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• Diana Castillo

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INDICE INTRODUCCION.........................................................................1 1. SOBRE EL PROCESO COMPETENCIAL.............................2 2. SOBRE LOS CONFLICTOS COMPETENCIALES...............3 3. Proceso competencial...............................................................4 3.1 Tipos de conflicto en el proceso competencial peruano199..4 3.1.2 Competencias y atribuciones............................................4 Tipología de conflictos en proceso competencial.......................5 3.2 Algunos aspectos procesales...............................................6 3.2.1 Legitimidad......................................................................6 3.2.2 Medidas cautelares o suspensión del acto.......................6 3.2.3 Efectos.............................................................................6 4. EN NUESTRO CODIGO PROCESAL CONSTITUCIONAL DICE LO SIGUIENTE..................................................................7 Artículo 109.- Legitimación y representación.............................7 Artículo 110.- Pretensión.............................................................7 Artículo 111.- Medida Cautelar...................................................7 Artículo 112.- Admisibilidad y procedencia...............................8 Artículo 113.- Efectos de las Sentencias.....................................8 5. La legitimidad para obrar en el proceso competencial.............8 6. La subsistencia del Presidente del Congreso de la República. .9 7. La inexigibilidad del acuerdo del pleno del Congreso de la República.....................................................................................10 8. EL CONFLICTO CONSTITUCIONAL Y SUS FORMAS DE SOLUCIÓN...........................................................................11 8.1 Concepto y elementos.......................................................11 8.2 Análisis de una clasificación de los conflictos constitucionales.........................................................................13

8.2.1 Entre los poderes públicos:............................................13 8.2.2 Conflictos entre el Estado y los particulares...............14 8.2.3 Conflictos entre particulares........................................14 8.3 Principales características del conflicto constitucional.....15 8.4 Formas de solución del conflicto constitucional...............16 9. Mecanismos de solución de conflictos...................................16 9.1 La autotutela......................................................................16 9.2 La autocomposición..........................................................17 9.3 El proceso..........................................................................17 ANEXOS.....................................................................................18 Primer caso...............................................................................18 Segundo caso.............................................................................19 CONCLUSIONES.......................................................................21 BIBLIOGRAFIA.........................................................................22

INTRODUCCION Una de las tareas más importantes que la Constitución le ha encomendado al Tribunal Constitucional es conocer los conflictos de competencia, o de atribuciones asignadas directamente por la Constitución o las leyes orgánicas. En un Estado constitucional, que tiene como uno de sus pilares la división de poderes, es inevitable que en algún momento surja una discrepancia o conflicto entre entidades estatales de rango constitucional respecto de sus atribuciones o competencias y a la correcta interpretación del marco constitucional y legal que las regula. En tal sentido, a fin de que el Estado pueda funcionar correctamente y no exista una superposición de competencias y atribuciones, o una negativa a cumplirlas, es necesario que un tercero dirima estos conflictos jurídicos, a tenor de lo estipulado en la Constitución y a lo desarrollado en las leyes orgánicas pertinentes. Esta importantísima función recae, como ya se dijo, en el Tribunal Constitucional, que es la única instancia del llamado proceso competencial. Sumariamente, y a partir de la jurisprudencia del Tribunal sobre el tema, podemos afirmar que en un proceso competencial únicamente pueden oponerse: (i) el Poder Ejecutivo con uno o más gobiernos regionales o municipales; (ii) dos o más gobiernos regionales o municipales entre sí; y, (iii) los poderes del Estado entre sí o con cualquiera de los demás órganos constitucionales, o estos entre sí. Debido entonces a esta singularidad, la de monopolizar la jurisdicción sobre el también denominado conflicto de competencias, es que el Tribunal Constitucional, sobre la base de una sostenida jurisprudencia, ha ido delineando la forma y estructura de este proceso, en un decurso en el que se ha logrado configurar cabalmente su ámbito, sus condicionamientos y exigencias, a quiénes cabe la legitimación activa y a quiénes la pasiva, sus límites y los efectos de las sentencias que se emiten en su interior. En buena cuenta, la jurisprudencia ha ido esclareciendo diversos tópicos e incidencias que acaecen en este proceso, que van desde la interposición de la demanda hasta la emisión de la sentencia, e incluso ha detallado, también, las medidas cautelares que puede interponerse.

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1. SOBRE EL PROCESO COMPETENCIAL El Proceso Competencial es incorporado por vez primera en nuestro ordenamiento jurídico por la Constitución de 1993, y está contemplado en el inciso 3) de su artículo 202º. En la anterior Carta Magna de 1979 existía un vacío constitucional en relación con los lineamientos que se debían seguir para resolver los conflictos que surgían en cuanto a las competencias que otorgaba la Constitución a los diversos órganos de relevancia constitucional y a los demás órganos del Estado. Asimismo, se desconocía el órgano o ente competente que debía dirimir tales controversias. Vacío que en alguna oportunidad intentó ser cubierto por los justiciables haciendo uso de la entonces denominada Acción de Amparo o la Acción de Inconstitucionalidad , pero que, a la larga, resultaron ser procesos inidóneos e ineficaces para tal finalidad, puesto que se requería de un proceso especializado donde, exclusivamente, se diriman dichos conflictos competenciales de índole o relevancia constitucional. En el inciso 3) del artículo 202º de la Constitución de 1993, arriba mencionado, se reconoce al Tribunal Constitucional la atribución para resolver los conflictos competenciales surgidos entre los órganos del Estado y los órganos constitucionales. De este modo, establece taxativamente que: Corresponde al Tribunal Constitucional (...) 3. Conocer los conflictos de competencia, o de atribuciones asignadas por la Constitución, conforme a ley. Como es de verse, la sumaria redacción de esta competencia hizo necesario que los detalles y pormenores que debía reunir este nuevo proceso constitucional sean desarrollados por el Poder Legislativo. En el artículo 109º del Código Procesal Constitucional, con relación al Proceso Competencial, se señala lo siguiente: El Tribunal Constitucional conoce de los conflictos que se susciten sobre las competencias o atribuciones asignadas directamente por la Constitución o las leyes orgánicas que delimiten los ámbitos propios de los poderes del Estado, los órganos constitucionales, los gobiernos regionales o municipales, y que opongan: 1) Al Poder Ejecutivo con uno o más gobiernos regionales o municipales; 2) A dos o más gobiernos regionales, municipales o de ellos entre sí; o 2

3) A los poderes del Estado entre sí o con cualquiera de los demás órganos constitucionales, o a éstos entre sí. Los poderes o entidades estatales en conflicto actuarán en el proceso a través de sus titulares. Tratándose de entidades de composición colegiada, la decisión requerirá contar con la aprobación del respectivo pleno.

2. SOBRE LOS CONFLICTOS COMPETENCIALES Ahora bien, una vez explicada la regulación del Proceso Competencial en nuestro ordenamiento jurídico, resulta apropiado analizar los principales lineamientos que deben observarse en el referido proceso constitucional, los cuales han sido desarrollados tardíamente en nuestro país, en comparación, por ejemplo, con el ordenamiento jurídico europeo. Con respecto a nuestro denominado Proceso Competencial, a nuestro entender, el Tribunal Constitucional peruano ha establecido que es procedente la demanda cuando ésta reúne, en suma, dos requisitos indispensables: a) legitimidad de las partes, y b) existencia de un conflicto de competencias constitucionales cierto. Se debe tener en cuenta que, conforme lo estipula el Código Procesal Constitucional, existe un conflicto competencial cuando dos órganos constitucionales se consideran competentes para ejercer una misma función (conflicto positivo), o cuando ambos órganos constitucionales se consideran incompetentes para tales efectos (conflicto negativo).

3. Proceso competencial. La distribución del poder (en sus modalidades de distribución vertical y horizontal) se emprende para evitar la concentración del poder en un único órgano u organismo. Sin embargo, la repartición de competencias y atribuciones efectuada no implica en todos los casos una interpretación unívoca sobre sus 3

alcances y límites, sino que, en muchos supuestos, se generan dudas y, como correlato de ello, conflictos. Las alternativas para solucionar estos conflictos pueden ser diversas, desde mecanismos de carácter político, y, como ha hecho el ordenamiento jurídico peruano, plantear soluciones con la participación de organismos u órganos que ejercen jurisdiccional.

3.1 Tipos de conflicto en el proceso competencial peruano199 Los “conflictos” que pueden ser objeto del proceso competencial están regulados en el artículo 110 del Código Procesal Constitucional.

3.1.2 Competencias y atribuciones El artículo antes señalado plantea la diferencia entre “competencias” y “atribuciones”, según los conflictos se generen entre dos o más niveles de Gobierno (central, regional y local) o al interior de un único nivel. En ese sentido, pese a posiciones divergentes en la doctrina, se emplea el término competencia de tratarse de un conflicto entre diferentes niveles de Gobierno; mientras que la denominación atribución hace referencia a las funciones de los poderes y órganos constitucionales, producto de la distribución de poder al interior de un único nivel de Gobierno. En ese sentido, según el tenor del artículo 110 de la Constitución, los conflictos de atribuciones y competencias se encuentran dentro del objeto del proceso competencial en el Perú.

Tipología de conflictos en proceso competencial Tipos de conflicto Según se asuma o se niegue Positivos

Más de una entidad se

ser titular de competencias o

considera competente.

atribuciones Negativos

Ninguna

entidad

considera competente. 4

se

Conflicto por omisión de

Cuando una entidad actúa

cumplimiento de acto debido

desconociendo

las

competencias de otra, por lo

que

afecta

las

competencias

o

atribuciones de dicha otra Conflicto por menoscabo de

entidad. El modo

atribuciones constitucionales

entidad

-

constitucional

competencia o atribución

por menoscabo en sentido

afecta el ámbito de las

estricto

competencias

Conflicto

-

Conflicto

por

constitucional

menoscabo Conflicto

una

ejerce

su

o

atribuciones

por

constitucionales de otra

interferencia -

como

entidad (“menoscabo”). constitucional

por menoscabo de omisión

Sin embargo, en un caso posterior, sobre un tema similar, el supremo intérprete de la Constitución indicó expresamente que la validez constitucional de estos actos no era una materia que pudiera ser objeto del proceso competencial, ya que su presupuesto (sine qua non) era asumir inconstitucionalmente una competencia o afectar la de otra entidad (“vicio competencial de validez”) y que, en todo caso, los conflictos de validez constitucional sustantiva correspondían ser dilucidados no en el proceso competencial (lo que desvirtuaría el proceso y el “vicio competencial”), sino en otros procesos constitucionales (de “control de actos”). De otro lado, debe precisarse que, de conformidad con el segundo párrafo del artículo 110 del Código Procesal Constitucional, los conflictos en los que la competencia o atribución ejercida por la entidad potencialmente incompetente se ha manifestado en una norma de rango legal (en el sentido más amplio) son dilucidados a través del proceso de inconstitucionalidad, y no el proceso competencial.

5

3.2

Algunos aspectos procesales

3.2.1 Legitimidad Para el proceso competencial, la entidad que interpone la demanda debe ser participante del conflicto que se intenta dilucidar. 3.2.2 Medidas cautelares o suspensión del acto En el marco de los procesos competenciales, se admite que el demandante pueda solicitar al Tribunal Constitucional la suspensión de la disposición, resolución o acto objeto de conflicto. Incluso se habilita a que de promoverse un conflicto constitucional con motivo de una disposición, resolución o acto cuya impugnación estuviese pendiente ante cualquier juez o tribunal, el referido órgano jurisdiccional podrá suspender los efectos hasta el pronunciamiento del Tribunal Constitucional. Por ello, en este caso, existen mecanismos que permiten asegurar –durante su trámite– el resultado final de la dilucidación de un conflicto de competencias en un proceso competencial (a modo de medidas cautelares). 3.2.3 Efectos Las sentencias del proceso de inconstitucionalidad tienen efectos generales o erga omnes, de conformidad con el artículo 113 del Código Procesal Constitucional208. Para este proceso, se señala expresamente que la sentencia debe determinar los poderes o entes estatales a los cuales corresponden las competencias o atribuciones controvertidas, así como que procede a anular las disposiciones, resoluciones o actos viciados de incompetencia, lo cual conlleva, como correlato, que se resuelva lo que fuera pertinente respecto a las situaciones jurídicas producidas sobre la base de tales actos administrativos. Ello es así puesto que al determinar que una autoridad es incompetente para ejercer determinada atribución o función parece conllevar indefectiblemente a que se declaren nulos los actos que se hubieran emitido a propósito del ejercicio de dicha competencia. Al tratarse de un proceso que el Tribunal Constitucional asume en instancia única, se produce el efecto de cosa juzgada, y, en aplicación del artículo 204 de la Constitución, surte efectos desde el día siguiente de su publicación. 6

4. EN NUESTRO CODIGO PROCESAL CONSTITUCIONAL DICE LO SIGUIENTE TÍTULO IX PROCESO COMPETENCIAL Artículo 109.- Legitimación y representación El Tribunal Constitucional conoce de los conflictos que se susciten sobre las competencias o atribuciones asignadas directamente por la Constitución o las leyes orgánicas que delimiten los ámbitos propios de los poderes del Estado, los órganos constitucionales, los gobiernos regionales o municipales, y que opongan: 1) Al Poder Ejecutivo con uno o más gobiernos regionales o municipales; 2) A dos o más gobiernos regionales, municipales o de ellos entre sí; o 3) A los poderes del Estado entre sí o con cualquiera de los demás órganos constitucionales, o a éstos entre sí. Los poderes o entidades estatales en conflicto actuarán en el proceso a través de sus titulares. Tratándose de entidades de composición colegiada, la decisión requerirá contar con la aprobación del respectivo pleno.

Artículo 110.- Pretensión El conflicto se produce cuando alguno de los poderes o entidades estatales a que se refiere el artículo anterior adopta decisiones o rehúye deliberadamente actuaciones, afectando competencias o atribuciones que la Constitución y las leyes orgánicas confieren a otro. Si el conflicto versare sobre una competencia o atribución expresada en una norma con rango de ley, el Tribunal declara que la vía adecuada es el proceso de inconstitucionalidad.

Artículo 111.- Medida Cautelar El demandante puede solicitar al Tribunal la suspensión de la disposición, resolución o acto objeto de conflicto. Cuando se promueva un conflicto constitucional con motivo de una disposición, resolución o acto cuya impugnación estuviese pendiente ante cualquier juez o tribunal, éste podrá suspender el procedimiento hasta la resolución del Tribunal Constitucional.

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Artículo 112.- Admisibilidad y procedencia Si el Tribunal Constitucional estima que existe materia de conflicto cuya resolución sea de su competencia, declara admisible la demanda y dispone los emplazamientos correspondientes. El procedimiento se sujeta, en cuanto sea aplicable, a las disposiciones que regulan el proceso de inconstitucionalidad. El Tribunal puede solicitar a las partes las informaciones, aclaraciones o precisiones que juzgue necesarias para su decisión. En todo caso, debe resolver dentro de los sesenta días hábiles desde que se interpuso la demanda.

Artículo 113.- Efectos de las Sentencias La sentencia del Tribunal vincula a los poderes públicos y tiene plenos efectos frente a todos. Determina los poderes o entes estatales a que corresponden las competencias o atribuciones controvertidas y anula las disposiciones, resoluciones o actos viciados de incompetencia. Asimismo resuelve, en su caso, lo que procediere sobre las situaciones jurídicas producidas sobre la base de tales actos administrativos. Cuando se hubiera promovido conflicto negativo de competencias o atribuciones, la sentencia, además de determinar su titularidad, puede señalar, en su caso, un plazo dentro del cual el poder del Estado o el ente estatal de que se trate debe ejercerlas.

5. La legitimidad para obrar en el proceso competencial El desarrollo del proceso competencial se recoge en el Código Procesal Constitucional, en el que se ha decidido que “[l]os poderes o entidades estatales en conflicto actuarán en el proceso a través de sus titulares. Tratándose de entidades de composición colegiada, la decisión requerirá contar con la aprobación del respectivo pleno” (artículo 109). Desde esta disposición es posible concluir las siguientes dos normas constitucionales adscriptas: N109: Está ordenado a los poderes públicos o a las entidades estatales en conflicto, actuar en el proceso a través de sus titulares. N109’: Está ordenado que, tratándose de entidades de composición colegiada, la decisión de interponer una demanda competencial cuente con la aprobación del respectivo pleno. Estas dos normas predicadas del Congreso de la República, tendrán los siguientes enunciados deónticos: N109: Está ordenado al Congreso de la República actuar en el proceso competencial a través de su Presidente. N109’: Está ordenado que, tratándose del Congreso de la República, la decisión de interponer una demanda competencial cuente con la aprobación de su pleno. Conviene preguntarse por la aplicación de estas dos normas constitucionales a la concreta demanda competencial presentada por Pedro Olaechea contra la decisión del Presidente de la República de disolver el Congreso de la República para indagar de cada 8

una de ellas, primero, si es aplicable, y si siendo aplicable ha sido o no cumplida en la presentación de la concreta demanda competencial.

6. La subsistencia del Presidente del Congreso de la República Resolver ambas cuestiones en relación a la norma N109, exige tomar en cuenta que el segundo párrafo del artículo 42 del Reglamento del Congreso, dispone que “[l]a Comisión Permanente está presidida por el Presidente del Congreso y está conformada por no menos de veinte Congresistas elegidos por el Pleno, guardando la proporcionalidad de los representantes de cada grupo parlamentario”. La Comisión permanente está integrada y presidida por el Presidente del Congreso de la República. La disolución del Congreso de la República, signifique lo que signifique, no alcanza ni al Presidente del Congreso de la República, ni a los congresistas que integran la Comisión Permanente. Todos ellos la integran en calidad de miembros del Congreso de la República y con tal calidad se mantienen. Si no se les considerase congresistas y, como tales, miembros del Órgano constitucional que titulariza el poder legislativo, no habría modo ni lógico, ni jurídico, de cumplir ninguna de las atribuciones que la Constitución asigna a la Comisión Permanente, atribuciones que son propias del poder legislativo que titulariza el Congreso y que ejerce a través de sus distintos órganos internos. Bien vistas las cosas, la disolución del Congreso de la República lo que significa es la disolución de un concreto Pleno, pero no puede significar la disolución del Órgano ni la suspensión del poder público que éste órgano titulariza. El Congreso de la República como Órgano público sigue existiendo, ya no con todas sus atribuciones propias del poder público que titulariza y que ejercía a través de su Pleno que, aunque “máxima asamblea deliberativa (artículo 29 del Reglamento), no deja de ser uno de los órganos internos del Congreso (artículo 27.a del Reglamento); sino con algunas muy pocas atribuciones que ejercerá a través de otro (más que simple) órgano: la Comisión Permanente que, por mandato de la Constitución, seguirá existiendo. La existencia de esta Comisión es prueba inequívoca de que el Congreso como Órgano y el poder público que titulariza, no se han suspendido, siguen existiendo y, consecuentemente, sigue manteniéndose la figura de Presidente del Congreso de la República. En el caso concreto, la demanda competencial ha sido presentada por Jorge Olaechea quien al momento de la disolución del Pleno del Congreso de la República era Presidente del Congreso, y que como tal no le alcanzó la disolución porque, por mandato del artículo 42 del Reglamento del Congreso, integra y preside la Comisión Permanente que no ha sido disuelta. En contra se ha sostenido que Pedro Olaechea no es Presidente del Congreso de la República porque no existe un tal Congreso al haber sido disuelto, consecuentemente no tiene legitimidad para demandar. Sin embargo, esta es una afirmación que no le acompaña la corrección exigida para ser tomada en cuenta. Nuevamente es importante una adecuada diferenciación entre lo fáctico y lo jurídico. Aun asumiendo que el Congreso de la República como Órgano constitucional ha sido suspendido, afirmación que acaba de ser negada, tal suspensión se ha verificado en los hechos, y queda por 9

determinar si lo ha sido también jurídicamente. Solo si el Decreto Supremo de disolución es constitucionalmente válido, se podrá sostener que la disolución ha sido también jurídica, si no es constitucionalmente válido significará que jurídicamente no se ha producido la disolución del Congreso. Esto tiene muchas y relevantes consecuencias; ahora solo podré mostrar una de ellas: algo que se va a discutir para definir su validez jurídica en un proceso constitucional, es manifiestamente inidóneo para definir el cumplimiento o no de un requisito de procedencia de ese mismo proceso constitucional. Esta consecuencia se sostiene sobre una exigencia básica de razón: el efecto nunca antecede a la causa y nada puede definir de ella. Así, es imposible dar por disuelto jurídicamente el Congreso para inmediatamente sostener que su Presidente no puede presentar la demanda competencial, cuando, precisamente, lo que hay por dilucidar en el proceso competencial es si éste, además de fácticamente, ha sido disuelto también jurídicamente (de modo válido). Debe concluirse, entonces y en relación a la norma N109, no solo que es una norma aplicable, sino que es una norma que ha sido cumplida a la hora de ser presentada la concreta demanda competencial. Esta demanda ha sido interpuesta por quien tiene la representatividad del Congreso: su Presidente (“El Presidente del Congreso tiene las siguientes funciones y atribuciones: a) Representar al Congreso”, dice el artículo 32 del Reglamento del Congreso). Veamos si lo mismo puede ser dicho de la norma N109’.

7. La inexigibilidad del acuerdo del pleno del Congreso de la República Es indudable que en el caso concreto la norma N109’ no se ha cumplido en los hechos. En efecto, a la demanda competencial presentada por el Presidente del Congreso de la República, no se ha anexado ninguna acta con el acuerdo del Pleno del Congreso autorizando a presentar la concreta demanda competencial. Sin embargo, no todo incumplimiento fáctico significa necesariamente un incumplimiento jurídico. Saber si este caso es o no un incumplimiento jurídico, reclama averiguar si la norma N109’ es o no aplicable al caso concreto. Si se concluyese que sí lo es, entonces, el constatado incumplimiento fáctico habrá significado irremediablemente también un incumplimiento jurídico; si se concluyese que no es aplicable, no habrá habido incumplimiento jurídico y, consecuentemente, la demanda competencial habrá sido interpuesta debidamente por el Presidente del Congreso como su representante que es. Al menos tres razones pueden ser mostradas para sostener que la norma N109’ no es aplicable en este caso concreto. En primer lugar, es una básica exigencia de razón que solo pueda ser exigido lo que es posible de ser cumplido o, dicho de otro modo, es irrazonable exigir el cumplimiento de lo que es imposible de ser cumplido. La imposibilidad de cumplimiento puede ser fáctica o jurídica. En este caso, no cabe duda de que el deber que trae consigo la norma N109’ es imposible de ser cumplido fáctica y jurídicamente desde que el Pleno del Congreso no existe porque ha sido disuelto fáctica y jurídicamente, aunque en este último caso aún está por dilucidarse si lo ha sido válidamente. La norma N109’ resulta

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irrazonable en este caso concreto y, consecuentemente, resulta contraria al artículo 200 de la Constitución que reconoce expresamente el principio de razonabilidad. La segunda razón es el principio de flexibilidad recogido en el artículo III del Código Procesal Constitucional en los siguientes términos: “el Juez y el Tribunal Constitucional deben adecuar la exigencia de las formalidades previstas en este Código al logro de los fines de los procesos constitucionales”. Los fines de los procesos constitucionales han sido expresados en el artículo II del mismo Código de la siguiente manera: “Son fines esenciales de los procesos constitucionales garantizar la primacía de la Constitución y la vigencia efectiva de los derechos constitucionales”. A través de la demanda competencial se intenta asegurar la supremacía de la Constitución, particularmente, de la parte referida a la regulación de la cuestión de confianza y de la disolución del Congreso, así como en relación al derecho fundamental a ser elegido que titularizan los congresistas disueltos. El principio de flexibilidad significa un deber de exigir razonablemente el cumplimiento de las formalidades. Será una tal exigencia razonable aquella que permite el aseguramiento pleno de la normatividad de la Constitución, es decir, será una exigencia razonable de las formalidades aquella que no impida llevar a cabo el respectivo control de constitucionalidad en la interpretación y ejercicio de las distintas atribuciones y competencias atribuidas por el Constituyente a los poderes públicos, y que a la vez no impida al TC cumplir la misión que da sentido a su existencia como supremo intérprete y controlador de la constitucionalidad en los términos explicados arriba. En el caso concreto, es irrazonable exigir que en estas singulares circunstancias se cumpla la formalidad de la aprobación del Pleno del Congreso para admitir a trámite la demanda competencial, no solo porque, como y se advirtió, no es posible de ser cumplida, sino también porque exigirla impedirá al proceso competencial conseguir su finalidad y al TC cumplir con el encargo que justifica su existencia. Con base en estas dos razones se puede concluir que la norma N109’ no debe ser aplicada en este caso concreto. Sin embargo, si no se estuviese de acuerdo, por lo menos se tendría que estar de acuerdo en que ellas permiten concluir, por lo menos, que en el caso concreto existe una duda razonable acerca de la procedencia o no de la concreta demanda competencial. Frente a esa duda, y esta es la tercera razón, el TC debe aplicar el principio pro actione recogido también en el artículo III del Código Procesal Constitucional en los siguientes términos: “Cuando en un proceso constitucional se presente una duda razonable respecto de si el proceso debe declararse concluido, el Juez y el Tribunal Constitucional declararán su continuación”. Es decir, ante la duda, el TC tiene la obligación de continuar con el trámite y declarar admisible la demanda competencial y dar iniciado el proceso competencial concreto.

11

8. 8.1

EL CONFLICTO CONSTITUCIONAL FORMAS DE SOLUCIÓN

Y

SUS

Concepto y elementos

El conflicto constitucional se produce cuando una persona o un órgano público, con su acción u omisión, genera como resultado la infracción valórica, formal o sustancial, de preceptos o principios contenidos en la Constitución Política. Siendo así, la existencia del conflicto constitucional implica el quebrantamiento de la Constitución y su presencia en el mundo jurídico exige accionar los mecanismos previstos por el sistema para restablecer su plena eficacia. Por lo tanto, resulta hoy indudable, que es la sentencia dictada en un proceso jurisdiccional, el medio más eficaz con que cuenta el mundo civilizado para resolverlos y restablecer, como efecto derivado, la vigencia plena de la Constitución Política. Mirjan R. Damaska, en su obra Las caras de la justicia y el poder del Estado, muestra los vínculos que existen entre los sistema de administración de justicia y la institución política por excelencia que es el Estado. En palabras del propio Damaska, lejos de ser la rama del Estado menos peligrosa, la judicial es -quizás con alguna exageración- la única rama del Estado. Cabe también destacar en este orden de ideas, que Zagrebelsky entiende que la Justicia Constitucional se encuentra institucionalizada para decidir aquellos casos controvertidos que surgen de su aplicación. En otros términos, para decidir los conflictos constitucionales. Agrega que el Derecho Procesal Constitucional es la suma de los elementos procesales y constitucionales. No existe un pruis ni un posterius, sino una recíproca implicación. Rubén Hernández Valle en su obra Derecho Procesal Constitucional, señala que ésta estudia los instrumentos de la jurisdicción constitucional, es decir, la magistratura y los procesos constitucionales destinados a solucionar los conflictos constitucionales. Reitero que fue Kelsen quien primero postuló su solución a través de tribunales establecidos fuera del sistema común. Con ello, afirma «se garantiza jurisdiccionalmente la eficacia de la norma suprema». Es por este motivo, que en el mundo contemporáneo los conflictos constitucionales, primordialmente los que se generan cuando las partes involucradas son los poderes públicos, deben ser conocidos por un tribunal con competencia especial y exclusiva para resolverlos y los países civilizados tienen la tarea de establecerlos. No importa su nombre, lo que importa es que sea independiente, esté dotado con jurisdicción suficiente para imponer sus decisiones a los poderes públicos en conflictos y cumpla su misión de garantizar la eficacia de la Constitución. En torno a esta premisa Cappelletti concluye que con el control jurisdiccional de los actos que atenten contra la constitucionalidad se ha consagrado un sistema «de pesos y contrapesos imprescindibles para vencer las tentaciones de un autoritarismo del 12

Ejecutivo cuanto de la ineficacia verbalista de los regímenes asamblearios o partitocráticos». Por su parte, el profesor Eduardo Aldunate señala sobre este tema que "si hoy se concibe la jurisdicción como facultad a ser ejercida para el cumplimiento de la función jurisdiccional, y por ello tiene por objeto agotar el componente jurídico de los conflictos, cabe preguntarse cuál es el específico conflicto que habrá de manejar la jurisdicción constitucional. Básicamente podría responderse que éste se refiere a las pretensiones encontradas de los sujetos políticos sobre la aplicación de la Carta Fundamental. No hay un conflicto de fondo cuya aplicación pase por la aplicación de las normas, sino que, dentro de un sistema constitucional, el conflicto mismo (político, en su caso) se subsume en la pretensión de aplicación de la norma constitucional, en el específico sentido sustentado por quien reclama. Pareciera ser que la especialidad de la función jurídico-constitucional y de su concreción como facultad (la respectiva jurisdicción) va a radicarse en otras características, a saber: la norma a operar, la finalidad de la operación y el producto de la misma». Volviendo al centro del tema de esta exposición, puede decirse que todo conflicto tiene su origen en la acción u omisión de un sujeto que produce como resultado una infracción al ordenamiento jurídico y, cuando la norma violada es un precepto constitucional, surge el conflicto constitucional, más relevante por su peligrosidad y conflagración, ya que siempre pone en peligro o la estabilidad institucional o la protección de las garantías de las personas. Como conclusión puede decirse que el país que quiere una Constitución que se respete

8.2

Análisis de una clasificación de los conflictos constitucionales

Precisado lo anterior, debemos señalar constitucionales en los siguientes ámbitos.

que

pueden

producirse

conflictos

8.2.1 Entre los poderes públicos: Ello ocurrirá cuando, en uso de su potestad pública, un poder invada atribuciones de otro. Por ejemplo, la ley decide materias que son propias de la Constitución; el Ejecutivo dicta reglamentos en materias de reserva legal o cualquiera de ellos ejerza jurisdicción. Las Constituciones, entre ellas la chilena en sus artículos 6 y 7, consagran plenamente el llamado principio de legalidad, que más bien debería llamarse de constitucionalidad, que señala que cada poder público debe actuar estrictamente en su órbita de atribuciones. También se genera este conflicto cuando la autoridad infringe con sus actos la preceptiva constitucional. Estos son los conflictos más difíciles de decidir, por lo cual, históricamente se han definido por mecanismos autotuteladores guerra civil- golpe de Estado. Ello ha sido así como una natural consecuencia de la consagración por las constituciones políticas del principio clásico de separación de funciones y poderes públicos que impedían a los tribunales ordinarios inmiscuirse en el conocimiento de conflictos derivados de actos de 13

poder. Todo el contencioso administrativo y la declaración de inconstitucionalidad de las leyes por motivos de forma o fondo, se ubican en esta área de conflictos. Hoy, los Tribunales Constitucionales emergen como los órganos idóneos y racionales para decidirlos, toda vez que al estar fuera de los poderes públicos, sus decisiones no rompen el equilibrio que la Constitución establece en el ámbito de las funciones de cada poder. Actualmente, en Europa continental y en América, donde se han establecido Tribunales Constitucionales, puede decirse que la Justicia Constitucional funciona garantizando el imperio de la Constitución a través de la solución por medio del proceso, de los conflictos constitucionales entre poderes públicos. 8.2.2 Conflictos entre el Estado y los particulares. Ellos se producirán cuando el Estado al usar su autoridad, violente cualquiera de los derechos que a los habitantes de la Nación les asegura la Carta Fundamental o cuando éstos alteren con sus actos la estructura o estabilidad del Estado. Según el sistema de cada país, en algunos casos su solución será de competencia del Tribunal Constitucional, en otros, de las Salas Constitucionales de la Corte Suprema y, también, puede otorgar a otros tribunales. 8.2.3 Conflictos entre particulares. Se producen cuando un sujeto con su acción u omisión violenta las garantías constitucionales de otro. Puede decirse que en general tales conductas están sancionadas como delitos y para conocer de ellos su competencia la tienen los tribunales comunes. Si la violación constitucional no está tipificada como delito, existen mecanismos residuales de protección que se denominan, en general, «amparos constitucionales». Sobre el conflicto constitucional que estoy presentando y tratando de explicar, pueden efectuarse algunas precisiones, a saber: a.- Su existencia es un hecho demostrado históricamente; los hay en el presente y se producirán en el futuro. b.- El empleo de la violencia en su solución hace difícil, por no decir imposible, la convivencia normal y racional entre las personas y los propios Estados. La guerra, ejemplo típico de solución violenta, ha hecho desaparecer países completos. El uso de la autotutela en la solución de conflictos es la negación misma del estado de derecho y tiene consecuencias catastróficas cuando deciden conflictos constitucionales. c.- Los Estados y las personas que pueden verse involucrados en estos conflictos deberán tratar de prevenirlos, y, producidos lograr su posterior solución por dos órdenes de razones, a saber: por motivos morales o de formación ética o jurídica o por el temor a la fuerza del adversario. 14

En consecuencia, los Estados para lograr su propia subsistencia, tienen necesidad de buscar medios que prevengan los conflictos y, producidos, solucionarlos a través de un proceso racional y debido que reemplace la violencia. d.- Históricamente, la autotutela de los intereses sólo ha servido para multiplicar los conflictos en vez de solucionarlos con efectos permanentes. e.- Son muchas las personas en nuestro mundo interesadas en buscar un camino pacífico de convivencia. Ello ha generado un interés colectivo en regular la vida en sociedad, lo que viene a constituir la causa directa de la normativa jurídica a través de la Constitución Política y sus mecanismos de eficacia. e.- La Constitución, al privar a las personas del uso de la acción directa autotuteladora, deberá asegurarles la eficacia de la acción procesal, para obtener a través de su impulso la apertura de un proceso en el cual se resuelva su conflicto.

8.3

Principales características del conflicto constitucional

El conflicto constitucional tiene las siguientes características: a) El conflicto constitucional es un conflicto nacional que hoy tiene una solución pacífica, que es resuelto por un tercero, el juez y que puede surgir, como se dijo, entre particulares y el Estado o entre poderes públicos del propio Estado. b) El conflicto constitucional presupone la existencia de un ordenamiento jurídico contemplado en lo esencial por la Constitución Política, sin el cual no puede existir un conflicto susceptible de ser resuelto jurisdiccionalmente. Con ello, al ejercer su jurisdicción en uno y otro caso, se garantiza la eficacia del principio de la Supremacía Constitucional. c) Pueden ser objeto de este conflicto toda violación constitucional susceptible de protección jurisdiccional. Ello incluye al propio Estado, a las personas de derecho público que lo representan, a las personas en general y a las cosas. En este caso, su objeto es determinar si un acto de la autoridad, llámese ley, decreto o sentencia, se ajusta a la Constitución. A este respecto resulta trascendente la facultad que la jurisdicción le otorga a los Tribunales Constitucionales para aplicar e interpretar la Constitución, según cual sea la competencia que use. Entre ellos destacan el conflicto entre la Constitución y la ley que se producen cuando el Parlamento al aprobarla, infringe en su forma o en su fondo la Constitución y dependerá de cada sistema constitucional la competencia que se entrega al tribunal para decidirlo. Recordando nuevamente a Kelsen, puede decirse «la legislación está absolutamente subordinada a la Constitución, como la justicia y la administración lo están a la legislación». En Chile, siguiendo el modelo francés, la propia Constitución previniendo los conflictos que pudiesen presentarse cuando el contenido de una ley orgánica sobrepase el mandato constitucional, ha otorgado competencia preventiva al Tribunal Constitucional para controlar su constitucionalidad, pudiendo declararla total o parcialmente 15

inconstitucional, haciéndole perder su eficacia, en la medida que su sentencia declare que contempla preceptos contrarios a nuestra Constitución Política. d) Los Tribunales Constitucionales deben contar con jurisdicción suficiente para resolver los conflictos propiamente contenciosos e intervenir, a través de la denominada jurisdicción de certeza, en el control preventivo de las leyes. Puede concluirse que los tribunales pueden resolverlos sólo cuando la propia Constitución les otorgue competencia. e) En general, podemos afirmar que la jurisdicción de los tribunales comunes de países que adoptan el sistema concentrado de control jurisdiccional, no alcanza a la posibilidad de solucionar el conflicto constitucional, salvo en aquellos casos en que la propia Constitución lo estipule, como ocurre en mi país, con el reclamo de nacionalidad y con las acciones de amparo - hábeas corpus - protección de garantías constitucionales e inaplicabilidad de la ley vigente por inconstitucionalidad. f) El conflicto constitucional puede llegar a conocimiento de los Tribunales Constitucionales por acción de parte legitimada o por control obligatorio de constitucionalidad, como ocurre con las leyes orgánicas constitucionales, en Francia y en Chile.

8.4

Formas de solución del conflicto constitucional

El Derecho Procesal Constitucional reconoce tres formas de solución de conflictos, a saber: la autotutela, la autocomposición y el proceso. De ellas pueden derivar subclasificaciones, combinaciones y matices. Para el efecto de este trabajo sólo manejaremos sus formas de solución. El conflicto y, especialmente el constitucional, impide o, al menos, dificulta la convivencia social, motivo por el cual resulta importante, en esta oportunidad, establecer cuáles son sus formas de solución y exponer los efectos que el uso de cada una de ellas produce en el ámbito jurídico. La doctrina especializada recomienda el uso del proceso como forma de solución del conflicto constitucional. Excepcionalmente el propio sistema puede contemplar mecanismos autocompositivos y debe rechazar enfáticamente el uso de la autotutela. Para una mejor comprensión de esta parte del trabajo me referiré muy brevemente a las formas de solución de conflictos.

9. Mecanismos de solución de conflictos 9.1

La autotutela

Es la solución del conflicto por la acción directa de uno de los sujetos involucrados en él. Etimológicamente, significa defenderse o cuidarse a sí mismo. Representa la forma más primitiva y arbitraria de solución. 16

Se denomina también autodefensa y, en virtud de ella, cualquiera de los sujetos involucrados en el conflicto acciona para resolverlo por mano propia. Es una forma primitiva y, la más de las veces, injusta, de poner término a un conflicto. Couture, en un acertado concepto, la define como «la reacción directa y personal de quien se hace justicia con manos propias». Representa el imperio de la «ley del más fuerte», en que resulta triunfador no siempre quien tiene efectivamente la razón, sino quien cuenta con los medios coercitivos para imponer su decisión. La guerra representa el caso más típico en la solución de los conflictos internacionales.

9.2

La autocomposición

Es una forma de solución de conflictos que opera cuando las partes entre las cuales se produjo, le ponen fin directamente mediante un acuerdo de voluntades que lo extingue. Presupone la existencia de un conflicto y su posterior solución por una acción voluntaria de las partes comprometidas. En el mundo jurídico, si no hay conflictos, la voluntad de las partes se desarrolla en forma natural en el ámbito de las convenciones reguladas por el derecho. Esto es lo que diferencia la convención y los actos jurídicos en general, de la autocomposición, que opera postconflicto. Por la propia naturaleza del conflicto constitucional, no se emplea la autocomposición en su solución, salvo excepciones muy calificadas.

9.3

El proceso

Se define generalmente como un conjunto de actos procesales unidos por la relación procesal que, normados por un procedimiento, tiene por objeto la solución de un conflicto de intereses de relevancia jurídica con efecto de cosa juzgada. El proceso es una relación jurídico procesal compleja que, limitando en su competencia específica, sirve para que las partes y el Tribunal puedan realizar los actos procesales que lo integran. Es un instrumento de la Justicia Constitucional al que me referiré más adelante, por formar parte del Derecho Procesal Constitucional funcional.

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ANEXOS CASOS DE PROCESOS COMPETENCIALES EN EL PERU SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PROCESO COMPETENCIAL EN EL PERU Primer caso Exp. Nº 00003-2007-PC/TC 1. MATERIA CONSTITUCIONAL: Proceso Competencial 2. TIPO DE CONTROL: Control Concentrado 3. SUJETOS PROCESALES: DEMANDANTE.- Municipalidad Distrital de Surquillo DEMANDADO.- Municipalidad Distrital de Miraflores 4. PETITORIO: Se interpone demanda de Conflicto Competencial contra la Municipalidad de Miraflores en virtud del cual se considera que el Acuerdo de Consejo Nº. 032-2007-MM emitido por esta última, referente a la privatización del Mercado de Abastos Nº1 ubicado dentro del territorio del demandante, constituye una afectación a las esferas de competencias municipales que se encuentran señaladas en los artículos 194º y 195º incisos 3 y 5 de la Constitución Política del Perú. 5. SINTESIS DE LOS FUNDAMENTOS DE LOS SUJETOS PROCESALES: DEL DEMANDANTE . La Municipalidad de Surquillo considera que se ha vulnerado su autonomía económica y administrativa para ejercer actos de gobierno, administrativos y de administración respecto al Mercado de Abastos Nº1 con la emisión del Acuerdo de Consejo Nº. 032-2007-MM del demandado el cual es un bien público que se encuentra en su territorio y forma parte de su dominio. DEL DEMANDADO . La Municipalidad de Miraflores sostiene que tiene derecho a la libre disposición del Mercado de Abastos Nº1 el cual si bien es cierto no se encuentra en su jurisdicción se encuentra debidamente inscrito en Registros Públicos Partida N. º 07017698. El Acuerdo de Consejo emitido por esta municipalidad no afecta la Autonomía Municipal (art. 194 C)l al ser un bien suyo del cual puede disponer como mejor considere ejerciendo su derecho a la propiedadsustentando los artículos 70º, 72º y 73º y 195º de la 18

Constitución donde se otorga a los gobiernos municipales competencia para la administración de sus bienes y rentas. 6. FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA El Tribunal Constitucional en Sesión de Pleno Jurisdiccional considera que existió una afectación a las competencias por parte de la Municipalidad de Miraflores mediante la emisión del Acuerdo de Consejo Nº. 032-2007-MM contra la Municipalidad de Surquillo con base en el artículo 194º, y 195º incisos 3 y 5 de la Constitución. Se declaró fundada la demanda y nulo el Acuerdo de Consejo. Para llegar a este veredicto se realizó un análisis de fondo de la materia en discusión. En primer lugar, el Análisis de los presupuestos del Conflicto Competencial. El Tribunal conoce en instancia única el Proceso Competencial y resuelve los conflictos acerca de las competencias o atribuciones asignadas por la Constitución o leyes orgánicas que delimiten los ámbitos propios de los poderes del Estado, órganos constitucionales, regiones omunicipales…entre otros. Art. 109º de la Constitución. En segundo lugar, los conceptos constitucionales relevantes. El territorio, especio geográfico, constituye un elemento esencial sobre el cual los gobiernos locales ejercen su ius imperium local de acuerdo al artículo 189º C., y LOM art. 124º. El régimen de los bienes públicos (Mercado de Abastos Nº1) señalado en el art. 73º de la constitución los cuales tienen un carácter inalienable e imprescriptible destinados a un uso o servicio público sobre los cuales los gobiernos locales tiene competencia pudiendo disponer de ellos. Por otra parte, los Mercados Públicos que son considerados bienes de dominio público. Finalmente, la Aplicación del Test de Competencia donde se destaca los principios de Unidad y de competencia respecto a que el Estado es uno e indivisible art. 43º. C. conformado por entidad descentralizada dotada de autonomía, en lo político, económica, y administrativo. Y la aplicación del bloque constitucional como parámetro de control para la interpretaciónconstitucional, señalándose los mandatos constitucionales, y disposiciones previstas en la Ley Orgánica de Municipalidades (LOM). 7. EXISTENCIA DE VOTO SINGULAR: En el presente caso no existe voto singular, es decir, existe voto unánime estando presente los 7 miembros del Tribunal Constitucional en sesión de Pleno Jurisdiccional. Landa Arroyo Mesías Ramírez Vergara Gotelli Beaumont Callirgos Calle Hayen Eto Cruz Álvarez Miranda Segundo caso SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PROCESO COMPETENCIAL Exp. Nº 0002-2011-PC/TC 19

1. MATERIA CONSTITUCIONAL: Proceso Competencial 2. TIPO DE CONTROL: Control Concentrado 3. SUJETOS PROCESALES: DEMANDANTE.- Oficina Nacional de Procesos Electorales DEMANDADO.- Jurado Nacional de Elecciones 4. PETITORIO: Se solicita que se le reconozca la competencia de regular íntegramente la franja electoral y que no se afecte su competencia de control externamente la actividad económico-financiera de las organizaciones políticas. 5. SINTESIS DE LOS FUNDAMENTOS DE LOS SUJETOS PROCESALES: DEL DEMANDANTE . La ONPE pide que se le reconozca dos cosas. En primer lugar, la competencia para regular íntegramente todo lo relativo a la franja electoral prevista en la Ley de Partidos Políticos, Ley Nº 28094 (LPP), declarándose en consecuencia nulo el Reglamento de Franja Electoral para las Elecciones Generales 2011 el cual fue aprobado por el JNE mediante Resolución Nº 031-2011-jne. En segundo lugar, la competencia exclusiva para supervisar los fondos y recursos de las organizaciones políticas, y, en consecuencia que se declare nulo el Reglamento de la Supervisión del Cumplimiento de las Normas sobre Financiamiento de las Organizaciones Políticas. (Resolución Nº 032-2011 JNE) 6. FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA El Tribunal Constitucional declaro fundado en parte la demanda interpuesta por la ONPE acerca del conflicto de competencia con la demanda (JNE). Respecto a la primera pretensión, el Tribunal le dio la razón a la ONPE señalando que este es competente para regular todos los aspectos relacionados con la implementación y ejecución de la franja electoral de todo proceso electoral. 

Distribución entre las organizaciones políticas



Determinar las reglas para su uso



Control Preventivo del cumplimiento de las reglas



El procedimiento



La ejecución de la contratación comunicación radiales y televisivos

de

los

espacios

en medios

de

Por otra parte, la segunda pretensión interpuesta por la ONPE fue reconocida por el Tribunal. Sin embargo, también reconoce que de acuerdo al art. 178, incisos 1 y 3 C. es competencia del JNE fiscalizar y supervisar el ejercicio de la competencia de control económico externo de la actividad económico-financiera de las organizaciones políticas ejercidas por la ONPE. El Tribunal Constitucional no declaro nulo el Reglamento de la Supervisión del Cumplimiento de las Normas sobre Financiamiento de las Organizaciones Políticas. 7. EXISTENCIA DE VOTO SINGULAR: Votaron los siguientes magistrados: Mesías Ramírez, Álvarez Miranda, Beaumont Callirgos, Calle Hayen, Eto Cruz, y Urviola Hani. 20

CONCLUSIONES El proceso competencial se encarga de resolver los conflictos de competencias o atribuciones entre órganos constitucionales. Es conocido en instancia única por el Tribunal Constitucional.

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BIBLIOGRAFIA http://www.pcm.gob.pe/wp-content/uploads/2013/09/Constitucion-Pol%C3%ADtica-del-Peru1993.pdf https://prezi.com/or1r7rjyozyk/proceso-competencial/ https://es.slideshare.net/eduardotandazo2012/proceso-competencial-en-el-pereduardo-ayalatandazo https://www.monografias.com/trabajos98/proceso-competencial-peru-analisis-casos/procesocompetencial-peru-analisis-casos.shtml

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