida de datos hay que considerar todas las estrategias. En muchos casos, los defensores del modelo basado en los intereses prefieren actuar como observadores directos o participantes. Las entrevistas detalladas son otras de sus técnicas preferidas. Los datos se recogen y procesan. Después de esto, empieza la comunicación de los resultados que puede variar de unos grupos de interés a otros. La palabra clave parece ser “descripción”, sea escrita oral o visual. La visión global holística comunicada por medio de la descripción es importante- Las propias pautas de valor de la evaluadora, influyen poco, dado que la elección de los baremos y la medición propiamente dicha se supone que corresponde a los depositarios de intereses. Normalmente se incluyen varias pautas de valor, criterios de éxito y fracaso sobre dichas pautas y estimaciones globales. En la práctica, el modelo basado en los

intereses se convierte en pluralista. Por último, se decide si los resultados deben recogerse en un

informe escrito, cosa que Guba y Lincoln (1981:25s.39 ss) no consideran necesario en absoluto. Se arguye que el modelo basado en los intereses presenta numerosas ventajas. Cabe esgrimir a su favor argumentos relativos al conocimiento, la utilización y la gestión de objetivos. Según el argumento relativo a los conocimientos, sería descabellado por parte de la evaluadora prescindir del conocimiento sobre el programa que, sin duda, tienen quienes participan en él. Los depositarios de intereses también alimentan convicciones sobre efectos secundarios y obstáculos que se oponen a la aplicación; además, la charla puede dar ideas para continuar la investigación. En consecuencia, es muy fácil estar de acuerdo, con la recomendación de que casi cualquier evaluación debería empezar por la determinación de los agentes relevantes y la realización de entrevistas. Pero este argumento relativo a los conocimientos no suele considerarse la razón más fuerte a favor de la evaluación basada en los intereses. Casi siempre se atribuye más peso al argumento de la utilización. La participación de los interesados es buena porque aumenta la utilización de la evaluación. En el debate norteamericano sobre evaluación, el modelo basado en los intereses se aborda íntegramente desde esta perspectiva de la utilización. Las evaluaciones tradicionales, como la consecución de los objetivos, de sistemas, o de efectos secundarios, se aprovechan poco. Los informes se entierran en cajones y se amontonan en estanterías y los organismos públicos interesados los olvidan y no los leen. Pese a su buena voluntad los responsables de la toma de decisiones no se benefician de la base informativa contenida en las evaluaciones para adoptar decisiones más racionales. El trabajo de evaluación padece el maligno síndrome del cajón. Este comportamiento, en apariencia irracional, ha desconcertado y preocupado a las investigadoras. ¿Por qué los responsables de la toma de decisiones se comportan de forma tan desatinada? La principal justificación alegada es que las evaluadoras trabajan en un espléndido aislamiento, sin comunicarse con los posibles responsables de adoptar decisiones. Tienden a investigar problemas sobre los que no pesa una necesidad acuciante de información. El modelo basado en los intereses aumenta las probabilidades de que se aborden asuntos en los cuales las partes afectadas están interesadas de verdad. Saca a la luz información que satisface las necesidades reales de los distintos depositarios de intereses y, de ese modo, aumenta la probabilidad de aplicación de los resultados. Se trata de un aspecto importante, puesto que con frecuencia se realizan varias evaluaciones basadas en los objetivos que permanecen ignoradas y no influyen en el curso de los acontecimientos futuros. El modelo basado en los intereses puede asimismo percibirse como una estrategia de gestión de objetivos notoriamente confusos o imposibles de negociar. Ya hemos visto que los modelos de consecución de los objetivos y de sistemas no pueden resolver el problema de las pautas en la política pública, en particular cuando hay varios objetivos. En cambio, el modelo basado en los intereses proporciona una solución práctica al mencionado problema de gestionar al mismo tiempo varios objetivos contradictorios. Casi sin excepciones, los objetivos de la política pública son difusos y turbios. Y, lo que es aún más importante: en dicha política se contraponen varios objetivos, sin que 16

sea posible determinar cuál ha de ser el equilibrio entre ellos. La negociación no puede

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conducirse con arreglo a criterios científicos, y se considera tarea política. Por tanto, es importante partir para la evaluación de los numerosos objetivos a que en distintas áreas aspiran los depositarios de intereses. El hecho de que éstos no se pongan de acuerdo ha de considerarse como algo normal y saludable en una nación libre. Por su naturaleza, el modelo basado en los intereses es pluralista y político. En varios aspectos, dicho modelo es un tanto borroso. No responde con claridad a la pregunta de quiénes son en realidad los depositarios de intereses de un programa público. Necesita del complemento de una teoría o una filosofía políticas relativas a la selección de los grupos afectados. Además todos estos, sea cual sea la forma de selección son tratados como iguales por el modelo. ¿Deben los políticos electos en un sistema constitucional ser más importantes que los expertos en el terreno de que se trate, o simples destinatarios? El modelo basado en los intereses carece de normas para establecer prioridades entre los grupos de interés. Es una expresión de una filosofía del equilibrio muy simple. Hay peligro de consultar a los depositarios de intereses mejor organizados y más comprometidos y de prescindir de los grupos interesados de manera más vaga. También en este aspecto necesita el modelo basado en los intereses de una fase filosófica más clara y elaborada. Empero, dicho modelo ofrece la posibilidad de saltar por encima de las grandes organizaciones de intereses a escala nacional para centrar la atención en las redes de las comunidades locales. Este modelo presenta otros inconvenientes. Obviamente, es muy poco práctico y muy ávido de recursos puesto que es preciso entrar en contacto y atender a todos los interesados. El modelo plantea algunas interrogantes en cuanto a la objetividad académica de los informes. ¿Cómo manejará la evaluadora las situaciones en las cuales importantes grupos de interés mantengan opiniones distintas de la suya propia? Los hechos pueden convertirse en soportes de la capacidad de negociación en lugar de servir de base empírica. También hay peligro de que la evaluación se haga en contra de los valores de la evaluadora de forma no muy abierta. En conclusión, el modelo basado en los intereses es muy controvertido. Hablan a su favor los argumentos de utilización y gestión de objetivos; el relativo al conocimiento es otra razón de peso. Un modelo institucionalizado basado en los intereses: el modelo sueco del SOU Los modelos basados en los intereses descritos hasta el momento se clasifican con arreglo a la principal pregunta de importancia planteada en cada uno de ellos. Los modelos institucionales representan otra cosa, en concreto, una forma de organizar el trabajo de evaluación. Los gobiernos actuales han institucionalizado la función de evaluación en instituciones y procedimientos permanentes. Son ejemplos de esto en el sistema sueco los Auditores Parlamentarios, el comité Parlamentario Constitucional y el Defensor del Pueblo en la rama legislativa y la Oficina Nacional de Auditorías, en la rama ejecutiva. En el actual contexto, dejaremos de lado casi todo lo relativo al aspecto institucional de la evaluación. Baste con presentar dos modelos institucionales: el modelo sueco SOU y la revisión por los iguales.

En el núcleo del modelo sueco SOU está la idea de que si bien el gobierno emite directrices escritas sobre lo que ha de hacer el comité, indica los marcos económicos,

nombra presidente y otros miembros y expertos y fija el plazo del trabajo; los miembros depositarios de intereses del comité son los responsables del trabajo de investigación y de las conclusiones. Como, en general, los grupos de intereses son demasiado numerosos, el gobierno nombra representantes de ellos ante el comité. El principal elemento organizado de la evaluación es que un grupo determinado debe hacerse responsable de la valoración. En el modelo SOU, lo decisivo no son los objetivos materiales, sino la composición o la conexión institucional del grupo (Premfors 1983). Tradicionalmente, las investigaciones en la línea del modelo SOU, se basan en medidas planificadas. Se analizan los problemas, se esbozan las opciones y se exploran y estiman sus consecuencias. Aunque la evaluación tiene lugar sólo a una escala menor, es este rasgo lo que nos interesa en este contexto particular. El modelo SOU sueco está basado en los intereses. Pero se desvía de lo que hasta aquí hemos llamado modelo basado en los intereses en un aspecto importante. En el modelo norteamericano de este tipo, es el evaluador, es decir, un investigador, el encargado de los resultados, si bien se consulta con un amplio espectro de intereses afectados. Por el contrario, en el modelo SOU, los depositarios de intereses no son meros sujetos de entrevistas y cuestionarios; son miembros de pleno derecho del equipo de evaluación y, en la práctica son ellos quienes llevan ésta a cabo. El modelo sueco SOU se justifica en parte de la misma forma que el modelo norteamericano basado en los intereses: si se deja participar a los intereses afectados, los resultados se aprovecharán. El modelo SOU puede asimismo considerarse como una estrategia de reserva para gestionar objetivos poco claros y catálogos de objetivos difusos. Los objetivos de la política pública son nebulosos. Toda reforma tiene la finalidad de fomentar varios objetivos simultáneamente. Al mismo tiempo, debe aplicarse teniendo en cuenta también otros objetivos. Los programas de un sector entran en conflicto con los de otros. Estas pocas claras estructuras de objetivos no pueden gestionarse de forma científicamente objetiva. La investigación debe retroceder un paso y tratar de construir instituciones apropiadas para manejar el problema de los objetivos. Una de tales soluciones institucionales consiste en encomendar la evaluación a los depositarios de intereses. Esto significa que la evaluación no se considera tanto una empresa científica como política. Una tercera justificación es que el modelo SOU favorece los compromisos y acuerdos y el apoyo, y evita luchas políticas encontradas. Esto legitima las políticas y facilita su aplicación. Pero también hay que admitir que el modelo SOU se utiliza estratégicamente para enterrar asuntos difíciles y sacarlos del orden del día. Durante décadas, el modelo SOU ha permanecido firmemente integrado en el sistema sueco de gobierno. Otra estructura de evaluación institucionalizada en Suecia es el método de consulta amplia, que se adopta una vez hechas públicas las propuestas del comité. Estas se envían a numerosas partes interesadas para que respondan por escrito; entre tales partes suele haber organismos públicos de nivel nacional, gobiernos de condado y municipales, universidades, instituto de tecnología, diversas organizaciones de intereses, asociaciones de comercio, y organizaciones profesionales. Sobre las bases de las propuestas del comité y las respuestas a la consulta, se conforma una propuesta de gabinete. Cuando al fin se presenta, el parlamento suele aceptarla sin grandes cambios. De este modo, los hallazgos de las evaluaciones realizadas por los comités políticos entran en el sistema de toma de decisiones y se aprovechan.

Revisión por los iguales El enfoque de revisión por los iguales consiste en elegir a miembros de una profesión para evaluar el rendimiento de otros miembros con arreglo a los patrones y criterios de calidad de la propia profesión. Lleva a cabo la evaluación un colegio, que por definición es una asamblea de colegas profesionales. Los abogados evalúan a los abogados, los médicos a los médicos, los ingenieros a los ingenieros y los profesores a los profesores. En la evaluación de la investigación se usa el modelo de revisión por los iguales, mejor conocido. Científicos con prestigio en una especialidad determinada reciben el encargo de evaluar la calidad y, quizá, incluso la relevancia de un trabajo o programa de investigación o de un departamento universitario. En Suecia incluso se han evaluado en tiempos recientes por medio de grupos internacionales de iguales disciplinas completas en todo el país (Ohman y Ohngren, 1991). Los científicos y sus logros son evaluados por sus colegas (de alto rango). La idea de revisión por los iguales se ha referido sobre todo a un método de escrutinio para seleccionar colaboraciones en la prensa científica. Los artículos presentados se someten a revisión por iguales, que deciden si deben aceptarse para publicación o no. Esta forma de revisión se usa también para orientar y aconsejar a las fundaciones de investigación en lo relativo a los proyectos que deben financiar. Las propuestas de investigación se envían a un grupo de colegas respetados para que las seleccionen. Por encima de todo esto, la revisión por los iguales se ha utilizado también para investigar y juzgar supuestas transgresiones de los reglamentos de conducta ética y buena práctica de investigación. Sin embargo, en este contexto, la revisión por los iguales es un método de evaluación retrospectiva de la aplicación de los output y los resultados de las políticas públicas. En particular, tiene por objeto enjuiciar la calidad global del evaluando. La revisión por los iguales es un modelo institucional de evaluación. Dicho modelo no indica las preguntas materiales que deben plantearse, sino la forma de organizar la evaluación. Cabe preguntarse qué tiene que hacer la revisión por los iguales en la evaluación de la política y la administración: el modelo parece estar a mucha distancia del terreno político. La respuesta forma parte del principio de la administración dirigida por profesionales. En algunas áreas del sector público, los objetivos son tan complejos y las técnicas tan difíciles, que los políticos han considerado sensato poner su conformación en manos de profesionales bien formados, como arquitectos, jueces, profesores, médicos, veterinarios o ingenieros. Por tanto, es natural delegar también la evaluación en los profesionales. Pero como éstos trabajan en nombre de los políticos, sus obras deben contemplarse en la misma perspectiva de aplicación y resultados que las de los funcionarios civiles normales. La evaluación de la investigación científica básica y aplicada, financiada por el Estado, puede considerarse una revisión de la política de investigación pública. La investigación no la realizan ni jerarquías weberianas, ni organizaciones de interés ni políticos electos, sino científicos y académicos profesionales. Por tanto, la calidad de su trabajo se evalúa con frecuencia de forma colegiada. Al evaluar la investigación, los expertos trabajan con frecuencia por encargo de alguien, como un consejo de

investigación, por ejemplo. El consejo redacta directrices con los problemas y las preguntas que deben aclararse. Las evaluaciones patrocinadas y encargadas por el Consejo Sueco de Investigación de la Construcción en 1987 tuvieron por objeto los siguientes aspectos:  relevancia de la selección de problemas y el diseño del análisis,  idoneidad de los métodos analíticos,  coherencia y validez de argumentos y conclusiones,  trabajo en relación con el discurso en el área correspondiente,  aplicabilidad práctica de los hallazgos de la investigación,  valía de la comunidad de investigación conformada por el proyecto,  acuerdo entre las intenciones de partida y los resultados finales (Nilstun, 1988:51). A continuación, hay que buscar a los expertos apropiados, preferiblemente éstos deben tener mayores conocimientos especializados en el campo de que se trate, que los colegas cuya investigación va a evaluarse. También, deben ser independientes, no deben por ejemplo haber trabajado junto con las personas a quienes se va a evaluar en el campo considerado. Hay una importante diferencia entre las revisiones por los iguales en las que el grupo evaluado ha tenido la oportunidad de sugerir a otros colegas y de acordar previamente la elección de expertos y aquellas en las cuales los evaluados no tienen voz en la selección de colegas. Una vez elegido el grupo de expertos -el colegio de iguales- se organiza la siguiente fase de trabajo. En muchas ocasiones, se pide a los evaluados que aporten publicaciones relevantes y otro material de investigación para que los evaluadores dispongan de información suficiente. Transcurrido el tiempo necesario para que los evaluadores se informen sobre los evaluados y su producción, se visita a los investigadores y a los grupos de investigación para que hagan presentaciones y para mantener charlas informales. Transcurrido cierto tiempo, se elabora un informe preliminar formal. Un aspecto importante es que este informe preliminar se envía a los investigadores afectados, con la petición expresa de que lo comenten por escrito. Las posibles objeciones se tienen en cuenta en el momento de elaborar el informe definitivo, pero no se publican junto con él. En el caso de la comisión científica del Consejo de la Construcción el estudio completo duró aproximadamente dieciocho meses. Nota final Nuestra investigación ha demostrado que al acuerdo completo que se diera en otro tiempo sobre la idoneidad del modelo de consecución de los objetivos ha sucedido una situación de competencia entre varios modelos. Intencionalmente, la evaluación ha evolucionado desde la uniformidad hacia el pluralismo. Casi todos los modelos tienen ventajas e inconvenientes, se argumenta con excepción del basado en la consecución de los objetivos, que se descarta por completo en el moderno discurso sobre la evaluación. En la actual literatura sobre evaluación se aprecia una fuerte tendencia a favor de las evaluaciones basadas en los intereses y en los clientes y en contra sobre todo del modelo de consecución de los objetivos, aunque también del modelo de los efectos

secundarios. Queremos hacer una excepción a esta tendencia. Desde el punto de vista democrático -y

aquí nos referimos a la democracia representativa- los modelos de consecución de los objetivos y de los efectos secundarios son muy importantes, porque se basan en la idea de la cadena de influencia parlamentaria. Los objetivos de la política y del programa, establecidos por el Parlamento, no son simples objetivos, sino que se han propuesto mediante un procedimiento determinado constitucionalmente, están institucionalizados como objetivos colectivos del Estado. Los ciudadanos y sus representantes electos tienen razones legítimas para saber si los objetivos de políticas y programas se han materializado en su aplicación práctica. De otro modo, no podrían operar como elementos principales del sistema representativo de gobierno. Es cierto que la evaluación basada en los clientes cumple una función, en particular por lo que respecta al servicio del Gobierno. Pero, por razones democráticas, no puede sustituir por completo a los enfoques que toman los objetivos del programa como elemento organizador. Referencias bibliográficas Cronbach. Lee J .& Associates. “Toward Reform of Program Evaluation: Asims. Methods and Institutional Arrangements”. San Francisco Jossey .Bass, 1980. Deutscher. Irring. “Toward Avoiding the Goal.Trap in Evaluation Research”, in CC Abt, ed The Evaluation of Social Programs, págs. 249-268. Newbury Park. CA, Sage 1976. Guba, Egon G y Lincoln. Yvonna, S: Effective Evaluation Improving the Usefulness of Evaluation Results Through Responsive and Naturalistic Approaches. San Francisco. Jossey Bass, 1961. Fourth Generation Evaluation. Newbury Park CA Sage, 1980. House Ernest R., Evaluating with Valdity, Newbury Park CA Sage, 1980. Kaufman, Roger y Thomas. S, Evaluation Without Fear. News York. New Viewpoints 1980. Lane Jan-Erik. “Implementation Accountability and Trust”. European Journal of Political Research, págs. 527-546, 1987. Madaus, William R. The Evaluation Enterprise A Reealistic Appraisalof Evaluation Careers, Metthods and Applications San Francisco. Jossey Bass, 1981. Nilstun,Tore. Expert Bedonmningar: on teori, ideal och verkliget vid utvárdering avv sektors FroU Stockholm:Byggtors.kningsfádet. BVn Skristserie, 1988:1. Ohman, Arne y Ohngren B: Two Faces of Swedish Psychology:1 Frontiers in Perception and Cognition: An Evaluation of Swedish Research in Cognitive Psychology. Uppsaia. Swedish Science Press eds., 1991. Patton. Michael, Q Utilizattion-Focused Evaluation. Newbury Park, CA Sage.2nd ed., 1986. Howe to Use Qualitive Methods in Evaluation, Newbury Park, CA Sage, 1967. Qualitive Evaluation and Research Method,s Newbury Park CA Sage.2 nd Peters, Guy, 1982, American Public Policy Process and Performance New York. Franklin Watts, 1990. Premfors, Rune “Social Research and Govermmental Commissions in Sweden American”, Behavoral Scientist, págs. 623.642, 1983. Reeden, Henry y Boruch. R.F: Social Experimentation: A Method for Planning and Evsluatting Social Intervention. New York. Academic Press, eds, 1974. Rossi, Peter y Freeman, Howard E: Evaluation: A Systematic Approach. Newbury Park, CA: Edgepress, 1980. Evaluation Theassuns. Newbury Park CA Sage, 4th ed., 1991.

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5.10 Indicadores de gestión en los servicios públicos

INDICADORES DE GESTIÓN EN LOS SERVICIOS PÚBLICOS. SERIE GUÍA METODOLÓGICA, 1996 Comité Interministerial de Modernización de la Gestión Pública

CONTENIDOS 1. ¿Porqué elaborar Gestión?........................................3

indicadores

de

2. ¿En qué consiste la Medición de Gestión en el Sector Público?.......7 3. ¿A quién interesa o beneficia la Medición de Gestión?....................9 4. ¿Qué son las Metas de Productividad y de Gestión?......................11 5. ¿Qué información se requiere para Evaluar la Gestión?.................17 6. ¿Cómo se construyen los indicadores de Gestión?.........................19 7. ¿Qué requisitos deben cumplir los indicadores de Gestión?...........29

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¿POR QUÉ ELABORAR INDICADORES DE GESTIÓN?

La evaluación cualitativa y cuantitativa del desempeño conlleva al compromiso de todos los involucrados en la generación del servicio o “producto” que ofrece su respectiva organización o unidad, y permite detectar inconsistencias entre el quehacer de la institución y sus objetivos prioritarios, induce adecuaciones en los procesos internos y aporta mayor transparencia a la gestión pública. El proceso de modernización del Estado tiene por finalidad elevar las competencias y la capacidad de movilizar los recursos públicos de manera más eficiente, comprometiendo en su gestión y en sus resultados al conjunto de los actores que

intervienen en la generación de los respectivos servicios, orientados a satisfacer los requerimientos de la comunidad nacional. Se trata entonces de procurar que el funcionamiento regular de los servicios, junto con respetar los principios de transparencia, equidad y disciplina fiscal, considere de manera prioritaria la satisfacción de los usuarios, la realización personal y profesional de los funcionarios, la asignación eficiente de los recursos y la capacidad de respuesta ante las nuevas demandas que plantea la modernización del país. Lograr una gestión más eficiente y comprometida con los resultados implica transformaciones importantes en el funcionamiento de las instituciones públicas. Requiere, entre otras cosas, desarrollar liderazgos que impulsen el cambio, incorporar técnicas modernas de gestión, establecer metas medibles de desempeño, todo ello dentro de un marco de participación y compromiso de los distintos estamentos en una gestión de mejor calidad. Una herramienta útil para el desarrollo de una gestión de calidad es la medición y evaluación del servicio o producto que provee cada unidad u organización, a través de un conjunto de indicadores claves. Un sistema que entregue información regular sobre la calidad de la gestión posibilitará mayor eficiencia en la asignación de recursos físicos, humanos y financieros, proporcionará una base de seguridad y confianza en su desempeño al conjunto de los funcionarios implicados en su implementación –en la medida en que delimita mejor el campo de sus atribuciones y deberes-, incrementará la autonomía y responsabilidad de los directivos -en tanto cuenten con bases sustentables de información para la toma de decisiones-, y ayudará a mejorar la coordinación con los demás niveles del aparato público. En 1993 la Dirección de Presupuestos y un conjunto de instituciones desarrollaron una experiencia piloto tendiente a la implementación de sistemas de evaluación de la gestión. Esta experiencia sirvió de base para la introducción de este tema en el resto de los Servicios Públicos que, en 1995, permitió la definición de objetivos, metas e indicadores de gestión en 48 instituciones, lo que determina que para el presente año se proyecte ampliar y profundizar esta tarea.

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¿EN QUÉ CONSISTE LA MEDICIÓN DE GESTIÓN EN EL SECTOR PÚBLICO?

Evaluar la gestión en el contexto de la función pública implica desarrollar sistemas que ponderen adecuadamente los elementos cualitativos de la gestión, capaces de asimilar la multiplicidad de objetivos y la heterogeneidad de las acciones que realizan las instituciones del Estado. La calidad de la gestión de una institución puede ser un factor invisible e imponderable en tanto no se desarrolle la capacidad de medir sus resultados. Evaluar la gestión implica medir sistemáticamente, sobre una base continua en el tiempo, los resultados obtenidos por las principales unidades o departamentos de una institución y comparar dichos resultados con lo deseado o planificado, a fin de elevar su eficiencia y productividad.

Para los Servicios Públicos esta tarea encierra algunas dificultades derivadas de: La especificidad de su misión, la multiplicidad de objetivos que persiguen las instituciones del Estado y la heterogeneidad de sus servicios. Los factores externos que condicionan la productividad, generalmente relacionada con la gestión de otros servicios y la acción de niveles superiores del aparato público, Ministerios, Subsecretarías e incluso Congreso, como es el caso de las acciones que requieren de una ley especial. Los “productos” que genera el sector público muchas veces carecen de una base monetaria o cuantitativa de evaluación y suele ser difícil expresarlos en términos cuantitativos, como por ejemplo, la regulación de mercados, la seguridad pública o las actividades de fomento. Esto condiciona la necesidad de desarrollar sistemas de evaluación que ponderen adecuadamente los elementos cualitativos de las acciones. Muchas de sus prestaciones son subsidiadas o, al menos, no reflejan sus costos reales bajo la forma de precios al cliente, por ejemplo, lo que determina que el manejo financiero no arroje indicadores apropiados de resultado final, equivalentes a la última línea de un balance. Así, muchas veces la medición se hace en forma indirecta –a través del consumo de recursos, nivel de gastos, dotación de personal u otros-, los que no siempre son buenos indicadores.

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¿A QUIÉN INTERESA O BENEFICIA LA MEDICIÓN DE GESTIÓN?

La medición de indicadores de gestión, que en estricta lógica tendría que iniciarse por el proceso integral de Planificación Estratégica, debe involucrar en forma participativa a todos los funcionarios implicados en la producción de un servicio o función, por lo que su desarrollo e implementación deberían beneficiar tanto a sus productores como a sus destinatarios. A pesar de las dificultades que puedan enfrentar las instituciones del Estado para aplicar estrategias de gestión, más propias del sector privado financiero e industrial, parece conveniente hoy en día, por ejemplo, que los servicios públicos se abran a la utilización de conceptos tales como “cliente” o “producto”, que aportan el sentido de un conjunto de obligaciones y derechos mutuos entre las respectivas unidades y las personas, instituciones o empresas con las que se relacionan. Las principales ventajas de la medición y evaluación de gestión son: Inducir un proceso de participación en la responsabilidad que implica prestar el servicio o función, así como compartir el monto que significa alcanzar niveles superiores de eficiencia. Adecuar los procesos internos, detectando inconsistencias entre los objetivos de institución y su quehacer cotidiano. Es frecuente que como resultado de la implementación de un sistema de evaluación se eliminen tareas innecesarias o repetitivas o se inicie un proceso de adecuación organizacional. Apoyar el proceso de planificación y de formulación de políticas de mediano y largo plazo, en la medida en que todos los implicados tienen la oportunidad de analizar el qué y el cómo de sus afanes cotidianos.

Mejorar la información respecto de los recursos públicos y sentar las bases de un mayor compromiso y confianza que facilite la relación entre las Instituciones Públicas, los Ministerios, la Administración Central y el Congreso Nacional. Integrar en el sentido del trabajo funcionario la satisfacción de expectativas y necesidades de realización personal y profesional a las que todos tienen derecho, introduciendo sistemas de reconocimiento al buen desempeño, tanto institucional como grupal e individual, sobre bases más objetivas.

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¿QUÉ SON LAS METAS DE PRODUCTIVIDAD Y DE GESTIÓN?

Para evaluar adecuadamente la gestión de un Servicio Público es necesario, previamente, definir su misión, formular los objetivos que orientarán a corto, mediano y largo plazo su accionar y establecer metas de productividad y de gestión. La evaluación de la gestión institucional debe constituirse en un proceso permanente, que permita medir el logro de resultados, según parámetros previamente establecidos y acordados por todos sus miembros, para derivar de allí los proyectos, medidas y transformaciones que sean pertinentes.

Definiciones Estratégicas Una primera condición para hacer dicha evaluación es que la institución haya sido capaz de definir los objetivos que orientarán a corto, mediano y largo plazo su accionar, y traducir algunos de estos objetivos en metas de gestión. Una metodología muy útil a estos propósitos en la Planificación Estratégica, que constituye un proceso estructural y participativo, mediante el cual una organización apunta a la especificación de su misión, a la expresión de esta misión en objetivo y al establecimiento de metas concretas de productividad y de gestión. El concepto de Misión Determinar la Misión de una organización, institución o servicio, es formalizar el propósito o la razón de ser de la misma. Al respecto es preciso superar el enunciado muchas veces formal e impreciso de la respectiva ley orgánica que dio origen al Servicio. En muchos casos estas leyes son de larga data y, especialmente en lo que respecta a la definición de su misión estratégica, han quedado superadas por las transformaciones en la vida moderna. La definición de la misión debe constituirse en un proceso mucho más dinámico, abierto a la revisión de la funciones, necesidades, productos y grupos clientes del respectivo servicio. Algunas de las preguntas a formularse en este proceso son: ¿Para qué existe el servicio? ¿Cuál es el ámbito interno y externo en que opera la institución? ¿Cuáles son los principales productos y servicios que genera?

¿Pueden otros prestar los mismos servicios? ¿Cuál es la especificidad de esta unidad o servicio? ¿Qué restricciones y posibilidades otorga el marco legal? ¿Cuál es la percepción del equipo directivo de la situación del servicio? ¿Cuál es la percepción de los funcionarios en torno a la situación del servicio? ¿Qué piensa cada funcionario con respecto a su propio rol o función? ¿Coinciden las percepciones de las jefaturas con las de los funcionarios? ¿Quiénes son los clientes? ¿Qué opinan los clientes acerca de la calidad del servicio? ¿Cuál es la población objetivo y cuál la cobertura actual? Los objetivos institucionales Constituyen una declaración formal de lo que el conjunto de los actores desearía para el futuro de gestión institucional. Por lo general, un objeto contempla un propósito a mediano y largo plazo para su cumplimiento, o incluso puede ser una declaración de carácter permanente, como por ejemplo, “mejorar la calidad del servicio”, aunque de todas formas debería hacer referencia a tiempos más o menos definidos (por ejemplo, dos a cuatro años). Los objetivos institucionales surgen como respuestas a una pregunta esencial: ¿Qué debemos hacer en el mediano y largo plazo para que la organización tenga un accionar coherente con su misión? Por lo tanto, tienen que ser relevantes a la actividad del servicio, ya sea por su impacto al interior de la organización –reestructuración, planificación, procesos productivos-, o hacia el exterior –mayor cobertura, calidad u oportunidad del servicio-. Los objetivos deben ser realistas respecto a plazos y a los recursos físicos, humanos y financieros que podría involucrar su logro y, por lo tanto, factibles de alcanzar. Las Metas de Producción Son la expresión de lo que se quiere alcanzar en cada área en términos de productos o servicios puestos en el “mercado” o a disposición del “cliente”. Se refieren generalmente a la pregunta ¿cuánto...? Contienen una declaración explícita de niveles de actividad o estándares de producción y, a diferencia de los objetivos, se proyectan a plazos más cortos, por lo general un año. Pueden ser cualitativas, cuando hacen referencia a acciones no cuantificables, como es el caso de la regulación de mercados, la formulación de políticas o las relaciones exteriores, o cuando responden a objetivos de tipo normativo, cuya finalidad es dar un marco ético-político a la acción de la institución. Las Metas de Gestión La característica fundamental de una meta de gestión es que mientras las metas de producción se centran en los niveles de actividad o “producto”, éstas hacen referencia a la calidad del proceso que da lugar a la obtención de dicho producto. La calidad puede 17

ser interna (eficacia y eficiencia), o externa (calidad del servicio). Las metas de gestión se pueden asimilar a la pregunta. ¿Cómo hacemos? De lo anterior se desprende que una meta de gestión: Debe contener el propósito de mejorar los procesos institucionales en alguna de sus dimensiones (calidad, eficiencia, eficacia, economía). Debe ser un compromiso, cuyo cumplimiento dependa básicamente de la acción interna del Servicio y no de las decisiones de otros servicios públicos (DIPRES, MIDEPLAN, Contraloría), o de factores exógenos como el nivel de actividad económica, las decisiones que tomen agentes privados, cambios bruscos en la demanda por prestaciones, etcétera.

5 ¿QUÉ INFORMACIÓN SE REQUIERE PARA EVALUAR LA GESTIÓN? Además de las definiciones estratégicas, la medición de indicadores de gestión está condicionada por la capacidad de la institución de generar la información necesaria y de elaborar los indicadores con niveles adecuados de calidad, certeza y confiabilidad. Es obviamente necesario determinar la calidad y cantidad de información que será necesario procesar para evaluar la gestión. En este sentido puede ser útil elaborar un catastro con la información disponible en el servicio, distinguiendo aquella que es posible generar en forma relativamente sencilla, de la que requerirá de un trabajo específico para su obtención. El relevamiento de la información es crucial para la construcción de indicadores, por lo que su disponibilidad debe ser explicitada al momento de formularlos. En términos generales se puede distinguir tres tipos de información relevante a una medición de gestión. Información financiero-contable: La medición de la gestión institucional supone la existencia de sistemas de información administrativos básicos. Más aún, es deseable contar, o en su defecto diseñar dichos sistemas, de modo que la información financiera que se utilice para evaluar la gestión se obtenga directamente del sistema contable de la institución, sin necesidad de realizar posteriores agregaciones o desagregaciones de ella. Un requisito básico es que cada unidad, programa o línea de actividad que se pretenda evaluar tenga un centro de costos y un registro detallado en el sistema contable. Información operacional: I.

Son los datos sobre las actividades de las distintas unidades y programas de la institución (cantidad de productos, tiempo, clientes, prestaciones, etc). Al igual que la información contable debería ser obtenida directamente de los sistemas de información de la institución.

Información de resultados:

Este tipo de información es la más relevante en la evaluación de la gestión y requiere de la creación y operación de nuevos sistemas de seguimiento y recopilación, tales como encuestas, mediciones en terreno, elaboración de informes, etcétera.

6 ¿CÓMO SE CONSTRUYEN LOS INDICADORES DE GESTIÓN? La medición de la gestión global de una institución requiere del desarrollo de un conjunto armónico y sistemático de indicadores que abarquen, con un apropiado conocimiento de sus posibles interrelaciones, las dimensiones de Economía (manejo adecuado de los recursos financieros), Eficacia (logro de los objetivos institucionales), Eficiencia (ejecución de las acciones usando el mínimo de recursos) y Calidad del Servicio (satisfacción de los requerimientos de los usuarios). La calidad de la gestión de una institución sólo puede ser evaluada en relación a alguna base o estándar. Siempre se deben considerar las cambiantes condiciones de la institución y del entorno, de modo de hacer comparables los datos de los períodos escogidos. La experiencia acumulada en esta materia sugiere tres posibles bases de comparación, las cuales no son excluyentes entre sí: Con respecto a la calidad de la gestión de la institución en los años anteriores Es recomendable medir y comparar los valores absolutos de cada variable, como por ejemplo la productividad en lugar de comparar los porcentajes de aumento de estos mismos valores. Mientras mejor es el desempeño de una institución, resulta más difícil o más caro conseguir iguales niveles porcentuales de incremento. Con respecto a la calidad de la gestión de instituciones similares o comparables Si no existen instituciones exactamente comparables, es necesario buscar similitudes con otras instituciones en otros sectores o bien segmentar esta comparación por áreas o procesos específicos, atención de usuarios, adquisiciones de bienes y servicios, pago de beneficios, etcétera. Con respecto a lo que fue planteado o presupuestado para un período determinado En este caso será preciso mantener la atención en la posible influencia de factores externos en los resultados. Esto es, si las condiciones externas, imperantes al momento de la planificación se modifican de un modo relevante durante el período en estudio, habrá que introducir las correcciones pertinentes en el análisis de la información. Algunas definiciones conceptuales Considerando que algunos términos técnicos son también de uso corriente y se les atribuye diversos significados, se precisan a continuación las definiciones que se usan en esta guía. Indicadores Son instrumentos de medición de las variables asociadas a las metas. Al igual que estas últimas pueden ser cuantitativos o cualitativos. En este último caso pueden ser

expresados en términos de “logrado”, “no logrado”·o sobre la base de alguna otra escala cualitativa. Indicadores de Gestión Son un subconjunto de los anteriores y se refieren a mediciones relacionadas con el modo en que los servicios o productos son generados por la institución. Valor del indicador Es el resultado de la medición del indicador y construye un valor de comparación, referido a su meta asociada. Por ejemplo, la relación entre el costo de la administración y el costo de los programas puede ser un 25%. Si hemos fijado previamente una meta de 15% estaremos en presencia de un mal resultado, en cambio si la meta era de 30%, esto indicará un buen resultado.

Dimensiones de la gestión Los aspectos o dimensiones de la gestión de una institución que son factibles y relevantes de medir son los siguientes:

Economía Este concepto se relaciona con la capacidad de una institución para generar y movilizar adecuadamente los recursos financieros en pos de su misión institucional. La administración de recursos exige siempre el máximo de disciplina y cuidado en el manejo de la caja, del presupuesto, de la preservación del patrimonio y de la capacidad de generación de ingresos, cuando ésta no interfiere con la misión institucional. Algunos indicadores de economía de una institución pueden ser su capacidad de autofinanciamiento, la eficacia en la ejecución de su presupuesto o su nivel de recuperación de préstamos. A continuación se presentan ejemplos de indicadores actualmente en uso: Instituto de Desarrollo Agropecuario Porcentaje de recuperación de créditos de corto plazo Comisión Chilena de Energía Nuclear Cobranza/Facturación Comisión Chilena de Energía Nuclear Ingresos propios/Ingresos totales Servicio de la Vivienda y Urbanismo Aporte de beneficiarios al financiamiento de viviendas SERVIU/Inversión Parque Metropolitano Ingresos de operación/Gastos de operación

Eficiencia

El concepto de eficiencia describe la relación entre dos magnitudes: la producción física de un bien o servicio y los insumos o recursos que se utilizaron para alcanzar ese producto. En el ámbito de los Servicios Públicos existen muchas aproximaciones a este concepto. En general se pueden obtener mediciones de productividad física relacionando el nivel de actividad, expresado como número o cantidad de acciones, beneficios o prestaciones otorgadas, con el nivel de recursos utilizados (gasto en bienes y servicios, dotación de personal, horas extraordinarias, etc.) Otro tipo de indicadores de eficiencia es que relaciona volúmenes de bienes y servicios o recursos involucrados en su producción, con los gastos administrativos incurridos por la institución. En algunos países, por ejemplo, la participación de los gastos administrativos generales en el gasto total de las instituciones del sector público se considera como una buena aproximación a las ganancias globales de eficiencia en el conjunto de dicho sector. Algunos ejemplos son: Superintendencia de ISAPRES Número de fiscalizadores a ISAPRES/Número de fiscalizadores Superintendencia de Electricidad y Combustibles Inspecciones promedio por inspector Instituto de Salud Pública Autorización de Registros Farmacéuticos/ Dotación Sección Registros Servicio de Cooperación Técnica (SERCOTEC) Personal regiones/ Personal central Servicio de Cooperación Técnica (SERCOTEC). Personal soporte/ Personal campo Servicio de Cooperación Técnica (SERCOTEC) Valor subsidios entregados/ Gastos administrativos Programa de Certificación Hortofrutícola(SAG) Casas Inspeccionadas/Jornadas hombre. Programa de Certificación Hortofrutícola(SAG) Gasto Programa Certificación Exportaciones/ Número de cajas certificadas Servicio Nacional de Capacitación y Empleo (SENCE). Gastos Administrativos Programa Becas/Total becas otorgadas

Eficacia El concepto de eficacia se refiere al grado de cumplimiento de los objetivos planteados, es decir en qué medida el área, o la institución como un todo, está cumpliendo con sus objetivos fundamentales, sin considerar necesariamente los recursos asignados para ello. Es posible obtener medidas de eficacia, en tanto exista claridad respecto de los objetivos de la institución. Así, servicios que producen un conjunto definido de prestaciones, orientadas a una población acotada, pueden generar medidas de

eficacia tales como cobertura de los programas, aceptabilidad de la prestación, grado de satisfacción de los usuarios, tiempo de tramitación de los beneficios, etcétera.

A continuación se presentan algunos ejemplos: Servicio Nacional de Capacitación y Empleo (SENCE). Porcentaje de deserción en cursos de capacitación Servicio Nacional de Turismo. Establecimientos hoteleros clasificados/Total de establecimientos Servicio de impuestos Internos (SII). % de incremento anual de recaudación asociado a la acción del SII Subsecretaría de Telecomunicaciones. Inspecciones técnicas e instalaciones nuevas/Total de establecimientos Subsecretaría de Transportes. Controles anuales buses interurbanos/Parque de buses interurbanos Subsecretaría de Transportes. Denuncias recibidas/Denuncias resueltas Servicio Nacional del Consumidor (SERNAC). Reclamos recibidos/Reclamos solucionados Cooperación Nacional Forestal (CONAF). Superficie media afectada (hectáreas) por incendios forestales Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas (JUNAEB). Programa de Alimentación Escolar. Raciones servidas diarias/ Raciones asignadas diarias Ministerio de Economía. Departamento de Propiedad Industrial. Solicitudes de marcas despachadas/Solicitudes recibidas Servicio Agrícola y Ganadero (SAG). Terneras Vacunadas/Total terneras en Programa Brucelosis Junta Nacional de Jardines Infantiles (JUNJI). Asistencia promedio de niños

Calidad del Servicio La calidad del servicio es una dimensión específica del concepto de eficacia que se refiere a la capacidad de la institución para responder en forma rápida y directa a las necesidades de sus usuarios. Son elementos de la calidad factores tales como: oportunidad, accesibilidad, precisión y continuidad en la entrega del servicio, comodidad y cortesía en la atención. Un modo directo de medir estos conceptos es a través de encuestas periódicas a los usuarios. Una manera indirecta de conocer su grado de satisfacción con el producto es el resultado de procesar la información recibida a través de libros o buzones de reclamos. Algunas relaciones que reflejan este concepto son, por ejemplo, número de reclamos sobre el total de casos atendidos, tiempo de tramitación de beneficios, tiempo de espera en oficinas de atención de público o velocidad de respuesta ante cartas, llamadas o reclamos por parte de los usuarios

Algunos ejemplos son: Instituto de Normalización Previsional (INP) Tiempo promedio de tramitación de beneficios a activos de SSS Servicio Médico Legal Tiempo promedio de despacho de peritajes Dirección de Previsión de Carabineros Días promedio de tramitación de créditos Servicio de Registro Civil Número de personas atendidas en lugares apartados (Oficina Móvil) Servicio de Tesorerías % de prestaciones de usuarios resueltas en menos de 20 días hábiles Ministerio de Obras Públicas. Dirección de Vialidad Tiempo promedio de espera en peaje en días peak Servicio Nacional de Capacitación y Empleo (SENCE) Tiempo promedio de autorización de cursos a Organismos Capacitadores Servicio de Impuestos Internos (SII) Calidad de atención a usuarios (encuesta) Central de Abastecimientos de los Servicios de Salud Tiempo promedio de tramitación de pedidos Caja de Previsión de la Defensa Nacional Tiempo promedio de tramitación de pensiones y montepíos

7 ¿QUÉ REQUISITOS DEBEN CUMPLIR LOS INDICADORES DE GESTIÓN? El proceso por el cual se obtienen los indicadores de gestión determina de manera importante su legitimidad y aplicabilidad. Dicho proceso debe garantizar que los indicadores resultantes satisfagan los requisitos de validez, confiabilidad y mínimo costo. El desarrollo de indicadores de gestión debe ser abordado con criterios técnicos y en un ambiente de amplia participación, ya que el proceso mediante el cual se obtengan los indicadores determinará de manera importante su legitimidad y aplicabilidad. Requisitos básicos de los indicadores de gestión:

1. La pertinencia, esto es, que deben referirse a los procesos y productos esenciales de la institución de modo que reflejen integralmente el grado de cumplimiento de sus objetivos institucionales. 2.

Las actividades o prestaciones que se escojan para ser medidas deben ser comparables en términos de calidad, costo y usuarios a quienes van dirigidas.

3.

Los indicadores deben ser independientes y responder a las acciones desarrolladas por la institución. Se debe evitar usar indicadores que puedan estar condicionados en sus resultados por factores externos, tales como la situación general del país, o la actividad conexa de terceros, sean éstos públicos o privados.

4. Los indicadores deben tomar en cuenta las situaciones extremas –no para promediarlas y esconder por este medio las falencias de algunas de las unidades o elementos del sistema-, sino por el contrario, para sugerir indicadores específicos para cada elemento, especialmente cuando sus resultados sean demasiado divergentes con los otros. (Ejemplo: el promedio de tiempo de atención por cliente de un servicio puede ser de un minuto, siendo que en alguno de los puntos de atención puede ser de diez segundos y, en otro, de una hora). 5. La información que sirva de base para elaboración de indicadores de gestión debe ser recolectada a un costo razonable y con la garantía de confiabilidad necesaria, vale decir que los resultados deben ser independientes de quien efectúe la medición. 6. Los indicadores deben ser públicos, esto es, conocidos y accesibles a todos los niveles y estamentos de la institución, así como al público usuario y al resto de la administración pública. 7. Los indicadores deben ser generados en un medio participativo, que involucre en el proceso de elaboración a todos los actores relevantes (funcionarios, directivos, autoridades, usuarios), lo anterior como una forma de asegurar la legitimidad y reforzar el compromiso con las metas e indicadores resultantes. 8.

Finalmente, respecto al número y calidad de los indicadores, en un sistema de evaluación de gestión hay que tener en cuenta que siempre debe existir un balance entre los requerimientos de simplicidad y de comprehensividad.

9.

Los indicadores deben cubrir los aspectos más significativos de la gestión, privilegiando los principales objetivos de la organización, pero su número no puede exceder la capacidad de análisis de quienes lo van a usar.

En suma, la medición de indicadores de Gestión está destinada a dar cuenta de la actividad, productividad y calidad del servicio que presta el conjunto de cada una de las unidades, instituciones u organizaciones del Sector Público. Esto significa que la medición del conjunto de los indicadores seleccionados debe entregar un perfil de lo que dicho servicio u organización es y hace. Parodiando un dicho popular, se podría afirmar, “dime lo que mides y te diré qué eres...”.

5.11 Pasos metodológicos en la evaluación ex -ante 1. RECOLECCIÓN DE LA INFORMACIÓN 2. ANÁLISIS DE LA CONSISTENCIA INTERNA DEL PROYECTO. 3. EVALUACIÓN DEL COSTO-EFECTIVIDAD DE LAS ACTIVIDADES 4. EVALUACIÓN DE LA VIABILIDAD POLÍTICA DEL PROYECTO 5. EVALUACIÓN DE LA VIABILIDAD INSTITUCIONAL DEL PROYECTO 6. EVALUACIÓN DE LA SUSTENTABILIDAD DEL PROYECTO 7. IDENTIFICACIÓN Y SELECCIÓN DE ALTERNATIVAS PARA LOS COMPONENTES Y/O ACTIVIDADES DEL PROYECTO CON MENOR NIVEL DE VIABILIDAD. 8. REDACCIÓN DEL INFORME INDAGA LA VIABILIDAD DE LOS COMPONENTES Y DE LAS ACTIVIDADES PLANIFICADAS Y PROPONE ALTERNATIVAS PARA ALCANZAR UN MAYOR NIVEL DE VIABILIDAD LÓGICA HORIZONTAL ELEMENTOS DE MEDICIÓN PREVISTOS Y SUS MEDIOS VERIFICACIÓN, CORRELACIÓN CONTRA LA LÓGICA VERTICAL.

DE

1. ANÁLISIS DE LA VIABILIDAD ECONÓMICO-FINANCIERA. IMPLICA EL ANÁLISIS DEL COSTO-EFECTIVIDAD DE LAS ACTIVIDADES DEL PROYECTO. a) ANÁLISIS DE LA VIABILIDAD POLÍTICA ANÁLISIS DE LA VIABILIDAD INSTITUCIONAL 1. ANÁLISIS DE SUSTENTABILIDAD.

EVALUACIÓN EX -ANTE ES EL ANÁLISIS DE LA FORMULACIÓN Y DISEÑO DEL PROYECTO TOMA EN CUENTA LOS SIGUIENTES TIPOS DE ANÁLISIS: ANÁLISIS DE FORMULACIÓN.

LA

CONSISTENCIA

DEL

PROCESO

DE

 ANÁLISIS DE LA COHERENCIA INTERNA, LÓGICA VERTICAL Y LÓGICA HORIZONTAL. LÓGICA VERTICAL DEL DISEÑO: -

CLARIDAD Y PRECISIÓN DE LOS OBJETIVOS PLANTEADOS (SI REFLEJAN CLARAMENTE LOS CAMBIOS QUE SE PRETENDEN ALCANZAR)

-

CONSTRUCCIÓN DE COMPONENTES. SU RELACIÓN CON LOS FACTORES EXPLICATIVOS, SU IMPORTANCIA EN EL CONJUNTO DEL PROYECTO, LA RELACIÓN CON LOS CAMBIOS PLANTEADOS EN LOS OBJETIVOS, LA RELACIÓN CON LAS ACTIVIDADES, EL COSTO QUE PRESENTA ESE COMPONENTE EN EL TOTAL DEL PRESUPUESTO, VIABILIDAD DE LOS COMPONENTES Y ACTIVIDADES EN EL ENTORNO SOCIO-POLÍTICO E INSTITUCIONAL DEL PROYECTO.

INDICADORES PARA EVALUAR EL DISEÑO DE OBJETIVOS ACUERDO A LAS PREGUNTAS FORMULADAS POR EL GRUPO:

DE

1. TIPO DE INTENCIONALIDAD QUE EXPLICITA EL OBJETIVO GENERAL 2. TIPO DE VARIABLES QUE COMPRENDE 3. RELACIÓN QUE ESTABLECE CON LAS VARIABLES COMPRENDIDAS EN EL OBJETO 4. TIPO DE VARIABLES QUE INTENTA MODIFICAR 5. TIPO DE FACTORES ECONÓMICOS, CULTURALES, POLÍTICOS E INSTITUCIONALES QUE FAVORECEDN LOS CAMBIOS A ALCANZAR. 6. TIPO DE FACTORES QUE OPERAN COMO OBSTÁCULOS PREGUNTAS PARA EVALUAR LOS OBJETIVOS ESPECÍFICOS 1. ¿SE IDENTIFICARON OBJETIVOS ESPECÍFICOS? 2. ¿EL OBJETIVO GENERAL Y ESPECÍFICO TIENEN DELIMITACIÓN GEOGRÁFICA Y TEMPORAL? 3. ¿SON CLAROS Y COMPRENSIBLES? 4. ¿SON ALCANZABLES, REALIZABLES, EN TIEMPOS PREVISTOS? 5.

¿CONTEMPLAN TODOS LOS ELEMENTOS QUE PERMITAN ESTABLECER CON PRECISIÓN LA NUEVA SITUACIÓN QUE SE DSESEA ALCANZAR?

6. ¿EXPRESAN LOS CAMBIOS QUE SE DESEAN PRODUCIR?

7.

¿PERMITEN SELECCIONAR NECESARIOS?

CON

PRECISIÓN

LOS

RECURSOS

8. ¿SE CORRESPONDEN CON LOS COMPONENTES DEL PROYECTO? 9. ¿SE HAN IDENTIFICADO LOS RESULTADOS DE LOS OBJETIVOS ESPECÍFICOS? 10. ¿LOS INDICADORES DE RESULTADOS DERIVAN DE LOS OBJETIVOS ESPECÍFICOS DEL PROYECTO? 11. ¿LOS INDICADORES DE RESULTADOS SON NECESARIOS Y SUFICIENTES PARA MEDIR CADA VARIABLE? PREGUNTAS PARA EVALUAR LAS ACTIVIDADES DEL PROYECTO 1.

¿SE HAN IDENTIFICADO ACTIVIDADES SUFICIENTES NECESARIAS PARA CADA COMPONENTE DEL PROYECTO?

Y

2. ¿SE ESTABLECEN LOS RESPONSABLES DE LLEVAR A CABO CADA UNA DE LAS ACTIVIDADES? 3. ¿HAY ACTIVIDADES QUE REQUIEREN UN ANÁLISIS DE VIABILIDAD ECONÓMICO-FINANCIERA? 5.

¿LAS ACTIVIDADES POLÍTICA?

DEL

PROYECTO

TIENEN

VIABILIDAD

6.

¿LAS ACTIVIDADES INSTITUCIONAL?

DEL

PROYECTO

TIENEN

VIABILIDAD

7. ¿CADA UNA DE LAS ACTIVIDADES ESTÁ DESAGREGADA EN TAREAS? 8. ¿SE HAN IDENTIFICADO LOS PRODUCTOS QUE GENERARÁN LAS ACTIVIDADES? 9. ¿POR CADA ACTIVIDAD SE HAN IDENTIFICADO RECURSOS HUMANOS Y MATERIALES? 10. ¿SE HA ESTABLECIDO EL COSTO DE LAS ACTIVIDADES EN CADA UNO DE LOS COMPONENTES? 11. ¿SE HAN ELABORADO INDICADORES DE PROCESO? 12. ¿SE HA ESTABLECIDO LA FUENTE DE INFORMACIÓN DE LOS INDICADORES? PREGUNTAS PARA EVALUAR LOS COMPONENTES

18

1. ¿SE HAN DEFINIDO LOS COMPONENTES DEL PROYECTO? 2.

¿LOS COMPONENTES PREVISTOS SE HAN DISEÑADO PARA TRANSFORMAR LAS CAUSAS O FACTORES CRÍTICOS DEL PROBLEMA SOCIAL?

3. ¿SON VIABLES ECONÓMICAMENTE COMPONENTES DEL PROYECTO?

Y FINANCIERAMENTE

LOS

4. ¿SON VIABLES SOCIAL Y CULTURALMENTE LOS COMPONENTES PREVISTOS? 5. ¿TIENEN VIABILIDAD POLÍTICA? 6. ¿TIENEN VIABILIDAD INSTITUCIONAL? 7. ¿SE HA ESTABLECIDO COMPONENTES? 8.

EL

COSTO

DE

CADA UNO

DE

LOS

LOS CAMBIOS QUE SE PRETENDEN ALCANZAR CON LA IMPLEMENTACIÓN DE LOS COMPONENTES FORMULADOS ¿QUÉ VARIABLES E INDICADORES MODIFICAN DE LA SITUACIÓN OBJETO DE INTERVENCIÓN?

1. La estructura del marco lógico-BID Banco Interamericano de Desarrollo.

Oficina de Evaluación

Figura 1. La estructura del marco lógico SUPUESTOS

RESUMEN NARRATIVO DE OBJETIVOS

INDICADORES VERIFICABLES OBJETIVAMENTE

MEDIOS DE VERIFICACIÓN

FIN El fin es una definición de cómo el proyecto o programa contribuirá a la solución del problema (o problemas) del sector.

Los Indicadores a nivel de Fin miden el Impacto general que tendrá el proyecto. Son específicos en términos de cantidad, calidad y tiempo. (grupo social y lugar, si es relevante).

Los medios de verificación de son las fuentes un Información que evaluador puede utilizar los para verificar que lograron. objetivos se Pueden incluir material publicado, Inspección visual, encuestas por muestreo, etc.

Los supuestos indican los eventos, las condiciones o las decisiones importantes necesarias para la “sustentabilidad” (continuidad en el tiempo) de los objetivos del Fin.

PROPOSITO El Propósito es la definición del impacto directo o resultado a ver alcanzado por la utilización de los Componentes producidos por el proyecto. Es una hipótesis sobre el resultado (impacto) que se desea lograr.

Los indicadores a nivel de Propósito describen el impacto logrado al final del proyecto. Deben incluir metas que reflejen la situación al finalizar el proyecto. Cada indicador especifica cantidad, calidad y tiempo de los resultados por alcanzar.

Los medios de verificación son las fuentes que el ejecutor y el evaluador pueden consultar para ver si los objetivos se están logrando Pueden indicar que existe un problema y sugieren la necesidad de cambios en los componentes del proyecto. Pueden incluir material publicado, inspección visual encuestas por muestreo, etc.

Los supuestos indican los acontecimientos, las condiciones o las decisiones que están fuera de control del gerente de proyecto (riesgos) que tienen que ocurrir para que el proyecto logre el fin.

COMPONENTES Los componentes son las obras, servicios y capacitación que se requiere que complete el ejecutor del proyecto de acuerdo al contrato. Estos deben expresarse en trabajo terminado (sistemas, instalación, gente capacitada, etc.)

Los indicadores de los Componentes son descripciones breves, pero claras de cada uno de los Componentes que tienen que terminarse durante la ejecución Cada uno debe especificar cantidad, calidad y oportunidad de las obras, servicios, etc, que deberán entregarse.

Este casillero indica dónde el evaluador puede encontrar las fuentes de Información para verificar que las cosas que han sido controladas han sido entregadas .Las fuentes pueden indicar Inspección del sitio, los informes del auditor, etc.

Los supuestos son los acontecimientos, las condiciones, o las decisiones (fuera del control del gerente del proyecto) que tienen que ocurrir para que los componentes del proyecto alcancen el Propósito para el cual se llevaron a cabo.

ACTIVIDADES Las Actividades son tareas que el ejecutor tiene que cumplir para completar cada uno de los Componentes del proyecto. Se hace una lista de actividades en orden cronológico para cada Componente. Las actividades son aquellas que realizará la unidad ejecutora

Este casillero contiene el presupuesto para cada Componente a ser entregado en el proyecto.

Este casillero indica dónde el evaluador puede obtener información para verificar si el presupuesto se gastó como estaba planeado. Normalmente constituye el registro contable de la unidad ejecutora.

Los supuestos son los acontecimientos, condiciones o decisiones (fuera del control del gerente de proyecto) que tienen que suceder para completar los Componentes de proyecto.

I

3. LA JERARQUÍA DE OBJETIVOS

3.1 Fin6 Cada proyecto del Banco es la respuesta a un problema que se ha detectado. El fin de un proyecto es una descripción de la solución al problema que se ha diagnosticado. Si, por ejemplo, el problema principal en el sector de salud es una alta tasa de mortalidad materna e infantil en la población de menores ingresos, el Fin sería reducir la tasa de mortalidad materna e infantil de esa población. Deben enfatizarse dos cosas acerca del Fin. Primero, no implica que el proyecto, en sí mismo, será suficiente para lograr el Fin. Es suficiente que el proyecto contribuya al logro del Fin. Segundo, la definición del Fin no implica que se logrará poco después de que el proyecto esté en funcionamiento. Es un Fin a largo plazo al cual contribuirá la operación del proyecto. Idealmente, el equipo de país debe identificar el Fin durante la preparación del Documento de Programación de País y la Misión de Programación y precisarse durante la Misión de Identificación. Diversos proyectos o medidas pueden contribuir a la solución de los problemas que han sido identificados. Es improbable que un proyecto, en sí mismo, resuelva el problema o problemas. En el contexto del enfoque del Marco Lógico, el propósito de la Misión de Identificación, es identificar cuál, de una cantidad de proyectos alternativos, contribuiría en mayor medida (o de una manera más efectiva en términos del costo) a la solución. 3.2 Propósito7 El propósito es el resultado esperado al final del período de ejecución. Es el cambio que efectuará el proyecto. El título del proyecto debe surgir directamente de la definición del Propósito. El marco lógico requiere que cada proyecto tenga solamente un Propósito. La razón de ello es claridad. Si existe más de un Propósito, hay ambigúedad. Si hay más de un Propósito puede surgir una situación de “trade offs” (se aproxima más a un objetivo al costo de alejarse de otro). En tal situación el ejecutor puede escoger perseguir el Propósito que él percibe como el de mayor importancia, o el más fácil de lograr, o el menos costoso. Esto, sin embargo, puede no ser el Propósito que el País prestatario y el Banco concibieron como el más importante. Otro punto (que puede parecer paradójico) es reconocer que el logro del Propósito del proyecto está fuera del control del gerente de proyecto o del ejecutor. El gerente de proyecto tiene la responsabilidad de producir los Componentes (las obras físicas, las cooperaciones técnicas y la capacitación). Sin embargo, otras personas tienen que utilizar estos Componentes para lograr el Propósito del proyecto. Esta gente está más allá del control del gerente del proyecto. Por ejemplo, en un proyecto de irrigación el gerente del proyecto tiene la responsabilidad de construir obras de irrigación y asegurarse que el agua corra por ellas. El puede tener la responsabilidad de instruir a los granjeros en cómo utilizar el agua y cómo lograr cultivos con el agua, pero él no puede tener la responsabilidad del Propósito del proyecto: el aumento de la producción agrícola. Esto está fuera de su control. Los granjeros pueden no estar dispuestos a cambiar sus prácticas: puede haber una sequía que reduzca el agua disponible para las obras; una plaga o una peste puede atacar el área. El gerente de proyecto no puede ser responsable de estas cosas. 6 7

En los documentos del Banco, el Fin frecuentemente se llama “el objetivo general” En los documentos del Banco, el Propósito frecuentemente se llama “el objetivo específico”

Muchas operaciones que financia el Banco tienen más de un Propósito. Cuando este es el caso, el enfoque requiere más de un marco lógico: un marco maestro del Programa con su Meta y Propósito y dos o más marcos subordinados. El Fin de cada uno de los marcos subordinados es idéntico al Propósito del programa (marco maestro), pero cada uno tiene su Propósito específico. El proyecto trata cada Propósito por separado (a menudo se lo llama “subproyecto” o “subprograma”) con su propio marco lógico. La ventaja del sistema es que vincula estrechamente los proyectos individuales con el Propósito del programa, pero se concentra en cada uno de los ejecutores, que normalmente son independientes, sobre la información que precisa para ejecutar su proyecto sin agregar Componentes que no son de relevancia para lograr el Propósito del proyecto. 3.3 Componentes Los Componentes son las obras, estudios, servicios y capacitación específicos que se requiere que produzca el gerente de proyecto dentro del presupuesto que se le asigna. Cada uno de los Componentes del proyecto tiene que ser necesario para lograr el Propósito, y es razonable suponer que si los Componentes se producen adecuadamente, se logrará el Propósito. Se debe hacer una lista de los Componentes en orden de importancia para el logro del Propósito del proyecto. Esto se hace de manera que si no hay fondos suficientes (limitaciones presupuestarias, sobrecostos de proyecto, etc.) el gerente o el ejecutor tendrían una indicación clara de cuáles Componentes son menos críticos y deben cortarse primero. El gerente de proyecto es responsable de la producción de los Componentes de proyecto. Los Componentes son el contenido del contrato del proyecto. Deben expresarse claramente. En el marco lógico, los Componentes se definen como resultados, vale decir como obras terminadas, estudios terminados, capacitación terminada. 3.4 Actividades Las Actividades son las tareas que el ejecutor tiene que llevar a cabo para producir cada Componente. Es importante elaborar una lista detallada de Actividades debido a que es el punto de partida del plan de ejecución. Cada actividad se consigna en un gráfico de Gantt (diagrama de barras)8 y se estima el tiempo que toma su ejecución. La ejecución por consiguiente se vincula en forma directa con el diseño de proyecto. 3.5 Evaluación de la columna de objetivos Se construye el marco lógico de forma tal que se puedan examinar los vínculos causales de abajo para arriba. Si el proyecto está bien diseñado, lo que sigue es válido: Las Actividades especificadas para cada Componente son necesarias para producir el Componente; Cada Componente es necesario para lograr el Propósito del proyecto. No falta ninguno de los Componentes necesarios para lograr el Propósito del proyecto. Si se logra el Propósito del proyecto, contribuirá al logro del Fin. 8

Cuando sea necesario este gráfico se puede completar con un diagrama de ruta crítica.

Se indican claramente el Fin, el Propósito, los Componentes y las Actividades. El Fin es una respuesta al problema más importante en el sector.

4. INDICADORES PARA LA JERARQUÍA DE OBJETIVOS 4.1 Indicadores de Fin y de Propósito Los indicadores hacen específicos los resultados esperados en tres dimensiones: cantidad, claridad y tiempo. El Propósito de un proyecto podría ser hacer que las condiciones sanitarias en las aguas ribereñas cumplan con las normas sanitarias y el indicador podría ser reducir el recuento promedio de coliformes totales por debajo de 1000 por 100 mil en una playa específica para 1998. Tal indicador es inequívoco. Enfoca al gerente de proyecto en un objetivo cuantitativo mensurable, de menos de 1000 coliformes totales por 100ml, más bien que las alternativas posibles (coliformes fecales o enterococos). Especifica la calidad (en este caso de la playa donde tiene que lograrse el resultado), y expresa, cuándo se esperan los resultados. Aunque hay varios indicadores potenciales de resultados, el marco lógico debe especificar la cantidad mínima necesaria para concluir que el objetivo (del Propósito o Fin) se ha logrado Los indicadores deben medir el cambio que puede atribuirse al proyecto, y debe obtenerse a costo razonable, preferiblemente de las fuentes de datos existentes. Los mejores indicadores contribuyen a asegurar una buena administración del proyecto. Son los indicadores principales de los resultados y permiten que los gerentes de proyecto decidan si serán necesarios componentes adicionales o correcciones de rumbo para lograr el Propósito del proyecto. En algunos proyectos, puede ser difícil encontrar indicadores mensurables. A veces pueden ser adecuados indicadores indirectos. Sin embargo, los indicadores mensurables obviamente no deben determinar el diseño del proyecto. Tal como indicara alguna vez E. J. Mishan, “es mejor tener una medida bruta del concepto justo, que una medida perfecta del concepto erróneo”. 4.2 Indicadores de los Componentes Los indicadores de los Componentes son descripciones breves de los estudios, capacitación y obras físicas que suministra el proyecto. La descripción debe especificar cantidad, calidad y tiempo. Por ejemplo, un proyecto de educación podría especificar 10 escuelas técnicas, ubicadas en ciudades específicas, cada una con una capacidad de 1000 estudiantes por año, y con el equipamiento especificado por las normas (o consignado en anexo al informe de proyecto). 4.3 Indicadores de Actividades El presupuesto del proyecto aparece como el indicador de Actividad en la fila correspondiente. El presupuesto se presenta por el conjunto de actividades que generan un

Componente. Los Componentes se consignan por orden de importancia para el logro del

Propósito del proyecto, de manera que el presupuesto se presenta en el mismo orden. Esta presentación hace más sencilla la realización de modificaciones. Si, en la construcción de un borrador de marco lógico, se evidencia que el costo estimado del proyecto excede los recursos disponibles, será necesario realizar modificaciones. Una modificación posible consiste en eliminar uno o más de los Componentes por orden de prioridad. (Si el marco lógico está bien construido, esto también significa disminuir el alcance de alguno de los indicadores de Propósito). En forma alternativa, la necesidad de reducir el costo del proyecto puede significar una disminución del alcance del proyecto, lo que llevará a reducciones en diversos Componentes y una disminución correspondiente en los indicadores cuantitativos del Propósito. 4.4 Evaluación de la columna de los indicadores Al revisar la columna de los indicadores debe verificarse que: (1) los indicadores de Propósito no sean un resumen de Componentes, sino una media del resultado de tener los Componentes en operación; (2) los indicadores de Propósito midan lo que es importante; (3) todos los indicadores estén especificados en términos de cantidad, calidad y tiempo; (4) los indicadores para cada nivel de objetivo sean diferentes a los indicadores de otros niveles; (5) el presupuesto sea suficiente para llevar a cabo las Actividades identificadas. 5. MEDIOS DE VERIFICACIÓN El marco lógico indica dónde pueden obtener información acerca de los indicadores el ejecutor o el evaluador. Ello obliga a los planificadores del proyecto a identificar fuentes existentes de información o hacer previsiones para recoger información, quizás como un componente del proyecto (con sus Actividades y presupuesto propios). No toda la información tiene que ser estadística. La producción de Componentes puede verificarse mediante una inspección visual del especialista. La ejecución del presupuesto puede verificarse con los recibos presentados para reembolso o como justificación para volver a integrar el fondo rotatorio. 6. SUPUESTOS Cada proyecto comprende riesgos: ambientales, financieros, institucionales, sociales, políticos, climatológicos u otros factores que pueden hacer que el mismo fracase. El marco lógico requiere que el equipo de diseño de proyecto identifique los riesgos en cada etapa: Actividad, Componente, Propósito y Fin. El riesgo se expresa como un supuesto que tiene que ser cumplido para avanzar al nivel siguiente en la jerarquía de objetivos. El razonamiento es el siguiente: si llevamos a cabo las Actividades indicadas y ciertos supuestos se cumplen, entonces lograremos el Propósito del proyecto. Si logramos el Propósito del proyecto, y todavía se siguen demostrando los supuestos ulteriores, entonces contribuiremos al logro del Fin. Los supuestos representan un inicio de probabilidad de éxito del proyecto que comparten el equipo de diseño del proyecto, el prestatario, la Representación, la administración del Banco, y el ejecutor, que debe participar en el proceso de diseño del proyecto. Los supuestos (o riesgo) del proyecto tienen una característica importante: los riesgos se definen como que están más allá del control directo del gerente de proyecto.

El equipo de diseño de proyecto se interroga qué podría ir mal a cada nivel. Al nivel de actividad, por ejemplo, los fondos de contraparte podrían no llegar en el momento debido, o podría haber un cambio en las prioridades del gobierno, o una huelga, o una devaluación de envergadura, etc. El Propósito no es el de consignar cada eventualidad que pueda concebirse, sino el identificar posibilidades con un grado razonable de probabilidad. La columna de supuestos juega un papel importante tanto en la planificación como en la ejecución. En la etapa de planificación sirve para identificar riesgos que pueden evitarse incorporando Componentes adicionales en el proyecto mismo. Por ejemplo, uno de los supuestos de un programa de salud podría ser que el personal calificado estaría dispuesto a mudarse y a vivir en las zonas rurales. Dado que este supuesto es crítico al logro del Propósito del proyecto, la buena disposición del personal no puede quedar librada al azar. El equipo de proyecto debe trabajar en el diseño, Actividades y Componentes del proyecto para asegurarse que el personal calificado estará dispuesto (tendrá incentivos) para radicarse en zonas rurales. El Componente podría ser un sistema de pagos de incentivo, suministro de residencia gratis, o alguna otra cosa. Si el supuesto es crítico, y no hay Componente que lo pueda controlar, el equipo de diseño del proyecto y la gerencia del mismo bien pueden decidir que el proyecto particular es demasiado riesgoso y debe abandonarse. Los supuestos son importantes también durante la ejecución. Indican los factores que el gerente del proyecto, debe anticipar, tratar de influir y/o encarar con adecuados planes de emergencia. Por ejemplo, si el éxito de un programa de irrigación supone que el Ministerio de Agricultura cumplirá con su compromiso de quitar los precios tope o las restricciones a la exportación en una fecha determinada, el gerente del proyecto debe vigilar constantemente la marcha de eventos e indicar al Ministerio y al Banco que las demoras pueden frustrar el logro del Propósito del proyecto. Una de las ventajas de plantear los supuestos es que el gerente del proyecto tiene el incentivo de comunicar los problemas emergentes más que dejarlos para que otro los descubra. 7. EL PLAN DE EJECUCIÓN El plan de ejecución no forma parte del marco lógico, sino que es un anexo a éste. Toma la lista de actividades necesarias definidas en el marco lógico y presenta un gráfico de cuándo comenzará y cuándo terminará cada actividad (un gráfico de Gantt). En la última columna, asigna la responsabilidad de llevar a cabo cada actividad a una organización o persona. El programa de actividades permite que el equipo de diseño, la Administración del Banco y el gerente de proyecto evalúe si el tiempo fijado para terminar el proyecto es realista. También permite al gerente de proyecto distribuir y coordinar tareas cuando están participando muchas instituciones. 8. USO SECUENCIAL DEL MARCO LÓGICO El marco lógico es una herramienta dinámica para diseñar/ejecutar un proyecto y no debe transformarse en un instrumento burocrático para la presentación de resultados finales. Se modifica y completa durante el proceso de preparación del proyecto. Tiene el potencial de enfocar y hacer más eficiente el proceso de preparación del proyecto en el

Banco. Puede contribuir en todas las etapas del ciclo del proyecto. Si se usa este enfoque, el marco lógico debe evaluarse en secuencia. 8.1 Programación En el proceso de preparación del Documento de Programación, el equipo de país, la Representación y la Oficina de Planificación del país se concentran únicamente en el problema por resolver: el Fin y sus indicadores. En otras palabras se concentra en los primeros tres casilleros de la primera fila (ver la parte sombreada de la Figura 2). Figura 2. Marco Lógico al Nivel de Programación (CPP) Ob

In

V

Su

Fin Propósito Componente Actividad Ob In V Su

= = = =

Objetivos Indicadores Medios de verificación Supuestos

8.2 Identificación Durante la identificación, el prestatario, la Representación, el grupo de trabajo técnico (coregroup) considerarán alternativas de proyectos que podrían contribuir a la solución del problema y el Perfil I resultante selecciona el mejor de ellos y define el Propósito y los indicadores correspondientes. Es decir, se concentra en los tres primeros casilleros de la primera y segunda fila (ver el área sombreada de la figura 3). En esta etapa, el análisis ambiental considera en forma preliminar el costo de mitigación y el posible costo de daño de las diferentes alternativas: el análisis económico trata de determinar la alternativa de mínimo costo, el análisis institucional identifica las alternativas más viables de ejecutar y operar el proyecto, y el análisis financiero examina la capacidad de aportar capital y sostener la operación de la futura operación de proyecto en el contexto de las demandas financieras de todo el sector. Se incorporan los objetivos del proyecto en cuanto al medio ambiente, la mujer, la población de bajos ingresos, el rendimiento financiero, y las modificaciones institucionales (cuando estos sean relevantes como indicadores de Fin o de Propósito (Ver área marcada con * en figura 3). Casillero 2, 1ª. fila y casillero 2, 2ª. fila. *

Fig ra 3. Marco Lógico al Nivel de Perfil I u Ob Fin

In *

V

Su

Ob = Objetivos

Propósito

In = Indicadores

Componente

V = Medios de

verificación Actividad

Su =

Supuestos 8.3 Preparación del Perfil II y Orientación Durante la orientación, el equipo de proyecto se concentra en dimensionar el proyecto lo que implica establecer la relación de lo que se logrará (los indicadores de Propósito) y la cantidad, tipo, volumen y costo de los Componentes de proyecto. Al nivel de Perfil II, el equipo de proyecto puede modificar los indicadores, pero no debe modificar el Fin y el Propósito. Si cambian el Fin y el Propósito, entonces ha cambiado el proyecto y debe prepararse un nuevo Perfil I o el cambio debe destacarse en el Perfil II. El Perfil II debe incluir los Componentes, sus indicadores y los supuestos que tienen que cumplirse para lograr el Fin, Propósito y Componentes. En el Perfil II debe presentarse la parte sombreada de la matriz presentada en la Figura 4. El énfasis del trabajo a nivel del Perfil II, recae sobre la parte de la matriz marcada con *. Casillero 4, Fila 1; Casillero 2 y 4, Fila 2; Casillero 2 y 4, Fila 3 y Casillero 4, Fila 4. Una buena parte del análisis financiero e institucional está relacionado con la columna de supuestos. Por ejemplo, la viabilidad financiera puede depender de un incremento de tarifas (una condición contractual, el cumplimiento de la cual es un supuesto) o la viabilidad institucional depende de una estrecha coordinación entre varios ministerios, la cual es también un supuesto. *

Figura 4. Marco Lógico al Nivel de Perfil II Ob

*

In

*

Fin

V

*

Su *

Ob = Objetivos Propósito

*

In = Indicadores Componente verificación Actividad

V = Medios de Su = Supuestos

8.4 Análisis y Preparación del Documento de Préstamo El marco lógico refleja los lineamientos de la propuesta y del informe de proyecto del Banco. Sirve para orientar la lógica de estos: Identificación del problema principal, selección de la mejor alternativa de proyecto para contribuir a la solución (el objetivo-Fin en el marco lógico), la definición del Propósito (los resultados esperados al final de la ejecución de proyecto), los Componentes necesarios para lograr el Propósito, las Actividades necesarias para producir los Componentes, el costo de las Actividades (el presupuesto), los supuestos (riesgos). El marco lógico resaltará aquellos aspectos que deben ser abordados mediante evaluaciones complementarias o de apoyo a ser incluidas en el informe. Estas evaluaciones contribuirán a determinar las mejores alternativas para manejar los riesgos del proyecto. Estas evaluaciones incluyen diagnósticos sobre: la capacidad institucional para ejecutar las Actividades, el impacto ambiental de las

Actividades y Componentes, la capacidad financiera para solventar la ejecución del proyecto de inversión y su operación y la factibilidad económica del proyecto. El marco lógico contiene un resumen de casi toda la información que proveen las diferentes disciplinas. El análisis técnico se encuentra resumido en los indicadores de Propósito, en los indicadores de Componentes, en los indicadores de Actividad, en el presupuesto, y en el plan de ejecución. Los objetivos del Banco (bajos ingresos, mujer en el desarrollo, medio ambiente) están reflejados en los indicadores de Fin y Propósito y en ciertos Componentes a ser desarrollados mediante determinadas Actividades y presupuesto. Los resultados del análisis institucional y financiero pueden aparecer como indicadores de Propósito y/o Componentes (tales como entrenamiento realizado, estudios realizados, equipamiento provisto), o como supuestos (que pueden ser incluidos como condiciones contractuales). En la fase de presentación ante los Comités del Banco, el marco lógico constituye un resumen ejecutivo: un panorama sintético de los objetivos, de los costos, riesgos y resultados esperados. 8.5 Ejecución del Proyecto Para la ejecución del proyecto, el marco lógico y el plan de ejecución son los documentos base y contribuyen a la coordinación y seguimiento del plan de ejecución. El marco lógico y el plan de ejecución son lo suficientemente breves como para que todos los participantes (no sólo el jefe) cuenten con una copia y contribuir a que todos ellos sepan en forma específica lo que están procurando lograr, cómo puede medirse el éxito, quién se supone debe hacer qué, cuándo se supone que lo haga, y qué riesgos requieren seguimiento y capacidad de anticipación. Como ya se señaló, el logro del Propósito y del Fin no están bajo el control del gerente o ejecutor del proyecto. El gerente sólo tiene control de las Actividades, el presupuesto, y los Componentes que entrega, lo demás está fuera de su control (existen situaciones ajenas a la ejecución del proyecto sobre las cuales el gerente no tiene ningún control). Sin embargo, el gerente tiene la responsabilidad de hacer un seguimiento de todos estos factores, informar a las autoridades superiores cuando parece que los supuestos no se van a cumplir, y sugerir acciones que permitan lograr el Propósito. Figura 5. La parte del Marco Lógico bajo el control del Gerente del Proyecto Ob

In

V

Fin In = Indicadores Componente Medios de verificación Actividad

Su Ob = Objetivos Propósito V= Su

= Supuestos

8.6 Evaluación ex-post 19

En la fase de evaluación ex-post, los evaluadores sabrán qué resultados se esperaban y dónde pueden hallar información para verificar si lo lograron.

LISTA DE VERIFICACIÓN DE DISEÑO DE PROYECTO 1. El fin está claramente expresado. 2. Los indicadores de Fin son verificables en términos de cantidad, claridad y tiempo. 3. El proyecto tiene un solo Propósito. 4. El Propósito está claramente expresado. 5.

Los indicadores de Propósito no son un resumen de los Componentes, sino una forma independiente de medir el logro del Propósito.

6. Los indicadores de Propósito sólo miden lo que es importante. 7. Los indicadores de Propósito tienen medidas de cantidad, calidad y tiempo. 8. Los indicadores de Propósito miden los resultados esperados al final de la ejecución de proyecto. 9. Los Componentes del proyecto están claramente expresados. 10. Los Componentes están expresados como resultados. 11. Todos los Componentes son necesarios para cumplir el Propósito. 12. Los Componentes incluyen todos los rubros de los cuales es responsable el gerente de proyecto. 13. Los indicadores de Componente son verificables en términos de cantidad, calidad y tiempo. 14. Las Actividades incluyen todas las acciones necesarias para completar cada Componente. 15. Las Actividades identifican todas recoger información sobre los indicadores.

las

acciones

necesarias

para

16. Las Actividades son las tareas para las cuales se incurre en costos para completar los Componentes. 17. La relación entre las Actividades y el presupuesto es realista. 18. La relación si/entonces entre el Propósito y el Fin es lógica y no omite pasos importantes. 19. La relación entre los Componentes y el Propósito es realista. 20. La lógica vertical entre las Actividades, los Componentes, el Propósito y el Fin es realista en su totalidad. 21. El Propósito más los supuestos a ese nivel describen las condiciones necesarias y suficientes para lograr el Fin. 22. Los Componentes más los supuestos a ese nivel condiciones necesarias y suficientes para lograr el Propósito.

describen

las

23. Los supuestos al nivel de Actividad no incluyen ninguna acción que tenga que llevarse a cabo antes de que puedan comenzar las Actividades. (Las condiciones precedentes se detallan en forma separada). 24. La columna de medios de verificación identifica dónde puede hallarse la información para verificar cada indicador.

25. El marco lógico define la información necesaria para la evaluación ex -post.

6 MARCO JURÍDICO ADMINISTRATIVO

6.1. Decreto 500/91 FORMAS DE DOCUMENTACIÓN OFICIO Se utiliza entre Organismos del Estado. En INAME lo numera el Departamento de Resoluciones y Trámites, dependiente de Secretaría General. MEMORANDO Se utiliza dentro del Organismo. En INAME, se sigue el trámite con el mismo memorando (no se archiva como dice el Decreto). Si un trámite ya tiene un memorando, no debe agregarse otro, allí se contesta con providencia. PROVIDENCIA = disposición Es el pase de una unidad a otra solicitando, agregando información, elevando o remitiendo algo (art. 115, tres días para proveer). CIRCULAR Documento utilizado para comunicar algo a todos los funcionarios. Es de carácter general. FORMULARIOS Para gestiones reiterativas. Ej. Pedidos de útiles a Servicios Generales, licencias, etc. Se entregan directamente en la unidad que las tramita. No deben pasar por Administración Documental

No llevan memorando adjunto EXPEDIENTES Art 34, 35. Asuntos que se documentan por escrito y que se ordenan cronológicamente a fin de tener todas las actuaciones reunidas para resolver. Se inician a instancia de ---- persona interesada (por ej. un recurso administrativo) ---- por resolución administrativa

En INAME se forman expedientes a partir de memorando (aunque el Decreto no lo establece). En Administración Documental se “transforman” en expedientes. El número del Expediente es correlativo anual. Nº que aparece en la carátula

Inciso

u. ejecutora

27.001.00.98.000123

(libre)

ejercicio

Nº. prop. dicho

NOTA Se utiliza cuando el Organismo debe comunicar algo a un particular. ASUNTOS No figuran en el Decreto 500. Es un mecanismo creado en Administración Documental a fin de poder registrar en el Sistema aquellos trámites que no van a llegar a ser expedientes y tampoco tienen número de memorando. HOGAR PROCEDIMIENTO A SEGU IR CON UN DOCUMENTO (Expediente o Memorando)

PROGRAMA

DIVISIÓN

SUB. DIR. GRAL. ATENCIÓN

ADMINISTRACIÓN DOCUMENTAL

Cuando se tramitan documentos (expedientes, memorandos, asuntos), debe tenerse en cuenta: - Orden correlativo de fechas (orden lógico) - Foliado - Agregación y desglose (se adjuntan adelante y se agrega atrás) Ejemplo práctico. - La providencia siempre debe ser lo último - Si se desglosa (se saca algo), se debe dejar constancia y fotocopia de lo que se sacó en el lugar del original Cuando se unen expedientes se hace por cordón (se atan), no se utilizan broches. Ejemplo. - Después de formado el expediente, Administración Documental debe sólo registrar los pases entre las unidades, por eso debemos tener conocimiento de los movimientos de los expedientes. Hasta el momento se utiliza el sistema estrella, que no es el más rápido sino el más seguro. Cuando se tenga la infraestructura adecuada (máquinas), los expedientes serán movidos de un lugar a otro sin necesidad que pasen físicamente por Administración Documental. - Cada parte interviniente debe dejar copia de lo actuado por su repartición. RECOMENDACIONES: - No mandar trámites por más de una vía (por ejemplo fax y original). - Entregar todo bajo boleta firmada por la persona que recibe y entrega el documento. - Respetar la vía jerárquica. - Tener en cuenta siempre el procedimiento tramitación.

División:xxx

Montevideo, 18 de noviembre de 1998.

Considerando lo anteriormente expuesto xxxx xxxx xxxx xxxxx. Xxxxxx xxx xxxxx xxxxxxxx xxxxxxxx . xxxxxxxxxxxxxxxxx. xxxxxxxxxx. Pase a la División anteriormente mencionada. C. S. Enc. Dpto.

19

Montevideo, 19 de noviembre de 1998. División: xxxx Considerando lo anteriormente expuesto xxxx xxxxxx xxxxx. Se solicita se adjunten documentos que avalan lo peticionado. Xxxxxxxx. Pase a la División anteriormente mencionada. C. S. Enc. Dpto.

Montevideo, 19 de noviembre de 1998. División: xxxx Considerando lo anteriormente expuesto xxxx xxxxxx xxxxx. Wñdslfdklfd dflfdspfds fds klfdlfoefw fweopweoe weoew ew. Xxxxxx. Cumpludo vuelva a al Dirección de la División YYYY. C. S. Enc. Dpto.

19

7 BIBLIOGRAFÍA RECOMENDADA Publicaciones y textos recomendados Álvarez, Graziella. Proyecto educativo. Serie Materiales de Apoyo Nº 2. Montevideo, CFE, INAME, 2000. Camors, Jorge. La autoridad en el marco de una relación educativa. Montevideo, CFE, INAME, AECI. 1997. Camors, Jorge. Fundamento de la acción educativo social. Montevideo, CFE, INAME, AECI, 1997. Miranda, Fernando; Rodríguez, Dalton. La educación social: tercer espacio educativo. Montevideo, CFE, INAME, AECI, 1997. Miranda, Fernando. La relación educativa y la educación social. Montevideo, CFE, INAME, AECI, 1997. Metallo, Mercedes, (comp.); Oribuela, Beatriz, (comp.) Código del Niño de la República Oriental del Uruguay. 3. ed. Montevideo, FCU, 1991. Rebellato, José Luis. Horizontes éticos en la práctica social del educador. Montevideo, CFE, INAME, AECI,1997. UNICEF. Convención sobre los Derechos del Niño. Buenos Aires, UNICEF, 1990. Uruguay. Ministerio de Educación y Cultura. Anteproyecto:Código de la niñez y adolescencia. Montevideo, abril 1997.