• Author / Uploaded
• Richard Steve

Citation preview

UNIVERSIDAD AUTÓNOMA SAN FRANCISCO Facultad de Derecho y Ciencias Políticas Departamento Académico de Ingenierías Escuela Profesional de Ingeníera Mecanica

Separata Asignatura: Realidad Nacional Tema: Programas Sociales Presentado por: Crisbianeth Karol García Escobedo

Arequipa – Perú 2015

GENERALIDADES

En Países, como Venezuela, donde existe una fuerte y seria restricción en el gasto social público, un gerente social no puede permitirse malgastar dinero en un programa inadecuado, mal orientado o que no cumpla sus objetivos y metas. Para evitar que esto suceda, el gerente social o el llamado "Policy Maker" deberán contar con un mínimo de información confiable acerca del nivel de funcionamiento del programa que dirige para así tomar las decisiones o correcciones respectivas y prevenir el mal gasto de recursos en un programa social poco eficiente. De otra parte, se debe analizar el porqué funciona bien, si hay alternativas para maximizar ese funcionamiento positivo ó si funciona mal, a que se debe y cuáles son los correctivos necesarios para optimizar el funcionamiento del programa (reducir la incertidumbre de los resultados) y por ende maximizar los recursos invertidos. CONCEPTO DE EVALUACIÓN DE PROGRAMAS SOCIALES Existen una diversidad de enfoques que definen lo teórico y lo metodológico de una evaluación. En las ciencias sociales podemos apreciar una diversidad de corrientes y autores que dan su propio concepto y método sobre evaluación; algunos son excluyentes, mientras que otros tienen un denominador común. Esta diversidad de acepciones es debido a que la evaluación, como proceso, persigue diferentes propósitos o fines y dispone de diversos métodos para alcanzarlos. Existe, por ejemplo, un enfoque "Económico" que tiene en su acepción más general a la evaluación como "el análisis de los procesos lineales que faciliten la consecución de los fines planificados al menor gasto o costo de recursos (financiero, operativo, administrativo) posible...".

Este enfoque tiene la premisa de que todo programa será más eficiente y eficaz, más allá de sus resultados, siempre y cuando reduzca al máximo sus costos y el numero de procesos operativos para llegar al objetivo o fin propuesto. En este sentido la evaluación esta destinada a determinar los procesos deficientes, para su arreglo y a establecer en el programa evaluado las áreas donde se podrá ahorrar (reducir) recursos o insumos. Por el contrario, un enfoque en las ciencias sociales "No Economicistas", (entiéndase Sociológica, Trabajo Social etc.), considera a la evaluación como "El mecanismo de estudio de los cambios que tienen lugar durante la aplicación

de un programa y más específicamente, la evaluación busca determinar cuáles de esos cambios son atribuidos al programa". Los cambios a los que alude el autor, se refieren a las modificaciones que pueda producir un programa social sobre la estructura de las relaciones sociales y en el ámbito psíquico del beneficiario. De otra parte, la evaluación "no economicista" estará orientada a la captación, descripción y análisis de los efectos que tiene el programa sobre lo macro y micro social (Roles, Movilidad Social, Variación del Status, Funciones Sociales, Control Social etc.). Por ello, no es difícil encontrar en la literatura actual de las ciencias sociales "No Economicistas" que el concepto de evaluación está encaminado a la descripción y mensurabilidad de los resultados del programa y al estudio de los efectos "Impacto" que tiene el programa social sobre la población de beneficiarios. Musto, para concretar este enfoque "No Economicista", termina con la siguiente cita "Bajo control de éxito o evaluación, en las ciencias sociales, van comprendidas todas las medidas que se tomen para estudiar los efectos e implicaciones sociales de un programa o proyecto de desarrollo". PALNIFICACION Y EVALUACION Una tercera visión general que encontramos en la literatura consultada, es aquella que está íntimamente relacionada con la Planificación. Este enfoque estima a la evaluación como el mecanismo de control de éxito o fracaso de la planificación. De otra parte, la evaluación es apreciada aquí como el mecanismo por el cual se verifica o determina la racionalidad de la planificación, midiendo y mensurando el cumplimiento o perspectiva de cumplimiento de los objetivos y metas previamente establecidas y por supuesto la capacidad institucional para alcanzarlos.

Aquí la evaluación puede tener un alcance total, debido a que la misma tiene cabida en todas las etapas y niveles de la planificación: Plan, Programa, Proyecto y en las fases de cada una de ellas. Existen otras tendencias que definen el que hacer de los "procesos evaluativos", sin embargo en esta investigación se considera que son solo derivaciones o sucesiones teórico - prácticas de estos tres enfoques generales. Como señalamos más arriba, hay diversas formas de concebir al término

Evaluación. En tal sentido J. Galtun, citado por Musto, explica que "en las ciencias sociales hay más de trescientas (300) definiciones distintas sobre evaluación" lo que lo convierte en un término muy versátil y poco comprensible. Tan variado puede ser el concepto que los estudiosos tienen sobre la evaluación, que algunos ven en ella una poderosa herramienta para la gerencia social, otros la ven como un análisis descriptivo de un programa para estimar sus debilidades. Otros más escépticos no ven en la evaluación ningún propósito científico, mientras que algunos autores la aprecian como una herramienta para crear, modificar o eliminar decisiones financieras o de presupuesto. A continuación, a partir de la revisión de la documentación consultada sobre: Política Social, Programas Sociales y Evaluación, intentaremos realizar un compendio sobre él termino Evaluación. Expondremos primero, alrededor de 10 conceptos de diferentes autores e instituciones para establecer luego, algunos elementos que nos ayuden a clarificar un poco la discusión sobre este concepto. Posterior a esto, examinaremos la visión que tiene el Sociólogo Stefan Musto sobre la evaluación y su importancia en el desarrollo de la gerencia social, debido a que este autor es la base teórica de esta investigación Como se ha señalado más arriba, existen diversos conceptos sobre evaluación, conceptos que se diferencian en cuanto a su objetivo y alcance metodológico. A continuación con base a la bibliografía consultada revisaremos algunos conceptos sobre la evaluación de programas sociales. Para comenzar, diremos que José Sulbrandt, un innovador en el área de la investigación social, ubica a la evaluación como: "Un proceso que va mas allá de analizar los aspectos burocráticos formales, de gerencia tradicional o la forma en que actúa el aparato público para la implementaron de un programa .

La evaluación está abierta, más que controlar o castigar, a permitir el aprendizaje a partir de los errores, omisiones y dificultades encontradas en la ejecución de las políticas y programas. Sé pondrá énfasis en los problemas de implementación (...) de carácter político social administrativo y tecnológico que (...) afectan a los programas." Por su parte, Guillermo Briones, define a la evaluación como: "Un tipo de investigación que analiza la estructura, el funcionamiento y los resultados de un programa con el fin de proporcionar información de la cual se

deriven criterios útiles para la toma de decisiones en relación con su administración y desarrollo". A nivel Institucional, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) explica: "La evaluación de proyectos y programas, ese el procedimiento mediante el cual verificamos la eficiencia y la eficacia de la ejecución de un proceso mediante la identificación de sus logros y debilidades." El aporte que realizan las autoras Judith Wilde y Suzanne Sockey a la discusión sobre la evaluación es la siguiente: Evaluación es "el proceso que sistemáticamente agrega, recolecta, analiza, identifica, valora y clarifica datos de un programa para mostrar su valor particular. Es un examen riguroso, detallado y cuidadoso que se aplica aún programa social con la intención primaria de conocerlo, aprender de él, con la segunda intención de describir y analizar sus procesos para por último convertirlo en un programa óptimo. La conclusión a que llega el autor, José Gregorio Vieira, en su texto "algunas notas sobre política social y gestión de programas sociales en Venezuela" sobre él termino evaluación es: Es "... un proceso de extrema importancia en la medida que permite mejorar la eficacia, efectividad, logros, gestión, impacto y gerencia en general de dichos programas (...) Es quizás el instrumento más importante de debemos utilizar para orientar exitosamente la gestión de la toma de decisiones que se realiza para determinar: ¿cuáles son los problemas? ¿Cómo se pueden enfrentar? ¿Cuáles son los logros? ¿Cómo se pueden consolidar? ¿Cuál es el impacto de las actividades desarrolladas en el marco de los programas?". En el mismo sentido de ideas de Vieira, Thais Maignon escribe: "Se entiende por evaluación aquella acción que se refiere específicamente a los problemas de la eficiencia y esta se puede realizar antes, durante y después del proceso de instrumentación de una política (...) contribuye a aumentar la racionalidad en la toma de decisiones ayudando a optimizar los recursos disponibles. "

Contrario hasta lo aquí escrito, M. Johada entiende que la evaluación: "Es básicamente el control de éxito o fracaso de medidas, programas o proyectos, en el sentido de identificar y ponderar sus resultados". Por su parte, Ernesto Cohen y Rolando Franco en su escrito "Evaluación Programas Sociales Masivos" hacen una importante aporte al realizar una distinción entre Evaluación Social de programas y Evaluación de Programas Sociales. En tal sentido escriben:

"La evaluación social de proyectos utiliza el análisis económico en proyectos considerados en un contexto nacional (al que se denomina Social) (...) la evaluación de programas sociales se centra en medir tanto el impacto vale decir, los cambios experimentados por la población objetivo a causa del programa, como la eficiencia con que se le ha implementado" La autora Arlette Pichardo sintetiza a la evaluación como: "Un proceso de aprendizaje permanente, cuyo fin último es localizar la información básica que permite retroalimentar la toma de decisiones para introducir, mantener o modificar las medidas necesarias, y así suprimir las innecesarias". Otra posición institucional sobre Evaluación, es dada por la Organización de las Naciones Unidas (ONU), donde se define a la evaluación como: "... el proceso encaminado a determinar sistemáticamente y objetivamente la pertinencia, eficiencia, eficacia e impacto de todas las actividades a la luz de sus objetivos. Se trata de un proceso organizado para mejorar las actividades todavía en marcha y ayudar a la administración en la planificación, programación y toma de decisiones futuras." Como podemos apreciar, los conceptos hasta aquí citados son de diferente naturaleza, donde cada uno de los autores da un propósito particular a lo teórico y metodológico dentro del concepto de evaluación. Ahora, primeramente, consideremos los rasgos esenciales que encontramos en los conceptos anteriormente seleccionados, para poder aproximarnos a una acepción básica del término: Evaluación. Primero, como denominador común, encontramos que toda evaluación es un proceso, vale decir, un conjunto de fases o de acciones planificadas (recolección de datos, valoración, análisis etc.) que tiene como fin el análisis de un programa social.

Este análisis se aboca al estudio de las etapas internas del programa, de su ejecución y de su resultado. Este análisis sirve de base para determinar la eficiencia y eficacia del mismo. En segundo lugar, encontramos que otros conceptos indican que las evaluaciones aparte de analizar los procedimientos y resultados del programa también se deben dedicar al estudio del impacto que produce sobre la población asistida. Este "impacto" es concebido como la relación entre el grado de satisfacción del usuario más la reacción del mismo ante el programa. El análisis del impacto sirve como modo alternativo de estimar el desempeño del

programa. En tercer lugar podemos apreciar, en los conceptos citados, que la evaluación puede ser concebida como un elemento que fomente tanto lo político como lo concerniente a la planificación dentro de la gestión social publica. En lo concerniente a lo político, la evaluación puede proveer información válida para optimizar la toma de decisión de la gerencia social sobre la continuidad, expansión, reducción y certificación del programa social. Desde el punto de vista de la planificación, la evaluación será un mecanismo ideal para la constatación del logro de las diferentes metas y objetivos previamente planificados y para medir las deficiencias, oportunidades, fortalezas y amenazas que la institución tiene en el diseño y ejecución del programa social. Por último, la evaluación es vista por algunos de estos autores como un proceso de análisis destinado a producir información valida sobre el desempeño general de un programa, donde esta información servirá de base para: Aclarar los valores de la selección de los objetivos y metas del programa.  Estructurar mejor las soluciones a los problemas que encuentra el programa en su ejecución. 



Rectificar las acciones que conducen al logro de los fines del programa.

Como podemos apreciar todas las nociones citadas sobre evaluación no son iguales. Algunas se relacionan entre si mientras otras no. Algunos conceptos se enfocan más hacia el análisis de las etapas de formulación y ejecución, mientras que otras se abocan al estudio de los resultados y la medición del impacto del programa.

A ciencia cierta, las diferencias que existen tienen que ver con lo que se desea evaluar, su método y alcance. En definitiva, básicamente las diferencias en la concepción de evaluación que encontramos en la bibliografía especializada tiene que ver con: - El propósito de la Evaluación (objetivo y método) - La información que aspiran obtener tanto el gerente social del programa como el "evaluandum".

- El momento de su ejecución (Ex – ante o Ex – post) Una vez realizado este resumen sobre las posiciones conceptuales que algunos autores tienen sobre la evaluación de programas sociales, continuaremos este segmento con una síntesis de la propuesta que hace el sociólogo Stefan Musto, en cuanto al concepto, función y alcance que tiene una evaluación de programas sociales en las ciencias sociales Este sociólogo, en su texto "Análisis de eficiencia" aprecia a la evaluación no menos que un proceso continuo que busca poner a la disposición de los "titulares de le decisión" información clave sobre los insumos, procesos, fases y resultados de un programa social, para su continuo perfeccionamiento. De otra parte, el autor ve a la evaluación, por diversos que puedan ser sus métodos, como la base para promover y fomentar las decisiones de la gerencia en la planificación e inversión social. En tal sentido señala el autor que "cuanto más fidedigna, valida y precisa sea esta información, mayor será la posibilidad de organizar los fines y los medios de un programa de actuación, de tal manera que este arroje resultados óptimos. Procurarse y valorar estas informaciones es lo que denominamos evaluación". Subraya el autor, que la evaluación deberá ser parte de un sistema de "Racionalización" en el proceso de toma de decisión, pues al serlo se garantiza un determinado nivel de control sobre los resultados de la decisión tomada. Musto consolida la importancia de la evaluación al decir que "esta debe ser considerada como un mecanismo que posibilite la adopción de ciertas decisiones que aseguren la ejecución del programa con la máxima efectividad respecto de los fines preconcebidos y dentro del marco de las limitaciones dadas".(Musto, 1975 : 43).

Musto señala, por otra parte, que la evaluación como proceso y herramienta, será siempre instrumento adaptable a los objetivos y requerimientos del "gerente" que solicita la evaluación y del "evaluandum", esto es debido a que no ve a la evaluación como una herramienta acabada sino como una herramienta que al ser flexible, se adapta a las características del objeto de estudio, es decir, del programa social.

Este sociólogo, advierte que sería un error grave pensar que la función de la evaluación será la de crear nuevas decisiones sobre el programa evaluado o peor aun reestructurar sus fines y objetivos. Musto es sumamente enfático al decir que la función de toda evaluación será únicamente la de ofrecer un marco de información y datos mediante el cual el gerente social o el "decisor" podrá estructurar y concretar nuevas decisiones y acciones. En este sentido señala claramente que "la evaluación estructura juicios, mas no los suple" (Subrayado nuestro)(Musto, 1975: 45). Por último, la información emitida por la evaluación y manejada por la gerencia del programa, deberá fomentar una "Retroalimentación" del mismo programa. En otras palabras esto quiere decir que el gerente social, con la ayuda de la información obtenida de la evaluación, podrá: 1. Establecer la Pertinencia entre lo formulado y lo ejecutado. 2. Optimizar los procesos internos y externos. 3. Analizar todo el contexto donde se ejecuta el programa. 4. Maximizar la eficiencia y eficacia del programa. Y en definitiva Si el gerente social utiliza la información emanada de la evaluación para la retroalimentación del programa, podrá conseguir la continuidad y la vigencia del mismo en el tiempo y ante sus beneficiarios. Para sintetizar diremos que éste autor no concibe a la evaluación en otra función que no corresponda a la de proporcionar los fundamentos (información) para el proceso de decisión sobre las alternativas de acción de un programa social. La evaluación no debe ceñirse al análisis de cuestiones presupuestarias, de administración o de procedimientos. La evaluación de programas sociales, deberá analizar cuestiones sociológicas tan básicas como: los actores sociales, las demandas sociales de los beneficiarios, el entorno del programa tanto interno como externo, la capacidad institucional.

Con la información que emane de la evaluación, el gerente social podrá, según este autor, mejorar las decisiones para optimizar la estructura, funcionamiento y alcance del programa, modificar la población objetivo o mejorar la efectividad y la eficacia del programa, para que el programa social logre su objetivo, es decir producir y entregar el beneficio demandado por una población.

PROGRAMAS SOCIALES EN EL PERÚ

Históricamente, las políticas sociales en el Perú han tenido como paradigma la figura de un Estado que financia, produce, provee y regula los servicios de la educación, la salud y los programas sociales orientados a los grupos vulnerables de la sociedad. Adicionalmente, la asignación de recursos se ha venido realizando de manera centralizada, sin tomar en cuenta los intereses, necesidades y características particulares de las poblaciones beneficiadas. En tal sentido, la idea prevaleciente era que el Estado estaba en plena capacidad de hacer un uso eficiente y equitativo de los recursos. Sin embargo, la realidad es otra. Los recursos públicos destinados a los sectores sociales no han sido adecuadamente utilizados, no han llegado a quienes deberían llegar y no han generado los resultados esperados. La solución a estos problemas no puede ser reducida únicamente a un incremento de los recursos públicos destinados a los programas sociales, salud y educación (los tres grandes temas abordados en este trabajo); sino que es necesario un cambio total de aspectos institucionales, de gestión, de mecanismos de financiamiento.

La evidencia que se presenta en este trabajo, basada en una exhaustiva revisión de las principales investigaciones así como en el análisis de otras fuentes de información, conduce necesariamente a comprender la necesidad de implementar cambios significativos. En suma, lo que se requiere es reducir la participación del Estado en la provisión y gestión de servicios, con el fin de que éste se aboque únicamente al financiamiento, y regulación de los mismos; y, a su vez, permitir una creciente

participación de la población beneficiada. En relación con el tema de los programas sociales, estos todavía siguen constituyendo una serie de esfuerzos inconexos que, en la mayoría de los casos, no cumplen con los objetivos para los cuales fueron creados. Más aún, tampoco han tenido un impacto significativo sobre los niveles de ingreso de la población que es beneficiaria de estos programas, con excepción de los programas de inversión social y productiva en zonas rurales, por lo que en realidad éstos simplemente no constituyen una inversión en capital humano. El ejemplo más dramático es el caso de los programas de alimentación y nutrición. Así, mientras entre 1997 y el año 2000, el Estado invirtió aproximadamente US$ 1,000 millones en este tipo de programas, la tasa de desnutrición infantil se mantuvo estable. En este escenario de casi absoluta inefectividad del gasto en programas sociales, el rasgo característico de la estrategia de lucha contra la pobreza emprendida por el gobierno durante los últimos años, al igual que en muchos otros ámbitos, ha sido una lamentable inacción. En realidad, solo cabe resaltar dos aspectos del manejo reciente de estos programas. En principio, se ha realizado un ordenamiento a nivel ministerial de los programas de carácter alimentario y nutricional; sin embargo, no se ha emprendido la necesaria reformulación o fusión de estos programas, por lo que éstos siguen arrastrando los mismos problemas de hace una década. Por otro lado, la principal novedad de los últimos cuatro años, ha sido la creación de dos programas de empleo temporal. Al igual que en la mayoría de los casos, éstos no están cumpliendo su objetivo; es decir, llegar a las personas efectivamente desempleadas, que no tengan otras posibilidades de generar ingresos. Aunque resulte tristemente coincidente con el objetivo del gobierno de generar más trabajo, parece ser que en términos generales, los programas sociales han incorporado un objetivo subyacente de "creación de empleo". Así, durante los últimos años, los programas sociales se han burocratizado o, como algunos señalan, se ha "partidarizado" el manejo de los mismos.

Por ello, nuevamente se corre el riesgo de que éstos sean utilizados, con fines de clientelismo político, de la misma manera como ha venido ocurriendo durante las últimas dos décadas. Considerando los aspectos señalados, se debe señalar que la caótica situación de los programas de lucha contra la pobreza no ha mejorado en los últimos años, y que en este sentido, es tiempo de dar paso a una completa reformulación de los mismos. En el caso del segundo gran tema, la salud, la principal característica del sistema ha sido y sigue siendo la fragmentación del mismo. En la actualidad,

existen varios grupos de la población que son atendidos cada uno básicamente por una sola institución, sin la posibilidad de que los usuarios tengan la opción de elegir dónde atenderse. Por un lado, se tiene el monopolio de los establecimientos que dependen del Ministerio de Salud, los cuales deberían atender únicamente a la población de menores ingresos, pero que finalmente atienden, en una importante proporción, a beneficiarios de la seguridad social (ESSALUD), y a personas de ingresos altos que se ven beneficiados indebidamente del subsidio estatal. Por otro lado, se encuentran los asegurados de ESSALUD, los cuales constituyen apenas una quinta parte de la población. También se tienen a las familias de mayores ingresos, las cuales acuden a los establecimientos privados principalmente. Finalmente, existe una importante parte de la población, que no puede acceder a los servicios por razones económicas o de cobertura. Desde el punto de vista de las acciones que ha tomado el Estado, en principio, éstas reflejan que se ha dejado de lado toda posibilidad de acabar con la mencionada fragmentación del sistema. Así, los esfuerzos han estado supuestamente orientados a incrementar la cobertura de los afiliados del Seguro Integral de Salud, sin embargo, los resultados muestran que, en realidad, el número de afiliados ha decaído en los últimos tres años. En línea con este menor nivel de cobertura, el porcentaje de la población que se presentó malestares y que no accedió a consulta también se ha incrementado durante el mismo periodo. De esta forma, los pocos esfuerzos que se han concretado recientemente no han presentado resultados positivos, y considerando los viejos problemas característicos de un sistema de salud fragmentado, se hace cada vez más necesario una profunda reforma del sistema. Si bien durante los noventa se introdujeron algunas reformas parciales en el caso de los programas sociales y del sistema de salud, las cuales tenían una orientación correcta, todos los intentos de reforma del sector educación, se vieron frustrados.

Como consecuencia, la crisis de la educación en el Perú ha llegado a niveles extremos, que se expresan en la fuerte contradicción entre el esfuerzo de las familias peruanas, por permitir que sus hijos accedan a la educación, y la nula correspondencia por parte del Estado, reflejada en una bajísima calidad de la educación pública. En este sentido, si bien desde la segunda mitad del siglo pasado se registraron considerables avances en términos de la cobertura de la educación primaria o de la reducción del analfabetismo, es claro que hoy el principal problema de la educación en el Perú es el de la calidad.

En este contexto, el grueso del problema se centra en la educación pública. El deterioro del sistema educativo público ha llegado a tal extremo que algunos especialistas cuestionan si tiene sentido que éste siga existiendo en las actuales condiciones: donde un peruano promedio finaliza la educación básica tras once o más años sin entender un texto o poder realizar cálculos matemáticos elementales. Y en donde más del noventa por ciento del gasto está destinado a pagar la planilla de maestros y directores, que no se hacen responsables por estos resultados, ante la ausencia total de incentivos y de un marco normativo completamente obsoleto y contraproducente a los intereses de los alumnos. Por esta razón, no resulta sorprendente que las recientes evaluaciones internacionales, indiquen que el Perú se encuentra en último lugar del mundo, tanto en lenguaje como en matemáticas. Los tres grandes temas a los que hemos hecho mención en esta breve introducción son materia de los siguientes tres capítulos. La situación de los programas sociales de lucha contra la pobreza es abordada en el segundo capítulo, con especial énfasis en los programas de carácter alimentario y nutricional, de inversión social y de empleo de temporal. El tercer capítulo realiza un balance de la crítica fragmentación del sistema de salud peruano, incluyendo las últimas modificaciones en materia de aseguramiento público. Por su parte, el capítulo cuarto analiza la crisis de la educación en el Perú, con énfasis en la educación pública de nivel básico (inicial, primaria y secundaria). Finalmente, en el último capítulo, se realiza una breve descripción de los lineamientos de las reformas que urgen implementarse en estos ámbitos. LA POBREZA EN EL PERU La pobreza es un fenómeno que tiene muchas dimensiones, por lo que no existe una única manera de definirla. Para efectos de su estudio práctico, la mayor parte de las veces, la pobreza se ha definido como la incapacidad de una familia de cubrir con su gasto familiar una canasta básica de subsistencia. Este enfoque metodológico clasifica a las personas como pobres o no pobres. Similarmente, en el caso de que el gasto familiar no logre cubrir los requerimientos de una canasta alimentaria, se identifica a la familia como pobre extrema. Combinando ambas definiciones, una familia puede ser no pobre, pobre o pobre extrema. Si bien existen otras aproximaciones metodológicas muy importantes, ésta es la más extendida, por lo que se utilizará como principal referencia para el análisis del problema de la pobreza en el Perú. En una economía de mercado, el Estado tiene un rol muy importante que cumplir en la lucha contra la pobreza, para permitir un mayor grado de igualdad de oportunidades. Atacar el problema de la pobreza es una necesidad, no sólo

por razones humanitarias, sino también por razones económicas. La pobreza es un círculo vicioso que, además de tener efectos graves sobre la calidad y niveles de vida de los peruanos pobres, afecta las posibilidades de crecimiento económico y estabilidad social y política. Las familias que enfrentan una situación de pobreza se ven afectadas por secuelas en la nutrición, en la salud y en la capacidad para recibir instrucción que en muchos casos no pueden ser remontadas, aunque los ingresos mejoren. Una población pobre tiene una baja expectativa de vida, sufre de altas tasas de incidencia de enfermedades, es mano de obra poco calificada y, por todo ello, constituye una fuerza de trabajo poco productiva. En los últimos 10 años, el Perú, como otros países de la región, aumentó significativamente los recursos destinados a numerosos programas sociales para aliviar la pobreza y favorecer el desarrollo de la población de menores recursos. Diversos elementos de juicio sugieren que se puede mejorar la efectividad de estos programas significativamente. Aún con limitaciones, estos programas, aunados a la estabilidad económica y al crecimiento económico general, permitieron una reducción importante de la pobreza hasta 1997. Sin embargo, es probable que la recesión económica de los últimos 2 años haya producido un deterioro de la situación, para lo cual no se cuenta todavía con indicadores. Todo lo anterior señala la necesidad de analizar, de manera técnica, la magnitud del problema y las opciones de política que pueden ser más efectivas para atender este problema tan importante. ESTADISTICAS DE LA POBREZA Según el censo de población 1993, existe en el país más de 12 millones de habitantes en condición de pobreza del total de 22'639 mil personas. En el país más de 6 millones de peruanos viven en extrema pobreza, es decir, que poseen más de dos carencias o bien que no satisfacen las necesidades de alimentación.

Es decir, que el ingreso familiar no alcanza para cubrir el gasto de la canasta básica de alimentos. Según CUANTO, 1996, de cada cinco personas en el país, una padece hambre. Los más pobres se ubican en el área rural (comunidades campesinas y comunidades nativas). La evolución de la pobreza según el método de la línea de pobreza, de 1994 y 1996, la pobreza se ha incrementado del 41.2% a 44.2% respectivamente.

En la década de los ochenta la región latinoamericana ha experimentado serios problemas de deuda externa, altas inflaciones, fuga de capitales y crisis de balanza de pagos. El Perú no ha sido ajeno a estos problemas, pues las políticas aplicadas -similares a la de los otros países- durante dicha década ocasionaron que al iniciar la presente década se tenga una inflación de 7,650%, el Producto Bruto interno(PBI) de 1981 a 1990 haya caído a una tasa promedio de 1.2% anual, la Inversión Extranjera sólo representara en 1990 el 3.6% de nuestro PBI. En la presente década, la mayoría de los gobiernos latinoamericanos -unos antes y otros después- reorientaron sus políticas hacia la economía de libre mercado. Los resultados son evidentes: la región creció desde 1991 a una tasa promedio de 3.3%, la inflación descendió de 199.6% en 1991 a 10.2% en 1998, el flujo de inversión extranjera hacia la región prácticamente se quintuplicó (paso de US$ 10,955 millones en 1991 a US$ 53,195 millones en 1998). Si observamos el comportamiento de las variables anteriores podemos afirmar que la tendencia negativa de crecimiento de la región, generada por políticas equivocadas, ha sido revertida. Pero se debe evidenciar que en estos dos últimos años el crecimiento en la región se ha reducido debido a dos shocks de origen externo. El primero, es el fenómeno de El Niño que afectó seriamente la producción agrícola y la pesca, así como también ocasionó destrucción de viviendas y obras de infraestructura. El segundo, las crisis financieras iniciadas en el Asia que se trasmitieron hacia América Latina por la vía del comercio, las finanzas y las políticas para hacer frente dicha crisis. El comportamiento favorable de las principales variables que determinan el crecimiento económico, el problema social expresado en la pobreza y extrema pobreza disminuye a tasas muy lentas.

Es decir se podría estar dando una falta de armonía entre el crecimiento económico y la reducción de la pobreza, ya que dicho crecimiento no estaría generando las oportunidades laborales necesarias, para el creciente número de personas por lo que podemos afirmar que el problema social está estrechamente relacionado con el desempleo y subempleo. En el lapso transcurrido de la década de los 90, la Deuda Externa Pública representó en promedio aproximadamente el 78% de la deuda externa total, mostrando en dicho período, una tendencia a descender ligeramente.

En marzo de 1997 se realizó el cierre del Acuerdo de Reestructuración de la Deuda Externa Pública del Perú y sus acreedores comerciales, también conocido como Plan Brady, que implicó una importante reducción de dicha deuda. En términos monetarios la Deuda Externa Pública pasó de US$ 25,196 millones en 1996 a US$ 18,490 millones en 1998 y se estima para 1999 un monto de US$ 18,184 millones La pobreza en el Perú ha sido medida siguiendo diversos métodos, entre las que podemos mencionar: a. El método de la línea de la pobreza o método indirecto. En este método la pobreza estaría representada por un sólo indicador que puede ser el nivel de ingreso o el gasto. b. El método de las necesidades básicas insatisfechas o método directo. Este método permite captar la disponibilidad y el acceso a servicios básicos que son ofrecidos fuera del ámbito de mercado. c. El método integrado que combina los dos anteriores Las estadísticas revelan que a fines de 1990 la pobreza extrema representaba el 26.8% de la población mientras que para 1997 se estima que dicho porcentaje ha disminuido a 14.7% y se planteó como meta para el 2000 un porcentaje de 11%. Los estudios del Ministerio de Trabajo del Perú revelan que la problemática actual del empleo tiene como causa los siguientes factores: La explosión demográfica de la década del 70 e inicios del 80, cuyos efectos se han empezado a sentir porque en la actualidad se están incorporando al mercado laboral.  Las equivocadas políticas económicas instrumentadas en las décadas pasadas. 



La rigidez de la legislación laboral de las décadas del 70 y 80 que desincentivaron la generación de puestos de trabajo.



El imperativo para las empresas de lograr la competitividad, han ocasionado que éstas se desplacen a otras zonas donde el costo de la mano de obra sea aún menor.

LA POBREZA EXTREMA Como se sabe, se consideran pobres extremos a quienes aún destinando todos sus ingresos a la compra de alimentos, no alcanzan a comprar la canasta básica alimentaria. Un ejemplo pone de relieve lo absurdo de esta propuesta: una persona que invierte todos sus ingresos en la compra de alimentos, tendría que comerlos crudos.

Generalmente, se sabe que incluso los más pobres de los pobres, a nivel internacional, dedican un 30 por ciento de sus ingresos para el consumo de otras cosas que no son alimentos. De hecho, todos sabemos que para no ser pobre es necesario también tener recursos para poder vestirse, lavarse, cocinar, tener un techo y una cama, educarse y cuidar su salud. Siendo el concepto de pobreza extrema una absurdo imposible, se le suele dar validez en el sentido de considerar a aquellos que están lejos de superar su condición de pobreza. El problema es que la distancia entre la línea de pobreza extrema y la línea de pobreza, como vimos, es variable, debido a que las necesidades y patrones de consumo entre las regiones son distintas. En ese sentido, es una medida que no mide a todos por igual. El ritmo de crecimiento económico ha mostrado muchos altibajos. No ha permitido que los ingresos fiscales (y por lo tanto, la capacidad de gasto) sean estables. El marco institucional muestra aspectos positivos, pero también negativos. Simplificando, puede sostenerse que el gobierno ejecuta dos tipos de programas sociales: De alivio de la pobreza, que son de corto plazo y tienen naturaleza temporal. Se dan vía Foncodes y diversos programas (como el Vaso de Leche, apoyo alimentario, etc), agrupados en los ministerios de la Presidencia y de la Mujer. De superación de la pobreza, con una óptica de largo plazo y que involucran inversión en capital humano y a ministerios como el de Salud y el de Educación. Debido a este esquema algunos programas se duplican y, en general, se reduce la eficiencia. Prueba de lo anterior es la forma cómo se ha distribuido el gasto social. En los rubros más importantes, como agua potable, electricidad, atención en salud y educación, hay un sesgo pro urbano, a pesar de que la mayoría de los más pobres son rurales.

En promedio, entre 1994 y 1997, el 63% del gasto social se ha dirigido a sectores urbanos y sólo el 37% a sectores rurales. Como señalan Jorge Agüero y Ursula Aldana de GRADE, en un estudio apoyado por el CIES, superar la pobreza en los hogares rurales pasa por mayor y mejor educación, (en especial, para la mujer adulta, que en el campo cumple importantes labores productivas) y por una inversión que permita elevar la productividad (riego, semillas mejoradas, fertilizantes, acopio y distribución).

Adicionalmente, el 20% más pobre de la población se ha beneficiado con el 20%, en promedio, del gasto social del gobierno. Mientras, el 20% más rico del país también ha recibido, aproximadamente el 20% de este gasto. La distribución no ha sido lo suficientemente progresiva. En el sector Educación se aprecia la regresividad. Del total de gasto público educativo en educación primaria, el 19.4% se ha dirigido al 20% más rico de la población; en secundaria, el porcentaje sube a 36.9% y en educación superior llega a 53.1%. El 20% más pobre recibe sólo el 14.1% del gasto total en educación primaria, el 7.0% en educación secundaria y sólo el 2.5% en superior. El mismo patrón se observa en Salud, según estudios de E. Vásquez, R. Cortez y C. Parodi del CIUP (Centro de Investigaciones de la Universidad del Pacífico). Lo anterior no debe llevar a pensar, ni remotamente, en un retorno al populismo. No hay que olvidar que los gastos en Educación y Salud disminuyeron en más de 15%, en términos reales, entre 1985 y 1990. Los equilibrios sociales no pueden lograrse a costa de los desequilibrios macroeconómicos, como señala Carlos Parodi de la Universidad del Pacífico. Tampoco deben ponerse en marcha programas asistencialistas (pan y circo), que sólo incrementan la dependencia del Estado. Lo recomendable es aumentar la capacidad de los pobres, para que ellos mismos cambien su situación. Estudios recientes del CIUP muestran una gran heterogeneidad entre los pobres extremos, en cuanto a sus carencias y prioridades. Se necesitan programas flexibles, que en su diseño, ejecución y evaluación incorporen a estos ciudadanos siempre ninguneados.

LOS PROGRAMAS SOCIALES, LOS PROGRAMAS DE ASISTENCIA ALIMENTARIA Y SUS BENEFICIARIOS Dentro de los esfuerzos desarrollados por el Estado en los últimos años para combatir la pobreza y la pobreza extrema destacan los programas de asistencia alimentaria, que buscan cubrir parte de la canasta básica de alimentos a los que esa población no tiene acceso. Cabe aquí una breve reseña de la historia reciente de la pobreza en nuestro país y de los esfuerzos hechos para enfrentarla.

Desde 1990, con la implementación drástica de políticas de ajuste y reforma estructural, se buscó desarrollar programas sociales «compensatorios», de «alivio a la pobreza», en el entendido de que se trataba de paliar momentáneamente los efectos de estas políticas, atendiendo a la población más afectada, mientras aparecían los beneficios de las reformas. Se abandonó la pretensión de «universalidad», de llegar al conjunto de la población, y se optó por el camino de la focalización, dadas las restricciones fiscales. Estos programas fueron relativamente pequeños en relación con los sectores sociales del Estado en general, y aislados frente a la conducción macroeconómica o sectorial. La política social tuvo dos componentes; uno más bien permanente, que es el gasto social convencional (que involucra básicamente los sectores educación y salud), y otro con un carácter más temporal: los programas de alivio de la pobreza. Ambos componentes operaron de manera independiente entre sí, lo que generó un grave problema de descoordinación y superposición de acciones, que redujeron el impacto y la eficiencia de los programas El grueso de la inversión social se concentró en el gasto social; luego de una drástica reducción de este tipo de gasto durante los años ochenta, se observó una rápida recuperación. Relación del gasto social respecto al gasto público total (%) Años 1990 1993 1996 1999 2000 2001

Gasto social como % gasto público 16.6 25.9 35.1 28.4 27.3 26.7 Tomado de: O’Brien, 2001.

La inversión en política social (educación, salud, vivienda e infraestructura y programas de alivio a la pobreza) se concentró en educación y salud (79% del total), de acuerdo al presupuesto de 1996. Esto se mantiene hasta el momento, ya que según el presupuesto del 2001, educación y salud concentran el 81% del gasto social (O’Brien, 2001). El gasto total presupuestado para los programas de alivio de la pobreza, en 1996, representó el 10% de lo presupuestado para gastos de salud y educación. La mayor parte de estos gastos sociales, contrariamente a lo esperado, no se concentró en los más pobres del país.

Tal como se ve en el cuadro siguiente, del total del gasto social realizado en 1996, sólo el 35% benefició al 40% más pobre. Esto lleva a pensar que la distribución del gasto social responde más a la distribución de la población que a la distribución de sus necesidades. Esta distribución del gasto se debe al comprobado carácter regresivo de buena parte del gasto en educación (secundaria y superior) y salud (atención hospitalaria). Los gastos en educación primaria y en atención básica de la salud son significativamente menos regresivos y se distribuyeron de manera homogénea entre la población.

Distribución agregada del gasto social Quintiles y participación del gasto social total (%) Quintil

% gasto social

1 (más pobre)

16,6

2

18,6

3

21,2

4

22,4

5 (más rico)

21,1

Tomado de: BM (1998) En comparación con los presupuestos de los programas de los ministerios «sociales», los gastos de los programas de alivio a la pobreza son relativamente pequeños; los programas de asistencia alimentaria son además sólo una parte de ellos. Según el presupuesto de 2001, éstos últimos manejan un 36.5% del total de recursos destinados a los programas de alivio a la pobreza. Sin embargo, tienen una gran importancia para los pobres.

Si tomamos en cuenta la acción combinada de todos los programas de asistencia alimentaria, encontramos que el 75.3% de los pobres extremos recibió de alguna forma alimentos por parte de alguno de esos programas del gobierno. Dentro de los pobres no extremos, el 59.2% recibió algo; y si vemos el total de los hogares peruanos encontramos que casi la mitad de todos los hogares del país recibieron apoyo de alguno de estos programas. Estos subsidios tienen cierta importancia en la reducción de los niveles de pobreza, aunque no pueden considerarse decisivos. El Banco Mundial estima que la pobreza registrada en 1997 hubiera sido alrededor de 1.5% mayor y la

pobreza extrema 1% mayor en zonas urbanas y 3% en zonas rurales, si no hubieran existido programas del sector público de apoyo alimentario. Según la ENNIV 2000, la incidencia de los alimentos donados es de 9.8% de los ingresos de las familias, y el efecto que estos programas tuvieron en reducir la pobreza extrema fue de 2.5 puntos porcentuales (es decir, el porcentaje de pobres extremos hubiera sido 2.5 puntos más de no haber existido esos programas en ese año). Sin embargo, creemos que la ayuda alimentaria tal como ha funcionado, más que ayudar a la superación de la pobreza, ha servido para, del lado del Estado, justificar retóricamente los supuestos esfuerzos en el combate de la pobreza, desarrollándose iniciativas dentro de formatos clientelísticos y, del lado de la sociedad, contentar a grupos de beneficiarios que se han convertido en poderosos grupos de interés que, si bien pertenecen al mundo de la pobreza, no son los pobres extremos. ¿Cuáles son los programas de asistencia alimentaria? Los principales son el Programa del Vaso de Leche, el Programa de Desayunos Escolares, el Programa de Alimentación Escolar del PRONAA, y la entrega de alimentos a través de los Comedores Populares y los Clubes de Madres, en orden de importancia. El Vaso de Leche es un programa financiado por el Ministerio de Economía y administrado por los municipios distritales, en coordinación con las organizaciones sociales de base. Desayunos Escolares es un programa de FONCODES (Fondo Nacional de Compensación y Desarrollo Social), organismo perteneciente al Ministerio de la Presidencia, pero que distribuye los recursos a través de las escuelas públicas. Este programa promueve la participación de la comunidad mediante la constitución de los «Núcleos Ejecutores», organización que se hace cargo de los proyectos.

La intervención del PRONAA a través del programa de alimentación escolar permite entregar raciones de alimentos a los asistentes a la escuela pública. Este programa es especialmente importante en la estrategia de atención a población rural del PRONAA.

Estos programas de apoyo alimentario a través de la escuela tienen objetivos colaterales a la asistencia alimentaria, como mejorar las condiciones de aprendizaje y promover la asistencia a la escuela La entrega de alimentos a través de los comedores y los Clubes de Madres opera a partir de la donación de alimentos del PRONAA (Programa Nacional de Asistencia Alimentaria), organismo del PROMUDEH (Ministerio de Promoción de la Mujer y Desarrollo Humano). A estas organizaciones sociales de base, y son estas instancias sociales las que los preparan y distribuyen, mayoritariamente entre sus asociados y asociadas (como se verá, una parte de las raciones se venden a usuarios en general). Antes de discutir quiénes se benefician de estos programas cabe recordar que los programas mencionados tienen objetivos diversos. Si bien todos se relacionan con apoyo alimentario, unos tienen como objetivo atacar problemas eventuales o coyunturales de alimentación, otros mejorar los índices nutricionales de la población objetivo, etc. La diversidad de objetivos hace más complejo analizar el tema de focalización y de coordinación entre programas y ver su impacto agregado. En el cuadro que sigue puede verse la cobertura de los programas de asistencia alimentaria para el conjunto de la población. Como puede observarse, los de mayor llegada son aquellos con algún grado de descentralización o desconcentración y con un criterio más o menos claro de focalización como son el Vaso de Leche (sobre la población infantil), que se distribuye a través de los municipios, y los Desayunos y Alimentación Escolar, que pasan por las escuelas. Esto es importante porque un rediseño de la política social hace necesario el reforzamiento de los gobiernos locales y de la escuela pública, en tanto instituciones claves para mejorar la eficacia en la entrega del apoyo alimentario y en la redefinición de las estrategias de participación de la sociedad en dichos programas.

Acceso a programas alimentarios, total de hogares

Programa

% de hogares

Vaso de Leche

28.7%

Desayunos Escolares1

28.7%

Comedores Populares

6.7%

Clubes de Madres

2.6%

Programa de la Canasta Familiar

0.8%

Programa Trabajo

de

Alimentos

por 0.9%

Comedores Parroquiales

0.3%

Fuente: ENNIV 2000 Elaboración: IEP Acceso a programas alimentarios, total de hogares pobres

Programa

% de hogares

Vaso de Leche

40.5%

Desayunos Escolares

41.4%

Comedores Populares

9.2%

Clubes de Madres

3.8%

Programa de la Canasta Familiar

1.5%

Programa Trabajo

de

Alimentos

por 1.4%

Comedores Parroquiales

0.3%

Fuente: ENNIV 2000Elaboración: IEP

Acceso a Programas alimentarios, total de hogares pobres extremos

Programa Vaso de Leche

% de hogares 51.7%

Desayunos Escolares

57.4%

1

Comedores Populares

7.2%

Clubes de Madres

4.6% Fuente: ENNIV 2000 Elaboración: IEP

Lo que resalta de estas cifras es la constatación de la gran importancia que tienen los programas de asistencia alimentaria para los pobres, pese a todas sus limitaciones. Esto significa que los esfuerzos desarrollados hasta el momento no deben ser desechados, sino ubicados en un nuevo y mejor entorno institucional. Hasta el momento hemos analizado la cobertura de los programas sobre el conjunto de la población pobre. Pero conviene analizar también quiénes son los usuarios de los programas, para medir su eficiencia y las relaciones entre la población pobre y no pobre. De esta manera, podremos determinar si es que hay un problema importante de filtración, por lo que correspondería entonces sería mejorar la focalización. ¿Es ese el problema principal? Al analizar a los beneficiarios de los principales programas de asistencia alimentaria, encontramos a primera vista cierto nivel de filtración, es decir, un porcentaje importante de usuarios «no pobres»; sin embargo, gran parte de ellos están dentro de nuestra categoría «no pobres 1», es decir, aquellos que no son pobres estadísticamente, pero que en realidad están muy cerca de la línea de pobreza.

Usuarios de los programas sociales, por tipo de pobreza (% de hogares) Desayun Comedore Vaso de os s Leche escolares populares 20.8% Pobres extremos Pobres no 44.1%

Clubes de madres

23.1%

12.3%

20.3%

43.6%

50.9%

47.1%

extremos No pobres Ia

20.7%

19.8%

21.2%

20.9%

No pobres Ib

9.9%

9.2%

10.5%

6.4%

No pobres II

4.4%

4.2%

5.1%

5.2%

Total beneficiarios

100%

100%

100%

100%

Fuente: ENNIV 2000 Elaboración: IEP Estas cifras revelan que existe cierta filtración, como señalábamos más arriba, dado una parte importante de hogares técnicamente «no pobres» resultan beneficiarios. Es claro que se hace necesario mejorar la focalización de los programas para llegar a los pobres extremos. Sin embargo, no creemos que el reto principal sea cómo evitar el acceso de los «no pobres». Ello porque, primero, como ya se demostró, la definición estadística de pobreza es sumamente estrecha y pasa por alto la gran precariedad de gran parte de esa población «no pobre». De hecho, en promedio un 20% de los usuarios de los programas pertenece a nuestra categoría «no pobre Ia». El desempeño de todos los programas es relativamente similar en cuanto a la composición de sus usuarios. En resumen, existe filtración pues una porción considerable de los beneficiarios técnicamente no son pobres, pero en la medida en que una gran parte de ellos son «casi» pobres, en realidad esa «filtración» no nos parece un problema particularmente serio. Vistas las cosas de este modo, la filtración por la que deberíamos preocuparnos, aquella que hace beneficiarios a los «no pobres 1b» y los «no pobres II», se ubica entre el 10 y 15% del total. Creemos que la razón por la cual sectores que en principio tendrían acceso a la canasta básica de alimentos acuden a los programas alimentarios del Estado es porque de esa manera pueden compensar otras carencias y liberar recursos que después tienen otro uso, también necesario. En este sentido, es posible que un grupo de hogares que pertenecen a nuestro grupo «no pobres 1a» puedan ser considerados no pobres justamente gracias a lo que reciben de los programas de alivio a la pobreza. Hay que recordar que el acceso a programas sociales estigmatiza de alguna manera a los usuarios, por lo que, aquellos que pueden, por lo general evitan acercarse a éstos, y si lo hacen es por necesidad. Si comparamos, sobre la base de la información de la ENNIV 2000, las características de los usuarios y no usuarios pobres de los programas sociales alimentarios, no encontramos diferencias sustanciales en cuanto a sus ingresos

y gastos per cápita. El acceso a los programas parece depender de la vinculación con redes sociales y políticas, con la pertenencia a redes clientelísticas o con la capacidad de presión y acción colectiva. Si es que hay que hacer esfuerzos para mejorar la focalización, de lo que se trata no es ciertamente de impedir el acceso de la población pobre no extrema o técnicamente no pobre, si no de enfrentar, en primer lugar, el sesgo urbano de los programas. Por ejemplo, en cuanto al vaso de leche, el 44% de los usuarios a nivel nacional son pobres no extremos; pero el porcentaje aumenta a cerca de 52% si se consideran exclusivamente zonas urbanas, y baja a un 38% en las zonas rurales. En segunda instancia, otro problema ligado a los problemas de focalización es que más allá de los grandes bolsones de pobreza (como la sierra rural, por ejemplo) la pobreza extrema coexiste con la pobreza y con la no pobreza, y pueden ubicarse en el mismo barrio, en la misma cuadra. Esta coexistencia exige mecanismos muy sofisticados de selección de beneficiarios de programas sociales, que difícilmente pueden desarrollarse a bajo costo sin la participación de actores sociales claves. ¿Qué lecciones se pueden sacar de este análisis? Creemos que dada la magnitud y subestimación del problema de la pobreza, no se trata tanto de manejar programas con mejores criterios de focalización, evitando una filtración a favor de una población no pobre, sino de pensar en implementar estrategias integrales de desarrollo, que permitan su viabilidad y sostenibilidad, y estimulen el desarrollo de capacidades en la población, sobre todo en las áreas rurales, evitando que se concentren en algunos grupos. Al mismo tiempo, mientras se ponen en práctica estrategias de integración plena de sectores marginados, se impone mantener programas de alivio (para atender la indigencia, por ejemplo), pero con criterios y procedimientos adecuados a las características de sus beneficiarios. Esto implica la reformulación de otras políticas macro, globales y sectoriales, donde destacan los esfuerzos de descentralización y de mejora de la educación y la salud.

El criterio de focalización se justifica sólo cuando nos enfrentamos a problemas particulares de sectores muy específicos, en los que quedan claros criterios de entrada y salida de los programas. Por ejemplo, programas que atienden la nutrición de las madres gestantes o en período de lactancia; o que apoyan a la tercera edad. Dadas las características de la pobreza, la focalización, cuando involucra grupos sociales muy amplios y difusos, resulta insuficiente como criterio rector de los esfuerzos para lograr el desarrollo. Cuando se implementa la política social por medio de programas especiales focalizados en un contexto en el que hay una población objetivo mucho mayor

que la que puede ser atendida, aparece la pregunta de a quién atender y a quién no. Lo que nuestra investigación muestra es que el acceso termina favoreciendo a quienes tienen mayor capacidad de presión y acción colectiva, no necesariamente los más pobres, y a quienes logran formar parte de redes clientelares manejadas por el poder político. Esto significa que la dimensión participativa de los programas sociales, tal como se ha dado en los últimos años en el Perú, lejos de promover y difundir capacidades que desarrollen la autonomía de los sujetos, en realidad ha permitido la extensión de prácticas clientelares y la consolidación de grupos de interés particular. Para que las políticas sociales promuevan una participación positiva y constructiva tenemos que tomar en cuenta el tipo de redes y actores que circundan el mundo de la pobreza y favorecer no sólo mejores criterios para identificar a los más necesitados, sino también para conocer a aquellos menos necesitados que se están beneficiando de los programas. En este sentido, iniciativas en favor de la transparencia, la participación de actores de distintos niveles y círculos en la selección de beneficiarios, la democratización y renovación de las dirigencias, y sobre todo los sistemas de rendición de cuentas en todos los niveles de la gestión, resultan fundamentales para el rediseño de los programas de alivio a la pobreza. De otro lado, urge cubrir una población muy amplia no atendida, sobre todo en ámbitos rurales, pero en el marco de esfuerzos nacionales más amplios. Desarrollaremos estas ideas en la sección siguiente.

PROGRAMAS SOCIALES ACTUALES La acumulación de excedentes fiscales permitirá a Perú seguir adelante con sus programas sociales y mitigar el impacto de la crisis financiera global, dijo la Organización de las Naciones Unidas (ONU) en un reporte difundido el día 21.

"Los programas sociales representaron parte importante de los paquetes de estímulo fiscal, en algunos países, entre ellos Perú, Brasil, Chile y Panamá", señala el Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de la ONU (Undesa) a través de un informe. Undesa destacó que Perú, Brasil, Chile y Panamá implementaron activamente políticas fiscales contracíclicas con efectos positivos en medio de la crisis financiera internacional. No obstante, el organismo aclaró que el espacio para implementar estas

políticas en el 2010 es limitado para muchos países, en particular para aquéllos cuyo gasto público depende de los ingresos del petróleo. Undesa indicó que los bancos centrales, en particular los de Perú, Brasil, Chile y México, comenzaron a flexibilizar sus políticas monetarias agresivamente en el último trimestre del 2008 en respuesta a la escasez de liquidez en los mercados emergentes. El Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de la ONU pronosticó que las tasas de interés se mantendrán bajas en el 2010, al menos hasta que se perciba que la recuperación económica es más sólida y mientras la inflación se mantenga estable. La dependencia de la ONU añadió que en 2009 muchas economías latinoamericanas recuperaron el acceso a los mercados de capital y lograron emitir bonos soberanos y corporativos REFERENCIAS http://www.iadb.org/es/noticias/comunicados-de-prensa/2009-11-19/peru-lanzareforma-de-programas-sociales-con-financiamiento-del-bid,5967.html http://www.inei.gob.pe/biblioineipub/bancopub/Est/Lib0488/Libro.pdf http://www.construyendoperu.gob.pe/Encuesta2008.html http://www.grade.org.pe/boletin/11/boletin11.pdf