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• Rodrigo Demaestri

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Pasquino: SPC

Capítulo 3: formación y disolución de los ejecutivos Formación de los gobiernos parlamentarios y confianza del parlamento. Todos los gobiernos parlamentarios deben tener una relación positiva (voto de confianza explícito o implícito hasta que exista un voto de desconfianza) con sus parlamentos. La elección del primer ministro inglés y su gabinete no significa una votación, sino sólo el reconocimiento de la existencia de una mayoría parlamentaria que apoya un gobierno. El líder del partido mayoritario es elegido (reconocido) automáticamente. En Francia, el PM goza de la confianza de la mayoría del Parlamento hasta que una mayoría absoluta opuesta no manifieste una explicita moción de desconfianza. En Alemania y en Italia, el voto de confianza (envestidura) debe ser explícito. En Alemania, desde 1949, cada partido anuncia cuál será su alianza, pues el Canciller se define en base a las relaciones de fuerza entre los partidos y la composición de las coaliciones de gobierno. En Italia es más complicado, por dos cosas. Sus gobiernos multipartidistas; y el hecho de que es necesario un voto de confianza para todo el Consejo, no sólo para su presidente, y también para determinados actos de gobierno (decretos). Cargos, políticas, votos y formación de los gobiernos (Italia) Italia: la expectativa inicial es que los partidos siempre quieren maximizar su poder, o sea obtener el mayor número posible de cargos ministeriales (office-seeking). Entonces los partidos intentarán formar coaliciones minimum-winning compuestas por el menor número posible de partidos para que sea suficiente lograr la mayoría parlamentaria. Sin embargo, los partidos persiguen también otros objetivos: querer influenciar en las políticas gubernamentales (policy-seeking); renunciar a cargos de gobierno, evitando responsabilidades y pensando en una futura elección; mantenerse en la oposición, aun pudiendo ir al gobierno, para mantener la cohesión de la organización de partidos. Otra particularidad del caso italiano es que el jefe del partido más grande de la coalición (la Democracia Cristiana después de la IIGM) no se convierte automáticamente también en jefe de gobierno. Si esto pasaba, debía abandonar su cargo de secretario de partido (Aldo Moro en 1963). Cuando quiso acaparar ambos cargos, fracasó (Fanfani, 1958 y De Mita, 1988). Conclusiones de Italia post-1953: no hay influencia directa de la expresión del voto de los electores en la formación de los gobiernos, que sufren frecuentes cambios (de 3 a 4) durante la misma legislatura. No había conocimiento de los candidatos a Presidente de Consejo, y los partidos obtenían de los electores una delegación política en blanco y la gastaban sin control. Por eso la Primera Republica fue un sistema en el que los partidos tuvieron un extraordinario poder político, controlando las instituciones y manipulando al electorado. Esto ha cambiado con la reforma de 1993. La formación del ejecutivo en los sistemas presidenciales (EEUU)  Presidente electo directamente por los ciudadanos (con un paso intermedio por Colegio Electoral que nunca ha subvertido el resultado del voto popular)  Presidente no puede elegir al Congreso  El Congreso no puede sustituir, sospechar o hacer dimitir al Presidente, salvo en caso de condena después de un juicio político (impeachment). Algunos autores estas condiciones institucionales imprimen una excesiva rigidez operativa a los sistemas presidenciales, en especial en lo referente a las relaciones Pte-

Socialesforo.com.ar Congreso. Esta rigidez se traduciría en parálisis decisional, y hasta en una crisis del régimen (Linz). El Presidente forma su ejecutivo que nunca puede estar compuesto por parlamentarios en funciones, que representa a las distintas almas del partido, que apunta a un equilibrio entre políticos y profesionales competentes que, algunas veces, premia a los que han apoyado/financiado su campaña electoral. Si bien el Presidente no puede perder la mayoría, son raras las uniones presidenciales (gabinetes) que duran intactas todo el mandato. Las sustituciones tienen lugar con frecuencia, sobre todo en cargos subalternos, y la discrecionalidad con que cuenta el presidente aquí es ejercida asumiendo la responsabilidad de sus nóminas, y por lo tanto, del éxito o fracaso de sus colaboradores. A propósito de los sistemas semi-presidenciales (Francia) El semipresidencialismo no es un punto medio entre el presidencialismo y el parlamentarismo, ni oscila como un péndulo. El Ejecutivo de la Quinta Republica es de dos cabezas, un presidente elegido por los electores que nombra un primer ministro que debe contar con apoyo parlamentario. El presidente puede disolver el Parlamento una vez a cada año. El PM nombrado por el presidente, deseada o indeseadamente, ocupa y permanece en el cargo a menos que la Asamblea Nacional vote la desconfianza, o bien que el Presidente lo destituya, consiguiendo identificar y construir una mayoría parlamentaria diferente. En Francia alcanza con la confianza presunta hacia el PM lo que vuelve más simple el funcionamiento del gobierno y que ha vuelto prácticamente imposible de proponer un voto de desconfianza hacia él. Esto no vuelve improbable su destitución, que puede ser decidida por el Presidente, pero esto sólo ocurre cuando las mayorías políticas presidenciales y legislativas coinciden. Por esto, el Presidente recurre, al no ser factible un voto de desconfianza de “su” mayoría parlamentaria, a cambiar el PM para: cambiar políticas, ponerse en sintonía con la opinión pública, otorgar un renovado dinamismo al gobierno, preparase para nuevas elecciones, descargar la responsabilidad de decisiones equivocadas, incompatibilidad de caracteres. En cambio, cuando existe cohabitación, el PM es más estable en el cargo, ya que su mayoría parlamentaria está obligada a apoyarlo y tiene todo el interés político e hacerlo, e incluso de ser lo más operativa posible, para evitar darle al Presidente cualquier pretexto de disolución anticipada de la Asamblea. Las características del sistema electoral a segunda vuelta (ballotage) genera coaliciones con cohesión, estabilidad y decisión. El secreto eficiente del modelo de Westminster (UK)  No existe elección popular directa del PM. Igual, el premier nunca es derrocado, a lo sumo sustituido por los parlamentarios de su partido, lo que sería imposible si fuese electo popularmente.  Todos los electores son perfectamente conscientes que la victoria de uno de los dos partidos llevará al gobierno al líder de ese partido, por lo que la atención debe desplazarse a las formas en que se deviene jefe de partido.  Esos resultados se deben a la específica estructuración del sistema de partidos inglés bipartidista y no a mecanismos institucionales imitables e importables. Todos los ministros, todos los junior ministres (subsecretarios) y todos los colaboradores de estos, siempre son parlamentarios. El número de parlamentarios ingleses con funciones ejecutivas supera los 100. Esto hace que los parlamentarios no sean solo votantes disciplinados sino que se ocupan de temáticas que un gobierno debe

Socialesforo.com.ar afrontar, adquieren conocimiento y se convierten en gobernadores, asistentes, etc; dándole solución al problema de la representación territorial y de defender una banca conquistada con pocos votos. Esto diferencia la lógica parlamentaria inglesa de la italiana, la francesa de las 3er y 4ta republicas, donde los parlamentarios cuentan con el pequeño poder de extorsión de sus pequeños partidos, desestabilizando las coaliciones y sus gobiernos. Cómo se expresa la censura constructiva a un Canciller competente (Alemania) Los Cancilleres son competentes gracias al voto de investidura del Bundestag, fuertes porque son jefes de una mayoría parlamentaria al mismo tiempo conspicua y disciplinada; e institucionalmente protegidos por la moción de censura constructiva; permitiéndoles recurrir a ajustes de ministros sin necesidad de pasar por crisis de gobierno. Después de la experiencia de Weimar, los alemanes quisieron evitar los dos grandes problemas que esta había tenido: la inestabilidad de los gobiernos y las frecuentes disoluciones del Parlamento, responsables ambas del deterioro democrático. La cuestión del sistema electoral se resolvió con la cláusula del 5% para impedir la perniciosa fragmentación de los partidos. Para impedir las crisis parlamentarias se recurrió al mecanismo de censura contractiva. El Canciller en funciones puede ser sustituido después de dos votaciones del Bundestag con mayoría absoluta. Con la primera expresa un voto de desconfianza, con la segunda, en un plazo de 48hs, elige nuevo canciller. Dos efectos: ninguna mayoría reunida de modo causal y desordenado decidirá la desconfianza a un Canciller si no tiene otro listo para sustituirlo; y evita la inestabilidad y el vacío de poder. El Canciller que recibe la desconfianza pero que no logra ser sustituido (en esas 48hs) puede permanecer en funciones, con el consenso del Presidente, por un año. Después, si no se ha constituido una mayoría absoluta que lo apoye, el Presidente puede disolver el Bundestag, permaneciendo el Canciller en funciones. Conclusiones  Puede haber inestabilidad de los gobiernos y de los gobernantes en sistemas políticos estructuralmente distintos.  El circuito sistema electoral-sistema de partidos-asamblea parlamentaria es el factor más significativo en la producción de estabilidad política.  El funcionamiento y la disolución de los gobiernos están estrechamente conectados con el tipo de asambleas electivas, representativas, legislativas, que pueden darle confianza y fuerza, o debilitarlo y darle voto de censura. Los sistemas electorales no crean por sí mismos gobiernos y gobernantes estables. Pero pueden, con pocas diferencias entre los sistemas mayoritarios a primera vuelta, a segunda vuelta y sistemas proporcionales, guiar a la competencia política e, inmediatamente después, la contraposición parlamentaria en sentido bipolar.

Capítulo 4: Problemas de funcionamiento El gobierno dividido en los sistemas presidenciales Bajo determinadas condiciones, se ha vuelto irreal pensar que el Presidente presidencial y el Presidente semipresidencial pueden ejercer efectivamente todo su poder ejecutivo formal. La teoría de los veto players de Tsebelis sugiere que estos sistemas tienen un problema similar, la pluralidad de actores dotados de poderes de veto.

Socialesforo.com.ar El gobierno unificado se define a partir de la fusión entre poder ejecutivo y poder legislativo, tomada de aquel gobierno que jamás puede ser dividido, el inglés. En EEUU el gobierno unificado es entonces aquel en que el Presidente es el jefe de la mayoría político-partidista suficientemente cohesionada en ambas ramas del Congreso. Entonces el gobierno dividido es su contrario: existe separación institucional y diferenciación política entre el Presidente con la mayoría de los detentores del poder legislativo. Lo que verdaderamente importa es que el Presidente debe rendir cuentas con al menos una rama del Congreso en la que el otro partido tiene la mayoría. Esto es el piso mínimo, después según el sistema presidencial la variedad de divisiones se debe a:  Factores institucionales: bicameralismo  Factores políticos: poderes de veto y decreto del Presidente y la posibilidad del Congreso de oponerse a los vetos  Factores de partido: número de partidos y sus posibilidades de alianza La división lleva a dificultades en el ejercicio del poder hasta alcanzar la parálisis decisional. Alguna, o ambas, Cámaras bloquean, desvían, corrigen disposiciones del Presidente, y este ejerce su veto sobre el Congreso. Consecuencias de la división y la pausa decisional: legislación inadecuada, fruto de contratos y compromisos en los que están involucrados múltiples actores con poder de veto, lo que la vuelve excesivamente costosa. Los autores se dividen entre los que resaltan la parálisis y la lentitud en el proceso de decisión y formación de políticas públicas, y los que ven éstas como un resultado cercano a las preferencias complejas del electorado (gobernabilidad vs. representación). Pasquino critica el gobierno dividido desde dos puntos de vista: institucional, por el entrecruzamiento de tensiones e inmovilismo; y democrático por los problemas para el electorado racional que trata de votar en base a las prestaciones de los representantes y de los gobernantes. El defecto más grave del gobierno dividido es que cuando no termina en parálisis institucional, impide una limpia atribución de responsabilidades, y complica la evaluación de lo hecho por el Presidente y por el Congreso (accountability). Posibles soluciones al gobierno dividido: straight ticket (elector vota a un mismo partido para presidente y para representante, sin poder cortar boleta) o que todos los cargos duren el mismo período de tiempo. La contra está en que los electores serían libres una vez cada 4 años, en lugar de cada 2, y que la situación político-institucional esté solidificada por este período, y llevando a una potencial tiranía de la mayoría. Es muy improbable una reforma electoral. Conclusión: el Presidente de EEUU, rara y ocasionalmente es el más fuerte gobernante del mundo, debido a los contrapesos partidarios, políticos e institucionales. La cohabitación Presidente de una coalición, Asamblea nacional de la otra. El Presidente puede disolver la Asamblea, pero corre el riesgo de que se repita la composición política mayoritaria en la Asamblea, disminuyendo su prestigio personal. O puede convivir con esto nombrando PM al jefe de la mayoría parlamentaria. Cohabitación implica que Presidente y PM se redistribuyen, el poder ejecutivo. La cohabitación se dio en Francia, sólo en 3 oportunidades, y siempre en el período de dos años en que la elección presidencial (mandato de 7 años) se desfasaba de la elección legislativa (mandato de 5 años), que fue lo que vino a “resolver” la reforma de 2002. La primera vez convivieron el Presidente Mitterrand (socialista) y el PM Chirac, líder de los gaullistas. Esto no significó parálisis, sí perturbación, aunque la cohabitación fue moderada por las ambiciones presidenciales de ambos, porque ninguno quería pagar el costo político de ser el responsable del mal funcionamiento del sistema político y/o el

Socialesforo.com.ar que enterrara a la Quinta Rep. Mitterrand ganó las presidenciales y disolvió el Parlamento, aprovechando la luna de miel de su victoria para terminar con la cohabitación. Esta se repetiría 5 años más tarde cuando la coalición socialista perdió la mayoría parlamentaria, esta vez el PM fue Balladur porque Chirac decidió no asumir las responsabilidades de conducir el gobierno, pensando en llegar a las elecciones implicado lo menos posible. En 1995 Chirac asumió la presidencia pero inesperadamente en 1997 disolvió la Asamblea nacional por un lado para bloquear la erosión de consensos a favor de la izquierda, y por otro, para dotarse de una mayoría parlamentaria (que ya tenía). La centro-derecha perdió y comenzó una cohabitación con el jefe de la centro-izquierda, Jospin, que duró 5 años. A diferencia del gobierno dividido presidencialista, en el sistema francés no se da parálisis institucional porque siempre hay alguien que gobierna en última instancia, el PM que cuenta con mayoría parlamentaria, que debe apoyarlo leal y compactamente pues corre el riesgo de ser disuelta por el Presidente ante posibles tensiones de la mayoría. La cohabitación además, contrapone fecundamente las ambiciones de los detentores de cargos más elevados, que los modera y orienta en la persecución de la estabilidad y del funcionamiento del sistema político, de lo contrario el responsable de la inestabilidad y del mal funcionamiento será castigado por los electores. Si es el elector el artífice de las cohabitaciones al recurrir a un voto diferenciado, esta posibilidad no le es arrebatada, a menos que existan elecciones concomitantes y la obligación de votar por el candidato de la circunscripción uninominal vinculado al Presidente. Los sistemas parlamentarios: ¿inestabilidad e indecisión?  Problemas: Inestabilidad de los gobiernos. Depended de la discontinuidad de gran relevancia en: la presencia/rotación de los partidos, la duración en funciones de los PM y de los ministros, la continuidad/discontinuidad efectiva de las políticas públicas.  Dificultad de decidir las políticas públicas y por lo tanto el de la variabilidad de las políticas  Ausencia de mandato explícito para los gobiernos. Cuando existe un multipartidismo polarizado (más de 5 o 6) la formación de las coaliciones de gobierno se verá multiplicada (Italia), su inestabilidad aparecerá como probable, las políticas públicas a menudo construirán elecciones de compromiso debilitadas, la atribución y la reivindicación de cualquier mandato resultarán sustancialmente imposibles, y nunca serán estables las coaliciones. Por el contrario si el número de partidos relevantes es menor a 5 (Alemania) se podrá hablar de mandato para la coalición ganadora, incluso en las políticas públicas a llevar a cabo, con políticas públicas predefinidas y evaluadas por los electores. Gran Bretaña, Italia y Alemania: una comparación En UK las alternancias frecuentes entre laboristas y conservadores y su distancia político ideológica los llevaba, una vez en el gobierno, a deshacer lo hecho por su predecesor. Otro inconveniente que apareció después fue el predominio temporal demasiado fuerte y amplio para un mismo partido que inevitablemente tiende a traducirse en la tiranía de la mayoría. Ante esto se propuso la posibilidad de un sistema electoral proporcional, que generaría dos consecuencias indeseadas: la necesidad de formar gobiernos de coalición que harían imposible cualquier referencia a mandatos

Socialesforo.com.ar electorales y a relativas rendiciones de cuentas; y la disminución de la participación política por parte de un electorado que inevitablemente resultaría más confuso en la elección en juego, menos motivado y menos convencido. Es improbable que se reforme el sistema electoral pues el sistema inglés funciona en la relación preferida de electores que otorgan el mandato y tienen el poder de sancionar. Pero esto se da bajo condiciones específicas (que deberían ser importadas también si se quiere copiar el secreto eficiente inglés): el PM es el jefe del partido y el jefe de una mayoría parlamentaria suficientemente cohesionada (teniendo como elemento de disciplina su posible disolución y el probable fin de la carrera parlamentaria de aquellos que no lo sigan), elegida por sistema mayoritario simple aplicado en circunscripciones uninominales. En Italia el sistema es multipartidista extremo y además los partidos están fragmentados en su interior en corrientes organizadas, y deben rendir cuentas con dos actores extremos imposibles de coalicionar: los neo-fascistas y los comunistas. Esta fragmentación se refleja en el poder del Presidente del Consejo, que no tiene ninguna prerrogativa y ningún poder que le permita ser la conducción de la mayoría parlamentaria y no el ejecutor de las volubles preferencias de las cambiantes mayorías que lo apoyan. El problema parecía resolverse atacando el sistema de representación proporcional, pero la reforma electoral puede producir una mayoría parlamentaria pero no cambiar la naturaleza y el funcionamiento de ese gobierno parlamentario, porque esas mayorías parlamentarias son heterogéneas y se revelan también litigantes e indisciplinadas. En Alemania el inconveniente operativo mayor deriva del creciente poder ejercido por la segunda Cámara, el Bundesrat, cuyos exponentes son nombrados por las mayorías políticas del gobierno de cada Land. El Bundesrat posee poder de veto, y la novedad no es que ahora la coalición mayoritaria en él no coincide con la del Bundestag (que ya ha pasado), sino que esta Cámara en los últimos 10 años ha ejercido más frecuentemente su poder de veto. El principal problema de esto no es la imposibilidad de alcanzar compromisos decisionales (como en EEUU) sino que el gobierno no puede llevar a cabo el programa para el cual había obtenido un mandato al ganar en las elecciones. Balance general Italia debe ir por el camino de la re-parlamentarización de la formación de sus gobiernos y de la re-proporcionalización de su sistema electoral, para alcanzar el voto de desconfianza constructivo y evitar el multipartidismo extremo, respectivamente (seguir a Alemania). Si esto no va, el otro camino es el que conduce a un semipresidencialismo a la francesa. La autorregulación y el autorrequilibrio, no dependen del diseño de una institución específica, sino del circuito que conecta al ejecutivo con el legislativo. En este sentido, la tan alardeada separación de las instituciones que caracteriza al presidencialismo prolonga y dilata los desequilibrios y no muestra capacidades autorreguladoras, al contrario del semipresidencialismo que con o sin cohabitación garantiza la potencialidad de gobierno. (está claro qué le gusta al tano, no?)