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LOS OBJETIVOS DE LOS PLANES NACIONALES DE DESARROLLO Y SUS RESULTADOS EN EL DESARROLLO NACIONAL

Trabajo presentado por

EDUARDO ARIAS OSORIO

A la ACADEMIA COLOMBIANA DE CIENCIAS ECONOMICAS para optar a la calidad de miembro correspondiente

Bogotá, D.C., 06 de Octubre e 2005.

CONTENIDO SÍNTESIS. I. NOCIÓN TEÓRICA DEL SISTEMA DE PLANEACIÓN. 1.1. Antecedentes. 1.2. Conceptualización de la planeación. 1.3. Limitaciones del proceso de planeación. 1.3.1 Limitaciones generales del proceso de planeación. 1.3.2 Ventajas y limitantes de la planeación en Colombia 1.3.3 La idiosincrasia colombiana y los procesos de planeación. II.

EL SISTEMA DE PLANEACIÓN EN COLOMBIA. 2.1. Antecedentes legales e institucionales. 2.2. Los planes nacionales de desarrollo y los objetivos propuestos. 2.2.1. Plan de Desarrollo Económico y Social 1960 – 1970. Plan Decenal. 2.2.2. Planes y Programas de Desarrollo Económico y Social 1969 – 1972. 2.2.3. Las Cuatro Estrategias 1970 – 1974. 2.2.4. Para Cerrar la Brecha 1975 – 1978. 2.2.5. Plan de Integración Nacional 1979 – 1982. 2.2.6. Cambio con Equidad 1983 – 1986. 2.2.7. Plan de Economía Social 1987 – 1990. 2.2.8. La Revolución Pacífica 1990 – 1994. 2.2.9. El Salto Social 1994 – 1998. 2.2.10. Cambio para Construir la Paz 1998 – 2002. 2.2.11. Hacia un Estado Comunitario. 2002 - 2006 2.2.12. Síntesis de los objetivos propuestos. 2.2.13 Institucionalización de los Planes de Desarrollo.

III.

LAS REALIZACIONES DE LOS PLANES. ÉNFASIS SOCIAL. 3.1. Integración del Desarrollo Económico y Social. 3.2. Constituir el plan, un gran propósito nacional y un programa de trabajo a largo término. 3.3. Alcanzar una tasa determinada de crecimiento de la economía y de carácter estable. 3.4. Promover no solo el desenvolvimiento económico sino la solución de los problemas sociales. 3.5. Generar empleo de la fuerza laboral. 3.6. La salud. 3.7. La educación. 3.8. La vivienda. 3.9. La riqueza y el ingreso, su distribución. 3.9.1. Distribución de la tierra. 3.9.2. Distribución del ingreso. 3.9.3. La pobreza y la miseria. 3.9.4. La exclusión social.

IV. HORIZONTES DE LA PLANEACION.

BIBLIOGRAFÍA SINTESIS El texto tiene por objeto principal exponer los objetivos generales especialmente en el campo social que se han propuesto los planes de desarrollo expedidos por los distintos gobiernos entre los años 1960 – 2006, así como los resultados alcanzados. De igual manera se incluyen análisis sobre la concepción teórica de la planeación y el sistema de planeación en Colombia. Finalmente se exponen algunos comentarios sobre los horizontes de la planeación y la necesidad de seguir perfeccionando este importante instrumento de desarrollo. El documento se presenta a solicitud de la Academia Colombiana de Ciencias Económicas para acceder a la categoría de miembro correspondiente.

I.

NOCIÓN TEÓRICA DEL SISTEMA DE PLANEACIÓN.

1.1 Antecedentes. Desde la aparición del Sistema Clásico de la Economía (finales del siglo XVIII, Adam Smith 1776, La Riqueza de las Naciones) y su gran enriquecimiento teórico de los siglos XVIII y XIX y el aparecimiento de los críticos del sistema capitalista con Carlos Marx a la cabeza, a mediados del siglo XIX, se han venido desarrollando dos maneras de afrontar la conducción de la economía.

En primer lugar los que se pueden

denominar los teóricos del capitalismo clásico en cuya doctrina, la función esencial del Estado es dejar hacer a los rectores del sistema, productores o consumidores,

bien sea en su calidad de

para que la satisfacción de las necesidades que se

produce espontáneamente no encuentre ningún obstáculo o traba

posición

individualista que se mantuvo y predominó a lo largo del siglo XIX y penetró hasta el siglo XX, fortalecida con el neoliberalismo de ultranza (P.P. Morcillo, pág. 25). Para entonces la teoría de las ventajas comparativas se consideraba la mas apropiada para la que podría llamarse la conducción inconsciente de la economía. Así habría economía de costos y beneficios para todos. La conducción reposaba en la mano invisible de Adam Smith.

Después de las críticas marxistas al sistema capitalista alrededor de la mitad del siglo XIX, cuando este ya llevaba un centenar de años de experimentación, aparecen los sucesores ideológicos fortaleciendo las ideas intervencionistas con el resultado ideológico-político de la Revolución Comunista de 1917 y la instauración de un sistema intervencionista profundo que habría de prolongarse a lo largo del siglo XX. Al efecto, las ideas de J.M. Keynes, alrededor de los años treinta,

marcan el

espectro de actuación del Estado tanto en los países desarrollados como no. Al sobrevenir el fin del mundo comunista y el debilitamiento de las ideas keynesianas de intervención, aparece en forma universal, la teoría y la política de la globalización – Neoliberalismo - como una reaparición de las antiguas ideas del liberalismo clásico con la Teoría de las Ventajas Comparativas.

Al decir de un autor (P.P. Morcillo 31) “La relación de la existencia de la micro y la macro supone una sociedad en la cual la regulación general de la economía está en manos del Estado, mientras que las decisiones concretas sobre la producción y la distribución están en manos de las empresas privadas.”

El ejemplo de Rusia y la posterior instauración de la planeación en países comunistas y capitalistas, hizo que tal sistema o instrumento estuviera influido de los elementos considerados revolucionarios y de allí la dificultad de su adopción. Actualmente la planeación es una práctica universalmente aceptada, tanto en el sector público como privado. La Alianza para el Progreso, programa de ayuda de los Estados Unidos para América Latina en los años sesenta solicitó a los países elaborar planes de desarrollo como requisito para poder recibir los beneficios respectivos. De igual manera, la Comisión Económica para América Latina, CEPAL, asesoró a los países en la elaboración inicial de sus planes.

Actualmente el término planeación es de uso corriente, desapareciendo su carácter ideológico y convirtiéndose en un importante instrumento de los gobiernos. En el medio privado, el término planeación estratégica es de uso cotidiano. Lo que se sigue discutiendo es la efectividad de la planeación, especialmente en países en proceso de desarrollo. Aquí habría que preguntar: es efectiva la planeación en países que se supone no la necesitan por su alto grado de cultura, educación, equidad, organización económica y social, ejemplo países europeos, algunos asiáticos?

Bajo qué condiciones, se puede dejar a un país, bajo las libres fuerzas del mercado y por tanto libre del sistema de planeación?. ¿Es efectiva y conveniente la planeación en países en proceso de desarrollo como Colombia y los latinoamericanos?

1.2 Conceptualización de la planeación. Se discute sobre la conceptualización de la planeación. Si este término significa una política, una norma de administración pública, un sistema, un plan, una estrategia, o un proceso iniciado en 1917. En razón a la planeación soviética, el término se asoció a una revolución política y por este motivo, su implantación fue difícil principalmente en países de corte capitalista. Hoy ha perdido esa connotación y es de uso corriente en los países de diferentes ideologías y sistemas políticos tanto en el sector público como privado. También se habló de planeación coactiva o indicativa, según los grados de intervención de la autoridad en países de economía altamente centralizada como el caso de la antigua URSS o el de Cuba en la actualidad. De planeación indicativa como es el caso de la mayoría de países capitalistas en proceso de desarrollo. No es fácil diferenciar entonces si la planeación es una u otra cosa pues consideramos que encierra todos los elementos los cuales están íntimamente entrelazados y cada uno cumple su misión, completando así el proceso para la consecución de los fines perseguidos.

Desde el punto de vista académico también se discierne si es una ciencia o una disciplina que ha incorporado aportes de las diferentes ciencias tales como: física, economía, sociología, matemáticas, estadística, psicología, ciencias políticas y otras.

Como proceso indica un camino, un procedimiento, en cierta forma una reglamentación. Como política, acoge las decisiones fundamentales de los gobiernos respecto a la conducción de una sociedad. Como sistema se acoge a las regulaciones de ley incluyendo aspectos desde los propiamente políticos hasta las reglamentarias, involucrando los diversos sectores de actividad e integrando las regiones. En su carácter de plan acoge todos los elementos anteriores.

Se discute igualmente si la planeación es realmente un instrumento de desarrollo o si este se da aun sin la aplicación de tal instrumento. Lo que si ha quedado claro es que la planeación contribuye a lograr el desarrollo en una forma más adecuada, lógica, racional y jurídica. No es fácil medir el grado de desarrollo que algunos países han alcanzado por el estímulo recibido por la planeación. Algunos sostienen que ha habido más fracasos que éxitos y que en general, y salvo períodos cortos ninguno ha podido lograr las metas más modestas de ingreso y producción previstas en sus planes de desarrollo. (Hincapié Silva, prólogo de su libro).

Naturalmente la falta de una visión objetiva del sistema de planeación lleva a cometer una gran injusticia con esta disciplina. En el caso de la planeación francesa aunque de carácter indicativo,

tuvo un gran éxito por los antecedentes de

organización e ingerencia del gobierno en campos vitales como el crédito nacionalizado, un movimiento sindical débil, estrecha colaboración entre el gobierno y el comercio, además de una administración pública de competencia excepcional. En cambio Alemania, sin plan ha tenido un desarrollo muy positivo. Igual ha sucedido en los Estados Unidos de América.

Terminada la segunda guerra mundial, la aplicación del Plan Marshall provisto por Estados, tuvo rápidamente resultados positivos en la recuperación de las sociedades europeas y la posterior planeación del desarrollo. No sucedió lo mismo con la Alianza para el Progreso en los países latinoamericanos y la gran asistencia técnica internacional de la CEPAL y el Banco Mundial. Con raras excepciones y aunque estos países establecieron sus oficinas de Planeación, los resultados no se consideran satisfactorios.

Vale la pena comparar y analizar dos escenarios: países europeos y de América Latina. En los primeros la condición humana férrea disciplina de su población y sus gobiernos y ese firme compromiso de cambiar, constituyeron factores propicios que en los países latinoamericanos no se han dado positivamente.

Para algunos tratadistas, los planes que se formulan, generalmente “no están a la orden del día... Además la experiencia demuestra que un país puede desarrollarse con plan o sin el....” (Hincapié Cesar. Prólogo, pág. 3).

Aquí encontramos un elemento contradictorio en la aplicación del concepto. Una sociedad altamente organizada tanto pública como privadamente se puede dirigir por sí misma. Una sociedad medianamente organizada o no, a pesar de la implantación de un sistema de planeación, no se desarrolla en razón a las características del desarrollo en que se encuentra, tales como el grado de cultura, la capacidad de convivencia social, las actitudes y valores, el comportamiento ciudadano, la concentración del poder político y económico, la inequidad secular, la pobreza, etc. Aquí para que la planeación funcione, tendría que empezar con el análisis y tratamiento de estos factores. En mi opinión la planificación es útil y necesaria en cualquier país, cualquiera sea su nivel de desarrollo y evolución. La diferencia estructural está en su enfoque, su alcance, sus propósitos, mecanismos de implementación y operación. Pero de manera especial la participación y el compromiso de sus gentes. Finalmente vale la pena tener en cuenta el debate de todos los tiempos: Es la planeación que debe estar al servicio de la sociedad, o estar supeditada a aquella para asegurar sus éxitos? Mi opinión es que la planeación como ciencia, disciplina o proceso para toma de decisiones es un instrumento al servicio de la sociedad, la cual entre mas consciente esté puede sacar de la misma el mayor provecho y beneficio.

1.3

Limitaciones del proceso de planeación.

Una vez terminada la Segunda Guerra Mundial e iniciada la reorganización del mundo tanto en los países desarrollados devastados como aquellos en proceso de formación, se inició la planeación y programación de sus respectivas economías.

Los países que para la época ya habían alcanzado cierto grado de desarrollo en todos los órdenes de actividad, vieron rápidamente como mediante la planeación, programación y aplicación de sus inversiones volvieron a organizarse y recobrar sus niveles de actividad.

Aquí las inversiones como el Plan Marshall en Europa, muy pronto dieron sus frutos. Lo mismo no ocurría con otros países que aunque no intervinieron directamente en la guerra, el sistema de planeación, no funcionó correcta y rápidamente y aun actualmente, enfrentan graves problemas de subdesarrollo. Aquí se tienen los países latinoamericanos que no obstante el Programa de la Alianza para el Progreso alrededor de los años sesenta, sus correspondientes inversiones siguen con altos grados de desigualdad tanto en lo económico como en lo social. Tal parece entonces que la planeación para que realmente funcione, necesita un buen grado de cultura en aspectos como los políticos, los legislativos, judiciales y por supuesto, los administrativos.

1.3.1. Limitaciones generales.

Para efecto de este trabajo, señalaremos algunas limitantes que dificultan el proceso de planeación en nuestro país, siguiendo en parte, el gran aporte de Albert Waterston en su clásica obra Planificación del Desarrollo aparecida en la postguerra, alrededor de la década de los sesenta. Se observará entonces que muchos de estos limitantes de la planeación son aplicables actualmente. Para Waterston, (241 y s.s.) el sistema administrativo en los países en desarrollo, no es en general adecuado para la planeación.

En el fondo no juegan tanto los recursos financieros 1. 2. 3. 4. 5.

Casi todos los sistemas son anacrónicos. Hay mucha interferencia política. El personal de planeación no está suficientemente preparado. Hay exceso de funcionarios. Sistemas tributarios ineficientes, con grandes retardos y una evasión generalizada (Waterston 542). 6. Incumplimiento de las leyes laborales. 7. En ocasiones quienes hacen los planes, son funcionarios extranjeros. 8. Inestabilidad burocrática. 9. Las compensaciones salariales no son apropiadas. Se compite con el sector privado. 10. Hay dilución de actividades, se trabaja en varias secciones de la misma institución y aun en diferentes instituciones. 11. Hay divergencia entre lo que la persona sabe y hace. 12. No hay utilización adecuada del tiempo. 13. Las leyes de contratación no se adecuan a las necesidades. 14. Es poco prestigioso trabajar para el gobierno. 15. El personal nacional que viene preparado del exterior, tiene dificultades para

emplearse. 16. Hay exceso de trámites que en general se comunican por escrito. 17. Se crean muchos comités de trabajo que entorpecen las actividades. 18. No se establecen prioridades según la importancia de los trabajos. 19. No hay delegación de autoridad. 20. Los altos funcionarios de estado y otros de similar categoría, viven de comité en comité, no prestando la atención suficiente a su propio cargo. Se convierten en funcionarios de relaciones públicas. 21. Los poderes centrales impiden la difusión de los beneficios de la planeación en favor de las regiones. 22. Se planea sobre bases poco realistas. 23. La influencia del experto va a veces mas allá de lo necesario. Recomienda lo que no es aplicable. 24. Hay concentración de funciones en ciertas dependencias de los gobiernos que impiden el proceso de planeación. 25. No hay comunicación suficiente entre los formuladores del plan y quienes lo aplican.

1.3.2. Ventajas y limitantes de la planeación en Colombia. Según se observa, algunos de los limitantes generales enunciados antes, pueden aun ser aplicables en nuestro país, no obstante el progreso ya cincuentario del sistema. Algunas ventajas que se le pueden atribuir al sistema de planeación en nuestro país, son las siguientes: 1. Es un sistema que desde su creación ha estado funcionando ininterrumpidamente. 2. La estructura tanto de la formulación de las políticas como de la ejecución, se mantienen y perfeccionan día a día. 3. El sistema de planeación tiene un origen constitucional 4. Ha generado un equipo juicioso de técnicos en la materia. 5. Ha sido una fuente intermitente de investigaciones y de acumulación de estudios y estadísticas que le han proporcionado una gran riqueza intelectual al país. 6. Ha constituido una base interesante para la preparación y aprovechamiento de la consultaría internacional. 7. El sistema no es ya solo nacional, sino regional, territorial, multisectorial. 8. Con la creación y apoyo del Consejo Nacional de Planeación, el sistema es sometido a controles de evaluación tanto ex ante como expost que le generan gran enriquecimiento de medios y resultados. A pesar de los alcances anteriores la planeación en Colombia actúa dentro de condiciones estructurales de gran complejidad que le impiden actuar plenamente. Se señalan las siguientes: 1. El conflicto guerrillero y paramilitar que mantiene el país en permanente inestabilidad y que nace casi simultáneamente con el sistema (alrededor de los años sesenta). 2. El narcotráfico que alteró en forma intensa el equilibrio económico y social del

país así como la estructura de valores generando gran inestabilidad en los distintos órdenes de actividad. 3. La necesidad de canalizar grandes recursos a fines bélicos que limita bastante la disponibilidad financiera del el plan. 4. El contrabando, práctica inveterada que hace que altos volúmenes de recursos, no formen parte del producto nacional. 5. La existencia de una estructura de concentración de la riqueza y el ingreso, de gran intensidad, que hace casi imposible la aplicación de un auténtico sistema de planeación.

1.3.3 La idiosincrasia colombiana y los procesos de planeación. Aparte de las limitaciones señaladas anteriormente para un proceso de planeación, creemos interesante complementarlas con otras relacionadas con la idiosincrasia propia del pueblo colombiano que se considera, por los menos en parte o indirectamente, afectan la filosofía y el proceso de planeación en el país. Al efecto, diversos estudios analizan la especial manera de ser del colombiano promedio, según raíces históricas o ambientales. Textos recientes como los de Yunis, Puyana y otros, ayudan a clarificar no solo el concepto en si, sino la relación con los procesos de planeación y desarrollo. Una de las frases claves que mas a menudo se mencionan y que viene de la legislación colonial expedida a miles de kilómetros del sitio de aplicación, es el de que las leyes se acatan pero no se cumplen... Colombia, además ha sido y es un país normativista por historia y cultura. Poseemos una de las constituciones mas largas en el contexto latinoamericano y mundial, en contraste con las constituciones breves de los países anglosajones. La extensión y detalle de las normas, naturalmente impiden su aplicación. Otras características que los autores señalan y que pueden influir en un proceso de realizaciones de la ley, se condensan así:        

Rebeldía espontánea al acatamiento y cumplimiento de la norma. Indisciplina. Incumplimiento. Evasión en el pago de los impuestos. No dar importancia al cumplimiento de normas diversas, como las impositivas o de tránsito como las multas y sanciones. Falta de espíritu comunitario y compromiso social y por tanto actuación personal antes que colectiva. Aceptación rápida de compromisos sin la conciencia suficiente para el cumplimiento de los mismos. Indiferencia, frialdad e inconciencia sobre graves problemas que afectan a la

 

sociedad colombiana, tales como la violencia, los secuestros, los homicidios. Adaptación y aceptación fácil ante el contrabando de bienes internacionales que inundan las calles y almacenes. Violación persistente de las normas de convivencia cívica tales como la disciplina necesaria en las solicitudes o reglamentos de instituciones públicas y privadas.

Todos estos factores indudablemente afectan la productividad, variable de gran incidencia en el proceso de planeación y desarrollo. II. El sistema de planeación en Colombia. 2.1. Antecedentes legales e institucionales. Colombia es un país que registra una vasta experiencia en planeación económica y social y al mismo tiempo, una gran estabilidad institucional en esta materia. En efecto, en la postguerra del medio siglo XX, y como efecto de la reorganización del mundo a cargo de la organización de Naciones Unidas, el país fue objeto de especial atención por distintos organismos y misiones internacionales cuyos informes se convirtieron en la base de análisis nacionales, iniciándose así un proceso de planeación que desde entonces ha venido funcionando ininterrumpidamente. Los estudios de la Misión del Banco Mundial en 1950, iniciaron los análisis posteriores y constituyeron así, un principio de dos aspectos importantes. En efecto, las Bases de un programa de fomento para Colombia y la reorganización de la Rama Ejecutiva iniciaron la clarificación de la situación económica y social de la nación así como la organización jurídica de la misma. A los estudios del Banco Mundial, siguieron los de la CEPAL, con el análisis de la economía en el periodo 1925-1953 y los de la Misión de Economía y Humanismo sobre las condiciones del desarrollo en Colombia, año 1958. Estos trabajos permitieron la formación de la simiente normativa de la planeación lo que permitió la instauración del sistema a partir de la Ley 19 de 1958, que creo dos organismos complementarios así: el Consejo Nacional de Política Económica y Planeación y el Departamento Administrativo de Planeación, el primero con las funciones de formulación de políticas y el segundo de elaborar planes y programas. Con estas bases, la Administración Lleras Camargo (1958-1962), preparó el primer

plan de desarrollo llamado Plan Decenal 1960-1970. Después de este primer plan, todas las administraciones posteriores, hasta la actualidad, expidieron sus propios planes. Esto con la excepción de la Administración Valencia 1962-1966, que aunque no elaboró propiamente un plan, si produjo actos de trascendencia para el sistema de planeación como la creación de la Junta Monetaria, 1963, la reorganización del Consejo y el Departamento, fortaleciendo sus acciones en los siguientes aspectos. a) Cambio de la denominación del Consejo por la de Consejo Nacional de Política Económica. b) Cambio de la composición del consejo. c) Determinación de las funciones del consejo. d) Cambio de nombre del Departamento para llamarse Departamento Administrativo de Planeación. e) Creación de un Grupo de Consulta Económica (P.P. Morcillo, 317).

A través del tiempo, el sistema de planeación en el país, ha venido siendo perfeccionado constantemente a través de medios constitucionales y legales, en tal forma

que

actualmente

se

dispone

de

un

sistema

unificado

nacional

y

territorialmente. La Constitución Nacional de 1968, expresa que el Estado se encargara de la dirección general de la economía garantizando la libertad de empresa y la iniciativa privada dentro de los límites del bien común. Se crea igualmente la Comisión del Plan, mediante la cual, el Congreso de la Republica, ratifica el Plan para que el mismo se convierta en Ley de la Republica. Por dificultades diversas, la Comisión del Plan, solo ha operado en los planes de las recientes administraciones, Samper, Pastrana y Uribe. Por Ley 38 de 1981, se definen las formas de concertación de las fuerzas económicas y sociales de planeación y los procedimientos para elaborar los planes de desarrollo económico y social. Se establece igualmente la integración del plan en lo físico y ambiental así como la metodología para su elaboración. Producto de este avance es la división del plan en dos partes, así: una parte general y una parte programática. La parte general debe contener un diagnóstico de la economía y sus sectores, los propósitos y su relación con los objetivos de la política económica, fiscal y monetaria. La parte programática incluye los recursos financieros, los medios legales e

institucionales, los programas sectoriales y la vinculación del Plan con lo sectorial, regional, municipal, distrital y metropolitano, la concertación publica y privada y la participación ciudadana. La Constitución Política de 1991 y la Ley 152 de 1994, completan la integración del sistema indicando así mismo la composición actual del mismo. Es importante considerar que con este historial normativo la planeación interpreta primeramente

las

características

del

modelo

intervencionista

keynesiano

aproximadamente entre las décadas de los treinta y los ochenta y después el modelo neoliberal del libre mercado, que se gestó un poco antes de la Administración Gaviria (1990-1994), tomó cuerpo con la misma y siguió aplicándose en las siguientes administraciones. Esto significa que la realización de los objetivos planteados y realizados, corresponde a los planes registrados en uno y otro modelo. El sistema en su composición y perfil actual se integra con los siguientes organismos, niveles e instancias 1. El Presidente de la República, máximo orientador de la planeación nacional. 2. El Consejo Nacional de Política Económica y Social, CONPES. 3. El Departamento Nacional de Planeación, que actúa como secretaria del CONPES, desarrolla las políticas, coordina los organismos del Estado, nacional y regionalmente. 4. El Ministerio de Hacienda que controla los aspectos presupuestales del plan. 5. El Congreso de la República que aprueba la Ley del Plan. 6. El Consejo Nacional de Planeación, con funciones consultivas e integradoras de la opción ciudadana y los entes del Gobierno. A nivel regional integran el sistema, los departamentos, las regiones, los distritos, los municipios y las comunidades indígenas. En cuanto al control y evaluación del plan, el procedimiento actúa en la siguiente forma:  

 

La evaluación y seguimiento del plan, esta a cargo del Departamento Nacional de Planeación. Todos los organismos de la administración pública deben elaborar un plan indicativo cuatrienal con base en los lineamientos del plan nacional. El Departamento Nacional de Planeación presenta al CONPES un informe evaluativo anual. Cada entidad tendrá sus propios sistemas de evaluación. El Presidente de la Republica presenta al Congreso un informe detallado anual

acerca del cumplimiento del plan.

2.2 Los planes nacionales de desarrollo y los objetivos propuestos. Esta sección del estudio tiene por objeto exponer los principales objetivos, especialmente de carácter social adoptados por los planes de desarrollo. Cada plan se examina separadamente pero también se hace una síntesis de los mismos lo cual servirá de base para abordar más adelante (sección III, del estudio) la realización de las propósitos correspondientes. La selección de los objetivos se ha verificado en general en base al espíritu de los textos correspondientes ya que se tienen en cuenta los objetivos generales y no los sectoriales, por lo cual no ha sido fácil mencionar las páginas exactas para efectos de las citas. A este respecto, la bibliografía contiene la enumeración completa de los planes, con las identificaciones correspondientes.

2.2.1. Plan general de desarrollo económico y social 1960-1970 Alberto Lleras Camargo 1958 - 1962. Este es el primer plan oficial que elabora el país después de la posguerra y por consiguiente revela propósitos de un plan global y de cierta perspectiva ya que se prolonga por un periodo de diez anos. Se inicia así la planeación sistemática en el país que con la sola excepción de la Administración Guillermo León Valencia. 19621966, en que no hubo plan pero si algunos proyectos de desarrollo, los gobiernos subsiguientes adoptaron los planes respectivos. El plan basa sus propósitos en el diagnóstico de la situación económica y social en la década de los cincuenta. (Pág. 201 y s.s). Entre los principales objetivos señalados destacamos los siguientes:       

Constituir un gran propósito nacional. Alcanzar una tasa anual de crecimiento para el decenio 60-70 de un 6.5%. Promover no solo el desenvolvimiento económico global sino la solución de los problemas sociales. Aliviar a corto plazo las condiciones sociales de las clases mas bajas. Reducir y compensar las extremas disparidades existentes en el reparto de la riqueza y del ingreso nacional. Mantener actualizado el proceso de planeación con publicaciones bianuales del progreso de los programas. Considerar el plan como un programa de trabajo a largo término.

2.2.2. Planes y programas de desarrollo económico y social 1969-1972. Carlos Lleras Restrepo. 1966 - 1970 Aunque el período de gobierno del Presidente Lleras Restrepo, fue de 1966 a 1970, su plan aparece rotulado 1969 – 1972, administración.

La

gran

labor

del

incurriendo en el período de la siguiente Presidente

Lleras

Restrepo,

fue

la

institucionalización del proceso que en su gobierno ya llevaba unos pocos años. Los principales objetivos que se deducen del texto, son los siguientes:   

Elevar el nivel de bienestar de toda la comunidad, logrando el desarrollo integral de la misma. Generar empleo para los recursos humanos y naturales. Lograr la justicia social a través de una política de ingresos y salarios, especialmente de las clases proletarias. (Pág. V 1 y s.s.)

2.2.3. Las cuatro estrategias, 1970 – 1974. Misael Pastrana Borrero. Es el tercer plan del sistema el que plantea los siguientes objetivos principales:     

Lograr una mejor redistribución del ingreso. Conciliar el crecimiento económico con una mejora sustancial de los niveles de vida de los mas pobres. Lograr mayores niveles de empleo, ingresos y bienestar promoviendo el desarrollo urbano. Aumentar las exportaciones. Aumentar la productividad agraria para alcanzar una mejor distribución de la propiedad rural, mejorar los ingresos de la población rural y lograr la coherencia con las políticas urbanas de generación de empleo. (Pág. 201 y s.s.). 2.2.4.Para cerrar la brecha 1975 – 1978. Plan de desarrollo social, económico y regional. Alfonso López Michelsen.

 

Lograr niveles masivos de empleo productivo beneficiando así la mitad pobre de la sociedad colombiana. Reducir la brecha entre el campo y la ciudad, entre los barrios ricos y pobres, entre quienes gozan de los servicios de salud y educación y los desnutridos y analfabetas.

 

Intensificar las actividades que generen empleo. Evitar el proceso inflacionario que golpea a los trabajadores mas atrasados de la economía. (Pág. 107 y s.s.).

2.2.5. Plan de integración nacional 1979 – 1982. Julio César Turbay Ayala.    

Lograr el desarrollo económico y social del país, mediante la integración de la infraestructura económica y social. Alcanzar un desarrollo equilibrado y equitativo entre lo sectorial y regional. Alcanzar la descentralización económica y la autonomía regional. Desarrollar los sectores energéticos, minero, el transporte y los medios de comunicación. (Pág. 43 y s.s.).

2.2.6. Cambio con equidad, plan de desarrollo 1983 – 1986. Belisario Betancur Cuartas.      

Lograr el cambio dentro de un marco de equidad. Lograr la reactivación económica para el cambio y la superación de las grandes masas colombianas. Proteger el trabajo y la industria nacional. Desmontar las expectativas inflacionarias. Promover una mejor equidad en la distribución de los beneficios del desarrollo. Impulsar la vivienda como generador de empleo y producción. (Pág. 9 y s.s.).

2.2.7. Plan de economía social 1987 – 1990. Virgilio Barco Vargas.        

El crecimiento económico debe cumplir una función social y el desarrollo social, ser un factor de crecimiento. El crecimiento debe ser sostenido para así generar empleo y mejoramiento de los ingresos laborales. Obtener el mejoramiento sustancial del nivel de vida de la población especialmente aquella mas excluida de los beneficios del programa. Lograr la activa vinculación de la población a la producción y la gestión democrática de la nación. Garantizar el acceso de la población a la vivienda y los servicios. Lograr la universalización de la atención primaria en salud, nutrición, educación básica, seguridad social y justicia. Garantizar la seguridad alimentaria. Promover la descentralización administrativa y fiscal. (Pág. 83 y s.s.).

2.2.8. La revolución pacífica. plan de desarrollo económico y social 1990-1994. César Gaviria Trujillo.   

Disminuir la intervención del Estado haciendo que se concentre en sus funciones básicas. Elevar el ingreso y el nivel de vida de los grupos necesitados. Obtener una tasa de crecimiento del cinco por ciento anual promedio y doblar la duplicación del ingreso per cápita en treinta años. (Pág. 83 y s.s.).

2.2.9. El salto social, plan de desarrollo 1994 –1998. Ernesto Samper Pizano.          

Lograr que la política social juegue un papel protagónico en el desarrollo nacional. Consolidar al Estado como orientador del desarrollo. Lograr mayores niveles de equidad. Impulsar una política de empleo por medio de instrumentos macroeconómicos, la pequeña propiedad y la capacitación laboral. Alcanzar un crecimiento de la economía entre 5.2 y un 5.7 y de un 3.7 por ciento del ingreso per cápita en el período del plan. En política ambiental promover una nueva cultura del desarrollo. Formar un nuevo ciudadano colombiano en lo productivo, en lo social, en lo político, en los derechos humanos, en el respeto a la naturaleza. Integrar los objetivos económicos, sociales y ambientales. Impulsar el empleo productivo y la educación. Luchar contra la inflación. (Pág. 25 y s.s.).

2.2.10.Cambio para construir la paz, plan nacional de desarrollo 1998- 2002. Andrés Pastrana Arango.     

Alcanzar crecimiento sostenible con cohesión social y paz. Reducir el desempleo. Contribuir a la generación de una cultura de paz. Promover social y económicamente a la población. Mejorar la eficiencia y equidad en la asignación de los recursos públicos. (Pág. 25 y s.s.).

2.2.11.Hacia un estado comunitario, plan de desarrollo 2002 – 2006. Alvaro Uribe Vélez. El Plan adopta cuatro objetivos fundamentales, así: 1. Seguridad democrática. Requisito básico para el cumplimiento de los otros objetivos. Medios para alcanzar el objetivo: control del territorio nacional,

combate a

las drogas,

fortalecimiento de la justicia, desarrollo de zonas comprimidas, protección de los derechos humanos, fortalecimiento de la convivencia y los valores. 2. Crecimiento económico sostenible y generación de empleo. Como medios,

se establecen la vivienda y la construcción, explotación de

hidrocarburos,

transportes,

servicios

públicos,

ciencia

y

tecnología,

sostenibilidad ambiental, política comercial. 3. Equidad social. Como medios se señalan: la revolución educativa, seguridad social, economía solidaria, micro, pequeña y mediana industria, prevención de riesgos naturales, fortalecimiento de grupos étnicos, apoyo a la mujer, apoyo al deporte. 4. Eficiencia y transformación del Estado. Como medios se señalan: control de las finanzas públicas, la corrupción, ineficiencia,

la

reforma de la administración, ordenamiento territorial y

descentralización. (Pág. 19 y s.s.).

2.2.12.Síntesis de los objetivos propuestos. Una síntesis de los objetivos propuestos por los planes nacionales de desarrollo formulados en el período 1960 –2006, llevaría a realizar las siguientes concreciones.

1. Integrar el desarrollo económico y social. 2. Constituir el plan un gran propósito nacional y un programa de trabajo a largo término. 3. Alcanzar una tasa determinada de crecimiento de la economía y de carácter estable. 4. Promover no solo el desenvolvimiento económico global sino la solución de los problemas sociales. 5. Atender a la solución de las condiciones sociales de las clases mas pobres. 6. Mantener actualizado el proceso de planeación. 7. Elevar el nivel de bienestar de toda la comunidad. 8. Generar empleo de la fuerza laboral. 9. Aumentar las exportaciones. 10. Aumentar la productividad agraria. 11. Reducir la brecha entre el campo y la ciudad. 12. Evitar el proceso inflacionario. 13. Alcanzar un desarrollo equilibrado y equitativo entre lo sectorial y regional. 14. Impulsar la vivienda como generador de empleo y producción. 15. Lograr la universalización de la atención primaria en salud, educación, seguridad social y justicia. 16. Promover la cultura del desarrollo ambiental. 17. Impulsar el comercio Internacional. 18. Formar un nuevo ciudadano en lo productivo, lo social, lo político, los derechos humanos y la naturaleza. 19. Generar una cultura de paz. 20. Disponer de seguridad democrática. 21. Hacer del Estado un ente eficiente y transparente.

2.2.13

Institucionalización de los planes nacionales de desarrollo.

Desde la Reforma Constitucional de 1968, se estableció que los planes de desarrollo una vez presentados por el Departamento Nacional de Planeación,

debían ser

aprobados por la Comisión del Plan, la que constituía entonces el medio para la ratificación del Congreso. La Comisión del Plan nunca se reunió para debatirlo lo que generó la inobservancia de las exigencias legales y sociales. Con el fin de suplir estos vicios tanto en los temas constitucionales como en los políticos, económicos y legales, la Constitución de 1991, creó el Consejo Nacional de Planeación como ente consultivo y asesor del Gobierno y plasmó disposiciones normativas las cuales fueron desarrolladas luego por la ley 152 de 1994 que reglamentó tanto las funciones del consejo como el procedimiento legal de

aprobación del plan y por ende las funciones del Congreso de la República. La ley 152 de 1994, señala importantes funciones del consejo entre las que se menciona el análisis y discusión del Proyecto del Plan, la coordinación de una amplia discusión nacional sobre el mismo atención de consultas, hacer recomendaciones, conceptuar sobre el proyecto del Gobierno. Se puede considerar que los planes hasta la administración Gaviria fueron solo programas de Gobierno. El Plan de la Cuatro Estrategias 1970–1974, no alcanzó a ser discutido en el Parlamento y su Ley marco no se aprobó. Los siguientes planes 1976–1990 hasta el de Barco inclusive aparecen sin leyes de aprobación. En cuanto a la Revolución Pacífica (P.P. Morcillo 423), sostiene que “en estricta verdad, el Plan del expresidente Gaviria, nunca fue aprobado formalmente por el Congreso y menos evaluada su ejecución”. Esto no obstante que el acto legislativo 02 de 23 de Noviembre de 1993, determina que hasta que entrara en vigencia el plan aprobado por el Congreso, sería el que correspondiera a las leyes anuales del presupuesto. Después de Gaviria, empieza un período de mayor formalidad jurídica y de una activa participación del Congreso. El plan Samper, 1994–1998, bajo los efectos de una demanda de inconstitucionalidad, fue declarado exequible por la Corte Constitucional. El plan Pastrana, 1998–2002, demandada la Ley del Plan, la Corte Constitucional lo declara inexequible. Al quedarse el país sin plan, el Gobierno acude a la ley y mediante un decreto lo aprueba como Plan de Inversiones del Gobierno. El plan Uribe 2002–2006, demandada la Ley del Plan, la Corte Constitucional lo declara exequible. Lo interesante de este escrito consiste en que los once planes que se analizan, siempre revelaron programas oficiales de los distintos gobiernos que registran en cada uno de ellos, los propósitos fundamentales de las políticas. Por tanto, lo importante aquí es examinar la viabilidad en el cumplimiento de tales objetivos.

III. Las realizaciones de los objetivos de los planes. Énfasis social. En el largo período que se contempla desde la iniciación de los planes hasta el momento actual. 1960 –2006, cerca de medio siglo de existencia y evolución de la nación colombiana, es necesario considerar que se encierra un lapso de tiempo especialmente traumático y pleno de acontecimientos de una y otra índole, varios de ellos de especial trascendencia como el gran crecimiento de la población, la migración rural, la violencia política entre los partidos tradicionales, la aparición y desenvolvimiento de los movimientos guerrilleros, la aparición y desenvolvimiento del narcotráfico, y de la corrupción, la oleada de homicidios que constituye uno de los hechos mas significativos en esta segunda mitad del siglo XX y principios del XXI. A parte de lo anterior, en el período analizado se verificó el cambio de modelo, experimentando de una parte, el intervencionismo keynesiano y al final, el neoliberalismo aperturista. En efecto en las cuatro y medias décadas contabilizadas, la población prácticamente se ha cuadriplicado, comenzando a entrar en cifras cercanas a los cincuenta millones de personas. Un país rural en una gran proporción,

se convierte en un país de

grandes y medianas ciudades. Por los años cincuenta el país experimenta una ola profunda de odios entre los partidos políticos tradicionales que los hacen incurrir en un periodo terrorífico de muertes y expropiaciones y que da lugar a una forma de gobierno compartido que se llamó el Frente Nacional. En los años sesenta se inicia la aparición de movimientos guerrilleros y antiguerrilleros, como las FARC, seguidos de los grupos paramilitares y los helenos que actualmente mantienen plena vigencia de actividades. Alrededor de los años setenta, se inició uno de los fenómenos mas perturbadores de la sociedad colombiana como es el de las drogas y el comercio de estas tanto a nivel interno como externo, llegando a ocupar el país en estas materias primeros puestos en los ambientes internacionales. Desde hace algunas décadas y

como resultado muy complejo de diversos factores, el fenómeno de la corrupción invade los sectores público y privado. Finalmente una oleada interminable de homicidios, especialmente de origen común y político, hace décadas, sacude a la sociedad colombiana hecho que la han llevado a ocupar primeras posiciones en las proporciones de muertes por número de habitantes, en las naciones desarrolladas y en proceso de desarrollo del mundo y América Latina. Todos estos acontecimientos parecen que hicieran imposible el desarrollo tanto económico como social de la nación. Sin embargo desarrollos positivos han ocurrido en las décadas que se analizan pero que naturalmente no son suficientes quedando aun mucho por hacer. En mi concepto, la estabilidad institucional en el proceso de planeación que ha caracterizado la conducción de la política económica y social de la nación, ha constituido un factor de apaciguamiento y moderación de los hechos señalados anteriormente.

Así,

el

sistema

nacional

de

planeación

que

ha

logrado

institucionalizar el país, se convierte en una esperanza importante para alcanzar los objetivos económicos y sociales que desde un principio se trazaron los planes de desarrollo. En forma por demás resumida, se analizará la realización de los principales objetivos propuestos en los planes según síntesis que se registra en el numeral 2.2.12 del presente documento. 3.1. Integración del desarrollo económico y social. Este objetivo es parte fundamental de todos los planes. Basta mirar el título de todos y cada uno de ellos. Si bien la mayoría adopta nombres específicos que los diferencian de los demás en general se denominan Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social. Tal es el caso de Las Cuatro Estrategias 1970–1974, Para Cerrar la Brecha 1975–1978, Plan de Integración Nacional 1979–1982, Cambio con Equidad, 1983–1986, Economía Social, 1987–1990, La Revolución Pacífica, 1990–1994, El Salto Social, 1994-1998, Cambio para construir la Paz, 1998–2002 y Hacia un Estado Comunitario, 2002–2006.

Aunque el propio Sistema de Planeación persigue la integración del crecimiento económico con el bienestar de la sociedad en general tal como se podrá observar al ver cada uno de los objetivos propuestos, tal objetivo aun no se ha logrado. Ninguna de las teorías de desarrollo promulgadas de los años cincuenta en adelante se ha realizado plenamente. Por ejemplo la teoría inicial de que el crecimiento económico genera desarrollo, de que hay que crecer para luego distribuir, etc. no ha tenido realización. Según veremos, la tasa de crecimiento de la economía, con pocas excepciones, siempre superó la tasa de crecimiento de la población por lo cual siempre hubo algo para distribuir hecho que no se ha dado en términos satisfactorios. Por ejemplo, el coeficiente de Gini siempre ha mostrado un ascenso, es decir, los beneficios del crecimiento, tienden a concentrarse. La curva de Kuznets, que señala primero un ascenso de crecimiento y luego una baja hacia la distribución equitativa, al parecer se quedó en la parte alta resistiéndose a bajar. El resultado final es la generación de una sociedad altamente jerarquizada en términos económicos y por tanto el objetivo de la integración se queda a medio camino.

3.2 Constituir el plan, un gran propósito nacional y un programa

de Trabajo a largo término.

Este gran objetivo señalado desde el principio del proceso, no se ha logrado alcanzar. En primer lugar cada administración elabora su propio plan, así que son en general planes cuatrienales. Como los problemas son en general los mismos, cada administración toma aquellos que las administraciones anteriores no alcanzaron a realizar y continúa con ellos pero en general no ha habido una planeación de largo plazo que permita disponer de una mirada de carácter prospectivo. Respecto a que el Plan se convierta en un Propósito Nacional, tal loable objetivo no se ha podido plasmar en el país. Esto no obstante, el positivo desempeño del Consejo Nacional de Planeación, órgano que se ha constituido en un foro de discusión y de integración civil al proyecto del plan. El plan continúa siendo un programa de gobierno pero no un gran propósito nacional.

3.3 Alcanzar una tasa determinada de crecimiento de la economía

y de Carácter estable.

Naturalmente cada plan de desarrollo ha tenido la meta de alcanzar una determinada tasa de crecimiento en el período respectivo. En solo dos planes, la tasa de crecimiento de por sí constituyó un objetivo importante, siendo ellos el Plan Decenal 60-70 y la Revolución Pacífica 90-94. El primero de ellos fijó en 6.5 la tasa de crecimiento en el período del plan, y el segundo en 5 por ciento. De acuerdo al informe nacional de Desarrollo Humano Colombia 2003, no obstante la violencia sostenida desde mediados del siglo XX, el PIB creció a un promedio anual de 4.6 por ciento entre 1950 y 1995 permitiendo un incremento de 2.1 del ingreso per cápita. En este largo período, no se observaron crecimientos negativos del producto. Los años excepcionales fueron para 1978, con un crecimiento del 8.5 por ciento y de 0.2 para el año de 1975. Después de 1995, se observa un decrecimiento excepcional del producto calculado en 4.2 negativo para el año 1999. Aunque las cifras no son del todo pesimistas, si revelan dos hechos de interés. En efecto la evolución de las tasas es bastante inestable y también las tasas son regulares en tamaño, es decir, no permiten al país un desarrollo realmente dinámico que le faciliten salir de los problemas que lo aquejan. Esta aseveración es también cierta para los años recientes en los cuales la economía sigue con tasas no satisfactorias de crecimiento. Respecto del crecimiento del producto por periodos presidenciales, solamente lo es negativo tanto en el crecimiento general como en el per cápita, en la Administración Pastrana Arango. De resto es positivo en ambas tasas, aunque de tendencia a la baja después de la Administración López Michelsen. Bajo el análisis anterior se puede expresar en términos generales que el objetivo o la meta de crecimiento de la economía sí se ha cumplido pero en términos regulares o no satisfactorios. Respecto al crecimiento per cápita a lo largo de los años estudiados, afortunadamente son pocos en que tal variable es negativa, pero que de todas maneras significa que la sociedad en términos globales estuvo consumiendo lo que no produjo, es decir, afectó el patrimonio económico nacional. Los años en que el producto per cápita es negativo, son los siguientes: 1982-1983, años de crisis

económica mundial, administración Betancur; 1999: gran derrumbe del crecimiento, excepcional en la historia económica nacional; 2001-2002, continuación de la crisis, administración Pastrana Arango. Respecto al crecimiento sectorial, no se ha dado un crecimiento equilibrado en las últimas décadas. Ya que se ha caracterizado según el Consejo Nacional de Planeación, por la caída del sector agropecuario, la desindustrialización y el crecimiento desmesurado del sector servicios con un alto contenido de informalidad. 3.4 Promover no solo el desenvolvimiento económico global sino la

solución de los problemas sociales. Naturalmente el objetivo trascendente de un plan o de los planes es no solamente que la economía crezca sino que a través de la generación de ingresos, la comunidad pueda atender la solución de los problemas sociales. En el numeral anterior, el 3.3, se observó que el crecimiento económico en largos períodos de tiempo fue satisfactorio aunque no suficiente para impulsar el crecimiento. Complementando este objetivo, aparecen otros que tienden al tratamiento y atención de una misma temática. Entre ellos se mencionan la solución de las condiciones sociales de las clases mas pobres, reducir las disparidades en la repartición de la riqueza y el ingreso y elevar el nivel de bienestar de toda la comunidad y a través del mismo, atender los problemas de la sociedad. No obstante que el crecimiento económico en términos de tendencias de largo plazo ha aventajado al crecimiento de la población no ha sido posible hasta el momento atender satisfactoriamente problemas sociales tales como la educación, la salud, la vivienda, según se explicará oportunamente. Los frutos del crecimiento, no han beneficiado con sentido de equidad, a la sociedad colombiana. No obstante la difusión de algunos beneficios, en las clases mas pobres, ellos tienden a concentrarse con mayor intensidad en los deciles privilegiados de la sociedad. Por consiguiente, el objetivo bajo estudio, señalado por diversos planes, no ha tenido cabal cumplimiento. 3.5 Generar empleo de la fuerza laboral.

La generación de empleo constituye un foco estratégico fundamental de los planes de desarrollo. Prácticamente el empleo de la fuerza laboral se constituye en medio y fin del desarrollo. Como medio, es la fuerza excepcional que pone a trabajar el resto de los factores de la producción y así misma. Como fin, debe recibir los beneficios del desarrollo e impulsar el resto de la sociedad. De la preparación de la mano de obra, de su actitud y sus valores así como de las características del

sistema

económico y social para estar en condiciones de integrarla, depende su empleabilidad. El empleo de la mano de obra se ha convertido en un objetivo de los países tanto desarrollados como en proceso de desarrollo. Especialmente para estos últimos, el no poder emplear bien su fuerza de trabajo, se convierte en un factor perturbador de la paz social. Para poder entender bien el fenómeno que se analiza, es necesario definir bien las distintas variables que integran la no ocupación de la mano de obra. Así entonces se tiene: a. El desempleo abierto. Integrado por aquellas personas que estando en los rangos de edad de 12 –65 años, no tienen empleo y lo están buscando. b. Subempleo. Comprende aquellas personas que se hallan en una de las siguientes situaciones: 

Tener una jornada laboral inferior a dos terceras partes de la misma.



Considerar que sus ingresos no son suficientes para atender sus gastos normales.



Juzgar que la ocupación que desempeña no está de acuerdo a su profesión o entrenamiento.



Otras situaciones que reflejan una empleabilidad no satisfactoria de la mano de obra son las siguientes:  El empleo informal. Se refiere a los trabajadores que trabajan en condiciones de inseguridad e inestabilidad, no tienen empleos fijos, no disponen de seguridad social ni gozan del sistema normal de créditos.  El empleo temporal. Es la contratación por tiempos generalmente inferiores a un año. Aunque los trabajadores pueden gozar de prestaciones, constituyen situaciones de gran inestabilidad.

En general estas situaciones afectan profundamente el aporte y la productividad del trabajador a la economía y el desarrollo y constituyen desajustes entre el sistema económico y la fuerza laboral. En materia de empleo, desempleo y subempleo, Colombia ha sido foco de atención mundial y base de estudios internacionales. Desde la década de los cincuenta el país ha sido objeto de misiones internacionales mencionándose entre ellas, las siguientes: Banco Mundial, Misión Lebret, OIT, Chenery. Los estudios de estas misiones han sido complementados con investigaciones y publicaciones, siendo por consiguiente el país, uno de los mas analizados en estas materias. En el período objeto del presente estudio (1960-2006), las tasas de desempleo abierto oscilan entre un ocho por ciento para los años 1977 y 1981 y un 20.0 por ciento para el año 2000. En 1970, la OIT, encontró un desempleo abierto de un 14 por ciento, cifra que para el año 2004, se sitúa alrededor de la misma cifra. Esto significaría que la cifra, si bien tiene tendencia decreciente en los últimos años, ha significado históricamente un desuso aproximado de un 10 a 15 por ciento de la fuerza laboral y se incluye la informalidad, esta cifra se puede duplicar o triplicar. Según la Misión Chenery, 1987, aproximadamente seis de cada diez trabajadores de las áreas metropolitanas principales e intermedias, se encuentran en la informalidad. El subempleo cobija un sector muy amplio de la población laboral el cual se estima aproximadamente en una tercera parte de la misma. De igual manera sucede con la contratación temporal que le ha quitado piso de estabilidad a la mano de obra, estimándose que una proporción no inferior a la tercera parte, se halla en estas condiciones. A fin de atenuar el efecto del desempleo ocasionado con la nueva política aperturista instaurada a partir de 1990 se adoptaron dos leyes laborales que tratan de flexibilizar las condiciones de empleabilidad de la mano de obra, así: la Reforma Laboral 50 de 1990 y la Ley 789 de 2002. En síntesis estas leyes tratan de dar facilidades a las empresas para ocupar fuerza laboral, tales como el empleo de trabajadores temporales, el sistema de protección social, el régimen de subsidio al empleo, la protección al desempleado, los aportes para la promoción del empleo, la organización y funcionamiento de las cajas de compensación familiar, la relación laboral, la relación de aprendizaje y la protección de aportes.

Con el impacto de la apertura, alrededor de la década de los noventa al parecer la ley laboral de dicho año, no pudo impedir que el desempleo ascendiera a cifras de un quinto de la fuerza laboral, diez años después. Así que bajo estas circunstancias el objetivo loable de la generación de empleo, contemplado en los planes nacionales de desarrollo, no ha tenido un cumplimiento satisfactorio. Aunque no se ha hecho una evaluación del impacto real de la reforma laboral del año 2002, y no obstante para el momento situarse en un 14 por ciento (año 2004), las condiciones estructurales de la no utilización apropiada de la mano de obra del país, persisten aun. 3.6

La salud.

La salud y la educación constituyen dos pilares básicos del desarrollo. Este no es concebible sin ellos. Por tanto en mayor o menor medida, los dos conceptos son objeto de especial tratamiento en todos los planes de desarrollo. Analizaremos rápidamente hasta donde han llegado las realizaciones de los objetivos de los planes en estas importantes variables. Aunque una mayor salud se viene preconizando y planeando desde principios de los planes, el Plan de Economía Social, 1987-1990 tiene como un objetivo específico “obtener el mejoramiento sustancial del nivel de la población especialmente aquella mas excluida de los beneficios del programa”. Diversas variables ayudan a observar el estado de la salud de la población. Una de ellas es la que se denomina esperanza de vida al nacer. Para el año 1950, un niño recién nacido, viviría, según las condiciones de salud de la época, unos cincuenta años. Mas tarde (alrededor del año 2000) ya podría vivir alrededor de setenta años aunque la mujer viviría cinco años más. La tasa bruta de natalidad, niños nacido vivos por mil habitantes, era de unos 47, en 1950, para 1995 unos 50 años después, era solo de 24, es decir, la mitad. La tasa general de mortalidad, número de muertos por mil habitantes, era para los años cincuenta de unos 17, cincuenta años mas tarde, se habría disminuido a la tercera parte, unos 6. Por supuesto estas tasas varían bastante, según se trate de regiones, zonas urbanas o rurales. Por ejemplo en la costa pacífica y los territorios nacionales la mortalidad alcanza cifras semejantes a las de Haití, Bangldesh y Bolivia.

En cuanto a la fecundidad, número de hijos por mujer durante su ciclo reproductivo, en los años cincuenta, una mujer tendría unos siete hijos, cincuenta años mas tarde, el promedio era un poco inferior a tres, los habría disminuido a menos de la mitad. Las leyes 60 y 100 (1993) crearon el sistema general de la seguridad social, aunque desde 1948, se viene luchando por un mejor sistema. En 1998, la cobertura en seguridad social alcanzó un máximo de 24 millones de personas o sea el 60 por ciento de la población. Por razones de problemas relacionados con el desempleo, dos años mas tarde la cobertura habría disminuido al 54. Por tanto, la cobertura de la seguridad social, iría a medio camino de lo deseable. Uno de los temas íntimamente relacionados con la seguridad social y que debido a la atención no suficiente por parte de varias administraciones, se ha convertido en un grave problema nacional, es el de la pensiones. Se estima que en el momento hay unos cuatro millones de personas en edad de estar jubilados. De estos cuatro millones, solo hay 1.1 pensionados o sea el 27.5 por ciento del total. Es decir de 100 personas, que debiendo estar pensionadas, no lo están, 75 (72.5 por ciento). También, entre los pensionados se da una irregular distribución de valores pues entre los mismos hay pocos pobres. (Montenegro y Rivas, pág. 225). Aunque se han obtenido importantes avances en materia de salud, con el crecimiento de población, muchos de los problemas persisten, tanto a nivel nacional como regional por lo cual, a futuro, los nuevos planes deberán enfrentarlas. 3.7

La educación.

Desde los años cincuenta, período de post-guerra, la teoría del capital humano, recibió una fuerte atención, pues fue firme el convencimiento de que el desarrollo dependía fuertemente de la educación. Así que todos los países se dieron a la tarea de impulsar este factor y simultáneamente la ciencia y la tecnología. No obstante los avances en nuestro país de la variable educación, es mucho lo que resta por hacer según veremos seguidamente. Sumados el gasto público y el privado en el sector educación, han llegado a representar (1980-1990) hasta el cinco por ciento del producto interno bruto. Igualmente después de 1957, en que a través de un plebiscito se acordó una proporción no menor del diez por ciento del presupuesto para la educación, este coeficiente ha venido aumentando llegando a representar

cerca de una tercera parte del total de gastos de funcionamiento del gobierno nacional y la inversión sectorial cerca del seis por ciento de la inversión total del sector central. Diversas variables en educación registradas a través del tiempo, dan a entender el progreso del sector tanto cuantitativo como cualitativo. En cuanto al analfabetismo, tanto la población mayor de cinco como la mayor de 15 años, lo reducen significativamente entre los censos de población de 1951 y 1993 (42 años). La mayor de 5 años, reduce la tasa de 42.5 a 12.7 y la mayor de 15 años de 53.4 a 23.4 por ciento. Para el año 2001, el analfabetismo mayor de 15 años ya era de 8.1. Sin embargo, esta cifra era muy superior a la de Argentina que se situaba en 3.1 por ciento. La evolución de los años de estudio que ha alcanzado la fuerza laboral, explica la importancia que los gobiernos le han venido dando a la educación a través del tiempo. En efecto hasta mediados de 1950, cada trabajador colombiano registraba 2.2 años de estudio. Con este promedio, se iniciaban los planes nacionales de desarrollo. Dicho promedio es en el momento (alrededor del año 2000), de unos nueve años (Montenegro Rivas pág. 152), siendo la tasa de Chile, dos años superior. En cuanto a la cobertura bruta en educación primaria, el progreso es notorio: En 1950, la cobertura era de 43 estudiantes cifra que pasó a ser 87 por ciento en 1970, A comienzos del año 2001, la cobertura se situaba en 110, es decir, había mas niños en las bancas que niños en la correspondiente edad escolar. Esta cifra es aceptable en términos internacionales. En cuanto a la cobertura de secundaria que era alrededor de un 10 por ciento en 1960, llegaba a un 70 por ciento en los 2000. Para los autores Montenegro y Rivas, el equivalente de esta cifra en términos netos es solo de un 66 por ciento, hecho que si se considera en términos internacionales, no es satisfactorio inclusive respecto a algunos países latinoamericanos. En educación superior, la situación parece ser peor no obstante los progresos ya que si en 1950, la cobertura bruta estaba cerca al uno por ciento, para el año 2000 esta cifra era de un 22 por ciento, cifra inferior a la de algunos países latinoamericanos. En materia de calidad, los gobiernos han venido haciendo grandes esfuerzos en todos los niveles. No obstante se observan deficiencias que es necesario atender. Las pruebas Saber, coordinadas por el Ministerio de Educación, así lo demuestran. En

educación básica, solo uno de cada cinco estudiantes logra comprender bien lo que lee; uno de cada diez, es capaz de resolver problemas de matemáticas de alguna complejidad. Además, en los exámenes del ICFES, el porcentaje de colegios con rendimientos bajos, aumentó de 35 a 60 por ciento, entre los ochenta y los noventa, (Montenegro y Rivas pág. 171). El sistema educativo colombiano también registra grandes inequidades. Por ejemplo, en preescolar mientras que la casi totalidad de los niños asiste a las aulas, solo el 64 por ciento de la población mas pobre, logra hacerlo. En primaria y secundaria las diferencias son menores pero no dejan de ser significativas. En educación superior, año 1993 solo el 3.5 por ciento de los estudiantes de los dos quintiles de ingreso mas bajo asistía a dicho nivel. Esto comparado con el 36 por ciento de los quintiles mas altos. En cuanto a factores cualitativos, el Plan de Desarrollo 2002-2006, señala algunos así: 

Deficiente calidad de la educación básica media.



Ampliación de la brecha entre la educación pública y privada.



Reducción de los porcentajes de estudiantes con exámenes satisfactorios.



Bajo porcentaje de programas acreditados en educación superior

Bajo los anteriores comentarios, es necesario concluir, que si bien todos los planes eligieron a la educación como factor de desarrollo y se han realizado notorias inversiones en ella, los logros pueden considerarse en general, regulares en razón a la tarea que queda por realizar. 3.8 La vivienda. Del año 1950 (mitad del siglo XX), al año 2000 (principios del siglo XXI) hubo hechos significativos en cuanto a la población. De una parte, ella se quintuplicó y de otra, se volvió predominantemente urbana. Estos fenómenos tuvieron que influir definitivamente en la demanda de vivienda y de los servicios complementarios tales como agua, energía, comunicaciones. Por este motivo desde la iniciación de los planes de desarrollo, se observó el interés de los

mismos en su planeación y programación. De aquí resulta interesante clarificar cual ha sido el resultado de los objetivos y metas en este campo de la actividad nacional. En los años setenta, se inicia una enorme ola de construcción de vivienda con el famoso programa UPAC del Plan de Desarrollo 1970–1974. Desde entonces, el ritmo de construcción no para. El país aun sostiene una alta tasa de crecimiento demográfico y migración rural urbana. Desde los años cincuenta, las construcciones de piso en tierra y con materiales parecidos han disminuido notoriamente. Predominan en el momento el ladrillo y el cemento. En el sector rural y en buena parte del urbano subsisten las construcciones con materiales precarios (Urrutia Miguel, pág. 45). En efecto, según el Censo de 1993, por lo menos en lo que se denomina el resto del país, aparte de las capitales, los tres quintos de las viviendas se construían con materiales precarios y una tercera parte, tenía como base el piso en tierra. En cuanto a las formas de tenencia para 1993, se estima que seis de diez familias tiene el carácter de propietaria. La proporción de propietarios rurales permanece en un 70 por ciento. Sin embargo debido a los fenómenos de violencia, narcotráfico, guerrilla y paramilitarismo que caracterizan la sociedad colombiana en la segunda mitad del siglo XX, el carácter real de la propiedad rural, no es fácil calcularlo. Según el Plan actual de Desarrollo (2002-2006), la cobertura en el servicio de energía eléctrica para el año 2001, se acerca al noventa por ciento para las zonas interconectadas. La cobertura actual del servicio de gas, se estima en la mitad de la población. El acueducto, año 2001, cubría cerca de la totalidad de las ciudades grandes, el 90 por ciento de las ciudades medianas y alrededor del 60 por ciento de las ciudades pequeñas. En sentido similar a las anteriores variables se han hecho importantes progresos en comunicación y energía eléctrica, dotación de teléfonos, televisión. Para el año

2001, el país disponía de computadores por 100.000 habitantes, en cifras inferiores a las de Argentina, Chile y México. Para el año 2000, según el DNP, había un déficit cuantitativo de vivienda cercano a un 12 por ciento y un déficit cualitativo (viviendas para mejorar) de una cifra cercana a un quinto del total. Del bosquejo anterior se podría expresar que se ha dado un mediano acercamiento en el cumplimiento de los objetivos de los planes de desarrollo en el campo de la vivienda. Sin embargo cabe hacer las siguientes observaciones: a.

Hay grandes diferencias entre departamentos avanzados y no.

b. Entre regiones avanzadas y no. c.

Entre cabeceras y el resto de localidades.

A lo anterior se agrega los resultados de la evaluación de la vivienda que se hiciera en el Plan 1983–1986. Administración Betancur: la oferta de vivienda se satura en los estratos de altos ingresos, mientras que el déficit, se localiza en los grupos de bajos ingresos. La crisis para las miles de familias con créditos UPAC y UVR, que se han visto obligadas a devolver sus viviendas por incapacidad de pago, hace parte de esta problemática nacional.

3.9

La riqueza y el ingreso. Su distribución.

Desde la promulgación del primer plan decenal de desarrollo 1960–1970, que registró como uno de sus principales objetivos. “Reducir y compensar las extremas disparidades existentes en el reparto de la riqueza y el ingreso nacional”, los restantes planes han venido insistiendo en la atención prioritaria de este fenómeno que en el país asume características especiales debido a la inequidad que genera y los consiguientes problemas sociales que determina. El hecho ha sido motivo de análisis y tratamiento en los distintos planes acompañada de en una extensa bibliografía, tanto institucional como personal, que en parte se

registra en este documento. El análisis que se incluye es concreto y en lo posible respaldado en textos e información de diverso orden. Incluiremos los siguientes temas.

3.9.1. Distribución de la tierra. La distribución que se hizo de este importante factor desde la época del periodo colonial determinó el comportamiento posterior así como su impacto en los restantes sectores de la actividad económica nacional. Desde la década de los años treinta se han venido efectuando intentos por hacer una reforma agraria (Ley 200 de 1936), la que no ha sido posible realizar hasta el momento. El censo de tierras de 1960 reveló la disparidad en la distribución de tierras que venía desde el descubrimiento, la conquista y la colonia. Una de las últimas investigaciones revela la situación existente para las últimas décadas del siglo XX. (El Conflicto, callejón con salida, pág. 349). En 1996, los 11.570 propietarios (0.4% del total) de fincas mayores de 500 hectáreas con un promedio cercano a 2000 hectáreas, controlan una extensión de 22.6 millones de hectáreas equivalente al 45% del total bajo explotación. En el otro extremo están los 2.2 millones de pequeños propietarios (69% del total), con parcelas inferiores a cinco hectáreas que poseían en conjunto 2.2 millones de hectáreas (4% del total para un promedio de una hectárea por familia. Entre los años 1985 y 2001 (16 años), las parcelas pequeñas redujeron el área en un 65 por ciento y las grandes propiedades, duplicaron el área en un solo lapso de 12 años... El cuadro general consiste en unos pocos propietarios que controlan gran parte del territorio nacional y un gran número de pequeños propietarios que ejercen dominio sobre un territorio reducido.

La situación anterior aunque aparentemente clara, no lo está completamente pues la aparición de fenómenos ya mencionados que sucedieron desde mediados de los años cincuenta, tales como la violencia política, los movimientos guerrilleros, el narcotráfico, el paramilitarismo, volvieron la propiedad de la tierra, un escenario bastante complejo de interpretar.

3.9.2. Distribución del ingreso. Al igual que la tierra, el ingreso se halla altamente concentrado. El coeficiente de Gini que va de cero a uno, señala la magnitud de

la concentración. Dicho

coeficiente, con leves variaciones en el tiempo ha tenido una tendencia creciente. En 1980, el coeficiente se situaba en 0.542. Para el año 2000, había subido a 0.566. El grupo de mayores ingresos, quintil 5, aumenta su participación en detrimento del grupo mas pobre. En solo tres años, el quintil cinco pasó de devengar 21 a 26.3 veces mas que el quintil uno. El 20 por ciento de los hogares mas ricos concentran el 52 por ciento de los ingresos mientras que el 59.8 por ciento de la población se encuentra por debajo de la línea de pobreza. De igual manera mas allá de la pobreza, aparece la indigencia en la cual se estima se halla el 23.4 por ciento de la población, es decir, alrededor de la cuarta parte de la misma. Según información del DANE, analizada por Eduardo Sarmiento (1) y considerando el período 1990–2002, se da para estos doce años una relación positiva entre el índice de Gini y el índice de pobreza. Es decir si crece la distribución negativa del ingreso, crece también la pobreza. Para el año base 1990, el coeficiente Gini era de 0.45 y el índice de pobreza de 0.52. Dichos guarismos se habían aumentado a 0.60 y 0.66, respectivamente, doce años mas tarde. 1 Según estudio de la Contraloría General de la República (Colombia entre la Exclusión y el Desarrollo pág. 10) por lo menos una cuarta parte de la población, no tiene acceso a una canasta básica de alimentos, situación que no solo es de exclusión sino de riesgo vital. Cerca de la mitad de la población (un 46 por ciento) se halla excluida de un acceso efectivo a activos reales y otras formas de riqueza. 1

Revista de la Escuela Colombiana de Ingeniería, año 15 No. 57. Enero – Marzo de 2005. Pág. 4

La concentración de la riqueza y el ingreso, no solo opera en el sector primario de la economía sino en los restantes sectores económicos. En el sector financiero el 2.48 por ciento de los accionistas posee el 98 por ciento del sector. Algo parecido ocurre en el Comercio. En servicios como electricidad, gas y agua, el 1.26 por ciento de los accionistas posee el 95.5 por ciento de las acciones. En la industria manufacturera, el 0.17 de los accionistas, es dueño del 88 por ciento de las acciones, (Información de la Comisión Nacional de Valores, libro inédito de Eduardo Arias Osorio, pág. 167) 3.9.3. La pobreza y la miseria.

El fenómeno de la pobreza y la miseria, van de la mano de la inequidad en la distribución del ingreso y la riqueza. Por consiguiente se trata de un análisis complementario. En varios de los planes se coloca como objetivo atacar este estado de gran parte de la población colombiana, ya sea en forma directa o indirecta. Las últimas informaciones y estudios dan a comprender que estos fenómenos en vez de atenuarse, se intensifican especialmente después de la década de los noventa. Estas interpretaciones están respaldadas por estudios de gran seriedad, cuya bibliografía se cita en este documento. La situación encontrada en la iniciación del siglo XXI, se puede resumir en los siguientes términos. 

La pobreza se sitúa alrededor de un 56% en 1999, la urbana es de cerca de un cincuenta por ciento y la rural de un 85 por ciento.



La brecha entre el diez por ciento mas rico y el diez por ciento mas pobre es de 52.1 a 78.4 veces por ciento entre 1991 y 1993.



El coeficiente de Gini pasa de 0.548 en 1991 a 0.571 en 1999

3.9.4 La exclusión social. En vista del panorama descrito en páginas anteriores, y específicamente con base en el Estudio de la Contraloría General de la República, Garay, página 32 y s.s., sus

autores han desarrollado el concepto de exclusión social, que cobija grandes sectores de la sociedad colombiana y que ratifica, el cumplimiento limitado de los objetivos de los distintos planes nacionales de desarrollo. Según Garay y su equipo, la exclusión social es un fenómeno multidimensional que expresa la situación de una sociedad fragmentada dual,

caracterizada por la

negación o inobservación de los derechos sociales, económicos y culturales de un conjunto de la población. Esta problemática de inoperancia del Estado, como garantizador de los derechos básicos de la sociedad tienen su reflejo en la fractura de la cohesión social, como un factor crítico de la democracia y como una cuota al desarrollo de la ciudadanía. (Contraloría, Garay).

IV. HORIZONTES DE LA PLANEACION. La larga trayectoria de la planeación en nuestro país, no obstante, los resultados poco satisfactorios, exige reflexión sobre la misma a fin de adoptar o implementar las acciones necesarias para su reconducción. La experiencia que de por si ha generado el proceso, representa un valioso patrimonio nacional que es necesario seguir enriqueciendo y perfeccionando. La planeación ha permitido a través de su medio siglo de recorrido un gran conocimiento tanto cuantitativo como cualitativo del país y la continuidad de propósitos de las diferentes administraciones. Ha permitido fortalecer el engranaje constitucional, legal, administrativo y evaluativo inherente a sus políticas y propósitos. Sin embargo, la presencia de factores internos de secular duración, no observados en ningún otro país de América Latina, obligan a algunas reflexiones que deberán estar presentes en la continuidad del proceso. Estos factores ya han sido observados en este documento, pero conviene hacer cierto énfasis sobre ellos. En primer término, a tiempo que se formulan planes es necesario considerar que el país continua en un permanente estado bélico entre fuerzas del Estado y las oponentes, llámeseles guerrilleros, paramilitares o narcotraficantes para lo cual prácticamente habría que manejar dos economías: una de paz y otra de guerra. En segundo lugar la estructura del poder político y económico que viene operando

desde la Colonia y que se ha continuado y fortalecido a través de la República, ha creado un diferencial de riquezas e ingresos en la población, que se considera de carácter aberrante y la cual se manifiesta en una excesiva concentración de la propiedad y de rentas con efectos letales como la pobreza y la miseria. Contra esta situación parece que ningún sistema político económico, bien sea, intervencionista o de libre mercado podría garantizar una solución razonable. En tercer término, la idiosincrasia colombiana, su nivel de educación, su cultura y falta de identidad y compromiso no permiten un ambiente positivo para la efectividad de la planeación.

Factores ya analizados, como el individualismo, el

incumplimiento tanto en los negocios privados como en las obligaciones con el Estado, el no acatamiento sistemático de la norma, la extensión del sistema normativo y sus detalles reglamentarios, la violación permanente de la convivencia cívica, hacen difícil la aplicación del sistema de planeación. Por consiguiente la reformulación del sistema debería iniciarse con un diagnóstico real y profundo de estos factores, que naturalmente incluye no solo aspectos económicos sino políticos, sociales, culturales e infraestructurales.

A lo anterior habría que agregar la mirada de largo plazo de la filosofía de la planeación que es alcanzar una sociedad altamente organizada tanto económica como socialmente. La duración de los planes de desarrollo en Colombia de solo cuatro años y posiblemente los diversos intereses políticos de cada Administración, han hecho inviable la mirada visionaria del proceso de desarrollo en el país. Con una mirada prospectiva y como un compromiso del Sistema de Planeación como lo aconseja, Julio Silva Colmenares. “Bajo la orientación del Estado, en especial del Gobierno Nacional, el país tiene que orientarse hacia una profunda reingeniería de su aparato productivo, buscando combinaciones de capital, trabajo y tecnología que permitan elevar la productividad y la competitividad para crear nuevos bienes y servicios y localizar nuevos mercados, tanto en el interior como en el exterior”

2

En otros términos, según el mismo autor, en un lapso de 15 años, para cuando celebremos 200 años de la independencia, erradicar por lo menos la pobreza extrema Julio Silva Colmenares: Propósito Nacional: Erradicar la Miseria y Duplicar el Ingreso de los Hogares para el Bicentenario de la Batalla de Boyacá (2019), Bogotá D.C. Abril de 2005. 2

y duplicar el Ingreso real de los hogares. En este mismo sentido la mas reciente declaración del gobierno expresa: “El objetivo de una sociedad mas igualitaria y solidaria plantea que Colombia en 2019, deberá haber logrado una drástica reducción de la pobreza y un avance decisivo en términos de equidad, entendida esta fundamentalmente como igualdad de oportunidades. Presidencia de la República, Departamento Nacional de Planeación: Visión Colombia 2019. II Centenario. Propuesta para discusión. Pág. 19). La solución prioritaria de los graves problemas estructurales examinados, hacen inviable un mejor resultado del sistema de planeación. Esto no obstante que la planeación es un claro mandato constitucional del ordenamiento jurídico colombiano.

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