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XIII

Ordenamiento Territorial y Gestión Ambiental

XIII

Visión sintética del sistema jurídico ambiental peruano como contexto para comprender la gestión ambiental Ficha Técnica Autor : Dr. Pierre Foy Valencia* Título : Visión sintética del sistema jurídico ambiental peruano como contexto para comprender la gestión ambiental Fuente : Actualidad Gubernamental, Nº 46 - Agosto 2012

Sumario 1.

Antecedentes normativos y breve estado de la cuestión Anexo Siete mitos sobre el Ministerio Ambiental

1. Antecedentes normativos y breve estado de la cuestión En diversas ocasiones hemos afirmado que los problemas y soluciones ambientales1 del Perú actual no solo se refieren a *

Abogado (PUCP). Egresado de la Maestría de Derecho de

la PUCP, con mención en Derecho Constituciona. Máster en Derecho Ambiental (Universidad del País Vasco). Catedrático de Derecho y Legislación Ambiental en la PUCP, Universidad

de Lima, Universidad Nacional Mayor de San Marcos, Universidad Nacional Agraria, Universidad Particular Cayetano, CAEN, Academia de la Magistratura, entre otras. Ha sido profesor en

las Universidades de Lima (Derecho Penal y Criminología) y San Martín de Porres (Derecho Ambiental, Criminología). Miembro Fundador del IDEA-PUCP. Docente del INTE PUCP. Gerente y

socio del Estudio Jurídico Foy & Valdez SAC Consorcio en Derecho Ambiental. Consultor de entidades públicas y privadas. Miembro de diversos equipos empresariales y corporativos sobre Evaluación de Impacto Ambiental y otros aspectos jurídicos ambientales.

Expositor, investigador y profesor visitante en temas de su especialidad. Ha publicado y editado diversos trabajos y artículos

El sistema jurídico peruano en 1979 constitucionalizó la cuestión ambiental (v. g. artículo 118°)4. Sin embargo, no es sino hasta Septiembre de 1990, con la expedición del Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales, Decreto Legislativo N° 613 (CMARN), que se asume de modo enérgico y sistemático el tema ambiental. Al igual que en otros países de América Latina y el Caribe, existía una profusa legislación inconexa, contradictoria y reiterativa, pero con importantes antecedentes normativos ambientales tanto nacionales5 como internacionales6. ambientales y Módulo 2: El problema ecológico como problema global, en Jesús Ballesteros y José Pérez Adán, Sociedad y medio ambiente, Edit. Trotta, Valladolid, 1997.

y Empresa (2012), Derecho Internacional Ambiental (AA. VV), Derecho y Ambiente I (IDEA PUCP, 1997), Derecho y Ambiente

2 FOY, 1997, Op. cit., p. 60 y ss. 3 Tampoco se puede dejar de lado aspectos importantes como el del impacto ambiental de la pobreza, así como de esta sobre el ambiente. Ver de Manuel Toharia “¿Desarrollo sostenible en

Ecuador: entre la guerra y la paz (Desco, Lima, 1998), Agenda 21 (1998), entre otras. De próxima publicación Temas de Derecho y

4 Volviendo a reiterarla en otros términos en la Constitución de 1993.

Legislación Ambiental. Aspectos legales de los negocios ambien-

5 Ley General de Aguas, D.L. 17752 de 1969 y sus diversos Reglamentos, Ley Forestal y de Fauna Silvestre, D.L. 21147 de

en temas jurídico ambientales y penales; v.g. Gestión Ambiental II (IDEA PUCP, 2001), “Consideraciones ambientales sobre el área de conflicto entre Perú y Ecuador”, en la obra colectiva Perú

tales, etc. Asimismo, Legislación y Animales. 1

determinados aspectos relativos al aprovechamiento de los recursos naturales o a los efectos depredatorios o contaminantes desencadenados por algunas inadecuadas prácticas productivas (v. g. extractivas, transformativas) o sociales en general2. Muy por el contrario, en la medida en que contemporáneamente el (medio) ambiente se concibe como una nueva dimensión integradora –holística– del quehacer humano, ello comprenderá igualmente al conjunto de condiciones –materiales, económicas, sociales o culturales– que debieran permitir el bienestar y desarrollo tanto de la persona como de la comunidad en su conjunto; es decir, el conjunto de condiciones que inciden en la mejora –o no– de la calidad de vida de las actuales generaciones, con previsión de las necesidades de las generaciones futuras3.

un mundo sin pobreza? En El futuro que viene. Manuel Toharia (editor). Enciclopedias del tercer milenio, Madrid, 1997.

Sobre las diversas dimensiones problemático ambientales

1975 y Reglamentos, incluido lo relativo a las unidades de con-

(Foy, 1997: 52-59). Algunas consideraciones de conjunto, ver “Reflexiones acerca de una ecodisea intelectual”. Pierre Foy,

Protegidas, Ley de Comunidades Nativas y de Desarrollo Agrario

Prólogo al libro de Germán Vera Esquivel Negociando Nuestro

Futuro Común. El derecho internacional y el medio ambiente. En el umbral del nuevo milenio. Fondo de Cultura Económica e

IDEA-PUCP, 1998. Acerca de dicha problemática y su relación con la postmodernidad , ver de Steven Yearley; "Environmental

challenges". En Modernity ands its futures. Edit by Stuart. Hall,

servación –luego ampliada bajo el concepto de Areas Naturales

de las Regiones de Selva y Ceja de Selva, D.L. 22175 de 1978 y

su Reglamento D.S. 003-79-AA, El Reglamento de Clasificación

de Tierras D.S. 067-75-AG, así como diversos Convenios Inter-

Cronología base del Sistema Jurídico Ambiental Peruano Internacional

Nacional

1972 Conf. Estocolmo 1987 Inf. Bruntland

Antes: Ej. 1969 LGA/1975: LFyFS; Cites: Rgto Clasific. Tierras 1979 Constitución 1990 CMARN 1992 Río 92: Productos 1991 Leyes de inversión 1193 Constitución MCC CDB, Rgtos Minería/Hidrocarburos 1997 Protocolo Kyoto 1994 CONAM 2002 Johannesburgo 1197 LOSARN/LANP/LDB/Ind Manuf. 1998 Rgto ECAs - LMPS/Explor. Minera 2000 Ley Forestal y FS, LGRRSS 2001 Ley EIA/Rgtos. ANP, LDB, OT, CONAM 2004 LMASNG/ZEE 2005 Ley General del Ambiente 2008 MI NAM/O EFA/ Modi f. C.Penal 2009 PNA/Política Nacional 2009 Copenhague Ambiente Río + 20 2012 Decretos Legislativos minería

Informes Especiales

Área Ordenamiento Territorial y Gestión Ambiental

El CMARN representó el gran punto de quiebre y arranque de las preocupaciones ambientales peruanas, generando una innovación significativa en nuestro sistema legal al introducir importantes principios jurídico-ambientales (desarrollo sostenible, enfoque holístico, prevención, legitimación procesal, contaminador pagador, educación, información y participación, etc.), dimensión internacional –aunque de modo insignificante– criterios de política ambiental, incluyendo escueta referencia al régimen tributario, protección ambiental (sobre todo mediante la innovadora regulación de los estudios de impacto ambiental), planificación ambiental, lineamientos sobre áreas naturales protegidas, alcances sobre comunidades campesinas y nativas, consideraciones ambientales referidas a ecosistemas y diversidad biológica, ambiente urbano, consideraciones ambientales y algunos recursos naturales específicos: mineros, energéticos, tierras agrícolas, alcances penales y adminis-

nacionales, como la Convención para el comercio internacional de las especies amenazadas de fauna y flora silvestre (CITES), David Held y Tony Mc Grew. Polity Press, Cambridge,

Actualidad Gubernamental

1993. También ver Módulo 1: La conceptualización de los problemas

N° 46 - Agosto 2012

XIII 1

D.L. 21080 (1975), entre otros. 6 Por ejemplo, la Convención para el comercio internacional de las especies amenazadas de fauna y flora silvestre - CITES o la

XIII 2

lejana Convención para la protección de la flora, de la fauna, y de la bellezas escénicas naturales de los países de América, Convención de Washington (1940).

Actualidad Gubernamental

N° 46 - Agosto 2012

Área Ordenamiento Territorial y Gestión Ambiental trativos lineamientos sobre población y ambiente, entre otros. No desarrolla de modo muy orgánico la dimensión local, ni el transporte. Aunque expresamente fue muy sucinto en la dimensión internacional ambiental, cabe anotar que el CMARN surge en setiembre del año 1990, en el contexto de influencia del Informe Bruntland (1987) y el proceso preparatorio para la cumbre de Río 92 (1992). A partir de las normas sobre promoción a las inversiones, en particular con la Ley Marco sobre Crecimiento de las Inversiones Privadas, D. Leg. N° 7577 (1991), se produjeron importantes modificaciones al CMARN8, que marcarán el rumbo del sistema jurídico ambiental hasta nuestros días, desencadenando un proceso de especialización normativo sectorial en materia ambiental (v. g. autoridad ambiental, Estudios de Impacto Ambiental, Límites Máximos Permisibles, Ordenamiento Ambiental, etc.). Además de derogar normas sobre delitos ambientales, el Sistema Nacional del Ambiente, etc. En abril de 1991, se expide el Código Penal, D. Leg. N° 6359, duplicando la normativa penalizadora ambiental, cesando dicho estado con la derogatoria por el D. Leg. Nº 757 del Capítulo de los Delitos y las Penas del CMARN10. De los efectos de la CNUMAD de Río en 199211, el Perú ingresará a un franco proceso de incorporación de normas internacionales ambientales y a su desarrollo legislativo posterior, con una nueva base constitucional para 1993. 7

Por ejemplo, el artículo 9° de esta norma legal establece que

“toda empresa tiene derecho a organizar y desarrollar sus actividades en la forma que juzgue conveniente”. Sin embargo, ese derecho no la exime del cumplimiento de “las disposiciones

legales referidas a la higiene y seguridad industrial, la conservación del medio ambiente y la salud”.

8 La Ley Marco de Promoción a las Inversiones, Decreto Legislativo N° 757 (1991) derogó muchos alcances del CMARN. Ej.

El Sistema Nacional del Ambiente, aspectos del EIA, Delitos y penas, etc. Asimismo, limitó algunos alcances del CMARN. Ej.

Para accionar en defensa del MA; responsabilidad por daños y perjuicios si se desestima una acción legal a favor del MA. Entre las principales derogatorias por el D. Leg. 757 cabe referir

los capítulos sobre De los Delitos y Penas; el que creó el Sistema Nacional del Ambiente, los art. 18° sobre Medidas

aplicables en casos de peligro ambiental inminente, art. 17° acerca de la prohibición de importar productos químicos sin autorización. (Vigencia suspendida por D.S. Nº 036-90-ICTI/ IND y D.S. Nº 031-91-ICTI), art. 16° sobre prohibición de

internar residuos o desechos; 8 que establecía la obligación de elaborar EIA; el art. V del Título Preliminar sobre la Ilegalidad de los movimientos transfronterizos. La normativa específica sectorial de promoción a las inversiones, igualmente modificará al CMARN. Ej. : D. Leg. N° 708: Sobre Minería, D. Leg. Nº 753

sobre tierras agrícolas; D. Leg. N° 653, Ley de Promoción a las Inversiones en el Agro; etc.. A raíz de esto, la normativa sectorial reglamentaria enfatizará una hipersectorialización ambiental. Caben destacar las relativas a promoción del agro, actividades mineras, eléctricas, hidrocarburíferas y con cierta posterioridad

la denominada “Ley de Tierras”, Ley N° 26505 del año 1995. 9 Considerará delitos como el de contaminación genérica y agravada, facultando al juez para que ordene medidas cautelares como la suspensión inmediata de la actividad contaminante, la clausura

definitiva o temporal, entre otras. Ciertamente regulará aspectos relativos a la vida, la salud y otros que guardarán conexión con

Productos de Río 92 Conferencia de las Naciones Unidas sobre Desarrollo y Medio Ambiente (Río de Janeiro) Producto: Declaraciones sobre - Medio Ambiente y Desarrollo (Declaración de Río) - Bosques de Todo Tipo Convenios - Convenio sobre Diversidad Biológica - Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático La Agenda 21 Fondo Mundial del Ambiente (GEF) Comisión de Desarrollo Sostenible

El moderno desarrollo jurídico ambiental, y por ende el internacional del país, empieza pues a adquirir forma con el proceso post-Río 92. En efecto, el año 1993 la Asamblea Constituyente del Perú ratifica el Convenio sobre la Diversidad Biológica (CDB), así como la Convención Marco de Cambio Climático (CMCC), a la par que dicta la actual Constitución con referencias al uso sostenible de los recursos naturales, la política nacional del ambiente, la diversidad biológica, las áreas naturales protegidas, el desarrollo sostenible de la Amazonía y ciertamente el derecho a gozar de un ambiente adecuado. Es en el marco de desarrollo de los compromisos de Río 92 en el escenario internacional que el Perú empieza a implementarlos mediante una progresiva e intensa regulación interna, como se verá más adelante. Es el caso de normativas referidas a diversidad biológica –incluyendo recursos genéticos– cambio climático, desertización, desechos tóxicos y peligrosos, poblaciones indígenas12, etc.13. De otra parte, el proceso de sectorialización normativa conducirá a la aprobación de reglamentaciones y regulaciones de lo más variado, sobre todo respecto a los denominados instrumentos de gestión ambiental; v. g. Estudios de Impacto Ambiental (EIA), Límites Máximos Permisibles (LMP), Estándares de Calidad Ambiental (ECA), etc., en el ámbito minero metalúrgico, hidrocarburífero, eléctrico, pesquero, industrial, del sector defensa, agrario, salud, por mencionar los principales. Este proceso se correlacionará con la expedición de sendas normas con rango de Ley no solo referida a recursos naturales, entre las que destacan: Ley Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales, Ley de Áreas Naturales Protegidas, Ley sobre la Conservación y Aprovechamiento Sostenible de la Diversidad Biológica, Decisión 12 En particular, mediante R. Leg. N° 26253 del año 1993, se

ratifica el Convenio N° 169 OIT sobre Poblaciones Indígenas y

XIII

391 sobre acceso a los recursos genéticos, entre otros. A su turno, con la implementación de medidas de parte del Consejo Nacional del Ambiente, propiamente alrededor de 1997 14, se reconducirá hacia una progresiva tendencia orientada a una intersectorialización relativa, mediante diversos mecanismos (v. g. la creación de grupos técnicos, procedimiento para la aprobación de los LMP, y ECA, Ley del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, Comisión Nacional para el Ordenamiento Territorial Ambiental, Zonificación Ecológica Económica, etc.). En resumen, luego de una suerte de proceso de hipersectorialización normativa, en que cada sector desarrollaba sus propios instrumentos y mecanismos institucionales, en virtud del mandato establecido por el D. Leg. Nº 757, progresivamente y acaso paralelamente, se fueron desarrollando normas orientadas a una integración transectorial –o que moderaba en parte dicha transectorialización–, lo cual será redondeado mediante la Ley Marco del Sistema Nacional Gestión Ambiental, Ley N° 28245 del 8 de junio de 2004 –y su Reglamento respectivo– y coronado con la expedición de Ley General del Ambiente (Ley Nº 28611 del 15 de octubre15 de 2005) que deroga al CMARN16. Tras quince años de vigencia del CMARN, el 15 de octubre de 2005 es derogado por la Ley General del Ambiente, Ley Nº 28611, que recoge las ideas fuerza de la normativa preexistente, pero incorpora nuevos elementos y tendencias. Tres años después se creará el Ministerio del Ambiente, mediante el Decreto Legislativo Nº 1013 en un contexto de implementación de los acuerdos de Libre Comercio entre Perú y Estados Unidos, sin que ello se entienda como una relación causal en la medida que la tendencia hacia dicha institucionalidad estaba incubada en el sistema y tarde o temprano se iba a desencadenar. Luego seguirá un intenso desarrollo normativo, destacando entre otras manifestaciones la reforma del Código Penal y los delitos ambientales17, así como la creación 14 Creado a fines de 1994 mediante Ley N° 26410, tendrá como funciones centrales diseñar la política ambiental nacional y propiciar acciones intersectoriales en su condición de organismo dependiente de la Presidencia del Consejo de Ministros, manteniendo el criterio vigente de autoridades sectoriales. Recién hacia 1997, precisará sus alcances con la expedición de su primer Reglamento, el D.S. N° 047-97-PCM

y posteriormente en octubre con la norma de creación del Marco Estructural de Gestión Ambiental (MEGA), Decreto del Consejo Directivo N° 001-97CD/CONAM. 15 Anecdóticamente en fecha 15 de octubre se celebra el Día de la Declaración Universal de los Derechos del Animal (Unesco) y el onomástico del autor del presente estudio. 16 Es interesante advertir este proceso paralelo hacia la transecto-

Tribales en Países Independientes, el cual confiere diversas garantías territoriales a tales poblaciones, que para nuestro sistema

rialización no obstante lo dinámico e intenso de la hipersecto-

10 En 1996, mediante Ley N° 26631, se condicionará el inicio de las acciones penales a una intervención previa de parte de los

jurídico se corresponden con el componente constitucional de

tales como las de Diversidad Biológica y Cambio Climático, en

sectores de la Administración Pública, quienes deberán informar

Comunidades Campesinas y Nativas. Sin embargo, no se han

al Ministerio Público acerca de las infracciones ambientales en que hayan incurrido los potenciales responsables en materia

expedido aún de manera sistemática las normas que permitan

términos generales y con la implementación del Conam para volcarse a normas como la Ley Orgánica para el aprovecha-

adaptar nuestras normas legales a dicho Convenio.

miento Sostenible de los Recursos Naturales los ECA, LMP, EIA,

los delitos ambientales.

penal ambiental, como una condición de procedibilidad. 11 Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo.

13 Ver de FOY, Pierre; NOVAK, Fabián; VERA, Germán y NAMIHAS, Sandra. Derecho Internacional Ambiental. IDEI / IDEA PUCP, Lima, 2003.

Actualidad Gubernamental

rialización; en efecto esto empieza con normas intersectoriales

Ordenamiento Territorial o Gestión Ambiental. 17 Código Penal D. Leg. Nº 635 TIT.XIII: Delitos Ambientales (Ley

Nº 29263)

N° 46 - Agosto 2012

XIII 3

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Informes Especiales

de un Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental18, la Ley de Recursos Hídricos (Nº 29338), reglamentación de la ley del SEIA, la nueva Ley Forestal y de Fauna Silvestre (N° 29763) a la fecha sometida a un proceso de vacatio legis, la Ley Nº 29785, Ley del derecho a la consulta previa a los pueblos indígenas u originarios, conocida como Ley de Consulta Previa, entre otras. En fechas recientes19, en el contexto de discusión y violencia que tiene como emblema la cuestión del Proyecto Conga en Cajamarca, se ha empezado a plantear la necesidad de una revisión de la institucionalidad y de la concepción de los instrumentos de gestión ambiental expresado por ejemplo en que sea el Minam el que otorgue las certificaciones ambientales, que se asuman enfoques de ordenamiento territorial o que se revisen las competencias de los gobiernos regionales. Finalmente en este sucinto “tour d’ horizon”, cabe referir la expedición de un conjunto de normas vía decretos legislativos referentes al proceso de formalización de las actividades de pequeña minería y minería artesanal y la lucha eficaz contra los delitos relacionados a la minería ilegal. Capítulo I. Delitos de Contaminación. Artículo 304°.- Contaminación del ambiente / Artículo 305°.- Formas agravadas /

Artículo 306°.- Incumplimiento de las normas relativas al manejo de residuos sólidos / Artículo 307°.- Tráfico ilegal de residuos peligrosos. Capítulo II. Delitos Contra los Recursos Naturales. Artículo 308°.-

Tráfico ilegal de especies de flora y fauna silvestre protegida /

Siete mitos sobre el Ministerio Ambiental La creación del Ministerio Ambiental, a la par de asimilarnos con las tendencias de la gobernanza ambiental en la región, nos depara algunas creencias y mitos. Se dice que: (i)

No debe ser político, solo técnico. Absurda creencia. Todos los ministerios son políticos. No confundir con partidismo o politiquería. El concepto moderno de gestión, mejor aún, de sistema de gestión ambiental, presupone una política ambiental que guía a dicho sistema (normas ISO 14000). Según la Constitución, el Estado (artículo 67º) determina la política nacional del ambiente. La Ley General del Ambiente “politiza” lo ambiental a nivel nacional, sectorial, regional y local. La Política 19 del Acuerdo Nacional se titula: Desarrollo Sostenible y Gestión Ambiental. Además, este Ministerio deber ser tecnoburocrático, meritrocrático, ético y equitativo. (ii) Debe ser sancionador y controlador o estimulador y promotor. No se excluyen; se complementan estas funciones. El jurista italiano Norberto Bobbio rescató el concepto de sanción positiva, es decir, el premio o reconocimiento a la buena práctica (léase ambiental). Las funciones de fiscalización nacional que progresivamente viene asumiendo el OEFA son parte de una fase o generación de mecanismos de fiscalización ambiental. 1

Fiscalización intrasectorial: ej. oficina asuntos ambientales, pesquería, antes en minería, etc.

2

Fiscalización extrasectorial: ej. Sunass, antes Osinergmin, Osinfor, etc.

3

Fiscalización transectorial: Ej. OEFA

4

Fiscalización autónoma: aun no existente en donde incluso el Minam sea fiscalizado por órgano ajeno a él y cuando el Minam ejerza funciones como autoridad sectorial en otorgar licencias ambientales.

Artículo 308°-A.- Tráfico ilegal de especies acuáticas de la flora

y fauna silvestre protegidas / Artículo 308°-B.- Extracción ilegal de especies acuáticas / Artículo 308°-C.- Depredación de flora y fauna silvestre protegida / Artículo 308°-D.- Tráfico ilegal

mismo debe suceder con las normas ambientales de dicho Ministerio. En realidad, tiene dos perfiles como sector ambiental y como autoridad con dimensión transectorial. (iv) Debe ser antiminero o antiproductivo o todo lo contrario. Dualismos improcedentes. Se trata de ser promotor, proactivo del desarrollo económico con equidad, y no ser “anti”. Ello no es óbice para ejercer el principio de autoridad ambiental con responsabilidad y profesionalismo, como acontece en las grandes naciones primeras en el ranking mundial del desempeño ambiental. Hoy la estratagema antiminera se cubre bajo el discurso de “la nueva minería” que en realidad parece ser una nueva trinchera para desde ahí proferir sus propuestas políticas de gran transformación. (v) Obedeció a una coyuntura. Falso. Procesos como el TLC con los EE. UU. fueron ocasiones detonantes para actualizarnos en estos signos de los tiempos de la gestión ambiental, que per se tampoco es una garantía de sostenibilidad. Las tendencias internas y externas de los procesos de desarrollo institucional del año 2008 –fecha en que nace el MINAM– marcaban un derrotero u oportunidad para desencadenar dichas tendencias en el país. (vi) Genera gastos. Nada es gratuito. De continuar la deplorable realidad ambiental, hasta respirar nos va a reportar una enorme factura. Gastar para evitar el deterioro ecológico, garantizando el capital natural y aprovechar racionalmente la renta que genera, no es gasto, es sabia inversión. Más aún si atendemos a la seguridad ecológica con una mirada geopolítica al país. Todo ello supone una gerencia, reingeniería –no mera suma de competencias– e inteligencia institucional ambiental, transparente y no politizada, en el sentido negativo del término. (vii) Espacio para construcción de consensos (gobernanza). Cuidado, no confundir. Una cosa es armonizar la legítima expectativa de los variopintos y desencontrados sectores de la sociedad civil, incluidas las empresas. Otra, un espacio de arreglo, composición y de legitimación de actuaciones complacientes, en desmedro de los valores ambientales, que a la larga van en desmedro de la propia producción y desarrollo sostenible del país.

Anexo

de recursos genéticos / Artículo 309°.- Formas agravadas.- / Artículo 310°.- Delitos contra los bosques o formaciones bos-

cosas / Artículo 310°-A.- Tráfico ilegal de productos forestales maderables / Artículo 310°-B.- Obstrucción de procedimiento / Artículo 310°-C.- Formas agravadas / Artículo 311°.- Utilización

indebida de tierras agrícolas / Artículo 312°.- Autorización de actividad contraria a los planes o usos previstos por la ley /

Artículo 313°.- Alteración del ambiente o paisaje. Capítulo III. Responsabilidad Funcional e Información Falsa. Artículo 314°.- Responsabilidad de funcionario público por otorgamiento ilegal de derechos / Artículo 314°- A: Responsabilidad

de los representantes legales de las personas jurídicas/ Artículo 314°-B.- Responsabilidad por información falsa contenida en

informes. Capítulo IV. Medidas Cautelares y exclusión o Reducción de Penas. Artículo 314°-C.- Medidas Cautelares / Artículo 314°D.- Exclusión o reducción de penas. 18 Ley N° 29325. Ley del Sistema Nacional de Evaluación y

Fiscalización Ambiental

(iii) Transectorial o sectorial. He aquí la madre del cordero. Las normas de salud, defensa economía, transporte o de seguridad atraviesan, como corresponde, todos los sectores. Lo

Cronograma - Minam Oficina de Control Institucional

Artículo 1°.- Objeto de la Ley. La presente Ley tiene por objeto

crear el Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental, el cual está a cargo del Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental - OEFA como ente rector. Artículo 2°.- Ámbito de aplicación. El Sistema rige para toda persona natural o jurídica, pública o privada, principalmente para las entidades del Gobierno Nacional, Regional y Local

Secretaría General

Artículo 3°.- Finalidad. El Sistema tiene por finalidad asegurar el

Oficina General de Administración

cumplimiento de la legislación ambiental por parte de todas las personas naturales o jurídicas, así como supervisar y garantizar que las funciones de evaluación, supervisión, fiscalización, control

y potestad sancionadora en materia ambiental, a cargo de las diversas entidades del Estado, se realicen de forma independien-

existencia de ecosistemas saludables, viables y funcionales, al desarrollo de las actividades productivas y el aprovechamiento

Dirección General de Políticas, Normas e Instru. de Gestión Amb.

sostenible de los recursos naturales que contribuyan a una efectiva gestión y protección del ambiente.

19 El presente estudio se realizó con anterioridad al evento de Río + 20.

XIII 4

Oficina de Asesoría Jurídica

Viceministerio de Gestión Ambiental

te, imparcial, ágil y eficiente, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley N° 28245, Ley Marco del Sistema Nacional de Gestión

estrategias, programas y acciones destinados a coadyuvar a la

Comisión Consultiva Ambiental

Tribunal de Solución de Controversia Ambientales

que ejerzan funciones de evaluación, supervisión, fiscalización, control y potestad sancionadora en materia ambiental.

Ambiental, en la Ley N° 28611, Ley General del Ambiente, en la Política Nacional del Ambiente y demás normas, políticas, planes,

Comisión Multisectorial Ambiental

Despacho Ministerial

Procuraduría Pública

Actualidad Gubernamental

Dirección General de Calidad Ambiental

Dirección General de Educación, Cultura y Ciudadanía Ambiental

OEFA

N° 46 - Agosto 2012

Oficina de Cooperación y Negociaciones Internacionales

Oficina de Asesoramiento en Asuntos Socioambientales

Viceministerio de Desarrollo Estratégico de los Recursos Natuales

Dirección General de Invest. e Inform. Ambiental

Senamhi

Oficina de Planeamiento y Presupuesto

Dirección General de la Diversidad Biológica

IIAP

Dirección General de Cambio Climático, Desertific. y Recursos Hídricos

IGP

Sernanp

Dirección General Dirección de Evaluación, General de Ordenamiento Valoración y Financ. del Patrim. Territorial Natural

Área Ordenamiento Territorial y Gestión Ambiental

XIII

Introducción al cambio climático y aportes para las ciudades

Las ciudades son particularmente vulnerables y están especialmente expuestas a estos cambios, dependerá de cómo y cuán rápido nos adaptemos para poder manejar los impactos esperados. Las edificaciones y vías se tendrán que preparar para lluvias intensas, las ciudades deberán contar con abastecimiento de agua suficiente y estar preparadas para potenciales sequías. El sistema de salud se deberá preparar para brotes epidémicos de enfermedades tropicales (dengue, malaria, u otras). La industria y el transporte urbano tendrán que adaptarse, buscando nuevas fuentes energéticas (pues en sequía nuestras hidroeléctricas no trabajarán en su capacidad normal), hasta nuestros * Arquitecta, urbanista, ambientalista y planificadora. Doctorante

En miles de millones 5

de Riesgos de la Universidad Nacional de Ingeniería lmiranda@

ciudad.org.pe, www.ciudad.org.pe ** Biólogo, ambientalista, coordinador nacional del Foro Ecológico

del Perú, exjefe del Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado (Sernanp), [email protected] , http:// cuartoambiente.blogspot.com

Fuente: World Resources Institute

El uso creciente de energía es el factor principal del incremento de las emisiones de carbón (CO2) en los países del norte y del sur, siendo la industria de las ciudades mucho más consumidora de energía que su contraparte en el sector rural. El continuo proceso de urbanización contribuye al incremento de emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) y la destrucción de reservas de carbón: selvas, humedales, áreas verdes urbanas, etc.

2. El cambio climático, todo un reto para las ciudades

3 2

Rural Urbana

1 0

Fuente: ONU, World Urbanization Prospects: The 2003 Revision

(escenario medio), 2004.

Sin duda las ciudades vienen contribuyendo, lamentablemente, al cambio climático a través de su alta dependencia de fuentes de energía fósil (gasolina, petróleo, etc.) y electricidad. Los habitantes de las ciudades utilizan más energía que la gente del campo. En las ciudades el transporte y la industria son los principales generadores de gases de efecto invernadero, pero también el consumo energético en las edificaciones; además de la iluminación, el uso de todo tipo de aparatos eléctricos es lo más común (thermas, planchas, hornos, refrigeradoras, etc.) e incluso la calefacción y el aire acondicionado.

de la Universidad de Ámsterdam. Coordinadora de Investigación

del Foro Ciudades para la Vida y docente de Maestría de Gestión

Las ciudades: • Ocupan el 2% de la superficie de la tierra • Generan el 78% de la emisión del carbón (GEI) • Consumen el 60% del agua potable 50% de los materiales producidos es consumido en la construcción Más de 50% de los desechos proviene de la construcción En promedio pasamos un 90% del tiempo dentro de edificios

4

2030

El cambio climático es un hecho, ya está ocurriendo en el planeta y el Perú está considerado como uno de los diez países más vulnerables a sus efectos. Los principales impactos esperados, y que algunos ya se evidencian en nuetro territorio, se expresan, fundamentalmente, en el aumento de la temperatura, el aumento o disminución de las precipitaciones, la subida del nivel del mar, la deglaciación de nuestros nevados, la modificación de los patrones de los eventos climáticos extremos, etc., poniendo en riesgo nuestra seguridad física, alimentaria, agravando o favoreciendo la aparición de enfermedades, por lo cual representa uno de los grandes desafíos de la humanidad en este siglo.

2020

1. Introducción

El 90% de este crecimiento se desarrollará en los países del sur, estimándose que unos 150,000 a 180,000 personas se incorporan diariamente a las ciudades en los países del sur.

2010

3.

Introducción El cambio climático, todo un reto para las ciudades Aportes para la sostenibilidad de las ciudades

2000

1. 2.

1990

Sumario

¿Por qué priorizar la adaptación en las ciudades? El mundo cada vez es más urbano, en estos momentos en el planeta ya viven más personas en alguna ciudad o zona urbana respecto a la gente que vive en el campo. Se estima que al 2025 el número de habitantes en las ciudades se duplicará, alrededor de 5 billones de personas (ver gráfico adjunto).

1980

Fuente : Actualidad Gubernamental, Nº 46 - Agosto 2012

1970

Título : Introducción al cambio climático y aportes para las ciudades

1960

Autores: Arq. Liliana Miranda Sara* Blgo. Sandro Chávez**

alimentos no podrán crecer en los mismos territorios por el cambio de temperatura y de lluvias. ¿Qué hacer?, conocer, informarnos de cuán vulnerables somos, y, particularmente, adaptarnos desde las ciudades para que nuestras actividades puedan continuar desarrollándose normalmente.

1950

Ficha Técnica

La • • • •

construcción consume: 40% de arenas y piedras extraídas 25% de la madera virgen explotada 16% del agua 40% de la energía producida

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Según Eduardo Calvo1, muchas ciudades vienen mostrando que se puede tener un alto nivel de vida combinado con un bajo nivel de emisiones per cápita. Sin embargo, si no se toman medidas de reducción de emisiones, la adaptación será insuficiente. Mientras más pronto se tomen medidas para reducir emisiones de gases de efecto invernadero y se comience a reducir la vulnerabilidad a los impactos del cambio climático, los costos de adaptación en las ciudades serán más bajos. Afirma también que los centros urbanos necesitan una planificación e inversión que rompan el vínculo entre ingresos crecientes y el aumento de emisiones. Esto exige que en las ciudades las viviendas y edificios de oficinas sean diseñados para que necesiten menos calefacción, refrigeración e iluminación artificial; un entorno en donde la norma sea caminar, usar la bicicleta o el transporte público para todos los grupos de recursos; y donde la industria, el comercio y los servicios estén comprometidos y dispuestos a ser más ecoeficientes, usando menos energía y generando menos residuos. Las ciudades se encontrarán entre los lugares más impactados por el cambio 1

Eduardo Calvo. “Guía metodológica para la adaptación a los

impactos del cambio climático en las ciudades y opciones de mitigación de emisiones de gases de efecto invernadero”, Foro Ciudades para la Vida. Enero 2010.

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climático de no tomarse acciones. Cómo se planifican, gestionan y gobiernan las ciudades tiene profundas implicancias en su vulnerabilidad frente al cambio climático. Nuestras ciudades son vulnerables a inundaciones, sequías, tormentas y olas de calor. En nuestros países, es común encontrar que la mitad de la población de una ciudad vive en asentamientos informales, sin suministro de agua corriente o alcantarillado, sin vías pavimentadas, desagües pluviales, y sin recolección de residuos domésticos. Muchos de esos asentamientos están ubicados en llanuras o en costas, a orilla de ríos o en laderas inestables, lo cual expone a sus habitantes a mayores riesgos cuando hay tormentas e inundaciones. Los costos humanos y económicos de las tormentas e inundaciones en las zonas urbanas han crecido rápidamente en las últimas décadas en todo el mundo. Alrededor del 95% de las muertes por desastres en los últimos 25 años han ocurrido en países de bajos y medianos ingresos, donde muy pocas empresas y hogares están asegurados. No se conoce la magnitud de la contribución del calentamiento mundial al rápido aumento de muertes, lesiones y pérdida de bienes en los desastres urbanos. Sin embargo, casi todo el aumento en los desastres naturales desde 1950 ha sido en tormentas, inundaciones y sequías, cuya frecuencia o intensidad es probable que aumente con el cambio climático. Dice Calvo que hasta la fecha, el 2007 es el año que ha registrado más fenómenos climáticos extremos. En el futuro, muchas ciudades tendrán que soportar lluvias torrenciales y vientos intensos. Las ciudades costeras situadas en tierras bajas tienen inevitablemente más riesgos por el aumento en el nivel del mar, pero la mayor amenaza proviene de la combinación de maretazos y mareas altas. El aumento en el nivel del mar produce la subida de las capas freáticas que pueden afectar los cimientos de edificios o hacer que el agua salada contamine fuentes importantes de aguas subterráneas. Muchas ciudades enfrentan problemas serios de inundaciones, cuando están ubicadas al lado de ríos o en colinas al pie de montañas elevadas y son vulnerables a los efectos de grandes precipitaciones y de deshielos. La mayoría de las ciudades experimentará más olas de calor y peor contaminación atmosférica. Muchas economías urbanas sufrirán una vez que la producción agropecuaria en el campo circundante se vea afectada por tormentas, inundaciones o restricciones en la disponibilidad de agua. La infraestructura recreativa de muchos centros recreacionales costeros deberá soportar los efectos de inundaciones o pérdida de playas. También se considera en análisis que el aumento en las temperaturas medias

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puede extender el rango de los vectores de enfermedades e incrementar los riesgos de enfermedades diarreicas. Habrá algunos cambios positivos, pero para la mayoría se va a necesitar adaptación. Los analistas concluyen que existe una injusticia profunda global entre aquellos que generan el cambio climático y aquellos que están en riesgo. Decenas de millones de personas de nuestra región tienen sus casas y medios de vida amenazados por el cambio climático y, sin embargo, su contribución al calentamiento global ha sido muy poca. Muchas de las acciones requeridas para reducir los riesgos del cambio climático reducen también otros riesgos. Es el caso de mejores sistemas de drenaje para proteger la salud y reducir los riesgos de inundaciones y anegamiento. Un sistema de salud adecuado debe contemplar preparativos para desastres, y respuestas a estos. También afirma el investigador que gran parte de la adaptación no requiere gasto público adicional, sino cambios en los incentivos y los marcos reguladores que influencien las inversiones individuales, familiares, comunitarias, empresariales y corporativas. Esto incluye ajustes a las normas de construcción, planes de uso del suelo, control a la contaminación y de gestión de desechos. Propone Calvo que la inversión en adaptación debe enfocarse a grupos de bajos ingresos. Esto requeriría de su participación en los planes para reducir las inundaciones y otros riesgos. La reubicación de quienes viven en asentamientos informales debe evitarse en la medida de lo posible. Deben favorecerse, en cambio, programas de mejoramiento, en donde los gobiernos trabajen con los habitantes combinando mejorías en la infraestructura, por ejemplo, agua, saneamiento y alcantarillado, con reducción de riesgos. Los grupos de bajos ingresos pueden decidir irse de sitios peligrosos, pero solo si han sido involucrados en las decisiones acerca de hacia dónde mudarse y de qué forma se ha organizado la movilización. La clave del éxito en este caso está en la capacidad y la voluntad de los gobiernos de ofrecerles sitios más seguros y bien ubicados. El camino de las adaptaciones no será fácil, la mayoría enfrentará la oposición de intereses creados. Además, muchos políticos a nivel nacional y municipal ven en el cambio climático un tema ambiental o global, del cual no hay que preocuparse. Actualmente, los modelos climáticos solo pueden predecir cambios a nivel de regiones y no de localidades (máxima resolución 400 km2, o 20 x 20 km). Esto hace que en muchos casos los gobiernos no se decidan por la acción. Sin embargo, a partir del pasado, es posible tomar la experiencia de eventos climáticos extremos

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u otros desastres. Esto significa considerar e incluir la mayor cantidad de desastres posibles. El Centro Colaborativo de la Organización Mundial de la Salud para la Investigación de la Epidemiología de los Desastres (CRED) cuenta con la única base de datos mundial, públicamente accesible de desastres globales y define desastres como “una situación o evento que sobrepasa la capacidad local, necesitando un pedido a nivel nacional o internacional de ayuda externa”. Existen ciudades que están contribuyendo tanto a reducir su huella ecológica como a prevenir los impactos del cambio climático. Estudio de caso “La Ciudad Ecológica de Masdar” (Emiratos Árabes) La ciudad ecológica de Masdar fue presentada por el gobierno de Abu Dhabi, Emiratos Árabes Unidos, en 2006. Fue diseñada por el grupo Foster and Partners y expuesta en la cumbre sobre la energía, mostrando construcciones bajas que contrastan con las famosas torres de este país y que están equipadas con paneles solares en los techos. Masdar, cuyo significado en árabe es “fuente”, será la primera en el mundo en donde no habrá emisiones de dióxido de carbono por combustibles fósiles, residuos ni autos con motor de explosión. Funcionará exclusivamente con fuentes de energía renovables, como la solar. El propósito de la ciudad es hacer realidad los 10 principios de sustentabilidad de “Un planeta viviente” (One Planet living), una iniciativa global generada por la WWF. Estos principios son: 1. Cero emisiones de dióxido de carbono 2. Cero desperdicios 3. Transporte sostenible 4. Materiales locales y sostenibles 5. Comida local y sostenible 6. Agua sostenible 7. Hábitats naturales y vida silvestre 8. Cultura y tradición 9. Equidad y comercio justo 10. Salud y felicidad Fuente: Guía metodológica para la adaptación a los impactos del cambio climático en las ciudades y opciones de mitigación de emi-

siones de gases de efecto invernadero (Foro Ciudades para la Vida).

3. Aportes para la sostenibilidad de las ciudades En la perspectiva de ir enfrentando adecuadamente los impactos del calentamiento global en las ciudades, es necesario generar sinergias institucionales a fin de lograr construir estrategias de mediano y largo plazo, con una urgente necesidad de cambiar paradigmas, ya sean tecnológicos; de planificación y gestión; sociales (salud, educación); ambientales; económicos, políticos, etc. Sería deseable que estas estrategias sean construidas en el marco de un programa de acción que involucre varios proyectos concertados entre varios actores institucionales, de manera que permita su articulación e interrelación, facilitando así acciones multisectoriales localizadas

Área Ordenamiento Territorial y Gestión Ambiental territorialmente desde las ciudades, para ello se propone algunas consideraciones para reorientar a las ciudades actuales hacia la sustentabilidad: Desarrollo urbano integrado Integrar estrategias e instrumentos de gestión urbana, ambiental, económica y social con las de adaptación, preparación y mitigación a través de: •

Planes de Desarrollo Concertado Regional y Local (con enfoque de sostenibilidad, Agenda 21), enfocándose en las oportunidades para el desarrollo sostenible y bajo en carbono. • Planes de Ordenamiento Territorial que permitan identificar las zonas más vulnerables, de mayor exposición a los plausibles efectos del cambio climático para el desarrollo de medidas de adaptación. • Planes de Desarrollo Urbano integrado con el Plan Rural, articulando ambos territorios las ciudades podrán contribuir mejor al desarrollo rural. • Conectados a su vez con el Presupuesto Participativo y SNIP a efectos de priorizar la inversión en las medidas de adaptación y preparación (invertir 1 sol en preparación nos ahorrará 7 soles en reconstrucción). Desarrollo integral del transporte • Promover una sola autoridad para manejar el transporte en cada ciudad. • Racionalizar vías y rutas de transporte para el uso eficiente de vías. • Priorizar transporte público masivo. • Descontaminar zonas, las más afectadas por la congestión y la contaminación. • Reducción de emisiones gases de efecto invernadero y contaminadores del aire (conversiones a GLP, GNP, motores híbridos, autos eléctricos). • Incentivar compra de vehículos nuevos, limpios, de gran capacidad contra obligación de retirar vehículos inadecuados y de más de 15 años. • Gravar más a combustibles más sucios. • Reducir circulación de vehículos particulares. • Promover e incrementar ciclovías y vías peatonales. • Información y sensibilización al sector privado y usuarios. • Promover transporte rápido impulsado por energía eléctrica (tren eléctrico, tranvías) en y entre ciudades. • Promover la implantación de las revisiones técnicas. Ciudades recicladoras de residuos líquidos y sólidos • Sistema Integrado de Gestión de Residuos Sólidos (priorizar minimiza-

ción, reciclaje, reúso y la asunción de responsabilidad ante sus residuos de parte del generador). • Fomentar rellenos sanitarios y plantas de tratamiento de residuos líquidos que capturen metano. • Promover tecnologías e infraestructura alternativa de separación (residuos orgánicos domésticos, aguas grises, orina y excreta), recolección (agua de lluvia, neblina) y reúso desde y en origen. • Reúso de aguas grises tratadas para ampliar áreas verdes y masas arbóreas. Conservación y ampliación de áreas verdes • Incrementar áreas verdes al menos a 10 m2/persona, al interior de viviendas así como en edificaciones, habilitaciones y la ciudad. • Conservar humedales, lomas, cuencas y zonas periurbanas. • Arborizar y forestar en laderas, bermas y zonas de mayor congestión en las ciudades. • Promover agricultura urbana, techos (y paredes) verdes y biohuertos. • Intangibilidad de zonas agrícolas y verde urbano. • Sancionar autoridades y aquellos que lo incumplan. • Definir zonas de protección ecológica en y alrededor de cada ciudad. Construcción sostenible • Cambiar normas nacionales de construcción, habilitación y subdivisión de tierras con criterios de sostenibilidad. • Reducir el costo energético de materiales de construcción más usados, tanto en fabricación como mantenimiento. • Control, reducción y sustitución de materiales constructivos tóxicos y peligrosos. • Uso responsable de materiales de recursos naturales renovables (y promover sustitutos). • Usar materiales reciclados y reciclables. • Construir viviendas, edificios y barrios, saludables que crezcan y se desarrollen en armonía con el ambiente. • Priorizar la eficiencia energética, promoviendo sistemas ahorradores de energía eléctrica: - Cambio masivo de focos comunes a focos ahorradores. - Difundir acerca del consumo eléctrico de artefactos o aparatos eléctricos del hogar. - Modificar hábitos de consumo, formas de uso de artefactos y sustituirlos por más eficientes. - Ampliar el uso de la iluminación natural (tragaluz, diseño bioclimático).

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Producción limpia • Inversión privada en la producción limpia de las industrias (Sistemas de Gestión Ambiental: ISO14000, Eco. certificados, EIA, PAMA, etc.). • Sistemas de gestión ambiental diferenciados, aplicables para la gran industria y las PYME. • Difundir e implementar la internalización de costos ambientales en el ciclo de vida del producto. • Inventario GEI en cada ciudad y formular proyectos de reducción / control / reúso. • Inventario de emisores de dióxido de azufre y formular proyectos de reducción / control / reúso. • Reducción y reemplazo de la madera en procesos productivos y constructivos en la ciudad. • Incrementar uso de energías renovables. - Colectores solares, fotovoltaicos y turbinas de viento. - Mejorar eficiencia de calderos industriales (industria). - Uso de Gas Natural y GLP. - Uso de molinos de viento y turbinas en edificios. - Uso biogás, energía de las olas del mar, etc. Ahorro de agua • Uso eficiente del agua. • Uso de neblineras para revegetación, restauración ambiental y mitigación de aridez. • Pago por servicios ambientales para asegurar el mantenimiento de la calidad ambiental de las zonas altas de cuenca. Confiamos en que estos aportes puedan ser de utilidad para los decisores de políticas e inversión para mejorar nuestras oportunidades de adaptación y desarrollo sostenible.

4. Referencias 1. Calvo, Eduardo,“Guía metodológica para la adaptación a los impactos del cambio climático en las ciudades y opciones de mitigación de emisiones de gases de efecto invernadero”, Foro Ciudades para la Vida - Acuerdo Ecuador, 2010. 2. Miranda, Liliana. Ponencia “Conceptos básicos, ciudades y cambio climático”, FCPV, 2008. 3. --------------. Aportes a la construcción sostenible al alcance de todos” Libro, Foro Ciudades para la Vida, 216 pp. 4. Conclusiones y propuestas presentadas al seminario nacional “Gestión de ciudades y cambio climático en el Perú”, por el Foro Ciudades para la Vida el 7 de mayo de 2008.

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