Laberintos de la Constitución

LABERINTOS DE LA CONSTITUCIÓN JURIDICA & LAW PRESS Primera edición: septiembre 2009 ISBN: 978-970-94983-7-0 © Jurídi

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LABERINTOS DE LA

CONSTITUCIÓN

JURIDICA & LAW PRESS

Primera edición: septiembre 2009 ISBN: 978-970-94983-7-0 © Jurídica&Law Press, 2009 © Freddy Domínguez Nárez, 2009 © Gladys Aguilar de la Rosa, 2009 © Alfredo Islas Colín, 2009 [email protected]

FREDDY DOMÍNGUEZ NÁREZ GLADYS AGUILAR DE LA ROSA ALFREDO ISLAS COLÍN

LABERINTOS DE LA

CONSTITUCIÓN Régimen, políticas públicas y litigios constitucionales

JURIDICA & LAW PRESS

Contenido

INTRODUCCIÓN.

Régimen, política y Constitución, 9

CONSTITUCIÓN LITI G A B L E E N L A S U P R E M A C O RT E , 11

Freddy Domínguez Nárez ORIGEN DE LOS DEB AT E S D E LO S D E R E C H O S HUMANOS EN EL CO N S T I T U C I O N A L I S M O LO C A L EN MÉXICO, 55

Alfredo Islas Colín CONSTITUCIONALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS, 103

Gladys Aguilar de la Rosa

INTRODUCCIÓN. RÉGIMEN, POLÍTICA Y CONSTITUCIÓN

Este libro presenta tres ensayos de investigación sobre la Constitución, el sistema constitucional mexicano, y la discusión sobre algunos aspectos de la teoría constitucional. En el primer capítulo “Constitución litigable en la Suprema Corte”, de Freddy Domínguez Nárez, se analizan los ángulos de la interpretación constitucional y sus elementos teóricos, para después abordar su eficacia en la Suprema Corte de Justicia de la Nación como instrumento de justicia constitucional. Esto también lleva al autor a estudiar la condición política de los jueces constitucionales en general, y de los ministros de la Suprema Corte en particular. Se aborda lo que el autor llama la ley de hierro de la interpretación constitucional así como las fugas constitucionales. El ensayo termina con el análisis de algunas jurisprudencias constitucionales de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. El segundo capítulo “Origen de los debates de los derechos humanos en el constitucionalismo local en México”, de Alfredo Islas Colín, es un exhaustivo análisis de la génesis de los conceptos constitucionales a través de los diversos documentos y Constituciones que aparecieron a lo largo de la historia independiente de nuestro país en algunos estados de la República. El análisis histórico se concentra en temas fundamentales del canon constitucional como democracia, libertades, y orden político. En la primera parte de esta investigación el autor se refiere al nacimiento del constitucionalismo en México, y en la 9

segunda, a la autonomía de los estados garantizada en las Constituciones locales. El objetivo de estas dos partes es demostrar primero, cómo con los antecedentes del constitucionalismo local se formó el Estado nacional federal al igual que en los Estados Unidos, ya que se independizan de la metrópoli las provincias americanas, posteriormente varias de ellas declaran su independencia y luego forman la Federación. El segundo aspecto es demostrar cómo los congresos locales haciendo uso de la autonomía de los estados plasman las formas más variadas de instituciones jurídicas en sus Constituciones políticas que serán en varias ocasiones más avanzadas que en el ámbito nacional y en otras serán nuevas. En el tercer capítulo, “Constitucionalidad de las políticas públicas”, de Gladys Aguilar de la Rosa, se aborda la normatividad constitucional de las políticas públicas. En primer lugar, la autora analiza la conceptualización de las políticas públicas y su discusión a partir de varios autores. Enseguida, caracteriza la situación del régimen político, de la cuestión de la gobernabilidad y de los artículos 26 y 90 de la Constitución para estudiar los lineamientos que establecen las formas y modalidades de la política pública. Los tres capítulos son el resultado de investigaciones que buscan hacer un análisis crítico de la Constitución y de la operatividad de la misma, sobre todo en lo que se refiere a la Suprema Corte de Justicia de la Nación y la interpretación constitucional. Freddy Domínguez Nárez

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CONSTITUCIÓN LITIGABLE EN LA SUPREMA CORTE

Los litigios constitucionales aparecieron en México hasta mediados de la década de los noventa del siglo XX, con la reforma al artículo 105 constitucional en 1994. Esa reforma introdujo la acción de inconstitucionalidad y la controversia constitucional para permitir el control constitucional. Estas figuras se convirtieron rápidamente en la vía para procesar conflictos políticos que anteriormente dirimía el presidente de la República, ahora facultad de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Necesariamente, por las características del régimen autoritario pluralista mexicano que no experimentó una transición política en las instituciones sino cambios políticos electorales, el control constitucional se ve influenciado por el poder político. A esto se agrega la mentalidad y disposición de los ministros de la Suprema Corte para interpretar la Constitución o resolver controversias constitucionales a modo, permitiendo lo que hemos llamado “fugas constitucionales” por un lado, y el self-restraint por el otro, con lo que escapan a la neutralidad. El sistema político es altamente conflictivo desde hace dos décadas. Este fenómeno se presentó en la medida que la sociedad civil se consolidó y que los partidos y las élites políticas se autonomizaron del poder presidencial. De ahí que esos conflictos hayan centrado la búsqueda de su legitimidad en la Constitución. Al reclamar esa legitimidad constitucional, los movimientos políticos y sociales y los ciudadanos asumieron el carácter litigable 11

de la Constitución. Eso fue algo novedoso en relación a algunas décadas atrás cuando la Constitución era más que nada una fuente de legitimidad del régimen autoritario. Para los ciudadanos la Constitución era una referencia cívica no política. Además, el respeto a los derechos civiles era relativo y selectivo de acuerdo a lo que conviniera al régimen. Al introducir el control constitucional en el artículo 105 esta situación cambió sustancialmente. La Suprema Corte pasó a ser una institución de arbitraje en la defensa de los derechos humanos y civiles, así como de los conflictos interinstitucionales del régimen. Sin embargo, ¿cuál es el nivel de objetividad que el control constitucional tiene en México? ¿Cuál es el sentido de la justicia constitucional a través de la jurisprudencia constitucional? ¿Qué tipo de legitimidad produce la juridización de la política y la politización de la justicia constitucional a través de los compromisos con el régimen de los ministros de la Suprema Corte? Recordemos que “Como en todas las jurisdicciones constitucionales, los miembros tienen sensibilidades políticas cercanas a las autoridades que los nombran.” 1

I n t ro d u c ció n .

s is t e m a c o n s t it u c i o n a l

y s i s t e m a p o l í tic o

En los sistemas políticos democráticos y los híbridos democráticos-autoritarios como México, la Constitución es un documento que establece el canon de las reglas institucionales. Las fuerzas políticas intentan casi siempre agregar en ese documento sus programas e ideas para perpetuarse en el sistema de valores sociopolíticos de la sociedad. El sistema constitucional se convierte entonces en un objeto del deseo tanto del grupo en el poder como de los grupos opositores. Este ángulo de análisis centrífugo entre derecho y política, entre sistema constitucional y sistema político, explica el fenómeno de los últimos años en México según el cual la Suprema Corte de Justicia la Nación (SCNJ) es el árbitro de los conflictos político-ins12

titucionales. Antes de la alternancia presidencial del 2000 ese arbitraje lo ejercía el presidencialismo. Este fenómeno, natural a las democracias con un sistema de justicia constitucional, nos lleva al menos a dos situaciones determinantes para el equilibrio político: por un lado, a la interpretación constitucional, su sentido, su naturaleza y sus implicaciones de acuerdo al tipo de régimen político que tenemos. Por el otro, a la configuración de un fabuloso mecanismo de legitimación en que se han convertido la propia interpretación constitucional, los ministros de la SCJN, y la institución judicial responsable de ella. Anteriormente, el presidencialismo era la fuente legitimante de cualquier acto, situación, o incluso condición judicial de un individuo o de una institución. El resto de los mecanismos de legitimación del régimen, tanto constitucionales como metaconstitucionales, giraban en torno —y supeditados a— la voluntad presidencial. Ahora esos mecanismos de legitimación deben litigar o experimentar el sometimiento a una institución distinta a la presidencia, la SCJN. Esto implica un cambio en la recepción política de la legitimación. En primer lugar, obliga a organizaciones, actores políticos e instituciones a encajarse en el sistema constitucional a partir de la jurisprudencia constitucional, para consolidar su dinámica sistémica y dirimir sus conflictos políticos y socio-económicos. En segundo lugar, se fortalece al Poder Judicial en México pues no hay un Tribunal Constitucional que esté por encima de los tres poderes. El poder de arbitraje y de regulación del sistema político y constitucional de la jurisprudencia constitucional implica entonces la consolidación del poder político de los ministros de la SCJN, y de su “jurisprudencia política”. En este capítulo abordaremos estos dos argumentos sobre la interpretación constitucional en relación al régimen político y como mecanismo de legitimación política, a través del análisis del sentido actual de la Constitución y de la jurisprudencia constitucional. En la primera parte analizaremos algunas concepciones sobre la 13

interpretación constitucional y la condición política de los jueces constitucionales en general, la naturaleza litigable de nuestra Constitución y su estatus de ícono legitimante. Finalmente, abordaremos algunas tesis interpretativas de la SCJN. En la segunda parte del capítulo abordaremos la jurisprudencia constitucional. Expondremos lo que consideramos la ley de hierro de la interpretación constitucional, y lo que hemos llamado las “fugas constitucionales”, así como el régimen político. Finalmente, revisaremos algunas jurisprudencias constitucionales de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

C onstitución

litigable : el ícono legitimante

y la interpretación constitucional

Sobre la interpretación constitucional y los jueces En el capítulo LXXVIII de El Federalista, relativo al departamento judicial de la Constitución americana, Hamilton dice: La regla que ha prevalecido en los tribunales para determinar la validez relativa de las leyes dispone que la última en tiempo sea preferida a la anterior. Pero se trata de una simple regla de interpretación, que no deriva de un precepto positivo, sino de la naturaleza de las cosas y de la razón.

Más adelante, refiriéndose a las leyes contradictorias, agrega: Una Constitución es de hecho una ley fundamental y así debe ser considerada por los jueces. A ellos pertenece, por lo tanto, determinar su significado. […] Los tribunales tienen que declarar el significado de las leyes; y si estuviesen dispuestos a poner en ejercicio la VOLUNTAD en vez del JUICIO, la consecuencia sería la misma de sustituir su deseo al del cuerpo legislativo… Por lo tanto, si los tribunales de justicia han de ser considerados como los baluartes de una Constitución limitada, en contra de las 14

usurpaciones legislativas, esta consideración suministrará un argumento sólido en pro de la tenencia permanente de las funciones judiciales, ya que nada contribuirá tanto como esto a estimular en los jueces ese espíritu independiente que es esencial para el fiel cumplimiento de tan arduo deber. 2

Las nociones de razón y significado de las leyes que encontramos en esta reflexión de Hamilton remite desde luego a la cuestión filosófica y al sentido de independencia y razón, voluntad sobre el juicio (subjetivo), que subyace en las prácticas de interpretación constitucional de manera permanente. La interpretación constitucional exige del juez constitucional la visión y el diagnóstico equilibrado del contexto en el cual se expresarán las consecuencias de su fallo. También entender que es la voluntad más que el juicio el punto de partida de la objetividad. La voluntad atrae racionalidad mientras que el juicio atrae prejuicios. La interpretación constitucional indica que la Constitución no solamente contiene dogmas sino también variables. Esas variables constitucionales se encuentran sobre todo en la esencia programática que diseña las instituciones políticas, aunque también las puede haber en las categorías de los derechos civiles y los derechos políticos. Esa variación que la interpretación constitucional pone en relieve es lo que permite que la que la maquinaria constitucional se actualice. Así, la Constitución da resolución a las dinámicas conflictivas o inciertas de fenómenos o procesos que se presentan en la separación de poderes, el federalismo, y la vida institucional del sistema político. La calidad de la interpretación constitucional en un sistema político constitucional dependerá de dos factores. El primero es la formación doctrinaria del juez para entender que hay un sistema de criterios para diseñar un fallo interpretativo, así como su neutralidad política. En la medida que la neutralidad política del juez constitucional sea más peculiar en esa medida su interpretación tendrá menos problemas para resolver litigios, y sobre todo, fortalecerá a la Constitución como símbolo cultural y político.3 Además, se harán tan evidentes las incongruencias, las lagunas, las confusiones o las contradicciones 15

que dieron origen a la necesidad de una interpretación. De hecho, si alguna virtud debemos encontrar a la actividad interpretativa constitucional es precisamente la de fortalecer a la Constitución en este sentido a través de la jurisprudencia constitucional. Ya no podemos considerar que los sistemas políticos están regidos por un solo documento canónico. La noción de que la Constitución prevé la totalidad de los ejes rectores de un Estado está superada. El asunto remite a concebir el sistema constitucional integral al menos con dos fuentes: la Constitución en sí misma y la masa de tesis que conforman la jurisprudencia constitucional.4 En efecto, “una Constitución no es una amplia máquina gubernamental, sino más bien su esqueleto”.5 La Constitución puede estar o no estar “encapsulada en ese documento”.6 El segundo factor remite al diseño constitucional para el nombramiento de los jueces constitucionales. Un proceso virtuoso para dichos nombramientos logrará un equilibrio en el cuerpo colegiado del Tribunal Constitucional o en el caso mexicano, de los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que tienen facultades de control constitucional otorgados por el artículo 105, fracción I y II. Sin ese proceso de selección virtuoso, donde los jueces constitucionales deben ser seleccionados de entre los medios académico, profesional e intelectual más neutrales políticamente (como las universidades), tendrá la consecuencia de nombrar jueces más objetivos. Por el contrario, una selección de ministros de la SCJN o de jueces constitucionales que se derivan de ternas diseñadas por el poder Ejecutivo o de las fracciones parlamentarias del Congreso, inconfundiblemente partidistas y tendenciosas, engendrará el nombramiento de jueces con un compromiso político de origen, aquel que los liga a los grupos o sectores políticos que promovieron sus nombramientos. Por lo tanto, la naturaleza de su actividad de interpretación constitucional está condicionada de origen, sesgándola hacia una “jurisprudencia política”. En ese sentido, hay autores que han advertido sobre el mito de la neutralidad política de los jueces, presentándola como 16

la mentira piadosa que el sistema constitucional y los ciudadanos deben creer.7 La tendencia política de los jueces impedirá que se atengan al objetivismo y a la interpretación valorativa, dos de las cuestiones centrales de los criterios interpretativos.8 El “núcleo de constitucionalidad”9 de un país necesita alimentarse de la jurisprudencia constitucional para actualizar al documento canónico con los cambios continuos de la sociedad y de los fenómenos políticos institucionales. La interpretación constitucional tiene que convivir con la eterna sombra de la decisión política que reflejan las decisiones judiciales. A nivel general, cuando una interpretación constitucional confirma esta situación, se percibe “la decisión de la Corte como una manipulación de texto y frustrante democracia —el ejercicio de poder excesivo por jueces no elegidos que han impuesto sus preferencias políticas sobre la nación”. 10 Esta percepción no es nueva. Los jueces constitucionales son percibidos en general como la “dificultad contramayoritaria”11 precisamente por la situación que estamos describiendo. Consecuentemente, esto provoca el recelo de que “la interpretación auténtica o definitiva de la Constitución esté confiada a órganos que difieren de los órganos jurisdiccionales ordinarios en diversos aspectos como es el de la elección política de sus miembros”. 12 El caso es que incluso ahí donde todas las reglas constitucionales están dentro de la Constitución sobreviene a veces la dificultad del sentido de la norma constitucional, es decir, su clasificación por el tipo de eficacia. Las hay de eficacia directa e indirecta. La Constitución, en tanto máxima fuente del derecho de un ordenamiento, obviamente es de naturaleza preceptiva; por tanto, a ella se atribuye una eficacia inmediata y directa. Esta consideración, que aparece fundada con referencia al complejo normativo constitucional, sin embargo puede revelarse inexacta si se consideran las diversas normas constitucionales. En efecto, sólo una parte de tales normas tiene eficacia directa, mientras otras tienen eficacia tan sólo indirecta, requiriendo para su aplicación de ulteriores in17

tervenciones normativas.13

El asunto de las “ulteriores intervenciones normativas” nos remite a las leyes y reglamentos pero también a la jurisprudencia constitucional. La jurisprudencia constitucional forma parte de la geografía constitucional que rodea a la Constitución, la “Constitución fuera de la Constitución”, como vimos con Young. La interpretación constitucional es el espíritu de esa geografía constitucional. El debate contemporáneo sobre la interpretación constitucional Resuscitar, actualizar y deslimitar la Constitución serían entonces algunas virtudes de la interpretación constitucional. El lado perverso sin embargo es la subjetividad y la no neutralidad política y moral de los jueces. Sobre esto están basados la mayoría de los intentos de establecer un sistema de criterios doctrinarios de interpretación constitucional. Se trata de eliminar lo más posible la brecha entre la “recta razón” ciceroniana y la personalización de las decisiones judiciales. Además, también está la observación de que “los mejores métodos interpretativos pueden muy bien variar con el tiempo. Las teorías contractuales pudieron dictar originalismo primero y perder fuerza después”.14 Es decir, la variabilidad en el significado jurídico y en la historia de los criterios doctrinarios se agregan a lo que podemos ya observar como una inestabilidad objetiva de la interpretación constitucional: “La incapacidad de los métodos tradicionales [de interpretación] está clara, pero los peligros de subjetivización (y de arbitrariedad e incluso “politización” de la justicia”) también”.15 Guastini identifica que “las peculiaridades de la interpretación constitucional se refieren a una o más de las cosas siguientes: los agentes de interpretación, las técnicas interpretativas, y los problemas de la interpretación”.16 Es decir, los jueces, los criterios, los métodos interpreta18

tivos y el género de litigio constitucional que se presente ante ellos y que ponga de relieve una situación peculiar. Commanducci anota en el mismo sentido que “la especificidad de la interpretación constitucional si existe, depende: a) del modelo de Constitución adoptado, b) de los sujetos que producen e interpretan la Constitución, c) de las técnicas de interpretación que se empleen, y d) de los problemas de interpretación”.17 Para Aragón, las cuatro condiciones para la correcta interpretación son: Interpretación “constitucional” de la ley, argumentación y fundamentación jurídicas, resolución justa y no sustitución del legislador. He ahí las cuatro condiciones para la correcta interpretación de la ley y también para la correcta interpretación de la Constitución, modificando, en este caso, sólo la primera: en lugar de interpretación “constitucional” de la ley, la interpretación “constitucionalmente adecuada” de la Constitución. 18

La discusión tiene su árbol genealógico y sus debates contemporáneos. 19 Desde Savigny hasta los pensadores contemporáneos se ha discutido sobre la necesidad de deconstruir el sentido de los criterios de moralidad, valoración, gramática, razonabilidad, pragmatismo, voluntad y objetividad en la interpretación constitucional. El debate de dos siglos nos deja claro que en dicha interpretación constitucional intervienen elementos ajenos al bien común, y de hecho, es uno de los patrones que se observa en la interpretación constitucional de todos los sistemas constitucionales. Los compromisos políticos, ideológicos y conyunturales de los jueces se adhiere a su responsabilidad. Finalmente “la palabra ‘pueblo’ tan usada es una abstracción”, nos dice Ackerman,20 y no es el pueblo ni la soberanía popular lo que las contradicciones o lagunas constitucionales buscan proteger. Al haber fallos judiciales interpretativos de las mismas se convierten en márgenes de maniobra de los poderes político y judicial. Las Constituciones, no hay que olvidarlo, incluso cuando son producto de revoluciones sociales como en México, son diseñadas por una élite militar o política casi 19

siempre comprometida o que busca comprometerse con las élites financieras y económicas. De manera que si bien una Constitución, por diversas razones, no diseña todos los aspectos necesarios y contiene normas de eficacia indirecta. Una vez que asegura los mecanismos, estructuras, facultades y limitaciones de los poderes políticos y el gobierno, 21 una Constitución puede ser aceptada y considerada relativamente exitosa. Lo que no dice la Constitución hace que algunos preceptos se queden como una “función aspiracional”22 de situaciones o regulaciones que la jurisprudencia constitucional viene a llenar. La ansiedad colectiva sobre la Suprema Corte En las democracias consolidadas o en consolidación avanzada los valores filosóficos cumplen una función de guardianes de la Constitución frente a los grupos de presión, élites políticas y partidos políticos que intentarán de manera permanente intervenirla o desmantelarla a través de las vías legales, sobre todo a través del Congreso si tienen la mayoría calificada. Utilizar a instituciones como el Congreso para rediseñar la Constitución es una práctica común en los regímenes o gobiernos federales o locales donde se observa lo que hemos llamado el autoritarismo institucional.23 En la medida que los valores populares como igualdad, soberanía y libertades tengan defensores sólidos de todas las tendencias —sectores y grupos decididos a respetar el consenso sobre los principios generales del derecho y de la filosofía del derecho (o principios neutrales) por encima de sus intereses—la interpretación constitucional será ejercida por los jueces para fortalecer a la Constitución como fuente de justicia y como símbolo cultural. Es decir, se conjurará la sensación de que una nueva Constitución es necesaria. En ese momento también la percepción de la “dificultad contramayoritaria” tenderá a reducirse sólo para aumentar en los periodos en que los jueces, viendo la debilidad de los niveles de ciudadanía y de los defensores sociopolíticos de los principios neutrales de la Constitución, regresen a 20

la tentación de la no neutralidad. Ahí volvemos al punto de una “ansiedad colectiva sobre la Suprema Corte”: Nuestra ansiedad colectiva sobre la Suprema Corte no es exhaustiva por las dudas sobre su legitimación democrática… A veces esas perplejidades encuentran expresión en los ataques sobre la verdadera idea que la interpretación constitucional puede ser nada más que una pantalla disimulando los hechos crudos de poder político y predilecciones personales. 24

Los jueces constitucionales tienden a obedecer a sus predilecciones personales en sus interpretaciones cuando lo que está en juego son aspectos centrales de la dominación política. También pueden influir en ellas las consecuencias sobre la gobernabilidad política de su interpretación. Pero eso no es un indicador para permitirle al juez constitucional un fallo con arreglo a una situación para mantener o recuperar la gobernabilidad perdida por un régimen. Aquí se abre la discusión al menos en dos aspectos: por un lado, sobre los litigios constitucionales que tienen que ver con elecciones fraudulentas, y por el otro, sobre los litigios constitucionales entre el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo. En uno y otro caso, las fuerzas políticas pondrán en juego todo el poder de influencia sobre los jueces para ganar el litigio pues éste significa situaciones vitales para la naturaleza de sus acciones (ganar una elección para un partido político en el primer caso, tener la razón y por lo tanto dominación política sobre el otro poder, en el segundo). Es cierto que el Tribunal Constitucional debe sopesar las consecuencias político-constitucionales de sus resoluciones, pero ello no tiene por qué conducirle, necesariamente (en el límite, claro está), a una solución política (como opina Lerche) ya que la teoría ofrece medios (la “ponderación imparcial”, “el interés más fundamental”, Kriele; el “principio de mayor convicción”, Dworkin; los criterios de “racionalidad-razonabilidad”, Bice, etc.) para que esa solución se adopte de manera que no quiebren la certeza y la previsibilidad, es decir, de manera jurídica. 25 21

Cuando la consecuencia de una interpretación constitucional se reflejará en la gobernabilidad política, también se puede considerar que los jueces constitucionales no dejarán que estos criterios de doctrina los lleve a decidir imparcialmente. Sobre todo en regímenes autoritarios con pluralismo ilimitado pero sin efecto como México. Es posible que se decidan por interpretar el texto constitucional para mantener el statu quo. Se supone que un fallo de la Corte resuelve un litigio y, consecuentemente, un conflicto. Pero las decisiones judiciales no buscan ser una fuente de revolución, ni siquiera de evolución del régimen en estos casos. Al menos en México, en los casos en que la SCJN ha debido interpretar la Constitución en un litigio que genera problemas de gobernabilidad al régimen, como veremos más adelante, la tendencia ha sido la de escudarse en la literalidad del sentido y la gramática del precepto. Evidentemente, aquí también juega un papel las “predilecciones personales” de los ministros. En todo caso El juez debe interpretar las leyes en forma que se adapten a las nuevas exigencias sociales. La rigidez de la ley extremada por su intérprete, puede llegar a ser un obstáculo para el progreso social en aquellas materias sujetas a un rápido desenvolvimiento y que requieren una mayor correspondencia entre el hecho y la norma que debe regirlo. No debe excluirse la posibilidad de ir modificando el sentido de una ley, adaptándola a las nuevas exigencias sociales sin necesidad de nuevos actos legislativos, mediante un largo e inteligente proceso de interpretación de parte de la autoridad judicial.26

La rigidez es un obstáculo para el progreso social pero también para el progreso de la democracia. La cuestión medular está en lo que Góngora Pimentel señala como no “excluirse la posibilidad de ir modificando el sentido de una ley”. Es el sentido de una ley donde se concentran la filosofía y el derecho positivo como una lógica del razonamiento sociopolítico y constitucional. Desde que Hamilton habló del significado de la 22

norma constitucional en su artículo de El Federalista a la fecha, podemos ver que ese significado es relativo al significado que tienen los valores neutrales de libertad, igualdad, y derechos civiles para un régimen político cuya élite buscará siempre influir sobre los jueces constitucionales. Como vimos, esto tendrá mayor o menor eficacia en la medida que los defensores sociales y políticos de esos valores neutrales sean poderosos o débiles al interior del sistema. Las tesis y jurisprudencias constitucionales son, de hecho, parte de la Constitución, pues aseguran su importancia y eficacia.27 Interpretación constitucional y legitimación El régimen mexicano actual es disímil en su naturaleza democrática. Antes de la alternancia presidencial del 2000, se observa un régimen autoritario con pluralismo ilimitado pero sin efecto. Al inaugurarse la alternancia presidencial, el autoritarismo del régimen y del sistema político tendió a regionalizarse. En algunos estados de la República el proceso de democratización se consolidó. En otros, básicamente los del sur y sureste, el autoritarismo tendió a fortalecerse. En algunos estados como Tabasco y Oaxaca el sistema político local controla al sistema constitucional local, y con frecuencia, las mayorías legislativas del Partido Revolucionario Institucional (PRI) terminan de configurarse con la cooptación. De manera que un primer vicio democrático es precisamente que el poder político en el Congreso local no es finalmente el que la voluntad popular expresó en las urnas. Lo que nos interesa aquí, es que esa mayoría legislativa del PRI es utilizada para reformar la Constitución y las leyes para legalizar las maniobras autoritarias del gobierno local. El autoritarismo institucional de estas regiones no permite hablar de una democracia del sistema político mexicano en su totalidad. De manera que la Constitución, reconocida como el documento canónico y como símbolo patrio es percibida por algunos sectores políticos y gubernamentales como una fuente de conceptos consti23

tucionales, y por otros, como una fuente de concepciones constitucionales. Los conceptos constitucionales no dan lugar a interpretaciones demasiado alejadas de la razón y la lógica. En cambio, quien percibe a la Constitución como un concentrado de concepciones constitucionales lo hace con una carga importante de subjetividad. Las concepciones como las creencias pueden ser manipuladas o falsas. A partir de la alternancia presidencial del 2000 la Constitución pasó de ser un símbolo patrio y un ícono vedette del sistema político cuyo sentido canónico era esencialmente en su sentido histórico, a ser un espacio donde la resurrección de algunos preceptos constitucionales cambió la percepción general de la Constitución. Desde la enseñanza del derecho constitucional en las universidades hasta el valor cultural que se le otorgaba a la Constitución era la de un documento petrificado, políticamente sacro, cuestionable en el discurso pero incuestionable jurídicamente. Ahora la Constitución es reguladora de conflictos y objeto de litigios. Se volvió esencialmente una Constitución litigable. Durante el auge del régimen autoritario la Constitucion fue demasiado débil pues estaba supeditada al hiperpresidencialismo. Pero el régimen la necesitaba para afirmar su naturaleza constitucional y el Estado de derecho. En ese periodo la Constitución tuvo un bajo perfil en el sistema político, y baja fue también su efectividad para regular la vida pública, pues ese era una prerrogativa presidencial metaconstitucional. Varias figuras constitucionales importantes estaban desactivadas, otras eran letra muerta, y otras más simplemente no existían en el texto constitucional, como la acción de inconstitucionalidad del artículo 105 actual, creadas por decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación del 31 de diciembre de 1994. La resurrección de algunas figuras constitucionales que estaban en la Constitución pero que no tenían efecto alguno dio lugar, entre otras cosas, a la necesidad de incluir estas y otras nuevas figuras en nuestra Constitución. 24

Esto originó al menos dos fenómenos: por un lado, el litigio constitucional y, por el otro, un nuevo sentido de la interpretación constitucional. Esto fue así debido también a dos fenómenos. El primero, la nueva dinámica del sistema político con un pluralismo ilimitado y una reducción significativa del presidencialismo como árbitro de los intereses políticos, sociales y económicos. Esta función que le otorgaba un poder metaconstitucional pasó a ser, por disposición constitucional, precisamente una función de la SCJN. Esta variación cambió la relación de fuerza entre los poderes. Al pasar a resolver los conflictos mediante un arbitraje judicial y no un arbitraje político directo, el Poder Judicial se convirtió en el centro de poder y centro regulador de la gobernabilidad del sistema federal y en su caso, de los sistemas políticos locales. Mientras el presidencialismo arbitraba políticamente fuera de la Constitución, la SCJN arbitra ahora judicialmente dentro de la Constitución. El segundo fenómeno que le dio un nuevo sentido a la interpretación constitucional y al litigio constitucional fue la nueva exigencia de legitimación en los sectores sociales y políticos. La controversia constitucional, la acción de constitucionalidad, el juicio de amparo y el juicio político, que configuran en la práctica el derecho procesal constitucional en México, se volvieron mecanismos y fuente de legitimación. Durante muchas décadas, el sistema de legitimación en México funcionó en dos dimensiones: por un lado con mecanismos de legitimación metaconstitucionales (como el clientelismo y la cooptación política), y por el otro, con mecanismos institucionales. Pero esos dos géneros de mecanismos legitimantes obedecían a una lógica y dinámica de autoritarismo con pluralismo limitado. Al deslimitarse, ese pluralismo originó una dinámica compleja a la que los mecanismos de legitimación mencionados no podían responder del todo. Para los sectores políticos oficiales de nivel federal, estatal y municipal, se hizo necesario obtener legitimidad de la fuente más importante del sistema, la Constitución. Con las figuras de controversia constitucional y acción de in25

constitucionalidad esa fuente se reveló inagotable, y sobre todo, no exenta de la posibilidad de influenciarla si se incentivan “las predilecciones personales” de los ministros de la SCJN. Ahora bien, esa nueva fuente de legitimidad en que se convirtió la SCJN necesariamente originó una importancia de la interpretación constitucional y de la jurisprudencia constitucional. Ya no se trata solamente de interpretar preceptos o disposiciones programáticas constitucionales de valor sesgado para los poderes políticos, como se hacía anteriormente a veces a través del juicio de amparo. Ahora se trata precisamente de definir quién tiene más poder dentro de la división de poderes o dentro del sistema de partidos, o dentro del sistema electoral, o dentro del modelo federalista, por citar algunos escenarios de litigio constitucional. La legitimidad de los jueces en particular, y de la justicia constitucional en general, para desempeñar un “papel de élite que se desvía del camino demasiado frecuentado del proceso democrático resulta muy tentador”,28 y es motivo de discusión. Que los jueces constitucionales o ministros de la Suprema Corte sean responsables de generar legitimación política mediante su capacidad creadora de la interpretación constitucional, que a veces contradice mandatos de la soberanía popular es, como ya vimos, cuestionada en la teoría y en la práctica como “la dificultad contramayoritaria”. A favor de esa legitimidad creadora de los jueces constitucionales, Cappelletti expone cinco argumentos. Según este autor estos jueces tienen legitimidad porque 1) hay demasiados grupos en el sistema político y gubernamental que no se preocupan por adoptar decisiones conforme a la mayoría, 2) que la representación legislativa debe tener un corresponsal en el poder judicial en los jueces constitucionales, 3) los tribunales constitucionales “pueden aumentar la representatividad global del sistema y, por tanto, su misma ‘democraticidad’ protegiendo a los grupos que no tienen acceso a las ramas políticas”, 4) apoyado en una reflexión de Alexander Bickel este argumento es la combinación 26

del “distanciamiento erudito…con un compromiso con la carne y la sangre de los litigios reales”, mientras que el legislador se enfrenta “típicamente con problemas abstractos o vagamente atisbados”, y 5) “la democracia no puede sobrevivir en un sistema en el que los derechos y libertades cívicas carezcan de protección eficaz”. 29 La SCJN ha hecho jurisprudencia sobre la interpretación constitucional subrayando los criterios esenciales de justo alcance de la norma, la certeza necesaria al Estado, la modificación del sentido de la norma a determinadas circunstancias, como ejes rectores de la interpretación constitucional. Novena época. Instancia: Pleno. Fuente: Apéndice (actualización 2001). Tomo: I Const. Jurisprudencia SCJN, Tesis: 31, p. 53. INTERPRETACIÓN HISTÓRICA TRADICIONAL E HISTÓRICA PROGRESIVA DE LA CONSTITUCIÓN. Para fijar el justo alcance de una disposición contenida en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ante la insuficiencia de elementos que derivan de su análisis literal, sistemático, causal y teleológico, es factible acudir tanto a su interpretación histórica tradicional como histórica progresiva. En la primera de ellas, con el fin de averiguar los propósitos que tuvo el Constituyente para establecer una determinada norma constitucional, resulta necesario analizar los antecedentes legislativos que reflejan con mayor claridad en qué términos se reguló anteriormente una situación análoga y cuál fue el objeto de tales disposiciones, dado que por lo regular existe una conexión entre la ley vigente y la anterior; máxime, si a través de los diversos métodos de interpretación del precepto constitucional en estudio se advierte que fue intención de su creador plasmar en él un principio regulado en una disposición antes vigente, pues en tales circunstancias, la verdadera intención del Constituyente se puede ubicar en el mantenimiento del criterio que se sostenía en el ayer, ya que todo aquello que la nueva regulación no varía o suprime de lo que entonces era dado, conlleva la voluntad de mantener su vigencia. Ahora bien, de resultar insuficientes los elementos que derivan de esta interpretación, será posible acudir a la diversa histórica progresiva, para lo cual deben tomarse en cuenta tanto las condiciones y necesidades existentes al momento de la sanción del 27

precepto constitucional, como las que se advierten al llevar a cabo su interpretación y aplicación, ya que toda Norma Fundamental constituye un instrumento permanente de gobierno, cuyos preceptos aseguran la estabilidad y certeza necesarias para la existencia del Estado y del orden jurídico; por tanto, ante un precepto constitucional que por su redacción permite la adecuación de su sentido a determinadas circunstancias, ya sea jurídicas, o de otra índole, para fijar su alcance, sin imprimirle un cambio sustancial, debe atenderse precisamente a la estabilidad o modificación que han sufrido esas circunstancias, sin que con ello sea válido desconocer o desnaturalizar los propósitos que llevaron al Constituyente a establecer la disposición en estudio.

De esta jurisprudencia constitucional se desprenden algunos criterios esenciales. Primero, especifica que la interpretación constitucional se hace “para determinar el justo alcance de una disposición contenida en la Constitución Política”. Segundo, se podrá “acudir a la diversa histórica progresiva, para lo cual deben tomarse en cuenta tanto las condiciones y necesidades existentes al momento de la sanción del precepto constitucional, como las que se advierten al llevar a cabo su interpretación y aplicación, ya que toda Norma Fundamental constituye un instrumento permanente de gobierno, cuyos preceptos aseguran la estabilidad y certeza necesarias para la existencia del Estado”. Tercero, cuando un precepto constitucional permite “la adecuación de su sentido a determinadas circunstancias, ya sea jurídicas, o de otra índole, para fijar su alcance, sin imprimirle un cambio sustancial, debe atenderse precisamente a la estabilidad o modificación que han sufrido esas circunstancias”. Sin embargo, hay lo que podemos denominar fugas constitucionales, es decir, escenarios donde una situación atenta con el principio democrático constitucional pero que la aplicación de la norma interpretada hace imposible evitarlo y castigar a sus promotores. Es el caso por ejemplo, de la controversia constitucional que determinó que no podía abrirse una averiguación previa federal para investigar las cajas de documentos que probaban gastos mayores a 70 millones de dólares para la campaña a go28

bernador de Tabasco de Roberto Madrazo en 1994, con su consecuente alteración ilegal del carácter democrático de la elección. La oposición presentó 50 cajas de documentos originales que probaban dichos gastos cuando Madrazo tenía un mes en funciones como gobernador. Cuando la oposición presentó una demanda en la Procuraduría General de la República para abrir una averiguación previa federal contra los delitos que se configuraron, Madrazo en su carácter de gobernador, el presidente del Congreso local, y el Procurador General de Justicia del Estado de Tabasco, interpusieron una controversia constitucional para reclamar que correspondía a la Procuraduría General de Justicia del Estado de Tabasco resolver sobre ese expediente, y no a la justicia federal que vulneraba así la soberanía del Estado. De manera que los documentos probatorios y la demanda se presentaron cuando los actores que cometieron fraude electoral habían asumido sus funciones, y por lo tanto, reclamaron jurisdicción sobre el expediente de las cajas de documentos. De esta manera, el fraude electoral más documentado de la historia del país pasó de ser un litigio entre partidos políticos a un litigio entre instituciones estatales y federales. Novena época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo: III, junio de 1996. Tesis: P./J.33/96, p. 389. CONTROVERSIAS CONSTITUCIO-

NALES. INTERÉS JURÍDICO. LO TIENE ALGÚN ESTADO DE LA REPÚBLICA CUANDO CONSIDERE QUE UNA AVERIGUACIÓN PREVIA FEDERAL VULNERA SU AUTONOMÍA Y PUEDA RESTRINGIR LA INMUNIDAD DE SUS SERVIDORES PÚBLICOS. Para el campo del derecho penal los sujetos ac-

tivos o agentes del ilícito son personas físicas, individualizadas; no entes u órganos colectivos. Por eso, es cierta la aserción del procurador general de la República según la cual la institución a su cargo no puede investigar a órganos del Estado de Tabasco. De allí, sin embargo, no se sigue que las averiguaciones previas impugnadas no incidan en la materia propia de este conflicto controversial y que, por tanto, el Estado de Tabasco, representado legítimamente por su Congreso de Diputados, no haya tenido interés 29

jurídico para haber promovido la demanda de origen. Por ello, no podría disociarse del antecedente a que se ha hecho referencia la pretensión de la entidad política demandante acerca de que la Suprema Corte de Justicia dirima si dichas indagatorias socavan o no su autonomía y de que, además, resuelva si la prerrogativa de la inmunidad constituye un impedimento para iniciar una indagatoria de índole penal, que es precisamente la materia de la controversia. Dicho de otra manera: la finalidad de esta controversia es que se dilucide si la forma de Gobierno Federal ha sufrido alguna mengua y, a la vez, que se determine el alcance y significado de dicho privilegio; es decir, su objetivo radica en la preservación de dichas instituciones políticas, para lo cual es incontrovertible que la entidad demandante tiene interés jurídico en la promoción de esta demanda; cuanto más que el llamado ‘fuero’ no es un derecho sustantivo e inherente de las personas que transitoriamente tengan el rango de servidores públicos sino un atributo en razón de la función que desempeñan.

Si nos atenemos a la razón político-constitucional la violación probada al principio constitucional de democracia y legalidad de los procesos electorales en uno de los estados de la Federación configura al menos una “mengua” cuando no violación al sistema constitucional del cual el gobierno federal es el responsable de custodiar y fortalecer. En esta resolución de controversia constitucional se permitió que un grupo de personas accediera al poder institucional mediante un fraude probado, y demuestra que la SCJN ni siquiera hizo el intento de interpretar la norma por las características extraordinarias que dieron lugar al litigio, ateniéndose al esquema de la norma, que en este caso los llevó a una obviedad, como si el delito de rebasar los topes de campaña que cometió Madrazo y el PRI, se hubieran cometido estando ya en funciones. El asunto de la jurisdicción y del respeto a la soberanía estatal violada pasó así de ser virtuosa a perversa. La pregunta que queda de este caso es: ¿Están los poderes formales por encima en el razonamiento de los jueces para interpretar la Constitución? De ser así, en el fondo, habría una negación de todos los criterios que sustentan la interpre30

tación constitucional, y expone a la SCJN como un aparato por debajo del formalismo estructural federal y estatal. Además, nos renvía a la discusión de en qué contexto la soberanía se desvirtúa y en cual no. Esto se vuelve más relevante en un país donde la soberanía de los estados ha sido vulnerada en muchas ocasiones por el decisionismo presidencial.

I nterpretación

constitucional

y jurisprudencia constitucional

La ley de hierro de la interpretación constitucional y las incongruencias constitucionales Los regímenes políticos tienden a diferenciar entre los conceptos constitucionales y las concepciones constitucionales. En la medida que su dominación política abarca más sectores de la sociedad esa misma diferenciación pasará a ser parte de la cultura o subcultura constitucional de los ciudadanos. Durante el régimen del Estado social-autoritario,30 los conceptos constitucionales eran símbolos a disposición de la élite política. La Constitución y las leyes no eran instrumentos de defensa de la ciudadanía.31 Hasta los años noventa del siglo XX los conceptos constitucionales no incluían los de control constitucional. Mientras que las concepciones constitucionales, fuera de algunas discusiones en el ámbito académico, no formaban parte de la mentalidad ni de la cultura cívica de los ciudadanos ni de los gobernantes. A lo más se destacaba “la obligatoriedad de las conclusiones interpretativas a que conduzca su desempeño, obligatoriedad que, según lo afirmamos con antelación, es una condición sine qua non para la armonía y coordinada vivencia y aplicación del Derecho.” 32 Esto es significativo si tomamos en cuenta que hace décadas algunos teóricos como Duverger advirtieron que “Los mecanismos del control de la constitucionalidad de las leyes…no funcionan siempre y la superioridad de la Constitución es a veces solamente teórica. En éste último caso, la sumisión de los gobernan31

tes al derecho es bastante ilusoria.”33 Lo que remite a concepciones constitucionales de origen, como la justicia. Una Constitución es más fuerte o más débil en la medida que la concepción de justicia de la sociedad sea más clara o confusa. Si es confusa, en consecuencia, la interpretación constitucional no contribuirá a fortalecer la constitución y a distribuir justicia política. Por el contrario estará influenciada por la sensación que pueden tener los jueces de que la interpretación constitucional no provocará reacción en las mayorías, y pueden permitirse fugas constitucionales a través de ellas. Si la concepción de justicia en la sociedad es fuerte la Constitución lo será, y los jueces se sentirán responsables de salvaguardarla. Rawls lo aborda desde el siguiente ángulo: …una sociedad bien ordenada es gobernada por su concepción pública de la justicia. Este hecho implica que sus miembros tienen un deseo profundo y normalmente eficaz de actuar conforme a los principios de la justicia… cuando las instituciones son justas (en el sentido de esta concepción), los que participan en esta organización adquieren el sentido de la justicia correspondiente así como el deseo de participar en la defensa de esas instituciones.34

La interpretación constitucional mantiene viva la Constitución y al sentido de la justicia en la sociedad, pues no solamente es una maquinaria judicial deductiva: La acostumbrada función judicial de interpretación será inducida a ampliar su esfera de aplicación para colmar con nuevas disposiciones (las que, más que deducidas de las constitucionales, son adicionadas a ellas tomando de las primeras sólo el punto de partida) las lagunas existentes en el ámbito de la estructura normativa fundamental del Estado. 35

Ahora bien, la interpretación constitucional es una concepción constitucional con debilidades, como hemos visto, debido a la tendencia política de los jueces. También está corseteada por lo que podemos denominar la ley de hierro de la interpretación constitucional. La Constitu32

ción es abstracta en sus principios morales36 en alguna de sus partes, esquemática en otras. La ley de hierro de la interpretación constitucional nos plantearía que, por un lado, no se puede ver el texto constitucional con “la particular concepción o expectativas de la generación [entiéndase sentido moral, valores, visión, percepción del mundo y de las cosas] de los que la diseñaron”,37 pues produce una artritis en el sistema constitucional. Por otro lado, tampoco se puede interpretar los preceptos constitucionales, sobre todo los relativos a los valores democráticos y de derechos civiles, ignorando el sentido de la filosofía política de los constituyentes y el espíritu de la Constitución que le fue otorgada originalmente, sobre todo si esa filosofía política es heredera de un canon universalmente aceptado. Eso crearía una crisis política y debilitaría seriamente a la Constitución. La interpretación constitucional garantiza la supratemporalidad de los preceptos constitucionales dentro de este margen de acción de la ley de hierro. Como hemos visto, hay fugas constitucionales que nos demuestran la forma como se debilita rápidamente la justicia constitucional en la concepción de justicia pública de la sociedad. La problemática entre lo que no es claro en la Constitución y lo que es incongruente, es otro margen reducido que no aclara ciertas concepciones constitucionales en los ciudadanos. Tanto la doctrina como el ethos cultural de los ciudadanos en México convienen en reconocer a la Constitución la condición de Ley Suprema. Sin embargo la distancia entre el discurso constitucional que se asienta como referente neurolingüístico de la persona y de su condición cívica se encuentra con la incongruencia textual del artículo 133 de la Constitución respecto a esta concepción constitucional: Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el Presidente de la República, con aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión 33

De manera que la “Ley Suprema” no es nada más la Constitución sino también otras normas de nivel secundario. El concepto Ley Suprema es entonces trinitario. El artículo 40 declara a la Constitución “ley fundamental”. El artículo 136 dice que “Esta Constitución no perderá su fuerza y vigor, aun cuando por alguna rebelión se interrumpa su observancia”, y con ello deja fuera del principio de inviolabilidad a las otras dos categorías de normas que el 133 declara como parte de “Ley Suprema de toda la Unión”. Con incongruencias constitucionales esenciales como ésta es posible que los ciudadanos estén a expensas de una interpretación constitucional, dado el caso, enteramente sujetas a las “predilecciones personales” de los jueces. Otras incongruencias relativas al control de la constitucionalidad nos la refiere Arteaga Nava: la SCJN a partir del artículo 107 constitucional ha hecho jurisprudencia por un lado, para establecer el monopolio de la SCJN en materia de acción de inconstitucionalidad y, por el otro, para definir que el control difuso no ha sido aceptado por la doctrina jurisprudencial. Sin embargo este autor nos advierte que en el artículo 133 hay de hecho la figura de control difuso al declarar que “Los jueces de cada Estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los Estados”. Esto significa que un juez local en apego al 133 debe decidir sobre la inconstitucionalidad de una norma de la Constitución local y aplicar la federal, lo que es equivalente al menos a un control sesgado pragmático de la constitucionalidad de las leyes. Si nos atenemos a las categorías aceptadas de control constitucional esto significaría que es, efectivamente, control difuso.38 Arteaga Nava refiere que no hay definición de la SCJN sobre este precepto. Jurisprudencia constitucional y régimen político Las características de la justicia constitucional en México son las de un control centralizado ejercido por 34

la SCJN por las facultades que le otorga el artículo 105 y 107 constitucional en el caso del juicio de amparo indirecto. Los magistrados de la SCJN también se ocupan de litigios distintos del derecho constitucional por lo que no es un órgano especializado. La SCJN tiene la exclusividad del control constitucional de acuerdo a la Constitución y a diversas jurisprudencias emitidas por ella misma sobre otros tribunales como el Tribunal Federal del Poder Judicial de la Federación. Sin embargo las atribuciones de control constitucional no hacen de la SCJN un tribunal constitucional. 39 En consecuencia, la lógica de la interpretación constitucional de la SCJN no ha variado sustancialmente de la lógica predominante bajo el régimen del Estado social-autoritario que dominó de 1929 al 2000. Esto es debido a que la justicia constitucional se ejerce dentro de una Corte cuya estructura y concepción institucional no es distinta. Lo que sucedió fue que a la SCJN se le agregaron facultades que ciertamente vinieron a modernizar el sistema constitucional. Pero la independencia de la justicia constitucional apenas empieza ahí. Necesita de una institución especializada comúnmente llamada tribunal constitucional o corte constitucional, con jueces seleccionados mediante un sistema equilibrado, y cuya jurisdicción de sus fallos estén claramente establecidos respecto a la división de poderes. En México, el control constitucional se ejerce desde el vientre de uno de esos tres poderes, el Poder Judicial, cuando originalmente la justicia constitucional debe ser independiente de esos tres poderes y superior a ellos. 40 La mentalidad política de los ministros los lleva a ejercer el self-restraint que ha caracterizado a la SCJN en sus interpretaciones constitucionales de más impacto para la democracia y el sistema político.41 Esa mentalidad política es heredera de la mentalidad autoritaria según la cual las instituciones giran en torno al presidencialismo, y donde el derecho es concebido como un orden establecido para fortalecer la autoridad presidencial. El hecho que esa mentalidad domine aún en la SCJN se debe, en35

tre otras cosas, a que los ministros actuales se formaron bajo la lógica del corporativismo. Otra razón es que los márgenes de neutralidad política de los magistrados son mucho más reducidos que en otras Cortes de países democráticos. El juez, lejos de aplicar con absoluta neutralidad la ley, como se cree en México por herencia de la concepción positivista, pasa a integrarse dentro de la lucha política por varios motivos: en primer lugar, por el “componente valorativo” de su actividad; luego, porque conoce de controversias políticas (por ejemplo disputas entre las mayorías y las minorías parlamentarias) y, finalmente, porque, si el constitucionalismo es una ideología basada y comprometida con ciertos valores, el juez que decida de forma constitucionalmente adecuada toma parte dentro de la lucha por la preservación y extensión de esos valores. Se trata, en suma, de un juez “comprometido”, no de un neutro decisor jurídico. 42

Así, la jurisprudencia constitucional en México repetidas veces es un instrumento de poder, con el cual los magistrados de la SCJN no solamente son jueces comprometidos con ideales en la lucha política sino comprometidos con facciones políticas con intereses específicos no populares. Así “aquella ingenua fe revolucionaria en que la ley es necesariamente instrumento de libertad ha sido tantas veces desmentida… se ha transformado en la idea contraria: la ley es la primera amenaza”.43 La jurisprudencia constitucional se suma a esa amenaza de la que habla Prieto Sanchís. La autolimitación que los ministros se imponen para no vulnerar a los intereses políticos a los cuales están adheridos es en sí una crisis de la independencia de la justicia constitucional. la interpretación dogmática que de sus normas han hecho los juristas mexicanos a lo largo de los últimos cincuenta años, en muchas ocasiones han sido más bien la expresión de la ideología jurídica del régimen por el cual hemos estado gobernados y no, como cabría esperar, una labor científica… 44 36

En general, se tiende a concebir que el control político proviene únicamente de las maniobras del régimen político. Esto es así porque la SCJN fue hasta el 2000 una institución a la sombra del Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo. Entre tanto el régimen político pasó de un autoritarismo de pluralismo limitado a un autoritarismo de pluralismo ilimitado pero sin efecto, pues los centros de decisión importantes del sistema siguieron controlados por la élite en el poder. Como hemos analizado en otros escritos En México, las políticas constitucionales no aseguraron el pluralismo político. Antes bien, a comparación del constitucionalismo de América Latina, que buscó precisar el avance a partir de las experiencias negativas que vivieron, asimilando las de los sistemas democráticos, en México esas políticas constituciones tendieron a asimilar las experiencias de control jurídico que podían legitimar el control político. La élite aprendió, por un lado, a sistematizar, junto con los mecanismos metaconstitucionales de legitimación, aquellos mecanismos que podían volverse constitucionales porque no agredían la formalidad democrática y legal. Por otro lado, procedieron a agregarlas al sistema normativo de la Constitución, o promulgando leyes o reglamentos jurídicos basados en una interpretación sui generis de los preceptos constitucionales. La práctica de las maniobras así vueltas legales constituyeron un conglomerado de salidas y entradas en el sistema jurídico que podía devenir laberíntico a favor de quien pudiera tener la capacidad de hacer que esas normas se accionaran o no, dependiendo de su situación política… El sistema constitucional y jurídico mexicano está plagado de normas de esta naturaleza, y constituye una de las sofisticaciones más relevantes del régimen autoritario actualmente… En ese sentido, las políticas constitucionales en México se asimilan a una etapa por la cual han atravesado las políticas constitucionales en otros países latinoamericanos, a saber “una fase maquiavélica de dominación concretizada por el desarrollo de técnicas y de prácticas destinadas a torcer el sentido igualitario de los principios enunciados”.45

En la década del 2000 ha quedado claro que el control 37

político también tiene su fuente en la SCJN, precisamente a través de la interpretación constitucional y sus consecuentes tesis o jurisprudencias constitucionales. Esta geografía exterior de la Constitución que constituye los fallos interpretativos constitucionales son un poderoso instrumento de dominación. Si el régimen es gobernador por la misma élite política o de intereses que la mayoría de los magistrados ese instrumento de dominación servirá al régimen para dominar y reproducirse ilegítimamente en el poder, convirtiendo a la SCJN en un apéndice del presidencialismo. Las democracias desarrolladas también nos han mostrado que cuando este escenario es inverso, es decir, cuando los jueces son de distintas tendencias políticas a la élite que gobierna, la Corte se vuelve la rama más peligrosa del Poder Judicial y éste, consecuentemente, de la separación de poderes. Algunas jurisprudencias constitucionales de la SCJN de la última década Los conflictos institucionales que dan lugar a los litigios constitucionales son numerosos y aparecen permanentemente en la vida pública. La regionalización del autoritarismo en algunos estados atrasados políticamente da lugar con frecuencia a manipulaciones y alteraciones constitucionales por parte de la élite en el poder. La jurisprudencia constitucional puede contribuir a veces a examinar este tipo de situaciones debido a que en muchas ocasiones esa manipulación da lugar a controversias constitucionales. Una de ellas, relativa al nombramiento de los magistrados en los estados nos revela el contexto de conflicto político que la manipulación autoritaria produce: Novena época. Instancia: Pleno. Fuente: Apéndice (actualización 2001). Tomo I, Constitucional, Jurisprudencia. Tesis: 71, p. 42. MAGISTRADOS DE LOS PODERES JUDICIALES DE LOS ESTADOS. EN LA INTERPRETACIÓN DE SUS CONSTITUCIONES, EN LA PARTE RELATIVA A SU DESIGNACIÓN, 38

DEBE OPTARSE POR LA QUE RESPETE LOS PRINCIPIOS CONSAGRADOS EN EL ARTÍCULO 116, FRACCIÓN III, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.- El artículo 116, fracción

III, de la Carta Magna establece un marco jurídico para los Poderes Judiciales Locales al que deben sujetarse las Constituciones y las leyes de los Estados y los órganos de poder, a fin de garantizar la independencia de Magistrados y Jueces y, con ello, los principios que consagra como formas para lograr tal independencia. Asimismo, en su párrafo inicial el propio precepto impone a los Estados miembros de la Federación el principio de la división de poderes conforme al cual, entre los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial debe existir equilibrio e independencia recíproca. Lo anterior implica que ante posibles interpretaciones diversas de los preceptos relativos de las Constituciones Locales, debe optarse por aquella que permita que la labor jurisdiccional se desarrolle con libertad y sin injerencias externas, bajo el criterio de fortalecimiento del Poder Judicial, y de la realización plena de su autonomía e independencia, lo que exige la efectividad de las garantías jurisdiccionales. Por tanto, ante situaciones que no se encuentren reguladas o que no lo sean con toda claridad, la interpretación de las normas locales debe hacerse en forma tal que se integren bajo los principios que con toda nitidez se contienen en la Constitución Federal. Aceptar que se interpreten las normas de las Constituciones Locales en forma tal que pugnen con la Constitución Federal, en especial cuando de los antecedentes de la reforma introducida a aquéllos se advierta que su propósito específico fue ajustarse a la segunda, equivaldría a atribuir al Congreso Estatal y, lógicamente, a sus integrantes, dolo y mala fe, lo que resulta jurídicamente inaceptable, debiéndose en consecuencia entender que si por la redacción del precepto podría seguirse esa oposición, ello sólo puede explicar deficiencias de expresión o de técnica legislativa.

Las Constituciones locales no pueden ir en contra de la Constitución federal. En este caso se especifica que “Aceptar que se interpreten las normas de las Constituciones Locales en forma tal que pugnen con la Constitución Federal, en especial cuando de los antecedentes de la reforma introducida a aquéllos se advierta que su propósito específico fue ajustarse a la segunda, equivaldría a atribuir al Congreso Estatal y, lógicamente, a sus 39

integrantes, dolo y mala fe, lo que resulta jurídicamente inaceptable...” Otra jurisprudencia constitucional confirma el principio de justicia y de derechos fundamentales del individuo en materia procesal. Esta interpretación de la norma para confirmarla establece, además, cuáles serán los criterios de interpretación para los casos específicos, criterios que vienen a sumarse a los que ya vimos anteriormente en la jurisprudencia sobre la interpretación histórica tradicional e histórica progresiva. Novena época. Instancia: Pleno. Fuente Apéndice (Actualización 2001). Tomo: I, Const., Jurisprudencia SCJN. Tesis: 33. Página 56. JUSTICIA, ACCESO A LA. LA POTESTAD QUE

SE OTORGA AL LEGISLADOR EN EL ARTÍCULO 17 DE LA CONSTITUCIÓN GENERAL DE LA REPÚBLICA, PARA FIJAR LOS PLAZOS Y TÉRMINOS CONFORME A LOS CUALES AQUÉLLA SE ADMINISTRARÁ NO ES ILIMITADA, POR LO QUE LOS PRESUPUESTOS O REQUISITOS LEGALES QUE SE ESTABLEZCAN PARA OBTENER ANTE UN TRIBUNAL UNA RESOLUCIÓN SOBRE EL FONDO DE LO PEDIDO DEBEN ENCONTRAR JUSTIFICACIÓN CONSTITUCIONAL.De la interpretación de lo dispuesto en el artículo 17, pá-

rrafo segundo, de la Constitución General de la República se advierte que en ese numeral se garantiza a favor de los gobernados el acceso efectivo a la justicia, derecho fundamental que consiste en la posibilidad de ser parte dentro de un proceso y a promover la actividad jurisdiccional que, una vez cumplidos los respectivos requisitos procesales, permita obtener una decisión en la que se resuelva sobre las pretensiones deducidas, y si bien en ese precepto se deja a la voluntad del legislador establecer los plazos y términos conforme a los cuales se administrará la justicia, debe estimarse que en la regulación respectiva puede limitarse esa prerrogativa fundamental, con el fin de lograr que las instancias de justicia constituyan el mecanismo expedito, eficaz y confiable al que los gobernados acudan para dirimir cualquiera de los conflictos que deriven de las relaciones jurídicas que entablan, siempre y cuando las condiciones o presupuestos procesales que se establezcan encuentren sustento en los diversos principios o derechos consagrados en la propia Constitución General de la República; por ende, para determinar si en un caso concreto la condición o pre40

supuesto procesal establecidos por el legislador ordinario se apegan a lo dispuesto en la Norma Fundamental deberá tomarse en cuenta, entre otras circunstancias, la naturaleza de la relación jurídica de la que derivan las prerrogativas cuya tutela se solicita y el contexto constitucional en el que ésta se da.

Como podemos observar la jurisprudencia termina diciendo “para determinar si en un caso concreto la condición o presupuesto procesal establecidos por el legislador ordinario se apegan a lo dispuesto en la Norma Fundamental deberá tomarse en cuenta, entre otras circunstancias, la naturaleza de la relación jurídica de la que derivan las prerrogativas cuya tutela se solicita y el contexto constitucional en el que ésta se da”. Así, la SCJN deja sentado que reconoce otros dos criterios para la interpretación y son: la naturaleza de la relación jurídica y el contexto constitucional en que se da. En materia de controversia constitucional y acción de inconstitucionalidad, como estas figuras son relativamente recientes (recordemos que fueron introducidas en 1994 en la Constitución), han dado lugar a que muchas situaciones de conflictos institucionales se lleven ante la SCJN. Algunos lo han ameritado, otros no. Esto se debe a que estas figuras se han convertido en instrumento de lucha política y de presión. Un caso en el cual la acción de inconstitucionalidad no fue procedente en materia de omisión para la aprobación de las iniciativas de reformas a una Constitucion local, es el siguiente: Novena época. Instancia: Pleno. Fuente: Apéndice (actualización 2002). Tomo: I, Jur. Acciones de Inconstitucionalidad y C.C., Tesis: 5, página 128. ACCIÓN DE INCONSTI-

TUCIONALIDAD. ES IMPROCEDENTE EN CONTRA DE LA OMISIÓN DE APROBAR LA INICIATIVA DE REFORMAS A UNA CONSTITUCIÓN LOCAL.- A través de este medio de

control constitucional no pueden impugnarse actos de carácter negativo de los Congresos de los Estados, como lo es la omisión de aprobar la iniciativa de reformas a la Constitución Local, por no constituir una norma general que por lo mismo no se ha promulgado ni publicado, los cuales son

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presupuestos indispensables de la acción. Lo anterior se infiere de la interpretación armónica de los artículos 105, fracción II, inciso d), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 61 de la ley reglamentaria de la materia, en los que se prevé la procedencia de la acción de inconstitucionalidad que en contra de leyes expedidas por las Legislaturas de los Estados, promuevan el equivalente al treinta y tres por ciento de sus integrantes, ya que se exige como requisito de la demanda el señalamiento del medio oficial de publicación, puesto que es parte demandada no sólo el órgano legislativo que expidió la norma general, sino también el Poder Ejecutivo que la promulgó; de esta forma, no puede ser materia de una acción de inconstitucionalidad cualquier acto de un órgano legislativo, sino que forzosamente debe revestir las características de una norma general, y que además, ya haya sido publicada en el medio oficial correspondiente.

Esta jurisprudencia que pareciera una explicación de obviedades a la letra de la Constitución muestra claramente que se ha tomado a estas figuras constitucionales y al litigio constitucional como un campo de batalla para ganar en efecto de publicidad política por parte de los actores políticos. En materia de controversia constitucional, la SCJN ha sido específica en definir que “tiene como objeto de tutela el ámbito de atribuciones que la Constitución General de la República confiere a los órganos originarios del Estado”. Esto lo establece en la siguiente jurisprudencia: Novena época. Instancia: Pleno. Fuente: Apéndice (actualización 2001), Tomo: I, Jur. Acciones de Inconstitucionalidad y C. C., Tesis: 53, página 53. CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL ÁMBITO DE ATRIBUCIONES QUE LA LEY SUPREMA PREVÉ PARA LOS ÓRGANOS DEL ESTADO, OBJETO DE TUTELA DE ESE MEDIO DE CONTROL DE LA CONSTITUCIONALIDAD, DERIVA INCLUSO DE SUS PRECEPTOS QUE LIMITAN O RESTRINGEN LAS FACULTADES DE ÉSTOS RESPECTO DE UNA DETERMINADA MATERIA O ACTIVIDAD, COMO EN EL CASO DE LAS PROHIBICIONES QUE ESTABLECE EL ARTÍCULO 117, FRACCIÓN V, DE LA PROPIA NORMA FUNDAMENTAL.- Si bien el medio de control de la 42

constitucionalidad denominado controversia constitucional tiene como objeto de tutela el ámbito de atribuciones que la Constitución General de la República confiere a los órganos originarios del Estado, debe tomarse en cuenta que la regulación constitucional de esa esfera competencial no se encuentra prevista, únicamente, en los preceptos fundamentales que otorgan determinadas facultades a las autoridades federales, locales o municipales, sino también en los diversos numerales de ese cuerpo jurídico que limitan o restringen tales potestades, respecto de materias o actividades específicas, como en el caso de las prohibiciones que establece el referido artículo 117, fracción V, ya que de su debida interpretación, en relación con lo previsto en diversos preceptos constitucionales, será posible determinar cuál es el alcance de las facultades que asisten a las entidades federativas en relación con las mercancías o servicios que puedan producirse y comercializarse dentro de su territorio, actividades que si bien en principio se rigen por la legislación federal en materia de comercio, también pueden regirse por ordenamientos locales, en razón de las repercusiones que en algunos casos provocan en diversos ámbitos como el fiscal, sanitario o ecológico, entre otros; máxime que en el artículo 73, fracción IX, de la propia Constitución Federal, se encomienda a la Federación, a través del Congreso de la Unión “impedir que en el comercio de Estado a Estado se establezcan restricciones”, lo que provoca que en el ejercicio de las potestades correspondientes se pueda generar una colisión entre los referidos niveles de gobierno, la cual podrá dirimirse jurisdiccionalmente mediante la sustanciación y resolución de una controversia constitucional.

Las controversias constitucionales son el proceso judicial neurálgico de la variación que experimentó el régimen al pasar de su naturaleza hiperpresidencialista a presidencialista.46 En el hiperpresidencialismo los conflictos entre Estados y la Federación, Estado con Estados, Municipios con Federación, etcétera, era justamente prerrogativa política del presidente que actuaba como un “padre de la República” y al que todas las instituciones acudían directamente a solicitar su arbitraje. También sucedía de manera indirecta si había un proceso judicial. En esos casos se buscaban influir en el criterio presidencial para que a su 43

vez éste dictara a la SCJN la tendencia de su resolución. La controversia constitucional despoja al presidente de esas prerrogativas que le daban un tremendo poder político e influencia. Jurisprudencia constitucional y Tribunal Electoral Una cuestión importante para el sistema político mexicano es la electoral. Como sabemos el artículo 105 constitucional fracción I excluye a la SCJN de conocer de controversias constitucionales en materia electoral. Este artículo establece que la SCJN conocerá “I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral y a lo establecido en el artículo 46 de esta Constitución, se susciten…”. Esta facultad la ejerce el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Sin embargo en lo relativo a las acciones de inconstitucionalidad, el mismo artículo fracción II, párrafo 9, indica que “La única vía para plantear la no conformidad de las leyes electorales a la Constitución es la prevista en este artículo”, es decir, la SCJN. A continuación veremos tres jurisprudencias constitucionales secuenciales (tesis 60, 62 y 63) donde la SCJN confirma el precepto constitucional. Novena época. Instancia: Pleno. Fuente: Apéndice (actualización 2002). Tomo: I, Contradicción de tesis entre la SCJN y el T. E. Tesis: 60, página 191. CONTRADICCIÓN DE TESIS.

NO EXISTE VÁLIDAMENTE ENTRE UN CRITERIO SUSTENTADO POR EL TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN Y LA JURISPRUDENCIA DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, CUANDO SE TRATA DE LA CONSTITUCIONALIDAD O INCONSTITUCIONALIDAD DE LEYES ELECTORALES.- Esta Suprema

Corte de Justicia de la Nación ha sostenido, en reiteradas ocasiones, que para que exista contradicción de tesis es necesario que dos o más órganos jurisdiccionales sustenten criterios divergentes al resolver asuntos de cualquier naturaleza que sean de su competencia, esto es, constituye un requisito de procedencia de la contradicción de tesis que 44

los criterios discrepantes deriven de resoluciones emitidas por órganos jurisdiccionales que estén facultados para pronunciarse sobre el punto a debate. Acorde con lo antes expuesto, si el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación se pronuncia sobre la interpretación de un precepto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, derivada de un análisis de la inconstitucionalidad de una norma general en materia electoral que está fuera de su competencia, en sentido diverso al sustentado por este Máximo Tribunal, es evidente que no puede existir válidamente contradicción de tesis entre lo sostenido por dichos tribunales, ya que el órgano reformador de la Constitución le confirió la facultad exclusiva a la Suprema Corte de Justicia de la Nación de conocer sobre la inconstitucionalidad de normas generales en esa materia, por lo que no procede jurídicamente enfrentar un criterio sustentado por un órgano jurisdiccional competente para conocer sobre inconstitucionalidad de una ley, con un criterio sustentado por un órgano que carece de esa atribución, aun a título de aplicación del artículo 133 constitucional; sostener lo contrario, en lugar de crear certeza y seguridad jurídica, que es la finalidad del sistema implantado para resolver la discrepancia de criterios de órganos jurisdiccionales terminales del Poder Judicial de la Federación, se fomentaría la inseguridad al dar a entender, implícitamente, que procede aquella contradicción entre tribunales que constitucionalmente actúan en diversos ámbitos de competencia.

Para que exista contradicción de tesis el criterio esencial es que necesariamente dos o más órganos jurisdiccionales sustenten criterios divergentes al resolver asuntos de cualquier naturaleza que sean de su competencia. En la siguiente jurisprudencia la SCJN vuelve a determinar los límites del Tribunal Electoral: Novena época. Instancia: Pleno. Fuente: Apéndice (actualización 2002). Tomo: I, Contradicción de Tesis entre la SCJN y el T. E. Tesis: 62, página 195. TRIBUNAL ELECTORAL

DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN. CARECE DE COMPETENCIA PARA PRONUNCIARSE SOBRE INCONSTITUCIONALIDAD DE LEYES.- De lo dispuesto en los artículos 99 y 105, fracción II, de la Constitución Política de

los Estados Unidos Mexicanos, se desprende, por un lado,

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que el Tribunal Electoral es la máxima autoridad jurisdiccional en materia electoral y es el órgano especializado del Poder Judicial de la Federación, cuya competencia es la de garantizar la especialización, objetividad e imparcialidad en el ejercicio de esa función jurisdiccional, así como la custodia de los derechos políticos electorales de los ciudadanos, y verificar que los actos y resoluciones que al respecto se dicten, se ajusten al marco jurídico previsto tanto en la propia Constitución Federal, como en la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral y, por otro, que a la Suprema Corte de Justicia de la Nación le corresponde en forma exclusiva conocer de las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma general y la Constitución Federal, siendo dichas acciones la única vía para plantear la no conformidad de las leyes electorales con la propia Ley Fundamental. En congruencia con lo anterior, se concluye que la facultad para resolver sobre la contradicción de normas electorales y la Carta Magna está claramente limitada por mandato constitucional al Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por lo que el Tribunal Electoral sólo puede manifestarse respecto de algún acto o resolución o sobre la interpretación de un precepto constitucional, siempre que ésta no sea para verificar la conformidad de una ley electoral con el propio Ordenamiento Supremo, ya que de lo contrario estaría ejerciendo una facultad que constitucionalmente no le corresponde

Como vemos, se establece que el Tribunal Electoral sólo podrá “manifestarse respecto de algún acto o resolución o sobre la interpretación de un precepto constitucional, siempre que ésta no sea para verificar la conformidad de una ley electoral con el propio Ordenamiento Supremo”. Fuera de una manifestación en sentido afirmativo, para apoyarse en lo resuelto por la SCJN en esa materia, el Tribunal Electoral está impedido a ejercer el control constitucional, como lo veremos en la siguiente jurisprudencia constitucional. Novena época. Instancia: Pleno. Fuente: Apéndice (actualización 2002). Tomo: I, Contradicción de Tesis entre SCJN y el T.E. Tesis: 63, página 196. TRIBUNAL ELECTORAL DEL 46

PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN. SI RESUELVE RESPECTO DE LA INCONSTITUCIONALIDAD DE UNA NORMA ELECTORAL O SE APARTA DE UN CRITERIO JURISPRUDENCIAL SUSTENTADO POR LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN RESPECTO A LA INTERPRETACIÓN DE UN PRECEPTO CONSTITUCIONAL, INFRINGE, EN EL PRIMER CASO, EL ARTÍCULO 105, FRACCIÓN II, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, Y EN EL SEGUNDO, EL ARTÍCULO 235 DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN.- Los preceptos constitucional y legal mencionados

establecen, respectivamente, que la única vía para plantear la no conformidad de las leyes electorales con la Constitución es la acción de inconstitucionalidad, de la que conoce y resuelve sólo la Suprema Corte de Justicia de la Nación; y que la jurisprudencia del Pleno de ésta, cuando se refiere a la interpretación directa de un precepto de la Constitución, es obligatoria para el Tribunal Electoral. A éste únicamente le corresponde, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 99 constitucional, resolver sobre la constitucionalidad de actos o resoluciones emitidos por las autoridades electorales. Por tanto, dicho Tribunal Electoral no está facultado para hacer consideraciones ni pronunciarse sobre la constitucionalidad de una norma general electoral, por ser una atribución exclusiva de este Alto Tribunal. Ahora bien, si dicho órgano jurisdiccional al resolver sobre un asunto sometido a su consideración aborda cuestiones relativas a la constitucionalidad de una norma general, así sea con la única finalidad de determinar su posible inaplicación, o establece la interpretación de un precepto constitucional distinta a la contenida en una jurisprudencia sustentada por la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la que ya se haya determinado el sentido y alcance respectivos, es evidente que incurre, en el primer caso, en inobservancia al mencionado artículo 105, fracción II, de la Constitución Federal, y en el segundo, infringe el artículo 235 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y, en consecuencia, su actuación afecta la seguridad jurídica que se busca salvaguardar. En tal virtud, las tesis que se han sustentado por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación o que llegaran a sustentarse sobre inconstitucionalidad de leyes electorales, no constituyen jurisprudencia.

Esta jurisprudencia impone criterios precisos al Tribunal Electoral sobre sus respectivas jurisdicciones. Los supues47

tos van desde la imposibilidad de hacer consideraciones ni pronunciarse sobre la constitucionalidad de la norma, pero también lo imposibilita a “abordar cuestiones relativas a la constitucionalidad”, ni puede pronunciarse sobre una “posible inaplicación”. Esta jurisprudencia establece además que el Tribunal Electoral deberá respetar su jurisdicción no solamente en cuanto a la interpretación de los preceptos constitucionales sino también a las decisiones judiciales e interpretaciones contenidas “en una jurisprudencia sustentada por la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la que ya se haya determinado el sentido y alcance respectivos.” 47

C onclusiones La interpretación constitucional, como hemos visto, es objeto de una discusión académica y doctrinaria profunda y extensa a través de los últimos doscientos años. Desde Marbury vs. Madison, y el texto de Hamilton en El Federalista, quedó claro que la interpretación constitucional ha sido el centro neurálgico de la vida de las Constituciones democráticas. En este capítulo hemos intentado establecer algunas cuestiones sobre su naturaleza pero también de los peligros en los que está inmersa con la no neutralidad de los jueces. Pudimos ver que cuando los jueces ejercen el self-restraint pueden originar una sumisión de la SCJN al poder Ejecutivo, sobre todo en los sistemas presidencialistas, pero también originar fugas constitucionales. En México, nuestra Constitución pasó de ser un ícono vedette del régimen que le daba legitimidad al autoritarismo a ser una Constitución litigable. Varias figuras constitucionales resuscitaron y otras fueron agregadas por la evolución del sistema político hacia un pluralismo democrático. Pero la regionalización del autoritarismo y la mentalidad comprometida políticamente de los ministros de la SCJN con la élite en el poder, no ha permitido que la justicia constitucional sea objetiva. Las figuras de controversia constitucional y acción de constitucionalidad, así como las de juicio político y juicio de amparo, se han convertido en instrumentos de presión de 48

los partidos políticos entre sí y en relación a los poderes públicos, y también en instrumentos de lucha política. Esto influye considerablemente en los fallos judiciales constitucionales, donde la interpretación finalmente termina siendo una actitud de los magistrados frente al fenómenos o litigios políticos que afectará en sus intereses a aquellos a los que se oponen o con los que están comprometidos. Los fallos constitucionales son un poderoso instrumento de dominación, control, y sometimiento de un poder a otro poder, de las instituciones a los ciudadanos, o de las instituciones sobre procesos políticos y electorales. Como la SCJN adquiere compromisos con el poder Ejecutivo en turno, los fallos son instrumentos que el presidencialismo sigue aprovechando para acotar o eliminar de la arena política a sus opositores.

Freddy Domínguez Nárez

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Notas 1

Favoreu, Louis, Les Cours constitutionnelles, París, PUF, 1992, p. 87. 2 Hamilton, Madison, y Jay, El Federalista, México, FCE, 2002, p. 333. El subrayado es nuestro. 3 Para un análisis del sentido de la Constitución, cfr. Ackerman, Bruce, “The Rise of World Constitutionalism”, en: Virginia Law Review, vol. 83, 1997, pp. 771-797. 4 Los constitucionalistas americanos han empezado, por ejemplo, a analizar la masa de estatutos y disposiciones que rigen la vida constitucional del sistema político y de los ciudadanos que no están precisamente contenidos en la Constitución americana. Véase: Young, Ernest, A. “The Constitution Outside the Constitution”, en: The Yale Law Journal, no. 117, 2007, pp. 408473. Para un caso particular citado por este autor cfr. Ackerman, Bruce, “Philadelphia Revisited: Amending the Constitution Outside Article V”, en: University of Chicago Law Review, no. 55, 1988, p. 1043. 5 Llewellyn, “The Constitution as an Institution”, en: Columbia Review Law, 1, 3, 1934. En el mismo sentido, Young también sostiene que “La Constitución canónica no es autosuficiente. Es el esqueleto de un gobierno, pero esto no describe instituciones con la integralidad necesaria para su actual función.” Young, Ernest. A., Op. Cit., p. 444. 6 Murphy, Walter, Fleming, James, Barber, Sotirios, American Constitutional Interpretation, Nueva York, The Foundation Press, 1995, p. 1. 7 Cfr. Shapiro, “The Supreme Court and Constitutional Adjudication of Politics and Neutral Principles”, en: George Washington Law Review, no. 31, 1963, p. 587. 8 Son las dos cuestiones que Aragón pone de relieve para la interpretación Constitución, en: Aragón, Manuel, “La interpretación de la Constitución y el carácter objetivado del control jurisdiccional”, en: Anuario de derecho público. Los controles constitucionales, México, McGraw Hill, no. 1, 1997. pp. 33-34. 9 Por “núcleo de constitucionalidad” entendemos “el vértice de la tradicional pirámide jurídica, para aceptar junto a ella la supremacía de otras normas de jerarquía constitucional”. Haro, Ricardo, Constitución, poder y control, México, IIJ/UNAM, 2002, p. 144. [243p.] 10 Samaha, Adam, M., “Dead Hand Arguments and Constitutional Interpretation”, en: Columbia Review Law, vol. 108, 2008, 50

p. 614. 11 Bickel, Alexander, The Least Dangerous Branch, Indianápolis, Bobbs-Merril, 1962, 303 p. 12 Atienza, Manuel, “Los límites de la interpretación constitucional. De nuevo sobre los casos trágicos”, pp. 188-189, en: Vázquez, Rodolfo (Comp.) Interpretación jurídica y decisión judicial, México, Fontamara, 2002, 300 p. 13 De Vergottini, Giuseppe, Derecho constitucional comparado, México, UNAM/Segretariato Europeo per le pubblicazioni scientifiche, 2004, p. 159. 14 Samaha, Adam, Op. Cit., p. 612. 15 Aragón, Manuel, “La interpretación de la Constitución y el carácter objetivado del control jurisdiccional”, en: Anuario de derecho público. Los controles constitucionales, México, McGraw Hill, no. 1, 1997, p. 32. 16 Guastini, Riccardo, Estudios sobre la interpretación jurídica, México, UNAM/Porrúa, 2006,p. 113. 17 Comanducci, Paolo, “Modelos e interpretación de la Constitución”, en: Carbonell, Miguel, (Coord.,), Teoría de la Constitución. Ensayos escogidos, México, UNAM/Porrúa, 2000, p. 137138. Para un análisis sobre la interpretación cualitativa, véase: Tamayo y Salmorán, Rolando, “Interpretación constitucional. La falacia de la interpretación cualitativa”, en: Vazquez, Rodolfo, Op. Cit., pp. 89-136. 18 Aragón, Manuel, Op. Cit., p. 38. 19 Para una revisión de las doctrinas de interpretación, véase precisamente, entre otros: Carpizo, Jorge, Fix Zamudio, Héctor, et al., Interpretación constitucional, México, UNAM, 1975; Aragón Manuel, “La interpretación de la Constitución y el carácter objetivado del control jurisdiccional”, en: Anuario de derecho público. Los controles constitucionales, México, McGraw Hill, no. 1, 1997, particularmente las páginas 24-38, donde plantea las discusiones entre Dworkin, I. De Otto, Hart, Brigman y otros pensadores contemporáneos. 20 Ackerman, Bruce, “The Storrs Lectures: Discovering the Constitution”, en: The Yale Law Journal, vol. 93, 1984, p. 1013. 21 “Incluso en una democracia constitucional el texto [constitucional] puede llevar a cabo muchas funciones. La más obvia, y por esa razón frecuentemente inapercibida, es conferir legitimidad sobre ciertos géneros de acción pública: para autorizar un gobierno.” Murphy, Walter, Fleming, James, Barber, Sotirios, American Constitutional Interpretation, Nueva York, The Foundation Press, 1995, p. 3. 51

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Murphy, Walter, Fleming, James, Barber, Sotirios, Op. Cit., Cfr. Domínguez Nárez, Freddy, Legitimación y gobernabilidad en el autoritarismo, Villahermosa, Universidad Juárez Autónoma de Tabasco, 2004, 64 p.; para un estudio de caso, del mismo autor: Esquemas sobre la dominación política en Tabasco, Villahermosa, Universidad Juárez Autónoma de Tabasco, 2005 59 p. 24 Ackerman, Bruce, “The Storrs Lectures: Discovering the Constitution”, en: Op. Cit., p. 1044-1045. En ese pasaje Ackerman cita a Tushnet, 2 Following the Rules Laid Down: A Critique of Interpretivism and Neutral Principles”, en: Harvard Law Review, no. 96, 1983. Otras discusiones sobre el tema son: Tribe, Laurence H., “Taking Text and Structure Seriously: Reflections on Free Form Method in Constitutional Interpretation”, en: Harvard Law Review, no. 108, 1995, pp. 1221-1291; Greenawalt, Kent, “The Rule of Recognition and the Constitution”, en: Michigan Law Review, no. 85, 1987, los dos citados en: Young, Ernest, A., Op. Cit. 25 Aragón, Manuel, Op. Cit., p. 39. 26 Góngora Pimentel, Genaro, Introducción al estudio del juicio de amparo, México, Porrúa, 2003, pp. 19-20. 27 La bibliografía sobre la interpretación constitucional es extensa, baste citar, aparte de los ya mencionados en las notas precedentes: Balaguer Callejón, María Luisa, La interpretación de la Constitución por la jurisdicción ordinaria, Madrid, Civitas, 1990, 194 p.; Dworkin, Ronald, Law’s Empire, Cambridge, Harvard University Press, 2003, 470 p.; García de Enterría, Eduardo, La Constitución como norma y el Tribunal Constitucional, Madrid, Civitas, 198, 264 p.; Linares Quintana, Segundo, Tratado de interpretación constitucional, Buenos Aires, Abeledo Perrot, 1998, 876 p.; Sagués, Nestor Pedro, La interpretación judicial de la Constitución, Buenos Aires, De Palma, 1998, 239 p.; Vehweg, Theodore, Tópica y filosofía del derecho, Barcelona, Gedisa, 1997, 206 p.; Wolfe, Christopher, La transformación de la interpretación constitucional, Madrid, Civitas, 1991, 516 p.; Wroblewski, Jerzy, Constitución y teoría general de la interpretación jurídica, Madrid, Civitas, 1985, 114 p. 28 Lord Devlin, “Judges and Lawmakes”, en: Modern Law Review, no. 39, 1976, pp. 1 y 10, citado en: Cappelletti, Mauro, La justicia constitucional. Estudios de derecho comparado, México, UNAM, 1987, 357 p. 29 Cappelletti, Mauro, Op. Cit., pp. 326-333. Para la cita de Bickel referida por el mismo autor: Bickel, Alexander, The Least 23

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Dangerous Branch, Indianápolis, Bobbs-Merril, 1962, 303 p. 30 Para un análisis de este periodo, cfr. De la Garza, E.., Ascenso y crisis del Estado social autoritario, México, El Colegio de Mexico, 1988, 215 p.; Domínguez Nárez, Freddy Eutimio, Gouvernabilité et légitimation dans le régime autoritaire mexicain (1985-1995), Lille, Presses universitaires du septentrion, 1999, 412 p. 31 Véase el análisis que ya en 1965 aparece en el libro: González, Casanova, Pablo, La democracia en México, México, Era, 1965. 32 Burgoa, Ignacio, Derecho constitucional mexicano, México, Porrúa, 2002, p. 397. 33 Duverger, Mauricio, Instituciones políticas y derecho constitucional, Barcelona, Ariel, p. 28, [663 p.] 34 Rawls, John, Théorie de la justice, París, Seuil, 1997, p. 496 [665 p.] 35 Biscaretti di Ruffìa, Paolo, Introduccion al derecho constitucional comparado. Las “formas de Estado” y las “formas de gobierno”. Las Constituciones modernas y 1988-1990: Un trienio de profundas transformaciones constitucionales en Occidente, en la URSS y en los Estados socialistas del Este europeo, México, Fondo de Cultura Económica, 2006, p. 535. [716 p.] 36 Samaha, Adam, M., “Dead Hand Arguments and Constitutional Interpretation”, en: Columbia Review Law, vol. 108, 2008, p. 614. 37 Ibidem, p. 614. 38 Arteaga Nava, Elisur, Derecho constitucional, México, Oxford University Press, 2008, p. 60. 39 Al respecto véase el capítulo “La SCJN no es un tribunal constitucional” en su libro: Islas Colín, Alfredo, Lézé, Florence, Temas de derecho electoral y político, México, Porrúa, 2007, pp. 427-431 (2da. Edición) [518 p.] 40 Horowitz, Donald L., “On Constitutional Courts” en: Journal of Democracy, John Hopskin University, October 2006, Volumen 17, número 4.; Wojciecj, Sadurski, “Postcommunist Constitutional Courts in Search of Political Legitimacy”, EU Working Papers, Law No. 2001/11, European Univesity Institute, 2001; Philip, Loïc, “Les cours constitutionnelles”, en: Grawitz, Madeleine, Leca, Jean, Traité de science politique. Les régimes politiques contemporains, vol. II, Presses universitaires de France, 1985, pp. 407-445. 41 Magaloni, Ana Laura, “La jurisprudencia constitucional y su carácter integrador del contenido normativo de los derechos fundamentales en Estados Unidos, España y México”, en: Anua53

rio de derecho público. Los controles constitucionales, México, McGraw Hill, no. 1, 1997, p. 153. 42 Carbonell, Miguel, Constitución, reforma constitucional y fuentes del derecho en México, México, UNAM, 1998, p. 228. 43 Prieto Sanchís, Luis,”Del mito a la decadencia de la ley. La ley en el Estado constitucional”, en: Carbonell, Miguel, Pedroza de la Llave, Susana Thalía, Elementos de técnica legislativa, México, UNAM/Porrúa, 2004, p. 33-34, (2da. Edición). 44 Cossío, José Ramón, Raigosa, Luis, “Régimen político e interpretación constitucional en México”, en: Vázquez Rodolfo, Interpretación jurídica y decisión judicial, México, Fontamara, 2002, p. 262. 45 Domínguez Nárez, Freddy, “Sistema y subsistemas del régimen en México. Desarreglos y porosidad institucionales”, en: Domínguez Nárez, Freddy, Vázquez Soberano, Raymundo, (Coords.), Sentido y razón de la República. Los desafíos del pensamiento de Juárez en el México contemporáneo, Villahermosa, Universidad Juárez Autónoma de Tabasco, 2006, pp. 27-28. Para la cita véase: Gourdon, Hubert, “Les nouvelles politiques constitutionnelles”, en: Couffignal, Georges, (Coord.), Réinventer la démocratie. Le défi latino-américain, París, Presses de la Fondation nationale de sciencies politiques, 1992, p. 270. 46 Uno de los estudios más concisos sobre el hiperpresidencialismo, presidencialismo, y semipresidencialismo, es: Sartori, Giovanni, Ingeniería constitucional comparada, México, FCE, 2008, 247 p. (2da. Edición). 47 Para un estudio sobre la poca independencia de los magistrados del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, el nepotismo en esta institución y otras formas de corrupción, véase el capítulo “El Tribunal electoral del Poder Judicial de la Federación y el Instituto Federal Electoral frente a las elecciones”, en: Islas Colín, Alfredo, Lézé, Florence, Temas de derecho electoral y político, México, Porrúa, 2002, pp. 386-410.

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ORIGEN DE LOS DEBATES DE LOS DERECHOS HUMANOS EN EL CONSTITUCIONALISMO LOCAL EN MÉXICO

El

origen del constitucionalismo local

en méxico

Para el desarrollo del constitucionalismo local dividimos el presente apartado en dos partes. En la primera nos referimos a su nacimiento en México, y en la segunda, a la autonomía de los estados. Es objetivo importante de estas dos partes demostrar dos aspectos. El primero, cómo con los antecedentes del constitucionalismo local se formó el Estado nacional federal al igual que en los Estados Unidos, ya que primero se independizan de la metrópoli las provincias americanas, posteriormente varias de ellas declaran su independencia y luego forman la Federación. Y el segundo objetivo es demostrar cómo los congresos locales haciendo uso de la autonomía de los estados plasman las formas más variadas de instituciones jurídicas en sus Constituciones políticas que serán en varias ocasiones más avanzadas que en el ámbito nacional y otras serán nuevas. El constitucionalismo local nace en México cuando se expide la primera Constitución política local, la de Jalisco1 Parte importante en este nacimiento es su proceso de gestación, el surgimiento de los estados al que consideramos que se presentó antes de la publicación del Acta Constitutiva,2 porque las provincias, a través de sus diputaciones provinciales, amenazaron o emitieron declaraciones de independencia si no se adoptaba la forma de 55

Estado federal. Enseguida nos referiremos al nacimiento de varios estados y a las declaraciones mencionadas para fundar este punto. El nacimiento de los estados tiene su antecedente en el seno de las Cortes de Cádiz al proponerse por los diputados de la Nueva España, como Ramos Arizpe, la descentralización gubernativa, no sólo de la España europea sino también de las colonias americanas “para curar, según a prometido V. M. unos males tan generales como graves, es necesario establecer en cada provincia a cuyo cargo este la parte gubernativa de toda ella”. 3 Ya en la Constitución de Cádiz se plasmaría un capítulo “del gobierno político de las provincias, y de las diputaciones provinciales”. El rey nombraría al titular del primero de los mencionados y las diputaciones provinciales se integraron con un presidente, un intendente y siete individuos electos por elección popular indirecta (aa. 324-337) Las Cortes de Cádiz crearían varias diputaciones provinciales en 1813, una en la capital de la Nueva España y una en cada una de las siguientes ciudades: Monterrey, Guadalajara, Durango, Guatemala y Mérida. En el año de 1821 se ordenaría el establecimiento de diputaciones provinciales en todas las intendencias de ultramar. En 1822 eran en México ya 18 y al año siguiente 23.4 En el año de 1823 fue cuando las provincias presionaron más para la formación del Estado federal, para unirse, porque se estaban desuniendo, para asociarse a través de la Federación. Las provincias que presionaron fueron las siguientes: la provincia de Jalisco fue la primera y llegó a abanderar el federalismo, con diversos documentos que mandó a las otras provincias, como los manifiestos del “ciudadano Luis Quintanar capitán general y jefe superior político de l provincia de nueva galicia”, contiene información sobre las sesiones de la diputación provincial del 9 de mayo de 1823 “para deliberar sobre las medidas que deben adoptarse para verificar el pronunciamiento de la República federada, en caso que el soberano congreso no convenga...”. Otro documento fue el “Voto General de 56

los Pueblos de la Provincia Libre de Xalisco” denominada hasta ahora Guadalajara, sobre constituir su forma de gobierno en República federada (24 de mayo de 1823). También el “Manifiesto que hace la Diputación Provincial del Estado Libre de Xalisco, de Derecho y Convivencia de su Pronunciamiento en República Federada”. Finalmente, el 5 de junio de 1823 la diputación provincial emite un comunicado “al ver que los sentimientos de esta provincia sobre convocatoria y federación general son enteramente conformes con los de otras provincias de la nación mexicana... y con el objeto de que se desvanezcan las equivocaciones...”. En marzo de 1823 varios generales se reunieron en Puebla para deliberar contra el emperador, poco antes de que Iturbide propusiera al Congreso que se nombre una regencia a la que “delegaría el Poder Ejecutivo”. La reunión se llevaría a cabo con “comisionados” de diversas provincias “por la de Michoacán, se presentó Mariano Michelana y según se cree, él fue el que en ella propuso el proyecto de Federación de provincias...”5 La Junta Provincial de Puebla, a principios de marzo de 1823, se propuso convocar un Nuevo Congreso General para establecer la Federación.6 Posteriormente, Lucas Alamán informa al Congreso que en abril de 1823, en Monterrey, se formó una Junta compuesta por diputados de las provincias de Coahuila Tejas, Santander y Nuevo León, para separarse y formar una Federación con México.7 La provincia de Oaxaca “se declaró independiente del gobierno central, se constituyó en estado libre y soberano, convocó un congreso provisional” y por si fuera poco se declaró república federal el 1 de junio de 1823.8 El 5 de junio de 1823 en Saltillo se pidió que se convocara a un congreso que organizara al país “bajo los auspicios de República federada”. 9 En la Provincia de Yucatán su diputación provincial se consideró depositaria del Poder Legislativo. Se denominó estado soberano y el 7 de junio de 1823 la “Junta Provisional Gubernativa” ordenó a sus diputados que la unión con México estaba sujeta a la adopción del sistema federal. 10 La diputación provincial 57

de Zacatecas en sus sesiones del 12, 13 y 16 de junio de 1823 declara que el Congreso tiene el carácter de convocante y de tener su junta el derecho de aplicar o no las disposiciones del Congreso. 11 Finalmente, en las provincias de Querétaro y Guanajuato recibieron, el 12 de junio de 1823, con agrado, los pronunciamientos por el sistema federal, por lo cual varias corporaciones de las dos provincias se reunieron para proclamar la Federación. 12 Lo anterior nos demuestra cómo varias provincias se declararon “Estados soberanos”, adquirieron su independencia y formaron la Federación, pues reconocieron al decir la provincia de Jalisco, “los derechos indisputables de sus otras hermanas, para constituir en la forma que mejor convenga”. 13 Todas las anteriores declaraciones de las diputaciones provinciales repercutirían en el Primer Congreso Constituyente reinstalado. En este sentido, el 12 de junio de 1823 se emitirá el “Voto del Congreso por la Forma de República Federada”, pues se acordó ese día en sesión extraordinaria “que el gobierno no puede proceder a decir a las provincias estar el voto de su soberanía por el sistema de república federada, y que no lo ha declarado en virtud de haber decretado se forme convocatoria para nuevo congreso que constituya a la nación”. En el Segundo Congreso Constituyente se ratificaría la adopción de la forma de Estado, el sistema federal con la Acta Constitutiva de la Federación Mexicana y la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos de 1824. La característica esencial de los estados de la Federación es la autonomía, que definimos como aquella capacidad que tienen los estados de la Federación para dictar su Constitución política local, base de su ordenamiento jurídico interno, en un capo previamente autodeterminado por la Constitución federal y un gran número de limitaciones jurídicas extrínsecas que le dan vida al señalarle y acoger límites y posibilidades. De la anterior definición ampliaré dos conceptos: el constitucionalismo originario y el reflejo.14 El primero es aquel que “señala límites y posibilidades para la Fede58

ración y para las entidades federativas”, el segundo “acoge a esos límites y posibilidades elaborando su propio perfil”.15 En el desarrollo del presente trabajo expondremos estos dos tipos de constitucionalismo. En la parte referente al constitucionalismo federal al referirnos a aquellas normas jurídicas que organizan el funcionamiento del Estado nacional.16 El constitucionalismo reflejo o derivado será desarrollado a partir de las limitaciones y posibilidades que establece el Acta Constitutiva y la Constitución de 1824, desde dos aspectos: el poder público local y los derechos humanos locales. 17 El poder público local determinado en las constituciones locales lo analizaremos tomando en cuenta el título denominado “del gobierno particular de los estados” (tit. IV, secc. I de la C. y aa. 20 al 23 del A), para exponer posteriormente principalmente “el perfil” legislativo adoptado en las Constituciones locales, en relación con el poder público local, su organización, integración, forma de nombramiento de los titulares de los órganos legislativo, ejecutivo y judicial. Las formas de organización del poder público local serán plasmadas en las Constituciones locales de manera muy diversa, tomando como base los principios siguientes, señalados en el Acta Constitutiva y la Constitución de 1824. el Poder Legislativo local no podía depositarse en un solo individuo, sino en un congreso o legislatura, integrado por un número de legisladores que fijen sus Constituciones locales, electos popularmente y amovibles. El Poder Ejecutivo local se depositó en una o varias personas por tiempo determinado que fijaran las Constituciones locales. Y el Poder Judicial local se ejercerá por los tribunales que establezcan o designen las Constituciones locales. Los derechos humanos locales fueron uno de los temas más discutidos y legislados por el Primer Congreso Constituyente de cada estado de la República, quedando reflejado en las Constituciones locales el cumplimiento de la obligación encomendada a los legisladores locales de plasmar los derechos humanos locales en su legislación. El encargo mencionado fue en el momento que se presentó la Constitución de 1824, cuando se dijo que a 59

los “legisladores de los Estados, toca desenvolver el sistema de nuestra ley fundamental, cuya clave consiste en el ejercicio de las virtudes públicas y privadas”.18 Los derechos humanos locales generalmente quedaron plasmados en capítulos independientes de cada Constitución local. Nosotros sólo analizaremos los siguientes: el principio de igualdad, la educación, la libertad de la persona, la libertad de imprenta y los límites a la potestad tributaria (la proporcionalidad de las contribuciones, los fines de las mismas, la equidad, etcétera). El constitucionalismo reflejo lo desarrollamos más adelante con respecto al poder público local y los derechos humanos locales. 19 No creemos que sea correcta la afirmación de que “no es indispensable que figuren” los derechos humanos locales en sus Constituciones,20 ya que, como afirmamos, se trató de una obligación impuesta a los legisladores locales, que al cumplir con ella, se legislaría de manera muy diversa a lo plasmado en el Acta Constitutiva y la Constitución de 1824 o en ocasiones se crearon derechos humanos, como es el relativo al principio de igualdad, la libertad de la persona, equidad etcétera y otras veces se le encargó a los estados desenvolver determinados derechos tomando en cuenta los lineamientos de la Acta y la Constitución de 1824 como por ejemplo en materia educativa (C. a. 50 fracción I) y la libertad de imprenta (C. aa. 50 fracción III, 171 y 161 fracción IV). La libertad de imprenta sería también limitada por las leyes generales. La gran aportación del constitucionalismo derivado o reflejo, del constitucionalismo local al nacional quedó plasmada en los derechos humanos locales por las siguientes razones: a) b)

60

La mayoría de los derechos humanos vigentes se plasmaron primero en las Constituciones locales. Un gran número de derechos humanos nacionales (plasmados en el Acta y la Constitución de 1824) fueron superados por los derechos humanos locales (plasmados en las Constitu-

c)

L os

ciones locales). La mayoría de las tesis progresistas, con alto contenido social, nacieron en los congresos constituyentes locales para después pasar a documentos fundamentales nacionales.

órganos del poder público local

Los órganos del Poder Legislativo En cuanto a la integración del Poder Legislativo por una o dos cámaras, fueron pocos los estados que usaron un sistema bicamaral;21 la mayoría fueron unicamarales.22 Las discusiones a favor de una u otra forma de conformar el Poder Legislativo fueron muy amplias. Sólo para ejemplo diremos que en el estado de México dieron lugar a que se dividiera el Primer Congreso Constituyente del estado. Todo inició cuando se presentó el Proyecto de Constitución Política del Estado de México de José María Luis Mora quien propone un congreso unicamaral, fundándolo en: 1. Que es mejor porque facilitaría la expedición de disposiciones. 2. Que requeriría más recursos económicos, 3. Que un cuerpo deliberante utiliza un gran número de sujetos para que unos preparen la propuesta hasta el estado de votación.23 Por otra parte, otros diputados consideraron mejor el sistema bicamaral en el mismo congreso constituyente, pues argumentaron: 1. Que debido a la población tan grande, el estado requería de dos cámaras para proveer las necesidades de un millón de habitantes. 2. Que no se alegue falta de recursos económicos porque la población tan grande los proporcionaría. 3. Que auxilia las dos cámaras a que no se dicten disposiciones de manera precipitada. 4. Que existían dos estados que eran bicamarales Veracruz y Oaxaca. 5. Que la segunda cámara tiene sólo el carácter de órgano revisor.24 Respecto al número de curules se señaló un mínimo de once individuos y a lo más veintiuno,25 para después en la Constitución de 1824 se daría plena libertad a los estados para que determinen en “sus constituciones 61

particulares” el número de diputados (a. 158). El número de curules se determinó en todas las entidades federativas, excepto en la Constitución Política de Guanajuato, conforme a cuatro criterios, mostrando de esta manera que la diversidad de formas de integración de órganos legislativos en las que fue representada la población de esos estados con base en la adaptación de las circunstancias específicas de cada estado de la República y con plena autonomía para organizar un órgano del poder político oficial. El primer grupo de entidades federativas a que nos referimos serán aquellas que fijaron el número de diputados y en su caso de senadores, en diez estados. Es un criterio que la mayoría de los estados aplica. 26 En un segundo grupo, con un criterio demográfico, se distribuyen el número de curules con base en el total de la población, esto es, tendrán un representante por determinado número de habitantes en ocho estados de la República.27 Es solamente una entidad federativa la que aplica un criterio administrativo, ya que se tendrá un diputado por cada ayuntamiento de partido en Tabasco, y con un criterio económico, en el estado de Chiapas prevén la creación de la cámara de senadores si variaren “las circunstancias de pobreza”. Por otra parte, en Durango el número de diputados será conforme se determine en la convocatoria de elecciones de diputados al congreso del estado, y los senadores serán siete. Tenemos que advertir que los congresos constituyentes estatales no solamente se rigen por un criterio en la distribución de curules, sino en ocasiones por más de uno por ejemplo: el Poder Legislativo del estado de México reside en un Congreso que consta de una sola cámara, compuesta de diputados (a. 28-29). Para determinar el número de diputados aplica un criterio demográfico, un diputado por cada cuarenta mil “almas” y un criterio fijo, pues no podrán ser menos de veintiún representantes (a. 30-31). Los criterios de asignación del número de curules fue tema de grandes discusiones. Sólo para ejemplo mencionaremos que en 62

el Primer Congreso Constituyente del estado de México se propuso por José María Luis Mora, en su proyecto de Constitución Política del estado de México, un criterio fijo de veintinueve representantes propietarios y diez suplentes (a. 52-54). La mencionada propuesta obedeció a que —dijo Mora—comparativamente, la Constitución Política del estado de Jalisco, con menor población, determina la integración del órgano Legislativo con veinticinco diputados;28 ya que era conveniente, agregaría Mora, el número de diputados propuestos, pues “debilita la vigorosa tentación del gobierno para hacer que las leyes salgan a su contento”. Después el mismo Mora cambiaría de criterio para la determinación de representantes en el órgano Legislativo, de un criterio fijo a uno demográfico, basándose en que para “que no se tenga que reformar constantemente la Constitución cada vez que aumente su número”. El criterio económico para la distribución de curules fue factor importante para otros estados como el de Michoacán, que dejó a “cada legislatura fijara su número” de miembros (a. 221), respetando los criterios señalados en la misma Constitución, “para que cuando variaren las circunstancias de la Hacienda pública del Estado, puedan aumentar el número de diputados, aun cuando la población no dé para la base el número suficiente de almas”.29 La forma de elección de los miembros del Poder Legislativo fue indirecta en todas las entidades federativas sin excepción. La elección consistía en elegir las personas que determine la ley a un número determinado de electores para que estos a su vez elijan a los que deberán ser diputados o en que casos senadores. Lo que sí varió en los estados fue tanto el número de electores como las veces en que se elegían a éstos para que eligieran, a su vez a los legisladores. La capacidad para votar y ser votado fue limitada para grandes sectores de la población como ya lo vimos,30 y la determinación de las circunscripciones electorales se fijó en diversas entidades federativas en la misma Constitución Política de cada estado, como por ejemplo los pueblos, distritos, municipios, departamen63

tos, etcétera. Las elecciones fueron indirectas, a través de la creación de juntas, las cuales tuvieron varias denominaciones. En ocasiones su mismo nombre coincidía con la determinación de la circunscripción electoral. Así tenemos que algunas entidades federativas establecieron dos tipos de juntas en diez estados31 y en cinco entidades federativas32 tres juntas. Los estados que no determinaron las juntas electorales lo fijarían después en las leyes para llevar a cabo la elección indirecta: en un primer término se establecieron las juntas primarias, municipales y de parroquia, siendo éstas donde los ciudadanos elegían a los integrantes de las juntas secundarias de partido, de departamento o del estado, y los integrantes de estas juntas electorales nombrarían a los legisladores. También hubo estados que crearon tres tipos de juntas. En esta tercera junta electoral, integrada por los miembros de la junta electoral anterior, sería en donde los electores nombraban a los legisladores, y la llamarían junta de departamento o general del estado. El número de integrantes de las juntas electorales fue diverso, pues se basaron indistintamente en criterios demográficos o administrativos. Los órganos del Poder Ejecutivo En todos los estados de la República, el Poder Ejecutivo se deposita en una persona que se denomina gobernador, excepto en el Estado de México ya que se consideró que “las personas que lo desempeñarán” (capítulo I del título III) son “un gobernador y un consejo” (a. 121). Es así como se presenta en el proyecto de Constitución del Estado de México de José María Luis Mora, quien dijo, al momento de la presentación en lo general del proyecto que, tan importante es “la unidad en el principio de obrar: la rapidez de la acción ...[como] la indispensable asociación del gobernado a un Consejo, que con sus luces y prudencia conspirase al mismo fin...”33 pues se agregó que deben de tomarse en cuenta en la discusión 64

de una materia “...la resolución y ejecución de ella: [así] la primera pertenece al cuerpo consultivo y la segunda al gobernador, de manera que tanto aquél como éste constituyen lo que se llama gobierno...”34 El consejo de estado del Estado de México se integró por un teniente gobernador y cuatro consejeros nombrados por el Congreso del estado y las facultades que tienen los integrantes del consejo son muy importantes, como son en las siguientes materias: ser oídos para que el gobernador pudiera presentar el veto (a. 46), ejercer las provisiones eclesiásticas del estado (a. 134), estar de acuerdo el gobernador con el consejo para pedirle o negarle a la diputación permanente que convoque a sesiones extraordinarias al congreso (a. 134), y calificar la indispensable utilidad en el caso de expropiación (a. 136). Es así como se establece un ejecutivo colegiado, pero estas disposiciones que lo regulan fueron sustituidas el 15 de mayo de 1834 en el capítulo referente al consejo de gobierno por el de secretarías de despacho, así como los artículos referentes a los consejeros por secretarios de estado. En otras entidades federativas también se propuso Ejecutivo colegiado pero no fueron aprobadas. En Guanajuato en el proyecto de Constitución política del estados se prevé el ejecutivo plural. Enseguida expondremos la argumentación que se dio en el Primer Congreso Constituyente de Guanajuato, a favor del Ejecutivo plural y/o contra el Ejecutivo unipersonal: 1. (Septién y Montero) “que sólo poniendo tres sujetos se conseguirá la felicidad y la libertad del estado: que una sola persona es muy fácil propenda al despostismo”35 2. La comisión de Constitución política del estado propone que: “recaiga el poder ejecutivo en tres individuos, por evitarse de esta manera el despotismo, la denominación y el ataque directo de los derechos del hombre...”36 Y a favor del Ejecutivo unipersonal y/o contra el 65

Ejecutivo plural, se dijo: 1. (García de León) “pesa mucho al considerar, que la unidad y celeridad del gobierno es tanto más necesaria...” 37 2. (García de León) “que el nuevo gobierno, recaiga en una sola persona que provisionalmente ejecute cuanto es de su atribución, y que se le den ciertas facultades, que ni lo depriman, no lo hagan déspota”. 38 3. (Leal) “la elección de un solo individuo, puede hacerse con mas acierto... poniendo a su frente un consejo en quien se hallan las luces necesarias para consultar sus deliberaciones en los asuntos graves...” 39 4. (Galván) “el poder ejecutivo no debe confiarse a una corporación, ni a un de tres personas, sino a un individuo solo... la práctica de los pueblos libres lo confirman... el contrato de asociación de Maldonado, artículo 71; la constitución de Jalisco, artículo 93; la Constitución de Colombia, 105, y finalmente las Constituciones primera y segunda de los Norteamericanos. Aún hay más: Benthan, tomo 3 capítulo 21 ‘la unidad, dice, en todos los casos en que es posible... es favorable, porque hace pesar toda la responsabilidad... sobre uno solo’ ... lo mismo dice Montesquieu, libro II. cap. 6 ‘la potestad ejecutiva... esta parte del gobierno que casi siempre necesita de una acción momentánea, la administra uno, mejor que muchos...’ pero lo que no deja lugar a dudas es lo que trata Rocafuerte en su ensayo político...’este poder que está confiado a un presidente...goza de las ventajas de la perfecta unidad, de un mando, único medio de evitar las rivalidades que siempre existen...la división del poder ejecutivo es siempre peligrosa a la misma libertad, como lo comprueba la historia de los treinta tiranos de Atenas, la de los directores de Francia, la de los cinco regentes de España y últimamente, la Regencia de México’”.40 66

Las formas de elección de la persona o personas en donde se deposita el ejercicio del Poder Ejecutivo se eligen de diversas formas, hay sea por elección popular en ocho estados de la República,41 en las que elige el congreso del estado en cuatro entidades federativas,42 o el congreso y los ayuntamientos, en un estado,43 y al congreso y el consejo de gobierno en una entidad federativa.44 El Poder Ejecutivo generalmente tuvo un órgano que ejercía algunas funciones de consulta que fu independiente del gobernador, pero fue creado principalmente para auxiliar en el ejercicio de la función ejecutiva. Este órgano tuvo varias denominaciones como consejo de gobierno en siete estados,45 senado en un estado,46 junta consultiva en dos entidades federativas,47 junta o consejo en un estado.48 Este órgano tenía diversas facultades, entre ellas las de responder a las consultas solicitadas por el gobernador y otras que sin la aprobación del consejo no sería válido determinado acto de la función ejecutiva. Pasaremos más adelante a analizar de manera detallada algunas facultades del órgano en estudio, el cual llamaremos consejo de gobierno para referirnos a todas las denominaciones que anteriormente señalamos. El consejo de gobierno fue un órgano que se creó en varios estados de la República para ejercer un control sobre el gobernador. Esto lo podemos aclarar cuando veamos diversos aspectos del órgano colegiado en estudio en este orden: forma de elección o nombramiento de los integrantes, quienes y cuántos son los integrantes y finalmente las facultades que tenían estos órganos. Los integrantes de los consejos de gobierno fueron algunos nombrados y otros se eligieron, por elección popular en cuatro estados,49 el congreso del estado los elige en cinco entidades federativas; 50 si se integra el consejo de gobierno por algunos legisladores, en tres estados,51 o por miembros de la administración pública del estado en cuatro entidades federativas.52 En Yucatán el secretario de gobierno y el tesorero del estado, en Zacatecas el teniente gobernador del estado y el ministro de hacienda pública del estado; en Nuevo León el jefe de hacienda, el secreta67

rio de gobierno, y el alcalde primero de la capital, en Chihuahua el administrador de rentas, y si el vicegobernador es miembro del consejo de gobierno, en nueve estados.53 El consejo de gobierno de las entidades federativas se integró por diversos miembros con tres,54 cuatro,55 cinco56 seis57 o siete58 consejeros. Los órganos del Poder Judicial La estructuración de los órganos de poder público es más diversa en las entidades federativas en lo que respecta al Poder judicial que en los otros poderes públicos, y aparece como nuevas formas de controlar el poder público mediante relaciones interórganos e intraórganos, plasmadas por los primeros constituyentes de las entidades federativas y que enseguida expondremos en este orden: qué tipo y número de jueces existe, quién los nombra y cómo se organiza el órgano supremo de justicia de los estados. Los tipos de jueces fueron muy variados, esto es, aquellas personas que ejercen funciones jurisdiccionales que dirimen controversias entre las partes fueron denominadas de diversas maneras,, esta diversidad tiene siempre un sentido específico, por ejemplo; en algunas ocasiones su nombre indica determinada jurisdicción territorial del órgano público como los jueces de partidos o los jueces de los pueblos, o hacen referencia a su jerarquía, jueces de primera o de segunda instancia, o a su composición entre otras características, los jurados, o finalmente al órgano público al que pertenecen los ministros (esta última denominación se aplica para aquellos que ocupan el órgano supremo del Poder Judicial del Estado). La lista completa de los jueces son las siguientes personas: alcaldes,59 jueces de paz, 60 letrados o de letras,61 de partidos,62 de pueblos,63 de municipios64 inferiores,65 de primera,66segunda67 y tercera68 instancia jurados,69 magistrados70 y ministros.71 Antes de seguir adelante queremos que quede claro que en varias entidades federativas no les dan una denominación específica a los titulares de los órganos que ejercen 68

la función jurisdiccional, pues en varias ocasiones sólo se refieren a ellos como jueces. Por ejemplo, al titular o titulares del órgano supremo de justicia del estado el denominan “juez”, y por lo que si en varios estados no los llamaron “ministros”, no los consignamos con este nombre en la lista referente, no quiere decir que no tengan alguna entidad federativa, órgano supremo de justicia, sólo que no los denominaron como señalamos. Antes de pasar al número de jueces diremos en relación con la creación de los jurados, como dio lugar a que en algunos estados se establecieran como instituciones “tentativas antes de adoptar su generalidad” ya sea que limitaron su ámbito territorial o las materias que conociera, como la penal en delitos graves en el estado de México. En el Estado de México funcionó después de haberse empatado la votación sobre su creación, e inmediatamente con la llegada de un diputado se lograría establecerse este experimento, pues se argumentó a su favor que ya había funcionado en Estados Unidos, Inglaterra y en otros estados de la República mexicana. Las opiniones en contra de los jurados no lograron convencer a “la mayoría” de los diputados, pues se dijo que (Cortázar) “no es el mejor tiempo para el establecimiento de un jurado, aquel en el que reinando solo el espíritu de facción y los partidos, se han echado en olvido los principios, y sólo se mira a los hombres para absolverlos o condenarlos, pertenezcan a este o al otro partido”, inmediatamente respondería otro diputado (Jáuregui) “los partidos los hay en todo país libre, en la misma Inglaterra, sin que por el jurado se desgarren los unos a los otros”. 72 En cuanto al número de jueces, se usaron varios criterios para su determinación, criterios que variarían según el tipo de juez. Fueron los siguientes: fijos,73 económicos,74 administrativos75 demográficos76 según disponga la legislación77 o lo determine el Congreso del estado.78 La información anterior nos permitirá tener una idea más clara del ámbito jurisdiccional territorial de varios jueces, cuantas personas son titulares y en que parte del territorio del estado se distribuye el poder público referente a la 69

función jurisdiccional. Es importante resaltar la diferencia tan grande entre uno y otro estado de la República en cuanto al número de titulares de los tribunales. Por ejemplo: en Veracruz el poder público, en este caso la función jurisdiccional, en Veracruz en una persona, mientras que en Jalisco en nueve. En la parte referente a quienes nombran a los jueces, no son sino en la mayoría de los sistemas, una forma más de control interórgano, aunque también existieron como una forma de nombramiento no por medio de órganos públicos, la elección popular y en otros casos los jueces sólo se nombrarían una vez, pues su cargo sería “perpetuo”. 79 En Michoacán se propuso, en el Primer Congreso Constituyente del estado, que los miembros del máximo tribunal de justicia del estado fueran perpetuos. La comisión encargada del proyecto del Poder Judicial se pronunció en su favor (Jiménez) diciendo que “la escasez de letrados que hay en el estado para ocupar estos destinos... y que ya se había aprobado por este mismo congreso que los miembros de la audiencia fueran perpetuos”. Otros diputados (Aguilar, Rayón, Salgado, González y Villaseñor) se opondrían, señalando que: “la perpetuidad de estos funcionarios públicos pudiera resultar que este tribunal se erigiese en déspota... que debían ser amovibles aunque fuera por un período largo... [además] que este sistema no es nada conforme a las instituciones que nos rige”. En esta sesión ganó por un voto la propuesta que establecía que los miembros del señalado Tribunal amovibles. Después (el resultado lo conocemos), en el mismo congreso propondría lo contrario, a escasos veintiocho días de haberse aprobado lo anterior, para quedar plasmado en la Constitución Política del estado la perpetuidad.80 Los sistemas de nombramiento fueron varios pues en algunos casos intervenía sólo un órgano público y en otros casos más de uno, ya sea porque la participación de un órgano requería de estar de acuerdo con el otro con respecto a las personas propuestas, como un órgano de consulta, o como simple órgano que computa los votos. 70

Por otra parte, los jueces, decíamos en varios estados fueron electos por los habitantes.81 Mediante el sistema de elección indirecta, pues nombraban a electores (primarios, secundarios, etcétera), para que éstos a su vez nombraran a los titulares de los órganos públicos, jueces en este caso, lo cual nos permite afirmar que se dio una mayor facilidad para el acceso al poder mediante este sistema, pues podían ser electos aquellos que se encontraban bajo los supuestos de la ley como candidatos. También se abren las posibilidades de acceso al poder, pues serán los grupos políticos los que en la contienda electoral participarían para obtener el triunfo de sus candidato y requerirán de los votos del mayor número de ciudadanos para obtener el poder en estos órganos. 82 En el Primer Congreso Constituyente del estado de Michoacán se expusieron argumentos en favor de la elección popular de aquellos que ejercen funciones jurisdiccionales, de los alcaldes, y fue este cargo el que provocó que se cuestionase quién debía nombrar a los mencionados miembros del Poder Judicial, argumentando por su establecimiento (Lloreda) “que parece más conforme que los jueces que se establezcan, sean elegidos y nombrados inmediatamente por el pueblo y no por el gobierno, pues en este caso una parte del poder judicial se entendería como emanación del ejecutivo, lo que desde luego sería confundir los poderes... es más hasta en los gobiernos despóticos se había respetado la jurisdicción de los alcaldes... no obstante la propensión del gobierno español a extender los privilegios a los letrados”. Con base en esta argumentación, el Congreso Constituyente del estado aprobaría por mayoría la elección popular, aunque quedó plasmada en las actas la argumentación perdedora en la votación, en este sentido (Villaseñor): “siendo el sistema popular representativo ningún derecho se usurpa al pueblo en que sus comitentes nombren los jueces, pues como ha dicho muy bien el señor Huarte, todos los gobiernos deben dirigir su objeto a la mejor utilidad y beneficio de los pueblos...” 83 Los órganos públicos encargados de nombrar a los 71

jueces, aquellos que tenían el control del Poder Judicial mediante el nombramiento de los que ejercen la función jurisdiccional, los dividiremos en dos grupos: uno, cuando interviene en este nombramiento un solo órgano y dos, cuando intervienen más de uno. En el primer caso están el Congreso del estado,84 el gobernador, 85 los ayuntamientos 86o bien, se dejaría a lo que disponga una ley posterior.87 En el segundo caso, cuando participarían más de un órgano público, esto es, cuando se distribuye el control del poder de nombramiento en más de un órgano público, se presenta cuando el Congreso del estado aprueba y el gobierno propone a los candidatos,88 el gobierno nombra y el congreso del estado aprueba,89 el gobierno nombra y consulta a su consejo,90 el gobierno nombra y propone la terna un órgano del Poder Judicial,91 el congreso del estado nombra a los jueces de la terna propuesta por el gobernador, quien a su vez la consultó con su consejo,92 y finalmente cuando el gobierno nombra en base en la propuesta en terna de su Consejo, y aprueba el Congreso del estado.93 Una forma de control intraórgano es aquella en la que participa el órgano del Poder Judicial en el nombramiento de alguno de sus miembros, no obstante que se encuentra atenuado su control, ya que en él sólo participa mediante la proposición de los candidatos que otro órgano del poder público se encargará de designar. La determinación del órgano que nombra a los jueces fue objeto de grandes discusiones en los primeros congresos constituyentes de las entidades federativas. Para muestra expondremos sólo algunas discusiones y su argumentación. En Guanajuato en su Primer Congreso Constituyente “se manifestó lo delicado de la materia”. En días posteriores se expondría de manera amplia la argumentación a favor de que el nombramiento lo realizará el Ejecutivo o el Legislativo. Se cita a Montesquieu, Constant, Rocafuerte, etcétera para fundar la propuesta a favor del Ejecutivo, y se diría (Esquivel) que “no se trata de darle una preponderancia, que viniese a ser tan funesta a los otros poderes”, y que si se le acusa al titular del Poder Ejecutivo de que puede caer en el despotismo 72

con estas facultades, “¿quién nos asegura que este cuerpo [el Poder Legislativo] no podría también convertirse en déspota?”, además, que la facultad de “nombramiento de empleos” corresponde, se dijo, al Ejecutivo, y se citarían más de cinco constituciones para fundar este argumento. Finalmente, se aprueba que los ministros del Supremo Tribunal sean nombrados por el gobernador del estado, y el Congreso participaría sólo para aprobar estos nombramientos; su participación sólo es de trámite, de auxilio al nombramiento, no es decisiva. 94 En Michoacán también se plantearía la disyuntiva de quien elige a los jueces, el congreso o el gobierno, y se acuerda “que el Congreso sólo por esta vez se reservaba el nombramiento de los ministros de la audiencia del estado” antes de expedir u constitución política del estado; finalmente plasman en la misma carta fundamental, que será el Congreso del estado quien nombre a los miembros del estado, quien nombre a los miembros del Tribunal Superior del estado.95 El poder público depositado en el órgano supremo de justicia de los estados mediante el ejercicio de la función jurisdiccional, será afectado de diversas maneras, dependiendo de la estructura de estos tribunales, esto es, ya sea que los tribunales sesionaran en dos,96 o en tres salas;97 en las otras entidades federativas nos e señala en su Constitución política cómo sesionaran los mencionados tribunales.

D erechos

humanos en el ámbito local

La libertad de la persona Fue una preocupación de los diputados de los congresos constituyentes de las entidades federativas, el de dejar plasmada en las Constituciones políticas de los estados su posición respecto a la libertad por lo que desarrollaremos esta primera parte con base en esos documentos, para después pasar a la legislación de algunos estados. De la primera Constitución Política de cada estado, 73

son sólo lamentablemente cuatro las entidades federativas que de manera amplia dan libertad a aquellos esclavos que se encuentren en su territorio, ya que establecen la prohibición de la esclavitud para siempre, así de general; 98 y de todos los estados sólo el de Occidente expresamente amplía la libertad afectando a una de las formas de la esclavitud, pues señala que quedan libres aquellos que se encuentran bajo la “servidumbre” por aquel “injusto tráfico”.99 En Jalisco se solicitó al Congreso del estado, por una “ciudadana” que se dé “libertad [a] dos hijas suyas que se hallan en estado de servidumbre”.100 Se pasó la petición a una comisión especial, y no sabemos que se resolvió, pero en su Constitución no se prevé expresamente la servidumbre. En las otras entidades federativas la libertad fue restringida en diversos ámbitos. Así tenemos que no se admitió la esclavitud sólo para “los ciudadanos” en dos estados,101 se prohibió sólo su “introducción” en siete estados102 y con un término más limitado se amplía la esclavitud, con prohibirse el “comercio” de esclavos en cuatro estados;103 además, se consideró que “nadie nace esclavo” en siete estados 104 y se declara libre a los hijos que nacieron de los que actualmente existen en dos entidades federativas, esto es, sólo a los hijos se les da su libertad, no a los padres de los esclavos,105 y además se señaló que habrá indemnización en cuatro estados106 y es en un estado donde simplemente se dijo que se expedirá una ley para manumitirlos, sin precisar si habrá o no indemnización.107 Por otra parte, en dos estados no podrían ser ciudadanos los esclavos, pues lo serían hasta el momento en que adquieran su libertad.108 Ni en la Constitución Política de Guanajuato, ni en las actas de sesiones de su Congreso Constituyente se hace referencia de manera expresa a los esclavos y sólo otorga a los transeúntes en el estado los derechos imprescriptibles de libertad e igualdad.109 No sabemos si sus diputados comprendieron la prohibición de esclavitud en el otorgamiento del derecho de libertad que plasman en su carta fundamental, porque 74

de las actas de sesiones no se desprende ni proporciona información para afirmarlo. En relación con la legislación de los estados referente a la esclavitud, parece que Yucatán fue el primer estado que prohibió la “esclavitud” y además declaró libres a los que nacieran en la península, no obstante que aproximadamente existían sólo unos doscientos. 110 En Jalisco se pidió a los amos que proporcionen a los ayuntamientos datos generales de los esclavos, para que el Congreso del estado analice estos informes, y aquellos amos que no cumplan, tendrán la obligación de dejar libres sus esclavos, disposición que no tuvo aplicación en todo el territorio, ya que se tuvieron que expedir dos decretos más para que se cumpliera, y es que “no se podía ver con indiferencia” su incumplimiento, pues ya se había publicado la Constitución Política del estado que prohibía la esclavitud. Aunque se insistió sobre el cumplimiento de estas disposiciones, después se aprobó que la libertad a los esclavos “no comprende a los extranjeros transeúntes que tienen esclavos” conforme a un dictamen que expidió el Congreso del estado,111 usando la misma interpretación restrictiva que sugirieron Ramos Arizpe y Mier en el Segundo Congreso Constituyente.112 Esto muestra claramente una interpretación restrictiva de la libertad dada en la Constitución Política del estado, ya que se había establecido una “prohibición absoluta de la esclavitud”. Son varias las entidades federativas que “invierten” para el rescate de esclavos. Así, tenemos que en Oaxaca se faculta al gobierno del estado para tomar de los caudales públicos $9,000.00 para el rescate de esclavos de Trapiche de Ayotla “conforme a la contrata que tiene celebrado con el dueño de aquel ingenio”.113 En San Luis Potosí, en memoria de Hidalgo, se da la libertad a “todos” los esclavos a cuenta de la hacienda del estado, por el precio que haya costado, y aquellos que se adquirieron por “derecho de cría” se pagará la mitad que se hubiere dado en la “compra de la madre” y aquel que de libertad a su esclavo sin precio, “se contemplará como humano”.114 Estas indemnizaciones muestran la jerarquía que propone la burguesía 75

liberal entre el derecho de propiedad sobre el de libertad, puesto que (Huarte) “aman la libertad de sus semejantes” pero nunca admitieron que se “toque un derecho imprescriptible, sagrado, y fundamental del sistema republicano, cual es el de propiedad”.115 Como podemos observar la esclavitud admitida fue en diversos estados, pues las prohibiciones que se establecieron en el papel eran muy limitadas en la mayoría de ellas, dejando abierta la puerta para restringir la libertad en aquellos caos en que no se adecuaban a las hipótesis normativas. Libertad de imprenta Tanto el Acta constitutiva como la Constitución de 1824 contienen disposiciones referentes a la libertad en estudio, las cuales prevalecen con las leyes generales a las Constituciones de los estados. Por lo tanto, si no se expidieron antes de las Constituciones de las entidades federativas leyes generales por el Congreso de la Unión en materia de libertad de expresión e imprenta, sólo sería jerárquicamente superior el Acta y la Constitución de 1824, de esta manera no podía ser limitada esta libertad por los estados, como lo fue y como lo explicaremos en las siguientes líneas. Antes de pasar a las disposiciones estatales nos referiremos al Acta y a la Constitución. Desarrollaremos su tratamiento en este orden: determinación de la libertad, quiénes son los beneficiados, qué limites tiene, qué modalidades, qué sujetos participan en su determinación y de qué manera y finalmente que se prevé para dificultar su cambio. Los derechos reconocidos en estos documentos son: libertad de imprenta (C. a. 171), así sin calificarla, política de imprenta (C. a. 50) y de imprimir y publicar ideas políticas (A. a. 31). La diferencia de las señaladas libertades en estos documentos saltan a la vista, pues unas son más amplias que otras. Los beneficiados con esta libertad son todos los habitantes de la Federación, de cada uno de los estados (A. a. 31 y C. a. 161), y su único límite serán las leyes generales (C. a. 161). Hay que aclarar que si bien el Acta pone como límite de 76

esta libertad lo que determine la ley, sin decir general o particular de manera expresa, cuando se discutió este artículo en la sesión del Segundo Congreso Constituyente se pretendió no darle participación a las entidades federativas en esta materia. además, en la constitución de 1824 se establece expresamente que las leyes generales prevalecen, a lo que los estados deberían ser acordes en esta materia, lo cual es también conforme a un sistema federal. Los sujetos que participan en la determinación d la libertad de imprenta son el Congreso de la Unión para protegerla y arreglarla y los estados para proteger a sus habitantes. Por último, para dificultar su cambió se prevé la cláusula pétrea. Con respecto a las entidades federativas, las diferencias fueron grandes, porque aquellas sólo estaban facultadas para referirse a la libertad de imprenta mediante leyes particulares para proteger a los habitantes de sus estados pero nunca debieron restringir la libertad de imprenta. Las Constituciones políticas de los estados se referirán a la libertad de imprenta,116 a la libertad política de imprenta,117 a la libertad de imprimir y publicar pensamientos, opiniones,118 a imprimir ideas políticas119 y a la libertad de la prensa.120 Es necesario señalar que las Constituciones de varios estados se refieren a más de una de estas libertades en un mismo documento, lo cual no es algo incorrecto, pues se presenta este caso cuando es una atribución del Congreso para alterarla, pero sólo cuando se refiere a una libertad política. Las disposiciones referentes a las libertades señaladas en el párrafo anterior serán aplicables a todos los individuos del estado,121 a sus habitantes122 ciudadanos,123 diputados, consejeros124 y reos.125 El ámbito personal de aplicación de estas disposiciones va de lo más general a lo más restrictivo. Por ejemplo, en el segundo caso no se prevé a los transeúntes y en el tercero a las menores de edad, a lo que tenemos que agregar que con respecto a los gobernantes señalados se presenta como una disposición que les limita su libertad, y en el último caso no es sino la repetición del derecho que tienen los que se encuentran en tal situación. Se establecen como límites a estas libertades: las leyes ge77

nerales,126 la ley,127 la religión,128 la forma de gobierno representativo popular federal129 y no ofender a otro.130 La única limitación permitida por el Acta y la Constitución de 1824 es la primera, las otras son inconstitucionales. Limitar la libertad de imprenta en materia de religión fue una de las garantías que ocasionó grandes discusiones en los congresos de los estados, finalmente, la mayoría de las entidades federativas no la limitó. El Estado de México es una de las entidades federativas con mayor número de eclesiásticos y no obstante no permitieron sus diputados poner estas limitación, pues consideraron que era una facultad de la Federación proteger la religión, porque no es conveniente “extender la obligación de este gobierno [del estado] a protegerla, por las dificultades que para ello se pulsaron. Cuando se discutió el artículo respectivo de la ley orgánica, y porque la federación ha reservado para sí el ejercicio de esta facultad”.131 En el Congreso del estado de Jalisco el Ayuntamiento de la Villa de Autlán propuso que los escritos referentes a materias de religión se publiquen hasta que hayan pasado “previa calificación y examen del ordinario”.132 Los sujetos que participan oficialmente en la alteración de estas libertades son: las entidades federativas,133 los congresos de los estados134 y el clero.135 Sin determinar todavía la forma de participación de estos sujetos podemos decir que se presentan algunos problemas, pues en la primera no se sabe que autoridad de ese estado es la que participa, y en la última su sola presencia da a entender la violación a la igualdad en la participación, a la parcialidad en la selección de documentos que pueden alterar de manera directa e indirecta la libertad de imprenta. Los sujetos oficiales participan de la siguiente forma: El estado garantiza estos derechos,136 los conserva y protege,137 ampara y protege138 El Congreso del estado vela por el cumplimiento de esta libertad139 la protege,140 la garantiza como derecho,141 asegura, protege, arregla esta libertad, prevé y castiga sus abusos,142 y el ordinario eclesiástico sujeta a previa censura los escritos sobre religión.143 Estas libertades son protegidas a través de cláusulas pétreas,144 78

esto es, se considera que “jamás” podrán suspender, derogar o reformar las disposiciones que las regulan. Son pocas las entidades federativas que adoptan este tipo de cláusulas, pues aunque (Galván) en el Congreso General de México no se dio respuesta a una madura reflexión sobre su no adopción se consideró que “según Bentham en la generación presente no tiene derecho de privar a las futuras [legislaturas] de la facultad de variar las leyes constitucionales, concurriendo la tercera parte de los votos”.145 Finalmente, Veracruz es el único estado de la República que no establece en su Constitución política la libertad de imprenta, ya sea como derecho de sus habitantes o como atribución del Congreso del estado para regularla. Lo que es muy interesante es que en 1827 envía al Congreso General una “iniciativa sobre el arreglo de la libertad de imprenta” y manda copia a las legislaturas de los estados para que se haga lo que se “crea más conveniente”. 146 Las entidades federativas regulan de manera muy diversa la materia de contribuciones, inclinándose en varias ocasiones por alguna de las tres tesis señaladas anteriormente.147Así, las discusiones que se dieron en los órganos legislativos de 1821 a 1824 repercutirían en los congresos constituyentes de los estados, los cuales a su vez, serían partícipes de tesis con un alto contenido social y en ocasiones superarían a las tesis de los órganos legislativos nacionales de la época. Por ejemplo, el estado de Occidente es el único estado que de manera expresa establece en su Constitución política que los jornaleros no pagarán contribuciones, reconociendo de esta manera que existen sectores de la población que no tienen capacidad contributiva. Ahora pasaremos a explicar la forma en que se reguló el pago de contribuciones en los estados, en el siguiente orden: el sujeto activo y pasivo de las contribuciones, la proporcionalidad, la equidad, el fin de las contribuciones, disposiciones que mantienen la misma estructura fiscal, y por último, reglas para dificultar el cambio de contribuciones. Los sujetos obligados al pago de contribuciones en las entidades federativas fueron los siguientes: en un estado todo hombre,148 en tres entida79

des federativas los habitantes del estado,149 y en nueve estados de la república los ciudadanos.150 La elasticidad con que se manejan estos términos va en detrimento de varios sectores de la población, pues al no hacer excepciones unos amplían el número de los obligados al pago de contribuciones, de lo más general a lo más específico, todo hombre, habitantes o ciudadanos son los sujetos. Los sujetos autorizados para modificar o establecer contribuciones fueron los congresos locales. Para imponerlas se usaron diferentes denominaciones, pero todas en general se refieren a la misma atribución, ya sea como una facultad para imponer,151 señalar152 determinar153 o establecer contribuciones.154 Los sujetos obligados al pago de contribuciones deberían contribuir en forma proporcional, ya sea de sus haberes, en cinco estados;155 riquezas, en tres entidades federativas;156 bienes, en dos;157 gastos de los contribuyentes, en un estado;158 gastos que han de cubrir los gastos públicos159 y según sus facultades en tres entidades federativas.160 La proporción exigida es diferente para cada entidad federativa, pues para unos estados el límite será la situación económica de los contribuyentes, los gastos del estado e inclusive en algunos casos serán “las facultades” de los ciudadanos; además, como podemos observar, en varios estados la proporción se refiere a más de un tipo, por ejemplo: en Tamaulipas los contribuyentes pagan en proporción a sus haberes y de los gastos públicos, esto es, el límite de sus obligaciones será el que resulte del equilibrio de los haberes de los obligados y los necesarios para cubrir los gastos públicos. Por otra parte, es muy importante señalar que varios estados reconocen que el límite de estas contribuciones no debía afectar negativamente a sus habitantes, pues debía ser “a costo de los sacrificios menores”161 o el caso en el que se señala que “el cobro será de modo más útil y benéfico de los pueblos”.162 La equidad no fue un concepto muy usado por los constituyentes de los estados, pues sólo en dos Constituciones Políticas se refiere a él.163 Cabe mencionar que el estado del Occidente es el único que a nivel constitucional exime del pago de contribuciones a los 80

jornaleros, lo cual es compatible con la equidad, pues se reconoce que este sector no tiene capacidad contributiva, además, se establece que, por los “frutos comestibles de primera necesidad” tampoco se paga la alcabala llamada “del viento”. Cabe hacer notar que además de establecerse en una Constitución política esta disposición, también se reconoce que estos productos son básicos para grandes sectores de la población.164Las demás entidades federativas establecen las contribuciones sin estar obligadas imponerlas de manera “equitativa” y otras advierten de manera expresa que sus contribuciones “se repartirán sin excepción ni privilegio”,165 o sea que no reconocen que algunos habitantes no tengan capacidad contributiva, pues “sin excepción” todos pagas las contribuciones. Las contribuciones recaudadas se destinarán para diversas áreas. Así, en tres entidades federativas se utilizan para cubrir los gastos públicos,166 en once los gastos del estado,167 en un estado los gastos comunes168 y en los siguientes en uno también, seguridad del estado,169 gastos aprobados por el estado,170 sostén del estado siempre y cuando no produzcan un exceso de un tercio anual del presupuesto.171 Es regla aceptada por todos los estados de la República, que comprenden en todos los gastos antes mencionados la cuota que entregarían a la Federación. Es también aceptado por varias entidades federativas la conservación de la estructura fiscal, primero porque no podían cambiar un sistema impositivo de manera muy rápida, pues requerían de mucho tiempo y eso los detendría más en la expedición de su Constitución política, y además requerirían de una organización para la modificación de la estructura administrativa de las dependencias que recaudaban las contribuciones, así que prefirieron que la modificación fuera paulatina, por lo que dijeron, “subsistirán las antiguas [contribuciones] hasta que se publique su derogación”.172 Algunos estados fueron un poco más estrictos en la conservación de la estructura fiscal, pues establecieron que la misma administración y recaudación de contribuciones se conservaría mientras no se derogue,173 y sólo en un estado de la República se advirtió de manera expre81

sa que se conservarían esas disposiciones en materia de contribuciones “mientras se fijan las convenientes”.174 Se acepta que no son las necesarias en ese momento y en esta entidad federativa para su población, pues después se ocuparían de las contribuciones. La dificultad para establecer o modificar las contribuciones se presenta sólo en cinco estados y, consiste en dos aspectos: uno en cuanto al límite de tiempo175 y otro referente al órgano Legislativo.176 En el primer caso se establece que sólo podrán alterarse las contribuciones en determinado mes, se termina el plazo para su modificación en fecha fija o se obliga a que el órgano Legislativo, se ocupe de las contribuciones sólo en las primeras sesiones.177 En cuanto al órgano Legislativo, se exige en un estado que el quórum de asistencia y votación sea de tres cuartas partes de los diputados miembros,178 y en otra entidad federativa la Cámara de Diputados es la cámara de origen para las iniciativas de ley en materia de contribuciones.179 Alfredo Islas Colín Investigador en el Centro Nacional de Derechos Humanos de la CNDH

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Cfr. Barragán y Barragán, José. Introducción al federalismo la formación de los poderes, 1824, UNAM, 1978, 372 pp. 2 Herrera, Estudios, 1940: 40-43. Este autor difiere de nuestra opinión al afirmar que “los Estados todos no comenzaron a tener existencia constitucional, sino en virtud de la Acta Constitutiva”. 3 Reyes Heroles, El liberalismo, T. I. 1957: 367. 4 Carpizo. La Constitución de 1917, 1982: 241-242 y De la Cueva, La Constitución de 1857: 1238-1239. 5 Bustamante, Cuadro, 1846: 110-111. 6 Bustamante, Cuadro, 1846: 159. 7 Bustamante, Cuadro, 1846: 160 y Barragán, Introducción, 1978: 142-143. 8 De la Cueva, La Constitución de 1857: 1238, Bustamante, Cuadro, 1848: 173-174. Carpizo, Estudios, Sistema Federal, 1983: 90. Reyes Heroles, El liberalismo, T. I. 1957: 380. Y Barragán, Introducción, 1978: 139-142. 9 Carpizo, Estudios, El sistema, 1983: 90 y Reyes Heroles, El Liberalismo, T. I. 1957. 380. 10 Zavala, Ensayo, 1845. 193. González, Raza: 67 y Barragán, Introducción, 1978. 136-139. 11 Reyes Heroles, El liberalismo, T. I. 1957. 380. 12 Reyes Heroles, El Liberalismo, T. I. 1957: 3890 y Barragán, Introducción, 1973: 147. 13 Barragán, Introducción, 1973. 161. 14 Valadés, Los límites, 1988. 788-790. 15 Valadés, Los límites, 1988. 788. 16 Ver pp.128-188 y 236-266 17 Ver pp. 189-213 y 268-287. 18 Comparto la opinión del gran constitucionalista Mario de la Cueva, en el sentido en que se dejó a las Constituciones de los 92

estados federados la expedición de las respectivas declaraciones de derechos...” De la Cueva. El constitucionalismo, 1957: 1246. 19 Ver. pp. 189-213, 268-287. 20 Tena, Derecho constitucional, 1944: 132. Este gran constitucionalista difiere de lo expuesto aquí, aunque reconocemos que no sabemos si sólo se refiere su exposición al constitucionalismo local y vigente desde que se expidió la Constitución de 1917. 21 Durango, Oaxaca y Veracruz. 22 Coahuila y Tejas, Chiapas, Chihuahua Guanajuato, México, Michoacán, Nuevo León, occidente, Puebla, Querétaro, San Luis Potosí, Tabasco, Tamaulipas, Zacatecas, Jalisco y Yucatán. Estos dos últimos estados establecieron senado pero este órgano funcionó como de consulta del Ejecutivo y no como parte del Legislativo. 23 Actas, Estado de México, t. VIII: 164-179. S. 28/VII/1826. 24 Actas, Estado de México, t, VIII: 164-179 S. 298/VII/1826. 25 Ley para establecer las legislaturas constituyentes particulares, en las provincias que han sido declaradas estados de la Federación mexicana, y que no las tienen establecidas (decreto de 8 de enero de 1824). 26 Nuevo León, Occidente, Tamaulipas, Guanajuato y Zacatecas con once diputados, Chihuahua de once a veintiuno, Coahuila doce, México veintiuno, Jalisco treinta y Veracruz dieciocho a veintidós diputados y nueve a doce senadores. En el estado de Jalisco se sostuvo el mismo criterio en su proyecto de Constitución Política del estado, sólo que se dijo que “el congreso será el de treinta en el primer decenio”. El artículo se regresó a la Comisión pero tal proyecto muestra que se tomó en cuenta que la población variaría y que el número de representantes también. Finalmente, se dejó sin el plazo señalado, El Iris, 1984: 2, p. 28/ VII/1824. 27 En Chiapas y Querétaro por cada 15, 000 habitantes, este estado establece que tendrá como mínimo trece representantes y como máximo veintiuno, en San Luis Potosí cada 20, 000; en Yucatán y Michoacán cada 25, 000 y en esta última entidad federativa se tendrá cuando menos quince representantes, en Oaxaca y México cada 40, 000 y en Puebla cada 50,000. 28 Actas, Estado de México, t. VII: 439. S. 6/VI/1826. 29 Actas, Michoacán, t. II: 142. S. 28/II/1825. 30 Ver pp. 221-226. 31 Zacatecas, Yucatán, Jalisco, Tamaulipas, Tabasco, San Luis Potosí, Querétaro, Chiapas, Coahuila y Guanajuato. 93

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Occidente, Puebla, Oaxaca, Nuevo León y México Actas, Estado de México, t. VII. Primer C.C: 447. S. 7/VI/1826. 34 Actas, Estado de México, t. VII. Primer C.C: 445. S. 13/ IX/1826. 35 Selección de Actas, Guanajuato, 1824. Primer C.C: 42. S. 8/ IV/1824. 36 Selección de Actas, Guanajuato, 1824. Primer CC: 44. S. 8/V/1824. 37 Actas, Guanajuato, 1824, Primer C.C: 46. s. 8/V/1824. 38 Selección de actas, Guanajuato, 1824. Primer C.C: 46. S. 8/V/1824. 39 Selección de actas, Guanajuato, 1824. Primer C.C: 48. S. 8/V/1824. 40 Selección de actas, Guanajuato, Primer C.C: 1824: 51-54. S. 8/V/1824. 41 Yucatán, Guanajuato, Coahuila, Jalisco, Tamaulipas, San Luis Potosí, Querétaro y Nuevo León. 42 Veracruz, Oaxaca, Durango y México. 43 Zacatecas. 44 Puebla. 45 Veracruz, Zacatecas, Oaxaca, Puebla, Michoacán, Chihuahua y Durango. 46 Yucatán. 47 En Querétaro y Chiapas. 48 En Nuevo León. 49 Yucatán, Querétaro, Michoacán cuatro consejeros, Nuevo León un consejero. 50 Veracruz dos diputados, Zacatecas un magistrado de la tercera sala del supremo tribunal de justicia, Chihuahua un abogado de los empleados del estado, Chiapas tres o cinco individuos propietarios y dos suplentes, Puebla a cuatro individuos del consejo secular. 51 Veracruz dos diputados y dos senadores, Oaxaca y Durango los cuatro senadores más antiguos. 52 Cfr. Macune, Charles Jr., El Estado de México y la Federación mexicana. 1823-1835, FCE, 276 pp. 53 Veracruz, Yucatán Querétaro, Oaxaca, Nuevo León, Michoacán Chihuahua, Chiapas, Durango. 54 Zacatecas. 55 Chihuahua. 56 Veracruz, Querétaro, Puebla, Oaxaca, Michoacán y Durango. 57 Nuevo León 58 Yucatán y Chiapas, este se determinó de cinco a siete. 33

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En Durango, Guanajuato, Nuevo León, Oaxaca, Puebla, San Luis Potosí, Occidente, Tamaulipas, Michoacán y Zacatecas. 60 En Puebla y Querétaro. 61 En México, Querétaro, Yucatán y Coahuila y Tejas. 62 En Durango y Michoacán. En este estado el cargo será ejercido por los alcaldes. 63 En Durango. 64 En Michoacán. 65 En Chihuahua, Veracruz y Coahuila y Tejas. 66 En Chiapas, Nuevo León, Oaxaca, San Luis Potosí, Occidente, Tabasco, Tamaulipas, Jalisco, Yucatán y Zacatecas. 67 En Puebla, Querétaro y Tabasco. 68 En Puebla, Querétaro y Tabasco. 69 En Guanajuato, Querétaro, Tamaulipas, México y Jalisco. 70 En Durango, Chiapas, Nuevo León y Yucatán. 71 En Guanajuato, Puebla y Veracruz. 72 Actas, México, t. IX. Primer C.C: 3 y 17-25, S. 3 y 4/XI/1826. Como institución provisional también Michoacán. Actas, Michoacán, t. II. Primer C.C: 327, S. 16/VI/1825. 73 Veracruz, Tabasco, Puebla, Querétaro, Chihuahua, Michoacán, Tamaulipas (en la Corte Suprema de Justicia), México, Guanajuato, Occidente, Jalisco para titulares del tribunal Superior de justicia de los estados (Con el siguiente número de titulares respectivamente 1, 1, 1, 4, 4, 4, 5, 7, 8, 9, 9). Durango para todos los jueces. Querétaro en cuanto a un titular del tribunal de tercera instancia con dos jueces y tres magistrados para el tribunal de segunda instancia 74 Nuevo León, en cuanto a los integrantes de la audiencia. 75 Durango con jueces de pueblos y de partidos . Michoacán, jueces de partidos y municipios. Guanajuato, Puebla, Tamaulipas, para los alcaldes en cada pueblo. México, jueces letrados en segunda instancia en cada cabecera de distrito y uno en tercera instancia en la capital. Chiapas, en cuanto jueces de primera instancia en cada partido. Oaxaca, en cuanto a los jueces de primera instancia, uno por cada partido y un alcalde por cada pueblo. Puebla, un ministro como titular del tribunal de segunda y otro de tercera instancia en la capital. Querétaro, en cuanto a jueces de letras en cada distrito, jueces de paz en todos los pueblos y jurados en cada pueblo donde exista ayuntamiento. San Luis Potosí, en cuanto a tribunales de primera instancia donde existan ayuntamientos. Occidente, en cuanto a los jueces de primera instancia en las cabeceras de partido y alcaldes en los demás pueblos. Tabasco en cuanto a tribunal de primera 95

instancia uno en cada cabecera de departamento y un tribunal de segunda y otro de tercera instancia en la capital con un titular cada uno. Tamaulipas, un juez de primera instancia en cada cabecera de departamento, Jalisco, en cuanto alcaldes en cada ayuntamiento como titulares del tribunal de primera instancia y jurados uno en cada ayuntamiento. Yucatán, jueces de primera instancia en cada cabecera de partido. Zacatecas, en cuanto a los alcaldes de cada ayuntamiento que funcionaran como titulares de tribunales de primera instancia y finalmente Coahuila y Tejas, en cuanto a jueces de letras en cada partido. 76 Puebla, en cuanto a jueces de paz por “circunstancias de la población” y Nuevo león, en cuanto a los alcaldes con 3,000 almas. 77 Chiapas, en cuanto a los titulares de la Corte Suprema de Justicia y jueces en general. Oaxaca, en cuanto a los titulares de la Corte de Justicia. Zacatecas, en cuanto a los miembros del Tribunal Superior de Justicia según disponga “el reglamento especial de tribunales”. Coahuila y Tejas, en cuanto a los miembros del Tribunal Supremo de justicia. Tamaulipas, en cuanto a los miembros de jurados que existirán uno en cada cabeza de departamento y Veracruz, en cuanto a jueces inferiores. 78 Nuevo León, en cuanto a los alcaldes si son poblaciones con menos de tres mil almas. Jalisco, en cuanto al establecimiento de jurados si no es cabecera de ayuntamiento. 79 Michoacán, Querétaro y Tabasco, los miembros del Tribunal Superior de justicia, y los dos últimos estados también los miembros de los tribunales de segunda y tercera instancia. Durango señala que existirá sin determinar al tipo de juez “jueces y magistrados temporales y perpetuos”, y será una ley la que fijará su calidad. 80 Actas, Michoacán, t. II, Primer C.C.: 314-315. S. 11/VI/1825. 81 Nuevo León, a los magistrados de la audiencia. Querétaro a los ministros del Tribunal Supremo de justicia, jurados y jueces de paz. Tabasco al titular del Supremo Tribunal. Oaxaca, Michoacán y Puebla a los alcaldes 82 Ver pp. 221-226. No obstante que existieron hipótesis normativas que limitan a grandes sectores de la población a la participación en el poder mediante límites al voto activo o pasivo. 83 ctas, Michoacán, t. II, Primer C.C: 264-265. S. 29/IV/1825. 84 México y Michoacán a los ministros del Tribunal Supremo de Justicia. Chiapas a los magistrados de la Corte Suprema de Justicia. Oaxaca, a los miembros de la corte de justicia. Veracruz, al ministro de justicia del estado. Yucatán, a los magistrados de 96

segunda y tercera instancia y Durango a los alcaldes, los jueces de partido y los jueces delos pueblos. 85 Jalisco, a los miembros del Tribunal Supremo de Justicia. Querétaro, a los miembros del Tribunal de segunda y tercera instancia así como a los jueces de letras. Yucatán, a los jueces letrados de tribunales inferiores. 86 San Luis Potosí, a los miembros del Supremo Tribunal de justicia y Puebla a los jueces de paz. 87 Jalisco, a los miembros de los jurados. 88 Chihuahua, a los miembros del Tribunal Superior y a los jueces inferiores. Coahuila Tejas, a los miembros del Tribunal Supremo de Justicia del estado. 89 Guanajuato, a los miembros del Supremo Tribunal. 90 Occidente, a los miembros de la Corte de justicia del estado. Tabasco, a los miembros de los tribunales de primera, segunda y tercera instancia. Jalisco a los miembros del Tribunal Supremo de justicia, el órgano que consulta el gobernador es al Senado pero recuérdese que este órgano funciona más como órgano de consulta del Ejecutivo del estado, que como miembro del Poder Legislativo, sus facultades e integración lo demuestran. Michoacán, a los jueces de los juzgados de partido y municipio. 91 Chiapas y Oaxaca a los jueces de primera instancia de cada partido. En este estado quien propone la terna es la Corte de Justicia del estado. 92 Puebla, a los miembros del Tribunal Superior de Justicia del estado, del tribunal de segunda y tercera instancia. 93 Tamaulipas, a los miembros de la Corte Suprema de Justicia del Estado. 94 Actas, Guanajuato, Primer C.C: 75, 79-85, 95. S. 12, 14 y 25/ VI/1824. 95 Actas, Michoacán, t. I. Primer C.C: 58 y 72. S. 22/V/ y 3/ VI/1824. En jalisco es al revés, ya que se autoriza sólo por esa vez, que el Congreso del estado nombre a los miembros del Supremo Tribunal de justicia, pero ya en la Constitución política del estado se ordena que el gobernador los nombre, a propuesta en terna del senado. Libro, Actas, jalisco: 96-97, 228. S. 21/II y 8/V/1824. 96 México, y Michoacán. 97 Coahuila Tejas, Chiapas, Nuevo León, Oaxaca, San Luis Potosí, Occidente, Tamaulipas, Jalisco y Zacatecas. 98 Querétaro a. 7 y Tamaulipas a. 10. Occidente y Jalisco dicen “absolutamente” a. 4 y 9, respectivamente. Resulta muy interesante mencionar que en el proyecto de Constitución Políti97

ca del estado de Jalisco se dijo que. “se prohíbe el comercio de esclavos en todo su territorio” disposición que se mandó a la comisión de la Constitución para modificar esta parte, para que después se presentara y aprobara el congreso del estado una prohibición más amplia de esclavitud. El Iris, periódico, 1824: 2. p. 2/VII/1824. 99 Occidente. a. 4. 100 Libro de actas, Jalisco, 1824. Primer C.C: 25. s. 12/I/1824. 101 Los estados de Chiapas a. 2. 7 y Durango a. 14. 102 Los Estados de Puebla a. 8, México a. 6, Yucatán a. 4, Oaxaca a. 7, Coahuila Texas “después de 6 meses” a. 13, Nuevo León “quien lo introduzca se entiende en el mismo hecho manumitirlo” a. 12, y Tabasco a. 3. 103 En Durango a. 14, Michoacán agrega “y tráfico” a. 14, Occidente se refiere a los “indios de las naciones bárbaras” a. 4 y Zacatecas dice “para siempre” a. 7. 104 Los Estados de Puebla a. 8, México a. 6, Chihuahua a. 7, Oaxaca pero se limita “a sus hijos” a. 7, Coahuila Tejas a. 13, Nuevo León a. 12, Veracruz, advierte que aunque “sus padres sean esclavos” a. 10. 105 En Yucatán a. 4 y Tabasco a. 3. 106 Los Estados de Chiapas a. 7. Y Oaxaca a. 7. Michoacán “si lo exigieren los dueños” a. 7. Occidente que el Estado “ha de hacer cuando lo permitan sus circunstancias, a los que al tiempo de la publicación de esta constitución tuvieren esclavos” a. 5. 107 Chihuahua a. 7. 108 San Luis Potosí a. 13 y Yucatán a. 31. 109 Guanajuato a. 16. 110 González, Raza, 1979: 50-51. Decreto del 13/IX/1823. Y le siguieron los estados de: Jalisco en 1824, Michoacán, Nuevo León, Occidente, Oaxaca, Tabasco, Tamaulipas, Veracruz, Querétaro y Zacatecas 1825. Chihuahua y Durango en 1826. Chiapas, Coahuila y Texas, México, Puebla y San Luis Potosí en 1827. En Coahuila y tejas es necesario señalar que contrario a su Constitución se expide el decreto del 24/XI/1827 que advierte que “el esclavo que por conveniencia quisiera mudar su amo, podría hacerlo, siempre que el nuevo indemnizará al anterior según escritura de adquisición”. 111 Decretos del 20/I/1824, 1/III/1824 y 24/II/1825. Dictamen referente a los extranjeros transeúntes que tienen esclavos del 6/III/1824. Informes de los Ayuntamientos en el Libro de Actas, Jalisco, 1824. Primer C.C: 32-33, 142, 179, 233. S. 15/I, 13/ III, 5/IV y 12/V/1824. 98

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Ver pp. 240-242. Decreto del 27/IX/1825. 114 Decreto del 29/IX/1827. 115 Actas, Michoacán, 1824-1825, t. II. Primer C.C: 233. S. 14/ IV/1825. Nótese además que es diferente la justificación expresada por este diputado michoacano para la jerarquización de la propiedad sobre la libertad, a la señalada por otros, como la que señala De la Madrid de “como se infiltra la burguesía reclamando de los fueros de sus intereses... afirma que la propiedad es tanto derecho humano como el derecho a la vida o a la libertad, que es la propiedad precisamente la objetivización de las potencialidades humanas...”De la Madrid, El pensamiento. 1957: 31. Con respecto al “derecho sagrado”, ver nota número 116 Tamaulipas, Nuevo León, San Luis Potosí, Oaxaca, Guanajuato y Jalisco. 117 Estados de México, Chihuahua, Durango, Occidente, Querétaro como atribución del congreso del estado y para la entidad federativa garantizar el derecho de publicar sus ideas. Zacatecas como facultad del congreso, pero como derecho será el de escribir y publicar sus ideas. Michoacán como facultad del Congreso y como derecho será el de escribir. Así sin calificarla como libertad política cuando es un derecho. Por eso resulta claro que como derecho es más amplia que como atribución para alterarla por el Congreso. 118 En Yucatán como derecho, y como facultad del {congreso si es política. En Coahuila Tejas como obligación del estado protegerlas pero cuando sean políticas. 119 Chiapas. 120 Chihuahua como cláusula pétrea y como facultad del Congreso de estado libertad política de imprenta. 121 Yucatán, México y San Luis Potosí. 122 Chiapas, Coahuila Tejas y Zacatecas. 123 Durango, Guanajuato, Sonora y Oaxaca. 124 Puebla. 125 Yucatán. 126 Occidente y Coahuila y Tejas. 127 Chiapas, Guanajuato, Querétaro, Oaxaca y San Luis Potosí. 128 Chiapas, Puebla, Oaxaca. Yucatán dice “sagrada escritura” y “dogmas de religión”. 129 Puebla. 130 Zacatecas y Michoacán. 131 Actas, Estado de México, t. VII, Primer C.C: 427-428. S. 5/ VI/1826. La ley orgánica a la que se refiere es una ley que sirvió 113

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como ley constitucional provisional que organizó principalmente los poderes públicos del estado, ya que la Constitución del estado se publicó en marzo de 1827. 132 Libro de actas, Jalisco, 1824. Primer C.C: 252. S 26/V/1824. 133 Tamaulipas, Chiapas, Oaxaca, Coahuila Tejas, Jalisco y San Luis Potosí. 134 Durango, Nuevo León, México, Chihuahua, Yucatán, Occidente, Querétaro, Oaxaca, Zacatecas y Michoacán. 135 Chiapas y Oaxaca. 136 Tamaulipas y Jalisco. 137 San Luis Potosí. 138 Chiapas y Coahuila Tejas sólo protege 139 Nuevo León. 140 México, Chihuahua, Yucatán, Durango, Occidente, Zacatecas y Michoacán. 141 Querétaro 142 Oaxaca. 143 Chiapas y Oaxaca. 144 Nuevo León y Chihuahua. 145 Selección de actas, Guanajuato, Primer C.C: 101-105. S. 11/ IX/1824. 146 Congreso de Veracruz, Iniciativa, Manuscrito, 1827: 1. Expediente 248. 147 Ver pp. 265-266. 148 Jalisco. 149 Tamaulipas, Zacatecas y San Luis Potosí. 150 Occidente, Nuevo León, Michoacán, Guanajuato, Chiapas, Chihuahua, Oaxaca, Yucatán y Coahuila y Tejas. 151 Los estados de Zacatecas, Occidente y Michoacán. 152 Nuevo León, Tamaulipas y Jalisco. 153 Durango. 154 Veracruz, Tabasco, México, Guanajuato, Chihuahua, Yucatán y Oaxaca. 155 Tamaulipas, Guanajuato, Oaxaca, Occidente y Coahuila y Tejas. 156 Yucatán, Querétaro y Occidente. 157 Nuevo León y Querétaro. 158 Occidente. 159 Tamaulipas, Jalisco, Oaxaca, Coahuila y Tejas y Yucatán. 160 Michoacán, Yucatán y Guanajuato. 161 En Nuevo León y Oaxaca. 162 Jalisco. Notamos una clara influencia de Smith tanto en el Congreso de este estado como de nuevo León y Oaxaca, pues el 100

autor de la riqueza de las naciones señala que los tributos “sean menos gravosos al pueblo según las circunstancias del estado”. Smith, Riqueza, 1979: 411. 163 Occidente y Querétaro. 164 Al igual que el estado del Occidente en Coahuila y Tejas a nivel de ley señala, decreto 13/IX/1827 que se, “declara libres de derechos de alcabala, el maíz, fríjol y chile como artículos de primera necesidad”. 165 Tabasco y Yucatán. 166 Nuevo León, Veracruz y Michoacán. 167 Occidente, Zacatecas, Tamaulipas, México, Guanajuato, Chiapas, Chihuahua, Yucatán, Querétaro, Oaxaca y Coahuila y Tejas. 168 Tabasco. 169 Jalisco. 170 Jalisco. 171 San Luis Potosí. 172 En este sentido los estados de Tabasco, Yucatán, Coahuila Tejas, Guanajuato, Nuevo León, Durango y Zacatecas. 173 Nuevo León, Zacatecas y Durango. En este estado sería conforme al decreto del 27 de octubre de 1824 y un Plan de Hacienda. 174 Guanajuato. 175 Los estados de México, Chihuahua y Coahuila y Tejas. 176 En los estados de Yucatán y Durango. 177 En este orden, los estados de México en marzo, Chihuahua termina el año económico el 30 de noviembre y el último caso es el de Coahuila Tejas. 178 En Yucatán. 179 En Durango.

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CONSTITUCIONALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS*

En este capítulo abordaremos la normatividad constitucional de las políticas públicas. En la primera parte, se analizará la conceptualización de las políticas públicas y su discusión a partir de varios autores. En la segunda parte, se abordará la cuestión del régimen político donde se contextualizan las políticas públicas, que nos llevará al análisis de los artículos 26 y 90 de la Constitución para estudiar los lineamientos que establecen las formas y modalidades de los programas de desarrollo y el sistema nacional de planeación democrática que son la base de las políticas públicas.

I ntroduccion :

decisión y políticas públicas

Los mecanismos de decisión pública establecidos en la Constitución son la racionalidad administrativa derivados del Poder Ejecutivo y la consulta popular. Esta combinación no es precisamente algo que se armonice con los gobiernos neoliberales que ha tenido el país. De esta manera, aunque en el discurso la decisión pública evoque la razón popular, en el caso de las políticas públicas se observan características de reserva institucional, por decir lo menos. Hay dos situaciones que convulsionan a la Constitución frente a las políticas públicas. Recordemos que éstas, aunque su realización lo sea en el sistema social y económico, su impacto final se observa en el sistema polí102

tico. Una de esas situaciones es la fragmentación política, los enfrentamientos entre partidos, y la vulnerabilidad de la democracia electoral. Dahl lo observó desde hace varias décadas. Generalizando sobre este fenómeno indicó que “parece bastante claro que los sistemas de multipartidos muy fragmentados (pluralismo “extremo” o “polarizado” de Sartori) pueden llevar a coaliciones inestables o endebles que hacen imposible resolver los problemas importantes, y por consiguiente, exageran a los ojos del público y aun de las élites políticas”.1 Esto significa pérdida de confianza y deslegitimación en el sistema político que impide que la racionalidad administrativa de las políticas públicas tenga un control efectivo que las haga eficaces. En medio de un contexto de desintegración la noción de integración requerida por el desarrollo socioeconómico encaja mal en el sistema. La otra situación es la corrupción. Las políticas públicas en México son vulnerables a este fenómeno y, de hecho, condicionan su efectividad. Los presupuestos para los programas de desarrollo y los programas sociales son el escenario que germina el tráfico de influencias, la malversación de fondos, la manipulación de las licitaciones públicas, reuniendo a dos polos que se atraen, corruptos y corruptores. Los estudios sobre la corrupción que se conocen indican que ésta tiene efectos internos y externos en el gobierno, a corto, mediano y largo plazo en cada una de ellas. Los efectos internos a corto plazo indican que afecta la efectividad de las políticas públicas al ser discriminatorias, a mediano plazo corrompe a la administración pública, y a largo plazo vuelve fútil las instituciones políticas y a las administrativas. En el peor de los casos colapsa al régimen político. Los efectos externos a corto plazo dañan la credibilidad gubernamental, a mediano plazo socava el interés ciudadano en los asuntos públicos y desalienta la inversión privada, y a largo plazo debilita a las instituciones políticas, provoca problemas serios de gobernabilidad, y corrompe relaciones privadas de los ciudadanos. En el peor de los casos colapsa al régimen político, el cual, debemos agregar, para volver al equilibrio, tiene que refun-

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dar las reglas del juego constitucional.2 Estas cuestiones nos llevan a problemas medulares como los niveles de credibilidad que terminan siendo niveles de legitimación muy bajos, y niveles de gobernabilidad. Como veremos en la segunda parte de este capítulo, en la Constitución se establece la posibilidad de las consultas populares. Este instrumento legitimante es más bien temido por el gobierno debido a la fragmentación política de la que nos habla Dahl, que tiende a pervertir el escenario, ahogando la racionalidad y la razonabilidad de las acciones para el diseño de las políticas públicas. Sin embargo la colusión entre corrupción pública y privada y el desgaste histórico de la legitimación de los gobiernos vuelve complicada la realización de un diseño virtuoso de las políticas públicas tal como lo quiere la Constitución.

C onceptualización

de las políticas públicas

Es importante iniciar este estudio de la política pública haciendo una revisión del origen y la conceptualización que se conoce sobre las decisiones públicas que implementan los gobiernos a través de las llamadas políticas públicas. Comenta Aguilar Villanueva en su artículo Recepción y desarrollo de la disciplina de política pública en México. Un estudio introductorio, que: “el interés por el estudio de las políticas públicas en México inicia a finales de los ochenta y principios de los noventa, del siglo XX, en la década de los ochenta el sistema político mexicano, presidencialista, centralista, de uso oportunista de la ley, de partido único, de organizaciones corporativas dependientes, se desplomaba ante la crisis la propuesta dominante y generalizada fue la democratización del régimen, con varias ideas acerca de sus objetivos y medios, surgiendo con esto la reforma política del Estado”.3 Refiere el autor que “los análisis y las propuestas de los reformistas del Estado fueron diversas: reestructuración del régimen político, pluralidad política, democracia, entre otras; algunos intelectuales se dedicaron a 104

estudiar el proceso que el Gobierno seguía en su toma de decisiones, la manera como formulaba las políticas y las ponía en práctica, con el propósito intermedio o final de elevar la calidad (la racionalidad) de la decisión del Gobierno, evitar la recaída en la crisis y dar sustentación a una democracia eficiente que acreditara capacidad de Gobierno”.4 El objetivo disciplinario de la política pública, desde su fundación académica en los años cincuenta, se encaminó a consolidar la utilidad práctica del proceso de elaboración y ejecución de las políticas en la acción pública gubernamental. En México, en los años ochenta y noventa, su propósito consistió en reformar el proceso decisorio tradicional de nuestros Gobiernos mediante el análisis; innovarlo, tratar de hacerlo económicamente riguroso, legalmente consistente y políticamente equilibrado, en respuesta a las restricciones financieras y contrapesos políticos que de golpe comenzaron a agobiar a nuestros Gobiernos que, por décadas, tenían la costumbre de gobernar mediante gastos y ordenanzas, con uso formal u oportunista de la ley. Sea como disciplina académica o como ejercicio profesional, debido a su fuerte acento en los métodos analíticos (principal aunque no exclusivamente económicos y cuantitativos) y a su reivindicación de la naturaleza pública de las políticas, Política Pública fue un elemento esencial y representativo del nuevo ambiente de cambio político y administrativo que se ha vivido en los últimos veinte años, ambiente que contribuyó además a generar y sostener tanto discursivamente como prácticamente. Un ejemplo de cómo la política pública representaba un cambio conceptual, administrativo y político de la manera de entender la acción del Gobierno, la relación entre éste y los ciudadanos y la naturaleza/responsabilidad de la decisión pública fue indudablemente la política de ajuste financiero postcrisis, que representó el final de la economía política del populismo o del uso improductivo y faccioso del recurso público para fines de legitimación política de sus masas de apoyo, y que cerró el paso a las acostumbradas decisiones incontroladas, oportunistas y ocultas del poder público, suscitando el descontento político entre la elite dirigente, que terminó escindiéndose (nacimiento 105

del Partido de la Revolución Democrática, PRD) o dividida (conflictos intestinos del Partido Revolucionario Institucional, PRI)”.5

La apropiación de lo público por el poder gubernamental es un procedimiento autoritario que deja de lado criterios elementales para la acción del gobierno como son: la legalidad para elegir autoridades y designar funcionarios, la optimización del erario público así como la participación de los ciudadanos con propuestas para la selección de las políticas de interés y beneficio público, ya que en la práctica se privilegian políticas de interés para beneficiar a grupos privados y aliados de quienes detentan el poder político. La literatura que se conoce sobre políticas públicas se remonta a los estudios de Harold D. Lasswell, publicados en 1951, plasmados en su texto de gran valor histórico La orientación hacia las políticas públicas, y el texto La concepción emergente de las ciencias de políticas, publicado en 1971. Posteriormente han aparecido diversas obras, resultado de investigaciones que muestran otras escuelas y tendencias. En su trabajo La orientación hacia las políticas, Lasswell menciona que la palabra política (policy) ha sido usada con frecuencia para designar las elecciones más importantes de la vida organizada y de la privada. Se habla de política gubernamental, política empresarial o mi propia política con referencia a las inversiones a hacer a otros asuntos. Por tanto, política está libre de muchas de las connotaciones indeseables implícitas en la palabra política (politics), la cual con frecuencia se considera ligada a partidarismo o “corrupción”.6 Muller propone considerar a “la política pública como un proceso de mediación social, en la medida en que el objeto de cada política pública es tomar a su cargo los desajustes que pueden ocurrir entre un sector y otros sectores, o aún entre un sector y la sociedad global. Se dirá que el objeto de una política pública es la gestión de una relación global sectorial”.7 Hay política pública cuando una autoridad política local o nacional intenta a 106

través de un programa de acción coordinado, modificar el ámbito cultural, social o económico de actores sociales, considerados en general dentro de una lógica sectorial.8 Por otro lado, está la visión de Eugenio Lahera que en su trabajo Introducción a las Políticas Públicas considera a las políticas públicas como unidad de análisis del sector público en general y del gobierno en particular. Desde la perspectiva de Lahera en la ejecución de las políticas públicas, tradicionalmente se conoce que éstas, corresponden al programa de acción de una autoridad pública o al resultado de la actividad de una autoridad investida de poder público y de legitimidad gubernamental. 9 El concepto de políticas públicas incluye tanto a las políticas de gobierno como a las de Estado, estas últimas son en realidad políticas de más de un gobierno es decir, gobierno municipal, gobierno estatal, gobierno federal. Las políticas de Estado son aquellas que involucran al conjunto de los poderes estatales en su diseño o ejecución.10 En el contexto político de la República Mexicana, el Estado está constituido por los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, y las políticas de Estado involucran además los tres niveles de Gobierno: municipal, estatal y federal.

El

diseño constitucional de la política

pública

Las cuestiones constitucionales en México estuvieron subyugadas durante muchas décadas a las directrices políticas del régimen de carácter autoritario. En esta segunda parte de nuestro capítulo vamos a analizar qué es la Constitución actualmente para las élites políticas y para los ciudadanos, cuál es la situación del presidencialismo, y sobre todo, los tipos de autoritarismos que conviven en el régimen, y que tienen una influencia decisiva en las políticas públicas, en su diseño, su conducción, su evaluación y seguimiento. También nos ocuparemos de los artículos 26 y 90 de la Constitución, que son los dos principales de donde se desprende los lineamientos para

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las políticas públicas en nuestro sistema constitucional. La cuestión del régimen político El Constituyente de 1917 estableció la forma republicana, democrática y representativa del gobierno y del sistema político mexicano. Este modelo, retomado de la Constitución de 1857 y de los modelos históricamente democráticos que fueron instaurados en el siglo XVIII, tuvo sin embargo, un escenario particular en nuestro país. La Revolución Mexicana (1910-1921) dio paso a dos situaciones encontradas: por un lado, a la Constitución de 1917, que creó un sistema constitucional sociopolítico nuevo, y por el otro, el caudillismo, que creó una élite política-militar que prolongó las luchas armadas entre los grupos que se disputaba el poder. Esta inestabilidad política fue neutralizada con la creación del Partido Nacional Revolucionario (PNR), que más tarde se convertiría en Partido de la Revolución Institucional (PRI). Este partido se convirtió en único, a raíz de que todas las fuerzas interesadas en participar en el poder aceptaron formar parte de él y procesar “institucionalmente” sus aspiraciones. Eso originó un régimen autoritario que por un lado, tendió a eliminar a sus opositores, por la fuerza primero, con la cooptación después, o la combinación de ambas. Por el otro lado, originó una élite política con una mentalidad social, producto de las aspiraciones de la Revolución Mexicana, concretadas en la Constitución de 1917. El resultado fue que las élites, a través del partido oficial autoritario, desarrollaron un sistema político donde la disciplina de partido y la idea del Estado de bienestar social estaban conectadas a la estabilidad política. En un sistema político con esta contradicción, la Constitución se convirtió en un instrumento de operatividad y de justificación de las maniobras autoritarias de los gobiernos. Uno de estos ejemplos es la llamada “cláusula de gobernabilidad”. La gobernabilidad era entendida por el régimen como control y no como equilibrio del sistema como sucede en los regímenes democráticos. Lo que in108

teresa aquí es ver la presencia, en la Constitución, de una normatividad que aseguraba el control autoritario institucional en el Congreso por parte del Presidente de la República. El caso es expuesto en la siguiente jurisprudencia de la Suprema Corte: Novena época. Instancia: Pleno. Fuente: Apéndice (actualización 2001), Tomo I, Jur. Acciones de Inconstitucionalidad y C.C., Tesis: 31, página 53. CLÁUSULA DE GOBERNABILI-

DAD. EL SISTEMA ASÍ CONOCIDO, QUE ASEGURABA EN LOS CONGRESOS LEGISLATIVOS LA GOBERNABILIDAD UNILATERAL DEL PARTIDO POLÍTICO MAYORITARIO, FUE MODIFICADO DESDE 1993, AL CULMINAR UNA SERIE DE REFORMAS CONSTITUCIONALES QUE TIENDEN A CONSOLIDAR EL SISTEMA DEMOCRÁTICO, ADOPTANDO EL SISTEMA DE GOBERNABILIDAD MULTILATERAL QUE, POR REGLA GENERAL, OBLIGA A BUSCAR EL CONSENSO DEL PARTIDO MAYORITARIO CON LOS MINORITARIOS (INTERPRETACIÓN TELEOLÓGICA DE LAS REFORMAS A LOS ARTÍCULOS 41, 52, 54 Y 116 CONSTITUCIONALES).- A

partir de 1963 la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos ha tenido importantes reformas, principalmente en sus artículos 41, 52, 54 y 116, que en el sistema político electoral han tenido la finalidad de lograr una mayor participación de los partidos políticos en la vida democrática del país. Dentro de esa directriz, respaldada por las fuerzas populares, se introdujo, primero, la figura de los “diputados de partido”, que permitía destinar un número determinado de escaños en el Congreso de la Unión a los partidos que hubiesen obtenido un porcentaje mínimo de votación nacional en las elecciones. Esta apertura evolucionó posteriormente al sistema de representación proporcional, con lo cual se logró el pluralismo político, dentro del cual tuvieron oportunidad de hacerse oír, en las Cámaras legislativas, todas las corrientes ideológicas de significación. No obstante, aún existía la llamada “cláusula de gobernabilidad” que consistía, básicamente, en otorgar al partido mayoritario que no había alcanzado el cincuenta y uno por ciento de los escaños, los representantes necesarios para asegurar esta mayoría, resultando así un sistema de gobernabilidad unilateral o unipolar, pues aunque en el seno del órgano legislativo se oyeran las voces de las minorías, el partido mayoritario, de antemano, tenía garantizado el triunfo de sus iniciativas, dictámenes y mociones. Dicho sistema de go109

bernabilidad unilateral fue modificado en 1993, pues a raíz de las reformas de ese año al artículo 54 constitucional, ya sólo puede subsistir por excepción, dado que la regla general del sistema actual es la gobernabilidad multilateral, que privilegia el consenso entre las diversas fuerzas políticas, tanto mayoritarias como minoritarias, como una fórmula que pretende consolidar el sistema democrático mexicano. Éstos son los valores que, según se deduce, resguardan las mencionadas reformas constitucionales, conforme a su interpretación teleológica.

Figuras de control autoritario como esta “cláusula de gobernabilidad” han sido eliminadas paulatinamente de la Constitución. Sin embargo hay otras que subsisten, más sofisticadas, en la medida que esas figuras pertenecen al ámbito de la economía y de las finanzas, desde donde la élite ha aprendido a tener el control del poder. Actualmente, para las élites políticas, la Constitución significa un documento supremo en el cual aspiran a inscribir sus programas políticos y a obtener legitimación para sus acciones políticas y sus programas de gobierno. Para los ciudadanos, la Constitución se ha ido convirtiendo en un referente de sus derechos, lo que no ocurría así hasta antes del cambio político del 2000. Algunas figuras jurídicas han cobrado importancia debido al acotamiento del autoritarismo, otras figuras sociales han desaparecido, y otras más, aunque se han subrayado en el discurso político (como los derechos humanos), no tienen la efectividad que manda la Constitución. Esto se debe a que el presidencialismo mexicano, aunque un poco limitado por no tener la mayoría en el Congreso como sucedía hasta antes de 1997, cuando el partido oficial perdió la mayoría absoluta, no ha sido acotado constitucionalmente para el ejercicio del poder político. Los artículos 80 al 93 de la Constitución despliegan una serie de facultades del Poder Ejecutivo que lo convierte en un centro de poder en todos los niveles y en casi todos los ámbitos del sistema político. Esta situación no varió con la alternancia del 2000. La fracción II del artículo 89, deja en manos del 110

Presidente de la República “Nombrar y remover libremente a los secretarios del despacho, remover a los agentes diplomáticos y empleados superiores de Hacienda, y nombrar y remover libremente a los demás empleados de la Unión, cuyo nombramiento o remoción no esté determinado de otro modo en la Constitución o en las leyes”. Esto indica que los ejecutores de las políticas públicas son nombrados por el Presidente directamente, y no son responsables ante el Congreso sino ante el Presidente mismo. En la práctica esto es lo que afecta la planeación, y seguimiento, e impide el control efectivo de la corrupción de los programas públicos por parte del Congreso. Además, el artículo 90 constitucional establece que la Administración Pública Federal será centralizada. En teoría la Administración Pública Federal no significa que esté supeditada al Poder Ejecutivo. La Suprema Corte ha establecido que los organismos descentralizados por ejemplo, son autónomos del Poder Ejecutivo constitucionalmente: Novena época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Apéndice (actualización 2002),, Tomo: I, Jur. Acciones de Inconstitucionalidad y C. C., Tesis: 142, p. 367. ORGANISMOS PÚBLICOS DESCENTRALIZADOS FEDERALES. AUN CUANDO NO PERTENECEN AL PODER EJECUTIVO FEDERAL, SÍ FORMAN PARTE DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL.-los organismos descentralizados de carácter fe-

deral no forman parte del Poder Ejecutivo Federal, en tanto que son componentes de la administración pública federal, cuyo objeto general es auxiliarlo en el ejercicio de sus atribuciones, de lo que deriva que dichos organismos no cuentan con personalidad distinta a la del Estado mexicano, pues forman parte de éste, es decir, necesariamente integran a la entidad política a la que pertenecen (Federación). Lo anterior se corrobora por lo dispuesto en los artículos 73, fracción XXIV, y 79, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en los cuales se reconoce que la Federación se integra tanto por los Poderes de la Unión como por los entes públicos federales, entre los que se ubican los organismos descentralizados, por lo que estos entes sí forman parte del Estado mexicano, con independencia de que para efectos de las relaciones jurídicas que entablan al seno del orden jurídico nacional estén dotados

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de una esfera competencial y un patrimonio propios que los distinguen de los demás poderes y organismos paraestatales o autónomos del Estado.

Es claro que esta tesis de la Suprema Corte es para “efectos de las relaciones jurídicas que entablan al seno del orden jurídico nacional”. Sin embargo, la parte jurídica no es todavía la parte más importante en el contexto del sistema político entre estos organismos autónomos y el Poder Ejecutivo, sino la parte política y burocrática, es decir, del control presupuestal, influencias político-administrativas, y administración de recursos públicos. Esto es a considerar si tomamos en cuenta que las políticas públicas son un entramado que se conecta con muchas instancias de la Administración Pública Federal, y de la cual el Poder Ejecutivo es el diseñador, conductor y beneficiario político. En la práctica no existen líneas divisorias entre la Administración Pública Federal y el Poder Ejecutivo. Éste, con sus facultades constitucionales y metaconstitucionales propias del presidencialismo autoritario,11 tiene una influencia decisiva sobre todos los aspectos administrativos de la Federación. Esto cierra el círculo del control de las políticas públicas. Ahora bien, la única intervención importante y directa del Congreso es su participación en la aprobación de la Ley de Egresos que anualmente el Presidente de la República tiene la obligación de enviarle. Las asignaciones presupuestales, las formas de ejecución, y los resultados en la evaluación y seguimiento de las políticas públicas o programas de desarrollo que se presentan en esa Ley de Egresos no son objeto de aprobación por parte del Congreso. El primer párrafo del artículo 93 es un tímido intento de control de los Secretarios del Despacho, quienes “luego que esté abierto el periodo de sesiones ordinarias, darán cuenta al Congreso del estado que guarden sus respectivos ramos”. Sin embargo esos Secretarios del Despacho son nombrados directamente por el Presidente, quien es el único que tiene la facultad de separarlos de su cargo o renunciarlos. Las comparecencias de los Secretarios del Despacho ante el Congreso son más un acto político que 112

un acto parlamentario. Sin ninguna autoridad sobre los Secretarios del Despacho, el Congreso queda reducido a una audiencia sin que pueda amonestar, vetar, o desaprobar constitucionalmente los informes de dichos Secretarios. En los regímenes parlamentarios se puede votar una censura a los ministros irresponsables, que origina la separación inmediata de su cargo. En México, es recurrente que las políticas públicas presenten irregularidades en su ejecución y en el destino de sus presupuestos sin que los Secretarios del Despacho responsables de corrupción o ineficacia respondan ante la ley. La cuestión del régimen político estriba en lo que se ha denominado “autoritarismo institucional”.12 Este tipo de autoritarismo busca institucionalizar los márgenes de acción autoritaria que anteriormente se hacía de facto. El medio para institucionalizarlas es a través del Congreso o la facultad legislativa del Poder Ejecutivo. Muchos gobiernos locales y el gobierno federal diseñan una agenda legislativa de reformas legales y constitucionales para ir cambiando o variando la fisionomía de la masa legislativa. De manera tal que las maniobras autoritarias o los vericuetos administrativos que dan lugar a la corrupción queden legitimados o atrapados en laberintos legales que al final presentan un vacío legal o constitucional. En estos casos, corresponde a la Suprema Corte, mediante la interpretación constitucional, emitir un fallo en caso de litigio. Pero la Suprema Corte, como se ha estudiado en el primer capítulo de este libro, adquiere compromisos con el Poder Ejecutivo, de manera que las “predilecciones personales” de los ministros de la Corte influyen en sus fallos. A grandes rasgos, este es un nuevo laberinto que la élite política ha construido en la Constitución. Constitución, planeación y desarrollo Después de hacer un acercamiento al contexto político-constitucional en el que se conciben y desarrollan las políticas públicas, vamos a analizar la base constitucional de la cual se desprende la masa de normas le113

gales en donde se apoyan dichas políticas públicas. Nos referiremos aquí al artículo 26 de la Constitución, para finalmente abordar el punto más frágil de la planeación presupuestaria de las políticas públicas en México. Las debilidades de las políticas públicas en nuestro país se pueden mencionar como las siguientes hipótesis: 1) Tienen como objetivo principal la propaganda política electoral del partido en el poder y no el desarrollo social y económico, 2) A pesar de la legislación en la materia la evaluación y el seguimiento se hace a modo: los datos duros no se muestran para no impactar electoralmente al partido en el poder, 3) El tráfico de influencia entre las instancias del Poder Ejecutivo y de la Administración Pública Federal, sobre todo en lo que se refiere a malversación de fondos públicos para campañas electorales neutraliza la efectividad de las políticas públicas, 4) La corrupción de los ejecutores presupuestales de las políticas públicas impacta el alcance de las mismas. El artículo 26 de la Constitución federal establece, en el apartado A que “El Estado organizará un sistema de planeación democrática del desarrollo nacional que imprima solidez, dinamismo, permanencia y equidad al crecimiento de la economía para la independencia y la democratización política, social y cultural de la Nación”.13 Este párrafo nos indica que hay un eje central de la política pública que es la planeación del desarrollo nacional, con características democráticas, esto es, que conlleva el objetivo de igualdad, derechos sociales, y libertades. Tiene como objetivo el crecimiento de la economía pero en tanto esto democratice a la Nación política, social y culturalmente. En otras palabras, es el núcleo del sentido de las políticas públicas: crear riqueza pública para el bienestar de la sociedad. En el párrafo dos del mismo apartado se establece que “Los fines del proyecto nacional contenidos en esta Constitución determinarán los objetivos de la planeación. La planeación será democrática. Mediante la participación de los diversos sectores sociales recogerá las aspiraciones y demandas de la sociedad para incorporarlas al 114

plan y los programas de desarrollo. Habrá un plan nacional de desarrollo al que se sujetarán obligatoriamente los programas de la Administración Pública Federal.” Se insiste aquí en el carácter democrático de la planeación, y se introduce la participación de sectores sociales y de la sociedad en la elaboración del plan de desarrollo. Sin embargo, al final del párrafo se indica que los programas de la Administración Pública Federal se sujetarán al plan nacional de desarrollo. Como vimos anteriormente en la tesis de la Suprema Corte donde indica que los organismos autónomos de la Administración Pública Federal no forman parte del Poder Ejecutivo, se desprende el criterio, teórico al menos, de que el plan nacional de desarrollo tiene que estar diseñado por un cuerpo soberano superior o al menos, legítimamente depositario de la soberanía popular, como es el Congreso. De esta manera la autonomía de la Administración Pública Federal respecto al Poder Ejecutivo quedaría salvaguardada. Pero en la realidad, de acuerdo a lo que se desprende del mismo artículo 26 en cuestión, es el Presidente de la República quien tiene al menos dos facultades: la primera, proponer (nueva) denominación para lo que en la Constitución se llama “sistema de planeación democrática del desarrollo nacional”, que con Vicente Fox (2001-2006) se denominó “Sistema Nacional de Planeación Participativa”, y con Felipe Calderón (2007-2012) se denomina “Sistema Nacional de Planeación Democrática”. La segunda, elaborar el plan nacional de desarrollo, bajo los lineamientos constitucionales pero sobre todo bajo los criterios del Presidente de la República. Esto es claro, por ejemplo, en el texto de “Presentación” del Plan Nacional de Desarrollo de Vicente Fox, donde se lee que dicho plan se hizo De acuerdo con lo establecido en los artículos 26 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 20 y 21 de la Ley de Planeación, como titular del Poder Ejecutivo Federal cumplo con la obligación de hacer que del Sistema Nacional de Planeación Participativa emane, con el involucramiento de la población, con la previa consulta de las opiniones de diversos grupos sociales y con mi aproba115

ción como Presidente de la República, el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, al que se sujetarán obligatoriamente los programas de la administración pública federal. Por otra parte, de acuerdo con lo que dispone el artículo 5º de la Ley de Planeación, remito este Plan al H. Congreso de la Unión para su examen y opinión, y para que, en el ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en las diversas circunstancias previstas por esa ley, el Poder Legislativo formule, asimismo, las observaciones que estime pertinentes.14

Recordemos que dicho plan es, entre otras cosas, el documento rector de la política pública. En el párrafo tercero del apartado A del artículo 26 de la Constitución se establece que “La ley facultará al Ejecutivo para que establezca los procedimientos de participación y consulta popular en el sistema nacional de planeación democrática, y los criterios para la formulación, instrumentación, control y evaluación del plan y los programas de desarrollo. Es decir, como ya afirmamos, el Congreso queda excluido de la posibilidad de vigilar o controlar como primera instancia los programas sociales y de desarrollo que son el núcleo de la política y la administración pública. El Poder Ejecutivo tiene entonces el control absoluto de su planeación y su diseño.

C onclusiones Como vimos, las políticas públicas son una fuente analítica para racionalizar a los administradores públicos de acuerdo a objetivos planteados en los planes y programas gubernamentales. Éstos, como también vimos, de acuerdo a la Constitución, tienen que ser producto de la consulta pública a la sociedad y a los sectores sociales. Igualmente cualquier otra disposición que afecte a la Administración Pública Federal, el Presidente de la República, tiene la facultad constitucional de hacer consultas populares. Ahora bien, es distinta la planeación y ejecución de políticas públicas en un sistema parlamentario que en un sistema presidencial como el nuestro. En el primero, 116

el control es mayor por parte del parlamento y los ministros provienen de distintos partidos e intereses producto de las coaliciones electorales. En el segundo, el Presidente de la República, tiene el control absoluto sobre la planeación, el diseño de las políticas públicas, su presupuesto, y por si fuera poco, autoridad jerárquica sobre los Secretarios del Despacho. Esto es importante si hacemos el siguiente comparativo. Tsebelis refiere que en el “enfoque de acción colectiva” que se desarrolló en la macroeconomía para estabilizar a países con déficits presupuestarios entiende que la esencia del problema son los gobiernos “de creación de política descentralizada donde cada ministro que gasta sólo tiene autoridad sobre su propia cartera”.15 El problema de esto es que “cada ministro es motivado para gastar en exceso a fin de complacer a sus votantes a costa de otros ministerios”. Por lo tanto tienden a gastar más recursos que no son de su presupuesto. Tsebelis refiere que la bibliografía sobre este fenómeno indica que “cuanto más dispersa esté la autoridad de toma de decisiones, mayor será el déficit presupuestario. La solución propuesta, por lo tanto, es centralizar… [con] un fuerte ministro de hacienda”. En México el esquema, como hemos visto es lo contrario: la administración federal es centralizada, la del Poder Ejecutivo obviamente lo es. Lo que llama la atención es que el asunto del déficit presupuestal es recurrente en casi todos los gobiernos, y también lo es la poca efectividad de las políticas públicas, que son los problemas de fondo planteados por Tsebelis. En México, no solamente hay centralización administrativa, sino hay un “fuerte ministro de hacienda”: el artículo 31 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, indica que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público debe proyectar y coordinar tanto la planeación nacional del desarrollo (aquí encontramos quién diseña el Plan Nacional de Desarrollo), presupuesto de egresos, crédito público, la cuenta anual de la hacienda pública federal, estabilidad de las finanzas de la Administración Pública Federal, la Ley de Ingresos 117

de la Federación y la Ley de Egresos de la Federación. El titular de esta Secretaría concentra un poder real al interior del Poder Ejecutivo del que terminan supeditados los demás Secretarios del Despacho. Entonces, con el modelo invertido en México de lo que nos explica Tsebelis, ¿por qué observamos que las políticas públicas están acotadas en su eficacia y efectividad? ¿Por qué hay déficits presupuestarios en todos los gobiernos? La cuestión estriba en que el Poder Ejecutivo interpreta parcialmente el artículo 26 de la Constitución, arrogándose la facultad exclusiva de diseñar las políticas públicas, o a lo sumo, haciendo de las consultas populares y a los sectores sociales —el modelo alterno— actos políticos. De la misma manera actúa en lo que se refiere a la evaluación y seguimiento de los programas donde pocas veces los ciudadanos pueden acceder realmente a la información o participación en las decisiones sobre la ejecución de las políticas públicas. Además, en el fondo, se encuentra la cuestión de los proyectos neoliberal de Nación y las fuerzas del mercado que influyen en la decisión pública. En esta lógica los programas sociales y de desarrollo económico están supeditados a los intereses del mercado, alejándose de la noción constitucional del sistema de planeación democrática para el bienestar de la sociedad. Gladys Aguilar de la Rosa

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Notas * Esta investigación es producto del proyecto desarrollado durante el año sabático 2008-2009, otorgado por la División Académica de Ciencias Sociales y Humanidades de la Universidad Juárez Autónoma de Tabasco. 1 Dahl, Robert A., La poliarquía. Participación y oposición, Madrid, Tecnos, 1989, p.114, [228 p.] 2 Cfr. López Presa, José Octavio (Coord.), Corrupción y cambio, México, Fondo de Cultura Económica, 1998, p. 30 [399 p.] 3 Aguilar Villanueva, Luis F., “Recepción y desarrollo de la disciplina de política Pública en México. Un estudio introductorio”, en: Sociológica, Revista del Departamento de Sociología. División de Ciencias Sociales y Humanidades. Publicación Cuatrimestral, año 19, No. 54, Enero-abril de 2004, pp. 15-37. 4 Aguilar Villanueva, Luis F., Op. Cit. p. 19. 5 Op. Cit, pp. 24-25. 6 Lasswell, Harold, La orientación hacia las políticas, en Aguilar Villanueva, Luis F. El estudio de las Políticas Públicas, Antología No. 1, Porrúa, México 2000, p.83. 7 Muller, Pierre, Las Políticas Públicas, Colombia, Universidad Externado de Colombia. 2002, p. 48. 8 Ibidem, p. 50. 9 Lahera Parada, Eugenio, Introducción a las Política Publicas, Santiago de Chile, Fondo de Cultura Económica Chile, 2002, p. 13. 10 Lahera, Ibidem, pp. 16-17. 11 Cfr. Domínguez Nárez, Freddy, “Sistemas y subsistemas del régimen en México. Desarreglos y porosidad institucionales”, en: Domínguez Nárez, Freddy, Vazquez Soberano, Raymundo, Razón y sentido de la República. Los desafíos del pensamiento de Juárez en el México contemporáneo, Villahermosa, SEP-UJAT, 2006, pp. 15-34. 12 Para un análisis del autoritarismo mexicano y el desarrollo de categorías de análisis para identificarlo en la teoría del autoritarismo, así como para el desarrollo de la categoría “autoritarismo institucional” también para el caso mexicano véase: Domínguez Nárez, Freddy Eutimio Gouvernabilité et légitimation dans le régimen autoritaire mexicain (1985-1995), Lille, Presses universitaires du septentrion, 1999, 402 p.; y del mismo autor: Gobernabilidad y legitimación en el autoritarismo, Villahermosa, SEP-UJAT, 2004, 59 p., y Esquemas sobre la dominación política en Tabasco, Villahermosa, SEP-UJAT, 2005, 61 p. 119

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El texto actual de este apartado proviene de la reforma a ese artículo promovido por Miguel de la Madrid (1982-1988) en 1983. Una segunda reforma al artículo 26, la hizo Vicente Fox en el 2006, para agregar el apartado B, que crea el Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica. Cfr. http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/cpeum_per.htm 14 C f r.   h t t p : / / p n d . f o x . p r e s i d e n c i a . g o b . m x / i n d e x . php?idseccion=9. Las cursivas son nuestras. 15 Tsebelis, Georges, Jugadores con veto. Cómo funcionan las instituciones políticas, México, FCE, 2006, p. 240-241, [409]

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Este libro se terminó de imprimir en el mes de septiembre de 2009, en los talleres de Jiménez Editores e Impresores, S. A. de C. V. 2º Callejón de Lago Mayor No. 53 Col. Anáhuac 11320 México, D. F. Email: [email protected] Se tiraron 500 ejemplares sobre papel educación de 90 g para interiores y cartulina sulfatada de 12 pts para forros. En su composición se utilizó la tipografía Minion Pro de 9 pts, 10 pts, 11 pts, 12 pts, 14 pts, Berkeley Old Style de 11pts, 12pts, Agaramond de 8 pts, 9 pts, 13 pts Trajan 10 pts, 14 pts, 18 pts para interiores. Para la cubierta Calibri de 9 pts, Agaramond 14 pts, 16 pts y Minion pro de 16 pts. El cuidado de la edición estuvo a cargo de Antonio Mestre-Domnar.