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AUTORIDADES DE LA FUNDACIÓN CIGOB PRESIDENTE Lic. Luis Guillermo BABINO

VICEPRESIDENTE Dr. Marcos Alfredo JASIN

RESPONSABLE EJECUTIVA Lic. Luciana Inés CARPINACCI

RESPONSABLE EDITORIAL Lic. María Eva HADIDA

LOS TRES CINTURONES DEL GOBIERNO

Carlos Matus

LOS TRES CINTURONES DEL GOBIERNO

F U N D A C I O N

Desarrollo de Ciencias y Métodos de Gobierno FUNDACION ALTADIR

Matus, Carlos Los tres cinturones del gobierno.- la ed.- San Justo: Univ. Nacional de La Matanza, 2007. 220 p. ; 22x15 cm. ISBN 978-987-9495-66-7 1.

Gobierno Local. 2. Gestión Universitaria. I Título CDD 352.14

© Universidad Nacional de La Matanza, 2007 Florencio Varela 1903 (B1754JEC)/ San Justo / Pcia. Bs. As. Tel.: (54-11) 4480-8900 e-mail: [email protected] http: www.unlam.edu.ar © Fundación CIGOB Fundación Desarrollo de Ciencias y Métodos de Gobierno Av. Roque Sáenz Peña 615 - piso 5 - of. 501 Ciudad Autónoma de Buenos Aires Tel: (54-11) 4393-0186 hppt: www.cigob.org.ar © Fundación ALTADIR Av. Andres Bello/ Res. Villa Normanda / Apto. 31-A Los Palos Grandes / Caracas Tel/Fax: 58-212-2861340 e-mail: [email protected] Diseño y diagramación: Editorial UNLaM Director editorial UNLaM: Rolando Echave Ilustración de tapa: “La esclavitud”, 1979. Autor: Carlos Matus ISBN: Hecho el depósito que marca la ley 11.723 Prohibida su reproducción total o parcial Derechos reservados

Índice

Prólogo ............................................................................................. 13 Introducción ..................................................................................... 15 Capítulo 1. Los tres cinturones del gobierno ....................................... 17 1. ¿Son previsibles los resultados de un gobierno? ................................... 17 2. Los resultados se crean en la propuesta del gobierno ........................... 34 3. El manejo compensatorio de los tres cinturones del gobierno .............. 49 Capítulo 2. Criterios de diseño organizativo ........................................ 55 1. Diseño organizativo e intercambio de problemas ................................. 55 2. El fundamento científico de las ideologías: realismo versus voluntarismo ........................................................................................... 58 3. Propiedad y gestión en el ámbito público ............................................. 62 4. Dimensiones del aparato público: confusiones bien difundidas ............ 69 5. ¿Reforma o capacidad constante de reforma? ...................................... 71 Capítulo 3. Niveles de diseño organizativo .......................................... 75 1. Siete niveles de diseño ......................................................................... 75 2. El nivel de macroregulación ................................................................. 78 3. El nivel de macrodiseño ..................................................................... 105 4. El nivel de microdiseño ...................................................................... 122 Capítulo 4. Teoria y reforma organizativa ......................................... 145 1. ¿Qué es una macroorganización? ...................................................... 145 2. Reglasdel juego y diseño macroorganizativo ...................................... 3. El desempeño de una organización .................................................... 4. El triángulo de hierro del juego macroorganizativo ............................ 5. Principios de macroorganización .......................................................

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Capítulo 5. Estrategias de reforma .................................................... 1. Problemas de estrategia organizativa ................................................. 2. Una propuesta de reforma ................................................................ 3. Modas que anuncian fracasos ............................................................

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4. ¿Quién moderniza a los modernizadores? .......................................... 215 Bibliografía ..................................................................................... 219

En gratitud a Jorge Ahumada, Héctor Hurtado, José Agustín Silva Michelena y Ramón Gajardo, ejemplos de dedicación al servicio público, de quienes recibí mucho más de lo que yo pudedarles.

Prólogo

Este libro que tienen hoy entre sus manos es el segundo que se publica en el marco del acuerdo entre la Fundación Altadir, la Fundación Ciencias y Métodos de Gobierno (CiGob) y la Universidad Nacional de La Matanza. Teniendo en cuenta que Matus escribe esta obra a mediados de la década de los noventa, se puede apreciar la lucidez del autor en relación al foco de atención sobre lo que él llama “el barbarismo tecnocrático” en los intentos de modernización del aparato público. “Los Tres Cinturones del Gobierno” constituye un abordaje diferente sobre la necesidad de modernización del aparato público y los criterios sobre los cuales se debe realizar este abordaje. Los libros de Carlos Matus se nutren por un lado, de las diferentes disciplinas en las que el autor incursionó: las ciencias del lenguaje, la historia, las matemáticas, la física, las ciencias políticas y por el otro de la profunda reflexión sobre el fracaso de los gobiernos y de los intentos de reforma en América Latina. Apelando frecuentemente al humor y a las metáforas nos presenta sus complejos desarrollos teóricos. Es justamente una metáfora la que da título al libro “Los Tres Cinturones del Gobierno”, los tres cinturones son los tres balances de gobierno que conforman el balance global: el político, el económico y el de gestión cotidiana. Matus nos alerta a través de una imagen más que gráfica para los dirigentes: ¡nunca aprete los tres cinturones a la vez!. El olvido del balance político expresa el barbarismo tecnocrático. El olvido del balance económico refleja el barbarismo demagógico. El deterioro del balance de la gestión cotidiana implica el barbarismo gerencial. Todo gobernante inicia su gestión con un determinado nivel de capital político, un adecuado manejo del balance de gobierno le permitirá acrecentar su capital político o verá como se pierde en una gestión ganada por la demagogia o la acción tecnocrática. En definitiva un buen gobernante debe tener presente que su balance global del gobierno siempre debe ser positivo. Con otra metáfora, esta vez deportiva, Matus define el propósito de su libro: el gobernante es como un ciclista, el aparato público es su bicicle-

ta, que debe ser de calidad y estar apto para la carrera que enfrenta. Habrá otros corredores, que también querrán ganar. El entrenamiento del gobernante –su formación– y, la calidad de su bicicleta –el aparato público– le permitirán alcanzar la meta ganando la carrera: ver realizados los resultados de su proyecto de gobierno. Luego de los fracasos de los intentos de reforma y modernización del aparato público que se llevaron adelante en diferentes países de América Latina y el Caribe, este libro se constituye en una lectura obligada para los dirigentes que quieren revertir los problemas que enfrenta la región. Los invito a disfrutar y aprender de este libro que como aporte a las ciencias y técnicas de gobierno funciona como marco conceptual para los desarrollos metodológicos que a través de la fundación CiGob estamos llevando a cabo y como guía para la capacitación y la asistencia técnica a los organismos públicos. Luis Babino, mayo 2007

Introducción

Este libro aborda, de un modo distinto al tradicional, el problema de la capacidad de gobierno y la modernización del aparato público. Es un tema sobre el cual hay poca teoría y mucha práctica frustrante. Todavía no conozco una reforma exitosa de la Administración Pública en América Latina. Tampoco veo indicios de corrección, ni en los gobiernos ni en los organismos internacionales de cooperación técnica. Espero que esta propuesta teórica sea un llamado a la reflexión teórica, pues las pérdidas en tiempo y recursos económicos que han acompañado estas experiencias fracasadas de modernización son gigantescas. En cada uno de nuestros países hay una muestra. La abundancia de recursos para elevar la capacidad de gobierno está desperdiciada. Se malgasta penosamente en asesorías y entrenamiento inadecuados. No se emplean en la revolución organizativa y de métodos de gobierno que exige nuestra realidad. Los que sepan leer verán también en esta obra una señal de alerta sobre la mayor amenaza que enfrenta nuestra época: el barbarismo tecnocrático. Estamos ante el peligro de destruir valores muy fundamentales para la vida humana y acumular pobreza cultural. Eso es tanto o más peligroso que la pobreza económica, porque, por lo menos, la llamada pobreza crítica es todavía un problema de conciencia. Mañana, desprovistos de valores, la ignoraremos como algo normal, como parte del paisaje social. Hay algo profundamente erróneo en el viraje político que ha ocurrido en los últimos años. Antes estábamos en el error contrario; mucha política y poco rigor científico. ¿Por qué nos movemos en extremos pendulares? ¿Dónde está la sabiduría del juicio humano almacenada en siglos de vida cultural? Los comentarios de Claudia Costín, Carlos Neves Cristo, José Cayuela y Kilian Zambrano enriquecieron esta propuesta y los agradezco sinceramente.

Capítulo 1 Los tres cinturones del gobierno

1. ¿Son previsibles los resultados de un gobierno? Lo que importa de un gobierno son sus resultados. Los resultados que la gente ilusiona, a pesar de su frustración reiterada con la política y los políticos. El gobierno empeña su palabra cuando anuncia su proyecto de gestión. Palabra que valida con su cumplimiento y el país evalúa por sus resultados. Resultados es la palabra que encumbra o hunde un gobierno. Pueden concomitar o distar con lo prometido, y lo prometido puede contrariar los deseos mayoritarios de la población. En América Latina ésta es una historia de desengaños y sueños tronchados. Nuestra democracia es débil y marcada por una tradición de promesas incumplidas. O lo que es peor, a veces, con resultados que apuntan en dirección opuesta a las metas. No se trata de metas fáciles. No son logros que se alcanzan por el simple impacto inexorable de una relación causa-efecto. El gobierno decide y hace W y el resultado puede no ser la meta B. El resultado no es seguro como en la física o la química determinista. En el juego social no existen tales relaciones mecánicas, precisas y ciertas. No basta con producir las acciones u operaciones que parecen necesarias para alcanzar los resultados. Es necesario que esas acciones venzan el roce, la inercia, la oposición y el rechazo de otros; superen la adversidad de las circunstancias; y tengan más peso que la mala suerte, la incerteza, las variables fuera de control y las tendencias contrarias al proyecto comprometido. Los resultados deben alcanzarse en un medio resistente, generalmente adverso y nebuloso. Gobernar para cambiar las cosas es navegar contra la corriente. A pesar de todo, cualesquiera sean las dificultades de cálculo, el gobierno debe anunciar resultados y su gestión será evaluada por ellos. No hay otra forma de liderar y gobernar. La política exige hacer ofertas para sumar apoyos. Los resultados que anuncia y persigue un gobierno dependen de apuestas contra la incertidumbre y las resistencias. Todo es nebuloso e impreciso en el juego social. Los gobiernos apuestan a resultados con fundamento en algún tipo de cálculo tecnopolítico. El cálculo sobre resultados y

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metas no es un cálculo técnico. Tampoco se basa en el azar o un juicio simplemente intuitivo. Tiene un fundamento. Pero ese fundamento no descansa en leyes científicas, mucho menos en leyes determinísticas. Es un cálculo impreciso. Opera en un juego creativo entre actores cercados por varios tipos de incerteza. Está dominado por la nebulosidad sobre el futuro y la ambigüedad de las relaciones entre muchas variables imprecisas. El cálculo técnico es, apenas, una parte del fundamento de las apuestas. La palabra apuesta alude al azar, y ciertamente la suerte cuenta. Pero, no se gobierna con apuestas de azar. Un proyecto de gobierno es una apuesta con fundamento estratégico. Es una apuesta donde el apostador fuerza, hasta cierto límite, la mano de los resultados. Es un tipo de razonamiento que opera con varios componentes condicionales. El si condicional está siempre en la estructura del cálculo tecnopolítico para evitar las predicciones infundadas. Si las circunstancias son Z (variables fuera de control sobre las cuales tengo una influencia incierta entre poca y mucha), y si yo soy capaz de realizar la acción W (viabilidad de mi acción que depende también de otros), en condiciones que la eficacia de mi acción W sea J (variable sobre la cual tengo sólo influencia, también depende de otros), entonces puedo esperar un resultado en el rango entre A y B. Es un resultado mediatizado por muchas condiciones que escapan al control del gobierno. Hay condicionantes de circunstancias, condicionantes de viabilidad y condicionantes de efectividad. Además de la imprecisión típica de un cálculo que se refiere a problemas cuasiestructurados, donde las variables son imprecisas, en calidad y cantidad, las relaciones entre ellas son ambiguas y las propuestas de solución son conflictivas. No son problemas de geometría y matemáticas donde todo está dado, es preciso y es objetivo. En la realidad del juego social nunca estamos seguros si las variables consideradas son todas las que la representación de la realidad exige. Nunca hay consenso sobre todo. Es un sistema donde se combinan la razón con la pasión, el juicio intuitivo con el juicio analítico, las ciencias con los valores y las creencias, lo cualitativo con lo cuantitativo, la información con los supuestos, las conexiones de sentido con las conexiones causales, la imaginación con el rigor, y lo estable con lo creativo y cambiante. No hay matemáticas para hacer ese cálculo. Es una cuestión de juicio humano que se estructura en una apuesta. Quien está en el juego social debe apostar a resultados como en un casino. O se retira del juego. El ciudadano vota por promesas sobre resultados. El gobernante debe hacer una apuesta tecnopolítica. Hay, sin embargo, una gran diferencia entre una apuesta tecnopolítica y una apuesta de azar. En la apuesta de azar, no hay control ni influencia sobre los

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resultados. En la apuesta tecnopolítica el apostador tampoco controla el resultado, pero influye sobre él. Lo que el gobierno hace pesa en los resultados. Aún más, puede pesar de manera decisiva. El peso de la acción sobre los resultados hace que el efecto de la acción pública sea previsible. La palabra previsible significa que el resultado no depende enteramente de quien actúa. También depende de otros participantes del juego social y de las circunstancias. Lógicamente, la previsión de resultados está relacionada con ciertas capacidades y propósitos del gobierno. Capacidades bajas y propósitos muy ambiciosos, producen una previsión pobre de resultados. Mientras mayor es la capacidad de previsión de resultados, mayor es la credibilidad del gobierno. Y, en política, la credibilidad es casi todo. En consecuencia, es importante analizar las variables que están detrás de una buena previsión de resultados. Los resultados de un gobierno son más previsibles en la medida que se cumplen cinco condiciones: 1) alta capacidad de gobierno, 2) buen diseño organizativo del aparato público, 3) proyecto de gobierno compatible con la capacidad personal e institucional de gobierno, es decir, con las dos primeras condiciones, 4) contexto situacional coherente con el proyecto de gobierno, y 5) buena suerte. En todo caso, esta previsión no debe confundirse con predicción de resultados, según las concepciones determinísticas. Previsión significa delimitación del espacio de los resultados posibles según sean las circunstancias que abrigan la acción. Sin capacidad de previsión de resultados, no hay gobierno. El concepto mismo de gobierno es inherente a la capacidad de anticipar los resultados del proyecto comprometido, de llegar a la situación esperada y disfrutar de ella. Estas cinco variables pueden reducirse a tres, una vez descartada la suerte y reordenados los otros cuatro componentes. La calidad de la organización del aparato del gobierno es un aspecto de la capacidad institucional de gobierno, y también contribuye a la gobernabilidad. El contexto situacional sintetiza, a su vez, los principales factores determinantes de la gobernabilidad. Gobernar, entonces, exige articular tres variables: a) el proyectode gobierno, entendido como la propuesta de medios y objetivos que compromete un cambio hacia la situación esperada,

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b) la capacidad de gobierno, que expresa la pericia para conducir, maniobrar y superar las dificultades del cambio propuesto, y c) la gobernabilidad del sistema, que sintetiza el grado de dificultad de la propuesta y del camino que debe recorrerse, verificable por el grado de aceptación o rechazo del proyecto y la capacidad de los actores sociales para respaldar sus motivaciones favorables, adversas o indiferentes. Dirigir es señalar y escoger una dirección. También es la capacidad de seguirla, no obstante los obstáculos que ofrezca. En esa conducción cuentan tres variables: la dirección o norte escogido, la dificultad del camino, y la capacidad de conducción para sortear las dificultades previsibles del trayecto. La dirección es acertada si la brújula política explora con creatividad varios caminos nuevos y apunta con el dedo del plan hacia donde están y pueden crearse las posibilidades. La dificultad del camino debe calcularse, sin exageración ni descuento, en un acto de previsión flexible del futuro desconocido y de sus obstáculos. La capacidad de conducción no surge espontáneamente con la elección del líder, hay que crearla. En el ejercicio del liderazgo público convergen tres elementos: la propuesta de objetivos, el grado de dificultad que presenta esa propuesta y la capacidad para sortear tales dificultades. Tres vértices de un sistema complejo: objetivos, dificultad para alcanzarlos y capacidad para lidiar con esa dificultad. Con otras palabras, el proyecto de gobierno, la gobernabilidad y la capacidad de gobierno. Es el triángulo de gobierno. Tres variables fuertemente interrelacionadas pero, al mismo tiempo, bien diferenciadas.

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Estas tres variables sintetizan un modelo muy simple, pero potente para entender el proceso de gobierno.