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DIPLOMADO EN DERECHO CONSTITUCIONAL “Los principios de razonabilidad y proporcionalidad como criterios de control de constitucionalidad”

Cursantes:

Abg. Dante Villasboa Crimi Abg. Nora Mendoza Doldán Dra. Agueda Crimi Profesor:

Juan Carlos Mendonça

Asunción – Paraguay Año 2019

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Los principios de razonabilidad y proporcionalidad como criterios de control de constitucionalidad Introducción A los fines de determinar la validez constitucional de una norma, no se puede limitar el análisis a meramente un control adjetivo o formal (principio de legalidad), sino que resulta necesario establecer un control constitucional de razonabilidad o proporcionalidad sobre el fondo o el contenido mismo de la norma, verificando el respeto por los derechos fundamentales contemplados en la Constitución, a través de un examen que estudia los medios arbitrados y el fin que esta pretende. Básicamente, los principios de razonabilidad y proporcionalidad, desde la perspectiva del control de constitucionalidad operan como un criterio de interpretación que permiten enjuiciar las posibles vulneraciones de concretas normas o principios constitucionales. Dichos principios surgieron paralelamente en Europa y en Estados Unidos, utilizándose el término de proporcionalidad para el primero, y el de razonabilidad para este último, es decir, ambos hunden sus raíces tanto en el derecho anglosajón como en el europeo continental. Desde sus respectivas apariciones han sido ya arduamente debatidos y aplicados. En ese sentido, antes que nada se debe aclarar y adelantar que si bien ambos principios son bastante similares conforme se verá más adelante, los países que siguen cualquiera de estas corrientes -continental y occidental- a través de sus propios sistemas de control de constitucionalidad han decidido adoptar por uno u otro, no ambos, esto en razón a diversos factores, ya sea por ejemplo por contextos históricos o bien, porque simplemente consideraron de que uno de estos principios se ajusta más a su Constitución o legislación vigente. Ahora bien, en el presente trabajo monográfico, tan solo se buscará dar una primera aproximación a los principios de razonabilidad y proporcionalidad como una garantía constitucional frente al Poder Legislativo, conceptualizándolos, desentrañando 1

sus orígenes y por último, analizando brevemente su tratamiento en el régimen constitucional nacional. 1. Generalidades sobre los principios de razonabilidad y proporcionalidad En palabras del autor Juan Cianciardo, los principios de razonabilidad y proporcionalidad comparten una preocupación en común, la cual es asegurar la supremacía de los actos normativos que guardan relación con los derechos fundamentales frente a la necesaria regulación legislativa.1 Lo expuesto no resulta un dato menor, puesto que dicho denominador común ha provocado que tanto la doctrina como la jurisprudencia a nivel global lleguen a considerar a estos principios como simples sinónimos, lo cual no se encuentra tan alejado de la verdad. Sin embargo, si bien el nacimiento y desarrollo de estos principios constitucionales se han dado prácticamente de manera simultánea, han aparecido dentro de contextos históricos muy distintos, lo que lógicamente conllevó a que ambas tradiciones con alcances bastantes similares establezcan sus propias características o criterios para determinar que una norma es inconstitucional por vulnerar uno de estos principios. Es en razón al nacimiento de contextos históricos distintos el motivo por el cual se considera oportuno y útil analizar estos principios constitucionales preliminarmente con un tratamiento por separado. a) Orígenes y desarrollo del Principio de Razonabilidad Estados Unidos fue el primer Estado en aplicarlo como principio constitucional, o según la terminología estadounidense, el estándar del substantive due process of law. No obstante, es dable apuntar que esta expresión no surgió del Derecho norteamericano, sino más bien, de una noción antigua del Derecho Inglés, específicamente de la Carta Magna de Juan Sin Tierra de 1215. 1

CIANCIARDO, Juan, “El principio de razonabilidad. Del debido proceso sustantivo al moderno juicio de proporcionalidad” Editorial Ábaco de Rodolofo Depalma. Buenos Aires, Argentina. 2004. Pág.25.

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La cual en su artículo 39 establecía cuanto sigue: “ningún hombre libre podráá ser detenido o encarcelado o privado de sus derechos o de sus bienes, ni puesto fuera de la ley ni desterrado o privado de su rango de cualquier otra forma, ni usaremos de la fuerza contra él ni enviaremos a otros que lo hagan, sino en virtud de sentencia judicial de sus pares y con arreglo a la ley del reino”2. Este artículo de la Carta Magna se trataba de una garantía más bien meramente procesal, establecía la necesidad de cumplir determinadas reglas y procedimientos para que los actos estatales pudieran gozar de validez, era también una garantía contra la arbitrariedad del monarca de los jueces, pero no del parlamento.3 Es así, que este artículo sirvió de inspiración para la famosa y conocida figura a la V enmienda del Bill of Rights estadounidense de 1791, la cual dispuso: “nadie estará obligado (...) a declarar contra sí mismo en juicio criminal; ni se le privará de la vida, la libertad o la propiedad sin el debido proceso legal; ni se ocupará la propiedad privada para uso público sin una justa indemnización”. Con la aparición de la V enmienda, el due process of law o procedural due procces of law (como es conocida esta primera etapa) sería utilizada por el Poder Judicial norteamericano como una garantía sustantiva meramente procesal o formal, con una visión estricta del control de constitucionalidad, donde el Tribunal reiteró en varias oportunidades que el remedio contra las malas leyes se debía buscar en las urnas y no ante los jueces (Sentencias “Munn vs Illions”, 94 US 113 y “Missouri Pacific R.A. vs Humes, 115 US 512) No fue hasta el año 1890 que el procedural due procces of law fue transformado al substantive due process of law o como se le conoce también la era “Lochner”, en gran medida como consecuencia de la aparición de la XIV enmienda del Bill of Rights. Durante esta etapa, el debido proceso legal fue utilizado para ejercer un profundo

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Artículo 39 de la carta magna del 15 de junio de 1215. LINARES, Juan, “Razonabilidad de las leyes. El “debido proceso” como garantía innominada en la Constitución Argentina”. Editorial Astrea, 2da edición., buenos aires, Argentina, Año 2002. Pág. 16 3

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control constitucional, siendo ampliamente protegida la libertad contractual. Los jueces estaban en contra de las regulaciones económicas y laborales El fallo paradigmático de esta época fue “Lochner vs New York” (198 US 45; 1905), por la cual la Corte Suprema dejó sentada su postura de libertad contractual en su máximo esplendor al establecer la inconstitucionalidad de una Ley de NY que limitaba la jornada laboral en las panaderías a un máximo de 10 horas diarias o 60 semanales. Entendieron que el Gobierno no tenía un propósito legítimo para regular condiciones y prácticas de trabajo. Dicha sentencia fue considerada por muchos críticos como un poder excesivo de los jueces. Entre estos, se destacan los propios jueces de la Suprema Corte que votaron en disidencia en el citado Lochner, Brandes y Frankfurter, así como autores como Pound y Fuller.4 Por último, sobre la era Lochner, no resulta menos importante señalar que el contexto histórico que vivía los Estados Unidos durante esta época, muchas de las decisiones fueron para tratar de paliar la depresión económica que sufría el país. Fue justamente ese subjetivismo judicial lo que marcó el debilitamiento del debido proceso sustantivo en los posteriores al fallo de Lochner, hasta inclusive, el día de hoy, al menos en lo que respecta a actos normativos que afecten intereses económicos de los individuos. Esto significó el inicio de la tercera etapa, “el fin de la era Lochner”, se caracterizó por el rechazo de la concepción liberal, por consiguiente, existió un mayor respeto a las decisiones del legislador, vale decir, se le reconoció un amplio poder discrecional, dejando de lado la idea de evaluar la conveniencia de los fines legislativos, limitándose el control a la existencia mínima de razonabilidad en la relación entre medios y fines. Con el fallo “United States vs Carolene Products Co (304 US 144, 1938), se dejó un precedente por el cual la Corte comenzó a apreciar los alcances de la razonabilidad. 4

SAGGESE, Roberto, “El control de razonabilidad en el sistema constitucional argentino”, Rubinzal-Culzoni Editores, Buenos Aires, Argentina. 2010, Pág. 188.

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A partir de ahí se fue estableciendo que cuando están en juego cuestiones socieconómicas (economic rights), el control debe ser menos intenso, se aplica únicamente el control del debido proceso sustantivo, sin embargo, cuando está en juego los derechos fundamentales (noneconomic rights), el control de razonalibad debe ser más intenso, un control de protección de la igualdad. Es así que con el objeto de mantener el orden económico, la seguridad jurídica y evitar el subjetivismo judicial de la era Lochner, la Corte diseñó, tres tipos de estándares de revisión legal, denominados escrutinios para aplicar el debido proceso sustantivo y la protección de igualdad, estos escrutinios no son más que los niveles de intensidad en el control de razonabilidad de las leyes.5 El primer nivel representa el control menos intenso, denominado rational basistest, se aplica por regla general sobre todo en ámbitos en los que el legislador goza de una mayor discrecionalidad, la cual se ha como podido ver, entre esas, se encuentran las normas en materia económica. Para estos casos solo se exige que la norma tenga un fin legítimo y que exista una mínima adecuación entre medios y fines. Al nivel más intenso se lo denomina strict scrutiny. Este escrutinio surgió como consecuencia de que el rational basis-test no era suficiente para enjuiciar las medidas que de diferenciación que afectan a grupos que habían sido discriminados y por consiguiente merecían una protección especial. Para superar el test se exige que la discriminación sea absolutamente necesaria para alcanzar el fin que se propone la norma, no basta que el fin sea legítimo, sino que se requiere un interés público que torne necesaria la discriminación. Por último, se encuentra el escrutinio intermedio, el cual se aplica para los casos en que el Estado efectúa distinciones fundadas en criterios sospechosos, la diferencia se encuentra en que estas medidas no son realizadas para discriminar a grupos o individuos tradicionalmente discriminados, sino por el contrario, se busca favorecerlos y alcanzar una igualdad real. Para estos casos, no se aplica el requisito de necesidad, el Estado solo

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SAPAG, Mariano, “El principio de proporcionalidad y de razonabilidad como límite constitucional al poder del Estado: un estudio comparado”. Año 2008. Pág. 168.

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debe probar que los medios escogidos resultan idóneos y guardan proporcionalidad con los fines. Como se ha podido ver, en estos tres niveles de intensidad se encuentran inmersos igualmente los tres requisitos que exige el Tribunal Constitucional Alemán para diseñar el principio de proporcionalidad, los cuales son: idoneidad, necesidad y proporcionalidad, el cual se tratará de ilustrar brevemente a continuación. b) Orígenes y desarrollo del Principio de proporcionalidad Básicamente, la idea de proporcionalidad se remonta a un criterio tradicional del derecho penal establecido en el siglo XVIII, la exigencia de que las penas deben ser graduadas en forma proporcional al delito y que estas se establezcan con algún grado de proporcionalidad sobre la base de la importancia social del hecho y el bien jurídico protegido.6 Luego en el siglo XIX, el principio de proporcionalidad pasó al Derecho administrativo para establecerse como un criterio de control sobre los poderes discrecionales de la administración y como límite al ejercicio del poder de policia.7 Fue sencillamente así como el Tribunal Federal Alemán (BVerfGE), consideró que

los

principios

tradicionales

del

derecho

administrativo

eran

también

constitucionales, lo que permitió evaluar la máxima de proporcionalidad al control de los actos estatales que regulan sobre los derechos fundamentales. Javier Barnes ha definido al principio de proporcionalidad de la siguiente manera: “El principio constitucional en virtud del cual la intervención pública ha de ser “susceptible” de alcanzar la finalidad perseguida, “necesaria” imprescindible al no haber otra medida menos restrictiva de la esfera de libertad de los ciudadanos (es decir, por ser el medio más suave y moderado de entre todos los posibles —ley del mínimo intervencionismo—) y “proporcional” en sentido estricto, es decir, “pon derada” o equilibrada por derivarse de aquella más beneficios o ventajas para el 6

LÓPEZ GONZÁLEZ, José, “El principio general de proporcionalidad en derecho administrativo”, Instituto García Oviedo. España. 1988. Pág. 16, 17. 7 BERNAL PULIDO, Carlos, “El principio de proporcionalidad y los derechos fundamentales” Centro de Estudios Políticos y constitucionales, España, 2003. Pág. 42.

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interés general que perjuicios sobre otros bienes, valores o bienes en conflicto, en particular sobre los derechos y libertades”.8 Cabe resaltar que el BVerfGE, a diferencia de la Suprema Corte de los Estados Unidos, desarrolló el principio de proporcionalidad sólo como una derivación de la idea de Estado de Derecho, de la esencia de los derechos fundamentales y el valor justicia. 9 Como se puede ver, la facilidad que ofrece este principio constitucional con sus tres elementos (idoneidad, necesidad y proporcionalidad en el sentido estricto) deriva a que el procedimiento resulte más objetivo y controlable para el justiciable, lo que otorga finalmente una mayor seguridad jurídica al ofrecer una mejor predicción, sin desconocer claro está, los obstáculos que igualmente presenta, como alcance y legitimidad entre otros. c- Los elementos claves para otorgar validez a la limitación de derechos fundamentales Así como se ha podido ilustrar el principio de razonabilidad extraído de la corriente continental no divide expresamente su análisis de constitucionalidad en tres elementos así como si lo hace el principio de proporcionalidad, sin embargo, los niveles de intensidad utilizados por este primero son bastante semejables al último lo que hace que finalmente puedan considerarse como prácticamente sinónimos, con algunas diferencias. Ahora bien, la doctrina ni la jurisprudencia se ha mostrado con un criterio uniforme cuando ha tratado de dar una conceptualización o el modo que deben ser examinados estos elementos, sub principios o juicios o con el nombre que se les otorgue, sin embargo, se puede observar que la posición mayoritaria entiende de la siguiente forma: 

El juicio de adecuación o idoneidad: El primer punto a ser estudiado es detectar la finalidad de la medida, para luego determinar si es socialmente relevante, una

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BARNES, Javier “Introducción al principio de proporcionalidad en el derecho comparado y comunitario”, Revista de Administración Pública, núm. 135, septiembre-diciembre 1994, pág. 500. 9 BARNES, Javier Id. pág. 501.

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vez detectado el fin, se debe analizar si el medio es idóneo para alcanzarlo, vale decir, en palabras de Sapag, se trata de un juicio de eficacia.10 

El juicio de necesidad o indispensabilidad: Se debe examinar la proporcionalidad de la medida con respecto a otras igualmente eficaces o más eficaces. Se debe concluir que dicha medida es la más benigna con el derecho intervenido entre todas aquéllas que revisten por lo menos una idoneidad equivalente para contribuir a alcanzar el objetivo propuesto.11



El juicio de proporcionalidad en el sentido estricto. Este último sub-principio trata de una ponderación entre los principios en juego. Se debe evaluar la relación costo-beneficio de la medida con respecto al fin. O dicho de otra manera, se evalúa que la medida no restrinja los derechos de forma desproporcionada con respecto a los beneficios que se pretenden alcanzar. 12

2- Tratamiento de los principios de razonabilidad y proporcionalidad en el ordenamiento jurídico paraguayo Estos principios no se encuentran recogidos expresamente en la Constitución Nacional, al igual que en la mayoría de los Estados. Argentina, por ejemplo, ha encontrado una solución muy práctica a la cuestión gracias a que su sistema de control de constitucionalidad es un reflejo del sistema norteamericano, razón por la cual al momento de su reforma constitucional han incluido un artículo 13 que facilita enormemente el tratamiento de este principio a nivel constitucional. Ahora bien, en Paraguay no ocurre lo mismo, sin embargo, se considera que esto no constituye un obstáculo para su aplicación en el control de constitucionalidad al considerarse implícito en otros derechos y principios, como puede ser el principio de legalidad e igualdad (principio de razonabilidad), previstos en la Ley Fundamental, más aún considerando que el artículo 45 de la Constitución Nacional los reconoce los 10

SAPAG, Mariano. Ob. Cit.Pág. 187. BERNAL PULIDO, Carlos, ob. Cit. Pág. 36. 12 Sobre este juicio, Robert Alexy diseñó unas reglas de ponderación de carácter matemático, se analiza y cuantifica el peso abstracto de los principios en juego y el peso concreto en el caso a los efectos de determinar la validez de la norma. ALEXY, Robert “Teoría de los Derechos fundamentales” Madrid, España, centro de estudios constitucionales, 1993. Pág. 89 y siguientes. 13 Artículo 28 de la Constitución de la Nación Argentina: “Los principios, garantías y derechos reconocidos en los anteriores artículos, no podrán ser alterados por las leyes que reglamenten su ejercicio”. 11

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derechos no enunciados, o bien al ser un Estado de Derecho se podría justificar de la misma forma que lo hace Alemania. Resulta lógico que en un Estado de Derecho la razonabilidad de una ley, sentencia, acto administrativo o cualquier acto normativo tengan implicancias que se vinculan con la noción del derecho y de la justicia.14 Por otra parte, los principio de razonabilidad y proporcionalidad frecuentemente se encuentran previstos de manera expresa en las leyes de procedimientos administrativos, al ser un principio rector del derecho administrativo, sin embargo, curiosamente nuestro país carece de una ley de procedimientos administrativos, por lo tanto no podemos recurrir a esta vía para dotarle de contenido a estos principios. Por ello, en el ámbito constitucional, ante la falta de previsión normativa competerá a la Corte Suprema de Justicia al igual que a los demás países, delimitar claramente estos principios en consonancia con la Constitución nacional. 3- Jurisprudencia de la sala constitucional sobre el principio de razonabilidad y proporcionalidad No

en

muchas

ocasiones

la

Sala

Constitucional

ha

analizado

la

constitucionalidad de disposiciones normativas a la luz del principio de razonabilidad y de proporcionalidad, sin embargo, pueden observarse algunos fallos recientes en los que se ha invocado expresamente el principio de razonabilidad y/o proporcionalidad como sustento de la decisión judicial ante una inconstitucionalidad planteada, que señalaremos seguidamente: Casos constitucionales a) Ley 5221/14 Entre estos podemos mencionar el Acuerdo y Sentencia n.° 29 de fecha 11 de febrero de 2019, por el cual se ha declarado inconstitucional la Ley 5221 15, con los 14

SAPAG, Mariano, “El principio de proporcionalidad y de razonabilidad como límite constitucional al poder del Estado: un estudio comparado”. Año 2008. Pág. 160. 15

Artículo 1° Modificase el artículo 93 de la Ley N° 1.860/02 “QUE ESTABLECE EL CÓDIGO AERONÁUTICO DE LA REPÚBLICA DEL PARAGUAY”, que queda redactado como sigue: “Art. 93. Las personas que realicen funciones aeronáuticas remuneradas indicadas en los Anexos del Convenio de Chicago, a bordo de aeronaves con matrícula paraguaya o a bordo de aeronaves con matrícula extranjera arrendadas por operadores o explotadores nacionales, así como los que desempeñan funciones en la superficie, deberán ser de nacionalidad paraguaya y poseer licencias y habilitaciones expedidas o convalidadas por la Autoridad Aeronáutica Civil. Por razones técnicas, la Autoridad

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siguientes fundamentos: “De todo lo expuesto se arriba a la conclusión del escaso tiempo que la norma objetada de inconstitucional, en este caso brinda a las Líneas Aéreas dedicadas al transporte de pasajeros y de cargas para la formación y capacitación del personal de abordo, especialmente en la formación de pilotos y copilotos a cuyo cargo se encuentra la seguridad de la vida de las personas quienes utilizan dicho servicio, en este sentido, la Administración de Justicia interviene para precautelar el bien jurídico en extremo valioso como ser la vida, seguridad e integridad física de personas, realizando un juicio de razonabilidad de las normas administrativas, en función a los objetivos a los cuales las mismas deberían perseguir”.

Continúa:

“Consideramos

por

tanto

irrazonable

y

por

tanto

inconstitucional la norma que determina el plazo previsto en el artículo 1 de la Ley N° 5221/14 que modifica el artículo 93 de la Ley N" 1860/02, de hasta un año para la contratación gradual de personal técnico de nacionalidad paraguaya, ya que no considera la realidad que vive el país en cuestión de entrenamiento, tiempo, oportunidad y requerimientos de un personal de vuelo con especificaciones técnicas únicas para la realización de una actividad de riesgo debe estar reglada principalmente respetando el principio de razonabilidad”. b) Ley 4333/11 Otro fallo, en el que recientemente fue invocado el principio de razonabilidad es aquel que estudia la prohibición de importación de vehículos usados de más de 10 años de antigüedad, respecto al cual la Corte Suprema ha dado un giro jurisprudencial, ya que venía declarando inconstitucional de la ley, sin embargo, recientemente ha rechazado la inconstitucionalidad planteada, con los argumentos que se transcribirán a continuación: “...las reglamentaciones legales y normativas en general, que regulen los derechos subjetivos particulares, aún los de rango constitucional, solo serán inconstitucionales si no cumplen con los requisitos más arriba enunciados, esto es, si no están fundamentados, si la regulación carece de razonabilidad y de proporcionalidad. o si Aeronáutica Civil podrá autorizar un porcentaje de personal extranjero por un plazo que no excederá de un año a contar de la fecha de dicha autorización, estableciéndose un porcentaje gradual de reemplazo del personal extranjero por personal paraguayo, que se realizará de la siguiente forma: a los ciento ochenta días 50% (cincuenta por ciento); a los trescientos sesenta y cinco días el 100% (cien por ciento). Una vez vencido el plazo de un año, excepcionalmente podrá ser admitida la continuidad de los extranjeros como instructores de vuelo, en forma provisoria, por un período que no podrá exceder los ciento ochenta días.”

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afecta de algún modo el contenido del derecho subjetivo, que desnaturaliza su contenido esencial y termina anulándolo o menoscabándolo seriamente (...)Luego, en cuanto a si la reglamentación aquí impugnada cumple con los restantes requisitos de constitucionalidad, ya referidos más arriba podemos ver que la norma en cuestión impone una limitación a la edad o antigüedad que pueden tener los automotores que se introduzcan al país por importación la norma respectiva establece el fundamento de las exigencias que impone al accionante, dichas exigencias resultan razonables y proporcionadas con relación al fin de previsión o preservación de la salud pública, la seguridad ciudadana y de la protección de los consumidores (...)A la luz de estas realidades resulta claro que la medida legislativa tomada en la Ley 4333/11, es no solo razonable, adecuada y proporcionada sino que sigue los estándares de seguridad que los organismos internacionales han pautado en la materia”. c) Ordenanza Municipal n.° 280/16 del Municipio de Horqueta En el Acuerdo y Sentencia n.° 443 de fecha 13 de junio de 2018, la Sala Constitucional ha realizado un análisis de razonabilidad de la Ordenanza que dispone que no podrá instalarse una farmacia a menos de 500 metros de una ya existente legalmente habilitada, señalando dicho principio de forma menos incisiva que los casos anteriores y a la luz de otros derechos y principios constitucionales, como la igualdad, libertad de concurrencia y prelación de las normas en los siguientes términos : “Por otro lado observamos que la ordenanza impugnada establece la distancia que debe haber entre locales farmacéuticos instalados en el municipio de Horqueta, sin embargo no refiere en su contenido justificación objetiva ni razonable a la vista del ordenamiento jurídico vigente, por lo que no equivale a una decisión legalmente aceptable (...)Dichas circunstancias tornan totalmente arbitraria la decisión del legislativo municipal, pues el acto normativo atacado no responde a criterios de razonabilidad que se desgajan del marco jurídico vigente, en abierta transgresión al de jerarquía de las normas, por lo que peca de inconstitucional”. d) Ley n.° 3103/2006 Finalmente, un caso interesante, que merece ser traído a colación, por su relación con los principios de razonabilidad y proporcionalidad, es la acción de inconstitucionalidad promovida por una empresa cementera contra la Ley n.° 3103/2006 “Que establece la utilización obligatoria de clinker nacional para la fabricación de 11

cemento”16, atendiendo que la aplicación de la misma, a criterio del accionante, viola abiertamente disposiciones constitucionales consagradas en los artículos 46, 47, 107 y 137 de la Constitución Nacional, ya que impone restricciones a principios constitucionales de manera totalmente desproporcionada e irrazonable. El accionante ha afirmado que el Estado, en ejercicio de su poder de policía, solo puede limitar la libertad cuando resultare razonablemente necesaria para la protección de los valores superiores consagrados en la Carta Magna, pero siempre sujeto a la fiel observancia de los límites que la misma Constitución le impone, valiéndose para ello de las herramientas como lo son el principio de razonabilidad y proporcionalidad, cuya observancia es insoslayable con miras a la consolidación y real concreción del valor justicia como piedra de toque de toda la estructura de un verdadero Estado de Derecho. Si bien el caso no fue resuelto hasta la fecha por la Corte Suprema de Justicia, realizaremos unas breves consideraciones sobre el mismo, por su estricta vinculación con el tema monográfico. Para analizar el caso planteado, partimos de la base de que el Estado, en el caso concreto el legislador, así como se ha podido ver con base a su poder de policía, puede reglamentar los derechos de los particulares, estableciendo límites o restricciones como el caso de autos; sin embargo, resta evaluar si la restricción establecida en el artículo 2 de la Ley 3103, por la cual se obliga a utilizar clinker de origen nacional, es acorde al principio de razonabilidad. Recordemos que el principio de razonabilidad básicamente consiste en una exigencia de que el poder público adecue sus medidas a la obtención de los fines perseguidos por éstas, a efectos de que los medios no aparezcan como infundados o

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El artículo 2, prescribe: “Las empresas físicas o jurídicas que se dediquen a la fabricación de cemento, en los términos del artículo anterior, deberán utilizar materias primas semi elaboradas (clinker) de origen nacional”. A contrario sensu, las empresas que se dediquen a la fabricación de cemento no podrán importar clinker, materia prima para la elaboración de cemento. 12

arbitrarios, es decir no proporcionados a las circunstancias que los motivan y a los fines que se persigue alcanzar con ellos17. Ahora bien, de los antecedentes del caso se desprende que el fundamento de los legisladores para el dictado de la disposición hoy impugnada ha sido el fomento de la industria nacional. Es decir, el legislador optó por prohibir la importación de clinker extranjero, desde el año 2006, a efectos de la promoción de la industria nacional. Con relación a la medida adoptada por el legislador, primeramente, debemos remarcar que la ley impugnada prevé una prohibición absoluta y total, ya que no está permitida la importación de clinker extranjero en ninguna medida ni circunstancia. Por otra parte, dicha prohibición se ha dictado sin límite de tiempo y, puede verse, que la prohibición tiene 13 años de vigencia, vale decir, no responde a una promoción de la industria ante una necesidad puntual y temporal que así lo amerite. Si se examina desde la óptica del rational basis-test al ser la cuestión de índole socio-económica (equivalente a la idoneidad de la proporcionalidad), sería plausible afirmar que la medida de prohibición de clinker extranjero es acorde e idónea para la finalidad pretendida de promover la industria nacional, y por consiguiente, con ese criterio, la ley sería razonable. Sin embargo, entendemos que para que una norma sea constitucional la medida establecida por ésta debe además ser necesaria y proporcionalidad a la finalidad pretendida, sin que haya una alternativa menos restrictiva para el derecho que se limita. En otras palabras, el estudio de la razonabilidad o proporcionalidad, a nuestro criterio, debe analizar si entre diversos medios igualmente posibles para alcanzar un fin, se optó por el más o menos restrictivo para los derechos individuales afectados, siendo, por tanto, irrazonable la selección de un medio más gravoso en lugar de otro más benigno que también sería conducente al fin perseguido. Asimismo, García de Entrerría, recogida por Juan Carlos Cassagne, respecto al principio del favor libertatis: “Este principio veda el uso indiscriminado y discrecional 17

MARIENHOFF, M.S. ,”Tratado de Derecho Administrativo”, T. IV, pág. 276

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de los particulares cuando la administración o la ley pudieran utilizar otros medios menos onerosos o perjudiciales a los derechos e intereses de las personas para alcanzar la finalidad en cada caso perseguida y obliga a resolver, en razón de la libertad, cualquier duda interpretativa que pudiera existir respecto de la aplicación de la limitación o delimitación de derechos”. 18 Con base en el breve análisis realizado, entendemos que la norma impugnada al no superar el test de necesidad no se constituye como razonable, ya que con la medida adoptada se evidencia que el medio elegido es marcadamente perjudicial a los derechos del accionante, debido a que se está prohibiendo de forma absoluta y sin límite de tiempo la importación de una materia prima para la industria del cemento, a pesar de que existen otros medios menos gravosos y hábiles para fomentar la industria si las circunstancias así lo requieren en un momento determinado, ya sea con restricciones de derechos que consistan en prohibiciones relativas y temporales o mejor aún con medidas de fomento como los beneficios fiscales o las ayudas crediticias. Por los fundamentos expuestos, consideramos que sería acertado que la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia declare la inconstitucionalidad de la Ley 3103/06. Por último, es menester destacar el fallo que pueda dictar la Corte en este caso será sumamente relevante, ya que dependiendo del alcance que se le dé al principio de razonabilidad podrá variar la decisión judicial, habida cuenta que de considerarse la razonabilidad únicamente como una adecuación entre los medios escogidos y la finalidad pretendida posiblemente se rechazará la acción de inconstitucionalidad, sin embargo, si se incluye al menos el test de necesidad en el estudio, el resultado del análisis podrá ser distinto, tal como lo expusiéramos más arriba. Conclusión En la actualidad a nivel mundial, el estudio sobre estos principios se encuentra bastante avanzado, existe varias preocupaciones tanto en la doctrina como en la jurisprudencia, por ejemplo, en cuanto a la legitimación por parte de un órgano para 18

CASSAGNE, Juan Carlos, “La intervención administrativa”. Pág. 88

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realizar este tipo de control, el alcance de este control y el peligro que podría conllevar un subjetivismo judicial. Sin embargo, como se ha podido ilustrar y exponer brevemente, en el Paraguay la situación es muy distinta. Tan solo a simple vista se puede constatar que los conceptos jurídicos de estos principios constitucionales en el Derecho nacional son ciertamente indeterminados, vale decir, sus reales significados y alcances resultan pocos conocidos tanto como para la doctrina como la jurisprudencia. A primera vista, y desde una somera exanimación de la cuestión se infiere que el problema básicamente se podría tratar por tres razones principales: falta de previsión de su aplicación en el texto constitucional, al menos de manera expresa (situación que ocurre en la mayoría de los países); la jurisprudencia de nuestra máxima instancia judicial, si bien ha mencionado en algunas ocasiones más concretamente el principio de razonabilidad, no ha dado una explicación de su aplicación ni mucho menos una definición clara de los criterios utilizados para su respectiva aplicación y por último, lastimosamente no abundan en la doctrina nacional estudios específicos y profundos al respecto. La jurisprudencia nacional en los pocos casos que ha aplicado el principio de razonabilidad (al menos expresamente), en general se ha limitado a ceñirse en cuanto a este en un sentido amplio, vale decir, en determinar si una norma es o no razonable de acuerdo con las circunstancias del caso, quizás cuidando justamente no propiciar ningún tipo de definición que limite su versatibilidad o por simple desconocimiento del tema. En consecuencia, se puede observar que los puntos de estudio sobre la base del principio de razonabilidad como de proporcionalidad son bastante amplios y complejos a la vez, quedará abierto para un próximo trabajo, determinar los límites o alcances que debería fijar el sistema de control de constitucionalidad paraguayo, a la luz de su realidad jurídica y cultural. BIBLIOGRAFIA

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