LEY 39/2015, DE 1 DE OCTUBRE, DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS -comentadaVersión
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LEY 39/2015, DE 1 DE OCTUBRE, DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS -comentadaVersión 1.3- De 27 de diciembre de 2018 Comentarios: Moisés Plá Benítez
Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada
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LEY 39/2015, DE 1 DE OCTUBRE, DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN COMENTADA. (BOE Nº 236, DE 2 DE OCTUBRE DE 2015) NOTA DEL AUTOR. La letra normal contiene la ley literal. Los comentarios se encuentran expresados en letra cursiva. Algunos comentarios están enfocados a la aplicación práctica de la ley para que puedan resultar de utilidad al resolver supuestos prácticos en pruebas de acceso a la función pública o para relacionarse con la administración. También incluye comparación de algunas de estas cuestiones prácticas con la normativa de Extremadura. Versión 1.- Esta versión de comentarios está realizada a fecha 1 de octubre de 2016. Cualquier versión posterior de estos comentarios indicará las principales novedades de la versión actualizada, así como podrán consultarse ampliaciones de los comentarios o actualizaciones en el blog del autor en la siguiente dirección: http://procedimientoadministrativocomun.blogspot.com Versión 1.1.- Incluye modificaciones para mejorar la visión de los comentarios. Versión 1.2.- Incluye modificación disposición final séptima, y adaptación a Sentencia del Tribunal Constitucional (STC 55/2018, de 24 de mayo). Versión 1.3- Incluye modificaciones del art. 28.2 y 3, por Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre ESTRUCTURA. La Ley se estructura en 133 artículos, distribuidos en: •
7 Títulos (Incluyendo el Título Preliminar)
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5 disposiciones adicionales
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5 disposiciones transitorias
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1 disposición derogatoria
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7 disposiciones finales
ESTRUCTURA DETALLADA POR TÍTULOS Y CAPÍTULOS: •
TÍTULO PRELIMINAR. Disposiciones generales. (arts. 1 al 2)
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TÍTULO I. De los interesados en el procedimiento. (arts. 3 al 12) ◦ CAPÍTULO I. La capacidad de obrar y el concepto de interesado. (arts. 3 al 8) ◦ CAPÍTULO II. Identificación y firma de los interesados en el procedimiento administrativo. (arts. 9 al 12)
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TÍTULO II. De la actividad de las Administraciones Públicas. (arts. 13 al 33)
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◦ CAPÍTULO I. Normas generales de actuación. (arts. 13 al 28) ◦ CAPÍTULO II. Términos y plazos. (arts. 29 al 33) •
TÍTULO III. De los actos administrativos. (arts. 34 al 52) ◦ CAPÍTULO I. Requisitos de los actos administrativos. (arts. 34 al 36) ◦ CAPÍTULO II. Eficacia de los actos (arts. 37 al 46) ◦ CAPÍTULO III. Nulidad y anulabilidad (arts. 47 al 52)
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TÍTULO IV. De las disposiciones sobre el procedimiento administrativo común. (arts. 53 al 105) ◦ CAPÍTULO I. Garantías del procedimiento. (art. 53) ◦ CAPÍTULO II. Iniciación del procedimiento. (arts. 54 al 69) ▪ Sección 1ª Disposiciones Generales. (arts. 54 al 57) ▪ Sección 2ª Iniciación del procedimiento de oficio por la administración. (arts. 58 al 65) ▪ Sección 3ª Inicio del procedimiento a solicitud del interesado (arts. 66 al 69) ◦ CAPÍTULO III. Ordenación del procedimiento. (arts. 70 al 74) ◦ CAPÍTULO IV. Instrucción del procedimiento. (arts. 75 al 83) ▪ Sección 1ª Disposiciones generales. (arts. 75 al 76) ▪ Sección 2ª Prueba. (arts. 77 al 78) ▪ Sección 3ª Informes. (arts. 79 al 81) ▪ Sección 4ª Participación de los interesados. (arts. 82 al 83) ◦ CAPÍTULO V. Finalización del procedimiento. (arts. 84 al 95) ▪ Sección 1ª Disposiciones generales. (arts. 84 al 86) ▪ Sección 2ª Resolución. (arts. 87 al 92) ▪ Sección 3ª Desistimiento y renuncia. (arts. 93 al 94) ▪ Sección 4ª Caducidad. (art. 95) ◦ CAPÍTULO VI. De la tramitación simplificada del procedimiento administrativo común. (art. 96) ◦ CAPÍTULO VII. Ejecución. (arts. 97 al 105)
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TÍTULO V. De la revisión de los actos en vía administrativa. (arts. 106 al 126) ◦ CAPÍTULO I. Revisión de oficio. (arts. 106 al 111) ◦ CAPÍTULO II. Recursos administrativos. (arts. 112 al 126) ▪ Sección 1ª. Principios generales. (arts. 112 al 120) ▪ Sección 2ª. Recurso de alzada. (arts. 121 al 122)
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▪ Sección 3ª. Recurso potestativo de reposición (arts. 123 al 124) ▪ Sección 4ª. Recurso extraordinario de revisión (arts. 125 al 126) •
TÍTULO VI. De la iniciativa legislativa y de la potestad para dictar reglamentos y otras disposiciones. (arts. 127 al 133)
FUNDAMENTACIÓN JURÍDICA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN. La Constitución establece en el artículo 103 los principios que deben regir la actuación de las Administraciones Públicas, destacando el de eficacia y el de legalidad, al imponer que la actividad de las administraciones está sometida plenamente a la Ley y al Derecho. La materialización de estos principios se produce en el procedimiento administrativo común, que debe garantizar el equilibrio entre la eficacia de la actuación administrativa y la salvaguarda de los derechos de los ciudadanos y las empresas, que deben ejercerse en condiciones de igualdad en cualquier parte del territorio, con independencia de la Administración con la que se relacionen. Estas actuaciones “ad extra” de las Administraciones Públicas cuentan con mención expresa en el articulo 105 de la Constitución Española, que establece que la Ley regulará la audiencia de los ciudadanos, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la Ley, en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas que les afecten, así como el procedimiento a través del cual deben producirse los actos administrativos, garantizando, cuando proceda, la audiencia a los interesados. La Ley 39/2015, de 1 de octubre, es fruto de la competencia exclusiva del Estado español para regular el procedimiento administrativo común, en base al artículo 149.1.18 de nuestra Constitución, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas, así como el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones Públicas. El carácter común del procedimiento administrativo resulta de su aplicación a todas las Administraciones Públicas y respecto a todas sus actuaciones. Ello no quita que se dicten normas de procedimiento por las Comunidades Autónomas, pero siempre que se respeten las reglas que integran el concepto de Procedimiento Administrativo Común con carácter básico. ANTECEDENTES: Los antecedentes legislativos relevantes en la regulación del procedimiento administrativo son: •
Ley de 19 de octubre de 1889, conocida como Ley de Azcárate.
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Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 26 de julio de 1957.
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Ley de Procedimiento Administrativo, de 17 de julio de 1958. (considerada por la exposición de motivos de la Ley 39/2015, como la primera regulación completa del procedimiento administrativo en nuestro ordenamiento jurídico)
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La Constitución de Española de 1978, que introduce un nuevo concepto de Administración sometida a la Ley y al Derecho.
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Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
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Ley 4/1999, de 13 de enero, de modificación de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de
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Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que reformula varios aspectos sustanciales del procedimiento administrativo. •
Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos.
Estos serían los antecedentes más relevantes, sin incluir dispersas normas que han ido modificando la estructura del procedimiento y el sistema de relacionarse los ciudadanos con las administraciones; aspectos que intenta refundir la Ley 39/2015, de 1 de octubre.
LEY 39/2015, DE 1 DE OCTUBRE, DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS.
TÍTULO PRELIMINAR Disposiciones generales De conformidad con la exposición de motivos, el título preliminar, de disposiciones generales, aborda el ámbito objetivo y subjetivo de la Ley. Entre sus principales novedades, se señala, la inclusión en el objeto de la Ley, con carácter básico, de los principios que informan el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria de las Administraciones. Se prevé la aplicación de esta Ley a todos los sujetos comprendidos en el concepto de Sector Público, si bien las Corporaciones de Derecho Público se regirán por su normativa específica en el ejercicio de las funciones públicas que les hayan sido atribuidas y supletoriamente por esta Ley 39/2015.
Artículo 1. Objeto de la Ley. 1. La presente Ley tiene por objeto regular los requisitos de validez y eficacia de los actos administrativos, el procedimiento administrativo común a todas las Administraciones Públicas, incluyendo el sancionador y el de reclamación de responsabilidad de las Administraciones Públicas, así como los principios a los que se ha de ajustar el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria. 2. Solo mediante ley, cuando resulte eficaz, proporcionado y necesario para la consecución de los fines propios del procedimiento, y de manera motivada, podrán incluirse trámites adicionales o distintos a los contemplados en esta Ley. Reglamentariamente podrán establecerse especialidades del procedimiento referidas a los órganos competentes, plazos propios del concreto procedimiento por razón de la materia, formas de iniciación y terminación, publicación e informes a recabar. La anterior Ley 30/1992, de 26 de noviembre, tenía como objeto: “establecer y regular las bases del régimen jurídico, el procedimiento administrativo común y el sistema de responsabilidad de las Administraciones Públicas”. Las bases del régimen jurídico se encuentran reguladas actualmente en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. Ha sido voluntad del legislador dividir el derecho administrativo español en dos ejes: las relaciones “ad extra” y “ad intra” de las administraciones públicas. Esta ley 39/2015, de 1 de octubre, constituye el primero de los ejes, al establecer una regulación completa y sistemática de las relaciones “ad extra” entre las Administraciones y los ciudadanos. Este artículo primero tiene como novedad la inclusión en el objeto de la Ley, con carácter básico, de Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada
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los principios que informan el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria de las administraciones (que será objeto de regulación en el Título VI de la Ley). Asimismo se incluye expresamente que la ley regula el procedimiento sancionador y el de reclamación de responsabilidad de las administraciones públicas. Esta ley deroga los anteriores reglamentos que desarrollaban el procedimiento de responsabilidad patrimonial y el procedimiento sancionador, pasando a ser incorporados dentro del articulado de esta ley. Es de destacar también que solo por ley pueden incluirse trámites adicionales o distintos, y se exige además que sea “de manera motivada”. Esta última expresión no se encontraba en el proyecto de ley originario, siendo introducida a través de enmiendas al articulado para exigir un mayor razonamiento y justificación en las decisiones de las administraciones públicas. Es además llamativo este apartado, porque los trámites de un procedimiento en nuestro ordenamiento jurídico suelen encontrarse desarrollados mediante reglamentos, y no a través de normas con rango legal. La exposición de motivos aclara que esta previsión no afecta a los trámites adicionales o distintos ya recogidos en las leyes especiales vigentes, que mantendrán sus efectos. Asimismo, se señala que sigue vigente el anexo 2 de la disposición adicional vigésima novena de la Ley 14/2000, de 29 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social, que establece una serie de procedimientos que quedan excepcionados de la regla general del silencio administrativo positivo.
Artículo 2. Ámbito subjetivo de aplicación. 1. La presente Ley se aplica al sector público, que comprende: a) La Administración General del Estado. b) Las Administraciones de las Comunidades Autónomas. c) Las Entidades que integran la Administración Local. d) El sector público institucional. 2. El sector público institucional se integra por: a) Cualesquiera organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de las Administraciones Públicas. b) Las entidades de derecho privado vinculadas o dependientes de las Administraciones Públicas, que quedarán sujetas a lo dispuesto en las normas de esta Ley que específicamente se refieran a las mismas, y en todo caso, cuando ejerzan potestades administrativas. c) Las Universidades públicas, que se regirán por su normativa específica y supletoriamente por las previsiones de esta Ley. 3. Tienen la consideración de Administraciones Públicas la Administración General del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autónomas, las Entidades que integran la Administración Local, así como los organismos públicos y entidades de derecho público previstos en la letra a) del apartado 2 anterior. 4. Las Corporaciones de Derecho Público se regirán por su normativa específica en el ejercicio de las funciones públicas que les hayan sido atribuidas por Ley o delegadas por una Administración Pública, y supletoriamente por la presente Ley. En relación con el objeto y ámbito de aplicación de la ley, habría que recordar que esta ley regula el Procedimiento Administrativo Común, y que existen determinados procedimientos especiales por razón de la materia; esta circunstancia está prevista en la disposición adicional primeraespecialidades por razón de la materia: “Los procedimientos administrativos regulados en leyes especiales por razón de la materia que no Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada
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exijan alguno de los trámites previstos en esta Ley o regulen trámites adicionales o distintos se regirán, respecto a éstos, por lo dispuesto en dichas leyes especiales.” Las siguientes actuaciones y procedimientos se regirán por su normativa específica y supletoriamente por lo dispuesto en esta Ley: a) Las actuaciones y procedimientos de aplicación de los tributos en materia tributaria y aduanera, así como su revisión en vía administrativa. b) Las actuaciones y procedimientos de gestión, inspección, liquidación, recaudación, impugnación y revisión en materia de Seguridad Social y Desempleo. c) Las actuaciones y procedimientos sancionadores en materia tributaria y aduanera, en el orden social, en materia de tráfico y seguridad vial y en materia de extranjería. d) Las actuaciones y procedimientos en materia de extranjería y asilo. Así, pues, a modo de ejemplos, un procedimiento sancionador sobre una multa de tráfico o un procedimiento de extranjería, solo verían aplicada la Ley 39/2015, de 1 de octubre, con carácter supletorio, debiendo regirse principalmente por su normativa específica. Y, de conformidad con la disposición adicional quinta, la actuación administrativa de los órganos constitucionales del Estado como el Congreso de los Diputados, el Senado, el Consejo General del Poder Judicial, el Tribunal Constitucional, el Tribunal de Cuentas, el Defensor del Pueblo; y las Asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas, así como instituciones análogas al Tribunal de Cuentas o Defensor del Pueblo, se regirán por lo previsto en su normativa específica, en el marco de los principios que inspira la actuación administrativa de acuerdo con lo previsto en la Ley 39/2015. Pero, no está previsto en la Ley de Procedimiento Administrativo Común, que se les aplique ni siquiera con carácter supletorio.
TÍTULO I De los interesados en el procedimiento CAPÍTULO I La capacidad de obrar y el concepto de interesado Artículo 3. Capacidad de obrar. A los efectos previstos en esta Ley, tendrán capacidad de obrar ante las Administraciones Públicas: a) Las personas físicas o jurídicas que ostenten capacidad de obrar con arreglo a las normas civiles. b) Los menores de edad para el ejercicio y defensa de aquellos de sus derechos e intereses cuya actuación esté permitida por el ordenamiento jurídico sin la asistencia de la persona que ejerza la patria potestad, tutela o curatela. Se exceptúa el supuesto de los menores incapacitados, cuando la extensión de la incapacitación afecte al ejercicio y defensa de los derechos o intereses de que se trate. c) Cuando la Ley así lo declare expresamente, los grupos de afectados, las uniones y entidades sin personalidad jurídica y los patrimonios independientes o autónomos. Con el apartado c), la capacidad de obrar se hace extensiva por primera vez a los grupos de afectados, las uniones y entidades sin personalidad jurídica y los patrimonios independientes o autónomos, cuando la Ley así lo declare expresamente.
Artículo 4. Concepto de interesado. 1. Se consideran interesados en el procedimiento administrativo: a) Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o
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colectivos. b) Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte. c) Aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la resolución y se personen en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución definitiva. 2. Las asociaciones y organizaciones representativas de intereses económicos y sociales serán titulares de intereses legítimos colectivos en los términos que la Ley reconozca. 3. Cuando la condición de interesado derivase de alguna relación jurídica transmisible, el derechohabiente sucederá en tal condición cualquiera que sea el estado del procedimiento. Este artículo 4 es idéntico al artículo 31 de la anterior Ley 30/1992, de 26 de noviembre. No existe ningún cambio en el concepto de interesado.
Artículo 5. Representación. En materia de representación la Ley 39/2015, de 1 de octubre, incluye nuevos medios para acreditarla en el ámbito exclusivo de las Administraciones Públicas, como son el apoderamiento “apud acta”, presencial o electrónico, o la acreditación de su inscripción en el registro de apoderamientos de la Administración Pública u Organismo competente.
1. Los interesados con capacidad de obrar podrán actuar por medio de representante, entendiéndose con éste las actuaciones administrativas, salvo manifestación expresa en contra del interesado. 2. Las personas físicas con capacidad de obrar y las personas jurídicas, siempre que ello esté previsto en sus Estatutos, podrán actuar en representación de otras ante las Administraciones Públicas. La antigua redacción de este apartado en el art. 32 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, establecía que “cualquier persona con capacidad de obrar podrá actuar en representación de otra ante las Administraciones Públicas”. La nueva ley permite que además de las personas físicas, podrán actuar en representación de otras, las personas jurídicas, pero con la condición de que esté previsto en sus Estatutos.
3. Para formular solicitudes, presentar declaraciones responsables o comunicaciones, interponer recursos, desistir de acciones y renunciar a derechos en nombre de otra persona, deberá acreditarse la representación. Para los actos y gestiones de mero trámite se presumirá aquella representación. Se introduce como novedad en este apartado que deberá acreditarse la representación para presentar declaraciones responsables o comunicaciones. Se cambia el anterior término de “entablar” recursos por “interponer” recursos.
4. La representación podrá acreditarse mediante cualquier medio válido en Derecho que deje constancia fidedigna de su existencia. A estos efectos, se entenderá acreditada la representación realizada mediante apoderamiento apud acta efectuado por comparecencia personal o comparecencia electrónica en la correspondiente sede electrónica, o a través de la acreditación de su inscripción en el registro electrónico de apoderamientos de la Administración Pública competente. En el ámbito de la justicia el apoderamiento apud acta se podía realizar otorgando el poder de representación mediante comparecencia personal ante el Secretario Judicial (actualmente Letrados Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada
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de la Administración de Justicia). En este apartado está prevista la comparecencia personal ante la Administración Pública o bien mediante la inscripción en el registro electrónico de apoderamientos. Al igual que en la Justicia donde no es necesario que a dicho otorgamiento acuda el Procurador, no es necesario que en la Administración concurra el representante para la comparecencia personal, bastando con la comparecencia de aquel que quiera ser representado por otra persona. En la Ley de Enjuiciamiento Civil está prevista que esta comparecencia sea al mismo tiempo que la presentación del primer escrito, o en su caso, antes de la primera actuación.
5. El órgano competente para la tramitación del procedimiento deberá incorporar al expediente administrativo acreditación de la condición de representante y de los poderes que tiene reconocidos en dicho momento. El documento electrónico que acredite el resultado de la consulta al registro electrónico de apoderamientos correspondiente tendrá la condición de acreditación a estos efectos. 6. La falta o insuficiente acreditación de la representación no impedirá que se tenga por realizado el acto de que se trate, siempre que se aporte aquélla o se subsane el defecto dentro del plazo de diez días que deberá conceder al efecto el órgano administrativo, o de un plazo superior cuando las circunstancias del caso así lo requieran. 7. Las Administraciones Públicas podrán habilitar con carácter general o específico a personas físicas o jurídicas autorizadas para la realización de determinadas transacciones electrónicas en representación de los interesados. Dicha habilitación deberá especificar las condiciones y obligaciones a las que se comprometen los que así adquieran la condición de representantes, y determinará la presunción de validez de la representación salvo que la normativa de aplicación prevea otra cosa. Las Administraciones Públicas podrán requerir, en cualquier momento, la acreditación de dicha representación. No obstante, siempre podrá comparecer el interesado por sí mismo en el procedimiento. Artículo 6. Registros electrónicos de apoderamientos. De conformidad con la disposición final séptima las previsiones relativas al registro electrónico de apoderamientos producirán efectos a partir del 2 de octubre de 2020. Las administraciones territoriales podrán adherirse al registro electrónico de apoderamientos del Estado, en aplicación del principio de eficiencia, reconocido en el artículo 7 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.
1. La Administración General del Estado, las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales dispondrán de un registro electrónico general de apoderamientos, en el que deberán inscribirse, al menos, los de carácter general otorgados apud acta, presencial o electrónicamente, por quien ostente la condición de interesado en un procedimiento administrativo a favor de representante, para actuar en su nombre ante las Administraciones Públicas. También deberá constar el bastanteo realizado del poder. En el ámbito estatal, este registro será el Registro Electrónico de Apoderamientos de la Administración General del Estado. Los registros generales de apoderamientos no impedirán la existencia de registros particulares en cada Organismo donde se inscriban los poderes otorgados para la realización de trámites específicos en el mismo. Cada Organismo podrá disponer de su propio registro electrónico de apoderamientos. 2. Los registros electrónicos generales y particulares de apoderamientos pertenecientes a todas y Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada
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cada una de las Administraciones, deberán ser plenamente interoperables entre sí, de modo que se garantice su interconexión, compatibilidad informática, así como la transmisión telemática de las solicitudes, escritos y comunicaciones que se incorporen a los mismos. Los registros electrónicos generales y particulares de apoderamientos permitirán comprobar válidamente la representación de quienes actúen ante las Administraciones Públicas en nombre de un tercero, mediante la consulta a otros registros administrativos similares, al registro mercantil, de la propiedad, y a los protocolos notariales. Los registros mercantiles, de la propiedad, y de los protocolos notariales serán interoperables con los registros electrónicos generales y particulares de apoderamientos. 3. Los asientos que se realicen en los registros electrónicos generales y particulares de apoderamientos deberán contener, al menos, la siguiente información: a) Nombre y apellidos o la denominación o razón social, documento nacional de identidad, número de identificación fiscal o documento equivalente del poderdante. b) Nombre y apellidos o la denominación o razón social, documento nacional de identidad, número de identificación fiscal o documento equivalente del apoderado. c) Fecha de inscripción. d) Período de tiempo por el cual se otorga el poder. e) Tipo de poder según las facultades que otorgue. 4. Los poderes que se inscriban en los registros electrónicos generales y particulares de apoderamientos deberán corresponder a alguna de las siguientes tipologías: a) Un poder general para que el apoderado pueda actuar en nombre del poderdante en cualquier actuación administrativa y ante cualquier Administración. b) Un poder para que el apoderado pueda actuar en nombre del poderdante en cualquier actuación administrativa ante una Administración u Organismo concreto. c) Un poder para que el apoderado pueda actuar en nombre del poderdante únicamente para la realización de determinados trámites especificados en el poder. A tales efectos, por Orden del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas se aprobarán, con carácter básico, los modelos de poderes inscribibles en el registro distinguiendo si permiten la actuación ante todas las Administraciones de acuerdo con lo previsto en la letra a) anterior, ante la Administración General del Estado o ante las Entidades Locales. (Declarado inconstitucional por STC 55/2018, de 24 de mayo) Cada Comunidad Autónoma aprobará los modelos de poderes inscribibles en el registro cuando se circunscriba a actuaciones ante su respectiva Administración. 5. El apoderamiento «apud acta» se otorgará mediante comparecencia electrónica en la correspondiente sede electrónica haciendo uso de los sistemas de firma electrónica previstos en esta Ley, o bien mediante comparecencia personal en las oficinas de asistencia en materia de registros. 6. Los poderes inscritos en el registro tendrán una validez determinada máxima de cinco años a contar desde la fecha de inscripción. En todo caso, en cualquier momento antes de la finalización de dicho plazo el poderdante podrá revocar o prorrogar el poder. Las prórrogas otorgadas por el poderdante al registro tendrán una validez determinada máxima de cinco años a contar desde la Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada
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fecha de inscripción. 7. Las solicitudes de inscripción del poder, de revocación, de prórroga o de denuncia del mismo podrán dirigirse a cualquier registro, debiendo quedar inscrita esta circunstancia en el registro de la Administración u Organismo ante la que tenga efectos el poder y surtiendo efectos desde la fecha en la que se produzca dicha inscripción. Artículo 7. Pluralidad de interesados. Cuando en una solicitud, escrito o comunicación figuren varios interesados, las actuaciones a que den lugar se efectuarán con el representante o el interesado que expresamente hayan señalado, y, en su defecto, con el que figure en primer término. Este artículo es idéntico al antiguo artículo 33 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.
Artículo 8. Nuevos interesados en el procedimiento. Si durante la instrucción de un procedimiento que no haya tenido publicidad, se advierte la existencia de personas que sean titulares de derechos o intereses legítimos y directos cuya identificación resulte del expediente y que puedan resultar afectados por la resolución que se dicte, se comunicará a dichas personas la tramitación del procedimiento. El contenido de este artículo es idéntico al antiguo artículo 34 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. Se cambia el título anterior “identificación de interesados”, por “nuevos interesados en el procedimiento”.
CAPÍTULO II Identificación y firma de los interesados en el procedimiento administrativo Este capítulo dedica su articulado a una de las novedades más importantes de la Ley 39/2015, de 1 de octubre: la separación entre identificación y firma electrónica y la simplificación de los medios para acreditar una y otra, de modo que, con carácter general, sólo será necesaria la primera, y se exigirá la segunda cuando deba acreditarse la voluntad y consentimiento del interesado. Se establece, con carácter básico, un conjunto mínimo de categorías de medios de identificación y firma a utilizar por todas las Administraciones. En particular, se admitirán como sistemas de firma: los sistemas de firma electrónica reconocida o cualificada y avanzada basados en certificados electrónicos cualificados de firma electrónica, que comprenden tanto los certificados electrónicos de persona jurídica como los de entidad sin personalidad jurídica; los sistemas de sello electrónico reconocido o cualificado y de sello electrónico avanzado basados en certificados cualificados de sello electrónico; así como cualquier otro sistema que las Administraciones Públicas consideren válido, en los términos y condiciones que se establezcan. Se admitirán como sistemas de identificación cualquiera de los sistemas de firma admitidos, así como sistemas de clave concertada y cualquier otro que establezcan las Administraciones Públicas. Los sistemas de identificación y firma previstos en esta Ley son coherentes con lo dispuesto en el Reglamento (UE) n.º 910/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de julio de 2014, relativo a la identificación electrónica y los servicios de confianza para las transacciones electrónicas en el mercado interior y por la que se deroga la Directiva 1999/93/CE. Existe obligación de los Estados miembros de admitir los sistemas de identificación electrónica notificados a la Comisión Europea por el resto de Estados miembros, así como los sistemas de firma y sello electrónicos basados en certificados electrónicos emitidos por prestadores de servicios que figuren en las listas de confianza de otros Estados miembros de la Unión Europea, en los términos que prevea dicha normativa comunitaria.
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Artículo 9. Sistemas de identificación de los interesados en el procedimiento. 1. Las Administraciones Públicas están obligadas a verificar la identidad de los interesados en el procedimiento administrativo, mediante la comprobación de su nombre y apellidos o denominación o razón social, según corresponda, que consten en el Documento Nacional de Identidad o documento identificativo equivalente. 2. Los interesados podrán identificarse electrónicamente ante las Administraciones Públicas a través de cualquier sistema que cuente con un registro previo como usuario que permita garantizar su identidad. En particular, serán admitidos, los sistemas siguientes: a) Sistemas basados en certificados electrónicos reconocidos o cualificados de firma electrónica expedidos por prestadores incluidos en la «Lista de confianza de prestadores de servicios de certificación». A estos efectos, se entienden comprendidos entre los citados certificados electrónicos reconocidos o cualificados los de persona jurídica y de entidad sin personalidad jurídica. b) Sistemas basados en certificados electrónicos reconocidos o cualificados de sello electrónico expedidos por prestadores incluidos en la «Lista de confianza de prestadores de servicios de certificación». c) Sistemas de clave concertada y cualquier otro sistema que las Administraciones Públicas consideren válido, en los términos y condiciones que se establezcan. Cada Administración Pública podrá determinar si sólo admite alguno de estos sistemas para realizar determinados trámites o procedimientos, si bien la admisión de alguno de los sistemas de identificación previstos en la letra c) conllevará la admisión de todos los previstos en las letras a) y b) anteriores para ese trámite o procedimiento. 3. En todo caso, la aceptación de alguno de estos sistemas por la Administración General del Estado servirá para acreditar frente a todas las Administraciones Públicas, salvo prueba en contrario, la identificación electrónica de los interesados en el procedimiento administrativo. Artículo 10. Sistemas de firma admitidos por las Administraciones Públicas. 1. Los interesados podrán firmar a través de cualquier medio que permita acreditar la autenticidad de la expresión de su voluntad y consentimiento, así como la integridad e inalterabilidad del documento. 2. En el caso de que los interesados optaran por relacionarse con las Administraciones Públicas a través de medios electrónicos, se considerarán válidos a efectos de firma: a) Sistemas de firma electrónica reconocida o cualificada y avanzada basados en certificados electrónicos reconocidos o cualificados de firma electrónica expedidos por prestadores incluidos en la «Lista de confianza de prestadores de servicios de certificación». A estos efectos, se entienden comprendidos entre los citados certificados electrónicos reconocidos o cualificados los de persona jurídica y de entidad sin personalidad jurídica. b) Sistemas de sello electrónico reconocido o cualificado y de sello electrónico avanzado basados en certificados electrónicos reconocidos o cualificados de sello electrónico incluidos en la «Lista de confianza de prestadores de servicios de certificación».
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c) Cualquier otro sistema que las Administraciones Públicas consideren válido, en los términos y condiciones que se establezcan. Cada Administración Pública, Organismo o Entidad podrá determinar si sólo admite algunos de estos sistemas para realizar determinados trámites o procedimientos de su ámbito de competencia. 3. Cuando así lo disponga expresamente la normativa reguladora aplicable, las Administraciones Públicas podrán admitir los sistemas de identificación contemplados en esta Ley como sistema de firma cuando permitan acreditar la autenticidad de la expresión de la voluntad y consentimiento de los interesados. 4. Cuando los interesados utilicen un sistema de firma de los previstos en este artículo, su identidad se entenderá ya acreditada mediante el propio acto de la firma. Artículo 11. Uso de medios de identificación y firma en el procedimiento administrativo. 1. Con carácter general, para realizar cualquier actuación prevista en el procedimiento administrativo, será suficiente con que los interesados acrediten previamente su identidad a través de cualquiera de los medios de identificación previstos en esta Ley. 2. Las Administraciones Públicas sólo requerirán a los interesados el uso obligatorio de firma para: a) Formular solicitudes. b) Presentar declaraciones responsables o comunicaciones. c) Interponer recursos. d) Desistir de acciones. e) Renunciar a derechos. Artículo 12. Asistencia en el uso de medios electrónicos a los interesados. 1. Las Administraciones Públicas deberán garantizar que los interesados pueden relacionarse con la Administración a través de medios electrónicos, para lo que pondrán a su disposición los canales de acceso que sean necesarios así como los sistemas y aplicaciones que en cada caso se determinen. 2. Las Administraciones Públicas asistirán en el uso de medios electrónicos a los interesados no incluidos en los apartados 2 y 3 del artículo 14 que así lo soliciten, especialmente en lo referente a la identificación y firma electrónica, presentación de solicitudes a través del registro electrónico general y obtención de copias auténticas. Asimismo, si alguno de estos interesados no dispone de los medios electrónicos necesarios, su identificación o firma electrónica en el procedimiento administrativo podrá ser válidamente realizada por un funcionario público mediante el uso del sistema de firma electrónica del que esté dotado para ello. En este caso, será necesario que el interesado que carezca de los medios electrónicos necesarios se identifique ante el funcionario y preste su consentimiento expreso para esta actuación, de lo que deberá quedar constancia para los casos de discrepancia o litigio. 3. La Administración General del Estado, las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales mantendrán actualizado un registro, u otro sistema equivalente, donde constarán los funcionarios Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada
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habilitados para la identificación o firma regulada en este artículo. Estos registros o sistemas deberán ser plenamente interoperables y estar interconectados con los de las restantes Administraciones Públicas, a los efectos de comprobar la validez de las citadas habilitaciones. En este registro o sistema equivalente, al menos, constarán los funcionarios que presten servicios en las oficinas de asistencia en materia de registros. TÍTULO II De la actividad de las Administraciones Públicas CAPÍTULO I Normas generales de actuación Este capítulo identifica como novedad, los sujetos obligados a relacionarse obligatoriamente a través de medios electrónicos con las Administraciones Públicas. Asimismo, se dispone en este capítulo la obligación de todas las Administraciones Públicas de contar con un registro electrónico general o, en su caso, adherirse al de la Administración General del Estado. Estos registros estarán a su vez asistidos por la anterior red de oficinas en materia de registros, que pasarán a denominarse oficinas de asistencia en materia de registros, y que permitirán a los interesados, en el caso de que así lo deseen, presentar sus solicitudes en papel, las cuales se convertirán a formato electrónico. En materia de archivos se introduce la novedad de la obligación de cada Administración Pública de mantener un archivo electrónico único de los documentos que correspondan a procedimientos finalizados, así como la obligación de que estos expedientes sean conservados en un formato que permita garantizar la autenticidad, integridad y conservación del documento. En este capítulo también se regula el régimen de validez y eficacia de las copias, definiendo los requisitos necesarios para que una copia sea auténtica, las características que deben reunir los documentos emitidos por las Administraciones Públicas para ser considerados válidos, así como los que deben aportar los interesados al procedimiento, estableciendo con carácter general la obligación de las Administraciones Públicas de no requerir documentos ya aportados por los interesados, elaborados por las Administraciones Públicas o documentos originales, salvo las excepciones contempladas en la Ley. Por tanto, el interesado podrá presentar con carácter general copias de documentos, ya sean digitalizadas por el propio interesado o presentadas en soporte papel. Al igual que advertimos con el registro electrónico de apoderamientos, conviene recordar la disposición final séptima de esta Ley, que establece que las previsiones relativas al registro electrónico, punto de acceso general electrónico de la Administración y archivo único electrónico producirán efectos a partir del 2 de octubre de 2020. ACLARACIÓN PREVIA. ¿EL FIN DEL PAPEL? Hay que tener presente que la nueva ley establece que el modo normal de las notificaciones es a través de medios electrónicos. El artículo 26 habla de los documentos electrónicos, que serían los documentos “normales” de la administración, a no ser que su naturaleza exigiera otra forma más adecuada de expresión y constancia. Y todo esto entra en vigor desde el 2 de octubre de 2016. Por lo tanto, esa fecha debería ser el punto de partida para acabar con los “papeles” dentro de la administración. No hay que confundir el hecho de que el sistema de registro electrónico entre en vigor dos años más tarde, o con la reforma de la disposición, en el 2020, con la realidad de los documentos electrónicos. Registro electrónico no significa documento electrónico. Los documentos electrónicos y las copias digitalizadas deberían ser el sistema normal de documentación, y no el papel, desde el 2 de octubre de 2016. Tampoco habrá que confundir que solo es una parte del artículo 16 que habla del registro electrónico la que no entra en vigor hasta dos años después (o 2020 tras la reforma de la disposición), pues la regulación del sistema de registro entra en vigor desde el 2 de octubre de 2016. De tal forma, que a partir de esta fecha, la presentación de los documentos por los interesados podrán presentarse en los sitios previstos en el actual artículo 16.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, y no en los sitios previstos en el artículo 38.4 de la Ley 30/1992, de 26 de
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noviembre. Al igual que la presentación de documentos se regirá por lo dispuesto en el apartado 5 del actual artículo 16 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, desde el 2 de octubre de 2016. A los defensores del papel les gustará interpretar que todo lo que suena a electrónico entra en vigor lo más tarde posible.
Artículo 13. Derechos de las personas en sus relaciones con las Administraciones Públicas. Quienes de conformidad con el artículo 3, tienen capacidad de obrar ante las Administraciones Públicas, son titulares, en sus relaciones con ellas, de los siguientes derechos: a) A comunicarse con las Administraciones Públicas a través de un Punto de Acceso General electrónico de la Administración. b) A ser asistidos en el uso de medios electrónicos en sus relaciones con las Administraciones Públicas. c) A utilizar las lenguas oficiales en el territorio de su Comunidad Autónoma, de acuerdo con lo previsto en esta Ley y en el resto del ordenamiento jurídico. d) Al acceso a la información pública, archivos y registros, de acuerdo con lo previsto en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno y el resto del Ordenamiento Jurídico. e) A ser tratados con respeto y deferencia por las autoridades y empleados públicos, que habrán de facilitarles el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones. f) A exigir las responsabilidades de las Administraciones Públicas y autoridades, cuando así corresponda legalmente. g) A la obtención y utilización de los medios de identificación y firma electrónica contemplados en esta Ley. h) A la protección de datos de carácter personal, y en particular a la seguridad y confidencialidad de los datos que figuren en los ficheros, sistemas y aplicaciones de las Administraciones Públicas. i) Cualesquiera otros que les reconozcan la Constitución y las leyes. Estos derechos se entienden sin perjuicio de los reconocidos en el artículo 53 referidos a los interesados en el procedimiento administrativo. Artículo 14. Derecho y obligación de relacionarse electrónicamente con las Administraciones Públicas. 1. Las personas físicas podrán elegir en todo momento si se comunican con las Administraciones Públicas para el ejercicio de sus derechos y obligaciones a través de medios electrónicos o no, salvo que estén obligadas a relacionarse a través de medios electrónicos con las Administraciones Públicas. El medio elegido por la persona para comunicarse con las Administraciones Públicas podrá ser modificado por aquella en cualquier momento. 2. En todo caso, estarán obligados a relacionarse a través de medios electrónicos con las Administraciones Públicas para la realización de cualquier trámite de un procedimiento administrativo, al menos, los siguientes sujetos: a) Las personas jurídicas.
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b) Las entidades sin personalidad jurídica. c) Quienes ejerzan una actividad profesional para la que se requiera colegiación obligatoria, para los trámites y actuaciones que realicen con las Administraciones Públicas en ejercicio de dicha actividad profesional. En todo caso, dentro de este colectivo se entenderán incluidos los notarios y registradores de la propiedad y mercantiles. d) Quienes representen a un interesado que esté obligado a relacionarse electrónicamente con la Administración. e) Los empleados de las Administraciones Públicas para los trámites y actuaciones que realicen con ellas por razón de su condición de empleado público, en la forma en que se determine reglamentariamente por cada Administración. 3. Reglamentariamente, las Administraciones podrán establecer la obligación de relacionarse con ellas a través de medios electrónicos para determinados procedimientos y para ciertos colectivos de personas físicas que por razón de su capacidad económica, técnica, dedicación profesional u otros motivos quede acreditado que tienen acceso y disponibilidad de los medios electrónicos necesarios. Artículo 15. Lengua de los procedimientos. 1. La lengua de los procedimientos tramitados por la Administración General del Estado será el castellano. No obstante lo anterior, los interesados que se dirijan a los órganos de la Administración General del Estado con sede en el territorio de una Comunidad Autónoma podrán utilizar también la lengua que sea cooficial en ella. En este caso, el procedimiento se tramitará en la lengua elegida por el interesado. Si concurrieran varios interesados en el procedimiento, y existiera discrepancia en cuanto a la lengua, el procedimiento se tramitará en castellano, si bien los documentos o testimonios que requieran los interesados se expedirán en la lengua elegida por los mismos. 2. En los procedimientos tramitados por las Administraciones de las Comunidades Autónomas y de las Entidades Locales, el uso de la lengua se ajustará a lo previsto en la legislación autonómica correspondiente. 3. La Administración Pública instructora deberá traducir al castellano los documentos, expedientes o partes de los mismos que deban surtir efecto fuera del territorio de la Comunidad Autónoma y los documentos dirigidos a los interesados que así lo soliciten expresamente. Si debieran surtir efectos en el territorio de una Comunidad Autónoma donde sea cooficial esa misma lengua distinta del castellano, no será precisa su traducción. Este artículo es una reproducción literal del antiguo artículo 36 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.
Artículo 16. Registros. 1. Cada Administración dispondrá de un Registro Electrónico General, en el que se hará el correspondiente asiento de todo documento que sea presentado o que se reciba en cualquier órgano administrativo, Organismo público o Entidad vinculado o dependiente a éstos. También se podrán anotar en el mismo, la salida de los documentos oficiales dirigidos a otros órganos o particulares. Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada
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Sobre este primer párrafo fueron formuladas enmiendas al proyecto de ley por algunos Grupos parlamentarios, al considerar que la frase que establece que la administración “podrá” anotar la salida de documentos, debería ser cambiada por una obligación, porque la administración “deberá” anotar la salida de los documentos. Pero, la Ley no fue modificada, y en el Registro Electrónico General está prevista la obligación del asiento (entrada) de todo documento, y el carácter potestativo de la salida de los documentos (al menos en este sistema de Registro Electrónico General, sin perjuicio de otros sistemas). Lo que la Ley parece querer unificar es el sistema de entrada de documentos en los registros, dejando un mayor margen a las administraciones en el sistema de registro de salida de documentos.
Los Organismos públicos vinculados o dependientes de cada Administración podrán disponer de su propio registro electrónico plenamente interoperable e interconectado con el Registro Electrónico General de la Administración de la que depende. El Registro Electrónico General de cada Administración funcionará como un portal que facilitará el acceso a los registros electrónicos de cada Organismo. Tanto el Registro Electrónico General de cada Administración como los registros electrónicos de cada Organismo cumplirán con las garantías y medidas de seguridad previstas en la legislación en materia de protección de datos de carácter personal. Las disposiciones de creación de los registros electrónicos se publicarán en el diario oficial correspondiente y su texto íntegro deberá estar disponible para consulta en la sede electrónica de acceso al registro. En todo caso, las disposiciones de creación de registros electrónicos especificarán el órgano o unidad responsable de su gestión, así como la fecha y hora oficial y los días declarados como inhábiles. En la sede electrónica de acceso a cada registro figurará la relación actualizada de trámites que pueden iniciarse en el mismo. 2. Los asientos se anotarán respetando el orden temporal de recepción o salida de los documentos, e indicarán la fecha del día en que se produzcan. Concluido el trámite de registro, los documentos serán cursados sin dilación a sus destinatarios y a las unidades administrativas correspondientes desde el registro en que hubieran sido recibidas. 3. El registro electrónico de cada Administración u Organismo garantizará la constancia, en cada asiento que se practique, de un número, epígrafe expresivo de su naturaleza, fecha y hora de su presentación, identificación del interesado, órgano administrativo remitente, si procede, y persona u órgano administrativo al que se envía, y, en su caso, referencia al contenido del documento que se registra. Para ello, se emitirá automáticamente un recibo consistente en una copia autenticada del documento de que se trate, incluyendo la fecha y hora de presentación y el número de entrada de registro, así como un recibo acreditativo de otros documentos que, en su caso, lo acompañen, que garantice la integridad y el no repudio de los mismos. 4. Los documentos que los interesados dirijan a los órganos de las Administraciones Públicas podrán presentarse: a) En el registro electrónico de la Administración u Organismo al que se dirijan, así como en los restantes registros electrónicos de cualquiera de los sujetos a los que se refiere el artículo 2.1. Los sujetos del artículo 2.1 no solo comprenden las administraciones públicas, sino todo lo que se conoce como sector público, que comprende: a) La Administración General del Estado. b) Las Administraciones de las Comunidades Autónomas.
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c) Las Entidades que integran la Administración Local. d) El sector público institucional. Asimismo, este sector público institucional se integra por: a) Cualesquiera organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de las Administraciones Públicas. b) Las entidades de derecho privado vinculadas o dependientes de las Administraciones Públicas, que quedarán sujetas a lo dispuesto en las normas de esta Ley que específicamente se refieran a las mismas, y en todo caso, cuando ejerzan potestades administrativas. c) Las Universidades públicas, que se regirán por su normativa específica y supletoriamente por las previsiones de esta Ley.
b) En las oficinas de Correos, en la forma que reglamentariamente se establezca. La forma reglamentaria de presentar los documentos en oficinas de Correos es la establecida en el artículo 31 del Real Decreto 1829/1999, de 3 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento que regula la prestación de los servicios postales, que dice lo siguiente: “Las solicitudes, escritos y comunicaciones que los ciudadanos o entidades dirijan a los órganos de las Administraciones públicas, a través del operador al que se le ha encomendado la prestación del servicio postal universal, se presentarán en sobre abierto, con objeto de que en la cabecera de la primera hoja del documento que se quiera enviar, se hagan constar, con claridad, el nombre de la oficina y la fecha, el lugar, la hora y minuto de su admisión. Estas circunstancias deberán figurar en el resguardo justificativo de su admisión. El remitente también podrá exigir que se hagan constar las circunstancias del envío, previa comparación de su identidad con el original, en la primera página de la copia, fotocopia u otro tipo de reproducción del documento principal que se quiera enviar, que deberá aportarse como forma de recibo que acredite la presentación de aquél ante el órgano administrativo competente. Practicadas las diligencias indicadas, el propio remitente cerrará el sobre, y el empleado formalizará y entregará el resguardo de admisión, cuya matriz archivará en la oficina. Los envíos aceptados por el operador al que se encomienda la prestación del servicio postal universal, siguiendo las formalidades previstas en este artículo, se considerarán debidamente presentados, a los efectos previstos en el artículo 38 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y en su normativa de desarrollo.” Ahora bien, actualmente se está avanzando en Correos en el "Registro Electrónico para las Administraciones Públicas" que es el servicio de la Administración que permite a ciudadanos y empresas el registro y envío instantáneo de documentos digitalizados a las Administraciones públicas de nuestro país. Los envíos son entregados a la administración de destino de forma inmediata, en formato electrónico, garantizando las medidas previstas en la Ley 39/2015, de 1 de octubre. Mediante este servicio, los documentos son remitidos a la administración de destino en formato electrónico, una vez escaneados y debidamente cotejados por los empleados de Correos.
c) En las representaciones diplomáticas u oficinas consulares de España en el extranjero. d) En las oficinas de asistencia en materia de registros. e) En cualquier otro que establezcan las disposiciones vigentes. Los registros electrónicos de todas y cada una de las Administraciones, deberán ser plenamente Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada
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interoperables, de modo que se garantice su compatibilidad informática e interconexión, así como la transmisión telemática de los asientos registrales y de los documentos que se presenten en cualquiera de los registros. Este apartado equivale al antiguo artículo 38.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y presenta importantes novedades, ya que no se vincula esta presentación en registro a convenios con la administración local, y no se exige que el registro forme parte de una administración pública, sino del sector público tal y como lo define la nueva Ley. Desaparece, pues, el concepto de “ventanilla única” y convenios con administraciones locales en materia de registros, y se plantea un panorama bastante más abierto que el de la anterior regulación. Se sigue manteniendo la presentación en oficinas de Correos. Se introduce como novedad la presentación en las oficinas de asistencia en materia de registros previstas en esta Ley.
5. Los documentos presentados de manera presencial ante las Administraciones Públicas, deberán ser digitalizados, de acuerdo con lo previsto en el artículo 27 y demás normativa aplicable, por la oficina de asistencia en materia de registros en la que hayan sido presentados para su incorporación al expediente administrativo electrónico, devolviéndose los originales al interesado, sin perjuicio de aquellos supuestos en que la norma determine la custodia por la Administración de los documentos presentados o resulte obligatoria la presentación de objetos o de documentos en un soporte específico no susceptibles de digitalización. Ya dijimos como introducción del capítulo que el interesado podrá presentar con carácter general copias de documentos, ya sean digitalizadas por el propio interesado o presentadas en soporte papel. En caso de que fuera obligatoria por su especialidad la presentación del original en papel, deberá ser digitalizado y devuelto el original al interesado, salvo normativa específica. Con esta regulación desaparecería el tradicional concepto de copias “compulsadas” o “cotejadas” por los empleados públicos de los documentos que presentan los ciudadanos o que obran en el expediente.
Reglamentariamente, las Administraciones podrán establecer la obligación de presentar determinados documentos por medios electrónicos para ciertos procedimientos y colectivos de personas físicas que, por razón de su capacidad económica, técnica, dedicación profesional u otros motivos quede acreditado que tienen acceso y disponibilidad de los medios electrónicos necesarios. 6. Podrán hacerse efectivos mediante transferencia dirigida a la oficina pública correspondiente cualesquiera cantidades que haya que satisfacer en el momento de la presentación de documentos a las Administraciones Públicas, sin perjuicio de la posibilidad de su abono por otros medios. 7. Las Administraciones Públicas deberán hacer pública y mantener actualizada una relación de las oficinas en las que se prestará asistencia para la presentación electrónica de documentos. 8. No se tendrán por presentados en el registro aquellos documentos e información cuyo régimen especial establezca otra forma de presentación. EL REGISTRO ÚNICO Y EL CÓMPUTO DE LOS PLAZOS EN LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE EXTREMADURA. En la anterior Ley 30/1992, de 26 de noviembre, teníamos el artículo 42.3 que decía que “Cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo máximo, éste será de tres meses. Este plazo y los previstos en el apartado anterior se contarán: a. En los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo de iniciación. b. En los iniciados a solicitud del interesado, desde la fecha en que la solicitud haya tenido entrada en el registro del órgano competente para su tramitación.” Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada
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La Ley 39/2015, de 1 de octubre, en su artículo 21.3 regula también esta circunstancia con la única variación de que en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado se cuenta desde la fecha en que la solicitud haya tenido “entrada en el registro electrónico de la Administración u Organismo competente para su tramitación”. No entrando en vigor el registro electrónico hasta 2020, debe entenderse como la entrada en el registro (con independencia de que sea electrónico o no) de la administración u organismo competente para su tramitación. Pues bien, en Extremadura, el DECRETO 257/2009, de 18 de diciembre, por el que se implanta un Sistema de Registro Único y se regulan las funciones administrativas del mismo en el ámbito de la Administración de la Comunidad Autónoma de Extremadura establece lo siguiente: “Artículo 13. Efectos de la presentación. 1. A los efectos de cumplimiento de plazos por los ciudadanos, se entenderá como fecha de recepción por el órgano competente, la fecha de entrada de las solicitudes, escritos y comunicaciones en cualquiera de los lugares previstos en el artículo 7 del presente Decreto. 2. En los procedimientos iniciados a instancia de parte a los efectos de los plazos que haya de cumplir la Administración de la Comunidad Autónoma de Extremadura y sus organismos públicos vinculados o dependientes, éstos se computarán a partir de la fecha de entrada de las solicitudes, escritos y comunicaciones en cualquiera de las oficinas de registro de documentos integradas en el Sistema de Registro Único de la Administración de la Comunidad Autónoma de Extremadura y de sus organismos públicos vinculados o dependientes, entendiéndose cada una de dichas oficinas, a tales efectos, como registro del Departamento u organismo público competente para iniciar la correspondiente tramitación.” Por tanto, el cómputo del plazo para resolver en Extremadura se iniciará en cualquiera de los Registros de la Junta de Extremadura que forman parte del Registro Único, aunque ese Registro no sea sea el de entrada del órgano competente para tramitar el procedimiento. Por ejemplo, una solicitud de una ayuda económica cuyo procedimiento administrativo dura 6 meses, y deba ser resuelta por la Consejería de Sanidad y Políticas Sociales, y que tenga entrada en el Registro Único en la ciudad de Badajoz, en los servicios territoriales de la Consejería de Hacienda y Administración Pública; para el cómputo del plazo máximo para notificar y resolver el procedimiento se tendrá en cuenta la entrada en registro en la ciudad de Badajoz, en la Consejería de Hacienda y Administración Pública y no cuando tenga entrada en la Consejería de Sanidad y Políticas Sociales.
Artículo 17. Archivo de documentos. 1. Cada Administración deberá mantener un archivo electrónico único de los documentos electrónicos que correspondan a procedimientos finalizados, en los términos establecidos en la normativa reguladora aplicable. 2. Los documentos electrónicos deberán conservarse en un formato que permita garantizar la autenticidad, integridad y conservación del documento, así como su consulta con independencia del tiempo transcurrido desde su emisión. Se asegurará en todo caso la posibilidad de trasladar los datos a otros formatos y soportes que garanticen el acceso desde diferentes aplicaciones. La eliminación de dichos documentos deberá ser autorizada de acuerdo a lo dispuesto en la normativa aplicable. 3. Los medios o soportes en que se almacenen documentos, deberán contar con medidas de seguridad, de acuerdo con lo previsto en el Esquema Nacional de Seguridad, que garanticen la integridad, autenticidad, confidencialidad, calidad, protección y conservación de los documentos almacenados. En particular, asegurarán la identificación de los usuarios y el control de accesos, así como el cumplimiento de las garantías previstas en la legislación de protección de datos.
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TRANSITORIEDAD DEL REGISTRO Y ARCHIVO. La disposición final séptima (tras su nueva redacción) establece que las previsiones relativas al registro electrónico y archivo único electrónico no entrarán en vigor hasta 2020. Sin embargo, la disposición transitoria primera de la nueva establece unas reglas transitorias: “a) Durante el primer año, tras la entrada en vigor de la Ley, podrán mantenerse los registros y archivos existentes en el momento de la entrada en vigor de esta ley.” Dice que “podrán mantenerse”, pero nada impediría que fueran actualizándose los sistemas de registro y archivo a las condiciones de la nueva norma. Otra consecuencia que parece deducirse de esta disposición es que solo permite este sistema antiguo durante un año, estableciéndose una nueva condición que debería cumplirse a partir del segundo año de entrada en vigor de la ley: “b) Durante el segundo año, tras la entrada en vigor de la Ley, se dispondrá como máximo, de un registro electrónico y un archivo electrónico por cada Ministerio, así como de un registro electrónico por cada Organismo público.” Y sobre los archivos de documentos, a pesar de que también se demora la entrada en vigor del archivo único electrónico, la disposición transitoria primera dice que “siempre que sea posible, los documentos en papel asociados a procedimientos administrativos finalizados antes de la entrada en vigor de esta Ley, deberán digitalizarse de acuerdo con los requisitos establecidos en la normativa reguladora aplicable”. Así, pues “deben” digitalizarse todos los documentos en papel, siempre que sea posible. Con la expresión “siempre que sea posible”, parece querer referirse a la posibilidad que los documentos u objetos que obren en el expediente se encuentren en un soporte específico no susceptible de digitalización, como pudieran ser unos planos o maquetas, y como así prevé el artículo 16.5 cuando habla de la presentación de documentos en registros.
Artículo 18. Colaboración de las personas. 1. Las personas colaborarán con la Administración en los términos previstos en la Ley que en cada caso resulte aplicable, y a falta de previsión expresa, facilitarán a la Administración los informes, inspecciones y otros actos de investigación que requieran para el ejercicio de sus competencias, salvo que la revelación de la información solicitada por la Administración atentara contra el honor, la intimidad personal o familiar o supusieran la comunicación de datos confidenciales de terceros de los que tengan conocimiento por la prestación de servicios profesionales de diagnóstico, asesoramiento o defensa, sin perjuicio de lo dispuesto en la legislación en materia de blanqueo de capitales y financiación de actividades terroristas. 2. Los interesados en un procedimiento que conozcan datos que permitan identificar a otros interesados que no hayan comparecido en él tienen el deber de proporcionárselos a la Administración actuante. 3. Cuando las inspecciones requieran la entrada en el domicilio del afectado o en los restantes lugares que requieran autorización del titular, se estará a lo dispuesto en el artículo 100. El antiguo artículo 39 de la Ley 30/1992 establecía la “colaboración con los ciudadanos”, encontrándose regulado entonces de la siguiente manera: “1. Los ciudadanos están obligados a facilitar a la Administración informes, inspecciones y otros actos de investigación sólo en los casos previstos por la Ley. 2. Los interesados en un procedimiento que conozcan datos que permitan identificar a otros interesados que no hayan comparecido en él tienen el deber de proporcionárselos a la Administración actuante”. Pues bien, esta regulación sufre un cambio significativo en la nueva redacción, convirtiendo en regla general la obligación de las personas de colaborar con la Administración, sin necesidad de que Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada
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exista previsión legal expresa. El Consejo de Estado se adhirió a la sugerencia formulada por el informe de la Agencia Española de Protección de Datos conforme a la cual debería establecerse como límite a este deber también el derecho a la protección de datos de carácter personal, siendo igualmente preciso que se debiera garantizar el respeto al principio de proporcionalidad que debe regir en todas las operaciones de cesión de datos. Asimismo, se formularon enmiendas por los distintos Grupos parlamentarios en la línea de exigir la vuelta al principio de legalidad en la exigencia de colaboración con las personas. En definitiva, esta nueva regulación ha dado a la Administración Pública un poder desmesurado en el que puede exigir sin necesidad de regulación expresa alguna, que se le faciliten informes, inspecciones y otros actos de investigación. Este artículo supone una relación de poder entre el que gobierna que puede exigir, y el ciudadano, que está obligado a cumplir. Un ciudadano anteriormente protegido por el principio de legalidad (solo en los casos previstos por la ley...), principio constitucional que ha sido borrado del mapa para esta circunstancia.
Artículo 19. Comparecencia de las personas. 1. La comparecencia de las personas ante las oficinas públicas, ya sea presencialmente o por medios electrónicos, sólo será obligatoria cuando así esté previsto en una norma con rango de ley. 2. En los casos en que proceda la comparecencia, la correspondiente citación hará constar expresamente el lugar, fecha, hora, los medios disponibles y objeto de la comparecencia, así como los efectos de no atenderla. 3. Las Administraciones Públicas entregarán al interesado certificación acreditativa de la comparecencia cuando así lo solicite. La redacción de este artículo es similar al antiguo artículo 40 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, sustituyendo las referencias a “los ciudadanos” por “las personas”. Se posibilita ahora que la comparecencia sea presencialmente o por medios electrónicos. Se mantiene que sólo puede ser obligatoria cuando esté previsto en normas con rango de ley. En cuanto a la citación, la única novedad es que se exige que se hagan constar los “medios disponibles” con los que se podrá acudir a la comparecencia.
Artículo 20. Responsabilidad de la tramitación. 1. Los titulares de las unidades administrativas y el personal al servicio de las Administraciones Públicas que tuviesen a su cargo la resolución o el despacho de los asuntos, serán responsables directos de su tramitación y adoptarán las medidas oportunas para remover los obstáculos que impidan, dificulten o retrasen el ejercicio pleno de los derechos de los interesados o el respeto a sus intereses legítimos, disponiendo lo necesario para evitar y eliminar toda anormalidad en la tramitación de procedimientos. 2. Los interesados podrán solicitar la exigencia de esa responsabilidad a la Administración Pública de que dependa el personal afectado. Este artículo es una reproducción literal del artículo 41 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.
Artículo 21. Obligación de resolver. 1. La Administración está obligada a dictar resolución expresa y a notificarla en todos los procedimientos cualquiera que sea su forma de iniciación.
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En los casos de prescripción, renuncia del derecho, caducidad del procedimiento o desistimiento de la solicitud, así como de desaparición sobrevenida del objeto del procedimiento, la resolución consistirá en la declaración de la circunstancia que concurra en cada caso, con indicación de los hechos producidos y las normas aplicables. Se exceptúan de la obligación a que se refiere el párrafo primero, los supuestos de terminación del procedimiento por pacto o convenio, así como los procedimientos relativos al ejercicio de derechos sometidos únicamente al deber de declaración responsable o comunicación a la Administración. 2. El plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa será el fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento. Este plazo no podrá exceder de seis meses salvo que una norma con rango de Ley establezca uno mayor o así venga previsto en el Derecho de la Unión Europea. 3. Cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo máximo, éste será de tres meses. Este plazo y los previstos en el apartado anterior se contarán: a) En los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo de iniciación. b) En los iniciados a solicitud del interesado, desde la fecha en que la solicitud haya tenido entrada en el registro electrónico de la Administración u Organismo competente para su tramitación. 4. Las Administraciones Públicas deben publicar y mantener actualizadas en el portal web, a efectos informativos, las relaciones de procedimientos de su competencia, con indicación de los plazos máximos de duración de los mismos, así como de los efectos que produzca el silencio administrativo. En todo caso, las Administraciones Públicas informarán a los interesados del plazo máximo establecido para la resolución de los procedimientos y para la notificación de los actos que les pongan término, así como de los efectos que pueda producir el silencio administrativo. Dicha mención se incluirá en la notificación o publicación del acuerdo de iniciación de oficio, o en la comunicación que se dirigirá al efecto al interesado dentro de los diez días siguientes a la recepción de la solicitud iniciadora del procedimiento en el registro electrónico de la Administración u Organismo competente para su tramitación. En este último caso, la comunicación indicará además la fecha en que la solicitud ha sido recibida por el órgano competente. 5. Cuando el número de las solicitudes formuladas o las personas afectadas pudieran suponer un incumplimiento del plazo máximo de resolución, el órgano competente para resolver, a propuesta razonada del órgano instructor, o el superior jerárquico del órgano competente para resolver, a propuesta de éste, podrán habilitar los medios personales y materiales para cumplir con el despacho adecuado y en plazo. 6. El personal al servicio de las Administraciones Públicas que tenga a su cargo el despacho de los asuntos, así como los titulares de los órganos administrativos competentes para instruir y resolver son directamente responsables, en el ámbito de sus competencias del cumplimiento de la obligación legal de dictar resolución expresa en plazo. El incumplimiento de dicha obligación dará lugar a la exigencia de responsabilidad disciplinaria, sin perjuicio de la que hubiere lugar de acuerdo con la normativa aplicable. Este artículo guarda la esencia del artículo 42 que regulaba la obligación de resolver en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. No se incluyen en el mismo la posibilidad de suspensión o ampliación del plazo máximo para resolver, regulándose aparte en los artículos siguientes. Como novedad en el Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada
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apartado cuarto que exige que las Administraciones públicas deban publicar y mantener actualizadas, a efectos informativos, las relaciones de procedimientos de su competencia, con indicación de los plazos máximos de duración de los mismos, así como de los efectos que produzca el silencio administrativo; se aclara que esa publicación debe ser en el “portal web”. En lugar de usar los términos de “sede electrónica” o “portal de transparencia”, se usa el término aquí mas indefinido de “portal web”. Continúa la obligación de las Administraciones Públicas de informar, en un plazo de 10 días, a los interesados del plazo máximo establecido para la resolución de los procedimientos y para la notificación de los actos que les pongan término, así como de los efectos que pueda producir el silencio administrativo; o bien, cuando se inicie de oficio, incluir esta información en la notificación o publicación del acuerdo de iniciación de oficio. A pesar de que era frecuente el incumplimiento de facilitar esta información por la Administración Pública, sigue manteniéndose esta obligación que solo algunos organismos cumplen.
Artículo 22. Suspensión del plazo máximo para resolver. 1. El transcurso del plazo máximo legal para resolver un procedimiento y notificar la resolución se podrá suspender en los siguientes casos: a) Cuando deba requerirse a cualquier interesado para la subsanación de deficiencias o la aportación de documentos y otros elementos de juicio necesarios, por el tiempo que medie entre la notificación del requerimiento y su efectivo cumplimiento por el destinatario, o, en su defecto, por el del plazo concedido, todo ello sin perjuicio de lo previsto en el artículo 68 de la presente Ley. b) Cuando deba obtenerse un pronunciamiento previo y preceptivo de un órgano de la Unión Europea, por el tiempo que medie entre la petición, que habrá de comunicarse a los interesados, y la notificación del pronunciamiento a la Administración instructora, que también deberá serles comunicada. c) Cuando exista un procedimiento no finalizado en el ámbito de la Unión Europea que condicione directamente el contenido de la resolución de que se trate, desde que se tenga constancia de su existencia, lo que deberá ser comunicado a los interesados, hasta que se resuelva, lo que también habrá de ser notificado. d) Cuando se soliciten informes preceptivos a un órgano de la misma o distinta Administración, por el tiempo que medie entre la petición, que deberá comunicarse a los interesados, y la recepción del informe, que igualmente deberá ser comunicada a los mismos. Este plazo de suspensión no podrá exceder en ningún caso de tres meses. En caso de no recibirse el informe en el plazo indicado, proseguirá el procedimiento. e) Cuando deban realizarse pruebas técnicas o análisis contradictorios o dirimentes propuestos por los interesados, durante el tiempo necesario para la incorporación de los resultados al expediente. f) Cuando se inicien negociaciones con vistas a la conclusión de un pacto o convenio en los términos previstos en el artículo 86 de esta Ley, desde la declaración formal al respecto y hasta la conclusión sin efecto, en su caso, de las referidas negociaciones, que se constatará mediante declaración formulada por la Administración o los interesados. g) Cuando para la resolución del procedimiento sea indispensable la obtención de un previo pronunciamiento por parte de un órgano jurisdiccional, desde el momento en que se solicita, lo que habrá de comunicarse a los interesados, hasta que la Administración tenga constancia del mismo, lo que también deberá serles comunicado.
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2. El transcurso del plazo máximo legal para resolver un procedimiento y notificar la resolución se suspenderá en los siguientes casos: a) Cuando una Administración Pública requiera a otra para que anule o revise un acto que entienda que es ilegal y que constituya la base para el que la primera haya de dictar en el ámbito de sus competencias, en el supuesto al que se refiere el apartado 5 del artículo 39 de esta Ley, desde que se realiza el requerimiento hasta que se atienda o, en su caso, se resuelva el recurso interpuesto ante la jurisdicción contencioso administrativa. Deberá ser comunicado a los interesados tanto la realización del requerimiento, como su cumplimiento o, en su caso, la resolución del correspondiente recurso contencioso-administrativo. Para facilitar la lectura de este apartado, el artículo 39.5 al que se hace referencia establece lo siguiente: “Cuando una Administración Pública tenga que dictar, en el ámbito de sus competencias, un acto que necesariamente tenga por base otro dictado por una Administración Pública distinta y aquélla entienda que es ilegal, podrá requerir a ésta previamente para que anule o revise el acto de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 44 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, y , de rechazar el requerimiento, podrá interponer recurso contencioso-administrativo. En estos casos, quedará suspendido el procedimiento para dictar resolución”.
b) Cuando el órgano competente para resolver decida realizar alguna actuación complementaria de las previstas en el artículo 87, desde el momento en que se notifique a los interesados el acuerdo motivado del inicio de las actuaciones hasta que se produzca su terminación. Para facilitar la lectura de este apartado, el artículo 87 al que se hace referencia establece lo siguiente: “Antes de dictar resolución, el órgano competente para resolver podrá decidir, mediante acuerdo motivado, la realización de las actuaciones complementarias indispensables para resolver el procedimiento. No tendrán la consideración de actuaciones complementarias los informes que preceden inmediatamente a la resolución final del procedimiento. El acuerdo de realización de actuaciones complementarias se notificará a los interesados, concediéndoseles un plazo de siete días para formular las alegaciones que tengan por pertinentes tras la finalización de las mismas. Las actuaciones complementarias deberán practicarse en un plazo no superior a quince días. El plazo para resolver el procedimiento quedará suspendido hasta la terminación de las actuaciones complementarias”.
c) Cuando los interesados promuevan la recusación en cualquier momento de la tramitación de un procedimiento, desde que ésta se plantee hasta que sea resuelta por el superior jerárquico del recusado. Este artículo incluye novedades con respecto a la suspensión del plazo máximo para resolver y notificar los procedimientos. Se divide en dos apartados (1. y 2.), el primero es similar a la anterior regulación estableciendo que el plazo se “podrá” suspender en los casos expuestos en ese apartado. Es, pues, una potestad de la administración y no una obligación, que además exige que se comunique esta circunstancia a los interesados. Sin embargo, los casos regulados en el apartado 2 implican el deber de suspender, no tratándose ya de una suspensión de carácter potestativo, sino imperativa: “se suspenderá”. En el primer apartado junto a las causas que ya se preveían en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, se incluyen otras dos nuevas: c), la existencia de un procedimiento no finalizado en el ámbito de la Unión Europea que condicione directamente el contenido de la resolución del procedimiento de que se trate y g), la necesidad de obtención de pronunciamiento previo por parte de un órgano jurisdiccional.
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El apartado d) contiene una novedad con respecto a la antigua regulación. Anteriormente esta causa de suspensión era “cuando deban solicitarse informes que sean preceptivos y determinantes del contenido de la resolución a órgano de la misma o distinta Administración, por el tiempo que medie entre la petición, que deberá comunicarse a los interesados, y la recepción del informe, que igualmente deberá ser comunicada a los mismos. Este plazo de suspensión no podrá exceder en ningún caso de tres meses.” Actualmente no se exige que el informe sea “determinante del contenido de la resolución”, pudiendo suspenderse el plazo con la única condición de que el informe sea “preceptivo”. La anterior regulación era muy limitada, pues son pocos los informes que reunieran ambos requisitos de ser preceptivos y determinantes. Cualquier informe “preceptivo” podrá a partir de ahora, pues, suspender el procedimiento por un plazo máximo de tres meses. El apartado d) añade una última frase: “en caso de no recibirse el informe en el plazo indicado, proseguirá el procedimiento”. Esta circunstancia no se encontraba prevista anteriormente. En relación con ello, el Consejo de Estado señala que, aun cuando nada impide que, ante la falta de recepción de un informe, puedan continuar las actuaciones a través de las subsiguientes fases del procedimiento, éste no podrá ser resuelto expresamente en cuanto al fondo del asunto en tanto no hayan sido emitidos todos los informes preceptivos que hayan de recabarse. A modo de ejemplo, si solicitado dictamen preceptivo al Consejo de Estado, sin que éste se pronuncie, se dicta resolución omitiendo este trámite esencial, viciaría de nulidad el procedimiento y la resolución final dictada, como así reconoce la jurisprudencia del Tribunal Supremo. No obstante, el Tribunal Supremo viene a distinguir los efectos de la nulidad, dependiendo de si se dicta resolución expresa o se produce silencio administrativo desestimatorio. Existe una reiteradísima jurisprudencia que en los casos de ausencia del preceptivo informe del Consejo de Estado debe distinguirse entre los supuestos en los que el procedimiento ha concluido por una resolución expresa de aquellos otros en los que se produjo una desestimación presunta. Así, en la STS, Sala Tercera, sec. 6.ª, de 14 mayo 2004, rec.: 7058/1999, se resume la jurisprudencia sobre este punto afirmando que "En resumen de lo expuesto, la doctrina jurisprudencial de esta Sala más reciente considera que, cuando exista resolución expresa de la Administración y se ha omitido el dictamen del Consejo de Estado, tal defecto acarrea la nulidad debiéndose reponer las actuaciones para que se emita el mismo y, por el contrario y ante el silencio de la Administración, cuando falta el dictamen del Consejo de Estado sin un pronunciamiento expreso sobre dicha reclamación, corresponde a la Sala enjuiciar el fondo sin que proceda la nulidad de lo actuado para recabar el informe del Consejo de Estado". Esta misma doctrina se ha recogido en una reiterada jurisprudencia posterior, entre otras muchas cabe mencionar, la STS, Sala Tercera, sec. 6.ª, de 25 enero 2008, rec. 6623/2002), afirmando que "si bien existió una línea jurisprudencial que entendió que, en cualquier caso, tanto exista resolución expresa como presunta por parte de la Administración ante una reclamación de daños y perjuicios, la omisión del preceptivo informe del Consejo de Estado exigida en el art. 22,13 de la Ley de 22 abril 1980 supone un quebrantamiento de forma que ha de dar lugar a la nulidad de actuaciones al objeto de interesar de la Comisión Permanente del Consejo de Estado el informe preceptivo, es lo cierto que, una jurisprudencia ulterior, más matizada, ha entendido que dicha resolución anulatoria por la omisión del preceptivo examen del Consejo de Estado, si bien resulta procedente en el caso de resoluciones expresas denegatorias por parte de la Administración en las reclamaciones de daños y perjuicios, no tiene esa transcendencia anulatoria cuando el acto recurrido se produce con carácter presunto a virtud de la ficción del silencio administrativo". Y así, esta Sala en sentencia de 29 noviembre 1995 entendió que la ausencia de dicho dictamen no es imputable al perjudicado y por ello y ante la actitud de la Administración que guardó silencio y no dictó resolución expresa, obligando al interesado a denunciar la mora e interponer el recurso contencioso administrativo para el resarcimiento del daño contra el acto presunto de la Administración, es aplicable la reiterada doctrina jurisprudencial que recuerda la sentencia de esta Sala de 30 septiembre 1995, a tenor de la cual el régimen de impugnación de las resoluciones presuntas no consiente, como solución, la nulidad de actuaciones y la retroacción del expediente administrativo para que se
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cumplan los trámites y requisitos omitidos, sino que exige el enjuiciamiento de las pretensiones indemnizatorias planteadas. En análogo sentido cabe invocar las sentencias de 20 enero 1994 y 15 febrero 1994 ó, mas recientemente, la sentencia de 14 mayo 2004 (rec. 7058/1999) en la que se afirma que "la doctrina jurisprudencial de esta Sala más reciente considera que, cuando exista resolución expresa de la Administración y se ha omitido el dictamen del Consejo de Estado, tal defecto acarrea la nulidad debiéndose reponer las actuaciones para que se emita el mismo y, por el contrario y ante el silencio de la Administración, cuando falta el dictamen del Consejo de Estado sin un pronunciamiento expreso sobre dicha reclamación, corresponde a la Sala enjuiciar el fondo sin que proceda la nulidad de lo actuado para recabar el informe del Consejo de Estado". Hay que tener en cuenta también que la redacción de la ley en este aspecto es imperativa, al establecer que en caso de no recibirse el informe preceptivo “proseguirá el procedimiento”. No es, pues, una opción, sino que el procedimiento debe continuar. La redacción de este inciso no se aviene, como advierte el Consejo de Estado, con la regulación de los informes que se encuentra en artículos posteriores de la propia Ley. Así, el artículo 80 dice que de no emitirse los informes en los plazos señalados, se podrán proseguir las actuaciones “salvo cuando se trate de un informe preceptivo”. Este artículo 80 enlaza con la posibilidad de suspensión en base al artículo 22.1.d), que está mal invocada, porque habla de la suspensión cuando comenzaba la frase diciendo que no se habían emitidos los informes en plazo (y la suspensión es al solicitar el informe, no porque no se estén emitiendo en plazo; además, se mezcla un imperativo al no poder proseguir las actuaciones, con una facultad potestativa como es la posibilidad de suspensión), y tampoco se aclara qué ocurre cuando no se emite el informe en plazo, más bien pareciendo indicar que no se pueden proseguir las actuaciones si no se han emitido los informes cuando tengan el carácter de preceptivos. Incurre en contradicción el análisis en conjunto de los dos artículos: Artículo 80.- Si no se emite informe preceptivo en plazo no se pueden proseguir las actuaciones. Artículo 22.1.d).- De no recibirse el informe preceptivo en el plazo indicado proseguirá el procedimiento. En definitiva, habrá que entender la posibilidad de la continuación del procedimiento con las advertencias del Consejo de Estado, la jurisprudencia del Tribunal Supremo, y el sentido de la norma en su totalidad. Con respecto al apartado 2 de este artículo 22, se establecen supuestos obligatorios de suspensión, también previstos en los artículos 39.5, 74 y 87 de la propia Ley. Los dos primeros supuestos son una novedad en esta ley, mientras que la recusación ya contemplaba la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, que era una cuestión incidental que suspendía el procedimiento. La recusación se encuentra actualmente regulada en el artículo 24 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público: “Artículo 24. Recusación. 1. En los casos previstos en el artículo anterior (casos de abstención), podrá promoverse recusación por los interesados en cualquier momento de la tramitación del procedimiento. 2. La recusación se planteará por escrito en el que se expresará la causa o causas en que se funda. 3. En el día siguiente el recusado manifestará a su inmediato superior si se da o no en él la causa alegada. En el primer caso, si el superior aprecia la concurrencia de la causa de recusación, acordará su sustitución acto seguido. 4. Si el recusado niega la causa de recusación, el superior resolverá en el plazo de tres días, previos los informes y comprobaciones que considere oportunos. 5. Contra las resoluciones adoptadas en esta materia no cabrá recurso, sin perjuicio de la posibilidad de alegar la recusación al interponer el recurso que proceda contra el acto que ponga fin al procedimiento.”
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En la Ley 39/2015, de 1 de octubre, también se cita la suspensión del procedimiento por causa de recusación en el artículo 74 , al decir que “las cuestiones incidentales que se susciten en el procedimiento, incluso las que se refieran a la nulidad de actuaciones, no suspenderán la tramitación del mismo, salvo la recusación”. Es de destacar que el artículo 22.2 aclara cuál es el plazo de suspensión de la recusación: “desde que ésta se plantee hasta que sea resuelta por el superior jerárquico del recusado”. Así, pues, la recusación requiere resolución expresa, y hasta que no sea resuelta se suspende automáticamente, desde que fue planteada, el plazo máximo para resolver y notificar el procedimiento. Con esto se comprende que formulada recusación no solo permanecerá el procedimiento suspendido tres días, que es el plazo en que se debe resolver, sino que procederá la suspensión hasta que no exista resolución del superior jerárquico, con independencia de que se puedan incumplir los plazos legalmente previstos. Es llamativo que la nueva regulación pretenda una supuesta simplificación normativa, y para hablar de la recusación tengamos que acudir a partir de ahora a dos leyes distintas; y sobre la suspensión tengamos artículos distintos dentro de una misma ley en los que se dice exactamente lo mismo: que suspende el procedimiento. A continuación, ampliaremos el análisis de la figura de la SUSPENSIÓN en la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas: SUSPENSIÓN DE LA EJECUCIÓN DE ACTOS ADMINISTRATIVOS. De acuerdo con el artículo 35.1.d de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, serán motivados, con sucinta (breve) referencia de hechos y fundamentos de derecho los acuerdos de suspensión de actos, cualquiera que sea el motivo de ésta. Por otro lado, los actos de las administraciones públicas sujetos a derecho administrativo son ejecutivos, y se presumen válidos, y producen efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa. Así pues, los actos son ejecutivos, y si se acuerda suspender la ejecución de un acto debe ser motivado. La Ley 39/2015, de 1 de octubre, trata el tema de la suspensión en tres de sus artículos que hay que distinguir: 1. El artículo 22 habla de la suspensión del plazo máximo legal para resolver un procedimiento y publicar o notificar su resolución, distinguiendo los casos en los que es potestativa esta facultad (apartado 1) y los casos en los que es obligatoria esta suspensión (apartado 2). 2. El artículo 117 trata de la suspensión de la ejecución de los actos administrativos ante la interposición de recursos. 3. El artículo 108, como supuesto específico, habla de la suspensión cuando se inicia un procedimiento de revisión de oficio de los que se refieren en los artículos 106 y 107 de la ley. Lo que se suspende en el artículo 22 no es la ejecución de un acto administrativo, y ni siquiera el propio procedimiento, sino que lo que se suspende es el plazo en el cual el órgano está obligado a resolver y notificar la resolución del procedimiento. Son supuestos tasados que están bastante claros en la ley, y que ya han sido analizados. Del artículo 108, al tratar el tema específico de la revisión de oficio, es analizado en estos comentarios junto a la figura de la revisión de oficio. Centrándonos en el aspecto práctico de la suspensión en los casos previstos en el artículo 117, que establece en su punto 1. que “la interposición de cualquier recurso, excepto en los casos en que una disposición establezca lo contrario, no suspenderá la ejecución del acto impugnado”. Y esto es así porque los actos administrativos son ejecutivos, y además se presumen válidos, por lo que no estaría justificado que el simple hecho de interponer un recurso, suspendiera la ejecución del acto. Existe la excepción de que una disposición establezca lo contrario; este sería el caso por ejemplo, del recurso especial en materia de contratación que, cuando el acto recurrido sea la adjudicación Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada
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del contrato, producirá la suspensión, porque así se establece en la Ley de Contratos del Sector Público. El órgano competente para la suspensión de la ejecución de un acto administrativo por la interposición de un recurso, es el órgano a quien competa la resolución del recurso. Pongamos un ejemplo, ante una resolución de la Dirección General de Políticas Sociales, Infancia y Familia, frente a la cual se ha interpuesto recurso de alzada ante el Consejero de Sanidad y Políticas Sociales, el órgano competente para decidir sobre la suspensión es el Consejero de Sanidad y Políticas Sociales, que es el órgano competente para resolver el recurso, a pesar de que el acto fue dictado por la Dirección General de Políticas Sociales, Infancia y Familia. La suspensión puede acordarse a solicitud del recurrente, o de oficio. El órgano que tiene que acordarla, tiene la obligación en todo caso de la previa ponderación, suficientemente razonada, entre el perjuicio que causaría al interés público o a terceros la suspensión y el perjuicio que se causa al recurrente como consecuencia de la eficacia inmediata del acto recurrido. Se trata de valorar, pues, los efectos de la ejecución del acto, encontrándose por un lado el posible perjuicio del recurrente (si no se acordara la suspensión) o bien, el perjuicio del interés público o de terceros (si se acordara la suspensión). Pongamos un ejemplo, un opositor que se encuentra ingresado por una dolencia en el hospital, solicita un aplazamiento del examen de unas oposiciones de administrativo a las que se presentan diez mil personas. El tribunal de selección deniega su solicitud ya que tal actuación no está prevista en la convocatoria, por lo que resultaría un tratamiento desigual con el resto de opositores. Frente a esa resolución, el recurrente interpone recurso de alzada, solicitando que se suspenda la realización del examen de las oposiciones de administrativo a la que están convocados diez mil aspirantes. El órgano encargado de resolver el recurso de alzada tiene que ponderar el perjuicio que se le causaría al recurrente si no se suspende el examen, con el perjuicio que se causaría a los otros miles de opositores si se suspende el examen. En principio, todo parece tender a que se causaría un mayor perjuicio al interés público y a terceros, si se suspendiera la realización del examen; pues si el recurrente tuviera razón, en su caso, más fácil será volver a organizar un examen para una persona, que para miles de personas. Otra cosa bien distinta, es que alguien estuviera recurriendo que el examen ha sido filtrado en internet, y que se solicita la suspensión, pues un gran número de opositores ha conocido previamente las preguntas y las respuestas. De existir pruebas, parece que en este segundo caso, la no suspensión sería mayor el perjuicio al interés público y de terceros, pues estarían realizando un examen en condiciones fraudulentas, que podrían conllevar la anulación de todos los actos, por lo que en principio, parecería más prudente acordar la suspensión mientras se investigan los hechos. Para solicitar la suspensión por los recurrentes, o bien de oficio, ha de concurrir alguna de las siguientes circunstancias: • Que la ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación. • Que la impugnación se fundamente en alguna de las causas de nulidad de pleno derecho. Son estos los únicos casos previstos para la suspensión, pero no tienen por qué darse simultáneamente. O sea, que es posible, que se base en una causa de nulidad de pleno derecho, pero que no existan perjuicios de imposible o difícil reparación. Ambos casos son una condición para solicitarse la suspensión. Por ejemplo, no podría solicitarse la suspensión sobre un acto en el que se hubiese producido desviación de poder, que sería anulable, y no se pudieran causar perjuicios de imposible o difícil reparación; pero si sería posible solicitar la suspensión de un acto que impida el acceso a la función pública, pues vulnera un derecho susceptible de amparo constitucional como es el artículo 23.2 de la Constitución. En el razonamiento del órgano que tiene que decidir sobre la suspensión no debe priorizarse el hecho de si causa un perjuicio o no de difícil reparación en el recurrente, que sería mas bien la condición por la cual se decidiera solicitar la suspensión, o sea que sería un presupuesto necesario para solicitarse. La decisión sobre si se suspende o no la ejecución del acto debe fundamentarse en los perjuicios que causaría al interés público o a terceros, y el perjuicio que se causaría al recurrente. Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada
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Especial problemática es el supuesto previsto en el apartado tercero del mismo artículo 117, que establece una suspensión por silencio “positivo” si transcurrido un mes no se obtiene respuesta. Así, pues, si se interpone un recurso solicitando la suspensión, la administración debe responder en un plazo de un mes si no quiere que entre en juego la suspensión automática por silencio positivo. Hay que tener en cuenta que se solicita la suspensión de la ejecución de un acto recurrido, no de un procedimiento administrativo en conjunto. A pesar de que la Ley 39/2015, de 1 de octubre, establece unos plazos para resolver los recursos administrativos, esta solicitud de suspensión obliga a una respuesta rápida sobre la solicitud de suspensión. Pongamos un ejemplo, se interpone un recurso de alzada, cuyo plazo de resolución es de tres meses, solicitando la suspensión de la ejecución del acto recurrido. A pesar de tener tres meses para resolver el recurso, sería necesario contestar sobre la suspensión en un plazo inferior a un mes desde la solicitud de suspensión. De no contestarse en este plazo, se entenderá concedida la suspensión. Una cuestión problemática es determinar si en la resolución del recurso el órgano debe pronunciarse sobre la solicitud de suspensión, o si debe levantar la suspensión en caso de entenderse concedida por silencio administrativo. Está claro que pasado un mes no puede dictarse en la resolución que se desestima la solicitud de suspensión, pues se entendía suspendida. En la resolución del recurso de alzada se estimarán o no las pretensiones del recurrente, o no se admitirán a trámite. En el caso de estimación de las pretensiones del recurrente, en resolución dictada pasado un mes, se entenderá que la misma es confirmatoria de la suspensión de la ejecución del acto, ya que se da la razón al recurrente, por lo que no debe ejecutarse el acto que recurría. Sin embargo, en los casos en los que no se admita a trámite o se desestimen las pretensiones del recurrente, al resolver el recurso de alzada, y hubiera pasado más de un mes desde la solicitud de suspensión, debe entenderse que si se desestiman las pretensiones o no se admiten, se está resolviendo la cuestión, por lo que no procede en vía administrativa la continuación de la suspensión que se hubiera entendido concedida previamente por silencio administrativo. Por lo tanto, la ejecución estuvo suspendida hasta la resolución del recurso de alzada. En caso de que se interponga recurso contencioso-administrativo no debe confundirse este apartado 3. del artículo 117, con el apartado 4. que extiende los efectos de la suspensión cuando van acompañadas de medidas cautelares, pero que se trata de una suspensión expresa, pues exige que haya dictado acuerdo de suspensión, a diferencia del apartado 3. que sería una suspensión por silencio sin acuerdo expreso de suspensión. En el caso de silencio administrativo no es necesario levantar la suspensión que se hubiera podido entender concedida previamente, pues el órgano no dictó ninguna resolución expresa, sino que fue una presunción, y que al resolver el recurso de alzada desestimando o inadmitiendo el recurso, si sigue procediendo la suspensión o no de la ejecución del acto es un asunto que solo podrá resolver el juzgado o tribunal de lo contenciosoadministrativo, pues la administración ya ha dictado resolución, no dando razón al recurrente, y confirmando el acto recurrido, por lo que es ejecutable, y no puede seguir entendiéndose suspendido por el silencio anterior, pues ya se ha dado respuesta al recurrente en sus pretensiones, y el acto ha sido confirmado siendo ejecutable.
Artículo 23. Ampliación del plazo máximo para resolver y notificar. 1. Excepcionalmente, cuando se hayan agotado los medios personales y materiales disponibles a los que se refiere el apartado 5 del artículo 21, el órgano competente para resolver, a propuesta, en su caso, del órgano instructor o el superior jerárquico del órgano competente para resolver, podrá acordar de manera motivada la ampliación del plazo máximo de resolución y notificación, no pudiendo ser éste superior al establecido para la tramitación del procedimiento. 2. Contra el acuerdo que resuelva sobre la ampliación de plazos, que deberá ser notificado a los interesados, no cabrá recurso alguno. Las enmiendas a este artículo aconsejaron recoger de forma expresa, que esta ampliación podría Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada
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acordarse “siempre que no haya transcurrido el plazo máximo legal para resolver el procedimiento”, para que fuera así acorde con la otra ampliación de plazos prevista en la Ley (artículo 32.3, que exige en ningún caso podrá ser objeto de ampliación un plazo ya vencido). No obstante, no se ha introducido esta advertencia. Esta ampliación de plazos es excepcional, debe ser motivada, una vez agotados los medios, y debe ser notificada a los interesados. La jurisprudencia viene a decir que si no se reúnen estos requisitos, no procedería la ampliación pretendida. Por ejemplo, una ampliación acordada por la administración que no se encuentre motivada y notificada al interesado, sería una ampliación no ajustada a derecho, y por lo tanto, en su caso, se habría incumplido el plazo máximo para resolver y notificar el procedimiento, con las consecuencias que ello tenga (por ejemplo, la caducidad del expediente). Al igual que la anterior Ley 30/1992, de 26 de noviembre, en la nueva Ley se contemplan dos ampliaciones de plazo: Ampliación del Artículo 23.- Ampliación del plazo máximo para resolver y notificar. Esta ampliación no puede ser superior al plazo establecido para la tramitación del procedimiento. Ejemplo: un plazo de 6 meses puede ampliarse por otros 6 meses máximo, siendo el plazo máximo total con la ampliación de 12 meses. Ampliación del Artículo 32.- Ampliación que se entiende para plazos distintos del plazo máximo para resolver y notificar los procedimientos. Esta ampliación no excederá de la mitad los plazos establecidos, y no puede perjudicar derechos de terceros. Ejemplo: un plazo de 6 meses puede ampliarse por otros 3 meses máximo, siendo el plazo máximo total con la ampliación de 9 meses. La ley también recoge otras posibles ampliaciones, que también coinciden con las que estaban previstas en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. Estas ampliaciones son: Ampliación del artículo 68.- Subsanación y mejora de la solicitud. El plazo de subsanación es de diez días. Siempre que no se trate de procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva, este plazo podrá ser ampliado prudencialmente, hasta cinco días, a petición del interesado o a iniciativa del órgano, cuando la aportación de los documentos requeridos presente dificultades especiales. Esta ampliación es acorde con la prevista en el artículo 32, al ser un plazo de hasta 5 días, que no excede de la mitad del plazo establecido en el plazo inicial. Ejemplo: un plazo de 10 días para subsanar una solicitud puede ampliarse por otros 5 días máximo, siendo el plazo máximo total con la ampliación de 15 días. Ampliación del artículo 5.6.- Subsanación de la falta o insuficiente acreditación de la representación. Aunque no se use expresamente la palabra “ampliación”, este artículo establece un plazo de diez días para subsanar el defecto o falta de acreditación de la representación, y la posibilidad de “un plazo superior cuando las circunstancias del caso así lo requieran”. Así, pues, se puede conceder un plazo superior, pero sin concretar cómo este puede definirse, y sin aclarar si estaría sujeto a las condiciones de las otras ampliaciones de plazo previstas en la ley. Por ejemplo, ¿se podría subsanar la falta de representación en un plazo superior a diez días si las circunstancias del caso lo requieren en un proceso selectivo o de concurrencia competitiva?, o ¿cuál es este plazo superior que puede concederse, igual al previsto inicialmente, por la mitad, o no sujeto a límites?
Artículo 24. Silencio administrativo en procedimientos iniciados a solicitud del interesado. 1. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, sin perjuicio de la resolución que la Administración debe dictar en la forma prevista en el apartado 3 de este artículo, el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa, legitima al interesado o interesados para entenderla estimada por silencio administrativo, excepto en los supuestos en los que una norma con rango de ley o una norma de Derecho de la Unión Europea o de Derecho internacional aplicable en España establezcan lo contrario. Cuando el procedimiento tenga por objeto el acceso
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a actividades o su ejercicio, la ley que disponga el carácter desestimatorio del silencio deberá fundarse en la concurrencia de razones imperiosas de interés general. El silencio tendrá efecto desestimatorio en los procedimientos relativos al ejercicio del derecho de petición, a que se refiere el artículo 29 de la Constitución, aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público, impliquen el ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente y en los procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas. El sentido del silencio también será desestimatorio en los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones y en los de revisión de oficio iniciados a solicitud de los interesados. No obstante, cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá estimado el mismo si, llegado el plazo de resolución, el órgano administrativo competente no dictase y notificase resolución expresa, siempre que no se refiera a las materias enumeradas en el párrafo anterior de este apartado. 2. La estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento. La desestimación por silencio administrativo tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente. 3. La obligación de dictar resolución expresa a que se refiere el apartado primero del artículo 21 se sujetará al siguiente régimen: a) En los casos de estimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior a la producción del acto sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo. b) En los casos de desestimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior al vencimiento del plazo se adoptará por la Administración sin vinculación alguna al sentido del silencio. 4. Los actos administrativos producidos por silencio administrativo se podrán hacer valer tanto ante la Administración como ante cualquier persona física o jurídica, pública o privada. Los mismos producen efectos desde el vencimiento del plazo máximo en el que debe dictarse y notificarse la resolución expresa sin que la misma se haya expedido, y su existencia puede ser acreditada por cualquier medio de prueba admitido en Derecho, incluido el certificado acreditativo del silencio producido. Este certificado se expedirá de oficio por el órgano competente para resolver en el plazo de quince días desde que expire el plazo máximo para resolver el procedimiento. Sin perjuicio de lo anterior, el interesado podrá pedirlo en cualquier momento, computándose el plazo indicado anteriormente desde el día siguiente a aquél en que la petición tuviese entrada en el registro electrónico de la Administración u Organismo competente para resolver. Este artículo contiene algunas novedades con respecto a la regulación anterior. La anterior redacción del equivalente al apartado 1. (art. 43.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre) era la siguiente: “En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, sin perjuicio de la resolución que la Administración debe dictar en la forma prevista en el apartado 3 de este artículo, el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa legitima al interesado o interesados que hubieran deducido la solicitud para entenderla estimada por silencio administrativo, excepto en los supuestos en los que una norma con rango de ley por razones imperiosas de interés general o una norma de Derecho comunitario establezcan lo contrario.
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Asimismo, el silencio tendrá efecto desestimatorio en los procedimientos relativos al ejercicio del derecho de petición, a que se refiere el artículo 29 de la Constitución, aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público, así como los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones. No obstante, cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá estimado el mismo si, llegado el plazo de resolución, el órgano administrativo competente no dictase resolución expresa sobre el mismo”. El apartado 1. actual mantiene la regla general del silencio positivo en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, con las excepciones previstas en norma con rango de ley o norma de Derecho de la Unión Europea o de Derecho internacional aplicable en España. Se añade como novedad la previsión en Derecho internacional, y se suprime la exigencia con carácter general de fundamentar las razones imperiosas de interés general para cualquier ley que pretenda establecer un silencio desestimatorio; limitando esta exigencia a los procedimientos que tengan por objeto el acceso a actividades o su ejercicio. Solo en este caso es necesario fundamentar el silencio desestimatorio por razones imperiosas de interés general, a través de una ley. Si el silencio es desestimatorio por así establecerlo normativa europea o internacional aplicable en España, no se exige ninguna fundamentación adicional. Se mantiene el silencio desestimatorio en los procedimientos relativos al ejercicio del derecho de petición, a que se refiere el artículo 29 de la Constitución, aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público, y los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones. Se añade como novedad en este articulado que tiene efecto desestimatorio el silencio en los procedimientos que “impliquen el ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente”, en línea con la jurisprudencia de la Unión Europea, pudiendo citarse Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de 14 de junio de 2001, asunto C-230/00. Además, se traslada a este apartado el sentido del silencio desestimatorio en procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas y en los procedimientos de revisión de oficio iniciados a instancia de los interesados. Como dice el dictamen del Consejo de Estado, llama la atención que no ha aprovechado la nueva ley la posibilidad de clarificar qué debe interpretarse por la transferencia al solicitante o a terceros de facultades relativas al dominio público o al servicio público, asunto que suele ser objeto de controversia en vía jurisdiccional, sirviendo de ejemplo Sentencia del Tribunal Constitucional 149/2011, de 28 de septiembre, en la que se interpreta qué debe entenderse por dominio público en relación con el silencio positivo. Sí se aclara con la nueva norma el silencio positivo previsto para el recurso de alzada. Cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entiende estimado el mismo. Pero, este silencio será negativo o desestimatorio si el recurso de alzada es interpuesto sobre las materias que se enumeraban en el párrafo anterior; es decir, en los procedimientos que citamos a continuación en los que debe entenderse el sentido del silencio del recurso de alzada como desestimatorio: ‒ El ejercicio del derecho de petición del artículo 29 de la Constitución ‒ Aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público ‒ Aquellos que impliquen el ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente ‒ Procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas Los apartados 2 y 3 de este artículo 24 mantienen la misma regulación de los apartados 2 y 3 del de artículo 43 de la anterior Ley 30/1992, de 26 de noviembre. El apartado 4 introduce como novedad que el certificado de silencio administrativo debe ser emitido Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada
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de oficio. Cuando se dice que los actos administrativos producidos por silencio administrativo se podrán hacer valer tanto ante la Administración como ante cualquier persona física o jurídica, pública o privada y que los mismos producen efectos desde el vencimiento del plazo máximo en el que debe dictarse y notificarse la resolución expresa, se cambia la frase “sin que la misma se haya producido” por “sin que la misma se haya expedido”. Con la regulación actual el certificado del silencio administrativo debe ser expedido por el órgano competente para resolver en el plazo de quince días desde que expire el plazo máximo para resolver el procedimiento. No se establecen cuáles son las consecuencias de su posible incumplimiento, ya que se trata de una obligación impuesta con carácter imperativo y no una potestad (la ley 30/1992, de 26 de noviembre originaria, antes de sus reformas, preveía que no emitir este certificado era falta muy grave). Resulta extraño además, que un órgano que no ha dictado resolución expresa, y que sigue teniendo la obligación de dictar resolución expresa en todo caso, dedique parte del tiempo a expedir de oficio una certificación de silencio administrativo en un corto plazo cuando no ha cumplido el plazo que tenía para resolver el procedimiento; sin que además, parezca tener sentido qué tipo de utilidad puede tener que se expida un certificado de silencio administrativo. La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, antes de sus reformas, concedió en su artículo 44 gran importancia a este certificado, necesario para acudir a la vía jurisdiccional; siendo una figura obsoleta hoy en día, por lo que extraña su regulación actual, y su carácter obligatorio de ser emitido de oficio, suponiendo una carga más para una administración pública cuando es incapaz de incumplir con sus plazos. Podría darse la paradoja que ante la falta de contestación, y producido el silencio, y también incumpliéndose la obligación de certificar de oficio el silencio, si tras solicitar certificado del silencio administrativo, la administración tampoco cumpliera con esa carga, por lo que tendríamos el silencio administrativo, incumplimiento de certificación de oficio y ante la solicitud de certificado del silencio administrativo, un posible nuevo silencio, lo que nos podría llevar al absurdo. A pesar de esta obligación, el artículo continúa estableciendo que “sin perjuicio de lo anterior, el interesado podrá pedirlo en cualquier momento, computándose el plazo indicado anteriormente (de 15 días) desde el día siguiente a aquél en que la petición tuviese entrada en el registro electrónico de la Administración u Organismo competente para resolver”. Cuando la ley habla del plazo máximo para resolver el procedimiento existe una imprecisión, pues el artículo 21 de la Ley establece plazos máximos para “notificar” los procedimientos y no para resolverlos, aún así, se debe entender que se refiere a estos plazos considerando en conjunto que se deben resolver y notificar. Así, pues, existen dos posibilidades para la certificación del silencio administrativo, con independencia del sentido que tenga este sentido: – De oficio. (Con carácter obligatorio) En el plazo de 15 días desde que expire el plazo máximo para resolver el procedimiento. Debe ser expedido por el órgano competente para resolver. – A solicitud del interesado. (Con carácter potestativo). Puede solicitarse en cualquier momento. Y una vez solicitado, debe expedirse por el órgano competente para resolver en el plazo de 15 días, computándose desde el día siguiente a la entrada de la petición en el registro de la Administración y Organismo competente para resolver.
Artículo 25. Falta de resolución expresa en procedimientos iniciados de oficio. 1. En los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa no exime a la Administración del cumplimiento de la obligación legal de resolver, produciendo los siguientes efectos: a) En el caso de procedimientos de los que pudiera derivarse el reconocimiento o, en su caso, la constitución de derechos u otras situaciones jurídicas favorables, los interesados que hubieren
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comparecido podrán entender desestimadas sus pretensiones por silencio administrativo. b) En los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad. En estos casos, la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones, con los efectos previstos en el artículo 95. 2. En los supuestos en los que el procedimiento se hubiera paralizado por causa imputable al interesado, se interrumpirá el cómputo del plazo para resolver y notificar la resolución. El contenido del artículo mantiene lo previsto en el artículo 44 de la anterior Ley 30/1992, de 26 de noviembre. El Consejo de Estado y las enmiendas al articulado solicitaron que se incluyera o se aclarara si dentro de los procedimientos iniciados de oficio que producen la caducidad se encontraría el de la resolución de los contratos del sector público, siguiendo así doctrina del Tribunal Supremo, y cuestión sobre la que se ha pronunciado el Consejo de Estado en memoria del año 2008 y dictamen 1081/2012, entre otros, reiterando la necesidad de establecer de forma expresa una regla específicamente aplicable a los referidos procedimientos. Reproducimos a continuación las conclusiones del dictamen 1081/2012 del Consejo de Estado: “En numerosas ocasiones el Consejo de Estado se ha pronunciado sobre la aplicabilidad -que ha venido sosteniendo la jurisprudencia- de la caducidad prevista en el artículo 44.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, a los procedimientos de resolución de contratos administrativos que no se tramitan en el plazo de tres meses previsto en el artículo 42.3 del mismo cuerpo legal. Como es sabido, la caducidad, a diferencia de otras figuras, debe apreciarse de oficio. A este respecto, la Memoria del Consejo de Estado del año 2008 entendía que "la aplicación del instituto de la caducidad a estos procedimientos de resolución contractual iniciados de oficio ni es conforme al espíritu de la Ley, ni a su tenor literal, ni respeta adecuadamente la necesaria ponderación de los intereses públicos que concurren". Señalaba esa Memoria que en muchos casos el plazo de tres meses era insuficiente para tramitar este tipo de procedimientos, dada su "complejidad técnica", y que la prerrogativa de resolución contractual conferida a la Administración no era "una medida de intervención sino una facultad" que se insertaba "plenamente en la relación jurídicas de las partes dentro del contrato público", con lo que no era posible calificarla como tal medida de intervención a los efectos del artículo 44 de la Ley 30/1992 citada, ni tampoco como un ejercicio de la potestad sancionadora. Estas consideraciones venían respaldadas por una multiplicidad de dictámenes, entre otros los de 23 de septiembre de 2004, número 2.294/2004; 28 de abril de 2005, número 157/2005; y 7 de septiembre de 2006, número 1.255/2006. Concluía la Memoria sugiriendo una modificación normativa que evitase la aplicación de la caducidad en los procedimientos de resolución contractual. La línea jurisprudencial a que aludía la Memoria se ha ido prolongando en los últimos años, como muestran las Sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 8 de septiembre de 2010, 28 de junio de 2011 y 22 de marzo de 2012, sin que se haya aprobado la norma jurídica por la que abogaba el Consejo de Estado. El plazo máximo para tramitar estos procedimientos, no previsto en la legislación de contratos del sector público, es -según dicha jurisprudencia- el supletorio de tres meses que prevé el artículo 42.3 de la Ley 30/1992. En el expediente consta que el procedimiento de resolución se inició el 18 de junio de 2012 (punto primero de antecedentes). No hay constancia de que el plazo para tramitarlo haya sido suspendido en el momento de su remisión al Consejo de Estado -de acuerdo con lo previsto en el artículo 42.5 de la Ley 30/1992- o ampliado. En estas condiciones, un acto administrativo de resolución del contrato que se dictase en el momento presente, una vez superados los tres meses, podría ser objeto de anulación en aplicación de la jurisprudencia antes mencionada. A la vista de estas circunstancias, debe declararse que el presente procedimiento de resolución ha caducado, sin perjuicio de que la Administración contratante pueda nuevamente reiniciarlo en tanto Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada
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considere persistentes las causas de resolución invocadas”.
Artículo 26. Emisión de documentos por las Administraciones Públicas. 1. Se entiende por documentos públicos administrativos los válidamente emitidos por los órganos de las Administraciones Públicas. Las Administraciones Públicas emitirán los documentos administrativos por escrito, a través de medios electrónicos, a menos que su naturaleza exija otra forma más adecuada de expresión y constancia. 2. Para ser considerados válidos, los documentos electrónicos administrativos deberán: a) Contener información de cualquier naturaleza archivada en un soporte electrónico según un formato determinado susceptible de identificación y tratamiento diferenciado. b) Disponer de los datos de identificación que permitan su individualización, sin perjuicio de su posible incorporación a un expediente electrónico. c) Incorporar una referencia temporal del momento en que han sido emitidos. d) Incorporar los metadatos mínimos exigidos. e) Incorporar las firmas electrónicas que correspondan de acuerdo con lo previsto en la normativa aplicable. Se considerarán válidos los documentos electrónicos, que cumpliendo estos requisitos, sean trasladados a un tercero a través de medios electrónicos. 3. No requerirán de firma electrónica, los documentos electrónicos emitidos por las Administraciones Públicas que se publiquen con carácter meramente informativo, así como aquellos que no formen parte de un expediente administrativo. En todo caso, será necesario identificar el origen de estos documentos. Artículo 27. Validez y eficacia de las copias realizadas por las Administraciones Públicas. 1. Cada Administración Pública determinará los órganos que tengan atribuidas las competencias de expedición de copias auténticas de los documentos públicos administrativos o privados. Las copias auténticas de documentos privados surten únicamente efectos administrativos. Las copias auténticas realizadas por una Administración Pública tendrán validez en las restantes Administraciones. A estos efectos, la Administración General del Estado, las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales podrán realizar copias auténticas mediante funcionario habilitado o mediante actuación administrativa automatizada. Se deberá mantener actualizado un registro, u otro sistema equivalente, donde constarán los funcionarios habilitados para la expedición de copias auténticas que deberán ser plenamente interoperables y estar interconectados con los de las restantes Administraciones Públicas, a los efectos de comprobar la validez de la citada habilitación. En este registro o sistema equivalente constarán, al menos, los funcionarios que presten servicios en las oficinas de asistencia en materia de registros. 2. Tendrán la consideración de copia auténtica de un documento público administrativo o privado las realizadas, cualquiera que sea su soporte, por los órganos competentes de las Administraciones Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada
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Públicas en las que quede garantizada la identidad del órgano que ha realizado la copia y su contenido. Las copias auténticas tendrán la misma validez y eficacia que los documentos originales. 3. Para garantizar la identidad y contenido de las copias electrónicas o en papel, y por tanto su carácter de copias auténticas, las Administraciones Públicas deberán ajustarse a lo previsto en el Esquema Nacional de Interoperabilidad, el Esquema Nacional de Seguridad y sus normas técnicas de desarrollo, así como a las siguientes reglas: a) Las copias electrónicas de un documento electrónico original o de una copia electrónica auténtica, con o sin cambio de formato, deberán incluir los metadatos que acrediten su condición de copia y que se visualicen al consultar el documento. b) Las copias electrónicas de documentos en soporte papel o en otro soporte no electrónico susceptible de digitalización, requerirán que el documento haya sido digitalizado y deberán incluir los metadatos que acrediten su condición de copia y que se visualicen al consultar el documento. Se entiende por digitalización, el proceso tecnológico que permite convertir un documento en soporte papel o en otro soporte no electrónico en un fichero electrónico que contiene la imagen codificada, fiel e íntegra del documento. c) Las copias en soporte papel de documentos electrónicos requerirán que en las mismas figure la condición de copia y contendrán un código generado electrónicamente u otro sistema de verificación, que permitirá contrastar la autenticidad de la copia mediante el acceso a los archivos electrónicos del órgano u Organismo público emisor. d) Las copias en soporte papel de documentos originales emitidos en dicho soporte se proporcionarán mediante una copia auténtica en papel del documento electrónico que se encuentre en poder de la Administración o bien mediante una puesta de manifiesto electrónica conteniendo copia auténtica del documento original. A estos efectos, las Administraciones harán públicos, a través de la sede electrónica correspondiente, los códigos seguros de verificación u otro sistema de verificación utilizado. 4. Los interesados podrán solicitar, en cualquier momento, la expedición de copias auténticas de los documentos públicos administrativos que hayan sido válidamente emitidos por las Administraciones Públicas. La solicitud se dirigirá al órgano que emitió el documento original, debiendo expedirse, salvo las excepciones derivadas de la aplicación de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, en el plazo de quince días a contar desde la recepción de la solicitud en el registro electrónico de la Administración u Organismo competente. Asimismo, las Administraciones Públicas estarán obligadas a expedir copias auténticas electrónicas de cualquier documento en papel que presenten los interesados y que se vaya a incorporar a un expediente administrativo. 5. Cuando las Administraciones Públicas expidan copias auténticas electrónicas, deberá quedar expresamente así indicado en el documento de la copia. 6. La expedición de copias auténticas de documentos públicos notariales, registrales y judiciales, así como de los diarios oficiales, se regirá por su legislación específica. Artículo 28. Documentos aportados por los interesados al procedimiento administrativo.
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1. Los interesados deberán aportar al procedimiento administrativo los datos y documentos exigidos por las Administraciones Públicas de acuerdo con lo dispuesto en la normativa aplicable. Asimismo, los interesados podrán aportar cualquier otro documento que estimen conveniente. 2. Los interesados tienen derecho a no aportar documentos que ya se encuentren en poder de la Administración actuante o hayan sido elaborados por cualquier otra Administración. La administración actuante podrá consultar o recabar dichos documentos salvo que el interesado se opusiera a ello. No cabrá la oposición cuando la aportación del documento se exigiera en el marco del ejercicio de potestades sancionadoras o de inspección. Las Administraciones Públicas deberán recabar los documentos electrónicamente a través de sus redes corporativas o mediante consulta a las plataformas de intermediación de datos u otros sistemas electrónicos habilitados al efecto. Cuando se trate de informes preceptivos ya elaborados por un órgano administrativo distinto al que tramita el procedimiento, estos deberán ser remitidos en el plazo de diez días a contar desde su solicitud. Cumplido este plazo, se informará al interesado de que puede aportar este informe o esperar a su remisión por el órgano competente. 3. Las Administraciones no exigirán a los interesados la presentación de documentos originales, salvo que, con carácter excepcional, la normativa reguladora aplicable establezca lo contrario. Asimismo, las Administraciones Públicas no requerirán a los interesados datos o documentos no exigidos por la normativa reguladora aplicable o que hayan sido aportados anteriormente por el interesado a cualquier Administración. A estos efectos, el interesado deberá indicar en qué momento y ante qué órgano administrativo presentó los citados documentos, debiendo las Administraciones Públicas recabarlos electrónicamente a través de sus redes corporativas o de una consulta a las plataformas de intermediación de datos u otros sistemas electrónicos habilitados al efecto, salvo que conste en el procedimiento la oposición expresa del interesado o la ley especial aplicable requiera su consentimiento expreso. Excepcionalmente, si las Administraciones Públicas no pudieran recabar los citados documentos, podrán solicitar nuevamente al interesado su aportación. 4. Cuando con carácter excepcional, y de acuerdo con lo previsto en esta Ley, la Administración solicitara al interesado la presentación de un documento original y éste estuviera en formato papel, el interesado deberá obtener una copia auténtica, según los requisitos establecidos en el artículo 27, con carácter previo a su presentación electrónica. La copia electrónica resultante reflejará expresamente esta circunstancia. 5. Excepcionalmente, cuando la relevancia del documento en el procedimiento lo exija o existan dudas derivadas de la calidad de la copia, las Administraciones podrán solicitar de manera motivada el cotejo de las copias aportadas por el interesado, para lo que podrán requerir la exhibición del documento o de la información original. 6. Las copias que aporten los interesados al procedimiento administrativo tendrán eficacia, exclusivamente en el ámbito de la actividad de las Administraciones Públicas. 7. Los interesados se responsabilizarán de la veracidad de los documentos que presenten. CAPÍTULO II Términos y plazos Artículo 29. Obligatoriedad de términos y plazos.
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Los términos y plazos establecidos en ésta u otras leyes obligan a las autoridades y personal al servicio de las Administraciones Públicas competentes para la tramitación de los asuntos, así como a los interesados en los mismos. Los plazos obligan, pero las consecuencias habitualmente no son las mismas para la administración que para los interesados. Si la administración no cumple con el plazo para resolver un recurso, tendrá las consecuencias de que el silencio se entenderá, al ser una impugnación, en sentido desestimatorio (salvo la excepción prevista para el caso de recurso de alzada); sin embargo, si el interesado incumple con el plazo para interponer el recurso, será inadmitido a trámite al encontrarse fuera de plazo, y no considerándose un defecto subsanable. Por lo tanto, a pesar de la obligatoriedad de los plazos, el ciudadano se encuentra en clara desventaja con respecto a los poderes públicos. Veamos un ejemplo sobre las consecuencias: Si la administración resuelve un recurso de reposición a los seis meses en lugar de al mes (plazo que tiene para resolverlo), sería un defecto de forma, una irregularidad que no invalida y que no implica la anulabilidad de la actuación administrativa (con independencia de posibles responsabilidades). Si el interesado interpone un recurso de reposición a los seis meses en lugar de al mes (plazo que tiene para interponerlo), su recurso será inadmitido a trámite por extemporáneo o fuera de plazo.
Artículo 30. Cómputo de plazos. Una de las principales novedades de la nueva Ley de Procedimiento Administrativo Común es la introducción del cómputo de plazos por horas y la declaración de los sábados como días inhábiles, unificando de este modo el cómputo de plazos que existía en el ámbito judicial con el ámbito administrativo.
1. Salvo que por Ley o en el Derecho de la Unión Europea se disponga otro cómputo, cuando los plazos se señalen por horas, se entiende que éstas son hábiles. Son hábiles todas las horas del día que formen parte de un día hábil. Los plazos expresados por horas se contarán de hora en hora y de minuto en minuto desde la hora y minuto en que tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate y no podrán tener una duración superior a veinticuatro horas, en cuyo caso se expresarán en días. 2. Siempre que por Ley o en el Derecho de la Unión Europea no se exprese otro cómputo, cuando los plazos se señalen por días, se entiende que éstos son hábiles, excluyéndose del cómputo los sábados, los domingos y los declarados festivos. Cuando los plazos se hayan señalado por días naturales por declararlo así una ley o por el Derecho de la Unión Europea, se hará constar esta circunstancia en las correspondientes notificaciones. Una de las principales conclusiones de este apartado es que no pueden establecerse plazos en días naturales en normas de rango inferior a ley. Por lo tanto, en la normativa vigente, de rango inferior a ley, en la que se hayan señalado plazos por días naturales, se entenderá que éstos deben ser hábiles de conformidad con la redacción del art. 30.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre.
3. Los plazos expresados en días se contarán a partir del día siguiente a aquel en que tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate, o desde el siguiente a aquel en que se produzca la estimación o la desestimación por silencio administrativo. 4. Si el plazo se fija en meses o años, éstos se computarán a partir del día siguiente a aquel en que tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate, o desde el siguiente a aquel en que se produzca la estimación o desestimación por silencio administrativo.
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El plazo concluirá el mismo día en que se produjo la notificación, publicación o silencio administrativo en el mes o el año de vencimiento. Si en el mes de vencimiento no hubiera día equivalente a aquel en que comienza el cómputo, se entenderá que el plazo expira el último día del mes. Tal y como reconoce el dictamen del Consejo de Estado sobre el proyecto de ley del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas, se recoge aquí la constante jurisprudencia sentada al respecto por el Tribunal Supremo conforme a la cual se afirma que, si bien el cómputo del plazo comienza en el día siguiente al de la notificación, éste expira en el día equivalente a aquél en que tuvo lugar la notificación. Como señala la Sentencia de 8 de mayo de 2009, "es reiteradísima la doctrina de esta Sala sobre los plazos señalados por meses que se computan de fecha a fecha, iniciándose el cómputo del plazo al día siguiente de la notificación o publicación del acto, pero siendo la del vencimiento la del día correlativo mensual al de la notificación". Esta interpretación ha sido, además, avalada por el Tribunal Constitucional, pues tal y como declara la Sentencia 209/2013 de 16 diciembre "establecido que el dies a quo es el siguiente al de la notificación, si se llevase el dies ad quem al día equivalente del mes siguiente, se daría al administrado más tiempo del que marca la ley". No obstante, el Dictamen del Consejo de Estado y las enmiendas al articulado aconsejaron revisar la redacción del segundo párrafo de este apartado 4 en lo referente a la expresión “día equivalente a aquel en que comienza el cómputo”, debiendo entenderse como “aquel en que se produjo la notificación, publicación o silencio administrativo”, en coherencia con el resto del articulado y la jurisprudencia del Tribunal Supremo, pues si bien el cómputo del plazo comienza el día siguiente al de la notificación, éste expira en el día equivalente a aquél en que tuvo lugar la notificación (por todas, STS de 8 de mayo de 2009). Así pues, a pesar de no ser modificado el artículo, procederá interpretarlo en este sentido, y tomando como ejemplo una notificación practicada el día 31 de marzo, el plazo de un mes concluiría el mismo día 31 del mes de abril siguiente, pero como abril tiene 30 días, finalizaría el último día del mes, el 30 de abril. Si nos acogiéramos a la literalidad de la actual redacción, con el día que “comienza el cómputo”, en este ejemplo no sería el 31 de marzo, sino el día siguiente (1 de abril), pues el inicio del cómputo de los plazos es a partir del día siguiente, y en el mes siguiente sí hay día 1, perdiendo sentido el inciso final del apartado.
5. Cuando el último día del plazo sea inhábil, se entenderá prorrogado al primer día hábil siguiente. 6. Cuando un día fuese hábil en el municipio o Comunidad Autónoma en que residiese el interesado, e inhábil en la sede del órgano administrativo, o a la inversa, se considerará inhábil en todo caso. 7. La Administración General del Estado y las Administraciones de las Comunidades Autónomas, con sujeción al calendario laboral oficial, fijarán, en su respectivo ámbito, el calendario de días inhábiles a efectos de cómputos de plazos. El calendario aprobado por las Comunidades Autónomas comprenderá los días inhábiles de las Entidades Locales correspondientes a su ámbito territorial, a las que será de aplicación. Dicho calendario deberá publicarse antes del comienzo de cada año en el diario oficial que corresponda, así como en otros medios de difusión que garanticen su conocimiento generalizado. 8. La declaración de un día como hábil o inhábil a efectos de cómputo de plazos no determina por sí sola el funcionamiento de los centros de trabajo de las Administraciones Públicas, la organización del tiempo de trabajo o el régimen de jornada y horarios de las mismas. EL CÓMPUTO DE LOS PLAZOS DE FECHA A FECHA.
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Para aclarar la cuestión práctica de cómo deben computarse adecuadamente los plazos, utilizaré una sentencia, a modo de ejemplo, que explica la materia: Tribunal Supremo Sala III de lo Contencioso-Administrativo. Sentencia de 9 de febrero de 2010 Recurso de casación para unificación de la doctrina: Falta de requisitos FUNDAMENTO DE DERECHO SEGUNDO: (…) «Es reiteradísima la doctrina de esta Sala sobre los plazos señalados por meses que se computan de fecha a fecha, iniciándose el cómputo del plazo al día siguiente de la notificación o publicación del acto, pero siendo la del vencimiento la del día correlativo mensual al de la notificación [...]. Por todas citaremos la Sentencia de 8 de Marzo de 2.006 (Rec 6767/2003 ) donde decimos: "... acogiendo la doctrina de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo contenida en la sentencia de 15 de diciembre de 2005 (RC 592/2003), que expone cual es la finalidad de la reforma del artículo 48.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, operada por la Ley 4/1999, de 13 de enero , y resume la jurisprudencia de esta Sala sobre la materia en los siguientes términos: "La reforma legislativa de 1999 tuvo el designio expreso -puesto de relieve en el curso de los debates parlamentarios que condujeron a su aprobación- de unificar, en materia de plazos, el cómputo de los administrativos a los que se refiere el artículo 48.2 de la Ley 30/1992 con los jurisdiccionales regulados por el artículo 46.1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción ContenciosoAdministrativa en cuanto al día inicial o dies a quo: en ambas normas se establece que los "meses" se cuentan o computan desde (o "a partir de") el día siguiente al de la notificación del acto o publicación de la disposición. En ambas normas se omite, paralelamente, la expresión de que el cómputo de dichos meses haya de ser realizado "de fecha a fecha". Esta omisión, sin embargo, no significa que para la determinación del día final o dies ad quem pueda acogerse la tesis de la actora. Por el contrario, sigue siendo aplicable la doctrina unánime de que el cómputo termina el mismo día (hábil) correspondiente del mes siguiente. En nuestro caso, notificada la resolución el 17 de enero y siendo hábil el 17 de febrero, éste era precisamente el último día del plazo. La doctrina sigue siendo aplicable, decimos, porque la regla "de fecha a fecha" subsiste como principio general del cómputo de los plazos que se cuentan por meses, a los efectos de determinar cuál sea el último día de dichos plazos. Sin necesidad de reiterar en extenso el estudio de la doctrina jurisprudencial y las citas que se hacen en las sentencias de 25 de noviembre de 2003 (recurso de casación 5638/2000), 2 de diciembre de 2003 (recurso de casación 5638/2000) y 15 de junio de 2004 (recurso de casación 2125/1999 ) sobre el cómputo de este tipo de plazos, cuya conclusión coincide con la que acabamos de exponer [...]». Por ello, considerando que constituye un principio rector del procedimiento administrativo la obligatoriedad de términos y plazos a que alude el artículo 47 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que impone al ciudadano la carga de actuar tempestivamente debiendo cumplir los plazos establecidos para la formulación de los recursos administrativos, siempre que su imposición resulte justificada, pues representa una garantía sustancial del principio de seguridad jurídica, habiendo doctrina legal sobre la interpretación aplicativa del artículo 48.2 del referido Cuerpo legal en los términos expuestos, debemos declarar no haber lugar al recurso de casación para la unificación de doctrina interpuesto por la representación procesal de la Sociedad Agraria de Transformación nº 9932 "Fast Fruit" contra la sentencia de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 26 de junio de 2007, dictada en el recurso contencioso-administrativo 530/02, y que aplica esa doctrina del Tribunal Supremo. Por otro lado, para aclarar más la cuestión, acudiremos al Código Civil: Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada
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ARTÍCULO 5 DEL CÓDIGO CIVIL Artículo 5. 1. Siempre que no se establezca otra cosa, en los plazos señalados por días, a contar de uno determinado, quedará éste excluido del cómputo, el cual deberá empezar en el día siguiente; y si los plazos estuviesen fijados por meses o años, se computarán de fecha a fecha. Cuando en el mes del vencimiento no hubiera día equivalente al inicial del cómputo, se entenderá que el plazo expira el último del mes. La computación de FECHA A FECHA establecida en el precepto para los plazos mensuales o anuales, no deroga la exclusión del cómputo del día inicial (de tal manera, si se prevé o pacta el día 5 de marzo un período temporal de 3 meses, el cómputo de dicho plazo comienza el día siguiente [6 de marzo], pero lo cierto es que el plazo se agota a las 24.00 horas del día 5 de junio; por tanto, el último día hábil para el ejercicio del derecho o el cumplimiento del deber previsto será precisamente ése y no el día 6 de junio). En definitiva, la exclusión del día inicial desempeña el papel de garantizar la exacta correspondencia entre fechas. Como se explica también en los Fundamentos Jurídicos de la Sentencia que hemos expuesto, la reforma efectuada por la Ley 4/1999, de 13 de enero, sobre el artículo 48 de la Ley 30/1992, es precisamente para unificar la doctrina de plazos, e incluir que en el cómputo de los plazos fijados por meses o años, éstos se computarán a partir del día siguiente a aquel en que tenga lugar la notificación del acto que se trate, o desde el siguiente a aquel en que se produzca la estimación o desestimación por silencio administrativo. Como CONCLUSIÓN: Aunque se debe contar a partir del día siguiente, según lo explicado aquí, la aplicación de la REGLA GENERAL de la doctrina mayoritaria del Derecho, implica contar los plazos cuando se señalen por meses o años, de FECHA A FECHA, tal y como dice el Código Civil y la jurisprudencia del Tribunal Supremo. Aunque la Ley 39/2015, al igual que Ley 30/92, no mencione expresamente esta circunstancia del cómputo “de fecha a fecha”, sí dice que deben contarse a partir del día siguiente y como novedad la nueva ley aclara que “el plazo concluirá el mismo día en que se produjo la notificación, publicación o silencio administrativo en el mes o el año de vencimiento”. Por lo tanto, hay que aplicar la regla que aquí hemos expuesto brevemente, como un PRINCIPIO RECTOR DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO; y es la interpretación considerada más adecuada del antiguo artículo 48 de la Ley 30/92, coincidiendo así en el cómputo de plazos de fecha a fecha con el resto de normas del ordenamiento jurídico. EJEMPLO PRÁCTICO: Solicitud de acceso a unas pruebas selectivas. Se publica la convocatoria el 20 de junio de 2011, dando un plazo de 2 MESES para presentar las solicitudes, a contar a partir del día siguiente al de la publicación de la convocatoria. ¿Qué día expira el plazo? La duda es la siguiente: A) El plazo expira el 21 de agosto B) El plazo expira el 20 de agosto La respuesta correcta es la B) El 20 de agosto. Porque aunque empiece a contar a partir del día siguiente, ya hemos explicado la regla general del cómputo de fecha a fecha. Y la otra cuestión de si en el mes de vencimiento no hubiera día equivalente a aquel en que comienza el cómputo, se entenderá que el plazo expira el último día del mes. Por ejemplo, si el 31 de agosto, nos dan el plazo de un mes, a partir del día siguiente de la publicación. Éste expira el 30 de septiembre, porque al no haber día equivalente en el mes de Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada
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septiembre, expira el último día del mes.
LAS REGLAS DEL CÓMPUTO DE LOS PLAZOS. Resumiremos las reglas para el cómputo de los plazos por las Administraciones Públicas. Los plazos se computan según las reglas del actual artículo 30 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas: Regla 1.- Los plazos se computan por horas hábiles, siendo hábiles todas las horas del día que formen parte de un día hábil, siempre que por el Derecho de la Unión Europea o por Ley no se disponga otro cómputo. No podrán tener estos plazos una duración superior a 24 horas, en cuyo caso se expresará en días. Por ejemplo, un plazo de 36 horas, sería un plazo de 1 día, al ser superior al límite de 24 horas. Regla 2.- Los plazos se computan por días hábiles, excluyéndose del cómputo los sábados, los domingos y los declarados festivos, siempre que por normativa europea o por Ley no se exprese otra cosa. Ejemplo de ley donde se computa de manera distinta es ley de contratos del sector público, que dice que los plazos de esa ley se computan por días naturales salvo que se exprese otra cosa. No pueden establecerse plazos en días naturales en normas de rango inferior a ley. Regla 3.- Los plazos por meses se computan a partir del día siguiente. Hay que contarlo de fecha a fecha desde la notificación o publicación. Si la notificación es de fecha 10 de enero, y conceden el plazo de un mes, el plazo termina el 10 de febrero. Todo ello independientemente de que el cómputo se inicia el día siguiente (11 de enero) Si en el mes de vencimiento no hubiera día equivalente a aquel en que comienza el cómputo, se entenderá que el plazo expira el último día del mes. Ejemplo de esto tendríamos: • Si la notificación es de fecha 30 de enero y dan de plazo un mes. El plazo expira el 28 de febrero o 29 de febrero, último día de ese mes al no haber equivalente (día 30) • Si la notificación es de fecha 31 de agosto y dan de plazo un mes. El plazo expira el 30 de septiembre, último día de ese mes al no haber equivalente (día 31) Regla 4.- Cuando el último día del plazo sea inhábil, se entenderá prorrogado al primer día hábil siguiente. Esta regla se aplica a todos los plazos, tanto si son naturales como hábiles, por meses, años, o por días. Si el último día del plazo es inhábil (o sea festivo o sábado o domingo) se entiende prorrogado al primer día hábil siguiente. Si nos dan plazo de 10 días naturales que terminara en domingo o festivo, se entendería prorrogado al primer día hábil siguiente. Existe el malentendido de que al contar los plazos por días naturales no habría que aplicar esta regla, pero todo lo contrario, esta regla es precisamente para los plazos por meses, años o días naturales, y no para días hábiles, pues para días hábiles, no puede coincidir que el último día del plazo sea inhábil, porque los días inhábiles no se están computando. CUESTIÓN PRÁCTICA. Si tuviéramos que responder cuando finaliza un plazo cuando no estemos manejando un calendario con días festivos, o aún no sabemos la concreta fecha de notificación o publicación, siempre tenemos que terminar nuestra frase con esta expresión o similar: “el plazo finaliza el día …., siempre que sea hábil, pues si fuera inhábil este día, se entenderá prorrogado al primer día hábil siguiente.” Si estamos manejando un calendario con los correspondientes días festivos, tenemos que determinar con seguridad si ese día es hábil o inhábil, por lo que no podemos responder con la expresión anterior. Regla 5.- Los plazos contados por días se contarán a partir del día siguiente. Regla 6.- Cuando un día fuese hábil en el municipio o Comunidad Autónoma en que residiese el Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada
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interesado, e inhábil en la sede del órgano administrativo, o a la inversa, se considerará inhábil en todo caso. Tiene que ser el lugar de residencia, no valdría que se encontrara allí circunstancialmente o que fuera su lugar de trabajo.
Artículo 31. Cómputo de plazos en los registros. 1. Cada Administración Pública publicará los días y el horario en el que deban permanecer abiertas las oficinas que prestarán asistencia para la presentación electrónica de documentos, garantizando el derecho de los interesados a ser asistidos en el uso de medios electrónicos. 2. El registro electrónico de cada Administración u Organismo se regirá a efectos de cómputo de los plazos, por la fecha y hora oficial de la sede electrónica de acceso, que deberá contar con las medidas de seguridad necesarias para garantizar su integridad y figurar de modo accesible y visible. El funcionamiento del registro electrónico se regirá por las siguientes reglas: a) Permitirá la presentación de documentos todos los días del año durante las veinticuatro horas. b) A los efectos del cómputo de plazo fijado en días hábiles, y en lo que se refiere al cumplimiento de plazos por los interesados, la presentación en un día inhábil se entenderá realizada en la primera hora del primer día hábil siguiente salvo que una norma permita expresamente la recepción en día inhábil. Los documentos se considerarán presentados por el orden de hora efectiva en el que lo fueron en el día inhábil. Los documentos presentados en el día inhábil se reputarán anteriores, según el mismo orden, a los que lo fueran el primer día hábil posterior. c) El inicio del cómputo de los plazos que hayan de cumplir las Administraciones Públicas vendrá determinado por la fecha y hora de presentación en el registro electrónico de cada Administración u Organismo. En todo caso, la fecha y hora efectiva de inicio del cómputo de plazos deberá ser comunicada a quien presentó el documento. 3. La sede electrónica del registro de cada Administración Pública u Organismo, determinará, atendiendo al ámbito territorial en el que ejerce sus competencias el titular de aquélla y al calendario previsto en el artículo 30.7, los días que se considerarán inhábiles a los efectos previstos en este artículo. Este será el único calendario de días inhábiles que se aplicará a efectos del cómputo de plazos en los registros electrónicos, sin que resulte de aplicación a los mismos lo dispuesto en el artículo 30.6. Artículo 32. Ampliación. 1. La Administración, salvo precepto en contrario, podrá conceder de oficio o a petición de los interesados, una ampliación de los plazos establecidos, que no exceda de la mitad de los mismos, si las circunstancias lo aconsejan y con ello no se perjudican derechos de tercero. El acuerdo de ampliación deberá ser notificado a los interesados. 2. La ampliación de los plazos por el tiempo máximo permitido se aplicará en todo caso a los procedimientos tramitados por las misiones diplomáticas y oficinas consulares, así como a aquellos que, sustanciándose en el interior, exijan cumplimentar algún trámite en el extranjero o en los que intervengan interesados residentes fuera de España. Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada
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3. Tanto la petición de los interesados como la decisión sobre la ampliación deberán producirse, en todo caso, antes del vencimiento del plazo de que se trate. En ningún caso podrá ser objeto de ampliación un plazo ya vencido. Los acuerdos sobre ampliación de plazos o sobre su denegación no serán susceptibles de recurso, sin perjuicio del procedente contra la resolución que ponga fin al procedimiento. 4. Cuando una incidencia técnica haya imposibilitado el funcionamiento ordinario del sistema o aplicación que corresponda, y hasta que se solucione el problema, la Administración podrá determinar una ampliación de los plazos no vencidos, debiendo publicar en la sede electrónica tanto la incidencia técnica acontecida como la ampliación concreta del plazo no vencido. Este artículo es muy similar al artículo 49 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. Ya hemos hablado de las distintas ampliaciones que se regulan en la Ley del Procedimiento Administrativo Común. Cambia con respecto a la anterior regulación el apartado tercero que aparte de indicar que los acuerdos sobre ampliación de plazos no son susceptibles de recurso, como lo hacía la anterior ley, añade que ello sin perjuicio del recurso procedente contra la resolución que ponga fin al procedimiento. Esta circunstancia tampoco está en la otra ampliación del plazo máximo para resolver y notificar prevista en el artículo 23 de la nueva ley, que se limita a establecer que contra el acuerdo de ampliación de plazos no cabe recurso alguno. Por último, se añade un apartado 4. que posibilita la ampliación de plazos no vencidos antes incidencias técnicas, debiendo publicarse en la sede electrónica tanto la incidencia técnica acontecida como la ampliación concreta del plazo no vencido.
Artículo 33. Tramitación de urgencia. 1. Cuando razones de interés público lo aconsejen, se podrá acordar, de oficio o a petición del interesado, la aplicación al procedimiento de la tramitación de urgencia, por la cual se reducirán a la mitad los plazos establecidos para el procedimiento ordinario, salvo los relativos a la presentación de solicitudes y recursos. 2. No cabrá recurso alguno contra el acuerdo que declare la aplicación de la tramitación de urgencia al procedimiento, sin perjuicio del procedente contra la resolución que ponga fin al procedimiento. Este artículo es idéntico al artículo 50 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, salvo la última frase, que aparte de indicar que no cabe recurso alguno contra el acuerdo de tramitación de urgencia, añade que “sin perjuicio del procedente contra la resolución que ponga fin al procedimiento”. Es un cambio similar al previsto para el recurso contra la ampliación de plazos. Es evidente que en un procedimiento administrativo a pesar de que no quepa recurso contra los actos de tramitación del mismo, con posibles ampliaciones, tramitaciones de urgencia, etc., independientemente de que se indique o no, contra la resolución definitiva del procedimiento se podrán interponer los recursos pertinentes en los que se pueda insistir en las correspondientes alegaciones sobre la tramitación.
TÍTULO III De los actos administrativos El Título III, dividido en tres capítulos, se centra en la regulación de los requisitos de los actos administrativos, su eficacia y las reglas sobre nulidad y anulabilidad, manteniendo en gran parte las reglas generales ya establecidas por la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. Merecen una mención especial las novedades introducidas en materia de notificaciones electrónicas, que serán preferentes y se realizarán en la sede electrónica o en la dirección electrónica habilitada única, según corresponda. Asimismo, se establecen nuevas medidas que garanticen el conocimiento de la puesta a disposición de las notificaciones como: el envío de avisos Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada
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de notificación, siempre que esto sea posible, a los dispositivos electrónicos y/o a la dirección de correo electrónico que el interesado haya comunicado, así como el acceso a sus notificaciones a través del Punto de Acceso General Electrónico de la Administración que funcionará como un portal de entrada.
CAPÍTULO I Requisitos de los actos administrativos Artículo 34. Producción y contenido. 1. Los actos administrativos que dicten las Administraciones Públicas, bien de oficio o a instancia del interesado, se producirán por el órgano competente ajustándose a los requisitos y al procedimiento establecido. 2. El contenido de los actos se ajustará a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico y será determinado y adecuado a los fines de aquéllos. Este artículo es similar al artículo 53 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. El único cambio es que en la anterior redacción se decía que “los actos administrativos que dicten las Administraciones Públicas, bien de oficio o a instancia del interesado, se producirán por el órgano competente ajustándose al procedimiento establecido” y en la nueva ley se añade que se producirán por el órgano competente ajustándose “a los requisitos” y al procedimiento establecido.
Artículo 35. Motivación. 1. Serán motivados, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho: a) Los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos. b) Los actos que resuelvan procedimientos de revisión de oficio de disposiciones o actos administrativos, recursos administrativos y procedimientos de arbitraje y los que declaren su inadmisión. c) Los actos que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de órganos consultivos. d) Los acuerdos de suspensión de actos, cualquiera que sea el motivo de ésta, así como la adopción de medidas provisionales previstas en el artículo 56. e) Los acuerdos de aplicación de la tramitación de urgencia, de ampliación de plazos y de realización de actuaciones complementarias. f) Los actos que rechacen pruebas propuestas por los interesados. g) Los actos que acuerden la terminación del procedimiento por la imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas, así como los que acuerden el desistimiento por la Administración en procedimientos iniciados de oficio. h) Las propuestas de resolución en los procedimientos de carácter sancionador, así como los actos que resuelvan procedimientos de carácter sancionador o de responsabilidad patrimonial. i) Los actos que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales, así como los que deban serlo en virtud de disposición legal o reglamentaria expresa. 2. La motivación de los actos que pongan fin a los procedimientos selectivos y de concurrencia competitiva se realizará de conformidad con lo que dispongan las normas que regulen sus convocatorias, debiendo, en todo caso, quedar acreditados en el procedimiento los fundamentos Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada
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de la resolución que se adopte. El apartado 1. de este artículo contiene algunas novedades al citar los actos que deben ser motivados. Se suprime la referencia a las reclamaciones previas a la vía judicial que ya no existen en la nueva ley. Se añade la necesidad de motivación de las resoluciones de inadmisión (la nueva ley regula las causas de inadmisión). El apartado c) de la antigua ley decía “los que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de órganos consultivos”. La nueva ley es más precisa identificando “los actos” que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de órganos consultivos. Se añade también la necesidad de motivación de los acuerdos de realización de actuaciones complementarias (actuaciones que son otra novedad de la nueva ley), así como los actos que rechacen pruebas propuestas por los interesados, los actos que acuerden la terminación del procedimiento por la imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas, así como los que acuerden el desistimiento por la Administración en procedimientos iniciados de oficio, y las propuestas de resolución en los procedimientos de carácter sancionador, así como los actos que resuelvan procedimientos de carácter sancionador o de responsabilidad patrimonial. Es de destacar la necesidad de motivación de las “propuestas de resolución” en los procedimientos de carácter sancionador, único caso de “propuesta” previsto en el artículo para exigir la motivación; a diferencia por ejemplo de los procedimientos de responsabilidad patrimonial que se exige la motivación para su “resolución” pero no su “propuesta”. Esta cuestión es más bien anecdótica y formalista, pues en la práctica, las propuestas de resolución de cualquier procedimiento ya contienen los elementos de motivación necesarios para fundamentar la actuación administrativa.
Artículo 36. Forma. 1. Los actos administrativos se producirán por escrito a través de medios electrónicos, a menos que su naturaleza exija otra forma más adecuada de expresión y constancia. 2. En los casos en que los órganos administrativos ejerzan su competencia de forma verbal, la constancia escrita del acto, cuando sea necesaria, se efectuará y firmará por el titular del órgano inferior o funcionario que la reciba oralmente, expresando en la comunicación del mismo la autoridad de la que procede. Si se tratara de resoluciones, el titular de la competencia deberá autorizar una relación de las que haya dictado de forma verbal, con expresión de su contenido. 3. Cuando deba dictarse una serie de actos administrativos de la misma naturaleza, tales como nombramientos, concesiones o licencias, podrán refundirse en un único acto, acordado por el órgano competente, que especificará las personas u otras circunstancias que individualicen los efectos del acto para cada interesado. Este artículo es una reproducción literal del antiguo artículo 55 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. Solo cambia la referencia anterior a que los actos administrativos se producirán “por escrito” (…), por la actual redacción, que indica que los actos actos administrativos se producirán “por escrito a través de medios electrónicos”. La nueva ley quiere reducir al mínimo el uso del papel y convertir en una realidad la administración electrónica. La forma normal de un acto administrativo ya no es un papel escrito, sino un documento electrónico; sin perjuicio de que la naturaleza del acto exija otra forma.
CAPÍTULO II Eficacia de los actos Artículo 37. Inderogabilidad singular. 1. Las resoluciones administrativas de carácter particular no podrán vulnerar lo establecido en una Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada
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disposición de carácter general, aunque aquéllas procedan de un órgano de igual o superior jerarquía al que dictó la disposición general. 2. Son nulas las resoluciones administrativas que vulneren lo establecido en una disposición reglamentaria, así como aquellas que incurran en alguna de las causas recogidas en el artículo 47. La anterior legislación no declaraba expresamente que las resoluciones administrativas que vulneraran lo dispuesto en una disposición reglamentaria son nulas. Habría que añadir esta causa de nulidad a las restantes causas de nulidad reguladas en el artículo 47 de la nueva ley. Por otro lado, el apartado 1. es similar a la redacción del artículo 52.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, que decía: “las resoluciones administrativas de carácter particular no podrán vulnerar lo establecido en una disposición de carácter general, aunque aquéllas tengan igual o superior rango a éstas”. La actual redacción dice en lugar de “tengan igual o superior rango a éstas”, que “procedan de un órgano de igual o superior jerarquía al que dictó la disposición general”. Supone una mejora técnica la nueva redacción, más precisa.
Artículo 38. Ejecutividad. Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán ejecutivos con arreglo a lo dispuesto en esta Ley. Este artículo es una reproducción literal del artículo 56 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.
Artículo 39. Efectos. 1. Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa. 2. La eficacia quedará demorada cuando así lo exija el contenido del acto o esté supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior. 3. Excepcionalmente, podrá otorgarse eficacia retroactiva a los actos cuando se dicten en sustitución de actos anulados, así como cuando produzcan efectos favorables al interesado, siempre que los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y ésta no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas. 4. Las normas y actos dictados por los órganos de las Administraciones Públicas en el ejercicio de su propia competencia deberán ser observadas por el resto de los órganos administrativos, aunque no dependan jerárquicamente entre sí o pertenezcan a otra Administración. 5. Cuando una Administración Pública tenga que dictar, en el ámbito de sus competencias, un acto que necesariamente tenga por base otro dictado por una Administración Pública distinta y aquélla entienda que es ilegal, podrá requerir a ésta previamente para que anule o revise el acto de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 44 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, y, de rechazar el requerimiento, podrá interponer recurso contencioso-administrativo. En estos casos, quedará suspendido el procedimiento para dictar resolución. Los tres primeros apartados del artículo son una redacción idéntica a la contenida en el artículo 57 de la ley 30/1992, de 26 de noviembre. Se añaden como novedad los apartados 4 y 5, que se refieren a las actos que afecten a más de una Administración, lo cual no tiene sentido que se encuentre regulado en esta ley de procedimiento administrativo común que se supone que regula las Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada
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relaciones “ad extra” de la administración con los ciudadanos y no “ad intra” entre las propias administraciones para lo cual ya se encuentra la ley de régimen jurídico del sector público. El apartado 4. establece que las normas y actos de un administración en el ejercicio de sus competencia, deben ser observados por el resto de los órganos administrativos. El término “observados” es algo impreciso, debemos entender que el legislador se refería a que deben ser “respetados”, o que deben “coordinarse”. No obstante, como hemos dicho, este apartado se encuentra referido a la coordinación de competencias entre Administraciones Públicas y equivale a la anterior redacción del artículo 18.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. El apartado 5. se está refiriendo a una circunstancia prevista en el artículo 44 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, por lo que reproduciremos a continuación ese artículo para su mejor entendimiento: “Artículo 44. 1. En los litigios entre Administraciones públicas no cabrá interponer recurso en vía administrativa. No obstante, cuando una Administración interponga recurso contencioso-administrativo contra otra, podrá requerirla previamente para que derogue la disposición, anule o revoque el acto, haga cesar o modifique la actuación material, o inicie la actividad a que esté obligada. Cuando la Administración contratante, el contratista o terceros pretendan recurrir las decisiones adoptadas por los órganos administrativos a los que corresponde resolver los recursos especiales y las reclamaciones en materia de contratación a que se refiere la legislación de Contratos del Sector Público interpondrán el recurso directamente y sin necesidad de previo requerimiento o recurso administrativo. 2. El requerimiento deberá dirigirse al órgano competente mediante escrito razonado que concretará la disposición, acto, actuación o inactividad, y deberá producirse en el plazo de dos meses contados desde la publicación de la norma o desde que la Administración requirente hubiera conocido o podido conocer el acto, actuación o inactividad. 3. El requerimiento se entenderá rechazado si, dentro del mes siguiente a su recepción, el requerido no lo contestara. 4. Queda a salvo lo dispuesto sobre esta materia en la legislación de régimen local”.
Artículo 40. Notificación. 1. El órgano que dicte las resoluciones y actos administrativos los notificará a los interesados cuyos derechos e intereses sean afectados por aquéllos, en los términos previstos en los artículos siguientes. 2. Toda notificación deberá ser cursada dentro del plazo de diez días a partir de la fecha en que el acto haya sido dictado, y deberá contener el texto íntegro de la resolución, con indicación de si pone fin o no a la vía administrativa, la expresión de los recursos que procedan, en su caso, en vía administrativa y judicial, el órgano ante el que hubieran de presentarse y el plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar, en su caso, cualquier otro que estimen procedente. 3. Las notificaciones que, conteniendo el texto íntegro del acto, omitiesen alguno de los demás requisitos previstos en el apartado anterior, surtirán efecto a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance de la resolución o acto objeto de la notificación, o interponga cualquier recurso que proceda. 4. Sin perjuicio de lo establecido en el apartado anterior, y a los solos efectos de entender cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo de duración de los procedimientos, Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada
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será suficiente la notificación que contenga, cuando menos, el texto íntegro de la resolución, así como el intento de notificación debidamente acreditado. 5. Las Administraciones Públicas podrán adoptar las medidas que consideren necesarias para la protección de los datos personales que consten en las resoluciones y actos administrativos, cuando éstos tengan por destinatarios a más de un interesado. Este artículo es prácticamente una reproducción literal del anterior artículo 58 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. El Dictamen del Consejo de Estado y las enmiendas al articulado aconsejaron que se aclarase en el apartado 4, lo que se entiende por “intento de notificación debidamente acreditado”. Según jurisprudencia del Tribunal Supremo (por todas STS de 3 de diciembre de 2013), se puede considerar concluso un procedimiento administrativo dentro del plazo máximo legal bastando el intento de notificación por cualquier medio legalmente admisible, aun cuando resultara frustrado finalmente, siempre que se practique el intento de notificación con todas las garantías legales y quede debida constancia del mismo en el expediente. Esta aclaración es solo aplicable al plazo máximo obligatorio para resolver y notificar el procedimiento, no siendo aplicable este apartado 4 y su interpretación a la posible prescripción o caducidad del expediente, por falta de adecuadas notificaciones, cuando no esté en juego el incumplimiento del plazo máximo para resolver y notificar el expediente. Cuando la notificación sea a través de medios electrónicos, hay que traer a colación lo dispuesto en el artículo 43.3, que establece que se entenderá cumplida esta obligación de cumplir con el plazo máximo obligatorio para resolver y notificar el procedimiento, con la puesta a disposición de la notificación en la sede electrónica o en la dirección electrónica habilitada (con independencia de que el interesado acceda o no a esta notificación). Como novedad, dentro del apartado 2 que establece los elementos que debe contener la notificación, en la expresión de los recursos que procedan, en su caso, se añade la nueva redacción “en vía administrativa y judicial”. Este mayor detalle implica la obligación de señalar los recursos que procedan no solo en vía administrativa, sino también en vía judicial. Puede ser que un acto o resolución no fuera susceptible de recurso administrativo, pero sí de recurso contenciosoadministrativo, y esta circunstancia debe reflejarse en la resolución que se notifique a los interesados. En consecuencia, también debería indicarse el órgano judicial ante el que debe presentarse y el plazo para interponerlo.
Artículo 41. Condiciones generales para la práctica de las notificaciones. 1. Las notificaciones se practicarán preferentemente por medios electrónicos y, en todo caso, cuando el interesado resulte obligado a recibirlas por esta vía. No obstante lo anterior, las Administraciones podrán practicar las notificaciones por medios no electrónicos en los siguientes supuestos: a) Cuando la notificación se realice con ocasión de la comparecencia espontánea del interesado o su representante en las oficinas de asistencia en materia de registro y solicite la comunicación o notificación personal en ese momento. b) Cuando para asegurar la eficacia de la actuación administrativa resulte necesario practicar la notificación por entrega directa de un empleado público de la Administración notificante. Con independencia del medio utilizado, las notificaciones serán válidas siempre que permitan tener constancia de su envío o puesta a disposición, de la recepción o acceso por el interesado o su representante, de sus fechas y horas, del contenido íntegro, y de la identidad fidedigna del remitente y destinatario de la misma. La acreditación de la notificación efectuada se incorporará al expediente. Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada
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Los interesados que no estén obligados a recibir notificaciones electrónicas, podrán decidir y comunicar en cualquier momento a la Administración Pública, mediante los modelos normalizados que se establezcan al efecto, que las notificaciones sucesivas se practiquen o dejen de practicarse por medios electrónicos. Reglamentariamente, las Administraciones podrán establecer la obligación de practicar electrónicamente las notificaciones para determinados procedimientos y para ciertos colectivos de personas físicas que por razón de su capacidad económica, técnica, dedicación profesional u otros motivos quede acreditado que tienen acceso y disponibilidad de los medios electrónicos necesarios. Adicionalmente, el interesado podrá identificar un dispositivo electrónico y/o una dirección de correo electrónico que servirán para el envío de los avisos regulados en este artículo, pero no para la práctica de notificaciones. 2. En ningún caso se efectuarán por medios electrónicos las siguientes notificaciones: a) Aquellas en las que el acto a notificar vaya acompañado de elementos que no sean susceptibles de conversión en formato electrónico. b) Las que contengan medios de pago a favor de los obligados, tales como cheques. 3. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, la notificación se practicará por el medio señalado al efecto por aquel. Esta notificación será electrónica en los casos en los que exista obligación de relacionarse de esta forma con la Administración. Cuando no fuera posible realizar la notificación de acuerdo con lo señalado en la solicitud, se practicará en cualquier lugar adecuado a tal fin, y por cualquier medio que permita tener constancia de la recepción por el interesado o su representante, así como de la fecha, la identidad y el contenido del acto notificado. 4. En los procedimientos iniciados de oficio, a los solos efectos de su iniciación, las Administraciones Públicas podrán recabar, mediante consulta a las bases de datos del Instituto Nacional de Estadística, los datos sobre el domicilio del interesado recogidos en el Padrón Municipal, remitidos por las Entidades Locales en aplicación de lo previsto en la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local. 5. Cuando el interesado o su representante rechace la notificación de una actuación administrativa, se hará constar en el expediente, especificándose las circunstancias del intento de notificación y el medio, dando por efectuado el trámite y siguiéndose el procedimiento. 6. Con independencia de que la notificación se realice en papel o por medios electrónicos, las Administraciones Públicas enviarán un aviso al dispositivo electrónico y/o a la dirección de correo electrónico del interesado que éste haya comunicado, informándole de la puesta a disposición de una notificación en la sede electrónica de la Administración u Organismo correspondiente o en la dirección electrónica habilitada única. La falta de práctica de este aviso no impedirá que la notificación sea considerada plenamente válida. 7. Cuando el interesado fuera notificado por distintos cauces, se tomará como fecha de notificación la de aquélla que se hubiera producido en primer lugar. Este artículo recoge las principales novedades de las notificaciones, siendo preferente la práctica de la notificación por medios electrónicos. No hay que olvidar que la ley establece en algunos casos la obligación de recibir las notificaciones en todo caso por esta vía. También se aclara en qué casos no se pueden efectuar por medios electrónicos las notificaciones. Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada
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A pesar de la confusión que puede suponer la exigencia del cambio de los medios de comunicación con la administración, que en muchos casos no tendrá los propios medios para desarrollar esta modernización que exige la ley, la propia ley establece la posibilidad del incumplimiento de estas exigencias, cuando dice: “con independencia del medio utilizado, las notificaciones serán válidas siempre que permitan tener constancia de su envío o puesta a disposición, de la recepción o acceso por el interesado o su representante, de sus fechas y horas, del contenido íntegro, y de la identidad fidedigna del remitente y destinatario de la misma. La acreditación de la notificación efectuada se incorporará al expediente”. No hay que confundir el aviso que regula el apartado 6. con la práctica de la notificación, el aviso se realizará en el dispositivo electrónico y/o dirección de correo electrónico, por lo que será por ejemplo un SMS o un e-mail, tan solo avisando que ya está puesta a disposición una notificación en la sede electrónica de la Administración u Organismo correspondiente.
Artículo 42. Práctica de las notificaciones en papel. 1. Todas las notificaciones que se practiquen en papel deberán ser puestas a disposición del interesado en la sede electrónica de la Administración u Organismo actuante para que pueda acceder al contenido de las mismas de forma voluntaria. 2. Cuando la notificación se practique en el domicilio del interesado, de no hallarse presente éste en el momento de entregarse la notificación, podrá hacerse cargo de la misma cualquier persona mayor de catorce años que se encuentre en el domicilio y haga constar su identidad. Si nadie se hiciera cargo de la notificación, se hará constar esta circunstancia en el expediente, junto con el día y la hora en que se intentó la notificación, intento que se repetirá por una sola vez y en una hora distinta dentro de los tres días siguientes. En caso de que el primer intento de notificación se haya realizado antes de las quince horas, el segundo intento deberá realizarse después de las quince horas y viceversa, dejando en todo caso al menos un margen de diferencia de tres horas entre ambos intentos de notificación. Si el segundo intento también resultara infructuoso, se procederá en la forma prevista en el artículo 44. 3. Cuando el interesado accediera al contenido de la notificación en sede electrónica, se le ofrecerá la posibilidad de que el resto de notificaciones se puedan realizar a través de medios electrónicos. Cuando las notificaciones se practiquen en papel deben a su vez estar puestas a disposición del interesado en la sede electrónica de la Administración u organismo actuante, por lo que en definitiva es obligatorio en todo caso, con independencia del medio utilizado, poner a disposición del interesado en la sede electrónica todas las notificaciones. El apartado 2. de este artículo es similar al antiguo artículo 58.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, pero con algunas novedades. La anterior redacción decía lo siguiente: “Cuando la notificación se practique en el domicilio del interesado, de no hallarse presente éste en el momento de entregarse la notificación podrá hacerse cargo de la misma cualquier persona que se encuentre en el domicilio y haga constar su identidad. Si nadie pudiera hacerse cargo de la notificación, se hará constar esta circunstancia en el expediente, junto con el día y la hora en que se intentó la notificación, intento que se repetirá por una sola vez y en una hora distinta dentro de los tres días siguientes”. En la nueva redacción se exige el requisito de que la persona que recoja la notificación, cuando no sea el interesado (al interesado no se impone ningún requisito), debe ser mayor de catorce años. Es una condición que impone la nueva norma como novedad. También se incorporan nuevas condiciones a los segundos intentos de notificación:
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Si el primer intento de notificación se ha realizado antes de las quince horas, el segundo intento deberá realizarse después de las quince horas. Si el primer intento de notificación se ha realizado después de las quince horas, el segundo intento deberá realizarse antes de las quince horas. El segundo intento debe realizarse en una hora distinto dentro de estos márgenes, dentro de los tres días siguientes. Debe existir al menos un margen de diferencia de tres horas entre ambos intentos de notificación. Esta diferencia se encuadra dentro de los intentos cercanos a las 15 horas. No vale que si el intento de notificación ha sido a las 14: 55 horas, el segundo intento sea a las 15: 25 horas por ejemplo. En definitiva, la nueva ley viene a dividir el día en la franja anterior a las 15 horas, que sería la mañana, y la franja posterior a las 15 horas, que sería la tarde. Si un intento es por la mañana, el siguiente será por la tarde, y viceversa; y con tres horas siempre de margen entre los horarios escogidos. Sobre las notificaciones en papel existe bastante jurisprudencia que podrá seguir siendo aplicable, al igual que la Ley 30/1992, incorpora fundamentos del procedimiento anterior. A modo de ejemplo podemos citar sentencia del Tribunal Supremo de 2008 en la que a su vez se refiere a jurisprudencia basada en anterior jurisprudencia cuando se pone en cuestión de si un portero puede recepcionar una notificación: la cuestión de si ha de estarse al concepto estricto del domicilio, en línea con el artículo 18.2 de la Constitución o a un concepto amplio, en el que se integra todo el inmueble dentro del cual figura aquél, no fue planteada en la instancia, pero en todo caso debe señalarse que no es trascendente a estos efectos, dado que se cumple el requisito de que exista constancia de la recepción de la notificación por el interesado o su representante, dando así cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 59.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico del las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, antes transcrito. En este sentido, la Sentencia de 28 de febrero de 1990 tiene declarado que: "CUARTO.- Una constante jurisprudencia ha establecido que el artículo 80.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo, en relación con la Orden del Ministerio de la Gobernación de 20 de octubre de 1958 exige que se haga constar la condición del firmante que recibe el certificado, ya que para que el acto o acuerdo que se notifica despliegue sus efectos o eficacia frente al notificado es preciso que se comunique con todos los requisitos formales, entre otros haciendo constar, cuando no sea el propio destinatario, como sucede en el presente caso, la relación que tenga con éste la persona que lo recibe, si es familiar, dependiente, criado o vecino, mayor de 14 años; de ahí que si ninguna de estas circunstancias consta la notificación debe considerarse defectuosa, en cuyo caso ha de estarse, en cuanto a la fecha, a lo que manifiesta el interesado, pero si se han cumplido los requisitos obligatorios de la notificación exigidos por los artículos 79.1 y 80.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo , debe estarse a la fecha de dicha notificación. En el presente caso consta en el expediente que el acuerdo cuestionado fue notificado el día 12 de julio de 1985 a la persona calificada de destinatario por el funcionario de Correos, correspondiente al domicilio señalado para notificaciones por el interesado y dicha comunicación contenía el texto del acuerdo notificado así como la expresión de los recursos procedentes -folios 105 y 106 del expediente-. Nada obsta a la anterior conclusión, que la notificación fuere practicada en la persona del empleado o conserje del inmueble, domicilio del interesado, porque, como señala la Sentencia de la Sala Tercera de 16 de mayo de 1989 en un supuesto similar al actual, es suficiente, para garantizar la realización de la diligencia notificadora, la firma y sello del funcionario de Correos y su calificación de destinatario de quien recibió el texto del acuerdo notificado, cumpliendo así, con lo preceptuado en el apartado 2 del citado artículo 80 .” Como curiosidad, con la nueva ley se establece el requisito de catorce años, que exigía normativa anterior a la Ley 30/1992, de 26 de noviembre; pero, no se exige que deba indicar la relación que tiene con el interesado.
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Artículo 43. Práctica de las notificaciones a través de medios electrónicos. 1. Las notificaciones por medios electrónicos se practicarán mediante comparecencia en la sede electrónica de la Administración u Organismo actuante, a través de la dirección electrónica habilitada única o mediante ambos sistemas, según disponga cada Administración u Organismo. A los efectos previstos en este artículo, se entiende por comparecencia en la sede electrónica, el acceso por el interesado o su representante debidamente identificado al contenido de la notificación. 2. Las notificaciones por medios electrónicos se entenderán practicadas en el momento en que se produzca el acceso a su contenido. Cuando la notificación por medios electrónicos sea de carácter obligatorio, o haya sido expresamente elegida por el interesado, se entenderá rechazada cuando hayan transcurrido diez días naturales desde la puesta a disposición de la notificación sin que se acceda a su contenido. 3. Se entenderá cumplida la obligación a la que se refiere el artículo 40.4 con la puesta a disposición de la notificación en la sede electrónica de la Administración u Organismo actuante o en la dirección electrónica habilitada única. 4. Los interesados podrán acceder a las notificaciones desde el Punto de Acceso General electrónico de la Administración, que funcionará como un portal de acceso. No hay que olvidar el aviso previsto en el artículo 41.6 para que nos avise de que tenemos una notificación en la sede electrónica. La falta de este aviso no impedirá que la notificación sea considerada plenamente válida (otra cosa es que pueda afectar a su eficacia). El principal problema que suscita este artículo es la necesidad de estar pendiente de los distintas sedes electrónicas de las administraciones públicas, pues según el apartado 2. cuando la notificación por medios electrónicos sea de carácter obligatorio, o haya sido expresamente elegida por el interesado, se entenderá rechazada cuando hayan transcurrido diez días naturales desde la puesta a disposición de la notificación sin que se acceda a su contenido. Llama la atención que se establece un plazo de días naturales y no hábiles. Para ser conscientes de la desproporción de esta medida, pondremos un ejemplo de un ciudadano que se encuentra quince días de vacaciones en la playa. Con el anterior sistema, vería el aviso de correos y sabría que hay un intento de notificación. Con la nueva ley, si la administración olvidara realizar el aviso al dispositivo electrónico o correo electrónico, y no hubiéramos accedido a las sedes electrónicas, nos habrían dado por notificados con todas las consecuencias para el caso (favorables o desfavorables). El Consejo de Estado avisaba en su dictamen de esta problemática, de cómo conciliar la multiplicidad de Administraciones Públicas potencialmente notificadoras con los derechos de los interesados que, si no quieren ver rechazadas sus notificaciones, se ven obligados a acceder a sus múltiples direcciones electrónicas, al menos cada diez días. Si bien esto sería posiblemente viable como medida ante una única Administración, no aclara la norma cómo va a ser la situación para operar con todas las Administraciones Públicas, lo que genera inseguridad jurídica para los ciudadanos. Si la medida del Tablón Edictal Único para notificaciones en papel fallidas de las distintas Administraciones Públicas, facilitaba la búsqueda a los ciudadanos, con la reforma del anterior artículo 59.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, que obligaba a las publicaciones en el BOE, que evitaba la carga del ciudadano de buscar las publicaciones en el resto de boletines oficiales de comunidades autónomas y provincias; la nueva ley requeriría asimismo que se pensara en un mecanismo centralizador de comunicaciones, que evite el peregrinaje virtual de los interesados por las distintas sedes electrónicas.
Artículo 44. Notificación infructuosa.
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Cuando los interesados en un procedimiento sean desconocidos, se ignore el lugar de la notificación o bien, intentada ésta, no se hubiese podido practicar, la notificación se hará por medio de un anuncio publicado en el «Boletín Oficial del Estado». Asimismo, previamente y con carácter facultativo, las Administraciones podrán publicar un anuncio en el boletín oficial de la Comunidad Autónoma o de la Provincia, en el tablón de edictos del Ayuntamiento del último domicilio del interesado o del Consulado o Sección Consular de la Embajada correspondiente. Las Administraciones Públicas podrán establecer otras formas de notificación complementarias a través de los restantes medios de difusión, que no excluirán la obligación de publicar el correspondiente anuncio en el «Boletín Oficial del Estado». Este artículo es similar a la última versión del apartado 5 del artículo 59 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. Se elimina una de las causas que posibilitaba el anuncio en el BOE: el desconocer el medio de notificación; quedando, pues, que la administración publicará anuncio en el BOE cuando los interesados sean desconocidos, se ignore el lugar de notificación o, intentada la notificación, fuera infructuosa (será infructuosa si es en papel, después de los intentos previstos en el artículo 42.2 de la LPAC). No está prevista la publicación en el BOE para las notificaciones electrónicas, pues éstas se realizarán por medio de la comparecencia en la sede electrónica, entendiéndose practicadas desde el momento en que se produzca el acceso a su contenido. Asimismo, la notificación se entenderá rechazada cuando hayan transcurrido diez días naturales desde la puesta a disposición de la notificación sin que se acceda a su contenido. (El rechazo equivale a su vez a la notificación efectuada, continuando las actuaciones). Con esta puesta a disposición de la notificación en sede electrónica o dirección electrónica habilitada, se entiende también cumplida la obligación de resolver y notificar en el plazo máximo, con las consecuencias que ello pueda tener para plantear la posible caducidad del expediente, etc.
Artículo 45. Publicación. 1. Los actos administrativos serán objeto de publicación cuando así lo establezcan las normas reguladoras de cada procedimiento o cuando lo aconsejen razones de interés público apreciadas por el órgano competente. En todo caso, los actos administrativos serán objeto de publicación, surtiendo ésta los efectos de la notificación, en los siguientes casos: a) Cuando el acto tenga por destinatario a una pluralidad indeterminada de personas o cuando la Administración estime que la notificación efectuada a un solo interesado es insuficiente para garantizar la notificación a todos, siendo, en este último caso, adicional a la individualmente realizada. b) Cuando se trate de actos integrantes de un procedimiento selectivo o de concurrencia competitiva de cualquier tipo. En este caso, la convocatoria del procedimiento deberá indicar el medio donde se efectuarán las sucesivas publicaciones, careciendo de validez las que se lleven a cabo en lugares distintos. 2. La publicación de un acto deberá contener los mismos elementos que el artículo 40.2 exige respecto de las notificaciones. Será también aplicable a la publicación lo establecido en el apartado 3 del mismo artículo. En los supuestos de publicaciones de actos que contengan elementos comunes, podrán publicarse Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada
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de forma conjunta los aspectos coincidentes, especificándose solamente los aspectos individuales de cada acto. 3. La publicación de los actos se realizará en el diario oficial que corresponda, según cual sea la Administración de la que proceda el acto a notificar. 4. Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 44, la publicación de actos y comunicaciones que, por disposición legal o reglamentaria deba practicarse en tablón de anuncios o edictos, se entenderá cumplida por su publicación en el Diario oficial correspondiente. Este artículo 45 es bastante similar a las previsiones sobre publicaciones de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, en sus artículos 59 y 60. Como novedad se indica dónde deben realizarse las publicaciones (salvo lo previsto para procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva, que debe especificarse el medio de publicación en la convocatoria). El apartado 3 de este artículo 45 indica que “la publicación de los actos se realizará en el diario oficial que corresponda, según cual sea la Administración de la que proceda el acto a notificar”. Así, pues, no hay que confundir las notificaciones en el BOE previstas en el artículo 44 por notificaciones infructuosas, con las publicaciones cuando así lo establezcan las normas reguladoras, cuando lo aconsejen razones de interés pública, o cuando afecten a una pluralidad indeterminada de personas, o la Administración estime que debe garantizar la notificación a todos, o cuando así esté previsto en las convocatorias de procesos selectivos o de concurrencia competitiva. Estas publicaciones se realizarán en el diario oficial correspondiente, según la Administración, sin que tenga que ser obligatoriamente publicado en el BOE. Además, el apartado 4 establece que cuando por disposición legal o reglamentaria deba practicarse la publicación en tablón de anuncios y edictos, se entenderá cumplida esta obligación con su publicación en el Diario Oficial correspondiente. Por ejemplo, la publicación de un acto de la Comunidad Autónoma de Madrid, que afecte a una pluralidad indeterminada de personas, será publicado obligatoriamente en el Diario Oficial de la Comunidad de Madrid, y no en el Boletín Oficial del Estado. Sin embargo, una notificación de un acto de la Comunidad de Madrid, en papel, remitida a un domicilio que resulte desconocido, tras el intento infructuoso, deberá ser publicada obligatoriamente en el Boletín Oficial del Estado, y no en el Diario Oficial de la Comunidad de Madrid. La Administración de la Comunidad de Madrid, previamente y con carácter facultativo, podría publicar un anuncio en el boletín oficial de su Comunidad Autónoma, pero no excluiría la obligación de publicar el correspondiente anuncio en el BOE, para los casos previstos en el artículo 44. Resumiendo: • Artículo 44.- Notificación infructuosa: Publicación obligatoria en BOE (Tablón Edictal Único) • Artículo 45.- Publicación: La publicación de los actos se realizará en el Diario Oficial que corresponda, según cual sea la Administración de la que proceda el acto a notificar: •
Administración del Estado: BOE
•
Administración de las Comunidades Autónomas: Diario Oficial de la Comunidad Autónoma. Ejs: Andalucía (BOJA), Extremadura (DOE)
•
Administración Local: Diario Oficial de la Provincia.
Artículo 46. Indicación de notificaciones y publicaciones. Si el órgano competente apreciase que la notificación por medio de anuncios o la publicación de un acto lesiona derechos o intereses legítimos, se limitará a publicar en el Diario oficial que corresponda una somera indicación del contenido del acto y del lugar donde los interesados Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada
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podrán comparecer, en el plazo que se establezca, para conocimiento del contenido íntegro del mencionado acto y constancia de tal conocimiento. Adicionalmente y de manera facultativa, las Administraciones podrán establecer otras formas de notificación complementarias a través de los restantes medios de difusión que no excluirán la obligación de publicar en el correspondiente Diario oficial. Este artículo es idéntico al artículo 46 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, con la única salvedad de la última frase, que es una novedad: “adicionalmente y de manera facultativa, las Administraciones podrán establecer otras formas de notificación complementarias a través de los restantes medios de difusión que no excluirán la obligación de publicar en el correspondiente Diario oficial”. Esta previsión es de contenido muy parecido a la última frase del artículo 44 de la nueva ley, solo que en aquel caso iba referido a las notificaciones infructuosas y este artículo 46 se refiere a todas las notificaciones y publicaciones. Ejemplo de esto sería por ejemplo, que una convocatoria de oposiciones, se diera publicidad en otros medios aparte de los Boletines Oficiales: en radio, televisión, periódicos, redes sociales, etc. O bien, que una notificación que deba publicarse en el Diario Oficial de la Comunidad Autónoma, también se quiera dar publicidad por otros medios, como por ejemplo en edictos del Ayuntamiento, o mediante publicación en el BOE, aunque no se tuviera obligación de publicar por esos medios adicionales.
CAPÍTULO III Nulidad y anulabilidad Los artículos 47 y 48 de la nueva ley son una reproducción exacta de los artículos 62 y 63 de la anterior Ley 30/1992, de 26 de noviembre, que ya regulaban las causas de nulidad y anulabilidad, sin ninguna variación. Las facultades de la administración sobre sus actos de la anterior ley se mantienen: transmisibilidad, conversión, conservación y convalidación.
Artículo 47. Nulidad de pleno derecho. 1. Los actos de las Administraciones Públicas son nulos de pleno derecho en los casos siguientes: a) Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional. b) Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio. c) Los que tengan un contenido imposible. d) Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de ésta. e) Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados. f) Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición. g) Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición con rango de Ley. 2. También serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales. Habría que añadir a estas causas de nulidad del apartado 1., la prevista en el art. 37.2 que dice que “son nulas las resoluciones administrativas que vulneren lo establecido en una disposición reglamentaria, así como aquellas que incurran en alguna de las causas recogidas en el artículo 47.” Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada
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Artículo 48. Anulabilidad. 1. Son anulables los actos de la Administración que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder. 2. No obstante, el defecto de forma sólo determinará la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los interesados. 3. La realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas sólo implicará la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo. Artículo 49. Límites a la extensión de la nulidad o anulabilidad de los actos. 1. La nulidad o anulabilidad de un acto no implicará la de los sucesivos en el procedimiento que sean independientes del primero. 2. La nulidad o anulabilidad en parte del acto administrativo no implicará la de las partes del mismo independientes de aquélla, salvo que la parte viciada sea de tal importancia que sin ella el acto administrativo no hubiera sido dictado. Este artículo contiene una variación en su título, que habla de los “límites a la extensión de la nulidad o anulabilidad de los actos”, frente al anterior título del artículo 64 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, que referenciaba la característica de la “transmisibilidad” de los actos. Salvando esta diferencia del título, el contenido del artículo es idéntico al anterior.
Artículo 50. Conversión de actos viciados. Los actos nulos o anulables que, sin embargo, contengan los elementos constitutivos de otro distinto producirán los efectos de éste. Artículo 51. Conservación de actos y trámites. El órgano que declare la nulidad o anule las actuaciones dispondrá siempre la conservación de aquellos actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse cometido la infracción. Artículo 52. Convalidación. 1. La Administración podrá convalidar los actos anulables, subsanando los vicios de que adolezcan. 2. El acto de convalidación producirá efecto desde su fecha, salvo lo dispuesto en el artículo 39.3 para la retroactividad de los actos administrativos. 3. Si el vicio consistiera en incompetencia no determinante de nulidad, la convalidación podrá realizarse por el órgano competente cuando sea superior jerárquico del que dictó el acto viciado. 4. Si el vicio consistiese en la falta de alguna autorización, podrá ser convalidado el acto mediante el otorgamiento de la misma por el órgano competente.
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LA INVALIDEZ DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. Sobre este capítulo de la nulidad y anulabilidad, añadiremos algunas cuestiones prácticas sobre la invalidez de los actos administrativos. La invalidez puede caracterizarse como una patología, enfermedad o vicio del acto administrativo, en todos o algunos de sus elementos. La invalidez comprenderá actos nulos, actos anulables, y por último, aunque no viene expresamente en la ley básica de procedimiento administrativo común, las irregularidades que pueden invalidar o no el procedimiento. En la Ley 39/2015, de 1 de octubre, se regulan en el artículo 47, los supuestos de nulidad de pleno derecho, y en el artículo 48 los supuestos de anulabilidad. Dentro del mismo artículo 48, en los apartados 2 y 3, deduciremos los supuestos de irrregularidad no invalidante. LA NULIDAD DE PLENO DERECHO. El artículo 47 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, establece los vicios especialmente graves, que son los supuestos de nulidad de pleno derecho. NULIDAD POR ACTOS QUE LESIONEN LOS DERECHOS Y LIBERTADES SUSCEPTIBLES DE AMPARO CONSTITUCIONAL. (art. 47.1. a. LPAC) Los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional se encuentran en la Constitución Española de 1978 en sus artículos 14 al 29, debiendo también añadir la objeción de conciencia reconocida en su artículo 30. Así, pues, hay que tener presentes estos artículos de la Constitución para saber qué actos podrían vulnerar un derecho o libertad susceptible de recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional, y de los que podríamos solicitar en cualquier momento, que se declarara el acto como nulo de pleno derecho. A modo de ejemplo, si consideramos vulnerado nuestro derecho de acceso en condiciones de igualdad a la función pública, que se encuentra recogido en el artículo 23.2 o el derecho de asociación, que se encuentra en el artículo 22, podemos solicitar que se declare el acto nulo de pleno derecho. Sin embargo, si consideramos vulnerado un derecho de acceso a la vivienda, recogido en el artículo 47, el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado (artículo 45), o el derecho de fundación (artículo 34), no podremos solicitar por esta causa que el acto sea nulo de pleno derecho, pues no estarían lesionando derechos susceptibles de amparo constitucional. No hay que confundir estos derechos susceptibles de amparo constitucional con los derechos fundamentales, pues el recurso de amparo abarca un margen más amplio de derechos, al recoger también, aparte de los derechos fundamentales, el derecho de igualdad del artículo 14, y el derecho a la objeción de conciencia del artículo 30. ACTOS DICTADOS POR ÓRGANO MANIFIESTAMENTE INCOMPETENTE POR RAZÓN DE LA MATERIA O DEL TERRITORIO Analizando la jurisprudencia del Tribunal Supremo, se puede considerar que existen las principales causas de incompetencia: • por razón de la materia, • por razón del territorio, y • por la jerarquía del órgano. Solo las dos primeras serían consideradas nulas de pleno derecho. Supuestos manifiestos de incompetencia por razón de la materia, sería un órgano administrativo que ejerciera una actuación correspondiente a un órgano judicial o legislativo; otro supuesto sería, a modo de ejemplo, que el Ministro competente en materia de educación dictase un acto de liquidación de impuestos que correspondiera al Ministro competente en materia de Hacienda, o bien que el Ministro competente en materia de Agricultura expidiese un título de licenciado universitario.
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Supuestos de incompetencia por razón del territorio sería a modo de ejemplo que el Subdelegado de Gobierno de Cáceres dictase un acto que afectara a la provincia de Salamanca, o que la Junta de Extremadura dictara un acto que afectara a un bien patrimonial situado en Sevilla, y correspondiera a la Junta de Andalucía dictar el acto, por ser competencia de su territorio. Ambos casos serían actos nulos de pleno derecho. La incompetencia jerárquica no supondría nulidad de pleno derecho, pues no se encuentra tasada en este apartado. Por lo tanto, en caso de ocurriera, sería un supuesto de anulabilidad, y que además, en principio sería susceptible de convalidación, de conformidad con el artículo 52.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, que dice que “si el vicio consistiera en incompetencia no determinante de la nulidad, la convalidación podrá realizarse por el órgano competente cuando sea superior jerárquico del que dictó el acto viciado”. Así, pues, sería un caso de anulabilidad, y no de nulidad, y que además sería convalidable. Sobre la convalidación, el Tribunal Supremo, ha dictaminado que no cabría en algunos casos de flagrante y grave incompetencia jerárquica, como podría ser que un director de un instituto de enseñanza media expidiera un título de Doctor, o que un Ministro acordara la separación definitiva de un funcionario, competencia atribuida claramente al Consejo de Ministros. Pero no nos compliquemos, pues en cualquier caso a efectos prácticos, esta incompetencia jerárquica no supone nunca la nulidad de pleno derecho, y siempre la anulabilidad del acto. Y se deja abierta la posibilidad de la subsanación del vicio, con la figura de la convalidación. ACTOS DE CONTENIDO IMPOSIBLE. Es infrecuente encontrar este motivo de nulidad en la práctica. Debe entenderse como una imposibilidad física, natural y real. Por ejemplo, un acto en el que se reconociera el derecho a viajar a Marte, o al futuro. Serían actos de contenido imposible, ya que en el actual estado de la ciencia y la técnica, la administración no puede dictar un acto en el que reconozca tales derechos, pues son supuestos imposibles. ACTOS QUE SEAN CONSTITUTIVOS DE INFRACCIÓN PENAL O SE DICTEN COMO CONSECUENCIA DE ÉSTA Debe tratarse de conductas tipificadas en el Código Penal. No basta que sea una conducta sancionada administrativamente o disciplinariamente, sino que deben figurar en el Código Penal. Por ejemplo, una licencia urbanística concedida por un Ayuntamiento a una constructora, sobre terrenos no urbanizables, a cambio de una cantidad importante de sobres de dinero, para uso particular del cargo político que autoriza la licencia. Sería una actuación tipificada como delito en el código penal, por lo que esa licencia urbanística sería nula de pleno derecho. ACTOS DICTADOS CON FALTA TOTAL Y ABSOLUTA DEL PROCEDIMIENTO. No se trata de defectos formales, que podrían conllevar la anulabilidad del acto, sino de que el acto no ha seguido ningún procedimiento reglado. A modo de ejemplo, el nombramiento de funcionario de carrera directo sin que el aspirante hubiera tenido que presentarse a la correspondiente oposición o concurso-oposición. Otro ejemplo es realizar contrataciones directamente en los supuestos en los que deba seguirse el procedimiento establecido en la Ley de Contratos del Sector Público. (En estos casos habría que ver también si ha existido conducta dolosa en las autoridades que han consentido estos actos, pudiendo encuadrarse estos supuestos a su vez en posibles conductas tipificadas como delito por el Código Penal).
ACTOS DICTADOS CON INFRACCIÓN DE LAS REGLAS ESENCIALES PARA LA FORMACIÓN DE LA Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada
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VOLUNTAD DE LOS ÓRGANOS COLEGIADOS. Por ejemplo sería nulo el Acuerdo de un Tribunal de Selección sobre un asunto no incluido en el orden del día. También sería nulo un Acuerdo dictado, en el que no se respetara el quórum de asistencia y votación, por ejemplo, que no hubiera asistido a la sesión del órgano de selección su Presidente Titular, ni tampoco su suplente. Ambos casos serían Acuerdos nulos de pleno derecho. ACTOS EXPRESOS O PRESUNTOS CONTRARIOS AL ORDENAMIENTO JURÍDICO POR LOS QUE SE ADQUIEREN FACULTADES O DERECHOS SIN LOS REQUISITOS ESENCIALES. Se está hablando de actos expresos o presuntos (en este segundo caso, producidos a consecuencia del silencio administrativo positivo). Por ejemplo, no se pueden adquirir por silencio positivo derechos urbanísticos que sean contrarios a la ley o los planes urbanísticos. Hay que tener en cuenta también el posible silencio positivo de algunos recursos de alzada. Estos silencios positivos estimarán las pretensiones, siempre que no sean contrarias al ordenamiento jurídico y no se adquieran facultades o derechos sin los requisitos esenciales. A modo de ejemplo, el nombramiento de un funcionario de carrera de un aspirante, que habiendo superado las correspondientes pruebas selectivas, no posea la titulación exigida, sería un acto nulo de pleno derecho. Al igual que el silencio positivo en el derecho de un aspirante a obtener plaza de funcionario, que no superó el número de preguntas necesarias para alcanzar la nota de corte del examen, a pesar de que se obtuviera un silencio positivo en el recurso de alzada, no puede obtener un derecho que exigía como requisito esencial la superación del proceso selectivo entre otros. CUALESQUIERA OTROS QUE SE ESTABLEZCAN EXPRESAMENTE EN UNA DISPOSICIÓN LEGAL. En las normas legales pueden venir otros supuestos de nulidad de pleno derecho, así ocurre por ejemplo en la Ley de Contratos del Sector Público, o la Ley de Hacienda. El artículo 46 de la Ley General Presupuestaria disponía la la nulidad de pleno derecho de los actos y disposiciones administrativas con rango inferior a Ley que implicaran la adquisición de compromisos de gastos no autorizados en los presupuestos. Así, pues, por las leyes, se pueden establecer nuevos supuestos de nulidad de pleno derecho. LA ANULABILIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.
LAS INFRACCIONES DEL ORDENAMIENTO JURÍDICO. Con carácter general, los actos afectados por vicios, serán anulables, que serían aquellos casos que no estuvieran tasados en el artículo 48 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, que supondrían la nulidad de pleno derecho. El artículo 48.1 establece que “son anulables, los actos de la Administración que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder”. Así, cualquier infracción del ordenamiento jurídico (y que sea distinta a las ya mencionadas del artículo 47) será motivo de anulabilidad. Los actos anulables serán convalidables si subsanan los vicios de que adolezcan. Asimismo, en caso de que sean actos favorables para los interesados y que sean anulables y lesivos para el interés público, podrán revisarse en el plazo máximo de cuatro años. (Estos actos anulables lesivos, están sujetos a un plazo de cuatro años para su revisión, frente a la imprescriptibilidad de la revisión de los actos nulos). LOS DEFECTOS DE FORMA El artículo 48.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, establece que “el defecto de forma sólo determinará la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los interesados”. Si se dan estas condiciones serán anulables. A modo de ejemplo, un acto finalizador del procedimiento, que no indicara esta Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada
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circunstancia, ni avisara de los plazos para recurrir, ni de los recursos que cabrían, y el interesado se viera indefenso al desconocer el procedimiento y pensar que no podía recurrir y pasar los plazos para ello, viéndose perjudicado en sus derechos al ser un acto desfavorable. ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS FUERA DE PLAZO El artículo 48.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, dice que “la realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas sólo implicará la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo”. A modo de ejemplo, el derecho a exigir impuestos suele prescribir a los cuatro años. Si se notificara seis años después la exigencia de un impuesto prescrito, sería un acto anulable, ya que la naturaleza de estos plazos fija el plazo de prescripción. LAS IRREGULARIDADES Lo primero que hay que aclarar es que los actos se presumen válidos, o sea que debe estar muy clara que la situación irregular deriva en la anulabilidad o invalidez del acto, pues en principio, no se presumen nulos o anulables, sino que se presumen válidos. IRREGULARIDADES POR DEFECTOS DE FORMA Decíamos que el artículo 48.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, establecía que el defecto de forma implicaría la anulabilidad cuando el acto careciera de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los interesados. Pero, supongamos que no ocurre tal cosa, sino que el defecto de forma, no impida que se alcance el fin, o bien, que no dé lugar a la indefensión de los interesados. En esos casos estaríamos hablando de irregularidades, por defectos de forma, pero que no serían actos anulables, por lo que estaríamos hablando de lo que se suele hablar como “irregularidades no invalidantes”, ya que estas irregularidades, que podrían haber conducido a que el acto fuera anulable, al final no pueden ser calificadas como tales y no invalidan el acto administrativo. Veamos algunos ejemplos de irregularidades no invalidantes por defecto de forma: Una resolución administrativa en la que se diga que el acto pone fin a la vía administrativa y cabe recurso de reposición, cuando en realidad, el acto no ponga fin a la vía administrativa y sea susceptible de recurso de alzada. En este caso, esta irregularidad, no supondría la invalidez o anulabilidad del procedimiento, ya que de conformidad con el artículo 115.2 de la Ley 39/2015, si se interpone el recurso con una calificación errónea, no será obstáculo para su tramitación, siempre que se deduzca su verdadero carácter, por lo que no se está provocando ninguna indefensión, y si está alcanzando su fin, ya que el interesado sabe que el acto es susceptible de recurso administrativo. Una notificación efectuada en el lugar del trabajo del interesado, cuando él previamente había designado su domicilio personal a efectos de notificaciones. Esta irregularidad en la notificación, que no se ha cursado formalmente de conformidad con el procedimiento previsto, no está provocando indefensión, y está alcanzando la finalidad pretendida, pues obra en el poder del interesado la notificación a pesar del defecto formal. Existen supuestos en los que habrá que atender al caso en concreto para poder determinar si el defecto de forma se queda en mera irregularidad, o bien debe conducirse a determinar que el acto es anulable, y esto es así, porque estamos atendiendo a criterios de difícil determinación como es dictaminar si el acto ha provocado indefensión o no ha alcanzado su finalidad. Veamos un ejemplo: Una notificación administrativa en la que se está exigiendo el cobro de una cantidad de dinero, cuando el cartero acude al domicilio, el interesado no está en su casa, y como el cartero conoce a los vecinos del barrio, decide entregarla a otra puerta dentro del bloque de edificios de un vecino, con el Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada
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que se sabe que tiene buena relación el sujeto objeto de la notificación. Según la Ley 39/2015, de 1 de octubre, cuando se ha elegido la notificación en papel por el interesado(con independencia de la necesidad de la notificación electrónica) deben efectuarse en el domicilio designado por el interesado, no pudiendo admitirse formalmente que puedan notificarse a la puerta de otro vecino dentro del bloque, por lo que queda claro que existe una irregularidad. Ahora bien, queda por determinar si esta irregularidad convierte el acto en anulable, o bien se trataría de una irregularidad no invalidante. Tenemos simplificando dos posibilidades: • POSIBILIDAD PRIMERA: EL DEFECTO DE FORMA ES UN ACTO IRREGULAR PERO NO INVALIDANTE. El vecino llama esa misma tarde a la puerta del interesado y le entrega la notificación, por lo que a pesar de no haber seguido el procedimiento formal de notificación, ha alcanzado su finalidad y no le provoca indefensión. • POSIBILIDAD SEGUNDA: EL DEFECTO DE FORMA ES UN ACTO ANULABLE. El vecino se olvida de que recibió la carta, y se marcha un mes de vacaciones, cuando vuelve hace limpieza, destruyendo inconscientemente la carta, que nunca llega a manos del interesado. En este caso, no haber seguido el procedimiento formal de notificación, ha conseguido que el interesado se vea indefenso ante la posterior exigencia por la vía de apremio de la cantidad de dinero adeudada, así como que el acto no ha conseguido la finalidad pretendida. IRREGULARIDADES POR ACTUACIONES FUERA DEL TIEMPO ESTABLECIDO. El artículo 48.3 establece que los actos administrativos realizados fuera del tiempo establecido, implica la anulabilidad del acto cuando así lo impusiera la naturaleza del término o plazo. Así sucederá principalmente en los casos de prescripción y caducidad, en los que la ley impone unas condiciones cuando se cumplen esos plazos. Sin embargo, en la mayoría de los casos, que no estén sujetos a la prescripción o caducidad, el efecto de dictar los actos extemporáneamente, estará sujeto a las condiciones del silencio administrativo, y serán irregularidades, pues la administración debe resolver en los plazos establecidos y si no lo hace son actuaciones irregulares, pero que no invalidarán el procedimiento, o el acto administrativo. Ello no quita lo dispuesto en otra parte de la norma que establece que al resolver los asuntos fuera de plazo, puede exigirse responsabilidad. Pongamos algún ejemplo: • La resolución de un recurso de reposición dos años después de la interposición del recurso. Es algo irregular, pues está dictado fuera del plazo, pero en la naturaleza de los plazos para resolver el recurso no se establece que el incumplimiento del plazo implique la anulabilidad. • La resolución de una solicitud de reconocimiento de grado de dependencia fuera del plazo establecido. Es algo irregular, pues está dictado fuera del plazo, pero en la Ley de Dependencia no se establecen consecuencias que impliquen la anulabilidad de estos actos extemporáneos. Así pues, estos dos ejemplos, son de irregularidades no invalidantes por actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas, y que en ningún caso, implican la anulabilidad o invalidez de los actos. Ejemplo de un incumplimiento de plazo que se convertiría en anulable, y no en una mera irregularidad no invalidante: • La resolución de un procedimiento sancionador quince meses después de iniciarse el procedimiento. El silencio administrativo debería haber producido el efecto de caducidad, por lo que la resolución sería anulable. DIFERENCIAS ENTRE ACTOS NULOS Y ANULABLES
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Destacaremos las siguientes diferencias entre actos nulos de pleno derecho y actos anulables: • La posibilidad de convalidación de los actos anulables, no prevista para los actos nulos. • La imprescriptibilidad de la acción de nulidad de pleno derecho, pudiendo solicitarse la revisión de actos nulos en cualquier momento, frente a los actos anulables, que están sujetos a los plazos establecidos para su revisión. • La mayor facilidad de suspensión de los actos nulos de pleno derecho, que puede servir de fundamento, al margen de que puedan ocasionar o no perjuicios de imposible reparación (artículo 117 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre). Para terminar el capítulo, y enlazando con los recursos que se puedan interponer que veremos posteriormente, hay que mencionar la prescripción legal de que “los vicios y defectos que hagan anulable un acto no podrán ser alegados por quienes los hubieren causado”. Se trata de la cobertura de un principio general del derecho, según el cual, nadie puede ir contra sus propios actos, o alegar o beneficiarse de su propia torpeza. Pongamos un ejemplo, dos amigos (opositor A y opositor B) se presentan a un examen de oposición para la cobertura de tres plazas de funcionario. El amigo A, deja que el amigo B copie íntegramente sus respuestas, con lo cual los dos obtienen la misma nota en el ejercicio de oposición, pero en la fase de concurso B tiene más puntos, de tal modo que el resultado final es que acceden a las dos plazas el opositor B y un opositor C, que también tenía más méritos en la fase de concurso que el opositor A. Al no obtener plaza, el opositor A presenta recurso de alzada solicitando que se declare la anulación del ejercicio y se vuelva a repetir el examen ya que el opositor B copió de su examen. Pues bien, el opositor A no puede alegar estos vicios, ya que él mismo los causó. Otra cosa es que algún otro opositor tuviera pruebas de los vicios cometidos, pero dichos vicios o defectos no podrían ser alegados por el opositor A o el opositor B.
TÍTULO IV De las disposiciones sobre el procedimiento administrativo común Como establece la exposición de motivos, entre las principales novedades de este título destaca que los anteriores procedimientos especiales sobre potestad sancionadora y responsabilidad patrimonial que la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, regulaba en títulos separados, ahora se han integrado como especialidades del procedimiento administrativo común. Asimismo, este título incorpora a las fases de iniciación, ordenación, instrucción y finalización del procedimiento el uso generalizado y obligatorio de medios electrónicos. Igualmente, se incorpora la regulación del expediente administrativo estableciendo su formato electrónico y los documentos que deben integrarlo.
CAPÍTULO I Garantías del procedimiento Artículo 53. Derechos del interesado en el procedimiento administrativo. 1. Además del resto de derechos previstos en esta Ley, los interesados en un procedimiento administrativo, tienen los siguientes derechos: a) A conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitación de los procedimientos en los que tengan la condición de interesados; el sentido del silencio administrativo que corresponda, en caso de que la Administración no dicte ni notifique resolución expresa en plazo; el órgano competente para su instrucción, en su caso, y resolución; y los actos de trámite dictados. Asimismo, también tendrán derecho a acceder y a obtener copia de los documentos contenidos en los citados procedimientos. Quienes se relacionen con las Administraciones Públicas a través de medios electrónicos, tendrán Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada
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derecho a consultar la información a la que se refiere el párrafo anterior, en el Punto de Acceso General electrónico de la Administración que funcionará como un portal de acceso. Se entenderá cumplida la obligación de la Administración de facilitar copias de los documentos contenidos en los procedimientos mediante la puesta a disposición de las mismas en el Punto de Acceso General electrónico de la Administración competente o en las sedes electrónicas que correspondan. b) A identificar a las autoridades y al personal al servicio de las Administraciones Públicas bajo cuya responsabilidad se tramiten los procedimientos. c) A no presentar documentos originales salvo que, de manera excepcional, la normativa reguladora aplicable establezca lo contrario. En caso de que, excepcionalmente, deban presentar un documento original, tendrán derecho a obtener una copia autenticada de éste. d) A no presentar datos y documentos no exigidos por las normas aplicables al procedimiento de que se trate, que ya se encuentren en poder de las Administraciones Públicas o que hayan sido elaborados por éstas. e) A formular alegaciones, utilizar los medios de defensa admitidos por el Ordenamiento Jurídico, y a aportar documentos en cualquier fase del procedimiento anterior al trámite de audiencia, que deberán ser tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la propuesta de resolución. f) A obtener información y orientación acerca de los requisitos jurídicos o técnicos que las disposiciones vigentes impongan a los proyectos, actuaciones o solicitudes que se propongan realizar. g) A actuar asistidos de asesor cuando lo consideren conveniente en defensa de sus intereses. h) A cumplir las obligaciones de pago a través de los medios electrónicos previstos en el artículo 98.2. i) Cualesquiera otros que les reconozcan la Constitución y las leyes. 2. Además de los derechos previstos en el apartado anterior, en el caso de procedimientos administrativos de naturaleza sancionadora, los presuntos responsables tendrán los siguientes derechos: a) A ser notificado de los hechos que se le imputen, de las infracciones que tales hechos puedan constituir y de las sanciones que, en su caso, se les pudieran imponer, así como de la identidad del instructor, de la autoridad competente para imponer la sanción y de la norma que atribuya tal competencia. b) A la presunción de no existencia de responsabilidad administrativa mientras no se demuestre lo contrario. Este artículo equivale al artículo 35 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, en el que se establecían los derechos de los ciudadanos, y el artículo 37, derecho de acceso a la información pública, estableciendo los derechos del “interesado”, en lugar de hablar de “ciudadano”, e incorporando las novedades que contempla la nueva ley en estos derechos, con las excepciones previstas: derecho a no presentar documentos originales, derecho a no presentar datos y documentos que hayan sido elaborados por las Administraciones Públicas, derecho a acceder electrónicamente a todos los actos del expediente, y a cumplir las obligaciones de pago a través de medios electrónicos. Además de estos derechos, contempla derechos específicos en el caso de procedimientos administrativos de naturaleza sancionadora: recibir las notificaciones sobre el procedimiento sancionador con todos los contenidos que exigían las disposiciones reglamentarias sobre la materia: notificación de los hechos, infracciones, sanciones, identidades de instructor y autoridad competente para imponer la sanción, y de la norma que atribuya tal competencia. Asimismo, el presunto responsable tiene derecho a la Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada
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presunción de no existencia de responsabilidad administrativa mientras no se demuestre lo contrario.
CAPÍTULO II Iniciación del procedimiento Sección 1.ª Disposiciones generales Artículo 54. Clases de iniciación. Los procedimientos podrán iniciarse de oficio o a solicitud del interesado. Este artículo se mantiene similar al artículo 68 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, con el cambio del término “a solicitud de persona interesada” por el término “a solicitud del interesado”. Se ha cambiado un término neutro (“persona” que incluye el género masculino y femenino) por un término masculino exclusivamente (“interesado”). No obstante, es de suponer que el proyecto de ley superara los informes de igualdad de género, circunstancia que no se recoge expresamente en ninguno de los apartados de la ley; ni siquiera a través de la exposición de motivos o disposiciones adicionales, siendo algo que extraña en los tiempos actuales.
Artículo 55. Información y actuaciones previas. 1. Con anterioridad al inicio del procedimiento, el órgano competente podrá abrir un período de información o actuaciones previas con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no de iniciar el procedimiento. 2. En el caso de procedimientos de naturaleza sancionadora las actuaciones previas se orientarán a determinar, con la mayor precisión posible, los hechos susceptibles de motivar la incoación del procedimiento, la identificación de la persona o personas que pudieran resultar responsables y las circunstancias relevantes que concurran en unos y otros. Las actuaciones previas serán realizadas por los órganos que tengan atribuidas funciones de investigación, averiguación e inspección en la materia y, en defecto de éstos, por la persona u órgano administrativo que se determine por el órgano competente para la iniciación o resolución del procedimiento. Con este artículo se recoge la posibilidad de abrir un período de información o actuaciones previas con anterioridad al inicio del procedimiento. Es una novedad de la ley, incorporando además esta posibilidad que ya estaba prevista reglamentariamente para los procedimientos sancionadores.
Artículo 56. Medidas provisionales. Este artículo se corresponde con el artículo 72 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, sobre medidas provisionales en el inicio del procedimiento administrativo, incorporando bastantes novedades.
1. Iniciado el procedimiento, el órgano administrativo competente para resolver, podrá adoptar, de oficio o a instancia de parte y de forma motivada, las medidas provisionales que estime oportunas para asegurar la eficacia de la resolución que pudiera recaer, si existiesen elementos de juicio suficientes para ello, de acuerdo con los principios de proporcionalidad, efectividad y menor onerosidad. Este apartado 1. es de contenido similar a la anterior redacción, incorporando como novedad que la adopción de las medidas debe ser “de forma motivada”. Se añade además, que debe ser de acuerdo con los principios de “proporcionalidad, efectividad y menor onerosidad”. Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada
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2. Antes de la iniciación del procedimiento administrativo, el órgano competente para iniciar o instruir el procedimiento, de oficio o a instancia de parte, en los casos de urgencia inaplazable y para la protección provisional de los intereses implicados, podrá adoptar de forma motivada las medidas provisionales que resulten necesarias y proporcionadas. Las medidas provisionales deberán ser confirmadas, modificadas o levantadas en el acuerdo de iniciación del procedimiento, que deberá efectuarse dentro de los quince días siguientes a su adopción, el cual podrá ser objeto del recurso que proceda. En todo caso, dichas medidas quedarán sin efecto si no se inicia el procedimiento en dicho plazo o cuando el acuerdo de iniciación no contenga un pronunciamiento expreso acerca de las mismas. Analizando los cambios de este apartado, la anterior redacción estipulaba que sería “el órgano competente” sin detallar cuál debía adoptar estas medidas; sin embargo, la nueva redacción determina que este órgano será “el órgano competente para iniciar o instruir el procedimiento”. Antes se exigía que estas medidas solo podían adoptarse en los “supuestos previstos expresamente por una norma de rango de Ley”. La nueva redacción no contiene esa previsión, y sin embargo, exige que la urgencia sea “inaplazable”, también exige que la adopción de las medidas sea “de forma motivada”, y deben resultar “necesarias y proporcionadas”. Al igual que en la anterior redacción, estas medidas provisionales deben ser confirmadas, modificadas o levantadas en el acuerdo de inicio del procedimiento, que deberá efectuarse dentro de los quince días siguientes a la adopción de estas medidas. Este acuerdo de inicio, podrá ser objeto del recurso que proceda. Antes de proseguir, debemos distinguir bien los dos apartados: • el apartado 1. se refiere a las medidas provisionales “iniciado el procedimiento” que deben ser adoptadas de forma motivada por el órgano administrativo competente para resolver. • El apartado 2. se refiere a las medidas provisionales “antes de la iniciación del procedimiento administrativo”, y deben ser adoptadas de forma motivada por el órgano competente para iniciar o instruir el procedimiento, en casos de urgencia inaplazable. En consecuencia, se trata de dos momentos diferentes para la adopción de estas medidas, y que tienen una regulación específica en cada apartado, con independencia de que los siguientes apartados serán aplicables a ambos supuestos. Causa confusión que están redactados, al igual que en la anterior ley, en orden inverso a la lógica temporal de los mismos. Primero, se regulan las medidas provisionales iniciados los procedimientos (momento posterior) y segundo, las medidas provisionales antes de iniciar los procedimientos (momento anterior).
3. De acuerdo con lo previsto en los dos apartados anteriores, podrán acordarse las siguientes medidas provisionales, en los términos previstos en la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil: a) Suspensión temporal de actividades. b) Prestación de fianzas. c) Retirada o intervención de bienes productivos o suspensión temporal de servicios por razones de sanidad, higiene o seguridad, el cierre temporal del establecimiento por estas u otras causas previstas en la normativa reguladora aplicable. d) Embargo preventivo de bienes, rentas y cosas fungibles computables en metálico por aplicación de precios ciertos. e) El depósito, retención o inmovilización de cosa mueble. f) La intervención y depósito de ingresos obtenidos mediante una actividad que se considere ilícita Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada
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y cuya prohibición o cesación se pretenda. g) Consignación o constitución de depósito de las cantidades que se reclamen. h) La retención de ingresos a cuenta que deban abonar las Administraciones Públicas. i) Aquellas otras medidas que, para la protección de los derechos de los interesados, prevean expresamente las leyes, o que se estimen necesarias para asegurar la efectividad de la resolución. Este apartado supone la principal novedad del artículo. Fue criticado por el Consejo de Estado que se hiciera referencia a la aplicación supletoria de leyes procesales, considerándolo algo innecesario y perturbador. No obstante, como se hace referencia a que las medidas provisionales podrán adoptarse, en los términos previstos en la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, conviene hacer una referencia a lo dispuesto en esta LEC: Para mayor inseguridad y distorsión, debemos decir que la LEC cita como “medidas provisionales” exclusivamente las relacionadas con las demandas de nulidad, separación o divorcio, por lo que difícilmente podemos enlazar ambas leyes con esta terminología. Más parecido parece guardar el término utilizado en la LEC de “medidas cautelares”, que entendemos que es a lo que parece que quería referirse el legislador, a pesar de desoír las advertencias del Consejo de Estado, e insistir en su desafortunada e imprecisa referencia a la norma procesal. No obstante, la ley 39/2015, de 1 de octubre, señala en qué pueden consistir estas medidas provisionales.
4. No se podrán adoptar medidas provisionales que puedan causar perjuicio de difícil o imposible reparación a los interesados o que impliquen violación de derechos amparados por las leyes. 5. Las medidas provisionales podrán ser alzadas o modificadas durante la tramitación del procedimiento, de oficio o a instancia de parte, en virtud de circunstancias sobrevenidas o que no pudieron ser tenidas en cuenta en el momento de su adopción. En todo caso, se extinguirán cuando surta efectos la resolución administrativa que ponga fin al procedimiento correspondiente. Artículo 57. Acumulación. El órgano administrativo que inicie o tramite un procedimiento, cualquiera que haya sido la forma de su iniciación, podrá disponer, de oficio o a instancia de parte, su acumulación a otros con los que guarde identidad sustancial o íntima conexión, siempre que sea el mismo órgano quien deba tramitar y resolver el procedimiento. Contra el acuerdo de acumulación no procederá recurso alguno. Este artículo contiene las siguientes variaciones con respecto a la anterior redacción del artículo 73 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre: Se aclara que el acuerdo de acumulación se dispondrá de oficio o a instancia de parte. Además, se exige que para disponer la acumulación debe ser el mismo órgano quien debe tramitar y resolver el procedimiento; es decir, que aún a pesar de que fueran sustancialmente idénticas dos solicitudes, si el órgano que debe resolver el procedimiento no es el mismo, no se pueden acumular los procedimientos.
Sección 2.ª Iniciación del procedimiento de oficio por la administración Salvo el artículo 58, los artículos siguientes, constituyen una novedad con respecto a lo regulado en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, que no detallaba las distintas formas de iniciar el Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada
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procedimiento de oficio por la administración (tan solo las mencionaba).
Artículo 58. Iniciación de oficio. Los procedimientos se iniciarán de oficio por acuerdo del órgano competente, bien por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior, a petición razonada de otros órganos o por denuncia. Este artículo es una reproducción literal del anterior apartado 1. del artículo 69 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.
Artículo 59. Inicio del procedimiento a propia iniciativa. Se entiende por propia iniciativa, la actuación derivada del conocimiento directo o indirecto de las circunstancias, conductas o hechos objeto del procedimiento por el órgano que tiene atribuida la competencia de iniciación. En definitiva, se trata de una iniciativa acordada por el propio órgano que tiene atribuida la competencia de iniciación.
Artículo 60. Inicio del procedimiento como consecuencia de orden superior. 1. Se entiende por orden superior, la emitida por un órgano administrativo superior jerárquico del competente para la iniciación del procedimiento. 2. En los procedimientos de naturaleza sancionadora, la orden expresará, en la medida de lo posible, la persona o personas presuntamente responsables; las conductas o hechos que pudieran constituir infracción administrativa y su tipificación; así como el lugar, la fecha, fechas o período de tiempo continuado en que los hechos se produjeron. Artículo 61. Inicio del procedimiento por petición razonada de otros órganos. 1. Se entiende por petición razonada, la propuesta de iniciación del procedimiento formulada por cualquier órgano administrativo que no tiene competencia para iniciar el mismo y que ha tenido conocimiento de las circunstancias, conductas o hechos objeto del procedimiento, bien ocasionalmente o bien por tener atribuidas funciones de inspección, averiguación o investigación. 2. La petición no vincula al órgano competente para iniciar el procedimiento, si bien deberá comunicar al órgano que la hubiera formulado los motivos por los que, en su caso, no procede la iniciación. 3. En los procedimientos de naturaleza sancionadora, las peticiones deberán especificar, en la medida de lo posible, la persona o personas presuntamente responsables; las conductas o hechos que pudieran constituir infracción administrativa y su tipificación; así como el lugar, la fecha, fechas o período de tiempo continuado en que los hechos se produjeron. 4. En los procedimientos de responsabilidad patrimonial, la petición deberá individualizar la lesión producida en una persona o grupo de personas, su relación de causalidad con el funcionamiento del servicio público, su evaluación económica si fuera posible, y el momento en que la lesión efectivamente se produjo.
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Se entiende que la petición razonada es de cualquier órgano administrativo que no tiene competencia para iniciar el procedimiento, y que no es de un órgano administrativo superior jerárquico del órgano competente para iniciar el procedimiento, pues entonces, se debería acoger a lo previsto en el artículo 60. La petición de inicio no vincula, pero debe comunicarse motivadamente, en su caso, por qué no procede la iniciación al órgano que realizó la petición. El apartado 3. establece las particularidades que debe contener la petición para los procedimientos de naturaleza sancionadora y el apartado 4. las especialidades en los procedimientos de responsabilidad patrimonial.
Artículo 62. Inicio del procedimiento por denuncia. 1. Se entiende por denuncia, el acto por el que cualquier persona, en cumplimiento o no de una obligación legal, pone en conocimiento de un órgano administrativo la existencia de un determinado hecho que pudiera justificar la iniciación de oficio de un procedimiento administrativo. 2. Las denuncias deberán expresar la identidad de la persona o personas que las presentan y el relato de los hechos que se ponen en conocimiento de la Administración. Cuando dichos hechos pudieran constituir una infracción administrativa, recogerán la fecha de su comisión y, cuando sea posible, la identificación de los presuntos responsables. 3. Cuando la denuncia invocara un perjuicio en el patrimonio de las Administraciones Públicas la no iniciación del procedimiento deberá ser motivada y se notificará a los denunciantes la decisión de si se ha iniciado o no el procedimiento. 4. Cuando el denunciante haya participado en la comisión de una infracción de esta naturaleza y existan otros infractores, el órgano competente para resolver el procedimiento deberá eximir al denunciante del pago de la multa que le correspondería u otro tipo de sanción de carácter no pecuniario, cuando sea el primero en aportar elementos de prueba que permitan iniciar el procedimiento o comprobar la infracción, siempre y cuando en el momento de aportarse aquellos no se disponga de elementos suficientes para ordenar la misma y se repare el perjuicio causado. Asimismo, el órgano competente para resolver deberá reducir el importe del pago de la multa que le correspondería o, en su caso, la sanción de carácter no pecuniario, cuando no cumpliéndose alguna de las condiciones anteriores, el denunciante facilite elementos de prueba que aporten un valor añadido significativo respecto de aquellos de los que se disponga. En ambos casos será necesario que el denunciante cese en la participación de la infracción y no haya destruido elementos de prueba relacionados con el objeto de la denuncia. 5. La presentación de una denuncia no confiere, por sí sola, la condición de interesado en el procedimiento. Con las denuncias se ponen en conocimiento de los órganos administrativos la existencia de hechos que pudieran justificar la iniciación “de oficio” de un procedimiento administrativo. El denunciante no adquiere, por el hecho solo de formular denuncia, la condición de interesado en el procedimiento; sin perjuicio de que, aunque no lo diga la norma, la propia denuncia sea formulada por uno de los posibles interesados en el procedimiento. A modo de ejemplo, un aspirante de un proceso selectivo en el que todos los aspirantes son interesados, puede denunciar ante la administración convocante o el tribunal de selección que uno de los aspirantes no reúne los requisitos de participación en el proceso, como puede ser la falta de titulación; en ese caso,
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coincidiría que uno de los interesados (aspirantes) sería a su vez el denunciante. El apartado 2. señala los requisitos que debe contener el escrito de denuncia. Es de importancia destacar que la denuncia no es anónima, sino que debe identificarse el denunciante. Eso no quiere decir que al denunciado se le deba comunicar la identidad del denunciante, no aclarando la nueva ley si esa circunstancia debe producirse; es decir, si debe o no comunicarse al denunciado que el procedimiento se está iniciando porque tal persona (señalando su identificación) ha formulado denuncia, o bien debería comunicarse que el procedimiento se inicia de oficio por denuncia presentada en abstracto, sin facilitar la identidad del denunciante. Tampoco se dice si los interesados en el procedimiento tienen derecho a conocer la identidad del denunciante. Siendo más claros con un ejemplo: si tenemos conocimiento de que nuestro vecino está cometiendo alguna irregularidad en el ámbito de la administración, y que le van a comunicar que se inicia un procedimiento sancionador contra él porque nosotros, con nombre y apellidos, hemos motivado el inicio de esa investigación, posiblemente nos lo pensaríamos antes de formular denuncia; y por otro lado, si se nos garantizara que no se le comunicará nuestra identidad, sería más cómoda la presentación de la denuncia. El apartado 3. establece que si la denuncia invocara un perjuicio en el patrimonio, la no iniciación del procedimiento deberá ser motivada y se notificará a los denunciantes la decisión de si se ha iniciado o no el procedimiento. No hay que confundir esta notificación con la obligación de notificar al denunciante el acuerdo de inicio de oficio que se establezca en la correspondiente norma reguladora, sino que la notificación de este apartado se refiere a la comunicación de la decisión sobre la iniciación del procedimiento, y si se decide su no iniciación, debe ser esta comunicación motivada. Cuando se inicie el procedimiento, como hemos dicho, no exige este apartado que se deba notificar el acuerdo de inicio (esta exigencia se exigirá en la correspondiente norma reguladora, en su caso), sino que se debe notificar que se ha decidido iniciar un procedimiento. El apartado cuarto, como señalaba el dictamen del Consejo de Estado, incorpora el denominado procedimiento de clemencia o “leniency”; aconsejando que no fuera regulado dentro del procedimiento administrativo común para que no pudiera colisionar con leyes sectoriales en las que se regula tal procedimiento. Es un mecanismo pensado para incentivar la denuncia de infracciones y facilitar su detección y sanción. Hay que advertir que en el proyecto de ley el apartado 4. antes se encontraba unido al 3. dentro de un mismo apartado; siendo separado tras la aceptación de enmiendas al articulado. Esta circunstancia explica que cuando dice la ley que el denunciante haya participado en la comisión de una infracción “de esta naturaleza”, se está refiriendo a una infracción que provoca un perjuicio en el patrimonio de las Administraciones Públicas, y que además está pensando en un procedimiento sancionador, en el que se han cometido infracciones. Por otro lado, cuando se reúnan los requisitos previstos en el apartado 4. en su primer párrafo es una obligación eximir al denunciante, y no una potestad, pues se dice que el órgano competente para resolver el procedimiento “deberá eximir”. Y cuando se reúnan los requisitos previstos en su segundo párrafo, es una obligación reducir el importe del pago, o la sanción, pues dice “deberá reducir”. A juicio del que suscribe estas líneas, este procedimiento de clemencia podría entrar en colisión con el artículo 115.3 de esta misma ley, que establece en relación a la interposición de recursos que “los vicios y defectos que hagan anulable un acto no podrán ser alegados por quienes los hubieren causado”. Si bien la denuncia no es un recurso administrativo, lo cierto es que si se participa en una infracción y se denuncia, en el fondo se estarían alegando vicios dentro de un procedimiento por aquellos mismos que los han causado. Señalado que se trata de circunstancias distintas, choca la distinta regulación, si se pretende analizar el sentido de la norma en su conjunto. Pongamos un ejemplo para esto que se quiere decir: Volvemos a retomar el ejemplo de dos aspirantes que se presentan a un proceso selectivo y copian sus exámenes el uno del otro. Disconformes con su nota, deciden interponer recursos
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administrativos, alegando que el proceso está viciado porque él y su compañero han copiado los exámenes. Sus recursos son desestimados, o inadmitidos por falta de legitimación, ya que los vicios de anulabilidad están siendo alegados por aquellos mismos que los hubieran causado. La administración no actúa pues ante este vicio a través de este recurso, con independencia de la posibilidad de investigar otros mecanismos. Sin embargo, si estos mismos dos aspirantes se presentan al proceso selectivo, y copian, pero con ayuda de un tercero que no se presenta al examen, este podrá denunciar que ayudó a los dos aspirantes a copiar. Asimismo si los dos aspirantes sin ayuda de terceros, en lugar de interponer recursos administrativos en la fase de impugnación correspondiente, presentan denuncia indicando que ambos han copiado, estas alegaciones sí podrían ser tenidas en cuenta para motivar el inicio de un procedimiento, a pesar de que ellos mismos causaron todos los vicios alegados. En otras palabras, que no tiene mucho sentido decir que no puede interponer un recurso aquel que ha cometido un vicio de anulabilidad, pero sí puede denunciarlo, y además con posibilidad en caso de que se reúnan los requisitos de exenciones o reducciones de las posibles sanciones que pudieran corresponder.
Artículo 63. Especialidades en el inicio de los procedimientos de naturaleza sancionadora. 1. Los procedimientos de naturaleza sancionadora se iniciarán siempre de oficio por acuerdo del órgano competente y establecerán la debida separación entre la fase instructora y la sancionadora, que se encomendará a órganos distintos. Se considerará que un órgano es competente para iniciar el procedimiento cuando así lo determinen las normas reguladoras del mismo. 2. En ningún caso se podrá imponer una sanción sin que se haya tramitado el oportuno procedimiento. 3. No se podrán iniciar nuevos procedimientos de carácter sancionador por hechos o conductas tipificadas como infracciones en cuya comisión el infractor persista de forma continuada, en tanto no haya recaído una primera resolución sancionadora, con carácter ejecutivo. En relación a la debida separación entre la fase instructora y la sancionadora, que debe encomendarse a órganos distintos, convendría realizar una aclaración para comprender qué se entiende en este contexto por “órganos distintos”, ya que se ha incorporado a esta ley lo dispuesto en el reglamento por el que se regulaba el procedimiento sancionador. El preámbulo del Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprobaba el Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora establecía lo siguiente: “... La innovadora recepción que efectúa la LRJ-PAC del principio del orden penal de la separación entre órgano instructor y órgano que resuelve ha de entenderse, como es evidente y ha sido declarado por la jurisprudencia constitucional (sentencia de 8 de junio de 1981), de forma adecuada a la naturaleza administrativa. En el orden penal, el principio atiende a la configuración, en muchas ocasiones unipersonal, de los órganos judiciales y pretende, por tanto, que no sea la misma persona o personas las que acusen y resuelvan. En sede administrativa la traslación de tal principio requiere, para que constituya una verdadera garantía, que el concepto de órgano no sea asimilable al de órgano administrativo meramente organizativo y jerárquico que recogen algunas normas, sino que la capacidad de autoorganización que el artículo 11 de la LRJ-PAC reconoce a las Administraciones Públicas debe traducirse en el ámbito sancionador en una flexibilización al servicio de la objetividad. En consecuencia, el concepto de órgano que ejerce -iniciando, instruyendo o resolviendo- la potestad sancionadora resulta de la atribución de tales competencias a las unidades administrativas que, en el marco del procedimiento de ejercicio de la potestad sancionadora y a sus efectos, se constituyen en órganos, garantizándose que no concurran en el mismo las funciones de instrucción y resolución.” Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada
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A modo de ejemplo, la fase instructora podría recaer en un Jefe de Servicio (como unidad administrativa), perteneciente a una Dirección General, y al propio Director General, atribuirle la fase resolutoria. Según la interpretación que hemos señalado, quedaría garantizada la separación de funciones de instrucción y resolución al ser unidades administrativas distintas; aún siendo ambas fases gestionadas dentro de un mismo órgano administrativo en el sentido clásico que tendría el concepto de “órgano administrativo” según lo dispuesto en la anterior Ley 30/1992, de 26 de noviembre, siendo esta interpretación aplicable a la separación prevista en la actual Ley 39/2015, de 1 de octubre.
Artículo 64. Acuerdo de iniciación en los procedimientos de naturaleza sancionadora. 1. El acuerdo de iniciación se comunicará al instructor del procedimiento, con traslado de cuantas actuaciones existan al respecto, y se notificará a los interesados, entendiendo en todo caso por tal al inculpado. Asimismo, la incoación se comunicará al denunciante cuando las normas reguladoras del procedimiento así lo prevean. Esta posible comunicación del acuerdo de inicio cuando lo exija la norma reguladora es independiente de la comunicación que había que realizar al denunciante en las denuncias en las que se invocara un perjuicio en el patrimonio de las Administraciones Públicas, sobre si se iniciaba o no el procedimiento. Ejemplo de norma que obliga la comunicación al denunciante del acuerdo de inicio es el artículo 27 del Real Decreto 33/1986, de 10 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado que establece que “de iniciarse el procedimiento como consecuencia de denuncia, deberá comunicarse dicho acuerdo al firmante de la misma”.
2. El acuerdo de iniciación deberá contener al menos: a) Identificación de la persona o personas presuntamente responsables. b) Los hechos que motivan la incoación del procedimiento, su posible calificación y las sanciones que pudieran corresponder, sin perjuicio de lo que resulte de la instrucción. c) Identificación del instructor y, en su caso, Secretario del procedimiento, con expresa indicación del régimen de recusación de los mismos. d) Órgano competente para la resolución del procedimiento y norma que le atribuya tal competencia, indicando la posibilidad de que el presunto responsable pueda reconocer voluntariamente su responsabilidad, con los efectos previstos en el artículo 85. e) Medidas de carácter provisional que se hayan acordado por el órgano competente para iniciar el procedimiento sancionador, sin perjuicio de las que se puedan adoptar durante el mismo de conformidad con el artículo 56. f) Indicación del derecho a formular alegaciones y a la audiencia en el procedimiento y de los plazos para su ejercicio, así como indicación de que, en caso de no efectuar alegaciones en el plazo previsto sobre el contenido del acuerdo de iniciación, éste podrá ser considerado propuesta de resolución cuando contenga un pronunciamiento preciso acerca de la responsabilidad imputada. Es de destacar que el acuerdo de inicio cuando no se formulen alegaciones al mismo, pueda servir como propuesta de resolución cuando contenga un pronunciamiento preciso acerca de la responsabilidad imputada. Llama la atención esta previsión ya que la propuesta de resolución debe dictarse por el instructor del procedimiento sancionador y no por el órgano que acuerda el inicio del
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procedimiento, de tal forma que se dictaría resolución sin que el instructor se hubiera pronunciado sobre la propuesta que habría corrido a cargo en el fondo del órgano que inició el procedimiento. En los casos en los que la competencia para resolver pudiera recaer en el mismo órgano encargado de iniciar el procedimiento podría incluso dejar de quedar garantizada la separación entre la fase instructora y de resolución, al haber sido dictados los actos administrativos por un mismo órgano, por lo que el acuerdo de inicio que sirvió de propuesta de resolución si no se formulan alegaciones, y la resolución sancionadora corresponderían al mismo órgano administrativo.
3. Excepcionalmente, cuando en el momento de dictar el acuerdo de iniciación no existan elementos suficientes para la calificación inicial de los hechos que motivan la incoación del procedimiento, la citada calificación podrá realizarse en una fase posterior mediante la elaboración de un Pliego de cargos, que deberá ser notificado a los interesados. Aunque no lo establezca la norma, al igual que se tenía derecho a formular alegaciones en el acuerdo de inicio, si con posterioridad es notificado un pliego de cargos en el que se califiquen los hechos posteriormente, se entiende que el interesado tendrá derecho a formular alegaciones sobre el contenido del pliego de cargos, a pesar de que no lo señale expresamente la ley.
Artículo 65. Especialidades en el inicio de oficio de los procedimientos de responsabilidad patrimonial. 1. Cuando las Administraciones Públicas decidan iniciar de oficio un procedimiento de responsabilidad patrimonial será necesario que no haya prescrito el derecho a la reclamación del interesado al que se refiere el artículo 67. 2. El acuerdo de iniciación del procedimiento se notificará a los particulares presuntamente lesionados, concediéndoles un plazo de diez días para que aporten cuantas alegaciones, documentos o información estimen conveniente a su derecho y propongan cuantas pruebas sean pertinentes para el reconocimiento del mismo. El procedimiento iniciado se instruirá aunque los particulares presuntamente lesionados no se personen en el plazo establecido. Se sustituye el plazo de siete días para alegaciones que contemplaba el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones públicas en materia de responsabilidad patrimonial, por un plazo de diez días.
Sección 3.ª Inicio del procedimiento a solicitud del interesado Artículo 66. Solicitudes de iniciación. 1. Las solicitudes que se formulen deberán contener: a) Nombre y apellidos del interesado y, en su caso, de la persona que lo represente. b) Identificación del medio electrónico, o en su defecto, lugar físico en que desea que se practique la notificación. Adicionalmente, los interesados podrán aportar su dirección de correo electrónico y/o dispositivo electrónico con el fin de que las Administraciones Públicas les avisen del envío o puesta a disposición de la notificación. c) Hechos, razones y petición en que se concrete, con toda claridad, la solicitud. d) Lugar y fecha. e) Firma del solicitante o acreditación de la autenticidad de su voluntad expresada por cualquier medio. f) Órgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige y su correspondiente código de Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada
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identificación. Las oficinas de asistencia en materia de registros estarán obligadas a facilitar a los interesados el código de identificación si el interesado lo desconoce. Asimismo, las Administraciones Públicas deberán mantener y actualizar en la sede electrónica correspondiente un listado con los códigos de identificación vigentes. El apartado b) no encaja con lo dispuesto en el artículo 43 de esta misma ley que prevé que las notificaciones practicadas preferentemente por medios electrónicos se practicarán mediante comparecencia en la sede electrónica. Por otro lado, se vuelve a distinguir entre la notificación en sí, y el aviso de puesta a disposición de la notificación, que se realizará en el correo electrónico y/o dispositivo electrónico que ha podido aportar el interesado junto a su solicitud. El apartado f) exige que la solicitud contenga el órgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige y “su correspondiente código de identificación”. Este código es una novedad de la ley. Esta carga para el ciudadano es injustificada y desproporcionada, según la Abogacía General del Estado y el Consejo de Estado. No obstante, el propio artículo establece que las oficinas de asistencia en materia de registro facilitarán a los interesados estos códigos, así como establece la obligación de las Administraciones Públicas de mantener y actualizar en la sede electrónica el listado de los códigos de identificación vigentes. Esta actualización es un “deber” de la administración, y no una potestad.
2. Cuando las pretensiones correspondientes a una pluralidad de personas tengan un contenido y fundamento idéntico o sustancialmente similar, podrán ser formuladas en una única solicitud, salvo que las normas reguladoras de los procedimientos específicos dispongan otra cosa. 3. De las solicitudes, comunicaciones y escritos que presenten los interesados electrónicamente o en las oficinas de asistencia en materia de registros de la Administración, podrán éstos exigir el correspondiente recibo que acredite la fecha y hora de presentación. 4. Las Administraciones Públicas deberán establecer modelos y sistemas de presentación masiva que permitan a los interesados presentar simultáneamente varias solicitudes. Estos modelos, de uso voluntario, estarán a disposición de los interesados en las correspondientes sedes electrónicas y en las oficinas de asistencia en materia de registros de las Administraciones Públicas. Los solicitantes podrán acompañar los elementos que estimen convenientes para precisar o completar los datos del modelo, los cuales deberán ser admitidos y tenidos en cuenta por el órgano al que se dirijan. 5. Los sistemas normalizados de solicitud podrán incluir comprobaciones automáticas de la información aportada respecto de datos almacenados en sistemas propios o pertenecientes a otras Administraciones u ofrecer el formulario cumplimentado, en todo o en parte, con objeto de que el interesado verifique la información y, en su caso, la modifique y complete. A modo de ejemplo, cuando solicitamos el borrador de la renta (IRPF) ante la Agencia Estatal de Administración Tributaria, y pasamos a su modificación, ya encontramos la mayoría de campos completados. Asimismo, si vamos a completar un formulario telemáticamente ante una administración en la que ya hubiéramos introducido nuestros datos de usuario, posiblemente ya detecte los campos que hubiéramos informado en anteriores ocasiones; o por ejemplo, que al introducir el DNI ya esté conectado con el sistema de verificación del domicilio.
6. Cuando la Administración en un procedimiento concreto establezca expresamente modelos específicos de presentación de solicitudes, éstos serán de uso obligatorio por los interesados. A modo de ejemplo, para solicitar una subvención o presentar una instancia en un proceso selectivo, suelen establecerse modelos normalizados, de tal forma que solo serán admitidos estos, que serán de uso obligatorio. La solicitud en un impreso no oficial, no sería admitida. Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada
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Artículo 67. Solicitudes de iniciación en los procedimientos de responsabilidad patrimonial. 1. Los interesados sólo podrán solicitar el inicio de un procedimiento de responsabilidad patrimonial, cuando no haya prescrito su derecho a reclamar. El derecho a reclamar prescribirá al año de producido el hecho o el acto que motive la indemnización o se manifieste su efecto lesivo. En caso de daños de carácter físico o psíquico a las personas, el plazo empezará a computarse desde la curación o la determinación del alcance de las secuelas. En los casos en que proceda reconocer derecho a indemnización por anulación en vía administrativa o contencioso-administrativa de un acto o disposición de carácter general, el derecho a reclamar prescribirá al año de haberse notificado la resolución administrativa o la sentencia definitiva. En relación con este apartado podemos citar STS 5580/2006, de 3 de octubre de 2006, (Recurso 3304/2002), que ha matizado cómo deben entenderse estos plazos de prescripción diciendo lo siguiente: “debe precisarse cuál ha de reputarse "dies a quo" para el cómputo del plazo de prescripción. Según la jurisprudencia de esta Sala sobre el cómputo del plazo de prescripción de un año establecido para el ejercicio de la acción de responsabilidad patrimonial, ésta no puede ejercitarse sino desde el momento en que resulta posible por conocerse en sus dimensiones fácticas y jurídicas el alcance de los perjuicios producidos. Esta doctrina tiene su origen en la aceptación por este Tribunal (sentencias de la Sala Tercera de 19 de septiembre de 1989 [RJ 1989\6418], 4 de julio de 1990 [RJ 1990\7937] y 21 de enero de 1991 [RJ 1991\4065]) del principio de «actio nata» (nacimiento de la acción), según el cual el plazo de prescripción de la acción comienza en el momento en que ésta puede ejercitarse, y esta coyuntura sólo se perfecciona cuando concurren los dos elementos del concepto de lesión, es decir, el daño y la comprobación de su ilegitimidad. Decíamos también, por todas Sentencia de 24 de Marzo de 1.992 (Rec.4437/90) que: "la prescripción como limitación al ejercicio tardío de los derechos, en beneficio de la seguridad jurídica, excluye una interpretación rigorista por tratarse de una institución que, por no hallarse fundada en la justicia intrínseca, debe merecer una tratamiento restrictivo». Esta corriente antiformalista ha sido también seguida por esta Sala, que viene admitiendo, en relación con el plazo de prescripción, que no puede ser entendido y aplicado en forma tan absoluta que no permita ponderadas y racionales interrupciones. En esta línea, la entidad apelante distingue aquellos supuestos en que la sentencia suponga la terminación del perjuicio, de aquellas otras en que la misma exija una actuación de la Administración para terminar el daño, entendiendo que sólo para el primer caso el plazo de prescripción debe contarse desde la firmeza de la sentencia, mientras que para el segundo fija el comienzo del plazo prescriptivo en la terminación del perjuicio. Esta interpretación guarda una cierta correspondencia con la doctrina jurisprudencial que declara que «no cabe atender sin más al hecho motivador como punto inicial del plazo -de prescripción-, sino que éste empieza a correr desde que se estabilizan los efectos lesivos en el patrimonio del declarante que es cuando hay conocimiento del mismo para valorar su extensión y alcance".
En los casos de responsabilidad patrimonial a que se refiere el artículo 32, apartados 4 y 5, de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público, el derecho a reclamar prescribirá al año de la publicación en el «Boletín Oficial del Estado» o en el «Diario Oficial de la Unión Europea», según el caso, de la sentencia que declare la inconstitucionalidad de la norma o su carácter contrario al Derecho de la Unión Europea. Para comprensión de este artículo es necesario reproducir a continuación los apartados 4 y 5 del artículo 32 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público: “4.- Si la lesión es consecuencia de la aplicación de una norma con rango de ley declarada inconstitucional procederá su indemnización cuando el particular haya obtenido, en cualquier Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada
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instancia, sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, siempre que se hubiera alegado la inconstitucionalidad posteriormente declarada. 5.- Si la lesión es consecuencia de la aplicación de una norma declarada contraria al Derecho de la Unión Europea, procederá su indemnización cuando el particular haya obtenido, en cualquier instancia, sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, siempre que se hubiera alegado la infracción del Derecho de la Unión Europea posteriormente declarada. Asimismo, deberán cumplirse todos los requisitos siguientes: a) La norma ha de tener por objeto conferir derechos a los particulares. b) El incumplimiento ha de estar suficientemente caracterizado. c) Ha de existir una relación de causalidad directa entre el incumplimiento de la obligación impuesta a la Administración responsable por el Derecho de la Unión Europea y el daño sufrido por los particulares.”
2. Además de lo previsto en el artículo 66, en la solicitud que realicen los interesados se deberán especificar las lesiones producidas, la presunta relación de causalidad entre éstas y el funcionamiento del servicio público, la evaluación económica de la responsabilidad patrimonial, si fuera posible, y el momento en que la lesión efectivamente se produjo, e irá acompañada de cuantas alegaciones, documentos e informaciones se estimen oportunos y de la proposición de prueba, concretando los medios de que pretenda valerse el reclamante. Artículo 68. Subsanación y mejora de la solicitud. 1. Si la solicitud de iniciación no reúne los requisitos que señala el artículo 66, y, en su caso, los que señala el artículo 67 u otros exigidos por la legislación específica aplicable, se requerirá al interesado para que, en un plazo de diez días, subsane la falta o acompañe los documentos preceptivos, con indicación de que, si así no lo hiciera, se le tendrá por desistido de su petición, previa resolución que deberá ser dictada en los términos previstos en el artículo 21. 2. Siempre que no se trate de procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva, este plazo podrá ser ampliado prudencialmente, hasta cinco días, a petición del interesado o a iniciativa del órgano, cuando la aportación de los documentos requeridos presente dificultades especiales. 3. En los procedimientos iniciados a solicitud de los interesados, el órgano competente podrá recabar del solicitante la modificación o mejora voluntarias de los términos de aquélla. De ello se levantará acta sucinta, que se incorporará al procedimiento. 4. Si alguno de los sujetos a los que hace referencia el artículo 14.2 y 14.3 presenta su solicitud presencialmente, las Administraciones Públicas requerirán al interesado para que la subsane a través de su presentación electrónica. A estos efectos, se considerará como fecha de presentación de la solicitud aquella en la que haya sido realizada la subsanación. Este artículo 68 es una reproducción del anterior artículo 71 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. Como novedad, se añade un apartado 4. en el que se establece que los sujetos de los artículos 14.2 y 14.3 de esta Ley 39/2015, de 1 de octubre, que son aquellos que están obligados a relacionarse con las Administraciones Públicas a través de medios electrónicos, cuando presenten su solicitud presencialmente (incumpliendo su obligación de presentar la solicitud por medios electrónicos), la Administración Pública requerirá al interesado para que subsane el defecto a través de su presentación electrónica, a la que está obligado. En estos casos, la fecha de presentación de la solicitud no será la fecha en que fue presentada presencialmente, sino que la fecha de presentación Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada
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será aquella en la que haya sido realizada la subsanación, presentándose por medios electrónicos. Esta última frase si es aplicada literalmente implicará el posible incumplimiento de plazos por los interesados a pesar de subsanar los defectos. Aunque no lo dice expresamente el apartado 4., en este requerimiento de subsanación se deberá conceder un plazo de diez días, en coherencia con lo previsto en el apartado 1.
Artículo 69. Declaración responsable y comunicación. Este artículo es el equivalente al artículo 71.bis. de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Se sustituye el anterior término de “comunicación previa”, por el término “comunicación”.
1. A los efectos de esta Ley, se entenderá por declaración responsable el documento suscrito por un interesado en el que éste manifiesta, bajo su responsabilidad, que cumple con los requisitos establecidos en la normativa vigente para obtener el reconocimiento de un derecho o facultad o para su ejercicio, que dispone de la documentación que así lo acredita, que la pondrá a disposición de la Administración cuando le sea requerida, y que se compromete a mantener el cumplimiento de las anteriores obligaciones durante el período de tiempo inherente a dicho reconocimiento o ejercicio. Los requisitos a los que se refiere el párrafo anterior deberán estar recogidos de manera expresa, clara y precisa en la correspondiente declaración responsable. Las Administraciones podrán requerir en cualquier momento que se aporte la documentación que acredite el cumplimiento de los mencionados requisitos y el interesado deberá aportarla. En este este apartado 1. se establece la definición del concepto “declaración responsable”. Con respecto a la anterior redacción, se añade como novedad la previsión de la última frase que establece la posibilidad del requerimiento de la documentación por parte de la Administración, para que se acredite el cumplimiento de los requisitos que se señalen en la declaración responsable. No se indica cómo deberá realizarse este requerimiento y aportación de documentación, pareciendo que debería aplicarse para este caso lo previsto en el artículo 73 para el cumplimiento de trámites.
2. A los efectos de esta Ley, se entenderá por comunicación aquel documento mediante el que los interesados ponen en conocimiento de la Administración Pública competente sus datos identificativos o cualquier otro dato relevante para el inicio de una actividad o el ejercicio de un derecho. En este apartado 2. se establece la definición del concepto “comunicación”, que como hemos dicho sustituye al anterior término de “comunicación previa”. Se varía el concepto en que anteriormente se ponía en conocimiento “datos identificativos y demás requisitos exigibles para el ejercicio de un derecho o el inicio de una actividad”, y actualmente “datos identificativos o cualquier otro dato relevante para el inicio de una actividad o el ejercicio de un derecho”.
3. Las declaraciones responsables y las comunicaciones permitirán, el reconocimiento o ejercicio de un derecho o bien el inicio de una actividad, desde el día de su presentación, sin perjuicio de las facultades de comprobación, control e inspección que tengan atribuidas las Administraciones Públicas. No obstante lo dispuesto en el párrafo anterior, la comunicación podrá presentarse dentro de un plazo posterior al inicio de la actividad cuando la legislación correspondiente lo prevea expresamente. 4. La inexactitud, falsedad u omisión, de carácter esencial, de cualquier dato o información que se incorpore a una declaración responsable o a una comunicación, o la no presentación ante la Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada
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Administración competente de la declaración responsable, la documentación que sea en su caso requerida para acreditar el cumplimiento de lo declarado, o la comunicación, determinará la imposibilidad de continuar con el ejercicio del derecho o actividad afectada desde el momento en que se tenga constancia de tales hechos, sin perjuicio de las responsabilidades penales, civiles o administrativas a que hubiera lugar. Asimismo, la resolución de la Administración Pública que declare tales circunstancias podrá determinar la obligación del interesado de restituir la situación jurídica al momento previo al reconocimiento o al ejercicio del derecho o al inicio de la actividad correspondiente, así como la imposibilidad de instar un nuevo procedimiento con el mismo objeto durante un período de tiempo determinado por la ley, todo ello conforme a los términos establecidos en las normas sectoriales de aplicación. 5. Las Administraciones Públicas tendrán permanentemente publicados y actualizados modelos de declaración responsable y de comunicación, fácilmente accesibles a los interesados. 6. Únicamente será exigible, bien una declaración responsable, bien una comunicación para iniciar una misma actividad u obtener el reconocimiento de un mismo derecho o facultad para su ejercicio, sin que sea posible la exigencia de ambas acumulativamente. Este último apartado, novedad de la ley, no permite que se pueda exigir para un mismo derecho, facultad o actividad, declaración responsable y comunicación acumulativamente. Solo se puede exigir una de las dos cosas.
CAPÍTULO III Ordenación del procedimiento Artículo 70. Expediente Administrativo. 1. Se entiende por expediente administrativo el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución administrativa, así como las diligencias encaminadas a ejecutarla. 2. Los expedientes tendrán formato electrónico y se formarán mediante la agregación ordenada de cuantos documentos, pruebas, dictámenes, informes, acuerdos, notificaciones y demás diligencias deban integrarlos, así como un índice numerado de todos los documentos que contenga cuando se remita. Asimismo, deberá constar en el expediente copia electrónica certificada de la resolución adoptada. 3. Cuando en virtud de una norma sea preciso remitir el expediente electrónico, se hará de acuerdo con lo previsto en el Esquema Nacional de Interoperabilidad y en las correspondientes Normas Técnicas de Interoperabilidad, y se enviará completo, foliado, autentificado y acompañado de un índice, asimismo autentificado, de los documentos que contenga. La autenticación del citado índice garantizará la integridad e inmutabilidad del expediente electrónico generado desde el momento de su firma y permitirá su recuperación siempre que sea preciso, siendo admisible que un mismo documento forme parte de distintos expedientes electrónicos. 4. No formará parte del expediente administrativo la información que tenga carácter auxiliar o de apoyo, como la contenida en aplicaciones, ficheros y bases de datos informáticas, notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas, así como los juicios de valor emitidos por las Administraciones Públicas, salvo que se trate de informes, preceptivos y facultativos, solicitados antes de la resolución administrativa que ponga fin al procedimiento. Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada
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Artículo 71. Impulso. 1. El procedimiento, sometido al principio de celeridad, se impulsará de oficio en todos sus trámites y a través de medios electrónicos, respetando los principios de transparencia y publicidad. Con respecto a la anterior redacción se añade que el impulso será a través de medios electrónicos, y respetando los principios de transparencia y publicidad.
2. En el despacho de los expedientes se guardará el orden riguroso de incoación en asuntos de homogénea naturaleza, salvo que por el titular de la unidad administrativa se dé orden motivada en contrario, de la que quede constancia. El incumplimiento de lo dispuesto en el párrafo anterior dará lugar a la exigencia de responsabilidad disciplinaria del infractor y, en su caso, será causa de remoción del puesto de trabajo. En este apartado que ya regulaba la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, faltaría concretar que podrían existir casos distintos para no respetar el orden riguroso de incoación que vayan más allá de una orden motivada del titular de la unidad administrativa, como podría ser que la normativa específica, prevea un orden de tramitación que no se ajuste al orden de entrada de los escritos, como por ejemplo en aplicación de la Ley de Dependencia, la normativa establece unas prioridades de tramitación en atención a la edad o grado de dependencia del solicitante.
3. Las personas designadas como órgano instructor o, en su caso, los titulares de las unidades administrativas que tengan atribuida tal función serán responsables directos de la tramitación del procedimiento y, en especial, del cumplimiento de los plazos establecidos. Se incorpora este apartado tercero como novedad, indicando expresamente quiénes son responsables directos de la tramitación del procedimiento y del cumplimiento de los plazos: titulares de las unidades administrativas y las personas designadas como órgano instructor. El incumplimiento de las obligaciones previstas en este artículo dará lugar (no es una potestad discrecional sino un deber: “dará lugar”) a la exigencia de responsabilidad disciplinaria y, en su caso, será causa de remoción del puesto de trabajo.
Artículo 72. Concentración de trámites. Antes el enunciado del artículo 75 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, que es el equivalente, decía “celeridad”; se cambia este principio de celeridad, por la expresión “concentración de trámites”.
1. De acuerdo con el principio de simplificación administrativa, se acordarán en un solo acto todos los trámites que, por su naturaleza, admitan un impulso simultáneo y no sea obligado su cumplimiento sucesivo. La novedad es el inicio de la frase con la expresión “de acuerdo con el principio de simplificación administrativa...”
2. Al solicitar los trámites que deban ser cumplidos por otros órganos, deberá consignarse en la comunicación cursada el plazo legal establecido al efecto. Artículo 73. Cumplimiento de trámites. 1. Los trámites que deban ser cumplimentados por los interesados deberán realizarse en el plazo de diez días a partir del siguiente al de la notificación del correspondiente acto, salvo en el caso de Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada
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que en la norma correspondiente se fije plazo distinto. La anterior Ley 30/1992, de 26 de noviembre, señalaba que estos trámites debían realizarse “en el plazo de diez días a partir de la notificación del correspondiente acto...” Dentro del contexto del cómputo de plazos, aunque en la ley se estableciera que el plazo era desde la notificación, a mi parecer debía entenderse que siempre se computaban a partir del día siguiente a esta notificación, a pesar de que nos dijeran desde la notificación, y esta interpretación estaba basada en las reglas del cómputo de los plazos: • Si el plazo se fija en meses o años, estos se computarán a partir del día siguiente a aquel en que tenga lugar la notificación o publicación del acto que se trate, o desde el siguiente a aquel en que se produzca la estimación o desestimación por silencio administrativo. • Los plazos expresados en días se contarán a partir del día siguiente a aquel en que tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate, o desde el siguiente a aquel en que se produzca la estimación o la desestimación por silencio administrativo. O sea que al hablar del cómputo de un plazo, no podíamos evitar aplicar las reglas generales del cómputo a pesar de que el concreto plazo no nos indicara la expresión de “a partir del día siguiente”. Parece ser que en este apartado la intención del legislador es aclarar que en el cumplimiento de trámites los diez días se cuentan a partir del día siguiente al de la notificación del correspondiente acto, y no desde la notificación, como decía la anterior norma.
2. En cualquier momento del procedimiento, cuando la Administración considere que alguno de los actos de los interesados no reúne los requisitos necesarios, lo pondrá en conocimiento de su autor, concediéndole un plazo de diez días para cumplimentarlo. Aunque no se diga expresamente, se entiende que el plazo para cumplimentar el trámite será de diez días a partir del día siguiente al de la notificación.
3. A los interesados que no cumplan lo dispuesto en los apartados anteriores, se les podrá declarar decaídos en su derecho al trámite correspondiente. No obstante, se admitirá la actuación del interesado y producirá sus efectos legales, si se produjera antes o dentro del día que se notifique la resolución en la que se tenga por transcurrido el plazo. La nueva ley no aclara si este artículo 73.3 sería aplicable en todas las fases del procedimiento, y no solo en la ordenación. Por ejemplo, si ante el inicio de un procedimiento y un plazo de subsanación, en el que se conceden 10 días, se pretende su subsanación el mismo día de notificación de la resolución o días antes, a pesar de que hubieran transcurrido más de los 10 días concedidos; en aplicación de este artículo 73.3 se podría admitir la actuación, pues se estaría produciendo antes o dentro del día de notificación de la resolución en la que se tenga por transcurrido el plazo. La cuestión no es pacífica. Veamos la jurisprudencia sobre subsanación en procesos de subvenciones, y si deben conectarse o no los anteriores artículos de la ley 30/1992, de 26 de noviembre (arts. 71 y 76.3), que coinciden con los actuales arts. 68 y 73.3 de la nueva ley. Respuesta basada en STSJ ICAN 1508/2013, de 16 de abril de 2013. (Tribunal Superior de Justicia de Las Palmas de Gran Canarias (Recurso 130/2011): “Partiendo de tales hechos la cuestión se limita a la posible aplicación del artº 76 de la Ley 30/1992 y en concreto lo dispuesto en su apartado 3, que como es sabido dispone que "A los interesados que no cumplan lo dispuesto en los apartados anteriores, se les podrá declarar decaídos en su derecho al trámite correspondiente; sin embargo, se admitirá la actuación del interesado y producirá sus efectos legales, si se produjera antes o dentro del día que se notifique la resolución en la que se tenga por transcurrido el plazo". La aplicación de tal precepto es defendida por la entidad demandante, haciendo notar que los documentos cuya aportación fue requerida por la Administración, si bien fue presentada fuera del
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plazo concedido al efecto, lo fue antes de que la Administración dictara el acto denegatorio de la subvención. La aplicación de tal precepto a los procedimientos subvencionadores, no es pacifica y existen pronunciamientos parcialmente contradictorios. Esta Sala y sección se ha pronunciado al respecto en la sentencia de 29 de mayo de 2012, (Recurso nº 382/2010 ), y mas recientemente la de 12 de abril de 2013 (en el recurso 126/2011 ), descartando la misma con el siguiente fundamento: " Finalmente hay indicar que la documentación requerida en el trámite de subsanación de la solicitud, resulta esencial en el procedimiento de que se trata, hasta el punto de que constituye el centro del objeto subvencionable, y que no resulta aquí de aplicación lo dispuesto en el artículo 76.3 de la Ley 30/1992 -. El artículo 23.5 de Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones establece que "si la solicitud no reúne los requisitos establecidos en la norma de convocatoria, el órgano competente requerirá al interesado para que la subsane en el plazo máximo e improrrogable de 10 días, indicándole que si no lo hiciese se le tendrá por desistido de su solicitud, previa resolución que deberá ser dictada en los términos previstos en el art. 71 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común . Por su parte, el artículo 71 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en la redacción dada por la Ley 4/99 ), dispone, en lo que ahora interesa, lo siguiente: "1. Si la solicitud de iniciación no reúne los requisitos que señala el artículo anterior y los exigidos, en su caso, por la legislación específica aplicable, se requerirá al interesado para que, en un plazo de diez días, subsane la falta o acompañe los documentos preceptivos, con indicación de que, si así no lo hiciera, se le tendrá por desistido de su petición, previa resolución que deberá ser dictada en los términos previstos en el art. 42. 2. Siempre que no se trate de procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva, este plazo podrá ser ampliado prudencialmente, hasta cinco días, a petición del interesado o iniciativa del órgano, cuando la aportación de los documentos requeridos presente dificultades especiales." Como vemos, existe una específica regulación de la cuestión que nos ocupa sin que resulte de aplicación a la subsanación de la solicitud inicial lo dispuesto en el artículo 76.3 de la Ley 30/1992 . Este precepto se inscribe en la "ordenación del procedimiento" (Capítulo II del Título VI) y tiene por objeto regular la preclusión de los trámites que deban ser cumplimentados por el interesado estableciendo un efecto de pérdida del tramite sin finalización del procedimiento, lo que difiere del contenido del artículo 71 que regula la subsanación de las solicitudes de iniciación del procedimiento y dispone el efecto de fin del procedimiento, por desistimiento, para el caso de no subsanación en plazo. Sobre la no aplicación de lo dispuesto en artículo 76.3 de la Ley 30/1992 a los supuestos de iniciación del procedimiento regulados en el artículo 71 pueden verse Sentencias de Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Galicia, sec. 1ª, de 21-3-2012, (rec. 658/2009 ) y de 10-6-2009, (rec. 217/2007 ), de Andalucía (sede Sevilla), sec. 3ª, de 31-3-2011 (rec. 343/2010 ), de Baleares, sec. 1ª, de 29-3-2011 (rec. 552/2009 ) y de 31-10- 2006, (rec. 33/2005 ), de la Comunidad Valenciana, sec. 5ª, de 19-1-2011 (rec. 158/2010 ) y de 9-6-2010, (rec. 765/2009 ). y de la Audiencia Nacional, sec. 4ª, de 18-6-2008 (rec. 33/2008 ). La Administración se ha limitado a dar cumplimiento a lo anterior. Por lo demás, elementales razones de seguridad jurídica y eficacia en la actuación administrativa ( artículos 9.3 y 103 de la CE ) imponen el establecimiento de un plazo de modo que los procedimientos no queden indefinidamente abiertos a la espera de que el solicitante aporte la documentación exigida para iniciar el procedimiento." En definitiva, la normativa directamente aplicable al procedimiento, -- Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones --, remite al artº 71 de la Ley y no al artº 76, por lo que este no es de aplicación. No está demás indicar, como señala el Abogado del Estado, que la resolución que acuerda tener por desistida, una vez trascurrido con creces el plazo de subsanación, es de fecha anterior a que se presentase los documentos requeridos, aunque por causas ajenas a la Administración no fuese efectivamente notificada, hasta después de aportados. El recurso también por este particular, debe ser desestimado.”
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Veamos a continuación una versión de la postura que exige que el artículo 71 se aplica en conexión con el artículo 76: Sentencia del TSJ de Extremadura nº 819/2010, de 8 de octubre de 2010 (STSJ EXT 1873/2010): “La controversia ahora planteada versa sobre la aplicación de lo dispuesto en los artículos 71 y 76 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, cuestión que ha sido anteriormente resuelta por esta Sala de Justicia, entre otras, en las sentencias dictadas en los procesos contencioso-administrativos números 234/2000 y 223/2006. En el caso ahora sometido a la deliberación de la Sala, fue la propia Administración la que consideró incompleta la documentación aportada y concedió a la parte recurrente un plazo de diez días para subsanar la falta de los documentos exigibles, así lo hizo la Sección de Generación y Ahorro de Energía de la Dirección General de Planificación Industrial y Energética mediante el requerimiento que obra en el expediente administrativo. Este requerimiento recoge que es necesario completar la documentación para proceder a tramitar la ayuda solicitada, actuación administrativa que es conforme a lo dispuesto en el artículo 71 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que establece el principio general de la posibilidad de subsanación de las solicitudes dirigidas a la Administración; artículo 71 de la Ley 30/1992, al que también se remite el artículo 23,5 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones. En consecuencia, en este supuesto, era posible completar la documentación que el interesado no había aportado en su totalidad. La parte actora, en cumplimiento del requerimiento de subsanación enviado por la Junta de Extremadura, presentó la documentación que entendía cumplía con el requerimiento efectuado por la Administración. Es cierto que los documentos fueron presentados fuera de plazo pero no podemos desconocer que se presentan cuando la Administración no había dictado resolución en la que se tenía por transcurrido el plazo, por consiguiente, tenía que haber admitido los mismos, en virtud de lo dispuesto en el artículo 76,3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, que dispone que "A los interesados que no cumplan lo dispuesto en los apartados anteriores, se les podrá declarar decaídos en su derecho al trámite correspondiente; sin embargo, se admitirá la actuación del interesado y producirá sus efectos legales, si se produjera antes o dentro del día que se notifique la resolución en la que se tenga por transcurrido el plazo". Se trata de un supuesto expresamente contemplado en la Ley, lo que exige su aplicación a todos los procedimientos administrativos, de tal forma, que el interesado aporta los documentos fuera del plazo concedido por la Administración, cumpliendo con el requerimiento que le hace la Administración, y lo hace cuando la Consejería no ha dictado aún la preclusión del trámite concedido o resolución definitiva declarando la falta de cumplimiento de los requisitos concedidos en la subvención. El artículo 71,2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, impide la ampliación del plazo en los procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva pero no la posibilidad de subsanación de las solicitudes que presenten algún defecto que tenga el carácter de subsanable. El artículo 76 del mismo texto legal se encuentra en el capítulo dedicado a la "ordenación del procedimiento", siendo las normas contenidas en este capítulo aplicables a todas las fases procedimentales de un procedimiento administrativo. Por ello, en aplicación del artículo 76 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, la posibilidad de subsanación que apreció la propia Administración y el carácter antiformalista del ordenamiento jurídico administrativo, procede estimar el recurso aunque el pronunciamiento no será conceder el abono de la subvención interesada sino acordar que la Administración continúe la instrucción del procedimiento a fin de verificar que la parte actora cumple todos los demás requisitos exigidos en la norma reglamentaria y conceder la subvención si fuera procedente”.
Artículo 74. Cuestiones incidentales.
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Las cuestiones incidentales que se susciten en el procedimiento, incluso las que se refieran a la nulidad de actuaciones, no suspenderán la tramitación del mismo, salvo la recusación. Este artículo es una reproducción literal del artículo 77 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. Hay que recordar que en este caso existe una suspensión del plazo máximo legal para resolver el procedimiento y notificar la resolución, previsto en el art. 22.2.c) de la nueva Ley, que establece que este plazo se suspenderá: “cuando los interesados promuevan la recusación en cualquier momento de la tramitación de un procedimiento, desde que ésta se plantee hasta que sea resuelta por el superior jerárquico del recusado”. La figura de la recusación actualmente se encuentra regulada en el artículo 24 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, en el que se establece que una vez planteada la recusación, “en el día siguiente el recusado manifestará a su inmediato superior si se da o no en él la causa alegada. En el primer caso, si el superior aprecia la concurrencia de la causa de recusación, acordará su sustitución acto seguido. Si el recusado niega la causa de recusación, el superior resolverá en el plazo de tres días, previos los informes y comprobaciones oportunos”. A pesar de que el artículo impone unos plazos nada realistas, pues difícilmente puede en tres días resolverse un asunto, en el caso por ejemplo de que deban solicitarse informes o realizarse comprobaciones, el procedimiento estará afectado por la suspensión durante el tiempo que tarde en resolverse el incidente. Pongamos un ejemplo: formulada recusación, si con la audiencia al recusado, y la realización de averiguaciones, se ha terminado resolviendo un mes después; el plazo para resolver el procedimiento se habrá suspendido no por tres días, sino por todo el tiempo que haya transcurrido desde que se formuló la recusación hasta que fue resuelta por el órgano competente (en el ejemplo expuesto, un mes).
CAPÍTULO IV Instrucción del procedimiento Sección 1.ª Disposiciones generales Artículo 75. Actos de instrucción. 1. Los actos de instrucción necesarios para la determinación, conocimiento y comprobación de los hechos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución, se realizarán de oficio y a través de medios electrónicos, por el órgano que tramite el procedimiento, sin perjuicio del derecho de los interesados a proponer aquellas actuaciones que requieran su intervención o constituyan trámites legal o reglamentariamente establecidos. 2. Las aplicaciones y sistemas de información utilizados para la instrucción de los procedimientos deberán garantizar el control de los tiempos y plazos, la identificación de los órganos responsables y la tramitación ordenada de los expedientes, así como facilitar la simplificación y la publicidad de los procedimientos. 3. Los actos de instrucción que requieran la intervención de los interesados habrán de practicarse en la forma que resulte más conveniente para ellos y sea compatible, en la medida de lo posible, con sus obligaciones laborales o profesionales. Es llamativo, al igual que en la anterior norma, se tiene en cuenta que sea compatible con obligaciones laborales o profesionales, pero no se citan posibles obligaciones personales o familiares que dificulten la intervención del interesado. A modo de ejemplo, estar al cuidado de un familiar dependiente o de un hijo, pueden ser causas que dificulten esta intervención. También podrían citarse las necesidades de personas con discapacidad o movilidad reducida.
4. En cualquier caso, el órgano instructor adoptará las medidas necesarias para lograr el pleno respeto a los principios de contradicción y de igualdad de los interesados en el procedimiento. Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada
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El principio de contradicción se refiere al derecho a poder habilitar los medios para contradecir la postura de la administración, así como el derecho a la igualdad. Por ejemplo, si la administración solicita el informe de un perito, el interesado tendría derecho a solicitar también un informe de otro perito (distinto al de la administración) en base a los principios de contradicción e igualdad.
Artículo 76. Alegaciones. 1. Los interesados podrán, en cualquier momento del procedimiento anterior al trámite de audiencia, aducir alegaciones y aportar documentos u otros elementos de juicio. Unos y otros serán tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la correspondiente propuesta de resolución. 2. En todo momento podrán los interesados alegar los defectos de tramitación y, en especial, los que supongan paralización, infracción de los plazos preceptivamente señalados o la omisión de trámites que pueden ser subsanados antes de la resolución definitiva del asunto. Dichas alegaciones podrán dar lugar, si hubiere razones para ello, a la exigencia de la correspondiente responsabilidad disciplinaria. Este artículo es una reproducción literal del artículo 79 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.
Sección 2.ª Prueba Artículo 77. Medios y período de prueba. 1. Los hechos relevantes para la decisión de un procedimiento podrán acreditarse por cualquier medio de prueba admisible en Derecho, cuya valoración se realizará de acuerdo con los criterios establecidos en la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil. (Para profundizar en estos criterios de valoración de los medios de prueba ver arts. 281 y ss. de la Ley 1/2002, de 7 de enero, que no se incluyen en estos comentarios debido a su extensión)
2. Cuando la Administración no tenga por ciertos los hechos alegados por los interesados o la naturaleza del procedimiento lo exija, el instructor del mismo acordará la apertura de un período de prueba por un plazo no superior a treinta días ni inferior a diez, a fin de que puedan practicarse cuantas juzgue pertinentes. Asimismo, cuando lo considere necesario, el instructor, a petición de los interesados, podrá decidir la apertura de un período extraordinario de prueba por un plazo no superior a diez días. Esta posibilidad de que el instructor pueda decidir la apertura de un período extraordinario de prueba por un plazo no superior a diez días es una novedad de esta Ley. Este período extraordinario, que será decidido por el instructor, es exclusivamente “a petición de los interesados”, no estando contemplada la posibilidad de que se decida de oficio. Y esto es así, a diferencia del período de prueba (no extraordinario) que será acordado de oficio, o a instancia de los interesados.
3. El instructor del procedimiento sólo podrá rechazar las pruebas propuestas por los interesados cuando sean manifiestamente improcedentes o innecesarias, mediante resolución motivada. 4. En los procedimientos de carácter sancionador, los hechos declarados probados por resoluciones judiciales penales firmes vincularán a las Administraciones Públicas respecto de los procedimientos sancionadores que substancien. 5. Los documentos formalizados por los funcionarios a los que se reconoce la condición de
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autoridad y en los que, observándose los requisitos legales correspondientes se recojan los hechos constatados por aquéllos harán prueba de éstos salvo que se acredite lo contrario. A modo de ejemplo, los funcionarios con condiciones de autoridad, como Guardia Civil, que detecten una acampada ilegal, formulando acta de denuncia; los hechos que se hagan constatar serán prueba, salvo acreditación en contrario.
6. Cuando la prueba consista en la emisión de un informe de un órgano administrativo, organismo público o Entidad de derecho público, se entenderá que éste tiene carácter preceptivo. No se trataría de cualquier informe, sino de un informe que quiera hacerse valer como prueba.
7. Cuando la valoración de las pruebas practicadas pueda constituir el fundamento básico de la decisión que se adopte en el procedimiento, por ser pieza imprescindible para la correcta evaluación de los hechos, deberá incluirse en la propuesta de resolución. Artículo 78. Práctica de prueba. 1. La Administración comunicará a los interesados, con antelación suficiente, el inicio de las actuaciones necesarias para la realización de las pruebas que hayan sido admitidas. 2. En la notificación se consignará el lugar, fecha y hora en que se practicará la prueba, con la advertencia, en su caso, de que el interesado puede nombrar técnicos para que le asistan. 3. En los casos en que, a petición del interesado, deban efectuarse pruebas cuya realización implique gastos que no deba soportar la Administración, ésta podrá exigir el anticipo de los mismos, a reserva de la liquidación definitiva, una vez practicada la prueba. La liquidación de los gastos se practicará uniendo los comprobantes que acrediten la realidad y cuantía de los mismos. A modo de ejemplo, en determinados tributos está contemplada la posibilidad de solicitar tasaciones periciales por parte de la administración; esta tasación se realizará previo el pago de la oportuna tasa.
Sección 3.ª Informes Artículo 79. Petición. 1. A efectos de la resolución del procedimiento, se solicitarán aquellos informes que sean preceptivos por las disposiciones legales, y los que se juzguen necesarios para resolver, citándose el precepto que los exija o fundamentando, en su caso, la conveniencia de reclamarlos. 2. En la petición de informe se concretará el extremo o extremos acerca de los que se solicita. Este artículo es una reproducción literal del artículo 82 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.
Artículo 80. Emisión de informes. La nueva ley cambia la anterior redacción del enunciado del artículo equivalente (art. 83) en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, sustituyendo el término “evacuación”, por “emisión de informes”. Las posibles referencias a esta evacuación de informes dentro de este artículo y en la ley, ahora se expresan con esta expresión de emisión de informes, siendo una clara mejora técnica.
1. Salvo disposición expresa en contrario, los informes serán facultativos y no vinculantes. 2. Los informes serán emitidos a través de medios electrónicos y de acuerdo con los requisitos que Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada
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señala el artículo 26 en el plazo de diez días, salvo que una disposición o el cumplimiento del resto de los plazos del procedimiento permita o exija otro plazo mayor o menor. Se incorpora como novedad la obligatoriedad de emisión de informes a través de medios electrónicos. Recordemos los requisitos que establecía el art. 26.2, para considerar válidos los documentos electrónicos, que deberán: a) Contener información de cualquier naturaleza archivada en un soporte electrónico según un formato determinado susceptible de identificación y tratamiento diferenciado. b) Disponer de los datos de identificación que permitan su individualización, sin perjuicio de su posible incorporación a un expediente electrónico. c) Incorporar una referencia temporal del momento en que han sido emitidos. d) Incorporar los metadatos mínimos exigidos. e) Incorporar las firmas electrónicas que correspondan de acuerdo con lo previsto en la normativa aplicable.
3. De no emitirse el informe en el plazo señalado, y sin perjuicio de la responsabilidad en que incurra el responsable de la demora, se podrán proseguir las actuaciones salvo cuando se trate de un informe preceptivo, en cuyo caso se podrá suspender el transcurso del plazo máximo legal para resolver el procedimiento en los términos establecidos en la letra d) del apartado 1 del artículo 22. Cuando falte un informe preceptivo se podrá suspender el plazo, hasta un plazo máximo de tres meses según este artículo 22.1.d). De no recibirse el informe preceptivo en el plazo indicado máximo de tres meses, se proseguirá el procedimiento. Para aclarar este precepto, habría que acudir a los comentarios que contiene este libro en el artículo 22.1.d). Este artículo 80.3 no es del todo claro en si la facultad de suspensión es potestativa u obligatoria, pues se dice que se podrán proseguir las actuaciones “salvo cuando se trate de un informe preceptivo (...)”. O sea, que si el informe es preceptivo, en teoría no podrían proseguirse las actuaciones, pero no queda claro porque a continuación, vuelve a insistir en el carácter potestativo que ya señalaba el art. 22.1.d): “se podrá suspender”. No obstante, conforme a los comentarios y jurisprudencia ya señalada en este libro, no procede entrar en el fondo del asunto de un procedimiento faltando informes preceptivos.
4. Si el informe debiera ser emitido por una Administración Pública distinta de la que tramita el procedimiento en orden a expresar el punto de vista correspondiente a sus competencias respectivas, y transcurriera el plazo sin que aquél se hubiera emitido, se podrán proseguir las actuaciones. El informe emitido fuera de plazo podrá no ser tenido en cuenta al adoptar la correspondiente resolución. Artículo 81. Solicitud de informes y dictámenes en los procedimientos de responsabilidad patrimonial. 1. En el caso de los procedimientos de responsabilidad patrimonial será preceptivo solicitar informe al servicio cuyo funcionamiento haya ocasionado la presunta lesión indemnizable, no pudiendo exceder de diez días el plazo de su emisión. La solicitud de este informe preceptivo no estaba prevista en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, pero sí en el reglamento que establecía la necesidad de solicitar informe al servicio cuyo Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada
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funcionamiento haya ocasionado la presunta lesión indemnizable. Se establece ahora un máximo de diez días para la emisión del informe, no contemplándonse la posibilidad de que pueda ser emitido en plazo distinto. Según el dictamen del Consejo de Estado debería haberse incluido la posibilidad que recogía el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, de que el órgano instructor, atendiendo a las características del informe solicitado o del propio procedimiento, solicite su emisión en un plazo menor o mayor, sin que en este último caso pueda exceder de un mes. La práctica y la complejidad de los asuntos evidencian la dificultad cuando no imposibilidad de cumplir el referido plazo de diez días.
2. Cuando las indemnizaciones reclamadas sean de cuantía igual o superior a 50.000 euros o a la que se establezca en la correspondiente legislación autonómica, así como en aquellos casos que disponga la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, será preceptivo solicitar dictamen del Consejo de Estado o, en su caso, del órgano consultivo de la Comunidad Autónoma. A estos efectos, el órgano instructor, en el plazo de diez días a contar desde la finalización del trámite de audiencia, remitirá al órgano competente para solicitar el dictamen una propuesta de resolución, que se ajustará a lo previsto en el artículo 91, o, en su caso, la propuesta de acuerdo por el que se podría terminar convencionalmente el procedimiento. El dictamen se emitirá en el plazo de dos meses y deberá pronunciarse sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de la indemnización de acuerdo con los criterios establecidos en esta Ley. Este apartado indica en qué momento exacto debe solicitarse el dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente, que es en el plazo de diez días contados desde la finalización del trámite de audiencia, y en esta solicitud que debe realizar el órgano instructor, debe acompañarse una propuesta de resolución. O sea, que el órgano consultivo se va a pronunciar sobre una previa propuesta de resolución realizada por el instructor del procedimiento. Este dictamen se va a emitir en un plazo máximo de dos meses, por lo que se sale del habitual plazo de diez días para emitir informes.
3. En el caso de reclamaciones en materia de responsabilidad patrimonial del Estado por el funcionamiento anormal de la Administración de Justicia, será preceptivo el informe del Consejo General del Poder Judicial que será evacuado en el plazo máximo de dos meses. El plazo para dictar resolución quedará suspendido por el tiempo que medie entre la solicitud, del informe y su recepción, no pudiendo exceder dicho plazo de los citados dos meses. La anterior Ley 30/1992, de 26 de noviembre, regulaba en su artículo 139.4 que “la responsabilidad patrimonial del Estado por el funcionamiento de la Administración de Justicia se regirá por la Ley Orgánica del Poder Judicial”. Esta remisión hacía conveniente incluir la emisión del informe del Consejo General del Poder Judicial en los procedimientos que se tramiten en los supuestos de funcionamiento anormal de la Administración de Justicia. Así, la disposición adicional segunda del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones públicas en materia de responsabilidad patrimonial establece que “en las reclamaciones en materia de responsabilidad patrimonial del Estado por el funcionamiento anormal de la Administración de Justicia, será preceptivo el informe del Consejo General del Poder Judicial. El plazo para dictar resolución quedará suspendido durante dos meses desde la solicitud del informe a dicho Consejo”. La nueva Ley incorpora estas previsiones del reglamento estableciendo la obligación de solicitud de informe preceptivo al Consejo General del Poder Judicial, y debiendo ser evacuado (aquí a diferencia de lo señalado anteriormente se usa la palabra evacuación en lugar de emisión) en el
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plazo máximo de dos meses.
Sección 4.ª Participación de los interesados Artículo 82. Trámite de audiencia. 1. Instruidos los procedimientos, e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución, se pondrán de manifiesto a los interesados o, en su caso, a sus representantes, para lo que se tendrán en cuenta las limitaciones previstas en su caso en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre. La audiencia a los interesados será anterior a la solicitud del informe del órgano competente para el asesoramiento jurídico o a la solicitud del Dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, en el caso que éstos formaran parte del procedimiento. El trámite de audiencia, poniendo de manifiesto los procedimientos, debe tener en cuenta las limitaciones del derecho de acceso previstas en el artículo 14 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. Por otro lado, se aclara que el trámite de audiencia debe ser anterior a la solicitud de informes jurídicos o consultivos.
2. Los interesados, en un plazo no inferior a diez días ni superior a quince, podrán alegar y presentar los documentos y justificaciones que estimen pertinentes. 3. Si antes del vencimiento del plazo los interesados manifiestan su decisión de no efectuar alegaciones ni aportar nuevos documentos o justificaciones, se tendrá por realizado el trámite. 4. Se podrá prescindir del trámite de audiencia cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta en la resolución otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado. 5. En los procedimientos de responsabilidad patrimonial a los que se refiere el artículo 32.9 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público, será necesario en todo caso dar audiencia al contratista, notificándole cuantas actuaciones se realicen en el procedimiento, al efecto de que se persone en el mismo, exponga lo que a su derecho convenga y proponga cuantos medios de prueba estime necesarios. Para facilitar la comprensión de este apartado, citaremos el artículo 32.9 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre de 2015, que establece lo siguiente: “Se seguirá el procedimiento previsto en la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas para determinar la responsabilidad de las Administraciones Públicas por los daños y perjuicios causados a terceros durante la ejecución de contratos cuando sean consecuencia de una orden inmediata y directa de la Administración o de los vicios del proyecto elaborado por ella misma sin perjuicio de las especialidades que, en su caso establezca el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público”.
Artículo 83. Información pública. 1. El órgano al que corresponda la resolución del procedimiento, cuando la naturaleza de éste lo requiera, podrá acordar un período de información pública. 2. A tal efecto, se publicará un anuncio en el Diario oficial correspondiente a fin de que cualquier Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada
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persona física o jurídica pueda examinar el expediente, o la parte del mismo que se acuerde. El anuncio señalará el lugar de exhibición, debiendo estar en todo caso a disposición de las personas que lo soliciten a través de medios electrónicos en la sede electrónica correspondiente, y determinará el plazo para formular alegaciones, que en ningún caso podrá ser inferior a veinte días. En la anterior redacción se establecía que el anuncio se publicaría en el Boletín Oficial del Estado, de la Comunidad Autónoma o en el de las Provincia respectiva. Ahora se dice que el anuncio se publicará en el Diario oficial correspondiente,simplificándose, pues, la redacción.
3. La incomparecencia en este trámite no impedirá a los interesados interponer los recursos procedentes contra la resolución definitiva del procedimiento. La comparecencia en el trámite de información pública no otorga, por sí misma, la condición de interesado. No obstante, quienes presenten alegaciones u observaciones en este trámite tienen derecho a obtener de la Administración una respuesta razonada, que podrá ser común para todas aquellas alegaciones que planteen cuestiones sustancialmente iguales. 4. Conforme a lo dispuesto en las leyes, las Administraciones Públicas podrán establecer otras formas, medios y cauces de participación de las personas, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley en el procedimiento en el que se dictan los actos administrativos. Antes se hablaba de los cauces de participación “de los ciudadanos”, siendo sustituido por los cauces de participación “de las personas”. También se incluye la nueva expresión de organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley “en el procedimiento en el que se dictan los actos administrativos”, sustituyendo a la anterior expresión: “en el procedimiento de elaboración de las disposiciones y actos administrativos”.
CAPÍTULO V Finalización del procedimiento Sección 1.ª Disposiciones generales Artículo 84. Terminación. 1. Pondrán fin al procedimiento la resolución, el desistimiento, la renuncia al derecho en que se funde la solicitud, cuando tal renuncia no esté prohibida por el ordenamiento jurídico, y la declaración de caducidad. 2. También producirá la terminación del procedimiento la imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas. La resolución que se dicte deberá ser motivada en todo caso. Este artículo es una reproducción literal del anterior artículo 87 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.
Artículo 85. Terminación en los procedimientos sancionadores. En este articulo se incorporan algunas de las previsiones del Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora, con algunas variaciones.
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1. Iniciado un procedimiento sancionador, si el infractor reconoce su responsabilidad, se podrá resolver el procedimiento con la imposición de la sanción que proceda. 2. Cuando la sanción tenga únicamente carácter pecuniario o bien quepa imponer una sanción pecuniaria y otra de carácter no pecuniario pero se ha justificado la improcedencia de la segunda, el pago voluntario por el presunto responsable, en cualquier momento anterior a la resolución, implicará la terminación del procedimiento, salvo en lo relativo a la reposición de la situación alterada o a la determinación de la indemnización por los daños y perjuicios causados por la comisión de la infracción. 3. En ambos casos, cuando la sanción tenga únicamente carácter pecuniario, el órgano competente para resolver el procedimiento aplicará reducciones de, al menos, el 20 % sobre el importe de la sanción propuesta, siendo éstos acumulables entre sí. Las citadas reducciones, deberán estar determinadas en la notificación de iniciación del procedimiento y su efectividad estará condicionada al desistimiento o renuncia de cualquier acción o recurso en vía administrativa contra la sanción. El porcentaje de reducción previsto en este apartado podrá ser incrementado reglamentariamente. Hay que precisar que el desistimiento o renuncia de cualquier acción o recurso contra la sanción se refiere únicamente a la vía administrativa, no a la contencioso-administrativa, de forma análoga a lo previsto en el Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial. Todo ello con el objeto de garantizar el derecho a la tutela judicial efectiva, reconocido en el artículo 24 de la Constitución, según recuerda el Consejo de Estado. Por otro lado, se establece una reducción de al menos el 20% sobre el importe de la sanción propuesta, y este porcentaje podrá ser incrementado reglamentariamente. La anterior redacción del reglamento que regulaba esta materia establecía que en las disposiciones legales se podrían aplicar reducciones sobre el importe de la sanción propuesta y que deberían estar determinadas en la notificación de la iniciación del procedimiento. La disposición legal dice ahora, pues, que en sanciones pecuniarias existe una reducción obligatoria de mínimo el 20% (no es una facultad de reducción potestativa, sino que el órgano competente para resolver “aplicará” reducciones). Y frente a la anterior remisión a normal legal, ahora este porcentaje puede aumentarse reglamentariamente. Se encuentra condicionada la reducción al desistimiento o renuncia de cualquier acción o recurso en vía administrativa contra la sanción. Este proceso es similar al previsto para las multas de tráfico. Se trata en el fondo de una especie de chantaje con apariencia de legalidad en el que en desigualdad de condiciones, el miedo a un coste mayor mueve al ciudadano a abonar su multa con reducciones, renunciando a su derecho a recurrir si pensaba que la sanción no era justa. Estas previsiones normativas son de dudosa moralidad, y vienen a resaltar el carácter coercitivo del Estado y demás poderes públicos. Una cosa es que se quiera beneficiar el pronto pago en periodo voluntario para evitar la morosidad, y otra cosa bien distinta es que se pretenda limitar el derecho a recurrir algo que consideremos precisamente injusto, obligando a desistir o renunciar a derechos. No tiene mucho sentido decir que se garantiza el derecho de tutela judicial efectiva del art. 24 de la Constitución, cuando no olvidemos que se trata de sanciones pecuniarias, y que el acceso a la justicia no es precisamente barato o gratuito, o sea que pudiera ser que fuera mayor el coste del proceso judicial que la sanción misma.
Artículo 86. Terminación convencional. Este artículo es similar al artículo 88 de la anterior Ley 30/1992, de 26 de noviembre, con una ampliación en el apartado 3, y con la introducción de un nuevo apartado 5. Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada
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1. Las Administraciones Públicas podrán celebrar acuerdos, pactos, convenios o contratos con personas tanto de Derecho público como privado, siempre que no sean contrarios al ordenamiento jurídico ni versen sobre materias no susceptibles de transacción y tengan por objeto satisfacer el interés público que tienen encomendado, con el alcance, efectos y régimen jurídico específico que, en su caso, prevea la disposición que lo regule, pudiendo tales actos tener la consideración de finalizadores de los procedimientos administrativos o insertarse en los mismos con carácter previo, vinculante o no, a la resolución que les ponga fin. 2. Los citados instrumentos deberán establecer como contenido mínimo la identificación de las partes intervinientes, el ámbito personal, funcional y territorial, y el plazo de vigencia, debiendo publicarse o no según su naturaleza y las personas a las que estuvieran destinados. 3. Requerirán en todo caso la aprobación expresa del Consejo de Ministros u órgano equivalente de las Comunidades Autónomas, los acuerdos que versen sobre materias de la competencia directa de dicho órgano. En la anterior redacción se hablaba solo del Consejo de Ministros, ahora se establece “u órgano equivalente de las Comunidades Autónomas”, que suelen ser los Consejos de Gobierno de estas Comunidades Autónomas.
4. Los acuerdos que se suscriban no supondrán alteración de las competencias atribuidas a los órganos administrativos, ni de las responsabilidades que correspondan a las autoridades y funcionarios, relativas al funcionamiento de los servicios públicos. 5. En los casos de procedimientos de responsabilidad patrimonial, el acuerdo alcanzado entre las partes deberá fijar la cuantía y modo de indemnización de acuerdo con los criterios que para calcularla y abonarla establece el artículo 34 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público. Para ayudar a la comprensión de este apartado, citaremos el artículo 34 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, que establece los criterios sobre las indemnizaciones: “ (…) 2. La indemnización se calculará con arreglo a los criterios de valoración establecidos en la legislación fiscal, de expropiación forzosa y demás normas aplicables, ponderándose, en su caso, las valoraciones predominantes en el mercado. En los casos de muerte o lesiones corporales se podrá tomar como referencia la valoración incluida en los baremos de la normativa vigente en materia de Seguros obligatorios y de la Seguridad Social. 3. La cuantía de la indemnización se calculará con referencia al día en que la lesión efectivamente se produjo, sin perjuicio de su actualización a la fecha en que se ponga fin al procedimiento de responsabilidad con arreglo al Índice de Garantía de la Competitividad, fijado por el Instituto Nacional de Estadística, y de los intereses que procedan por demora en el pago de la indemnización fijada, los cuales se exigirán con arreglo a lo establecido en la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, o, en su caso, a las normas presupuestarias de las Comunidades Autónomas. 4. La indemnización procedente podrá sustituirse por una compensación en especie o ser abonada mediante pagos periódicos, cuando resulte más adecuado para logar la reparación debida y convenga al interés público, siempre que exista acuerdo con el interesado.”
Sección 2.ª Resolución Artículo 87. Actuaciones complementarias.
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Antes de dictar resolución, el órgano competente para resolver podrá decidir, mediante acuerdo motivado, la realización de las actuaciones complementarias indispensables para resolver el procedimiento. No tendrán la consideración de actuaciones complementarias los informes que preceden inmediatamente a la resolución final del procedimiento. El acuerdo de realización de actuaciones complementarias se notificará a los interesados, concediéndoseles un plazo de siete días para formular las alegaciones que tengan por pertinentes tras la finalización de las mismas. Las actuaciones complementarias deberán practicarse en un plazo no superior a quince días. El plazo para resolver el procedimiento quedará suspendido hasta la terminación de las actuaciones complementarias. Este artículo es una novedad de la ley, no existiendo estas actuaciones complementarias en la anterior normativa. Se establece un plazo para alegaciones de siete días, y un plazo para practicar estas actuaciones complementarias de máximo quince días. Por otro lado, se dice que el plazo para resolver el procedimiento (debe entenderse el plazo máximo para resolver y notificar el procedimiento) queda suspendido hasta la terminación de estas actuaciones. Esta misma previsión de suspensión obligatoria se encuentra en el artículo 22.2.b), que establece que el transcurso del plazo máximo legal para resolver un procedimiento y notificar la resolución se suspenderá “cuando el órgano competente para resolver decida realizar alguna actuación complementaria de las previstas en el artículo 87, desde el momento en que se notifique a los interesados el acuerdo motivado del inicio de las actuaciones hasta que se produzca su terminación”.
Artículo 88. Contenido. Este artículo es de contenido similar al artículo 89 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, con algún cambio y novedad que se señalan en los comentarios de los apartados.
1. La resolución que ponga fin al procedimiento decidirá todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas del mismo. Cuando se trate de cuestiones conexas que no hubieran sido planteadas por los interesados, el órgano competente podrá pronunciarse sobre las mismas, poniéndolo antes de manifiesto a aquéllos por un plazo no superior a quince días, para que formulen las alegaciones que estimen pertinentes y aporten, en su caso, los medios de prueba. 2. En los procedimientos tramitados a solicitud del interesado, la resolución será congruente con las peticiones formuladas por éste, sin que en ningún caso pueda agravar su situación inicial y sin perjuicio de la potestad de la Administración de incoar de oficio un nuevo procedimiento, si procede. Es lo conocido como el principio de prohibición de la “reformatio in peius”, consistente en impedir que se agrave la situación inicial del recurrente.
3. Las resoluciones contendrán la decisión, que será motivada en los casos a que se refiere el artículo 35. Expresarán, además, los recursos que contra la misma procedan, órgano administrativo o judicial ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar cualquier otro que estimen oportuno. 4. Sin perjuicio de la forma y lugar señalados por el interesado para la práctica de las notificaciones, la resolución del procedimiento se dictará electrónicamente y garantizará la identidad del órgano competente, así como la autenticidad e integridad del documento que se formalice mediante el empleo de alguno de los instrumentos previstos en esta Ley. Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada
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Este apartado recoge una previsión similar a la que se contemplaba en el artículo 42 de esta misma ley, sobre la práctica de las notificaciones en papel: “todas las notificaciones que se practiquen en papel deberán ser puestas a disposición del interesado en la sede electrónica de la Administración u Organismo actuante para que pueda acceder al contenido de las mismas de forma voluntaria”. Por lo tanto, si el interesado elige la forma de recibir la notificación en papel, ello no quita que la resolución deba dictarse electrónicamente, debiéndose garantizar ademas su identidad, autenticidad e integridad.
5. En ningún caso podrá la Administración abstenerse de resolver so pretexto de silencio, oscuridad o insuficiencia de los preceptos legales aplicables al caso, aunque podrá acordarse la inadmisión de las solicitudes de reconocimiento de derechos no previstos en el ordenamiento jurídico o manifiestamente carentes de fundamento, sin perjuicio del derecho de petición previsto por el artículo 29 de la Constitución. Este apartado cambia la anterior redacción que hablaba de que la Administración “podrá resolver la inadmisión”, por la nueva expresión: “podrá acordarse la inadmisión”. En definitiva, se cambia el concepto de “resolución” por “acuerdo”, para hablar de la inadmisión. El artículo 116 establecerá cinco causas para inadmitir los recursos, y este artículo prevé dos únicas causas para dictar una resolución de un procedimiento INADMITIENDO LA SOLICITUD por dos únicas causas: Solicitud de reconocimiento de derechos no previstos en el ordenamiento jurídico. Solicitud de reconocimiento de derechos manifiestamente carentes de fundamento. Quizá hubiera sido necesario ampliar el resto de causas de inadmisión previstas en el art. 116 para la resolución de recursos, para incluirlas como causas de inadmisión en la resolución de procedimientos, pues por ejemplo, si el órgano administrativo es incompetente, o carece de legitimación el interesado para lo solicitado, no parece que proceda entrar en el fondo del asunto. Con respecto a la posibilidad de abstenerse de resolver por la administración, llama la atención que no se conecte esta circunstancia con una concreta responsabilidad, como así ocurre en el ámbito procesal, en el que está previsto que el juez no puede abstenerse de resolver. Artículo 448 del Código Penal: “El Juez o Magistrado que se negase a juzgar, sin alegar causa legal, o so pretexto de oscuridad, insuficiencia o silencio de la Ley, será castigado con la pena de inhabilitación especial para empleo o cargo público por tiempo de seis meses a cuatro años.” Además, por el imperativo del art. 24 de la Constitución: “todas las personas tienen el derecho a obtener la tutela judicial efectiva...”
6. La aceptación de informes o dictámenes servirá de motivación a la resolución cuando se incorporen al texto de la misma. 7. Cuando la competencia para instruir y resolver un procedimiento no recaiga en un mismo órgano, será necesario que el instructor eleve al órgano competente para resolver un propuesta de resolución. En los procedimientos de carácter sancionador, la propuesta de resolución deberá ser notificada a los interesados en los términos previstos en el artículo siguiente. Este apartado da a entender que la única propuesta de resolución que hay que notificar a los interesados es en los procedimientos de carácter sancionador (Hay que recordar que también que en procedimientos de carácter sancionador es la única propuesta de resolución a la que la ley establece como obligatoria su “motivación”). Se comprende que en el resto de casos, aunque no se notifique esta propuesta de resolución, al ser obligatorio dar trámite de audiencia, también conocen la postura de la administración antes de dictarse resolución expresa. Existe un error gramatical en la redacción del apartado que dice que es necesario que el instructor eleve al órgano competente para resolver “un propuesta de resolución”, debiendo entenderse como Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada
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“una propuesta de resolución”. Esta obligación es solo para cuando la competencia para instruir y resolver un procedimiento no recaiga en un mismo órgano.
Artículo 89. Propuesta de resolución en los procedimientos de carácter sancionador. 1. El órgano instructor resolverá la finalización del procedimiento, con archivo de las actuaciones, sin que sea necesaria la formulación de la propuesta de resolución, cuando en la instrucción procedimiento se ponga de manifiesto que concurre alguna de las siguientes circunstancias: a) La inexistencia de los hechos que pudieran constituir la infracción. b) Cuando lo hechos no resulten acreditados. c) Cuando los hechos probados no constituyan, de modo manifiesto, infracción administrativa. d) Cuando no exista o no se haya podido identificar a la persona o personas responsables o bien aparezcan exentos de responsabilidad. e) Cuando se concluyera, en cualquier momento, que ha prescrito la infracción. Al igual que en el anterior artículo, existe un error gramatical en este apartado cuando dice: “...cuando en la instrucción procedimiento se ponga de manifiesto que concurre alguna de las siguientes circunstancias:...”; debe decir: ““...cuando en la instrucción del procedimiento se ponga de manifiesto que concurre alguna de las siguientes circunstancias:...” En las enmiendas al articulado, se solicitó la supresión de este apartado, haciendo constar que esta facultad de resolver aunque sea para determinados casos, por el órgano instructor, supone una vulneración del principio de separación de la fase instructora y resolutoria que debe regir en el procedimiento sancionador. La enmienda no fue aprobada.
2. En el caso de procedimientos de carácter sancionador, una vez concluida la instrucción del procedimiento, el órgano instructor formulará una propuesta de resolución que deberá ser notificada a los interesados. La propuesta de resolución deberá indicar la puesta de manifiesto del procedimiento y el plazo para formular alegaciones y presentar los documentos e informaciones que se estimen pertinentes. Aquí es llamativo que al incorporar las previsiones del reglamento, el legislador ha optado por no indicar cuál es plazo para formular alegaciones. En el Real Decreto 1398/1993 estaba previsto un plazo de quince días para estas alegaciones; pero recordemos que la nueva ley deroga este Real Decreto, incorporando sus previsiones, pero creando una cierta inseguridad jurídica al no delimitar cuál es ese plazo para formular alegaciones que debe indicarse en la propuesta de resolución. En las enmiendas al articulado se propuso incorporar este plazo de quince días por conexión con el resto de artículos de la ley, que establecen un máximo de 15 días para el trámite de audiencia, pero la enmienda no fue aprobada.
3. En la propuesta de resolución se fijarán de forma motivada los hechos que se consideren probados y su exacta calificación jurídica, se determinará la infracción que, en su caso, aquéllos constituyan, la persona o personas responsables y la sanción que se proponga, la valoración de las pruebas practicadas, en especial aquellas que constituyan los fundamentos básicos de la decisión, así como las medidas provisionales que, en su caso, se hubieran adoptado. Cuando la instrucción concluya la inexistencia de infracción o responsabilidad y no se haga uso de la facultad prevista en el apartado primero, la propuesta declarará esa circunstancia. Con este apartado insiste la Ley 39/2015, de 1 de octubre, en la motivación de la propuesta de resolución en los procedimientos sancionadores, detallando qué elementos debe contener la Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada
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propuesta.
Artículo 90. Especialidades de la resolución en los procedimientos sancionadores. 1. En el caso de procedimientos de carácter sancionador, además del contenido previsto en los dos artículos anteriores, la resolución incluirá la valoración de las pruebas practicadas, en especial aquellas que constituyan los fundamentos básicos de la decisión, fijarán los hechos y, en su caso, la persona o personas responsables, la infracción o infracciones cometidas y la sanción o sanciones que se imponen, o bien la declaración de no existencia de infracción o responsabilidad. 2. En la resolución no se podrán aceptar hechos distintos de los determinados en el curso del procedimiento, con independencia de su diferente valoración jurídica. No obstante, cuando el órgano competente para resolver considere que la infracción o la sanción revisten mayor gravedad que la determinada en la propuesta de resolución, se notificará al inculpado para que aporte cuantas alegaciones estime convenientes en el plazo de quince días. El Consejo de Estado indicó sobre este apartado que existe una línea jurisprudencial conforme a la cual se exige que se abra trámite de alegaciones no sólo en el caso de que la infracción revista mayor gravedad que la que fuera considerada en la propuesta de resolución, sino también en el supuesto en el que la sanción sea más grave (Sentencia del Tribunal Supremo de 21 de octubre de 2014), supuesto éste que debería haber quedado incorporado a este apartado, según la recomendación del dictamen, pero no se tuvo en cuenta. No obstante, a pesar de no haberse recogido expresamente, en consonancia con la jurisprudencia del Tribunal Supremo en la interpretación del Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, debería concederse trámite de alegaciones cuando se considere que la sanción deba ser más grave, o distinta tipificación o calificación jurídica, a la contenida en la propuesta de resolución.
3. La resolución que ponga fin al procedimiento será ejecutiva cuando no quepa contra ella ningún recurso ordinario en vía administrativa, pudiendo adoptarse en la misma las disposiciones cautelares precisas para garantizar su eficacia en tanto no sea ejecutiva y que podrán consistir en el mantenimiento de las medidas provisionales que en su caso se hubieran adoptado. Cuando la resolución sea ejecutiva, se podrá suspender cautelarmente, si el interesado manifiesta a la Administración su intención de interponer recurso contencioso-administrativo contra la resolución firme en vía administrativa. Dicha suspensión cautelar finalizará cuando: a) Haya transcurrido el plazo legalmente previsto sin que el interesado haya interpuesto recurso contencioso administrativo. b) Habiendo el interesado interpuesto recurso contencioso-administrativo: 1.º No se haya solicitado en el mismo trámite la suspensión cautelar de la resolución impugnada. 2.º El órgano judicial se pronuncie sobre la suspensión cautelar solicitada, en los términos previstos en ella. La suspensión prevista en este apartado no es obligatoria, sino que dice que “se podrá suspender” con la simple manifestación de que va a interponerse recurso contencioso-administrativo o habiéndose interpuesto, solo si se solicita en el mismo la suspensión cautelar, hasta que el órgano judicial se pronuncie sobre la medida cautelar. Hay que recordar que las previsiones de este artículo son exclusivamente para procedimientos en el que se ejerza la potestad sancionadora, y no para otro tipo de procedimientos. No se citan aquí tampoco las habituales causas para suspender la ejecución de la actuación administrativa, como los perjuicios de difícil o imposible reparación, o que esté basado en la vulneración de derechos fundamentales. La suspensión tiene en este caso más bien el sentido de la protección del interesado hasta que no se pronuncie el órgano judicial. Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada
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4. Cuando las conductas sancionadas hubieran causado daños o perjuicios a las Administraciones y la cuantía destinada a indemnizar estos daños no hubiera quedado determinada en el expediente, se fijará mediante un procedimiento complementario, cuya resolución será inmediatamente ejecutiva. Este procedimiento será susceptible de terminación convencional, pero ni ésta ni la aceptación por el infractor de la resolución que pudiera recaer implicarán el reconocimiento voluntario de su responsabilidad. La resolución del procedimiento pondrá fin a la vía administrativa. Se trataría de una resolución en la que solo se determinaría la cuantía de la indemnización. Se aclara que aceptar esta cuantía, no implica que se reconozca la responsabilidad. Esta resolución complementaria sobre la indemnización pone forzosamente fin a la vía administrativa y es inmediatamente ejecutiva.
Artículo 91. Especialidades de la resolución en los procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial. 1. Una vez recibido, en su caso, el dictamen al que se refiere el artículo 81.2 o, cuando éste no sea preceptivo, una vez finalizado el trámite de audiencia, el órgano competente resolverá o someterá la propuesta de acuerdo para su formalización por el interesado y por el órgano administrativo competente para suscribirlo. Cuando no se estimase procedente formalizar la propuesta de terminación convencional, el órgano competente resolverá en los términos previstos en el apartado siguiente. Después de recibir el dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente, cuando sea necesario (art.81.2, cuando sea de importe igual o superior a 50.000 euros, o el importe que fije la correspondiente legislación autonómica), se dictará resolución. El resto del apartado se refiere a que en lugar de dictar resolución en los casos en que exista previsión de terminación convencional, se formalizará la propuesta de esta terminación.
2. Además de lo previsto en el artículo 88, en los casos de procedimientos de responsabilidad patrimonial, será necesario que la resolución se pronuncie sobre la existencia o no de la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado, la cuantía y el modo de la indemnización, cuando proceda, de acuerdo con los criterios que para calcularla y abonarla se establecen en el artículo 34 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público. Se indica que además de los contenidos obligatorios que debe contener una resolución previstos en el artículo 88, la misma debe pronunciarse obligatoriamente sobre las particularidades de los procedimientos de responsabilidad patrimonial: si existe o no relación de causalidad y, en su caso, valoración del daño, cuantía y modo de indemnización.
3. Transcurridos seis meses desde que se inició el procedimiento sin que haya recaído y se notifique resolución expresa o, en su caso, se haya formalizado el acuerdo, podrá entenderse que la resolución es contraria a la indemnización del particular. Se incluye aquí el plazo máximo de resolución y notificación que ya contenía el reglamento, y el sentido del silencio administrativo. El plazo máximo es, pues, 6 meses, y el sentido del silencio desestimatorio o negativo.
Artículo 92. Competencia para la resolución de los procedimientos de responsabilidad patrimonial. Según lo previsto en la disposición adicional primera, lo previsto en el primer párrafo de este Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada
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artículo 92 es de aplicación únicamente a la Administración General del Estado.
En el ámbito de la Administración General del Estado, los procedimientos de responsabilidad patrimonial se resolverán por el Ministro respectivo o por el Consejo de Ministros en los casos del artículo 32.3 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público o cuando una ley así lo disponga. En el ámbito autonómico y local, los procedimientos de responsabilidad patrimonial se resolverán por los órganos correspondientes de las Comunidades Autónomas o de las Entidades que integran la Administración Local. En el caso de las Entidades de Derecho Público, las normas que determinen su régimen jurídico podrán establecer los órganos a quien corresponde la resolución de los procedimientos de responsabilidad patrimonial. En su defecto, se aplicarán las normas previstas en este artículo. En realidad solo está diciendo el artículo quién es competente en la Administración General del Estado: el Ministro respectivo. El Consejo de Ministros resolverá cuando una ley así lo disponga o en los casos previstos en el artículo 32.3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público: - Cuando sean consecuencia de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos que no tengan los particulares el deber jurídico de soportar cuando así se establezca en los propios actos legislativos y en los términos que en ellos se especifiquen. - La responsabilidad del Estado legislador podrá surgir también en los siguientes supuestos, siempre que concurran los demás requisitos previstos para reconocer la responsabilidad patrimonial: A) Cuando los daños deriven de la aplicación de una norma con rango de ley declarada inconstitucional, y que además el particular haya obtenido, en cualquier instancia, sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, siempre que se hubiera alegado la inconstitucionalidad posteriormente declarada. B) Cuando los daños deriven de la aplicación de una norma contraria al Derecho de la Unión Europea, y que además el particular haya obtenido, en cualquier instancia, sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, siempre que se hubiera alegado la infracción del Derecho de la Unión Europea posteriormente declarada. Y además, para este caso, deben cumplirse todos los requisitos siguientes: a) La norma ha de tener por objeto conferir derechos a los particulares. b) El incumplimiento ha de estar suficientemente caracterizado. c) Ha de existir una relación de causalidad directa entre el incumplimiento de la obligación impuesta a la Administración responsable por el Derecho de la Unión Europea y el daño sufrido por los particulares.
Sección 3.ª Desistimiento y renuncia Artículo 93. Desistimiento por la Administración. En los procedimientos iniciados de oficio, la Administración podrá desistir, motivadamente, en los supuestos y con los requisitos previstos en las Leyes. Este artículo es una novedad, y prevé que la Administración pueda desistir en procedimientos iniciados de oficio. La resolución debe ser motivada. El problema es que es una novedad y remite a supuestos y requisitos previstos en las Leyes, pero no establece ningún supuesto ni requisito la propia Ley 39/2015, de 1 de octubre, por lo que habrá que atender a las posibilidades sobre este asunto que se puedan incorporar al derecho positivo en otras leyes.
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Artículo 94. Desistimiento y renuncia por los interesados. La mayoría de los apartados coinciden con la redacción de los artículos 90 y 91 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.
1. Todo interesado podrá desistir de su solicitud o, cuando ello no esté prohibido por el ordenamiento jurídico, renunciar a sus derechos. 2. Si el escrito de iniciación se hubiera formulado por dos o más interesados, el desistimiento o la renuncia sólo afectará a aquellos que la hubiesen formulado. 3. Tanto el desistimiento como la renuncia podrán hacerse por cualquier medio que permita su constancia, siempre que incorpore las firmas que correspondan de acuerdo con lo previsto en la normativa aplicable. Se añade a la anterior redacción la obligación de que deben incorporarse las firmas que correspondan. Hay que recordar que el art. 11 establecía la obligatoriedad de la firma para desistir de acciones y renunciar a derechos (Se entiende que principalmente se refiere a los sistemas de firma electrónica).
4. La Administración aceptará de plano el desistimiento o la renuncia, y declarará concluso el procedimiento salvo que, habiéndose personado en el mismo terceros interesados, instasen éstos su continuación en el plazo de diez días desde que fueron notificados del desistimiento o renuncia. No hay que confundir a estos terceros interesados que se hubieran personado en el procedimiento con los interesados iniciales. Pongamos un ejemplo, si una solicitud está firmada por dos personas, y una desiste o renuncia, no afecta a la otra persona, aplicándose el apartado 2. de este artículo. Sin embargo, si renuncian o desisten estas dos personas, pero en el procedimiento se hubieran personado otros terceros que no formaban parte de la solicitud inicial, se les debe notificar este desistimiento o renuncia, por si quieren continuar con el procedimiento. Aquí se realiza una mejora técnica con la anterior redacción que decía “instasen éstos su continuación en el plazo de diez días desde que fueron notificados del desistimiento” añadiendo “desistimiento o renuncia”. La anterior redacción olvidaba en este apartado que eran dos los supuestos que se trataban: el desistimiento y la renuncia.
5. Si la cuestión suscitada por la incoación del procedimiento entrañase interés general o fuera conveniente sustanciarla para su definición y esclarecimiento, la Administración podrá limitar los efectos del desistimiento o la renuncia al interesado y seguirá el procedimiento. Sección 4.ª Caducidad Artículo 95. Requisitos y efectos. 1. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, cuando se produzca su paralización por causa imputable al mismo, la Administración le advertirá que, transcurridos tres meses, se producirá la caducidad del procedimiento. Consumido este plazo sin que el particular requerido realice las actividades necesarias para reanudar la tramitación, la Administración acordará el archivo de las actuaciones, notificándoselo al interesado. Contra la resolución que declare la caducidad procederán los recursos pertinentes. 2. No podrá acordarse la caducidad por la simple inactividad del interesado en la cumplimentación de trámites, siempre que no sean indispensables para dictar resolución. Dicha inactividad no tendrá otro efecto que la pérdida de su derecho al referido trámite. En realidad este artículo entraría en conflicto con los plazos previstos en el artículo 73 cuando se
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trate de cumplimentar trámites que sean indispensables para dictar resolución. En lugar de diez días, este artículo obliga a esperar tres meses hasta que la Administración pueda dictar resolución de caducidad, y además habría que admitir la actuación del interesado si se produjera antes o dentro del día en que se notifique la resolución en la que se le tuviera por transcurrido el plazo y que además se declarara la caducidad.
3. La caducidad no producirá por sí sola la prescripción de las acciones del particular o de la Administración, pero los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción. En los casos en los que sea posible la iniciación de un nuevo procedimiento por no haberse producido la prescripción, podrán incorporarse a éste los actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse producido la caducidad. En todo caso, en el nuevo procedimiento deberán cumplimentarse los trámites de alegaciones, proposición de prueba y audiencia al interesado. La nueva redacción permite conservar actos dentro de los procedimientos caducados, que no estuvieran prescritos. Así se podrá continuar con la tramitación del procedimiento, pero debiendo cumplimentarse en todo caso, aunque ya se hubiera realizado con anterioridad, trámites de alegaciones, proposición de prueba y audiencia al interesado.
4. Podrá no ser aplicable la caducidad en el supuesto de que la cuestión suscitada afecte al interés general, o fuera conveniente sustanciarla para su definición y esclarecimiento. CAPÍTULO VI De la tramitación simplificada del procedimiento administrativo común Este capítulo es una novedad, y en el mismo se establece su ámbito objetivo de aplicación, el plazo máximo de resolución que será de treinta días y los trámites de que constará. Si en un procedimiento fuera necesario realizar cualquier otro trámite adicional, deberá seguirse entonces la tramitación ordinaria. Asimismo, cuando en un procedimiento tramitado de manera simplificada fuera preceptiva la emisión del Dictamen del Consejo de Estado, u órgano consultivo equivalente, y éste manifestara un criterio contrario al fondo de la propuesta de resolución, para mayor garantía de los interesados se deberá continuar el procedimiento pero siguiendo la tramitación ordinaria, no ya la abreviada, pudiéndose en este caso realizar otros trámites no previstos en el caso de la tramitación simplificada, como la realización de pruebas a solicitud de los interesados. Todo ello, sin perjuicio de la posibilidad de acordar la tramitación de urgencia del procedimiento en los mismos términos que ya contemplaba la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.
Artículo 96. Tramitación simplificada del procedimiento administrativo común. En este artículo se contienen previsiones para la tramitación simplificada del procedimiento, similar a lo que establecía el reglamento por el que se regulaba el procedimiento de responsabilidad patrimonial, pero extendiéndose a todos los procedimientos. No hay que confundir con la tramitación de urgencia prevista en esta misma ley en la que se reducen los plazos a la mitad. La tramitación simplificada tendrá una duración máxima de 30 días.
1. Cuando razones de interés público o la falta de complejidad del procedimiento así lo aconsejen, las Administraciones Públicas podrán acordar, de oficio o a solicitud del interesado, la tramitación simplificada del procedimiento. En cualquier momento del procedimiento anterior a su resolución, el órgano competente para su tramitación podrá acordar continuar con arreglo a la tramitación ordinaria. 2. Cuando la Administración acuerde de oficio la tramitación simplificada del procedimiento deberá notificarlo a los interesados. Si alguno de ellos manifestara su oposición expresa, la Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada
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Administración deberá seguir la tramitación ordinaria. 3. Los interesados podrán solicitar la tramitación simplificada del procedimiento. Si el órgano competente para la tramitación aprecia que no concurre alguna de las razones previstas en el apartado 1, podrá desestimar dicha solicitud, en el plazo de cinco días desde su presentación, sin que exista posibilidad de recurso por parte del interesado. Transcurrido el mencionado plazo de cinco días se entenderá desestimada la solicitud. Existen claras diferencias entre si la decisión de tramitación simplificada se formula de oficio o a instancia del interesado. Si se inicia de oficio, cualquier posición contraria de los interesados hará que se deba tramitar ordinariamente; sin embargo, si es solicitada por los interesados, el órgano debe contestar en cinco días, sin posibilidad de recurso contra esta decisión. Ante la falta de contestación de esta solicitud, el interesado debe entenderla desestimada, con lo que el expediente se seguiría tramitando ordinariamente.
4. En el caso de procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, si una vez iniciado el procedimiento administrativo el órgano competente para su tramitación considera inequívoca la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión, así como la valoración del daño y el cálculo de la cuantía de la indemnización, podrá acordar de oficio la suspensión del procedimiento general y la iniciación de un procedimiento simplificado. 5. En el caso de procedimientos de naturaleza sancionadora, se podrá adoptar la tramitación simplificada del procedimiento cuando el órgano competente para iniciar el procedimiento considere que, de acuerdo con lo previsto en su normativa reguladora, existen elementos de juicio suficientes para calificar la infracción como leve, sin que quepa la oposición expresa por parte del interesado prevista en el apartado 2. En procedimientos de naturaleza sancionadora, adoptada la tramitación simplificada de oficio, calificando la infracción leve, no cabe oposición expresa del interesado para seguir la tramitación ordinaria; por lo tanto, se establece una excepción al apartado 2., no debiendo entenderse que en todo caso ocurra lo allí previsto, sino que se seguirá con la tramitación ordinaria cuando haya oposición expresa, salvo el supuesto de procedimientos sancionadoras con infracciones leves, en los que no cabe oposición expresa a su tramitación simplificada.
6. Salvo que reste menos para su tramitación ordinaria, los procedimientos administrativos tramitados de manera simplificada deberán ser resueltos en treinta días, a contar desde el siguiente al que se notifique al interesado el acuerdo de tramitación simplificada del procedimiento, y constarán únicamente de los siguientes trámites: a) Inicio del procedimiento de oficio o a solicitud del interesado. b) Subsanación de la solicitud presentada, en su caso. c) Alegaciones formuladas al inicio del procedimiento durante el plazo de cinco días. d) Trámite de audiencia, únicamente cuando la resolución vaya a ser desfavorable para el interesado. e) Informe del servicio jurídico, cuando éste sea preceptivo. f) Informe del Consejo General del Poder Judicial, cuando éste sea preceptivo. g) Dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma en los casos en que sea preceptivo. Desde que se solicite el Dictamen al Consejo de Estado, u órgano equivalente, hasta que éste sea emitido, se producirá la suspensión automática del plazo para resolver. Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada
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El órgano competente solicitará la emisión del Dictamen en un plazo tal que permita cumplir el plazo de resolución del procedimiento. El Dictamen podrá ser emitido en el plazo de quince días si así lo solicita el órgano competente. En todo caso, en el expediente que se remita al Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente, se incluirá una propuesta de resolución. Cuando el Dictamen sea contrario al fondo de la propuesta de resolución, con independencia de que se atienda o no este criterio, el órgano competente para resolver acordará continuar el procedimiento con arreglo a la tramitación ordinaria, lo que se notificará a los interesados. En este caso, se entenderán convalidadas todas las actuaciones que se hubieran realizado durante la tramitación simplificada del procedimiento, a excepción del Dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente. h) Resolución. Sobre este apartado el Consejo de Estado realizó bastantes observaciones que no fueron tenidas en cuenta, aconsejando que se reconsiderara la regulación proyectada a efectos de ponderar si era factible finalizar estos procedimientos en menos de treinta días, teniendo en cuenta todos los trámites mínimos previstos en este apartado. Se aconsejó además que se eliminara como necesario en la tramitación simplificada el informe preceptivo del Consejo General del Poder Judicial, y cuando fuera exigible en un procedimiento, de conformidad con el apartado siguiente, debería ser tramitado de manera ordinaria. También debería haberse reconsiderado, según el Consejo de Estado, la regulación del trámite de audiencia solo en casos desfavorables, pues resultaría complicado conocer cuál va a ser el sentido de la resolución antes de que se emitan los informes preceptivos. Por otro lado, el Consejo de Estado veía que el plazo de quince días para emitir el Dictamen que puede solicitar el órgano competente entra en colisión con lo establecido en la Ley Orgánica 3/980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, cuyo artículo 19 prevé esta reducción del plazo únicamente para los supuestos de urgencia, por lo que no quedaría justificada la reducción para los procedimientos simplificados sin que se hubiera modificado las previsiones de esta Ley Orgánica. Respecto a la redacción del último párrafo del apartado g), el Consejo de Estado dice que esta redacción es confusa, ya que el hecho de que un dictamen no se pronuncie en el mismo sentido que una propuesta de resolución no obliga necesariamente a volver a someter a consideración del órgano consultivo el asunto. Y con esta redacción, parece desconocerse, además, el carácter final del dictamen del Consejo de Estado, después del cual no cabe someter el expediente a cualquier otra oficina o dependencia.
7. En el caso que un procedimiento exigiera la realización de un trámite no previsto en el apartado anterior, deberá ser tramitado de manera ordinaria. CAPÍTULO VII Ejecución Artículo 97. Título. 1. Las Administraciones Públicas no iniciarán ninguna actuación material de ejecución de resoluciones que limite derechos de los particulares sin que previamente haya sido adoptada la resolución que le sirva de fundamento jurídico. 2. El órgano que ordene un acto de ejecución material de resoluciones estará obligado a notificar al particular interesado la resolución que autorice la actuación administrativa. Este artículo es una reproducción literal del artículo 93 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.
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Artículo 98. Ejecutoriedad. 1. Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán inmediatamente ejecutivos, salvo que: a) Se produzca la suspensión de la ejecución del acto. b) Se trate de una resolución de un procedimiento de naturaleza sancionadora contra la que quepa algún recurso en vía administrativa, incluido el potestativo de reposición. c) Una disposición establezca lo contrario. d) Se necesite aprobación o autorización superior. La nueva Ley insiste, al igual que en el art. 90, en que las resoluciones sancionadoras no son ejecutivas mientras quepa algún recurso en vía administrativa. Se diferencia de la anterior ley en la que las resoluciones de procedimientos sancionadores solo eran ejecutivas cuando ponían fin a la vía administrativa. Es decir, que anteriormente en procedimientos sancionadores, no podían ser ejecutadas las resoluciones que no pusieran fin a la vía administrativa, susceptibles de recursos de alzada; mientras que sí podían ser ejecutadas las resoluciones que pusieran fin a la vía administrativa, susceptibles de recursos de reposición. Ahora, incluso aunque ponga fin a la vía administrativa y sea susceptible de recurso de reposición, no será ejecutiva mientras quepa algún recurso en vía administrativa.
2. Cuando de una resolución administrativa, o de cualquier otra forma de finalización del procedimiento administrativo prevista en esta ley, nazca una obligación de pago derivada de una sanción pecuniaria, multa o cualquier otro derecho que haya de abonarse a la Hacienda pública, éste se efectuará preferentemente, salvo que se justifique la imposibilidad de hacerlo, utilizando alguno de los medios electrónicos siguientes: a) Tarjeta de crédito y débito. b) Transferencia bancaria. c) Domiciliación bancaria. d) Cualesquiera otros que se autoricen por el órgano competente en materia de Hacienda Pública. Sobre estas formas de pago más bien correspondería su regulación en las correspondientes leyes de Hacienda. Como enmienda se propuso la supresión del apartado 2. de este artículo, pero no fue aprobada. No obstante, como dice en el apartado d) “cualesquiera otros que se autoricen por el órgano competente en materia de Hacienda Pública”, se entiende que los órganos correspondientes en materia de Hacienda pueden autorizar los medios de pago que procedan en estos casos.
Artículo 99. Ejecución forzosa. Las Administraciones Públicas, a través de sus órganos competentes en cada caso, podrán proceder, previo apercibimiento, a la ejecución forzosa de los actos administrativos, salvo en los supuestos en que se suspenda la ejecución de acuerdo con la Ley, o cuando la Constitución o la Ley exijan la intervención de un órgano judicial. Este artículo es una reproducción del artículo 95 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, con la única mejora técnica de que se sustituye la expresión “... exijan la intervención de los Tribunales”, por la expresión más precisa: “... exijan la intervención de un órgano judicial”. Con el término “Tribunales”, no se englobaba todos los posibles órganos judiciales que pudieran intervenir para estos casos, como pudiera ser Juzgados, o Audiencias.
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Artículo 100. Medios de ejecución forzosa. 1. La ejecución forzosa por las Administraciones Públicas se efectuará, respetando siempre el principio de proporcionalidad, por los siguientes medios: a) Apremio sobre el patrimonio. b) Ejecución subsidiaria. c) Multa coercitiva. d) Compulsión sobre las personas. 2. Si fueran varios los medios de ejecución admisibles se elegirá el menos restrictivo de la libertad individual. 3. Si fuese necesario entrar en el domicilio del afectado o en los restantes lugares que requieran la autorización de su titular, las Administraciones Públicas deberán obtener el consentimiento del mismo o, en su defecto, la oportuna autorización judicial. En este apartado 3. se realiza una ampliación con respecto a la anterior redacción, y es que el consentimiento del interesado o la oportuna autorización judicial es necesaria no solo para entrar en el domicilio del interesado, sino también para otros lugares en los que se requiera autorización del titular para entrar.
Artículo 101. Apremio sobre el patrimonio. 1. Si en virtud de acto administrativo hubiera de satisfacerse cantidad líquida se seguirá el procedimiento previsto en las normas reguladoras del procedimiento de apremio. 2. En cualquier caso no podrá imponerse a los administrados una obligación pecuniaria que no estuviese establecida con arreglo a una norma de rango legal. Este artículo es similar al artículo 97 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. Se sustituye la anterior expresión de “procedimiento recaudatorio en vía ejecutiva” por “procedimiento de apremio”. El procedimiento de apremio, o la vía ejecutiva, es el mecanismo que se pone en marcha cuando se ha procedido al cumplimiento de satisfacción de la cantidad líquida dentro del periodo voluntario de pago. Las obligaciones pecuniarias (que obligan a un pago de dinero) no pueden establecerse en normas que no tengan rango legal. O sea, que no puede imponerse una obligación de pago en un Decreto, por ejemplo.
Artículo 102. Ejecución subsidiaria. 1. Habrá lugar a la ejecución subsidiaria cuando se trate de actos que por no ser personalísimos puedan ser realizados por sujeto distinto del obligado. 2. En este caso, las Administraciones Públicas realizarán el acto, por sí o a través de las personas que determinen, a costa del obligado. 3. El importe de los gastos, daños y perjuicios se exigirá conforme a lo dispuesto en el artículo anterior. El artículo anterior establecía el procedimiento de apremio sobre el patrimonio.
4. Dicho importe podrá liquidarse de forma provisional y realizarse antes de la ejecución, a reserva Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada
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de la liquidación definitiva. Este artículo entero es una reproducción literal del artículo 98 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.
Artículo 103. Multa coercitiva. 1. Cuando así lo autoricen las Leyes, y en la forma y cuantía que éstas determinen, las Administraciones Públicas pueden, para la ejecución de determinados actos, imponer multas coercitivas, reiteradas por lapsos de tiempo que sean suficientes para cumplir lo ordenado, en los siguientes supuestos: a) Actos personalísimos en que no proceda la compulsión directa sobre la persona del obligado. b) Actos en que, procediendo la compulsión, la Administración no la estimara conveniente. c) Actos cuya ejecución pueda el obligado encargar a otra persona. 2. La multa coercitiva es independiente de las sanciones que puedan imponerse con tal carácter y compatible con ellas. Este artículo entero es una reproducción literal del artículo 99 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.
Artículo 104. Compulsión sobre las personas. 1. Los actos administrativos que impongan una obligación personalísima de no hacer o soportar podrán ser ejecutados por compulsión directa sobre las personas en los casos en que la ley expresamente lo autorice, y dentro siempre del respeto debido a su dignidad y a los derechos reconocidos en la Constitución. 2. Si, tratándose de obligaciones personalísimas de hacer, no se realizase la prestación, el obligado deberá resarcir los daños y perjuicios, a cuya liquidación y cobro se procederá en vía administrativa. Este artículo entero es una reproducción literal del artículo 100 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.
Artículo 105. Prohibición de acciones posesorias. No se admitirán a trámite acciones posesorias contra las actuaciones de los órganos administrativos realizadas en materia de su competencia y de acuerdo con el procedimiento legalmente establecido. Es la tradicional prohibición de interdictos contra la Administración que contemplaba la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. Con la Ley 1/2002, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, la tutela interdictal halla su cauce a través de las acciones posesorias, por lo que por recomendación del dictamen del Consejo de Estado, fueron sustituidos los términos. Comentamos a continuación los aspectos más prácticos de la ejecución forzosa (algunos de los ejemplos puestos son de procedimientos de naturaleza sancionadora, pero considero que ayudan a entender los medios de la ejecución forzosa):
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LOS MEDIOS DE EJECUCIÓN FORZOSA. El artículo 98 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, establece que los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán inmediatamente ejecutivos, salvo los casos de suspensión de la ejecución del acto, que se trate de una resolución de un procedimiento sancionador contra el que quepa algún recurso en vía administrativa (incluido el potestativo de reposición), y en aquellos casos en que una disposición establezca lo contrario o necesiten aprobación o autorización superior. El artículo 99 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, exige el previo apercibimiento, en todo caso, para proceder a la ejecución forzosa de los actos administrativos. Por lo tanto, no se puede iniciar los medios de ejecución forzosa que veremos a continuación si no existe este previo apercibimiento (que sería un aviso de que se va a proceder a iniciar la ejecución forzosa). En el artículo 100 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, se dice que “La ejecución forzosa por las Administraciones Públicas se efectuará, respetando siempre el principio de proporcionalidad, por los siguientes medios: A) Apremio sobre el patrimonio. B) Ejecución subsidiaria. C) Multa coercitiva. D) Compulsión sobre las personas.” Se elegirá el medio menos restrictivo de la libertad individual. Si fuera necesario entrar en el domicilio, la administración debe obtener el consentimiento del mismo o la oportuna autorización judicial. A efectos de preguntas de tests en pruebas de acceso a la función pública, hay que distinguir que en la Constitución al hablar de la entrada en domicilio en su artículo 18.2 se dice que “Ninguna entrada o registro podrá hacerse en él sin consentimiento del titular o resolución judicial, salvo en caso de flagrante delito.” Por lo que hay que tener especial cuidado con la palabra “autorización judicial” (Ley 39/2015, de 1 de octubre) y “resolución judicial” (Constitución); a pesar de que se refieren a lo mismo. APREMIO SOBRE EL PATRIMONIO. Es el medio más generalizado de ejecución forzosa. Cuando hubiera de satisfacerse cantidad líquida se seguirá el la vía de apremio, como procedimiento recaudatorio en vía ejecutiva. Las obligaciones pecuniarias tienen que encontrarse establecidas en normas con rango de ley (no valdrían normas reglamentarias). Se aplica al cobro de las cantidades de dinero que se adeuden a la administración, y no se hubieran pagado a la administración voluntariamente. El apremio puede conducir al embargo de los bienes. A modo de ejemplo, si recibimos una carta de la Consejería de Hacienda y Administración Pública en la que se nos dice que hemos liquidado incorrectamente un impuesto, por lo que debemos abonar la cantidad de mil euros en un plazo voluntario de un mes, y no estando conforme, interponemos recursos administrativos. Con la interposición de un recurso no se suspende por si misma la ejecución de los actos, por lo que sigue existiendo la obligación de pagar el dinero a la administración, con lo cual, esta, independientemente de tener que resolver el recurso, podría proceder a la ejecución forzosa a través del apremio sobre el patrimonio. Exigiendo el pago en vía ejecutiva, y en su caso, el embargo. Si posteriormente, el recurso nos diera la razón, nos tendrían que devolver el dinero. EJECUCIÓN SUBSIDIARIA. Cuando se trate de actos que por no ser personalísimos puedan ser realizados por sujeto distinto del obligado. Las administraciones realizarán el acto, por sí o a través de las personas que determinen, a costa del obligado (que se exigirá por el medio de apremio sobre el patrimonio). Pongamos un Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada
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ejemplo, en un cine se encuentra un cartel con publicidad de una bebida alcohólica, estando prohibido por el artículo 6.5.b) de la Ley 4/1997, de 10 de abril, de medidas de prevención y control de la venta y publicidad de bebidas alcohólicas para menores de edad. La administración competente, previa resolución del procedimiento, le advertirá (que sería el previo apercibimiento) de que está obligado a quitar el cartel publicitario del cine, dándole un plazo voluntario para retirarlo, a partir del cual procederá a la ejecución subsidiaria, siendo retirado por la propia administración, a costa del obligado. MULTA COERCITIVA. La imposición de multas coercitivas tiene que estar autorizada por leyes (no serían válidos reglamentos). Se reiterarán por lapsos de tiempo que sean suficientes para cumplir lo ordenado. La multa coercitiva será independiente de las sanciones que puedan imponerse con tal carácter y compatible con ellas. A modo de ejemplo, en el ejemplo que pusimos del cartel publicitario de bebida alcohólica en un cine; en el plazo en el cual se insta a que se retire voluntariamente el cartel, podría acompañarse de multas coercitivas, por periodos de tiempo que transcurran sin su retirada. Estas multas coercitivas son independientes de otras sanciones o medios de ejecución forzosa. Otro ejemplo es que el que se establece en la Ley 2/2003, de 13 de marzo, de la convivencia y el ocio de Extremadura. En su artículo 24 se establece las siguientes sanciones por infracciones: “Las infracciones leves serán sancionadas con multa de hasta 300 euros. Si la infracción se cometiese por menores de dieciocho y mayores de dieciséis, será sancionada con la realización de trabajos en favor de la comunidad, por un tiempo no superior a treinta días. En caso de no realizarse los referidos trabajos, se podrán imponer multas coercitivas al menor, por importe de hasta 50 euros por día correspondiente de la sanción mencionada en el apartado anterior. Si el menor no asumiese estas multas coercitivas, serán responsables de las mismas sus representantes legales.” Por lo tanto, se sanciona a los menores a trabajos en favor de la comunidad (que podríamos entender que es un medio de ejecución de compulsión sobre las personas), y en caso de no realizarse esos trabajos, por cada día que no realizara los trabajos, se impondría una multa coercitiva de hasta 50 euros. COMPULSIÓN SOBRE LAS PERSONAS. Tiene que estar autorizado por una ley (no vale reglamento). Se podrían ejecutar de esta forma los actos administrativos que impongan una obligación personalísima de no hacer o soportar, dentro siempre del respeto de la dignidad y de los derechos constitucionales. Hay que tener en cuenta que este medio de ejecución forzosa es el más restrictivo de la libertad individual, por lo tanto, solo se aplicará si no se pueden aplicar los otros medios de ejecución forzosa. Son medidas coercitivas sobre la libertad de la persona, que deben respetar los derechos constitucionales, pueden ser de gran variedad, y podrían implicar la actuación de las fuerzas y cuerpos de seguridad. • OBLIGACIÓN PERSONALÍSIMA DE NO HACER. Ejemplo: Impedimento de entrar en un lugar. Se prohíbe a una determinada persona la entrada en un lugar, por ejemplo, en una sala de bingo. • OBLIGACIÓN PERSONALÍSIMA DE SOPORTAR. Ejemplo: Se obliga a una persona a someterse a una vacunación obligatoria. También obligación personalísima de hacer: es el encargo de un cuadro, a un artista famoso, que tiene un estilo personal. Ese cuadro no puede realizarse por otra persona, y estaba obligado a hacerlo por un compromiso (contrato) con la administración para una exposición concreta, por lo cual, si al final no realiza el cuadro, deberá resarcir de los daños y perjuicios Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada
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ocasionados.
TÍTULO V De la revisión de los actos en vía administrativa El Título V mantiene las mismas vías previstas en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, para la revisión de los actos en vía administrativa, permaneciendo por tanto la revisión de oficio y la tipología de recursos administrativos existentes hasta la fecha (alzada, potestativo de reposición y extraordinario de revisión). No obstante, destaca la exposición de motivos como novedad la posibilidad de que cuando una Administración deba resolver una pluralidad de recursos administrativos que traigan causa de un mismo acto administrativo y se hubiera interpuesto un recurso judicial contra una resolución administrativa o contra el correspondiente acto presunto desestimatorio, el órgano administrativo podrá acordar la suspensión del plazo para resolver hasta que recaiga pronunciamiento judicial. Por otro lado, en este título se suprimen las reclamaciones previas que contemplaba la anterior regulación. La exposición de motivos justifica la eliminación de las figuras de reclamación previa en vía civil y laboral, motivando su supresión en la escasa utilidad práctica que habían demostrado hasta la fecha, y como ejemplo de voluntad de suprimir trámites administrativos, que suponían más una carga que una ventaja para los administrados, dificultando el ejercicio de sus derechos. El Consejo de Estado no estaba de acuerdo con esta supresión haciendo algunas observaciones, sugiriendo que se les otorgara a estas reclamaciones un carácter potestativo, pues esta eliminación va a suponer que los interesados se vean obligados a acudir siempre y en todo lugar ante la vía jurisdiccional, con los costes que ello conlleva. Por ejemplo, el personal laboral que trabaja en las Administraciones Públicas ante un problema con sus permisos o sus vacaciones, se verá obligado a acudir a los juzgados y tribunales para solucionar su situación, con el componente oneroso que puede suponer; sin posibilidad de solucionar previamente el problema ante la Administración Pública.
CAPÍTULO I Revisión de oficio Al igual que la anterior Ley 30/1992, de 26 de noviembre, dentro del capítulo titulado “revisión de oficio” se engloban distintos sistemas de revisión que son: - Revisión de actos nulos - Revisión de disposiciones administrativas nulas - Revisión de actos anulables mediante declaración de lesividad - Revocación de actos - Rectificación de errores. Causa confusión el hecho de que por revisión de oficio, se suela entender el mecanismo citado en primer lugar. A su vez la redacción tampoco es clara cuando dice que la revisión de acto nulo se declarará solo de oficio, pero a solicitud de interesado o por iniciativa propia de otras administraciones públicas. Además, la redacción también es confusa cuando en lugar de decir que se puede iniciar de oficio o a solicitud de interesado, dice que es “por iniciativa propia o a solicitud de interesado”. La iniciativa propia es solo una de las formas de iniciar un procedimiento de oficio por la administración, existiendo otras posibilidades de iniciación de oficio: como consecuencia de orden superior, a petición razonada de otros órganos o por denuncia. Ante esta limitación de las formas de iniciación, si fuéramos estrictos con la literalidad de la norma, cabría la duda de si puede iniciarse un procedimiento de revisión, cuando sea solicitado mediante denuncia, o por petición razonada de otros órganos.
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Artículo 106. Revisión de disposiciones y actos nulos. 1. Las Administraciones Públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, declararán de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el artículo 47.1. Los supuestos previstos en el artículo 47.1 son los supuestos de nulidad de pleno derecho. Se mantiene idéntica la anterior redacción con la única sustitución de la referencia al antiguo artículo 62.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, por la referencia al actual artículo 47.1. Llama la atención que en lugar de la supuesta claridad que pretenden las nuevas normas, siga utilizándose este tipo de técnicas de redacción con referencia a otros artículos, dificultando una correcta lectura, y limitando la comprensión porque tenemos que tener siempre presente la visión del otro artículo que se encuentra en página distinta de la ley (más dificultad se añade con las referencias a artículos de otras leyes, que también las hay). Tampoco dice este apartado que sea el artículo 47.1 de esta misma Ley, es algo que tenemos que intuir. Es lógico y elemental, que una redacción más clara sería la siguiente: donde dice “... en los supuestos previstos en el artículo 47.1” debería decir: “... en los supuestos de nulidad de pleno derecho de los actos administrativos previstos en esta ley”. El dictamen exigido en este apartado y en el siguiente es preceptivo y además, es necesario que sea favorable para poder declarar la procedencia de la revisión, por lo que la administración queda vinculada a que el órgano consultivo se pronuncie favorablemente para poder declarar la nulidad.
2. Asimismo, en cualquier momento, las Administraciones Públicas de oficio, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma si lo hubiere, podrán declarar la nulidad de las disposiciones administrativas en los supuestos previstos en el artículo 47.2. Al igual que hemos dicho en el apartado anterior, se hubiera aconsejado que: donde dice “... en los supuestos previstos en el artículo 47.2” debería decir “... en los supuestos de nulidad de pleno derecho de las disposiciones administrativas previstos en esta ley”. Genera confusión, al igual que ocurría con la anterior redacción, el conflicto entre el artículo en que se regula la nulidad de pleno derecho de las disposiciones administrativas (artículo 47.2, anterior artículo 62.2) con el artículo que regula su revisión (artículo 106.2, anterior artículo 102.2) cuando dice en la revisión que las Administraciones Públicas de oficio “podrán declarar la nulidad”, frente al carácter imperativo del artículo 47.2 que dice “serán nulas de pleno derecho...”. Por lo tanto, no se trata de una facultad de revisión, sino que cuando el órgano conozca que una disposición administrativa es nula, es una obligación su revisión. Al igual que los actos serán nulos en los casos previstos en el artículo 47.1 y que la revisión no deja abierto ese carácter potestativo, obligando a la administración a la revisión si conoce un acto administrativo que incurra en supuesto de nulidad, en los casos de nulidad de disposiciones administrativas, en una interpretación teleológica de la norma, debería procederse a su revisión en todo caso. La revisión de disposiciones administrativas también se declarará de oficio (en el fondo todas las resoluciones siempre son de oficio, con independencia de su iniciación, por lo que es innecesaria la previsión de estos artículos que expresan que las administraciones “declararán de oficio”), pero a diferencia de la revisión de actos nulos, no está prevista su forma de iniciación a instancia de parte, y ello es interpretado como que solo puede iniciarse de oficio. Esta interpretación es en base a que dice el artículo que se declararán de oficio; pero, esta interpretación no estaría teniendo en cuenta que el anterior apartado para actos nulos también hablaba solo de declaración de oficio, y sin Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada
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embargo, contenía particularidades en su forma de iniciación. No obstante, tiene sentido en una interpretación sistemática de la norma esta limitación a la iniciación a instancia de parte, ya que si está vedada a los interesados la posibilidad de recurrir administrativamente las disposiciones administrativas, no tendría sentido que pudieran acudir al mecanismo de revisión de oficio. Y además, el siguiente apartado, que habla de la inadmisión de las solicitudes formuladas por los interesados, sustituye la anterior referencia genérica al artículo 62 (que contempla la nulidad de actos administrativos y disposiciones administrativas) por la más precisa referencia al artículo 47.1 (que solo contiene la nulidad de actos administrativos, pero no de disposiciones administrativas). 3. El órgano competente para la revisión de oficio podrá acordar motivadamente la inadmisión a trámite de las solicitudes formuladas por los interesados, sin necesidad de recabar Dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, cuando las mismas no se basen en alguna de las causas de nulidad del artículo 47.1 o carezcan manifiestamente de fundamento, así como en el supuesto de que se hubieran desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales. Al igual que ya señalamos cuando analizamos las causas de inadmisión para resolver un procedimiento administrativo, conviene volver a hacer una aclaración similar: El artículo 116 establecerá cinco causas para inadmitir los recursos, y este artículo prevé las siguientes causas para INADMITIR LA REVISIÓN: • Cuando las mismas no se basen en alguna de las causas de nulidad del artículo 47.1. • Cuando carezcan manifiestamente de fundamento. • Que se hubieran desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales. Quizá hubiera sido necesario ampliar el artículo con el resto de causas de inadmisión previstas en el art. 116 para la resolución de recursos, en la revisión de oficio, pues por ejemplo, si el órgano administrativo es incompetente, o carece de legitimación el interesado para lo solicitado, no parece que proceda entrar en el fondo del asunto. Haber transcurrido el plazo para su interposición no podría ser causa de inadmisión por poder solicitarse la revisión de actos nulos en cualquier momento, no estando sujeto a plazo alguno (no obstante, se deben tener presentes las limitaciones previstas en el artículo 110).
4. Las Administraciones Públicas, al declarar la nulidad de una disposición o acto, podrán establecer, en la misma resolución, las indemnizaciones que proceda reconocer a los interesados, si se dan las circunstancias previstas en los artículos 32.2 y 34.1 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público sin perjuicio de que, tratándose de una disposición, subsistan los actos firmes dictados en aplicación de la misma. En este apartado se hace una referencia a los arts. 32.2 y 34.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre. Para facilitar la lectura de este apartado, los reproduciremos a continuación: • art. 32.2. Ley 40/2015: En todo caso, el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas. • Art. 34.1. Ley 40/2015: Sólo serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley. No serán indemnizables los daños que se deriven de hechos o circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de producción de aquéllos, todo ello sin perjuicio de las prestaciones asistenciales o económicas que las leyes puedan establecer para estos casos. En los casos de responsabilidad patrimonial a los que se refiere los apartados 4 y 5 del artículo 32, serán indemnizables los daños producidos en el plazo de los cinco años anteriores a la fecha de la publicación de la sentencia que declare la inconstitucionalidad de la norma con rango de ley o el carácter de norma contraria al Derecho de la Unión Europea, salvo que la sentencia disponga otra cosa. Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada
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A su vez, este art. 34.1 de la Ley 40/2015, hace referencia a los apartados 4 y 5 del artículo 32 de esta Ley 40/2015, que también reproducimos: 4. Si la lesión es consecuencia de la aplicación de una norma con rango de ley declarada inconstitucional, procederá su indemnización cuando el particular haya obtenido, en cualquier instancia, sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, siempre que se hubiera alegado la inconstitucionalidad posteriormente declarada. 5. Si la lesión es consecuencia de la aplicación de una norma declarada contraria al Derecho de la Unión Europea, procederá su indemnización cuando el particular haya obtenido, en cualquier instancia, sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, siempre que se hubiera alegado la infracción del Derecho de la Unión Europea posteriormente declarada. Asimismo, deberán cumplirse todos los requisitos siguientes: a) La norma ha de tener por objeto conferir derechos a los particulares. b) El incumplimiento ha de estar suficientemente caracterizado. c) Ha de existir una relación de causalidad directa entre el incumplimiento de la obligación impuesta a la Administración responsable por el Derecho de la Unión Europea y el daño sufrido por los particulares.
5. Cuando el procedimiento se hubiera iniciado de oficio, el transcurso del plazo de seis meses desde su inicio sin dictarse resolución producirá la caducidad del mismo. Si el procedimiento se hubiera iniciado a solicitud de interesado, se podrá entender la misma desestimada por silencio administrativo. En este apartado se sustituye el plazo de tres meses previsto en el artículo 105.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, por un plazo más ampliado de seis meses, debido a la complejidad que requiere este procedimiento.
Artículo 107. Declaración de lesividad de actos anulables. 1. Las Administraciones Públicas podrán impugnar ante el orden jurisdiccional contenciosoadministrativo los actos favorables para los interesados que sean anulables conforme a lo dispuesto en el artículo 48, previa su declaración de lesividad para el interés público. 2. La declaración de lesividad no podrá adoptarse una vez transcurridos cuatro años desde que se dictó el acto administrativo y exigirá la previa audiencia de cuantos aparezcan como interesados en el mismo, en los términos establecidos por el artículo 82. Sin perjuicio de su examen como presupuesto procesal de admisibilidad de la acción en el proceso judicial correspondiente, la declaración de lesividad no será susceptible de recurso, si bien podrá notificarse a los interesados a los meros efectos informativos. No parece tener demasiado sentido que se dé audiencia a cuantos aparecen como interesados para luego decir que la declaración de lesividad no es susceptible de recurso, y que no exista obligación de la notificación de la declaración de lesividad a los interesados. No obstante, será el juzgado o tribunal el que se pronunciará sobre si el acto es anulable o no. Cuando dice el segundo párrafo que la declaración de lesividad “podrá notificarse a los interesados a los meros efectos informativos”, el Consejo de Estado recomendó en su dictamen, que en la medida en que los interesados son las personas favorecidas por el acto que pretende declararse lesivo, la notificación de la declaración no debía configurarse como potestativa, sino como obligatoria.
3. Transcurrido el plazo de seis meses desde la iniciación del procedimiento sin que se hubiera Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada
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declarado la lesividad, se producirá la caducidad del mismo. Si se produce la caducidad, nada impide que podamos aplicar el artículo 95.3, siempre que no hubiesen transcurrido cuatro años desde que se dictó el acto administrativo, iniciando un nuevo procedimiento de lesividad, y pudiendo incorporar los actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse producido la caducidad.
4. Si el acto proviniera de la Administración General del Estado o de las Comunidades Autónomas, la declaración de lesividad se adoptará por el órgano de cada Administración competente en la materia. 5. Si el acto proviniera de las entidades que integran la Administración Local, la declaración de lesividad se adoptará por el Pleno de la Corporación o, en defecto de éste, por el órgano colegiado superior de la entidad. Artículo 108. Suspensión. Iniciado el procedimiento de revisión de oficio al que se refieren los artículos 106 y 107, el órgano competente para declarar la nulidad o lesividad, podrá suspender la ejecución del acto, cuando ésta pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación. En estos casos solo existe una causa de suspensión de la ejecución del acto: evitar perjuicios de imposible o difícil reparación. No obstante, no hay que olvidar que al solicitarse los dictámenes preceptivos podrá suspenderse el plazo máximo para resolver y notificar el procedimiento de revisión, de conformidad con el artículo 22.1.d). El Consejo de Estado advirtió la diferencia de esta suspensión con la anterior regulación en el artículo 104 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, que decía: “iniciado el procedimiento de revisión de oficio, el órgano competente para resolver podrá suspender la ejecución del acto, cuando ésta pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación”. Un análisis sistemático del artículo 104 de la Ley 30/1992, revela que se encontraba ubicado tras los preceptos referidos a la revisión de oficio (artículo 102) y a la declaración de lesividad (artículo 103), lo que ha permitido entender que la figura de la suspensión se regula como facultad común a ambos procedimientos, interpretación ésta que no cabe descartar por el simple hecho de que el primer inciso sólo se refiera a la “revisión de oficio”, habida cuenta de que ésta es la expresión que figura como rúbrica del capítulo en el que, junto con la revocación y la rectificación de errores, ambas se regulan. Frente a tales argumentos, se alza la interpretación literal que lleva a entender que la suspensión únicamente resulta admisible en la revisión de oficio entendida en su sentido estricto, esto es, como una de las tres técnicas de carácter revisor que se regulan en este capítulo y no como categoría genérica en la que todas ellas se engloban. La nueva ley despeja estas dudas hermenéuticas al mencionar expresamente en su artículo 108 la declaración de lesividad. A juicio del Consejo de Estado no era correcto extender a este tipo de procedimiento la facultad de suspender el acto objeto de él. Y ello porque se trata de un procedimiento en el que la intervención de la Administración se limita precisamente a efectuar tal declaración, que se configura como requisito previo necesario para proceder a la ulterior impugnación del acto declarado lesivo en vía contencioso-administrativa. Se trata de un procedimiento peculiar que se articula en dos fases: una administrativa, orientada exclusivamente a que la Administración efectúe la declaración de lesividad, y otra jurisdiccional, en vía contenciosoadministrativa, encaminada a obtener un pronunciamiento judicial de anulación del acto que se ha declarado lesivo. De este modo, la Administración actúa desprovista de sus habituales facultades resolutorias, pues no adopta ninguna decisión eficaz, sino que se limita a cumplimentar un requisito procesal imprescindible con esta declaración, con el objeto de obtener la anulación de la actuación
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administrativa, sobre la que solo puede decidir el órgano judicial. En consecuencia, a juicio del Consejo de Estado, si la Administración deseara suspender la eficacia del acto que se pretende declarar lesivo, y cuya anulación se pretende, tendría que solicitar tal suspensión a la autoridad judicial, por ser ésta la única que puede resolver sobre el fondo del asunto. Siendo el órgano jurisdiccional el que debe decidir sobre la anulación o no del acto de que se trate, es también el único que puede pronunciarse sobre la suspensión de dicho acto (STS de 2 de noviembre de 2004, RJ 41/1992). Hay que decir que esta recomendación del Consejo de Estado no fue tenida en cuenta, por lo que el órgano administrativo podrá suspender la ejecución del acto en los casos de revisión de oficio, y también en los de lesividad.
Artículo 109. Revocación de actos y rectificación de errores. 1. Las Administraciones Públicas podrán revocar, mientras no haya transcurrido el plazo de prescripción, sus actos de gravamen o desfavorables, siempre que tal revocación no constituya dispensa o exención no permitida por las leyes, ni sea contraria al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico. Sobre este apartado, el Consejo de Estado recomendó lo siguiente en su dictamen: “Este precepto, prácticamente idéntico al vigente artículo 105 de la Ley 30/1992, establece en su apartado 1 que “las Administraciones Públicas podrán revocar, mientras no haya transcurrido el plazo de prescripción, sus actos de gravamen o desfavorables, siempre que tal revocación no constituya dispensa o exención no permitida por las leyes, ni sea contraria al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico”. La novedad radica en la sustitución de las palabras “en cualquier momento” por el inciso “mientras no haya transcurrido el plazo de prescripción”, expresión ésta sobre la que no hay explicación alguna en el expediente pero que indudablemente constituye un límite temporal al ejercicio de la potestad de revocación. Se trata de un límite que carece de una adecuada configuración en el precepto proyectado, de cuyo tenor no cabe inferir cuál es ese plazo de prescripción cuyo transcurso impide que la revocación pueda tener lugar. Al margen de cuál pueda ser el sentido de dicha expresión, no debe olvidarse que la revocación surgió como técnica revisora que permite a la Administración proceder a la retirada del mundo jurídico de los actos de gravamen sin sujeción a límite temporal alguno. Se trata de una facultad discrecional cuyo ejercicio, por lo demás, no se limita a los supuestos en que concurran razones de legalidad, pues puede asimismo emplearse por motivos de oportunidad (STS de 31 de mayo de 2012, recurso nº 1429/2010). Lo que realmente define a la revocación es su conveniencia al interés público, no sólo en el momento de dictarse el acto, sino en cualquier momento posterior y siempre que concurra dicho interés. De ahí que, ante la ausencia en el expediente de argumentos que justifiquen dicha limitación y mientras no se aclare su significado, se considere preferible mantener el tenor literal del artículo 105 de la Ley 30/1992 vigente”. A pesar de esta recomendación, se mantiene la limitación del plazo de prescripción.
2. Las Administraciones Públicas podrán, asimismo, rectificar en cualquier momento, de oficio o a instancia de los interesados, los errores materiales, de hecho o aritméticos existentes en sus actos. Artículo 110. Límites de la revisión. Las facultades de revisión establecidas en este Capítulo, no podrán ser ejercidas cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes. Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada
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Se sustituye el verbo de la anterior redacción “ejercitar” (no podrán ser ejercitadas...) por el verbo “ejercer” (no podrán ser ejercidas...) , cuestión formal sugerida por el Consejo de Estado, siendo el verbo ejercer el aplicable a derechos, potestades, facultades y competencias.
Artículo 111. Competencia para la revisión de oficio de las disposiciones y de actos nulos y anulables en la Administración General del Estado. Según lo previsto en la disposición adicional primera, lo previsto en este artículo 111 es de aplicación únicamente a la Administración General del Estado. Se entiende que al usarse la expresión revisión de oficio de disposiciones y actos nulos y anulables, no se está refiriendo exclusivamente al procedimiento de revisión de oficio de actos nulos como tal, sino todas las revisiones contempladas en el capítulo I. Serían, pues, los órganos competentes para declarar la nulidad, la lesividad, la revocación y la rectificación de errores. Salvo el caso de los actos y disposiciones del propio Consejo de Ministros, el resto de casos es resuelto por superiores jerárquicos. Llama la atención que pretendiéndose una norma general para todas las Administraciones, no indiquen sus artículos ninguna referencia a quiénes pueden ejercer estas competencias en administraciones distintas a la Administración General del Estado; causando mayor confusión el hecho de que el artículo sobre la lesividad sí mantiene unas previsiones genéricas, y detalla las competencias para la Administración Local.
En el ámbito estatal, serán competentes para la revisión de oficio de las disposiciones y los actos administrativos nulos y anulables: a) El Consejo de Ministros, respecto de sus propios actos y disposiciones y de los actos y disposiciones dictados por los Ministros. b) En la Administración General del Estado: 1.º Los Ministros, respecto de los actos y disposiciones de los Secretarios de Estado y de los dictados por órganos directivos de su Departamento no dependientes de una Secretaría de Estado. 2.º Los Secretarios de Estado, respecto de los actos y disposiciones dictados por los órganos directivos de ellos dependientes. c) En los Organismos públicos y entidades derecho público vinculados o dependientes de la Administración General del Estado: 1.º Los órganos a los que estén adscritos los Organismos públicos y entidades de derecho público, respecto de los actos y disposiciones dictados por el máximo órgano rector de éstos. 2.º Los máximos órganos rectores de los Organismos públicos y entidades de derecho público, respecto de los actos y disposiciones dictados por los órganos de ellos dependientes. Antes de continuar analizaremos las figuras de la revisión en conexión con la Ley 1/2002, de 28 de febrero, de Gobierno y Administración de la Comunidad Autónoma de Extremadura. ESPECIALIDADES DE LA REVISIÓN DE OFICIO DE DISPOSICIONES Y ACTOS NULOS EN LA LEY DE GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE EXTREMADURA. El artículo 95.3 de la Ley 1/2002, de 28 de febrero, establece las especialidades de la revisión de oficio en Extremadura: “la revisión se realizará por el Consejero titular de la Consejería de la que emane el acto o al que esté adscrito el Organismo público que lo haya dictado, o, en su caso, mediante Acuerdo del Consejo de Gobierno”. Por lo tanto, aunque se trate de organismos, como entes, u organismos autónomos, para resolver la
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revisión de oficio, siempre es competente el Consejero correspondiente, según este artículo, salvo que excepcionalmente corresponda por Acuerdo al Consejo de Gobierno (que sería generalmente para las disposiciones administrativas). ESPECIALIDADES DE LA DECLARACIÓN DE LESIVIDAD DE ACTOS ANULABLES EN LA LEY DE GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE EXTREMADURA. El artículo 96.2 de la Ley 1/2002, de 28 de febrero, dice que “la declaración de lesividad se efectuará mediante resolución del Consejero titular de la Consejería de la que emane el acto o al que esté adscrito el Organismo público que lo haya dictado, o en su caso, mediante Acuerdo del Consejo de Gobierno”. Por lo tanto, aunque se trate de organismos, como entes, u organismos autónomos, para resolver sobre la lesividad, siempre es competente el Consejero correspondiente, según este artículo, salvo que excepcionalmente corresponda por Acuerdo al Consejo de Gobierno. ESPECIALIDADES DE LA REVOCACIÓN DE ACTOS EN LA LEY DE GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE EXTREMADURA. El artículo 98 de la Ley 1/2002, de 28 de febrero, establece que “la revocación de los actos, expresos o presuntos, no declarativos de derechos y de los de gravamen se realizará, en cualquier momento, mediante resolución del órgano competente del que emane el acto, o en su caso, mediante Orden del titular de la Consejería, siempre que tal revocación no constituya dispensa o exención no permitida por las leyes, o sea contraria al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico.” Aquí se están estableciendo especialidades, pues la Ley 39/2015, de 1 de octubre, en su artículo 109 solo habla de actos de gravamen o desfavorables, mientras que la Ley 1/2002, de 28 de febrero, incluye también la posibilidad de revocar actos expresos o presuntos, no declarativos de derechos, y que no tendrían por qué ser necesariamente de gravamen o desfavorables, como sí exige la normativa básica del Estado. La revocación debe realizarse por el órgano competente del que emane el acto, o bien, mediante Orden del titular de la Consejería.
CAPÍTULO II Recursos administrativos La nueva ley mantiene los dos recursos principales previstos en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre: el recurso de alzada y el recurso potestativo de reposición. Por otro lado, sigue vigente el recurso de carácter extraordinario, para actos firmes y en casos tasados: el recurso extraordinario de revisión. A través de enmienda, se sugirió la posibilidad de que el recurso de alzada fuera también considerado potestativo, en aras de conseguir una mayor agilización administrativa, pues en la práctica, son escasos los recursos de alzada que la administración estima, siendo su posición habitual la de confirmar las actuaciones administrativas anteriores y desestimar los recursos.
Sección 1.ª Principios generales Artículo 112. Objeto y clases. Este artículo es una reproducción literal del artículo 107 de la Ley 30/1992, con la única modificación de las referencias al articulado.
1. Contra las resoluciones y los actos de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos, podrán interponerse por los Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada
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interesados los recursos de alzada y potestativo de reposición, que cabrá fundar en cualquiera de los motivos de nulidad o anulabilidad previstos en los artículos 47 y 48 de esta Ley. La oposición a los restantes actos de trámite podrá alegarse por los interesados para su consideración en la resolución que ponga fin al procedimiento. 2. Las leyes podrán sustituir el recurso de alzada, en supuestos o ámbitos sectoriales determinados, y cuando la especificidad de la materia así lo justifique, por otros procedimientos de impugnación, reclamación, conciliación, mediación y arbitraje, ante órganos colegiados o Comisiones específicas no sometidas a instrucciones jerárquicas, con respeto a los principios, garantías y plazos que la presente Ley reconoce a las personas y a los interesados en todo procedimiento administrativo. En las mismas condiciones, el recurso de reposición podrá ser sustituido por los procedimientos a que se refiere el párrafo anterior, respetando su carácter potestativo para el interesado. La aplicación de estos procedimientos en el ámbito de la Administración Local no podrá suponer el desconocimiento de las facultades resolutorias reconocidas a los órganos representativos electos establecidos por la Ley. 3. Contra las disposiciones administrativas de carácter general no cabrá recurso en vía administrativa. Los recursos contra un acto administrativo que se funden únicamente en la nulidad de alguna disposición administrativa de carácter general podrán interponerse directamente ante el órgano que dictó dicha disposición. Aclarar que no cabe recurso en vía administrativa contra las disposiciones administrativas de carácter general, pero sí cabría recurso contencioso-administrativo. Por otro lado, el segundo párrafo de este apartado 3. recoge la denominada impugnación “per saltum”, siendo el recurso indirecto contra reglamentos en los supuestos en que la impugnación de un acto dictado en aplicación de una norma reglamentaria se base exclusivamente en la nulidad de tal norma. En tales casos, el recurso puede interponerse ante el órgano autor del reglamento, que habrá de resolverlo, pronunciándose acerca de la validez o invalidez del acto recurrido y la de la norma.
4. Las reclamaciones económico-administrativas se ajustarán a los procedimientos establecidos por su legislación específica. Artículo 113. Recurso extraordinario de revisión. Contra los actos firmes en vía administrativa, sólo procederá el recurso extraordinario de revisión cuando concurra alguna de las circunstancias previstas en el artículo 125.1. Este artículo es una reproducción literal del artículo 108 de la Ley 30/1992, con la única modificación de las referencias al articulado.
Artículo 114. Fin de la vía administrativa. 1. Ponen fin a la vía administrativa: a) Las resoluciones de los recursos de alzada. b) Las resoluciones de los procedimientos a que se refiere el artículo 112.2. Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada
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c) Las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superior jerárquico, salvo que una Ley establezca lo contrario. d) Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideración de finalizadores del procedimiento. e) La resolución administrativa de los procedimientos de responsabilidad patrimonial, cualquiera que fuese el tipo de relación, pública o privada, de que derive. f) La resolución de los procedimientos complementarios en materia sancionadora a los que se refiere el artículo 90.4. g) Las demás resoluciones de órganos administrativos cuando una disposición legal o reglamentaria así lo establezca. 2. Además de lo previsto en el apartado anterior, en el ámbito estatal ponen fin a la vía administrativa los actos y resoluciones siguientes: a) Los actos administrativos de los miembros y órganos del Gobierno. b) Los emanados de los Ministros y los Secretarios de Estado en el ejercicio de las competencias que tienen atribuidas los órganos de los que son titulares. c) Los emanados de los órganos directivos con nivel de Director general o superior, en relación con las competencias que tengan atribuidas en materia de personal. d) En los Organismos públicos y entidades derecho público vinculados o dependientes de la Administración General del Estado, los emanados de los máximos órganos de dirección unipersonales o colegiados, de acuerdo con lo que establezcan sus estatutos, salvo que por ley se establezca otra cosa. Este artículo contiene importantes novedades, incorporando más causas que ponen fin a la vía administrativa de las que contemplaba la anterior regulación. Asimismo, detalla qué actos y resoluciones ponen fin a la vía administrativa en el ámbito estatal. Según lo previsto en la disposición adicional primera, lo previsto en este artículo 114.2 es de aplicación únicamente a la Administración General del Estado.
Artículo 115. Interposición de recurso. 1. La interposición del recurso deberá expresar: a) El nombre y apellidos del recurrente, así como la identificación personal del mismo. b) El acto que se recurre y la razón de su impugnación. c) Lugar, fecha, firma del recurrente, identificación del medio y, en su caso, del lugar que se señale a efectos de notificaciones. d) Órgano, centro o unidad administrativa al que se dirige y su correspondiente código de identificación. e) Las demás particularidades exigidas, en su caso, por las disposiciones específicas. 2. El error o la ausencia de la calificación del recurso por parte del recurrente no será obstáculo para su tramitación, siempre que se deduzca su verdadero carácter. 3. Los vicios y defectos que hagan anulable un acto no podrán ser alegados por quienes los Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada
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hubieren causado. Este artículo es similar al artículo 110 de la anterior Ley 30/1992, de 26 de noviembre, con la única incorporación para la interposición de recursos en el apartado d), de la misma previsión que contenía el artículo 66.1.f) de la nueva ley para las solicitudes de iniciación de los interesados, y es que al dirigirse al órgano, centro o unidad administrativa, debe hacerse figurar el correspondiente código de identificación. No hay que olvidar que las oficinas de asistencia en materia de registros estarán obligadas a facilitar a los interesados el código de identificación si el interesado lo desconoce. Asimismo, las Administraciones Públicas deberán mantener y actualizar en la sede electrónica correspondiente un listado con los códigos de identificación vigentes. La principal diferencia de los requisitos necesarios para la interposición de los recursos, con los exigidos para las solicitudes de iniciación, es que en la interposición del recurso, la Ley 39/2015, de 1 de octubre, al igual que lo hacía la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, exige que se exprese la identificación personal del recurrente, que será normalmente mediante el Documento Nacional de Identidad (D.N.I.) o Número de Identificación Fiscal (N.I.F.). No se habla en el artículo de la representación porque se da por hecho, tratándose del recurso, que en su caso ya se habría expresado en la solicitud o con anterioridad. En todo caso, si no queda acreditada la representación, cuando por ejemplo en esta fase se actúe representado por abogado, habría que solicitar su subsanación. Los demás requisitos son similares a los que se establecían para las solicitudes de iniciación de los procedimientos. De acuerdo con el artículo 115.2 “el error o la ausencia de la calificación del recurso por parte del recurrente no será obstáculo para su tramitación, siempre que se deduzca su verdadero carácter”. Por ejemplo, si se interpone recurso de alzada, y cabe recurso de reposición, se tramitará como recurso de reposición. Lo que no se puede hacer por la administración es tramitar el recurso tal y como lo califique el recurrente si no es el que está regulado legalmente; pues se estarían realizando actuaciones no previstas en el ordenamiento jurídico, con la posibilidad de resolverse esos recursos por órganos que no fueron los realmente competentes. El error en la calificación del recurso no sería causa de inadmisión. Por otro lado, si el error en la calificación del recurso proviene de parte de la propia administración no podría producir efectos desfavorables en la persona interesada. A modo de ejemplo, si se diera “pie de recurso” para interponer recurso de alzada en la notificación de un acto de trámite que no reúna los requisitos necesarios para considerarlo acto “cualificado” susceptible de recurso administrativo en base al artículo 112; después de ello no podría la administración inadmitir el recurso en base al artículo 116.c), pues se estaría vulnerando el principio de seguridad jurídica y legítima confianza en los actos propios de la administración. Aún no siendo susceptible de recurso, debería entrarse en el fondo de lo solicitado por el interesado, sin que pudiera producirse la inadmisión en el ejemplo expuesto. Otra cosa es que el error de la administración consistiera en error en la calificación del tipo de recurso que se podría interponer o el órgano que debería resolver; circunstancias que podrían ser subsanadas con la propia resolución del recurso, debiendo resolver el órgano competente según la normativa aplicable; no produciéndose en este caso, en ningún momento indefensión, ya que se entraría en el fondo sobre las pretensiones formuladas en el recurso interpuesto, aunque fuera un órgano o recurso distinto al previsto en la notificación que adolecía de defecto formal, y que no invalidaría la actuación administrativa. En el artículo 115.2 se añade como novedad frente a la anterior redacción del artículo 110.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, la posibilidad de tramitación del recurso no solo en caso de error de calificación, sino también en casos de “ausencia” de la calificación del recurso que proceda. Si un escrito no define el recurso a interponer, pero se deduce su verdadero carácter, se continuará con su tramitación.
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Artículo 116. Causas de inadmisión. Serán causas de inadmisión las siguientes: a) Ser incompetente el órgano administrativo, cuando el competente perteneciera a otra Administración Pública. El recurso deberá remitirse al órgano competente, de acuerdo con lo establecido en el artículo 14.1 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público. b) Carecer de legitimación el recurrente. c) Tratarse de un acto no susceptible de recurso. d) Haber transcurrido el plazo para la interposición del recurso. e) Carecer el recurso manifiestamente de fundamento. La nueva Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común, en su artículo 116 establece cuáles son las causas de inadmisión de los recursos administrativos. Es bastante interesante, pues recoge las causas de inadmisión de recursos que admitía la jurisprudencia, por lo que tiene bastante utilidad práctica que se conozcan las causas por las cuáles puede INADMITIRSE A TRÁMITE un recurso, sin necesidad de entrar en el fondo del asunto. Como aclaración procesal para la vía contencioso-administrativa: Si se acude a un juzgado o tribunal con un recurso contencioso-administrativo frente a una inadmisión de un recurso; y la sentencia fuera favorable al interesado lo lógico es que no entrara en el fondo del asunto y ordenara la retroacción de las actuaciones para que se admitiera a trámite el recurso y se tratara el fondo del asunto (luego bien se podría estimar o desestimar; pues cuando se inadmitió a trámite no se pronunció la administración sobre el fondo del asunto). Serán causas de INADMISIÓN DE UN RECURSO las siguientes: • Ser incompetente el órgano administrativo. Se trataría de falta de competencia por la materia, el territorio, etc.; y lo lógico es que fuera remitido al órgano competente para que resuelva. Esta causa de INADMISIÓN no suele utilizarse en la práctica, pues el órgano que se declara incompetente comunica esta circunstancia al órgano competente para que resuelva, pero sin llegar a inadmitir el recurso, porque además al no ser competente para resolver el recurso tampoco tiene mucho sentido que hable de nada del recurso ni siquiera para inadmitir a trámite, pues no tiene competencias para inadmitirlo, solo para declararse incompetente. • Carecer de legitimación el recurrente. Sería por falta de legitimación activa, o en términos de procedimiento administrativo: falta de la condición de interesado; no ser interesado en el procedimiento. Sobre la falta de legitimación en algunos casos la jurisprudencia viene a reconocer los casos en que de la estimación del recurso el recurrente no puede obtener un beneficio directo y concreto, por ejemplo un interino que cesa, e intenta recurrir la nulidad del nombramiento de funcionario en un proceso selectivo; aunque se le diera la razón y fuera nulo el nombramiento, él no podría ser nombrado funcionario si no aprobó el proceso selectivo. Otro ejemplo de jurisprudencia en este sentido sería en materia de contratación, si consideráramos en este orden los adjudicatarios de un concurso: empresa A (1), empresa B (2) y empresa C (3), un contrato que sea recurrido por la empresa C, contra la adjudicación a la empresa A, podría ser inadmitido por falta de legitimación del recurrente, al no poder obtener un beneficio propio como pudiera ser que se le adjudicara el concurso a la empresa C, pues ocupaba el orden tercero. • Tratarse de un acto no susceptible de recurso. Cuando se trate de actos de trámite “no cualificados”, que no reúnan los requisitos del artículo 112 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre (antiguo artículo 107 de la Ley 30/1992), para ser recurribles. • Haber transcurrido el plazo para la interposición del recurso. Cuando el recurso está presentado fuera de plazo, y se considere extemporáneo. Hay que contar con la previsión de que si ha habido un previo silencio administrativo, la jurisprudencia admite que el recurso se interponga en cualquier momento (así lo recoge la nueva ley), pues si la administración no cumple su plazo con su obligación Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada
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de resolver, no puede exigirle al interesado que cumpla los plazos. • Carecer el recurso manifiestamente de fundamento. No conviene inadmitir los recursos por esta causa, pues se trata de una apreciación subjetiva, que no suele admitir la jurisprudencia. Cualquier recurso merece una contestación, aunque a la administración le parezca que carezcan de fundamento las pretensiones. A modo de ejemplo: los recursos deben basarse en causas de nulidad y anulabilidad del acto que se recurre. Pues bien, si un recurso no se basa en ninguna causa de nulidad o anulabilidad, no procedería INADMITIR el recurso por este motivo, siempre que exista una pretensión en la cuál la administración pudiera entrar en el fondo. En conclusión, a efectos prácticos existen tres causas claras de inadmisión a trámite de los recursos: • Falta de la condición de interesado. (En lenguaje más técnico: “falta de legitimación”). • Tratarse de un recurso interpuesto fuera de plazo o extemporáneo. • Tratarse de un acto de trámite “no cualificado” al no reunir los requisitos del art. 112 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre.
Artículo 117. Suspensión de la ejecución. 1. La interposición de cualquier recurso, excepto en los casos en que una disposición establezca lo contrario, no suspenderá la ejecución del acto impugnado. 2. No obstante lo dispuesto en el apartado anterior, el órgano a quien competa resolver el recurso, previa ponderación, suficientemente razonada, entre el perjuicio que causaría al interés público o a terceros la suspensión y el ocasionado al recurrente como consecuencia de la eficacia inmediata del acto recurrido, podrá suspender, de oficio o a solicitud del recurrente, la ejecución del acto impugnado cuando concurran alguna de las siguientes circunstancias: a) Que la ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación. b) Que la impugnación se fundamente en alguna de las causas de nulidad de pleno derecho previstas en el artículo 47.1 de esta Ley. 3. La ejecución del acto impugnado se entenderá suspendida si transcurrido un mes desde que la solicitud de suspensión haya tenido entrada en el registro electrónico de la Administración u Organismo competente para decidir sobre la misma, el órgano a quien competa resolver el recurso no ha dictado y notificado resolución expresa al respecto. En estos casos, no será de aplicación lo establecido en el artículo 21.4 segundo párrafo, de esta Ley. La nueva redacción modifica el anterior plazo de 30 días, por el plazo de un mes. Es el conocido como silencio positivo de la suspensión; no contestado en ese plazo, se entiende la suspensión concedida, o dicho de otra forma, queda suspendida la ejecución del acto. Según la doctrina sentada por el Tribunal Supremo se reconoce la automaticidad de este supuesto de suspensión ope legis, así como la imposibilidad de dictar resolución expresa posterior que revoque la suspensión automática ya producida (SSTS de 5-6-2006, recurso 1483/2001, de 16-92008, recurso 10078/2004, y de 2-12-2011, recurso 508/2010). Si se extienden los recursos a la vía judicial, esta suspensión automática, se prolongaría hasta que el pronunciamiento judicial sobre la suspensión instada en vía judicial sea firme. No obstante, el órgano judicial no estará vinculado por esta automaticidad de la suspensión en vía administrativa, debiendo decidir si aprobar la medida cautelar de suspensión o no, según las normas procesales aplicables y su mejor criterio. Se dice además que no será de aplicación lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 21.4. Este párrafo dice lo siguiente: “En todo caso, las Administraciones Públicas informarán a los interesados del plazo máximo establecido para la resolución de los procedimientos y para la Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada
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notificación de los actos que les pongan término, así como de los efectos que pueda producir el silencio administrativo. Dicha mención se incluirá en la notificación o publicación del acuerdo de iniciación de oficio, o en la comunicación que se dirigirá al efecto al interesado dentro de los diez días siguientes a la recepción de la solicitud iniciadora del procedimiento en el registro electrónico de la Administración u Organismo competente para su tramitación. En este último caso, la comunicación indicará además la fecha en que la solicitud ha sido recibida por el órgano competente”.
4. Al dictar el acuerdo de suspensión podrán adoptarse las medidas cautelares que sean necesarias para asegurar la protección del interés público o de terceros y la eficacia de la resolución o el acto impugnado. Cuando de la suspensión puedan derivarse perjuicios de cualquier naturaleza, aquélla sólo producirá efectos previa prestación de caución o garantía suficiente para responder de ellos, en los términos establecidos reglamentariamente. La suspensión se prolongará después de agotada la vía administrativa cuando, habiéndolo solicitado previamente el interesado, exista medida cautelar y los efectos de ésta se extiendan a la vía contencioso-administrativa. Si el interesado interpusiera recurso contencioso-administrativo, solicitando la suspensión del acto objeto del proceso, se mantendrá la suspensión hasta que se produzca el correspondiente pronunciamiento judicial sobre la solicitud. La nueva ley introduce cambios en esta última frase. La anterior redacción era la siguiente: “La suspensión podrá prolongarse después de agotada la vía administrativa cuando exista medida cautelar y los efectos de ésta se extiendan a la vía contencioso-administrativa. Si el interesado interpusiera recurso contencioso-administrativo, solicitando la suspensión del acto objeto del proceso, se mantendrá la suspensión hasta que se produzca el correspondiente pronunciamiento judicial sobre la solicitud”. Hay que aclarar que este apartado 4. está hablando de la resolución expresa sobre la suspensión, no sobre la suspensión automática por silencio administrativo. Comienza el texto diciendo: “Al dictar el acuerdo de suspensión...”, siendo una situación distinta al apartado 3. que preveía la suspensión por silencio administrativo positivo o estimatorio. O sea que la suspensión cuando es expresa, “se prolongará”, con carácter imperativo, frente al carácter opcional de la redacción anterior (“podrá prolongarse”) si existe solicitada medida cautelar de suspensión en vía contencioso-administrativa, hasta que se pronuncie el órgano judicial.
5. Cuando el recurso tenga por objeto la impugnación de un acto administrativo que afecte a una pluralidad indeterminada de personas, la suspensión de su eficacia habrá de ser publicada en el periódico oficial en que aquél se insertó. Se entiende que las notificaciones en este caso, al ser una pluralidad indeterminada de personas, fueron sustituidas por publicaciones en diarios oficiales, y que en esos mismos diarios oficiales debe ser publicada la suspensión.
Artículo 118. Audiencia de los interesados. 1. Cuando hayan de tenerse en cuenta nuevos hechos o documentos no recogidos en el expediente originario, se pondrán de manifiesto a los interesados para que, en un plazo no inferior a diez días ni superior a quince, formulen las alegaciones y presenten los documentos y justificantes que estimen procedentes. No se tendrán en cuenta en la resolución de los recursos, hechos, documentos o alegaciones del recurrente, cuando habiendo podido aportarlos en el trámite de alegaciones no lo haya hecho. Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada
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Tampoco podrá solicitarse la práctica de pruebas cuando su falta de realización en el procedimiento en el que se dictó la resolución recurrida fuera imputable al interesado. Esta última frase es la única novedad con respecto a la anterior redacción del trámite de audiencia de los interesados, y es la previsión de que no pueda solicitarse la práctica de pruebas cuando no fueron solicitadas previamente por causa imputable al interesado.
2. Si hubiera otros interesados se les dará, en todo caso, traslado del recurso para que en el plazo antes citado, aleguen cuanto estimen procedente. 3. El recurso, los informes y las propuestas no tienen el carácter de documentos nuevos a los efectos de este artículo. Tampoco lo tendrán los que los interesados hayan aportado al expediente antes de recaer la resolución impugnada. En relación con este artículo de “audiencia de los interesados”, el Consejo de Estado dictaminó lo siguiente: “este precepto regula la audiencia a los interesados en los recursos administrativos que, con carácter general, habrá de practicarse “cuando hayan de tenerse en cuenta nuevos hechos o documentos no recogidos en el expediente originario”. A estos efectos, el apartado tercero aclara que “el recurso, los informes y las propuestas no tienen el carácter de documentos nuevos a los efectos de este artículo”. Se mantiene así la regla prevista en el artículo 112.3 de la Ley 30/1992. Cabe sugerir que e valore la posibilidad de modificarlo, toda vez que la falta de traslado al recurrente de los informes que con carácter ex novo incorpore el órgano instructor en vía de recurso puede determinar, en los casos en que tales informes puedan ser relevantes, cuando no determinantes, para la resolución que se dicte, la indefensión del recurrente. Es criterio jurisprudencial consolidado que en los casos en que se incorporen al expediente de recurso documentos o informes que, no obrando en el expediente original, aporten datos nuevos, resulta preceptivo abrir un trámite de audiencia (STS de 16 de mayo de 2012, recurso 3325/2011). se trata de una exigencia lógica, ya que la resolución final no puede en ningún caso basarse en hechos o datos respecto de los cuales no se haya podido producir el necesario debate contradictorio, so riesgo de vulnerar las posibilidades de defensa del recurrente, causándole indefensión”.
Artículo 119. Resolución. 1. La resolución del recurso estimará en todo o en parte o desestimará las pretensiones formuladas en el mismo o declarará su inadmisión. 2. Cuando existiendo vicio de forma no se estime procedente resolver sobre el fondo se ordenará la retroacción del procedimiento al momento en el que el vicio fue cometido, sin perjuicio de que eventualmente pueda acordarse la convalidación de actuaciones por el órgano competente para ello, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 52. Se añade la última parte de la frase como novedad: la posibilidad de que existiendo vicio de forma se acuerde la convalidación de actuaciones. El artículo 52 estable lo siguiente: 1. La administración podrá convalidar los actos anulables, subsanando los vicios de que adolezcan. 2. El acto de convalidación producirá efecto desde su fecha, salvo lo dispuesto en el artículo 39.3 para la retroactividad de los actos administrativos. 3. Si el vicio consistiera en incompetencia no determinante de nulidad, la convalidación podrá realizarse por el órgano competente cuando sea superior jerárquico del que dictó el acto viciado.
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4. Si el vicio consistiese en la falta de alguna autorización, podrá ser convalidado el acto mediante el otorgamiento de la misma por el órgano competente. Así, pues, no haría falta retrotraer las actuaciones si con la propia resolución se convalida el vicio de la falta de competencia o falta de autorización por ejemplo.
3. El órgano que resuelva el recurso decidirá cuantas cuestiones, tanto de forma como de fondo, plantee el procedimiento, hayan sido o no alegadas por los interesados. En este último caso se les oirá previamente. No obstante, la resolución será congruente con las peticiones formuladas por el recurrente, sin que en ningún caso pueda agravarse su situación inicial. Si hubiera cuestiones nuevas no alegadas por los interesados, se les oirá previamente, o sea que sería necesario volver a acudir al trámite de audiencia. Este apartado 3. habla de que se decidirán las cuestiones de forma y fondo, pero sin embargo, si conforme al apartado 1. la decisión fuera la inadmisión del recurso, basada en las causas del artículo 116, no parecería procedente entrar en el fondo del asunto, pues se va a inadmitir el recurso por cuestión de forma. A modo de ejemplo, no procedería entrar en el fondo del asunto de un recurso interpuesto fuera de los plazos establecidos en la ley. Por otro lado, no puede agravarse la situación del recurrente al interponer el recurso, siendo el principio de la prohibición de la reformatio in peius. Este principio del derecho (prohibición de reformatio in peius) se reconoce en dos artículos de la Ley 39/2015, de 1 de octubre: • Art. 88.2. PROHIBICIÓN EN RESOLUCIONES DE PROCEDIMIENTOS INICIADOS A SOLICITUD DEL INTERESADO: En los procedimientos tramitados a solicitud del interesado, la resolución será congruente con las peticiones formuladas por éste, sin que en ningún caso pueda agravar su situación inicial y sin perjuicio de la potestad de la Administración de incoar de oficio un nuevo procedimiento, si procede. • Art. 119.3. PROHIBICIÓN EN RESOLUCIONES DE RECURSOS ADMINISTRATIVOS: (…) la resolución será congruente con las peticiones formuladas por el recurrente, sin que en ningún caso pueda agravarse su situación inicial. La prohibición de la “reformatio in peius”, consiste en impedir que se agrave la situación inicial del solicitante o recurrente. Al limitar la norma en qué casos opera esta prohibición, la jurisprudencia no viene a reconocer que este principio sea aplicable a otras fases de los procedimientos, como pudiera ser la agravación de las circunstancias tras formular alegaciones. A modo de ejemplo, en un proceso selectivo, presentamos nuestros méritos para la fase de concurso. No conforme con la valoración provisional, formulamos alegaciones y se nos reduce la puntuación, lo que supone un claro agravante con respecto a la situación inicial. Pues bien, la jurisprudencia viene a decir que la prohibición de la reformatio in peius está prevista en la norma para la interposición de recursos y no para la formulación de alegaciones, por lo que sería ajustada a derecho la reducción de la puntuación; claro que es una interpretación jurisprudencial que en cualquier momento podría variar, pues al aplicar literalmente la norma, se aparta del sentido de este principio del derecho, y se causa un claro perjuicio en la persona que alega, que vería agravada su situación. Sería como si un estudiante universitario con un cinco pero disconforme con su puntuación, cogiera miedo de reclamar sus notas por la amenaza de que fuera reducida su puntuación a un suspenso.
Artículo 120. Pluralidad de recursos administrativos. 1. Cuando deban resolverse una pluralidad de recursos administrativos que traigan causa de un mismo acto administrativo y se hubiera interpuesto un recurso judicial contra una resolución administrativa o bien contra el correspondiente acto presunto desestimatorio, el órgano administrativo podrá acordar la suspensión del plazo para resolver hasta que recaiga Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada
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pronunciamiento judicial. 2. El acuerdo de suspensión deberá ser notificado a los interesados, quienes podrán recurrirlo. La interposición del correspondiente recurso por un interesado, no afectará a los restantes procedimientos de recurso que se encuentren suspendidos por traer causa del mismo acto administrativo. 3. Recaído el pronunciamiento judicial, será comunicado a los interesados y el órgano administrativo competente para resolver podrá dictar resolución sin necesidad de realizar ningún trámite adicional, salvo el de audiencia, cuando proceda. Este artículo es una novedad, y está pensado para casos con numerosas impugnaciones y litigiosidad (por ejemplo, procesos selectivos). El órgano podrá acordar la suspensión hasta que recaiga pronunciamiento judicial; se trata de una potestad, y no de una obligación. Contra el acuerdo de suspensión caben recursos. Estos recursos contra la suspensión, no afectarán a la pluralidad de los restantes recursos. Tras conocer el pronunciamiento judicial, se resolverán todos los recursos.
Sección 2.ª Recurso de alzada Artículo 121. Objeto. 1. Las resoluciones y actos a que se refiere el artículo 112.1, cuando no pongan fin a la vía administrativa, podrán ser recurridos en alzada ante el órgano superior jerárquico del que los dictó. A estos efectos, los Tribunales y órganos de selección del personal al servicio de las Administraciones Públicas y cualesquiera otros que, en el seno de éstas, actúen con autonomía funcional, se considerarán dependientes del órgano al que estén adscritos o, en su defecto, del que haya nombrado al presidente de los mismos. 2. El recurso podrá interponerse ante el órgano que dictó el acto que se impugna o ante el competente para resolverlo. Si el recurso se hubiera interpuesto ante el órgano que dictó el acto impugnado, éste deberá remitirlo al competente en el plazo de diez días, con su informe y con una copia completa y ordenada del expediente. El titular del órgano que dictó el acto recurrido será responsable directo del cumplimiento de lo previsto en el párrafo anterior. Este artículo es similar al artículo 114 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, con la única diferencia de sustitución de la referencia al anterior artículo 107.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, por la referencia al actual artículo 112.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre.
Artículo 122. Plazos. 1. El plazo para la interposición del recurso de alzada será de un mes, si el acto fuera expreso. Transcurrido dicho plazo sin haberse interpuesto el recurso, la resolución será firme a todos los efectos. Si el acto no fuera expreso el solicitante y otros posibles interesados podrán interponer recurso de alzada en cualquier momento a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzcan los efectos del silencio administrativo.
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2. El plazo máximo para dictar y notificar la resolución será de tres meses. Transcurrido este plazo sin que recaiga resolución, se podrá entender desestimado el recurso, salvo en el supuesto previsto en el artículo 24.1, tercer párrafo. Este tercer párrafo del artículo 24.1 establece que “cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá estimado el mismo si, llegado el plazo de resolución, el órgano administrativo competente no dictase y notificase resolución expresa”, siempre que no se refiera a las materias enumeradas en el segundo párrafo (derecho de petición, aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público, impliquen el ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente y en los procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas).
3. Contra la resolución de un recurso de alzada no cabrá ningún otro recurso administrativo, salvo el recurso extraordinario de revisión, en los casos establecidos en el artículo 125.1. El plazo de interposición del recurso de alzada contra actos expresos se mantiene en un mes. Expirado el plazo sin interponer el recurso la resolución será firme. Así, pues, queda delimitado lo que se entiende por firmeza de una resolución administrativa, al transcurrir los plazos para recurrir la misma. También se mantiene el plazo máximo para dictar y notificar la resolución de tres meses. El Consejo de Estado recomendó que en la expresión “no cabrá ningún otro recurso administrativo” habría que precisarse que no cabe recurso administrativo “ordinario”, no quedando excluida la posibilidad de interposición del recurso extraordinario de revisión, en caso de que concurran los requisitos necesarios para ello. Es decir, no tiene sentido afirmar que no cabe recurso administrativo, para decir a continuación que sí puede caber recurso extraordinario de revisión, que es precisamente un recurso administrativo previsto en la ley (con independencia de su carácter excepcional o extraordinario). Aún así, esta misma incoherencia se encontraba en la anterior legislación, y se mantendrá para los años siguientes. La ley es la ley. Se modifica el plazo de tres meses previsto en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, para interponer recurso de alzada ante actos presuntos (en los que ha operado el silencio administrativo), por la posibilidad de ser recurrido en alzada en cualquier momento. Aquí la ley se hace eco de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, pudiendo citarse la STC 72/2008, de 23 de junio, que establece lo siguiente: “El silencio administrativo negativo es simplemente una ficción legal que responde a la finalidad de que el administrado pueda acceder a la vía judicial superando los efectos de inactividad de la Administración; se ha declarado que, frente a las desestimaciones por silencio, el ciudadano no puede estar obligado a recurrir siempre y en todo caso, so pretexto de convertir su inactividad en consentimiento del acto presunto, imponiéndole un deber de diligencia que, sin embargo, no le es exigible a la Administración en el cumplimiento de su deber legal de dictar resolución expresa en todos los procedimientos. Bajo estas premisas, este Tribunal ha concluido que deducir de ese comportamiento pasivo del interesado su consentimiento con el contenido de un acto administrativo presunto, en realidad nunca producido, supone una interpretación que no puede calificarse de razonable -y menos aún, con arreglo al principio pro actione más favorable a la efectividad del derecho fundamental del art. 24.1 CE-, al primar injustificadamente la inactividad de la Administración, colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido con su deber de dictar y notificar la correspondiente resolución expresa”. Se echa de menos que ya que se ha indicado que la resolución expresa es firme si no es recurrida en plazo, que se hubiera aclarado en el apartado tercero que la resolución de un recurso de alzada es una resolución firme, causando confusión que el articulo 114.1.a) establezca que ponen fin a la vía administrativa las resoluciones de los recursos de alzada, pues contra los actos que ponen fin a la vía administrativa podría caber recurso potestativo de reposición, de conformidad con el art. 123.1. Hay que deducir que no se puede interponer este recurso potestativo de reposición de la frase “no cabrá ningún otro recurso administrativo” que en realidad se está refiriendo a que no cabe recurso de alzada, y que no cabe recurso de reposición. Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada
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Por otro lado, conviene aclarar que cuando hemos hablado de resoluciones “firmes”, nos estamos en realidad refiriendo a resoluciones “firmes en vía administrativa”, pues cabría la posibilidad ante resoluciones expresas, de que hubiera transcurrido el plazo para interponer recurso administrativo (un mes), pero no el plazo para interponer recurso contencioso-administrativo (2 meses) a través de la vía judicial; por lo que sería un error hablar de que es un acto consentido y firme hasta que no transcurra también el plazo para interponer recursos ante los juzgados y tribunales.
Sección 3.ª Recurso potestativo de reposición Artículo 123. Objeto y naturaleza. 1. Los actos administrativos que pongan fin a la vía administrativa podrán ser recurridos potestativamente en reposición ante el mismo órgano que los hubiera dictado o ser impugnados directamente ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo. 2. No se podrá interponer recurso contencioso-administrativo hasta que sea resuelto expresamente o se haya producido la desestimación presunta del recurso de reposición interpuesto. A pesar de que la ley diga que no se puede interponer recurso contencioso-administrativo hasta que sea resuelto expresa o presuntamente el recurso de reposición interpuesto, la doctrina del Tribunal Supremo viene a interpretar que esta interposición se trataría de un defecto subsanable. Citaremos la STS de 13 de febrero de 2007: “la doctrina de esta Sala es favorable a considerar que la interposición prematura de un recurso contencioso administrativo interpuesto contra la desestimación presunta de un recurso administrativo es un defecto subsanable si en el curso del proceso se produce la desestimación expresa de aquél o transcurre el plazo establecido para que pueda considerarse desestimado por silencio presunto. En casos como el presente de interposición anticipada, esta Sala ya ha dicho (Sentencias de 19 de mayo de 2001, 1 de julio de 1998 y 21 de noviembre de 1989, y las que se citan en esta última) que el principio de interpretación conforme a la Constitución de todo el ordenamiento jurídico, reiteradamente proclamado tanto por el Tribunal Supremo como por el Tribunal Constitucional, y que ha sido expresamente recogido en el artículo 5.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, impone que las normas relativas al ejercicio de los derechos fundamentales hayan de ser interpretadas en el sentido más favorable a la efectividad de tales derechos”.
Artículo 124. Plazos. 1. El plazo para la interposición del recurso de reposición será de un mes, si el acto fuera expreso. Transcurrido dicho plazo, únicamente podrá interponerse recurso contencioso-administrativo, sin perjuicio, en su caso, de la procedencia del recurso extraordinario de revisión. Si el acto no fuera expreso, el solicitante y otros posibles interesados podrán interponer recurso de reposición en cualquier momento a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzca el acto presunto. 2. El plazo máximo para dictar y notificar la resolución del recurso será de un mes. 3. Contra la resolución de un recurso de reposición no podrá interponerse de nuevo dicho recurso. Al igual que hacíamos con el análisis del artículo 122, la redacción es muy similar a la antigua Ley 30/1992, de 26 de noviembre, salvo la novedad que ya venía reconociéndose por la jurisprudencia de que ante el silencio administrativo, el recurso de reposición puede interponerse en cualquier momento.
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Sección 4.ª Recurso extraordinario de revisión Este recurso extraordinario de revisión no contiene ninguna variación con el que ya se encontraba regulado en el artículo 119 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.
Artículo 125. Objeto y plazos. 1. Contra los actos firmes en vía administrativa podrá interponerse el recurso extraordinario de revisión ante el órgano administrativo que los dictó, que también será el competente para su resolución, cuando concurra alguna de las circunstancias siguientes: a) Que al dictarlos se hubiera incurrido en error de hecho, que resulte de los propios documentos incorporados al expediente. b) Que aparezcan documentos de valor esencial para la resolución del asunto que, aunque sean posteriores, evidencien el error de la resolución recurrida. c) Que en la resolución hayan influido esencialmente documentos o testimonios declarados falsos por sentencia judicial firme, anterior o posterior a aquella resolución. d) Que la resolución se hubiese dictado como consecuencia de prevaricación, cohecho, violencia, maquinación fraudulenta u otra conducta punible y se haya declarado así en virtud de sentencia judicial firme. 2. El recurso extraordinario de revisión se interpondrá, cuando se trate de la causa a) del apartado anterior, dentro del plazo de cuatro años siguientes a la fecha de la notificación de la resolución impugnada. En los demás casos, el plazo será de tres meses a contar desde el conocimiento de los documentos o desde que la sentencia judicial quedó firme. 3. Lo establecido en el presente artículo no perjudica el derecho de los interesados a formular la solicitud y la instancia a que se refieren los artículos 106 y 109.2 de la presente Ley ni su derecho a que las mismas se sustancien y resuelvan. La referencia a los arts. 106 y 109.2 es el reconocimiento del derecho a solicitar la revisión de los actos y la rectificación de errores, con independencia de que si se dan los requisitos del art. 125 se interponga recurso extraordinario de revisión. Estas referencias concretas a la posibilidad de que los interesados expresen solicitudes en base a los arts. 106 y 109.2, excluyéndose el art. 109.1 sobre revocación, aclararía que dentro de las revisiones, la figura de la revocación no puede iniciarse a instancia de parte.
Artículo 126. Resolución. 1. El órgano competente para la resolución del recurso podrá acordar motivadamente la inadmisión a trámite, sin necesidad de recabar dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, cuando el mismo no se funde en alguna de las causas previstas en el apartado 1 del artículo anterior o en el supuesto de que se hubiesen desestimado en cuanto al fondo otros recursos sustancialmente iguales. 2. El órgano al que corresponde conocer del recurso extraordinario de revisión debe pronunciarse no sólo sobre la procedencia del recurso, sino también, en su caso, sobre el fondo de la cuestión resuelta por el acto recurrido. 3. Transcurrido el plazo de tres meses desde la interposición del recurso extraordinario de revisión sin haberse dictado y notificado la resolución, se entenderá desestimado, quedando expedita la vía Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada
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jurisdiccional contencioso-administrativa. A continuación, analizaremos los recursos administrativos en su relación con la Ley 1/2002, de 28 de febrero, de Gobierno y Administración de la Comunidad Autónoma de Extremadura.
LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS EN EXTREMADURA Lo primero que debemos advertir es que todo aquello que fuera incompatible en la Ley 1/2002, de 28 de febrero, con la actual redacción de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, se entendería tácitamente derogado, y que además, según la disposición final quinta, se dispondrá del plazo de un año para la adaptación normativa de aquellos aspectos que sean incompatibles con la norma básica del Estado. Dispone el artículo 112.1 de la Ley 39/2015, de 1 octubre que “contra las resoluciones y los actos de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos, podrán interponerse por los interesados los recursos de alzada y potestativo de reposición, que cabrá fundar en cualquiera de los motivos de nulidad o anulabilidad previstos en los artículos 47 y 48 de esta Ley. La oposición a los restantes actos de trámite podrá alegarse por los interesados para su consideración en la resolución que ponga fin al procedimiento”. Contra los actos de trámite que no decidan el fondo del asunto, ni determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento, ni produzcan indefensión o perjuicio irreparable, podrá presentarse, pues, ALEGACIONES, para que sean consideradas en la resolución definitiva del procedimiento. El fundamento del recurso de alzada o de reposición debe ser siempre un motivo de nulidad (art. 47) o de anulabilidad (art. 48). Por lo tanto, frente a una irregularidad, no cabría la interposición de un recurso, sino que debe existir un auténtico vicio de nulidad o anulabilidad. Si no existe tal vicio, no procedería interponer recurso. Contra las disposiciones administrativas de carácter general no cabe recurso en vía administrativa. No cabe recurso pues, de alzada, de reposición o extraordinario de revisión. Pero hay que tener especial cuidado con lo que se dice: “que no cabe recurso en vía administrativa”, que no significa lo mismo de decir “que no cabe recurso”; porque sí cabe recurso en la vía contencioso-administrativa. Contra una Orden o un Decreto, se puede interponer recurso contencioso-administrativo. RECURSO DE ALZADA. En los artículos 121 y 122 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, se regula el recurso de alzada, estableciéndose que “las resoluciones y actos a que se refiere el artículo 112.1, cuando NO PONGAN FIN A LA VÍA ADMINISTRATIVA, podrán ser recurridos en alzada ante el órgano superior jerárquico del que los dictó. A estos efectos, los Tribunales y órganos de selección del personal al servicio de las Administraciones públicas y cualesquiera otros que, en el seno de éstas, actúen con autonomía funcional, se considerarán dependientes del órgano al que estén adscritos o, en su defecto, del que haya nombrado al presidente de los mismos. El recurso podrá interponerse ante el órgano que dictó el acto que se impugna o ante el competente para resolverlo. Si el recurso se hubiera interpuesto ante el órgano que dictó el acto impugnado, éste deberá remitirlo al competente en el plazo de diez días, con su informe y con una copia completa y ordenada del expediente. El titular del órgano que dictó el acto recurrido será responsable directo del cumplimiento de lo previsto en el párrafo anterior”. Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada
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Veamos un ejemplo, un tribunal de selección de las oposiciones a la Junta de Extremadura, que ha sido nombrado por el Consejero de Hacienda y Administración Pública, cuando publique la relación de aspirantes que han superado la fase de oposición, y un opositor suspenso que no esté conforme con la actuación del tribunal, decide interponer recurso de alzada, este recurso de alzada siempre va a ser competente para resolverlo el Consejero de Hacienda y Administración Pública (sin perjuicio de posibles delegaciones), pero puede interponerse ante el propio Tribunal, o ante el Consejero. En caso de que se interponga ante el tribunal, este debe remitirlo al Consejero en el plazo de 10 días, con un informe y una copia completa y ordenada del expediente. (Aunque no venga en la norma, se entiende, que si se interpone el recurso de alzada ante el Consejero, este pedirá de oficio al tribunal una copia del expediente y un informe sobre el mismo). ESPECIALIDADES DEL RECURSO DE ALZADA EN LA LEY DEL GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE EXTREMADURA El recurso de alzada se encuentra regulado en el artículo 101 de la Ley 1/2002, de 28 de febrero. Las especialidades de este recurso en Extremadura, hay que estudiarlas en el artículo 101.3 que dice que “las resoluciones y los actos dictados por los órganos de la Administración de la Comunidad Autónoma jerárquicamente dependientes de los titulares de las Consejerías respectivas, serán susceptibles de recurso de alzada ante el Consejero. Asimismo, serán recurribles en alzada ante el superior jerárquico, los actos dictados por las jefaturas de servicio que resuelvan un procedimiento en el ejercicio de sus competencias”. Veamos la estructura jerárquica de una Consejería: CONSEJEROS
SECRETARIOS GENERALES-DIRECTORES GENERALES-ASIMILADOS
JEFATURAS DE SERVICIO
JEFATURAS DE SECCIÓN
JEFATURAS DE NEGOCIADO
Las resoluciones y actos de los Directores Generales, Secretarios Generales, y asimilados serán recurribles en alzada ante el Consejero correspondiente, en los casos previstos para la interposición de estos recursos. Las resoluciones y actos de las Jefaturas de Servicio serán susceptible de recurso de alzada ante su superior jerárquico, que será un Secretario General, Director General, o asimilado.
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No es habitual que las Jefaturas de Negociado o las Jefaturas de Sección dicten actos. Pero podría ocurrir. Pongamos un ejemplo, en el DECRETO 92/1993, de 20 de julio, sobre expedición de copias auténticas, certificaciones de documentos públicos o privados, acceso a los registros y archivos, se establece en su artículo 12, que “contra la desestimación de las solicitudes de acceso, expedición de copias auténticas y certificaciones podrán los interesados o ciudadanos interponer los recursos pertinentes en los términos previstos en la Ley de Régimen Jurídico y Procedimiento Administrativo Común.” Pues bien, según el artículo 2 es competente “el Jefe de Sección al que esté adscrito el Registro General de Personal para expedir certificaciones de los datos contenidos en los expedientes personales que soliciten los titulares de los mismos y sus causahabientes.” Imaginemos que se solicita un certificado del Registro General de Personal y el Jefe de Sección desestima nuestra solicitud. No estando conformes, queremos interponer recurso, que sería de alzada ante el superior jerárquico: que sería el Jefe de Servicio del que dependiera la Sección del Registro de Personal. Otro ejemplo del mismo Decreto, es que en el artículo 2 se establece también que para expedir certificaciones son competentes “los encargados de los Registros creados en la Administración de la Comunidad Autónoma, respecto de los datos inscritos en los mismos.” Podría resultar que un Registro estuviera a cargo de una Jefatura de Negociado. Si desestimara una solicitud de certificación, sería recurrible en alzada ante su superior jerárquico, que sería la jefatura de sección de la que dependiera el negociado. No es necesario llegar a la cúspide jerárquica de la respectiva administración, pues contra la resolución de un recurso de alzada no cabrá ningún otro recurso administrativo, salvo el recurso extraordinario de revisión en los casos establecidos en artículo 125.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre. O sea, que se puede agotar la vía administrativa después de resolver un recurso de alzada por un jefe de sección o un jefe de servicio, sin tener que llegar a órganos superiores. Claro, que son contados los casos que van a resolverse por estos órganos inferiores, y no será habitual en la práctica, aunque aquí se han puesto ejemplos sobre esta posibilidad. EL RECURSO POTESTATIVO DE REPOSICIÓN. El artículo 123 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, establece que “1. Los actos administrativos que pongan fin a la vía administrativa podrán ser recurridos potestativamente en reposición ante el mismo órgano que los hubiera dictado o ser impugnados directamente ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo. 2. No se podrá interponer recurso contencioso-administrativo hasta que sea resuelto expresamente o se haya producido la desestimación presunta del recurso de reposición interpuesto”. Contra la resolución de un recurso de reposición no podrá interponerse de nuevo dicho recurso. De conformidad con el artículo 114.1de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, ponen fin a la vía administrativa: “a) Las resoluciones de los recursos de alzada. b) Las resoluciones de los procedimientos a que se refiere el artículo 112.2. c) Las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superior jerárquico, salvo que una Ley establezca lo contrario. d) Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideración de finalizadores del procedimiento. e) La resolución administrativa de los procedimientos de responsabilidad patrimonial, cualquiera que fuese el tipo de relación, pública o privada, de que derive. f) La resolución de los procedimientos complementarios en materia sancionadora a los que se refiere el artículo 90.4. g) Las demás resoluciones de órganos administrativos cuando una disposición legal o reglamentaria así lo establezca.” Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada
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En principio para distinguir si un acto pone fin a la vía administrativa, o no pone fin, sin acudir a más normativa, a efectos prácticos, dependerá de identificar si son jerárquicamente dependientes de otros órganos. Si no dependen jerárquicamente de ningún otro órgano, en principio, sabremos que ponen fin a la vía administrativa, como sería el caso del Consejo de Ministros, o el Consejo de Gobierno de una Comunidad Autónoma, o el Pleno de un Ayuntamiento, que son órganos superiores en sus respectivas administraciones. ESPECIALIDADES DEL RECURSO DE REPOSICIÓN EN LA LEY DEL GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE EXTREMADURA El recurso potestativo de reposición se encuentra recogido en el artículo 102 de la Ley 1/2002, de 28 de febrero, aunque no se dice nada nuevo a lo previsto en la normativa estatal. Para atender las especialidades de Extremadura, hay que acudir al artículo 103, para reconocer qué actos y resoluciones ponen fin a la vía administrativa en la Comunidad Autónoma de Extremadura, que son: a. Los actos y las resoluciones administrativas del Presidente, del Consejo de Gobierno y de los Consejeros. Se exceptúa de este último supuesto cuando expresamente se otorgue recurso ante el Consejo de Gobierno. b. Las resoluciones de otros órganos, organismos y autoridades, cuando una norma de rango legal o reglamentario así lo establezca. c. Los actos resolutorios de un recurso de alzada, cualquiera que sea el órgano que los resuelva, así como las resoluciones de los procedimientos de reclamación o impugnación a los que se refiere el artículo 101.5 de la presente Ley. d. Los actos y las resoluciones de los Secretarios generales o de los Directores generales en materia de personal, y cuando resuelvan por delegación del Consejero y no esté previsto expresamente recurso ante el Consejo de Gobierno. Hay que tener en cuenta que aunque no se refleje en las leyes básicas, en los libros de derecho administrativo, en las normas autonómicas, o en las resoluciones que se dictan, a veces, en lugar de hablar de “poner fin a la vía administrativa”, se utilizan otros términos, como son: “agotar la vía administrativa”, o decir que la resolución es “definitiva en vía administrativa”. Todas estas expresiones serían sinónimos de poner fin a la vía administrativa, por lo tanto, susceptibles de recurso de reposición. Qué actos y resoluciones serían susceptibles de recurso de reposición: • RESOLUCIONES DE CONSEJEROS, CONSEJO DE GOBIERNO, Y DEL PRESIDENTE: Ponen fin a la vía administrativa. Las resoluciones de los Consejeros, condicionadas a que expresamente no se otorgue recurso ante el Consejo de Gobierno (que sería una excepción, ya que lo normal, es que las resoluciones de los Consejeros pongan fin a la vía administrativa). • RESOLUCIONES DE SECRETARIOS GENERALES O DIRECTORES GENERALES EN MATERIA DE PERSONAL, Y CUANDO RESUELVAN POR DELEGACIÓN DEL CONSEJERO (QUE SE ENTIENDEN RESOLUCIONES DICTADAS POR EL ÓRGANO DELEGANTE, QUE ES EL CONSEJERO, Y QUE TAMBIÉN PONE FIN A LA VÍA ADMINISTRATIVA, SALVO QUE EXPRESAMENTE ESTÉ PREVISTO RECURSO ANTE EL CONSEJO DE GOBIERNO). Es muy frecuente que los Secretarios Generales dicten resoluciones en materia de personal. Estas resoluciones pondrían fin a la vía administrativa, y serían susceptibles de interposición de recurso potestativo de reposición. En las cuestiones de función pública, de procesos selectivos de ingreso o provisión, si la Dirección General de Función Pública, dicta resoluciones, se entienden que son en materia de personal, y pondrían fin a la vía administrativa, siendo susceptibles de interposición de recurso potestativo de reposición. • OTROS ÓRGANOS: Cuando una norma de rango legal o reglamentario así lo establezca, existirán Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada
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órganos que pongan fin a la vía administrativa. A modo de ejemplo, si se estableciera legal o reglamentariamente que las resoluciones del Director General de la Agencia Extremeña de Cooperación Internacional al Desarrollo, ponen fin a la vía administrativa, serían susceptibles de recurso de reposición. Si no se estableciera ninguna especialidad, entenderíamos que no ponen fin a la vía administrativa y serían susceptibles en recurso de alzada ante el titular de la Consejería de la que depende orgánicamente. Otro ejemplo es la Dirección Gerencia del Servicio Extremeño de Promoción de la Autonomía y Atención a la Dependencia, órgano superior del ente SEPAD. Si la Ley de creación y sus Estatutos, no establecieran ninguna especialidad, serían susceptibles de recurso de alzada ante el Consejero de Sanidad y Políticas Sociales, del que depende orgánicamente el ente. Pero, en los Estatutos se establece que las resoluciones de la Dirección Gerencia del SEPAD agotan la vía administrativa, y por lo tanto son susceptibles de recurso de reposición ante el mismo órgano. EL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Se encuentra regulado en los artículos 125 y 126 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre; y en la Ley 1/2002, de 28 de febrero, en su artículo 104. En la ley autonómica no se establece ninguna especialidad. El recurso extraordinario de revisión se interpone “contra los actos firmes en vía administrativa”, en los casos previstos en el artículo 125.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre. Se interpone ante el mismo órgano que dictó el acto administrativo, al que corresponde su resolución. Información adicional técnica: Para la administración del Estado es necesario dictamen del Consejo de Estado, salvo que se acuerde motivadamente su inadmisión a trámite, cuando no se funde en alguna de las causas previstas en el apartado 1 del artículo 125 o en el supuesto de que se hubiesen desestimado en cuanto al fondo otros recursos sustancialmente iguales. En Extremadura en principio no es necesario dictamen del Consejo Consultivo, pues no está previsto en el artículo 13 de la Ley 16/2001, de 14 de diciembre, del Consejo Consultivo de Extremadura, donde se establece en qué casos se necesita dictamen preceptivo del Consejo Consultivo. Pero, por las posibles interpretaciones del artículo 126 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, podría entenderse que sí es necesario el dictamen del órgano consultivo. Un acto firme en vía administrativa es aquel frente al cual no se puede interponer recurso en vía administrativa (salvo el extraordinario de revisión) o bien transcurrido los plazos para ser recurrido. Por ejemplo, frente a la resolución de un recurso de alzada o un recurso de reposición, no se pueden interponer recursos en vía administrativa, salvo este recurso extraordinario en los casos previstos. RECLAMACIONES PREVIAS AL EJERCICIO DE ACCIONES CIVILES Y LABORALES. Con la Ley 39/2015, de 1 de octubre, dejan de existir este tipo de reclamaciones, y se pueden ejercer directamente las acciones judiciales civiles y laborales que se consideren oportunas, sin que quepa reclamación o posibilidad de impugnación alguna ante la administración ante los actos de ésta que agoten la vía administrativa sobre estas materias. Como ya dijimos en la introducción de este capítulo, el Consejo de Estado recomendaba que no fueran eliminadas estas reclamaciones previas del ordenamiento jurídico. En conclusión, los artículos de la Ley 1/2002, de 28 de febrero, sobre reclamaciones previas se entienden tácitamente derogados por la Ley 39/2015, de 1 de octubre, al ser incompatibles con la nueva redacción de la normativa básica y la Ley de Jurisdicción Social. Si bien, para mayor seguridad jurídica y claridad de las normas se supone que en el plazo máximo de un año, el legislativo autonómico debería modificar los aspectos de la Ley 1/2002, de 28 de febrero, que sean incompatibles con la nueva norma, de conformidad con la disposición final quinta de la ley 39/2015, de 1 de octubre, y sin que ello implique que las cuestiones incompatibles deban aplicarse transitoriamente hasta que no sea modificada la norma, sino que se entienden derogadas por el primer apartado de la disposición derogatoria única, en todo aquello que contradiga la nueva ley.
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ESPECIALIDADES DE LA INTERPOSICIÓN DE RECURSOS EN LOS ORGANISMOS AUTÓNOMOS, EN LA LEY DEL GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE EXTREMADURA. El artículo 107 de la Ley 1/2002, de 28 de febrero, regula la impugnación de actos de los organismos autónomos en Extremadura. No hay que confundir a los organismos autónomos con otros entes o entidades públicas, que se regirán por las disposiciones básicas de la Ley 39/2015, de 1 de octubre y las especialidades de la Ley 1/2002, de 28 de febrero, que ya hemos indicado anteriormente. Lo único que podría ser diferente en otros organismos es que las normas de estos entes dijeran que algún organismo pusiera fin a la vía administrativa; pero no tiene un trato diferencial en la ley, como si lo tienen los organismos autónomos que vemos a continuación. • RECURSO DE ALZADA Y RECURSO DE REPOSICIÓN. Contra los actos administrativos de los órganos supremos de los organismos autónomos (normalmente denominados Directores Gerentes) cabrá recurso de alzada, siendo competente para resolverlo el Consejero de que dependa el Organismo, salvo precepto legal en contrario. Así, pues, sin acudir a ninguna norma más, en principio una resolución del máximo representante de un Organismo Autónomo, será susceptible de recurso de alzada ante el Consejero del que dependan. Por lo que si no tuviéramos más datos, sería esta la opción: ante los actos de los Directores Gerentes de los organismos autónomos cabe recurso de alzada ante el Consejero respectivo. Pero, podría decirse lo contrario en un precepto legal. No vale, pues, que esté establecido en los Estatutos del Organismo Autónomo, sino que tiene que quedar reflejado en su ley de creación. A modo de ejemplo, la Ley de Salud por la que se crea el Servicio Extremeño de Salud (SES), establece que las resoluciones de la Dirección Gerencia del Organismo Autónomo Servicio Extremeño de Salud agotan la vía administrativa, por lo que cabe recurso de reposición ante la misma Dirección Gerencia del SES. Si no nos dieran estos datos, ya hemos dicho, que deberíamos intuir que el órgano supremo del organismo autónomo no puede poner fin a la vía administrativa, al depender de la Consejería y tener superiores jerárquicos, y sus actos y resoluciones son susceptibles de recurso de alzada ante el Consejero correspondiente. • RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN. En el artículo 107.2 de la Ley 1/2002, de 28 de febrero, se establece que el recurso extraordinario de revisión contra actos de los Organismos autónomos se interpone siempre ante el titular de la Consejería a la que esté adscrito, que es el órgano competente para resolverlo. Aquí no se establecen excepciones, por lo que la ley de creación del órgano y sus estatutos no pueden decir lo contrario. Por lo cual, un recurso extraordinario de revisión interpuesto, contra el organismo autónomo del Servicio Extremeño de Salud (SES), o contra el organismo autónomo Instituto de la Mujer (IMEX), serán resueltos por el titular de la Consejería.
TÍTULO VI De la iniciativa legislativa y de la potestad para dictar reglamentos y otras disposiciones Según la exposición de motivos de la propia ley: “El título VI, sobre la iniciativa legislativa y potestad normativa de las Administraciones Públicas, recoge los principios a los que ha de ajustar su ejercicio la Administración titular, haciendo efectivos los derechos constitucionales en este ámbito. Junto con algunas mejoras en la regulación vigente sobre jerarquía, publicidad de las normas y principios de buena regulación, se incluyen varias novedades para incrementar la participación de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de normas, entre las que destaca, la necesidad de recabar, con carácter previo a la elaboración de la norma, la opinión de ciudadanos y empresas acerca de los problemas que se pretenden solucionar con la iniciativa, la necesidad y oportunidad de aprobación, los objetivos de la norma y las posibles soluciones alternativas y no regulatorias. Por otra parte, en aras de una mayor seguridad jurídica, y la predictibilidad del ordenamiento, se apuesta por mejorar la planificación normativa ex ante. Para ello, todas las Administraciones divulgarán un Plan Anual Normativo en el que se recogerán todas las propuestas con rango de ley o Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada
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de reglamento que vayan a ser elevadas para su aprobación el año siguiente. Al mismo tiempo, se fortalece la evaluación ex post, puesto que junto con el deber de revisar de forma continua la adaptación de la normativa a los principios de buena regulación, se impone la obligación de evaluar periódicamente la aplicación de las normas en vigor, con el objeto de comprobar si han cumplido los objetivos perseguidos y si el coste y cargas derivados de ellas estaba justificado y adecuadamente valorado.” Según la disposición adicional primera, este título VI, además de la previsión competencial del artículo 149.1.18 de la Constitución, se aprueba también al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.14, relativo a la Hacienda General, así como el artículo 149.1.13, que atribuye al Estado la competencia en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica.
Artículo 127. Iniciativa legislativa y potestad para dictar normas con rango de ley. El Gobierno de la Nación ejercerá la iniciativa legislativa prevista en la Constitución mediante la elaboración y aprobación de los anteproyectos de Ley y la ulterior remisión de los proyectos de ley a las Cortes Generales. La iniciativa legislativa se ejercerá por los órganos de gobierno de las Comunidades Autónomas en los términos establecidos por la Constitución y sus respectivos Estatutos de Autonomía. Asimismo, el Gobierno de la Nación podrá aprobar reales decretos-leyes y reales decretos legislativos en los términos previstos en la Constitución. Los respectivos órganos de gobierno de las Comunidades Autónomas podrán aprobar normas equivalentes a aquéllas en su ámbito territorial, de conformidad con lo establecido en la Constitución y en sus respectivos Estatutos de Autonomía. El Consejo de Estado llegó a decir que este artículo resulta superfluo, por cuanto se limita a contener un recordatorio de previsiones constitucionales y estatutarias relativas a las potestades del Gobierno de la Nación y los órganos de gobierno de las Comunidades Autónomas en materia de iniciativa legislativa y para aprobar normas con rango de ley. En conclusión, el Consejo de Estado consideraba que podía suprimirse. También fue formulada enmienda en este sentido. Pero, ahí queda el artículo repetitivo.
Artículo 128. Potestad reglamentaria. 1. El ejercicio de la potestad reglamentaria corresponde al Gobierno de la Nación, a los órganos de Gobierno de las Comunidades Autónomas, de conformidad con lo establecido en sus respectivos Estatutos, y a los órganos de gobierno locales, de acuerdo con lo previsto en la Constitución, los Estatutos de Autonomía y la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local. 2. Los reglamentos y disposiciones administrativas no podrán vulnerar la Constitución o las leyes ni regular aquellas materias que la Constitución o los Estatutos de Autonomía reconocen de la competencia de las Cortes Generales o de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas. Sin perjuicio de su función de desarrollo o colaboración con respecto a la ley, no podrán tipificar delitos, faltas o infracciones administrativas, establecer penas o sanciones, así como tributos, exacciones parafiscales u otras cargas o prestaciones personales o patrimoniales de carácter público. 3. Las disposiciones administrativas se ajustarán al orden de jerarquía que establezcan las leyes. Ninguna disposición administrativa podrá vulnerar los preceptos de otra de rango superior. El dictamen del Consejo de Estado, indica que este artículo reproduce en gran medida lo que es el artículo 23 de la Ley de Gobierno, con una mención en el apartado 1 a la potestad reglamentaria de Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada
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los órganos de gobierno de las Comunidades Autónomas y de los órganos de gobierno locales. El artículo, al igual que en la recomendación sobre el artículo anterior, se consideraba innecesario. Para conocer la jerarquía de las disposiciones administrativas (reglamentos), debemos acudir al artículo 24.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno: “Los reglamentos se ordenarán según la siguiente jerarquía: 1.º Disposiciones aprobadas por Real Decreto del Presidente del Gobierno o acordado en el Consejo de Ministros. 2.º Disposiciones aprobadas por Orden Ministerial.”. En Extremadura, si aplicamos supletoriamente esta normativa estatal, podríamos decir que la jerarquía de los reglamentos sería la siguiente: 1.º Disposiciones aprobadas por Decreto del Presidente o acordadas en Consejo de Gobierno. 2.º Disposiciones aprobadas por Orden de los Consejeros.
Artículo 129. Principios de buena regulación. 1. En el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria, las Administraciones Públicas actuarán de acuerdo con los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia, y eficiencia. En la exposición de motivos o en el preámbulo, según se trate, respectivamente, de anteproyectos de ley o de proyectos de reglamento, quedará suficientemente justificada su adecuación a dichos principios. 2. En virtud de los principios de necesidad y eficacia, la iniciativa normativa debe estar justificada por una razón de interés general, basarse en una identificación clara de los fines perseguidos y ser el instrumento más adecuado para garantizar su consecución. 3. En virtud del principio de proporcionalidad, la iniciativa que se proponga deberá contener la regulación imprescindible para atender la necesidad a cubrir con la norma, tras constatar que no existen otras medidas menos restrictivas de derechos, o que impongan menos obligaciones a los destinatarios. 4. A fin de garantizar el principio de seguridad jurídica, la iniciativa normativa se ejercerá de manera coherente con el resto del ordenamiento jurídico, nacional y de la Unión Europea, para generar un marco normativo estable, predecible, integrado, claro y de certidumbre, que facilite su conocimiento y comprensión y, en consecuencia, la actuación y toma de decisiones de las personas y empresas. Cuando en materia de procedimiento administrativo la iniciativa normativa establezca trámites adicionales o distintos a los contemplados en esta Ley, éstos deberán ser justificados atendiendo a la singularidad de la materia o a los fines perseguidos por la propuesta. Las habilitaciones para el desarrollo reglamentario de una ley serán conferidas, con carácter general, al Gobierno o Consejo de Gobierno respectivo. La atribución directa a los titulares de los departamentos ministeriales o de las consejerías del Gobierno, o a otros órganos dependientes o subordinados de ellos, tendrá carácter excepcional y deberá justificarse en la ley habilitante. Las leyes podrán habilitar directamente a Autoridades Independientes u otros organismos que tengan atribuida esta potestad para aprobar normas en desarrollo o aplicación de las mismas, cuando la naturaleza de la materia así lo exija. 5. En aplicación del principio de transparencia, las Administraciones Públicas posibilitarán el acceso Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada
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sencillo, universal y actualizado a la normativa en vigor y los documentos propios de su proceso de elaboración, en los términos establecidos en el artículo 7 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno; definirán claramente los objetivos de las iniciativas normativas y su justificación en el preámbulo o exposición de motivos; y posibilitarán que los potenciales destinatarios tengan una participación activa en la elaboración de las normas. 6. En aplicación del principio de eficiencia, la iniciativa normativa debe evitar cargas administrativas innecesarias o accesorias y racionalizar, en su aplicación, la gestión de los recursos públicos. 7. Cuando la iniciativa normativa afecte a los gastos o ingresos públicos presentes o futuros, se deberán cuantificar y valorar sus repercusiones y efectos, y supeditarse al cumplimiento de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. Según el dictamen del Consejo de Estado este artículo presenta escasas novedades con respecto a la normativa estatal vigente, aunque se reformulan algunos principios y se amplían o refunden otros contenidos. Los incisos tachados del apartado 4 fueron declarados inconstitucionales y nulos en los términos del f.j. 7 b), por Sentencia del TC 55/2018, de 24 de mayo.
Artículo 130. Evaluación normativa y adaptación de la normativa vigente a los principios de buena regulación. 1. Las Administraciones Públicas revisarán periódicamente su normativa vigente para adaptarla a los principios de buena regulación y para comprobar la medida en que las normas en vigor han conseguido los objetivos previstos y si estaba justificado y correctamente cuantificado el coste y las cargas impuestas en ellas. El resultado de la evaluación se plasmará en un informe que se hará público, con el detalle, periodicidad y por el órgano que determine la normativa reguladora de la Administración correspondiente. 2. Las Administraciones Públicas promoverán la aplicación de los principios de buena regulación y cooperarán para promocionar el análisis económico en la elaboración de las normas y, en particular, para evitar la introducción de restricciones injustificadas o desproporcionadas a la actividad económica. Artículo 131. Publicidad de las normas. Las normas con rango de ley, los reglamentos y disposiciones administrativas habrán de publicarse en el diario oficial correspondiente para que entren en vigor y produzcan efectos jurídicos. Adicionalmente, y de manera facultativa, las Administraciones Públicas podrán establecer otros medios de publicidad complementarios. La publicación de los diarios o boletines oficiales en las sedes electrónicas de la Administración, Órgano, Organismo público o Entidad competente tendrá, en las condiciones y con las garantías que cada Administración Pública determine, los mismos efectos que los atribuidos a su edición impresa. La publicación del «Boletín Oficial del Estado» en la sede electrónica del Organismo competente Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada
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tendrá carácter oficial y auténtico en las condiciones y con las garantías que se determinen reglamentariamente, derivándose de dicha publicación los efectos previstos en el título preliminar del Código Civil y en las restantes normas aplicables. Artículo 132. Planificación normativa. 1. Anualmente, las Administraciones Públicas harán público un Plan Normativo que contendrá las iniciativas legales o reglamentarias que vayan a ser elevadas para su aprobación en el año siguiente. 2. Una vez aprobado, el Plan Anual Normativo se publicará en el Portal de la Transparencia de la Administración Pública correspondiente. Este artículo se trata de una previsión para que los ciudadanos conozcan con la antelación de un año, las iniciativas sobre leyes o reglamentos que tenga previsto llevar a cabo la correspondiente Administración Pública. No se trata de la previsión para el año en curso en el que se aprueba el Plan Normativo, sino que este Plan avanza las iniciativas del “año siguiente”.
Artículo 133. Participación de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de normas con rango de Ley y reglamentos. 1. Con carácter previo a la elaboración del proyecto o anteproyecto de ley o de reglamento, se sustanciará una consulta pública, a través del portal web de la Administración competente en la que se recabará la opinión de los sujetos y de las organizaciones más representativas potencialmente afectados por la futura norma acerca de: a) Los problemas que se pretenden solucionar con la iniciativa. b) La necesidad y oportunidad de su aprobación. c) Los objetivos de la norma. d) Las posibles soluciones alternativas regulatorias y no regulatorias. 2. Sin perjuicio de la consulta previa a la redacción del texto de la iniciativa, cuando la norma afecte a los derechos e intereses legítimos de las personas, el centro directivo competente publicará el texto en el portal web correspondiente, con el objeto de dar audiencia a los ciudadanos afectados y recabar cuantas aportaciones adicionales puedan hacerse por otras personas o entidades. Asimismo, podrá también recabarse directamente la opinión de las organizaciones o asociaciones reconocidas por ley que agrupen o representen a las personas cuyos derechos o intereses legítimos se vieren afectados por la norma y cuyos fines guarden relación directa con su objeto. 3. La consulta, audiencia e información públicas reguladas en este artículo deberán realizarse de forma tal que los potenciales destinatarios de la norma y quienes realicen aportaciones sobre ella tengan la posibilidad de emitir su opinión, para lo cual deberán ponerse a su disposición los documentos necesarios, que serán claros, concisos y reunir toda la información precisa para poder pronunciarse sobre la materia. 4. Podrá prescindirse de los trámites de consulta, audiencia e información públicas previstos en este artículo en el caso de normas presupuestarias u organizativas de la Administración General del Estado, la Administración autonómica, la Administración local o de las organizaciones dependientes o vinculadas a éstas, o cuando concurran razones graves de interés público que lo Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada
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justifiquen. Cuando la propuesta normativa no tenga un impacto significativo en la actividad económica, no imponga obligaciones relevantes a los destinatarios o regule aspectos parciales de una materia, podrá omitirse la consulta pública regulada en el apartado primero. Si la normativa reguladora del ejercicio de la iniciativa legislativa o de la potestad reglamentaria por una Administración prevé la tramitación urgente de estos procedimientos, la eventual excepción del trámite por esta circunstancia se ajustará a lo previsto en aquella. En Extremadura, el artículo 66 de la Ley 1/2002, de 28 de febrero, prevé la participación de los ciudadanos en los procedimientos de elaboración de disposiciones administrativas. Reproduciremos lo que dice esta ley autonómica al respecto: 2. A lo largo del proceso de elaboración deberán recabarse, además de los informes, dictámenes y aprobaciones previos preceptivos, cuantos estudios y consultas se estimen convenientes para garantizar el acierto y la legalidad del texto. 3. Cuando el proyecto afecte a los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos, se les dará audiencia, durante un plazo razonable y no inferior a quince días hábiles, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley que los agrupen o los representen, cuyos fines guarden relación directa con el objeto de la disposición y entre los cuales se encuentre la defensa de los intereses de sus miembros. En el supuesto de que las expresadas organizaciones o asociaciones participen de una organización común que englobe los intereses de éstas, dicho trámite se entenderá directamente con la misma. La decisión sobre el procedimiento escogido para dar audiencia a los ciudadanos afectados será debidamente motivada en el expediente por el órgano que acuerde la apertura del trámite de audiencia. Asimismo, y cuando la naturaleza de la disposición así lo aconseje, será sometida a información pública durante el plazo indicado. 4. Este trámite podrá ser abreviado hasta el mínimo de siete días hábiles cuando razones debidamente motivadas así lo justifiquen. Sólo podrá omitirse dicho trámite cuando graves razones de interés público, que asimismo deberán explicitarse, lo exijan. 5. No será necesario el trámite a que se refiere este apartado si las organizaciones o asociaciones mencionadas hubieran participado por medio de informes o consultas en el proceso de elaboración indicado en el apartado 2 de este artículo”.
DISPOSICIONES La exposición de motivos dice lo siguiente: “Por lo que respecta a las disposiciones adicionales, transitorias, derogatorias y finales, cabe aludir a la relativa a la adhesión por parte de las Comunidades Autónomas y Entidades Locales a los registros y sistemas establecidos por la Administración General del Estado en aplicación del principio de eficiencia reconocido en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril. Destaca igualmente, la disposición sobre las especialidades por razón del a materia donde se establece una serie de actuaciones y procedimientos que se regirán por su normativa específica y supletoriamente por lo previsto en esta Ley, entre las que cabe destacar las de aplicación de los tributos y revisión en materia tributaria y aduanera, las de gestión, inspección, liquidación, recaudación, impugnación y revisión en materia de Seguridad Social y Desempleo, en donde se entienden comprendidos, entre otros, los actos de encuadramiento y afiliación de la Seguridad Social y las aportaciones económicas por despidos que afecten a trabajadores de cincuenta o más años en empresas con beneficios, así como las actuaciones y procedimientos sancionadores en materia tributaria y aduanera, en el orden social, en materia de tráfico y seguridad vial y en materia de extranjería. Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada
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Por último, la Ley contiene las disposiciones de derecho transitorio aplicables a los procedimientos en curso, a su entrada en vigor, a archivos y registros y al Punto de Acceso General Electrónico, así como las que habilitan para el desarrollo de lo previsto en la Ley”.
Disposición adicional primera. Especialidades por razón de materia. 1. Los procedimientos administrativos regulados en leyes especiales por razón de la materia que no exijan alguno de los trámites previstos en esta Ley o regulen trámites adicionales o distintos se regirán, respecto a éstos, por lo dispuesto en dichas leyes especiales. 2. Las siguientes actuaciones y procedimientos se regirán por su normativa específica y supletoriamente por lo dispuesto en esta Ley: a) Las actuaciones y procedimientos de aplicación de los tributos en materia tributaria y aduanera, así como su revisión en vía administrativa. b) Las actuaciones y procedimientos de gestión, inspección, liquidación, recaudación, impugnación y revisión en materia de Seguridad Social y Desempleo. c) Las actuaciones y procedimientos sancionadores en materia tributaria y aduanera, en el orden social, en materia de tráfico y seguridad vial y en materia de extranjería. d) Las actuaciones y procedimientos en materia de extranjería y asilo. Disposición adicional segunda. Adhesión de las Comunidades Autónomas y Entidades Locales a las plataformas y registros de la Administración General del Estado. Para cumplir con lo previsto en materia de registro electrónico de apoderamientos, registro electrónico, archivo electrónico único, plataforma de intermediación de datos y punto de acceso general electrónico de la Administración, las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales podrán adherirse voluntariamente y a través de medios electrónicos a las plataformas y registros establecidos al efecto por la Administración General del Estado. Su no adhesión, deberá justificarse en términos de eficiencia conforme al artículo 7 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. En el caso que una Comunidad Autónoma o una Entidad Local justifique ante el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas que puede prestar el servicio de un modo más eficiente, de acuerdo con los criterios previstos en el párrafo anterior, y opte por mantener su propio registro o plataforma, las citadas Administraciones deberán garantizar que éste cumple con los requisitos del Esquema Nacional de Interoperabilidad, el Esquema Nacional de Seguridad, y sus normas técnicas de desarrollo, de modo que se garantice su compatibilidad informática e interconexión, así como la transmisión telemática de las solicitudes, escritos y comunicaciones que se realicen en sus correspondientes registros y plataformas. Disposición adicional tercera. Notificación por medio de anuncio publicado en el «Boletín Oficial del Estado». 1. El «Boletín Oficial del Estado» pondrá a disposición de las diversas Administraciones Públicas, un sistema automatizado de remisión y gestión telemática para la publicación de los anuncios de notificación en el mismo previstos en el artículo 44 de esta Ley y en esta disposición adicional. Dicho sistema, que cumplirá con lo establecido en esta Ley, y su normativa de desarrollo, Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada
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garantizará la celeridad de la publicación, su correcta y fiel inserción, así como la identificación del órgano remitente. 2. En aquellos procedimientos administrativos que cuenten con normativa específica, de concurrir los supuestos previstos en el artículo 44 de esta Ley, la práctica de la notificación se hará, en todo caso, mediante un anuncio publicado en el «Boletín Oficial del Estado», sin perjuicio de que previamente y con carácter facultativo pueda realizarse en la forma prevista por dicha normativa específica. 3. La publicación en el «Boletín Oficial del Estado» de los anuncios a que se refieren los dos párrafos anteriores se efectuará sin contraprestación económica alguna por parte de quienes la hayan solicitado. Sobre esta disposición recomendó el Consejo de Estado que de acuerdo con el informe de la Agencia Española de Protección de Datos, y de conformidad con jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Sentencia de 13 de mayo de 2013, Asunto Google vs. AEPD, Mario Costeja) que reconoce el derecho del interesado a que no sea accesible cierta información en Internet a través de la búsqueda por nombre y apellidos en un motor de búsqueda, sería conveniente añadir en esta disposición una referencia a la adopción de medidas para evitar la indexación y recuperación automática por medio de motores de búsqueda de Internet de los anuncios de notificaciones y publicaciones que se lleven a cabo en el mismo.
Disposición adicional cuarta. Oficinas de asistencia en materia de registros. Las Administraciones Públicas deberán mantener permanentemente actualizado en la correspondiente sede electrónica un directorio geográfico que permita al interesado identificar la oficina de asistencia en materia de registros más próxima a su domicilio. Disposición adicional quinta. Actuación administrativa de los órganos constitucionales del Estado y de los órganos legislativos y de control autonómicos. La actuación administrativa de los órganos competentes del Congreso de los Diputados, del Senado, del Consejo General del Poder Judicial, del Tribunal Constitucional, del Tribunal de Cuentas, del Defensor del Pueblo, de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas y de las instituciones autonómicas análogas al Tribunal de Cuentas y al Defensor del Pueblo, se regirá por lo previsto en su normativa específica, en el marco de los principios que inspiran la actuación administrativa de acuerdo con esta Ley. Disposición transitoria primera. Archivo de documentos. 1. El archivo de los documentos correspondientes a procedimientos administrativos ya iniciados antes de la entrada en vigor de la presente Ley, se regirán por lo dispuesto en la normativa anterior. 2. Siempre que sea posible, los documentos en papel asociados a procedimientos administrativos finalizados antes de la entrada en vigor de esta Ley, deberán digitalizarse de acuerdo con los requisitos establecidos en la normativa reguladora aplicable. Disposición transitoria segunda. Registro electrónico y archivo electrónico único. Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada
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Mientras no entren en vigor las previsiones relativas al registro electrónico y el archivo electrónico único, en el ámbito de la Administración General del Estado se aplicarán las siguientes reglas: a) Durante el primer año, tras la entrada en vigor de la Ley, podrán mantenerse los registros y archivos existentes en el momento de la entrada en vigor de esta ley. b) Durante el segundo año, tras la entrada en vigor de la Ley, se dispondrá como máximo, de un registro electrónico y un archivo electrónico por cada Ministerio, así como de un registro electrónico por cada Organismo público. Disposición transitoria tercera. Régimen transitorio de los procedimientos. a) A los procedimientos ya iniciados antes de la entrada en vigor de la Ley no les será de aplicación la misma, rigiéndose por la normativa anterior. b) Los procedimientos de revisión de oficio iniciados después de la entrada en vigor de la presente Ley se sustanciarán por las normas establecidas en ésta. c) Los actos y resoluciones dictados con posterioridad a la entrada en vigor de esta Ley se regirán, en cuanto al régimen de recursos, por las disposiciones de la misma. d) Los actos y resoluciones pendientes de ejecución a la entrada en vigor de esta Ley se regirán para su ejecución por la normativa vigente cuando se dictaron. e) A falta de previsiones expresas establecidas en las correspondientes disposiciones legales y reglamentarias, las cuestiones de Derecho transitorio que se susciten en materia de procedimiento administrativo se resolverán de acuerdo con los principios establecidos en los apartados anteriores. Disposición transitoria cuarta. Régimen transitorio de los archivos, registros y punto de acceso general. Mientras no entren en vigor las previsiones relativas al registro electrónico de apoderamientos, registro electrónico, punto de acceso general electrónico de la Administración y archivo único electrónico, las Administraciones Públicas mantendrán los mismos canales, medios o sistemas electrónicos vigentes relativos a dichas materias, que permitan garantizar el derecho de las personas a relacionarse electrónicamente con las Administraciones. Disposición transitoria quinta. Procedimientos de responsabilidad patrimonial derivados de la declaración de inconstitucionalidad de una norma o su carácter contrario al Derecho de la Unión Europea. Los procedimientos administrativos de responsabilidad patrimonial derivados de la declaración de inconstitucionalidad de una norma o su carácter contrario al Derecho de la Unión Europea iniciados con anterioridad a la entrada en vigor de esta Ley, se resolverán de acuerdo con la normativa vigente en el momento de su iniciación. Disposición derogatoria única. Derogación normativa. 1. Quedan derogadas todas las normas de igual o inferior rango en lo que contradigan o se Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada
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opongan a lo dispuesto en la presente Ley. 2. Quedan derogadas expresamente las siguientes disposiciones: a) Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. b) Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos. c) Los artículos 4 a 7 de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible. d) Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial. e) Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora. f) Real Decreto 772/1999, de 7 de mayo, por el que se regula la presentación de solicitudes, escritos y comunicaciones ante la Administración General del Estado, la expedición de copias de documentos y devolución de originales y el régimen de las oficinas de registro. g) Los artículos 2.3, 10, 13, 14, 15, 16, 26, 27, 28, 29.1.a), 29.1.d), 31, 32, 33, 35, 36, 39, 48, 50, los apartados 1, 2 y 4 de la disposición adicional primera, la disposición adicional tercera, la disposición transitoria primera, la disposición transitoria segunda, la disposición transitoria tercera y la disposición transitoria cuarta del Real Decreto 1671/2009, de 6 de noviembre, por el que se desarrolla parcialmente la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos. Hasta que, de acuerdo con lo dispuesto en la disposición final séptima, produzcan efectos las previsiones relativas al registro electrónico de apoderamientos, registro electrónico, punto de acceso general electrónico de la Administración y archivo único electrónico, se mantendrán en vigor los artículos de las normas previstas en las letras a), b) y g) relativos a las materias mencionadas. 3. Las referencias contenidas en normas vigentes a las disposiciones que se derogan expresamente deberán entenderse efectuadas a las disposiciones de esta Ley que regulan la misma materia que aquéllas. Disposición final primera. Título competencial. 1. Esta Ley se aprueba al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.18.ª de la Constitución Española, que atribuye al Estado la competencia para dictar las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas y competencia en materia de procedimiento administrativo común y sistema de responsabilidad de todas las Administraciones Públicas. 2. El título VI de iniciativa legislativa y de la potestad para dictar reglamentos y otras disposiciones y la disposición adicional segunda de adhesión de las Comunidades Autónomas y Entidades Locales a las plataformas y registros de la Administración General del Estado, se aprueban también al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.14.ª, relativo a la Hacienda general, así como el artículo 149.1.13.ª que atribuye al Estado la competencia en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica. (Se declara la inconstitucionalidad y nulidad del apartado 2 por Sentencia del TC 55/2018, de 24 de mayo.) 3. Lo previsto en los artículos 92 primer párrafo, 111, 114.2 y disposición transitoria segunda, serán Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada
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de aplicación únicamente a la Administración General del Estado, así como el resto de apartados de los distintos preceptos que prevén su aplicación exclusiva en el ámbito de la Administración General del Estado. Disposición final segunda. Modificación de la Ley 59/2003, de 19 de diciembre, de firma electrónica. En la Ley 59/2003, de 19 de diciembre, de firma electrónica, se incluye un nuevo apartado 11 en el artículo 3 con la siguiente redacción: «11. Todos los sistemas de identificación y firma electrónica previstos en la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y en la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público tendrán plenos efectos jurídicos.» Disposición final tercera. Modificación de la Ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la jurisdicción social. La Ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la jurisdicción social, queda redactada en los siguientes términos: Uno. El artículo 64 queda redactado como sigue: «Artículo 64. Excepciones a la conciliación o mediación previas. 1. Se exceptúan del requisito del intento de conciliación o, en su caso, de mediación los procesos que exijan el agotamiento de la vía administrativa, en su caso, los que versen sobre Seguridad Social, los relativos a la impugnación del despido colectivo por los representantes de los trabajadores, disfrute de vacaciones y a materia electoral, movilidad geográfica, modificación sustancial de las condiciones de trabajo, suspensión del contrato y reducción de jornada por causas económicas, técnicas, organizativas o de producción o derivadas de fuerza mayor, derechos de conciliación de la vida personal, familiar y laboral a los que se refiere el artículo 139, los iniciados de oficio, los de impugnación de convenios colectivos, los de impugnación de los estatutos de los sindicatos o de su modificación, los de tutela de los derechos fundamentales y libertades públicas, los procesos de anulación de laudos arbitrales, los de impugnación de acuerdos de conciliaciones, de mediaciones y de transacciones, así como aquellos en que se ejerciten acciones laborales de protección contra la violencia de género. 2. Igualmente, quedan exceptuados: a) Aquellos procesos en los que siendo parte demandada el Estado u otro ente público también lo fueren personas privadas, siempre que la pretensión hubiera de someterse al agotamiento de la vía administrativa y en ésta pudiera decidirse el asunto litigioso. b) Los supuestos en que, en cualquier momento del proceso, después de haber dirigido la papeleta o la demanda contra personas determinadas, fuera necesario dirigir o ampliar la misma frente a personas distintas de las inicialmente demandadas. 3. Cuando por la naturaleza de la pretensión ejercitada pudiera tener eficacia jurídica el acuerdo de conciliación o de mediación que pudiera alcanzarse, aun estando exceptuado el proceso del referido requisito del intento previo, si las partes acuden en tiempo oportuno voluntariamente y de común acuerdo a tales vías previas, se suspenderán los plazos de caducidad o se interrumpirán los de prescripción en la forma establecida en el artículo siguiente.» Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada
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Dos. El artículo 69 queda redactado como sigue: «Artículo 69. Agotamiento de la vía administrativa previa a la vía judicial social. 1. Para poder demandar al Estado, Comunidades Autónomas, entidades locales o entidades de Derecho público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de los mismos será requisito necesario haber agotado la vía administrativa, cuando así proceda, de acuerdo con lo establecido en la normativa de procedimiento administrativo aplicable. En todo caso, la Administración pública deberá notificar a los interesados las resoluciones y actos administrativos que afecten a sus derechos e intereses, conteniendo la notificación el texto íntegro de la resolución, con indicación de si es o no definitivo en la vía administrativa, la expresión de los recursos que procedan, órgano ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar, en su caso, cualquier otro que estimen procedente. Las notificaciones que conteniendo el texto íntegro del acto omitiesen alguno de los demás requisitos previstos en el párrafo anterior mantendrán suspendidos los plazos de caducidad e interrumpidos los de prescripción y únicamente surtirán efecto a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance de la resolución o acto objeto de la notificación o resolución, o interponga cualquier recurso que proceda. 2. Desde que se deba entender agotada la vía administrativa el interesado podrá formalizar la demanda en el plazo de dos meses ante el juzgado o la Sala competente. A la demanda se acompañará copia de la resolución denegatoria o documento acreditativo de la interposición o resolución del recurso administrativo, según proceda, uniendo copia de todo ello para la entidad demandada. 3. En las acciones derivadas de despido y demás acciones sujetas a plazo de caducidad, el plazo de interposición de la demanda será de veinte días hábiles o el especial que sea aplicable, contados a partir del día siguiente a aquél en que se hubiera producido el acto o la notificación de la resolución impugnada, o desde que se deba entender agotada la vía administrativa en los demás casos.» Tres. El artículo 70 queda redactado como sigue: «Artículo 70. Excepciones al agotamiento de la vía administrativa. No será necesario agotar la vía administrativa para interponer demanda de tutela de derechos fundamentales y libertades públicas frente a actos de las Administraciones públicas en el ejercicio de sus potestades en materia laboral y sindical, si bien el plazo para la interposición de la demanda será de veinte días desde el día siguiente a la notificación del acto o al transcurso del plazo fijado para la resolución, sin más trámites; cuando la lesión del derecho fundamental tuviera su origen en la inactividad administrativa o en actuación en vías de hecho, o se hubiera interpuesto potestativamente un recurso administrativo, el plazo de veinte días se iniciará transcurridos veinte días desde la reclamación contra la inactividad o vía de hecho, o desde la presentación del recurso, respectivamente.» Cuatro. El artículo 72 queda redactado como sigue: «Artículo 72. Vinculación respecto a la reclamación administrativa previa en materia de prestaciones de Seguridad Social o vía administrativa previa.
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En el proceso no podrán introducir las partes variaciones sustanciales de tiempo, cantidades o conceptos respecto de los que fueran objeto del procedimiento administrativo y de las actuaciones de los interesados o de la Administración, bien en fase de reclamación previa en materia de prestaciones de Seguridad Social o de recurso que agote la vía administrativa, salvo en cuanto a los hechos nuevos o que no hubieran podido conocerse con anterioridad.» Cinco. El artículo 73 queda redactado como sigue: «Artículo 73. Efectos de la reclamación administrativa previa en materia de prestaciones de Seguridad Social. La reclamación previa en materia de prestaciones de Seguridad Social interrumpirá los plazos de prescripción y suspenderá los de caducidad, reanudándose estos últimos al día siguiente al de la notificación de la resolución o del transcurso del plazo en que deba entenderse desestimada.» Seis. El artículo 85 queda redactado como sigue: «Artículo 85. Celebración del juicio. 1. Si no hubiera avenencia en conciliación, se pasará seguidamente a juicio y se dará cuenta de lo actuado. Con carácter previo se resolverá, motivadamente, en forma oral y oídas las partes, sobre las cuestiones previas que se puedan formular en ese acto, así como sobre los recursos u otras incidencias pendientes de resolución, sin perjuicio de la ulterior sucinta fundamentación en la sentencia, cuando proceda. Igualmente serán oídas las partes y, en su caso, se resolverá, motivadamente y en forma oral, lo procedente sobre las cuestiones que el juez o tribunal pueda plantear en ese momento sobre su competencia, los presupuestos de la demanda o el alcance y límites de la pretensión formulada, respetando las garantías procesales de las partes y sin prejuzgar el fondo del asunto. A continuación, el demandante ratificará o ampliará su demanda, aunque en ningún caso podrá hacer en ella variación sustancial. 2. El demandado contestará afirmando o negando concretamente los hechos de la demanda, y alegando cuantas excepciones estime procedentes. 3. Únicamente podrá formular reconvención cuando la hubiese anunciado en la conciliación previa al proceso o en la contestación a la reclamación previa en materia de prestaciones de Seguridad Social o resolución que agote la vía administrativa, y hubiese expresado en esencia los hechos en que se funda y la petición en que se concreta. No se admitirá la reconvención, si el órgano judicial no es competente, si la acción que se ejercita ha de ventilarse en modalidad procesal distinta y la acción no fuera acumulable, y cuando no exista conexión entre sus pretensiones y las que sean objeto de la demanda principal. No será necesaria reconvención para alegar compensación de deudas, siempre que sean vencidas y exigibles y no se formule pretensión de condena reconvencional, y en general cuando el demandado esgrima una pretensión que tienda exclusivamente a ser absuelto de la pretensión o pretensiones objeto de la demanda principal, siendo suficiente que se alegue en la contestación a la demanda. Si la obligación precisa de determinación judicial por no ser líquida con antelación al juicio, será necesario expresar concretamente los hechos que fundamenten la excepción y la forma de liquidación de la deuda, así como haber anunciado la misma en la conciliación o mediación previas, o en la reclamación en materia de prestaciones de Seguridad Social o resolución que agoten la vía administrativa. Formulada la reconvención, se dará traslado a las demás partes para Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada
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su contestación en los términos establecidos para la demanda. El mismo trámite de traslado se acordará para dar respuesta a las excepciones procesales, caso de ser alegadas. 4. Las partes harán uso de la palabra cuantas veces el juez o tribunal lo estime necesario. 5. Asimismo, en este acto, las partes podrán alegar cuanto estimen conveniente a efectos de lo dispuesto en la letra b) del apartado 3 del artículo 191, ofreciendo, para el momento procesal oportuno, los elementos de juicio necesarios para fundamentar sus alegaciones. No será preciso aportar prueba sobre esta concreta cuestión cuando el hecho de que el proceso afecta a muchos trabajadores o beneficiarios sea notorio por su propia naturaleza. 6. Si no se suscitasen cuestiones procesales o si, suscitadas, se hubieran contestado, las partes o sus defensores con el tribunal fijarán los hechos sobre los que exista conformidad o disconformidad de los litigantes, consignándose en caso necesario en el acta o, en su caso, por diligencia, sucinta referencia a aquellos extremos esenciales conformes, a efectos de ulterior recurso. Igualmente podrán facilitar las partes unas notas breves de cálculo o resumen de datos numéricos. 7. En caso de allanamiento total o parcial será aprobado por el órgano jurisdiccional, oídas las demás partes, de no incurrir en renuncia prohibida de derechos, fraude de ley o perjuicio a terceros, o ser contrario al interés público, mediante resolución que podrá dictarse en forma oral. Si el allanamiento fuese total se dictará sentencia condenatoria de acuerdo con las pretensiones del actor. Cuando el allanamiento sea parcial, podrá dictarse auto aprobatorio, que podrá llevarse a efecto por los trámites de la ejecución definitiva parcial, siempre que por la naturaleza de las pretensiones objeto de allanamiento, sea posible un pronunciamiento separado que no prejuzgue las restantes cuestiones no allanadas, respecto de las cuales continuará el acto de juicio. 8. El juez o tribunal, una vez practicada la prueba y antes de las conclusiones, salvo que exista oposición de alguna de las partes, podrá suscitar la posibilidad de llegar a un acuerdo y de no alcanzarse el mismo en ese momento proseguirá la celebración del juicio.» Siete. El artículo 103 queda redactado como sigue: «Artículo 103. Presentación de la demanda por despido. 1. El trabajador podrá reclamar contra el despido, dentro de los veinte días hábiles siguientes a aquél en que se hubiera producido. Dicho plazo será de caducidad a todos los efectos y no se computarán los sábados, domingos y los festivos en la sede del órgano jurisdiccional. 2. Si se promoviese papeleta de conciliación o solicitud de mediación o demanda por despido contra una persona a la que erróneamente se hubiere atribuido la cualidad de empresario, y se acreditase con posterioridad, sea en el juicio o en otro momento anterior del proceso, que lo era un tercero, el trabajador podrá promover nueva demanda contra éste, o ampliar la demanda si no se hubiera celebrado el juicio, sin que comience el cómputo del plazo de caducidad hasta el momento en que conste quién sea el empresario. 3. Las normas del presente capítulo serán de aplicación a la impugnación de las decisiones empresariales de extinción de contrato con las especialidades necesarias, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 120 y de las consecuencias sustantivas de cada tipo de extinción contractual.» Ocho. El artículo 117 queda redactado como sigue: «Artículo 117. Requisito del agotamiento de la vía administrativa previa a la vía judicial.
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1. Para demandar al Estado por los salarios de tramitación, será requisito previo haber reclamado en vía administrativa en la forma y plazos establecidos, contra cuya denegación el empresario o, en su caso, el trabajador, podrá promover la oportuna acción ante el juzgado que conoció en la instancia del proceso de despido. 2. A la demanda habrá de acompañarse copia de la resolución administrativa denegatoria o de la instancia de solicitud de pago. 3. El plazo de prescripción de esta acción es el previsto en el apartado 2 del artículo 59 del texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, iniciándose el cómputo del mismo, en caso de reclamación efectuada por el empresario, desde el momento en que éste sufre la disminución patrimonial ocasionada por el abono de los salarios de tramitación y, en caso de reclamación por el trabajador, desde la fecha de notificación al mismo del auto judicial que haya declarado la insolvencia del empresario.» Disposición final cuarta. Referencias normativas. Las referencias hechas a la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, se entenderán hechas a la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas o a la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público, según corresponda. (Que sería la Ley 39/2015, de 1 de octubre, o bien la Ley 40/2015, de 1 de octubre). Disposición final quinta. Adaptación normativa. En el plazo de un año a partir de la entrada en vigor de la Ley, se deberán adecuar a la misma las normas reguladoras estatales, autonómicas y locales de los distintos procedimientos normativos que sean incompatibles con lo previsto en esta Ley. (Esta adaptación normativa debe ser, por tanto, antes del 2 de octubre de 2017). No hay que confundir el hecho de que deban adaptarse las normas, garantizando el principio de seguridad jurídica, y claridad de las normas, con la entrada en vigor de la nueva ley. La ley entra en vigor según lo dispuesto en su disposición final séptima, y además, según la disposición derogatoria única, todo lo que se contradiga u oponga a esta ley queda derogado. Por lo tanto, no se dispone de un periodo transitorio para seguir aplicando normas que sean incompatibles mientras sean actualizadas, sino que lo que sea incompatible se entiende derogado, sin perjuicio de que deberían adaptarse estas normas en el plazo de un año según esta disposición final quinta, para eliminar del tráfico jurídico toda la normativa que sea incompatible con la nueva ley, y se adapten los procedimientos. Pongamos un ejemplo: Mediante Resolución de 3 de noviembre de 2015, de la Secretaría de Estado de Administraciones Públicas, se estableció el calendario de días inhábiles en el ámbito de la Administración General del Estado para el año 2016, a efectos de cómputos de plazos, de acuerdo con lo establecido en el artículo 48.7 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. La Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas recoge en su artículo 30.7 que la Administración General del Estado, con sujeción al calendario laboral oficial, fijará, en su respectivo ámbito, el calendario de días inhábiles a efectos de cómputos de plazos. Por otro lado, como novedad, la mencionada Ley en su artículo 30.2, excluye los sábados del cómputo de plazos. Ley de Procedimiento Administrativo Común Comentada
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Dado que, de acuerdo con lo establecido en su disposición final séptima, la Ley 39/2015, de 1 de octubre, entra en vigor el día 2 de octubre de 2016, el Estado ve necesario dictar nueva Resolución, de la Secretaría de Estado de Administraciones Públicas, con el fin de recoger la previsión contenida en la mencionada Ley respecto a la declaración de los sábados como día inhábil a efectos del cómputo de plazos. Pues bien, el Estado para mayor claridad publica en BOE de 1 de octubre de 2016 esta nueva Resolución. Pero, podría no haber dictado ninguna nueva resolución, y se entendería que en la anterior a pesar de que dijera que los sábados son hábiles, esta circunstancia se entendería derogada por la nueva ley. Lo que ha hecho el Estado es adelantarse a la previsión de la disposición final quinta para no dejar en el ordenamiento jurídico resoluciones incompatibles que dificultan la claridad de las normas. Extremadura, si no dictara nueva resolución sobre su calendario de días inhábiles, se entenderá que tiene el calendario publicado, incompatible con la actual ley, y en el que deberíamos interpretar y deducir que los sábados son hábiles, cuando lo publicado dice que los sábados son inhábiles, y a pesar de que desde hace un año fue publicado cuando entraría en vigor la nueva ley básica. Esta falta de previsión y adaptación dificultará el conocimiento y entendimiento de las normas por los ciudadanos.
Disposición final sexta. Desarrollo normativo de la Ley. Se faculta al Consejo de Ministros y al Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas, en el ámbito de sus competencias, para dictar cuantas disposiciones reglamentarias sean necesarias para el desarrollo de la presente Ley, así como para acordar las medidas necesarias para garantizar la efectiva ejecución e implantación de las previsiones de esta Ley. Disposición final séptima. Entrada en vigor. Se incluye la modificación de esta disposición por el art. 6 del Real Decreto-ley 11/2018, de 31 de agosto.
La presente Ley entrará en vigor al año de su publicación en el «Boletín Oficial del Estado». (Publicada en BOE de 2 de octubre de 2015) Por lo tanto, la fecha de entrada en vigor es el 2 de octubre de 2016.
No obstante, las previsiones relativas al registro electrónico de apoderamientos, registro electrónico, registro de empleados públicos habilitados, punto de acceso general electrónico de la Administración y archivo único electrónico producirán efectos a partir del 2 de octubre de 2020. Estas previsiones entrarían en vigor, pues, el 2 de octubre de 2020: - Registro electrónico de apoderamientos: artículo 6 - Registro electrónico: parte del artículo 16 - Registro de empleados públicos habilitados: artículo 12.3 - Punto de acceso general electrónico de la Administración: parte de artículo 13, 43, 53 - Archivo único electrónico: artículo 17. Transitoriamente seguiría en vigor la normativa anterior sobre esta materia (Ley 30/1992, etc.)
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