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TECNOLOGÍA

Y SOCIEDAD

LA URBANIZACI~N EN

AMERICA LATINA

TECNOLOGfA Y SOCIEDAD

E n la colección Tecnología y sociedad (anteriormente “Evolución técnica y tensiones sociales”) Education in a technological society Éducation et iechnologie T h e community factor in modern technoíogy L e progres technique et l‘intégration sociale por Jerome Scott y R. P. Lynton Cultural patterns and technical change Sociétés, traditions et technologie preparado por la Federación Mundial de la Salud Mental y redactado por Margaret M e a d Social aspects of technical assistance in operation Problemes sociaux de I‘Assistance technique por Morris E. Opler

The naiure of confiict-Studies on the sociological aspects of international tensions De la naiure des conflits - Évaluation des études sur les tensions internationales por la Asociación Internacional de Sociología Social implications of industrialization and urbanization in Africa south of the Sahara Aspects sociaux de l’industrialisation et de l‘urbanisation en A frique au .sud du Sahara preparado por el International African Institute, Londres, bajo los auspicios de la Unesco Urbanization in Asia and the Far East L e phénomene de l’urbanisation en Asie et en Extrtme-Orient redactado por Philip M. Haiiser Urbanization in Lutin America L a urbanización en América Latina redactado por Philip M . Hauser

LA URBANIZACIÓN EN AMÉRICA LATINA Actas del seminario sobre problemas de urbanización en América Latina, patrocinado conjuntamente por la ONU,la CEPAL y la Unesco, con la cooperación de la OIT y la OEA, Santiago de Chile, del 6 al 18 de julio de 1959 Redactadas por

Philip M. HAUSER relator general presidente del Departamento de Sociología de la Universidad de Chicago

UNESCO

Publicado en 1961 por la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura, place de Fontenoy, Pari~-7~ Impreso por G. Thone. Lieja (Bélgica)

(-> Unesco 1961 SS.6iIV.9lS

PRÓLOGO

El seminario sobre problemas de urbanización en América Latina

~

celebrado en Santiago de Chile, del 6 al 18 de julio de 1959, fue patrocinado conjuntamente por la Dirección de Asuntos Sociales de las Naciones Unidas, la Comisión Económica para América Latina (CEPAL)y la Unesco, con Ia cooperación de la Organización Internacional del Trabajo y la Organización de los Estados Americanos. L a Dirección de Asuntos Sociales de las Naciones Unidas y la secretaría de la CEPAL enviaron documentos y patrocinaron la participación de expertos y la preparación de estudios; asimismo mediante sus funcionariospresentes en el seminario, proporcionaron asesoramiento especializado. L a Unesco tomó a su cargo la participación de un grupo de especialistas en ciencias sociales que, con anterioridad y por contrato con su Departamento de Ciencias Sociales, habían preparado estudios de casos concretos y documentación, en consulta con el profesor Philip M.Hauser, director científico del seminario. El seminario se reunió en la sede de la CEPAL,en Santiago de Chile. E n la sesión inaugural pronunció un discurso el Excmo. Sr. Pablo Pérez Zaííartu, ministro de Obras Públicas de Chile, quien señaló que “el acelerado ritmo de crecimiento de nuestra población urbana ha tenido graves repercusiones humanas y sociales derivadas de la necesidad de asimilar y adaptar grandes masas de población rural a las nuevas modalidades de vida que impone la ciudad”. El Sr.Celestino Sañudo, representante de la Organización de los Estados Americanos, leyó un mensaje del secretario general de ésta, Sr. José A. Mora, en que formulaba votos por el éxito del seminario; y, en nombre del Director General de la Unesco, el Sr. H.M. Philipps agradeció al gobierno de Chile su hospitalidad y a los patrocinadores su colaboración, y señaló que los problemas planteados “requieren un examen coordinado que supone estudios de múltiples disciplinas y una acción m u y variada”. E n nombre del Secretario General de las Naciones Unidas y del secretario ejecutivo de la CEPAL, el Sr. Gustavo Durán, de la

Dirección de Asuntos Sociales de las Naciones Unidas, dio la bienvenida a los participantes y pronunció el discurso de apertura. Refiriéndose a los anteriores seminarios reunidos sobre el mismo tema y a la validez general de sus conclusiones, subrayó que el proceso histórico de las repúblicas latinoamericanas “no es el mismo que el de los países asiáticos o africanos; tampoco es igual, ello es evidente, su estructura económica y social”. A este respecto “no basta atender el aumento y la mejora de la vivienda, encauzar racionalmente el crecimiento de la población urbana o incrementar tal o cual servicio en la medida requerida por las crecientes necesidades de la ciudad. Aunque, desde luego, de eso se trata, lo que principalmente importa es algo más: la armónica coordinación de esas medidas y servicios, la implantación de un riguroso orden de prelación y la determinación de los recursos que se necesitan para hanciarlos”. Asistieron al seminario expertos designados por los gobiernos de los siguientes países :Argentina,Colombia, Cuba, El Salvador, Guatemala, Panamá, Paraguay, Uruguay y Venezuela. A otros títulos, asistieron también expertos del Brasil, de Bolivia, México y el Perú. Participaron también en los debates y presentaron documentación, representantes de la Dirección de Asuntos Sociales de las Naciones Unidas, la secretaría de la CEPAL, la Unesco, la Organización Internacional del Trabajo (OIT)y la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO),la Organización Mundial de la Salud (OMS),la Organización de los Estados Americanos (OEA)y la directora del Centro Latinoamericano de Demografía, Srta. Carmen A. Miró. E n calidad de observadores participaron representantes de trece organizaciones no gubernamentales. Actuaron como secretarios del seminario el Sr. Gustavo Durán, asesor especial encargado de la encuesta (Subdirección de Estudios, Investigaciones y Desarrollo en la Dirección de Asuntos Sociales de las Naciones Unidas) y el Sr. H.M. Phillips, jefe de la División de Ciencias Sociales ApIicadas, en el Departamento de Ciencias Sociales de la Unesco. El capítulo 1 de este volumen está constituido por completo por las tareas del seminario, preparado por los relatores generales: el profesor J. Medina Echavarría y el profesor Philip M.Hauser. Las conclusiones a que llegó el seminario y que fueron aprobadas en su sesión de clausura, figuran en el capítulo 11. El seminario actuó como reuniones de expertos, quedando entendido que los participantes, ya fuesen funcionarios oficiales o especializados en ciencias, no debían comprometer con sus criterios a los países que representaban. Algunos de los expertos que asistieron fueron designados por sus gobiernos, mientras otros estaban patrocinados por las Naciones

Unidas y por la Unesco, como se indica en la lista completa de participantes que se da en el anexo 1. E n el anexo 11 figura el orden del día y el programa del seminario. Los presidentes y los directores de debates de las diferentes sesiones fueron los siguientes : Orientaciones fundamentales :presidente, Emmanuel Vergara (Panamá); director técnico, José Medina Echavarría, director de la Escuela Latinoamericana de Sociología. L a realidad demográfica:presidente, M o h a m m e d Yampey (Paraguay); director técnico, Carmen A . Miró, directora del Centro Latinoamericano de Demografía. Urbanización y desarrollo económico :presidente, Lauro Olimpio Laura (Argentina); director técnico, Jorge Ahumada, jefe de la División de Desarrollo Económico de la C E P A L . M a n o de obra urbana :presidente, José Sust Méndez (Cuba); director técnico, Wilbert E. Moore, profesor de sociología de la Universidad de Princeton. Problemas de urbanismo :presidente, Julio C. Roig (Uruguay); director técnico, Luis Dorich T.,director de la Oficina Nacional de Planeamiento y Urbanismo del Perú. Los efectosen la estructura social :presidente, Ricardo Anaya (Bolivia); director técnico, Gino Germani, director del Departamento de Sociología de la Universidad de Buenos Aires. Cuestiones de administración :presidente, Manuel Orellana Cardona (Guatemala); director técnico, Diego Lordello de Mello, director adjunto del Instituto Brasileño de Administración Municipal. Conclusiones y plan de acción :presidente, Héctor Mardones Restat (Chile); director técnico, Philip M.Hauser, presidente del Departamento de Sociología de la Universidad de Chicago. E n el anexo 111 figura una lista completa de los documentos recibidos y de sus autores.

N O T A PRELIMINAR

El seminario siguió el método adoptado en el reunido en 1956 por las Naciones Unidas y la Unesco en la región de Asia y el Lejano Oriente, consistente en que las respectivas organizaciones internacionales encarguen a sociólogos de los países interesados la preparación de estudios con anterioridad a la reunión. El número de esos estudios y de otros documentos presentados al seminario era excesivamente voluminoso para que pudieran incluirse los textos en esta publicación abreviada de sus actas,que no sólo excluye la presentación de la mayor parte de la documentación del seminario, sino que necesariamente da versiones muy reducidas de la mayoría de los documentos publicados. Sin embargo, en el informe de los relatores generales (capítulo I) y en las conclusiones del seminario'(capítulo II) se tienen en cuenta todos los materiales. Hay que señalar que en esta publicación la inclusión o exclusión de documentos no está determinada por la calidad relativa de las aportaciones. Todos los documentos del seminario, sin excepción, merecen ser publicados. El criterio fundamentalutilizado para seleccionar los textos presentados como capítulos en este volumen fue la amplitud con que abarcan el asunto e interesan a los países, así como las limitaciones impuestas por el tamaño de la presente publicación. L a lista completa de documentos examinados en el seminario se da en el anexo III. El ritmo de la industrialización y de la urbanización mundiales se va acelerando.L a urbanización,especialmente aumenta con rapidez en las regiones insuficientemente desarrolladas desde el punto de vista económico. E n los centros urbanos de América Latina, así como de Asia, los problemas materiales, económicos y sociales que ya ofrecían un carácter agudo, se agravan aún más por la aceleración del ritmo de la urbanización. Este seminario en América Latina sirve para aportar la prueba documental de que muchos de los graves problemas que afectana la humanidad, especialmente en las regiones insuficientemente desarrolladas, se derivan de la rápida urbanización. E n sus conclusiones se señala la necesidad de que los gobiernos estu-

dien los problemas del crecimiento urbano y de la vida en lnr ciudades, como parte esencial de los programas de desarrollo económico y social. N o habría sido imposible llevar a cabo mi tarea sin la asidua colaboración del Sr. José Medina Echavarría, director de la Escuela Latinoamericana de Sociología en Santiago de Chile, que actuó de relator adjunto general. Nuestra tarea común fue jacilitada en gran parte por la excelente cooperación del personal de la Comisión Económica para América Latina. El seminario debe mucho al Dr. Louis N. Swenson, secretario ejecutivo interino de la CEPAL y a SUS colegas, que nos prestaron ulul excelente acogida y fueron indispensables colaboradores. Por último, he de expresar mi reconocimiento por sus aportaciones al Sr. Gustavo Durán, asesor especial encargado de la encuesta, del Servicio de Estudios, Investigaciones y Desarrollo en la Dirección de Asuntos Sociales de las Naciones Unidas, y al Sr.H.M.Phillips, jefe de la División de Ciencias Sociales Aplicadas, de la Unesco, que actuaron de secretarios del seminario y que compartieron con los relatores una tarea intelectual ardua e intensa, al mismo tiempo que estimulante. El éxito en la gestión del seminario se debe principalmente a los secretarios y al personal de la CEPAL que con ellos colaboró.

Septiembre de 1960

Philip M.HAUSER relator general

fNDICE

PARTE PRIMERA. SUMARIO Y CONCLUSIONES 1.

INFORME DE LOS RELATORES Orientaciones fundamentales . . La realidad demográfica . . . Urbanización y desarrollo económico M a n o de obra urbana . . . Los efectos en la estructura social Problemas de urbanismo . . . Cuestiones administrativas . .

11.

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19 26 34 42 48 60 64

CONCLUSIONES DEL SEMINARIO

Definiciones y conceptos . . . Aspectos demográficos . . . Aspectos económicos . . . . Aspectos profesionales . . . Planeamiento físico . . . . Educación . . . . . . Aspectos de bienestar social . . Aspectos administrativos . . . Investigaciones . . . . . Medidas que deben adoptarse .

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PARTE SEGUNDA. SELECCIÓN DE DOCUMENTOS 111. ASPECTOSD I M O G R ~ C O S DE LA URBANIZACI~N EN AMÉRICA

LATINA

por la División de Población. Departamento de Asuntos sociales. Naciones Unidas Introducción . . . . . . . . . . . Situación de la urbanización en América Latina . . Tendencia histórica de la urbanización latinoamericana Relación de masculinidad . . . . . . . . Fecundidad . . . . . . . . . . . Estado civil . . . . . . . . . . . Mortalidad . . . . . . . . . . . Personas nacidas en el extranjero . . . . . . Migración de las zonas rurales a las zonas urbanas .

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93 95 98 104 105 108 109 111 112

Distribución por edades . . . . . . . . . . . Alfabetismo . . . . . . . . . . . . . . Distribución de la población económicamente activa por ramas . . . de actividad económica . . . . . . . Apéndice : Definiciones de las poblaciones urbanas de los países de América Latina según se las utiliza en este texto . , . .

IV. CREACI~N DE OPORTUNIDADES

114 116 117 119

DE EMPLEO EN R E L A C I ~ NCON LA

MANO DE OBRA DISPONIBLE

por la Secretaría de la Comisión Económica para América Latina Introducción . . . . . . . . . . . . . Composición del empleo urbano y creación de oportunidades de empleo en relación con la disponibilidad de mano de obra en las zonas urbanas . . . . . . . . . . . . . Composición del empleo urbano . . . . . Análisis de los factores que determinan la capacidad de absorción de mano de obra en distintas ramas de actividad en las zonas urbanas . . . . . . . . . . . . Subempleo y desempleo urbanos . . . . . . . . Urbanización y capitalización . . . . . . . . . Volumen del ahorro . . . . . . . . . . . Inversiones . . . . . . . . . . . . . . Conclusiones . . . . . . . . . . . . . .

V.

122 123 123 128 134 136 136 140 149

RELACIONES ENTRE DESENVOLVIMIENTO ECONÓMICO, INDUSTRIALIZACIÓN E INCREMENTO DEMOGRÁFICO URBANO EN EL BRASIL por T.P. Accioly Borges Síntesis histórica . . . . . . . . . . . . . El desarrollo económico y el proceso de creación del mercado interno . . . . . . . . . . . . . . . El mercado interno y el proceso de urbanización . . . . . Análisis macroeconómico sumario . . . . . . . . Producción real . . . . . . . . . . . . Distribución del ingreso entre inversiones y consumo . . . Distribución de los gastos de consumos entre productos de importación y de producción interna . . . . . . . Producción interna de bienes de capital . . . . . . Distribución de la producción entre los mercados interno y externo . . . . . . . . . . . . . . . Consumo alimenticio . . . . . . . . . . . La estructura agraria y el crecimiento de la población . . . Algunas consideraciones teóricas sobre el desenvolvimiento equilibrado urbano-rural y la dinámica de crecimiento de la población activa . . . . . . . . . . . . . . .

Y URBANIZACI6N -LASBARRIADAS VI. MIGRACI~N

152 156 157 160 161 161

162 163 163 165 166 169

LIMEÑAS : UN CACO

DE INTEGRACIÓN A LA VIDA URBANA

por J. Matos M a r Introducción . . . . . . . L a urbanización y las barriadas lirneñas L a nación y el cambio cultural . . Cultura rural en la ciudad . . . Las barriadas marginales . . .

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Número y población . . . . . . . Procedencia . . . . . . . . . Instrucción . . . . . . . . . . Ocupación e ingresos . . . . . . . Servicios existentes . . . . . . . . Composición de los grupos domésticos . . . Motivaciones de las migraciones de provincianos a Lima . . . . . . . . . . . . Motivaciones econpmicas . . . . . . Motivaciones sociales . . . . . . . Motivaciones educativas . . . . . . Otras motivaciones . . . . . . . .

. . . 181 . . . . 182 . . . . 183 . . . . 183 .

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. . . . la ciudad de .

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Condiciones generales de vivienda . . . . . . . Determinantes geográficos del desarrollo de ias favelas . . . Algunas condiciones socioeconómicas del desarrollo de las favelas Migración. integración social y asimilación cultural en relación con la organización y estructura familiares . . . . . . Actuación de la familia nuclear y del grupo de parentela en la migración hacia la ciudad . . . . . . . . . . Función del grupo familiar en la vida de la favela . . . . D e la dependencia rural a la independencia urbana . . . .

194 196 197

VI1. ALGUNAS CARACTER~STICAS DE LA URBANIZACIÓN EN Río por Andrew Pearse

DE

JANEIRO

199 202 202 203

VI11. INVESTIGACI~N

SOBRE LOS EFECTOS SOCIALES DE LA URBANIZACI~N EN UN ÁREA OBRERA DEL GRAN BUENOSAIRES por G . Germani

Objeto y método del estudio . . . . . . . Propósitos . . . . . . . . . . . L a población estudiada . . . . . . . . L a selección de los casos . . . . . . . El cuestionario empleado. Aplicación y codificación L a migración . . . . . . . . . . . Origen de los inmigrantes . . . . . . . Motivaciones y forma de la emigración . . . Organización de la familia . . . . . . . Composición de la familia . . . . . . . Matrimonios legales y no legales . . . . . Limitación voluntaria de los nacimientos . . . Los ingresos familiares y el comportamiento económico Relaciones familiares internas . . . . . . . Algunas características de la vivienda . . . . . Ocupaciones. Actitudes hacia el trabajo. Ocupación técnica . Grado de ocupación y rama de actividad . . . . . Nivel. estabilidad y movilidad ocupacionales . . . . Actitudes hacia el trabajo . . . . . . . . Nivel de instrucción generai y técnica . . . . . . Participación social. Recreación . . . . . . . . Asociaciones voluntarias . . . . . . . . . Particiuación social informal . . . . . . . . Medio; de información : diarios y revistas; radio . . . Algunos aspectos de la adaptación de los inmigrantes. Desorganización social . . . . . . . . . . . . .

208 205 209 211 212 214 714 214 216 116 217 219 219 220 221 222 222 223 225 226 226 226 228 229 230

Cumplimiento de expectativas y dificultades según la percepción y las actitudes de los inmigrantes . . . . . . . . 230 Menores . Deserción y abandono escolar . . . . . . 232 Desorganización social . . . . . . . . . . . 233

Ix.

ASPECTOS DE LA ADAPTACIÓN D E LOS MIGRANTES RURALES A LAS CONDICIONES URBANO-INDUSTRIALESDE SKo PAULO.BRASIL por J . R . Brandáo Lopes

Naturaleza y alcance del estudio . . . . . L a fábrica y la naturaleza de su proceso productivo Los migrantes rurales . . . . . . . . Adaptación al trabajo urbano . . . . . Comportamiento en la fábrica frente a la producción Conclusión . . . . . . . . . .

x.

ALGUNOSASPECTOS

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236 237 . . . . 238 . . . . 241 . . . . 245 . . . . 250

DE SALUD MENTAL EN RELACIÓN AL F W ~ M E N O

DE URBANEACIÓN

por H.Rotondo .

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X I. PROBLEMASQUE EL PLANIFICADOR Y EL ADMINISTRADOR

HAN DE SUPERAR BAS~NDOSEEN LA FXPERIENCIA DE LA CIUDAD DE ESME-

RALDAS.

E~UADOR

por Gonzalo Rubio Orbe, Reinaldo Torres Caicedo y Alfredo Costales Descripción general de la ciudad . . . . . . . . . Vivienda . . . . . . . . . . . . . . . Parroquias y barrios . . . . . . . . . . . . Relaciones de las zonas dentro del radio municipal -~ y la aglomeración urbana . . . . . . . . . . . Los barrios pobres . . . . . . . . . Población . . . . . . . . . . . Localización de las industrias y del comercio . . . Administración pública y servicios físicos . . . . Agua potable . . . . . . . . . . Electricidad . . . . . . . . . . Alcantarillado . . . . . . . . . . Transporte . . . . . . . . . . . Servicios sociales. culturales y de defensa de la salud . Educación y cultura . . . . . . . . Instituciones de salud y servicios de bienestar . . Otras instituciones culturales y sociales . . . Servicios del seguro social . . . . . . . Leyes del trabajo y métodos de aplicación . . . Programas y leyes de habitación . . . . . . Servicios especiales para ayudar a los migrantes . . Perspectivas . . . . . . . . . . . Conclusiones . . . . . . . . . . .

XII.

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URBANIZACI6N Y PLANEAMIENTO FfSICO EN EL PERÚ

por L . Dorich T. El proceso de urbanización . . . . Planes reguladores urbanos y regionales . . Planes reguladores urbanos . . . . Planes reguladores regionales . . . . Actividades de planeamiento en el Perú . . Oficina nacional de planeamiento y urbanismo

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El Ministerio de Fomento . . . . . . La Corporación Nacional de la Vivienda . . El Fondo Nacional de Salud y Bienestar Social El Fondo de Desarrollo Económico . . . El informe de la Comisión para la Reforma Vivienda (RAV) . . . . . . . . XIII.ALGUNASCONSECUENCIAS POLÍTICASDE

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. . . . . Agraria . . . .

. . 296 . . 297 . . 297 . . 298 y la . . 300

LA URBANIZACI~N

por la Dirección de Asuntos Sociales de las Naciones Unidas Introducción . . . . . . . . . . . . . . Datos e investigaciones necesarios como fundamento de una política . . . . . . . . . . . . . . Planificación, coordinación y administración . . . . . . En el plano nacional . . . . . . . . . . . En el plano local . . . . . . . . . . . . Medidas encaminadas a reducir la tasa de crecimiento urbano o la concentración de la población en las ciudades principales . . Desarrollo rural , . . . . . . . . . . . Descentralización de la administración, de las instituciones sociales y de la industria . . . . . . . . . Medidas especiales para los posibles migrantes a las ciudades . Información . . . . . . . . . . . . . Orientación . . . . . . . . . . . . . Medidas especiales para los migrantes en las ciudades . . . Recepción . . . . . . . . . . . . . . Orientación . . . . . . . . . . . . . Eliminación de secuelas involuntarias de leyes y reglamentos . La política social en relación con la pobreza de las masas . . Mantenimiento y estabilización de la familia :niños y adolescentes Servicios de vivienda y otros servicios urbanos afines , . . . Planeamiento y control del uso de la tierra . . . . . .

301 304 307 307 309 312 312 312 315 315 316 316 317 318 319 321 323 324 328

ANEXOS 1.

LISTADE

11.

CkDENDELDfA

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337

111. LISTADE LOS DOCUMENTOS PRESEJWADOS AL SEMINARIO .

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PARTICIPANTES .

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P A R T E

PRIMERA

SUMARIO Y CONCLUSIONES

1. INFORME DE LOS RELATORES por J. Medina Echevarría y Philip M. Hauser

ORIENTACIONES F U N D A M E N T A L E S PLANTEAMIENTO

U n o de los fenómenos universales del momento es el denominado proceso de urbanización. Quiere esto decir que apenas puede señalarse parte o región del mundo que no se enfrente en medida mayor o menor con los considerables cambios en las formas de vida y de organización que trae consigo el crecimiento de sus ciudades, así como de sus zonas cada vez más amplias de influencia urbana. Se comprende por sí mismo que un hecho de semejantes características haya atraído el máximo interés de los organismosinternacionales que están en la mejor situación para promover su estudio y conocimiento. Por ello, las Naciones Unidas por sí, o en conjunción con la Unesco, han patrocinado una serie de seminarios para el estudio de este tema, entre los cuales constituye un importante eslabón el celebrado ahora en Santiago de Chile. El análisis del complejo fenómeno de urbanización en América Latina, que es el objeto de este seminario tal como se articula en su programa de trabajos l, tiene desde luego una finalidad inmediata, que es la de desprender no sólo las cuestiones más importantes que deben investigarse o divulgarse, sino asimismo el conjunto de medidas administrativas de todo orden que parezcan más aconsejables para resolver los problemas de mayor urgencia o adelantarse a su inteligente previsión. Pero no puede olvidarse otra finalidad mediata o más índirecta, de acentuada importancia, a largo plazo, y que consiste en contribuir al mismo tiempo tanto al desarrollo de la ciencia social internacional, como al estímulo de su necesario cultivo en los centros latinoamericanos de enseñanza e investigación. Por un lado, lo que cabe denominar en sentido amplio “sociología urbana” se encuentra hoy en una crisis de crecimiento, provocada en sus cultivadores por 1. Véase el anexo 11.

19

la convicción de que es necesario superar la fase anterior, nacional o localista, para entrar en un estudio de amplias investigaciones comparativas. Por otro lado, esa misma disciplina apenas ha tenido cultivadores en América Latina, porque semejante especialidad, más allá de una simple recepción de doctrinas ajenas, exige elaborar la adecuada teoría a través de la investigación empírica de los propios datos. Los resultados secundarios, por así decir, de este seminario pueden ser muy valiosos por las investigaciones empíricas que aporta y las que estimula por analogía, así como por los datos y hechos de la realidad latinoamericana que recoge y que pueden servir para la formulación de hipótesis y generalizaciones, quizá no siempre coincidentes con las tenidas como de validez universal en este momento. Corresponde consignar al respecto que, desde el punto de vista científico, uno de los más interesantes resultados del seminario de Bangkok consiste precisamente en mostrar cómo se quebraban frente a la realidad asiática algunas de las generalizaciones consideradas como más firmes según la experiencia histórica de Europa y de los Estados Unidos. Es decir, la lección del citado seminario fue la de inducir a una actitud crítica, cautelosa y alerta ante doctrinas elaboradas en medios económicos muy diferentes. Sin embargo, no estará de más declarar una simple sospecha -no formulable desde luego como hipótesis precisa-, y es que la experiencia del fenómeno de urbanización en América Latina, aunque pueda alejarse en sus resultados de los modelos europeos o norteamericanos más conocidos, no por ello marcará la extrema distancia de los resultados asiáticos, encontrándose quizá a medio camino entre ambos. E n efecto, no cabe olvidar que América Latina constituye una civilización urbana centenaria, que sólo ahora se transforma aceleradamente con nuevas características. Aunque es cierto que cabría examinar la secular contradicción entre la estructura agraria de base de toda la región y la significación politicocultural de sus principales ciudades, elemento permanente de transmissión de valores universales, también lo es que hay una diferencia histórica en la formación y peso de las ciudades en las dos zonas de penetración ibérica. Pero, en definitiva, cualquiera que sea el influjo de los hechos apuntados, que sólo en detalle se podrían perseguir, América Latina es una región en que las ciudades preindustriales se han formado de manera muy peculiar y las más de las veces, en el área hispánica, con carácter fundacional. Esas particularidades de su movimiento y desarrollo han tenido que influir necesariamente hasta el día de hoy, en que el progreso económico modifica de arriba a abajo el viejo modelo. No extrañará, así, por ejemplo, que en un tema científico y práctico como el de la ecología de las ciudades latinoamericanas no hayan podido aplicarse las orientaciones de la clásica escuela de Chicago, y que se tenga la convicción de que esa ecología, por lo 20

menos hasta el momento, obedezca a principios distintos. Lo que vale para este tipo de investigación pudiera quizá valer rnutatis rnutandis para otros fenómenos, siempre como consecuencia del mismo pasado histórico de la urbanización de estos países. CONCEPTOS ESENCIALES

Dados el carácter universal del fenómeno que el seminario estudia y el carácter internacional de la ciencia contemporánea,es recomendable por lo pronto el manejo común de algunos conceptos esenciales; es decir, el interés de conocimiento y de comunicación, la necesidad de contar con elementos que faciliten la comparación aconsejan a una el manejo de conceptos unívocos, aunque se reconozca a cada instante su carácter convencional. Así ocurre ante todo con el concepto clave de “urbanizacióny7, equívoco desde luego, y usado en sentidos contradictorios en el lenguaje corriente, pero que a los h e s que ahora importan debiera tener la connotación m u y precisa de aludir a la proporción de la población total que vive en ciudades o zonas urbanas dentro de una determinada unidad. Lo que cuenta en este sentido es el grado de urbanización de un país, con independencia del tipo de ciudades que posea, pues es ese grado o proporción el que de alguna manera aparece en relación con otros fenómenos económicos y culturales. Lo mismo ocurre con la distinción entre lo rural y lo urbano, para la que conviene adoptar un criterio que, no siendo en modo alguno perfecto e inobjetable, permita sin embargo manejar los datos que son más asequibles y que, por otra parte, son más fácilmente comparables. En este sentido, las publicaciones tecnicoestadísticas y demográficas de las Naciones Unidas definen como agrupaciones urbanas los asentamientos de más de 20 O00 habitantes. No lo hacen así por considerar que esa sea la definición demográfica ideal, sino por las razones antedichas; o, para expresarlo de otra forma, sin dejar de reconocer que las distintas definiciones que usen los diferentes países puedan responder mejor a sus peculiares características. Por otro lado, cuando se trata de definir lo que sea una zona urbanizada, parece también cada vez más aconsejable el abandono de sus contenidos de unidad política para apresar por medio de términos estadísticos la genuina función de unidad económica que representa. Se entiende así en general por zona urbanizada a la ciudad misma de que se trate, más el área contigua edificada, que responda a determinados criterios de densidad y otros análogos. A su vez, se considera hoy área metropolitana la zona más amplia en torno a una gran ciudad cuya población orienta sus actividades en función de la misma. Por lo tanto, la población de las ciudades variará en mayor o

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menor medida según cuál de los conceptos indicados sea el que se aplique. Un ejemplo basta :en 1950 la unidad política de la ciudad de Chicago cubría una superficie de 213 millas cuadradas y tenía 3,6 millones de habitantes; en cambio,la zona urbanizada abarcaba 638 millas cuadradas, con una población de 4,8 miliones; por su parte, la zona metropolitana representaba una superficie de 3 600 millas cuadradas y una población de 5,5 millones. Atenidos al rápido ritmo de crecimiento de las ciudades, señalan algunos la aparición en el futuro de conglomerados fusionados de grandes zonas metropolitanas,que se han denominado ya la “megalópolis” del mañana. Pueden observarse indicios de ello en diversas partes, aunque su forma más clara es la que ofrece el largo cordón de ciudades que se extiende entre Boston y Wáshington. En lengua inglesa y en estos Últimos años ha surgido un vocablo que ha arraigado en el uso científico y que desde luego no puede adaptarse sin más en lengua castellana.Se trata del término “urbanismo”,que denota muy precisamente la forma de vida típica de la ciudad y que en América Latina tiene por lo común el significado de abarcar el conjunto de actividades referidas al planeamiento físico de las ciudades.Sin embargo,aunque el vocablo no sea directamente adaptable,es fácil de entender que por él se alude a lo específico de la cultura urbana en todos sus aspectos psicológicos y sociales. LA CIUDAD EN

su

PROCESO HIST~RICO

Desde los más primitivos asentamientos de tipo aldeano hasta las grandes metrópolis de hoy es considerable el lapso de historia humana transcurrido, y la interpretación de esa historia, tomando como centro la ciudad misma, tendría que descomponer el juego de los complicados factores -políticos, militares, económicos, religiosos, etc.- que hicieron posible su aparición y crecimiento. E n el lenguaje abstracto de la ciencia, la ciudad se mostraría así como la variable dependiente de ese complejo entrelazamiento. No obstante, en la cronología que cuenta desde la aparición del hombre sobre la tierra, la vida urbana es sin duda un fenómeno relativamente tardío. Las primeras agrupaciones de tipo urbano, por así llamarlas, surgieron en los tiempos neolíticos,cuando el hombre domestica algunas plantas y animales y consigue establecerse en pequeñas aldeas. En cambio, las primeras ciudades de más de 100000 habitantes no surgieron sino en los tiempos romanos, en que una singular estructura económica y militar permitió su existencia. Si la economía esclavista,el comercio costero y la existencia de excedentes agrícolas constituyen el aspecto económico de esa realidad,no menos decisivo fue para su mantenimiento la existencia de la legión romana y sus apoyos materiales y administrativos. Por eso -y sea dicho a título de ejemplo y recuerd- esa ciudad decae, 22

y con ella la cultura antigua, al modificarse en sus bases la mencionada estructura política y económica. Hay que aguardar hasta el siglo XIX -posiblemente con excepción de la China, del Japón y del Cercano Oriente- para ver surgir las ciudades de un millón de habitantes gracias a otra constelación distinta de factores políticos, económicos y sociales, que se basan en la revolución operada en los instrumentos de la ciencia y de la técnica, En efecto, esas ciudades no hubieran sido posibles sin la coetánea aparición de la estabilidad política, de los mercados internacionales y de los sistemas de producción, comunicación y transporte capaces de organizar y mantener sus grandes masas; todo lo cual sólo importa por el momento para subrayar el hecho de que, si la aparición de las grandes ciudades es un fenómeno reciente, nada tiene de extraño que vivamos todavía en una época de transición en que no están resueltos plenamente en parte alguna los problemas que presenta el proceso general de urbanización. C o m o se ha hecho más de una vez, es posible clasificar históricamente las ciudades desde muy diversos puntos de vista, que no agotan la riqueza de sus manifestaciones singulares, lo que vale lo mismo para la historia universal que para la de América Latina. Sin embargo, desde la perspectiva de los problemas actuales, quizá no exista tipología más útil que aquélla que fija sus características según se trate de la ciudad preindustrial,de la ciudad industrial o de la ciudad metropolitana.Como toda tipología,ésta no apresa por entero la realidad, pero subraya de un modo singular los factores tecnológicos y económicos de mayor peso en la situación presente y que mejor permiten bosquejar el pasado inmediato y la actualidad latinoamericanos. L a ciudad preindiistrial tiene sin duda una gran significación cultural :es sede de gobierno,centro religioso y albergue de la creación científica y espiritual;pero económicamente sólo ofrece una conexión más bien laxa con el territorio que suministra su sostenimiento S i menticio, y un comercio interregional incipiente, sin mostrar una clara división territorial del trabajo. L a ciudad industrial por el contrario, se caracteriza por la existencia de esa división territorial del trabajo, organizada en torno de su producción fabril.Como se ha dicho con acierto,esa organización se apoya técnicamente en la fuerza socialmente centrípeta de la máquina de vapor y del sistema de transmissión de sus engranajes y correas. Frente a la ciudad industrial,la urbanización metropolitana es una acentuación de algunas de sus características,pero tiene su base en una tecnología diferente. A la máquina de vapor suceden el motor de explosión y la electricidad,los cuales aparecen en todas sus aplicaciones -producción, comunicación y transporte- como una fuerza socialmente centrífuga, que puede permitir de nuevo la radiación de la población hacia el campo. 23

En suma,se trata en lo anterior de un apretado esbozo en donde la historia de la moderna ciudad aparece como un correlato de la denominada revolución industrialy de sus fases sucesivas;y en donde lo esencial consiste en destacar no sólo que la técnica del siglo xx permite aglomeraciones humanas mucho mayores que las del siglo anterior, sino que el problema esencial de nuestra época consiste todavía,como residuo histórico, en adaptar toda la estructura física y social formada en el siglo xx a los requerimientos y posibilidades de la técnica presente. D e esta manera, y dejando por el momento de lado todos los aspectos negativos que quepa reconocer, es indudable que la ciudad que resulta de toda la mencionada evolución es, como manifestación ecológica, la unidad más grande y más eficiente de producción y consumo que el hombre haya jamás imaginado. Algunas de sus características más objetadas desde ciertos puntos de vista humanitarios son precisamente las que desempeñaron un papel más decisivo; en virtud del gran tamaño, la densidad y la congestión fue posible el progreso económico de los países más avanzados. Se redujeron al mínimo los conflictos y entorpecimientos derivados del espacio,se intensificó la división del trabajo, se hizo posible el juego más eficaz de las economías externas y de escala,todo lo cual en definitiva se tradujo en un producto por habitante relativamenteelevado. LA CIUDAD COMO MOTOR DE CAMBIO

Si hasta aquí se ha mostrado la posibilidad de estudiar la ciudad como un resultado de diversos factores,de fuerza distinta según las circunstancias y momentos históricos, para otros fines de análisis cabe invertir por completo la perspectiva y contemplar la ciudad por sí misma, como una potencia social capaz de producir con su influencia los más diversos efectos en la vida del hombre. L a ciudad se postula ahora como la variable independiente de todo un amplio proceso social. E n este sentido, su consecuencia de mayor alcance es la misma cultura urbana a que da lugar. En su aspecto material, esa cultura crea un medio técnico que es necesario mantener en constante buen uso y que cuando ya existe facilita por sus estímulos el proceso mismo de urbanización. En cambio, en los países poco desarrollados, con escasos recursos para las inversiones más urgentes, la infraestructura económica exigida por ese medio técnico -transportes, electricidad,alcantarillado,etc.- plantea al urbanista graves problemas adicionales al encarar la cuestión de cómo proveer los servicios que se consideran más necesarios. Por eso puede preverse sin ninguna dificultad que el planeamiento físico de las ciudades tropieza con mayores dificultades en los países en vías de desarrollo que en los más avanzados económicamente. 24

En su aspecto psicosocial, la cultura urbana se manifiesta en un nuevo tipo de personalidad, es decir, en una clase de hombre que tiene un modo peculiar de encarar el mundo y las relaciones con sus semejantes. L a contraposición entre la mentalidad rural y la mentalidad urbana es el origen de casi todas las dificultades del proceso de urbanización, sobre todo cuando éste es demasiado rápído. No es cosa de precisar pormenorizadamente el contenido de esa contraposición, pero a todos los efectos de las cuestiones de este seminario basta con recordar su esquematismo psicológico esencial, por virtud del cual a la apertura ante el extraño, a la neutralidad afectiva y a la capacidad de pensamiento abstracto típicas del habitante de la ciudad se oponen el hermetismo ante el foráneo, la vinculación emocional y el pensamiento directamente concreto del campesino, que dificultan su rápida adaptación a las relaciones estereotipadas y anónimas de la gran urbe. Por último, la cultura urbana representa un foco permanente de innovación y creación.Dónde reside el soporte más activo de esa innovación, cuál es el estrato social más progresista, por ejemplo, depende de circunstancias concretas que varían en cada caso. Es de suyo evidente la conexión en este punto con el desarrollo económico como fenómeno de cambio e innovación. Sin embargo, las repercusiones de la ciudad como fuerza dinámica que más han llamado la atención, y que son más notorias en toda urbanización acelerada, se refieren a sus efectos disolventes en los controles sociales tradicionales,efectos manifiestos en numerosos síntomas de desorganización social y personal. L a aparición de elementos anónimos en ciertas fases del proceso de urbanización ha sido siempre algo tan patente en su gravedad que explica sin dificultad el interés sociológico casi exclusivo por esos fenómenos.No obstante, se reconoce hoy que, si esas consecuencias “patológicas” de la gran urbe merecen atención cuidadosa, no por ello debe descuidarse el estudio de las fuerzas de organización que la misma ciudad posee y que tienden a estabilizar la existencia humana en formas de vida deiinidas y asimiiables. Las anteriores consideraciones confiuyen todas ante un hecho que justifica las tareas del seminario y constituye en estos momentos uno de los mayores desafíos a la capacidad creadora; porque se trata de que el desarrollo de la urbanización en los países más avanzados se hizo en forma no querida, regulada tan sólo por las fuerzas espontáneas del mercado. A la vista están sus éxitos, pero a su vez sus fracasos y su elevado precio en sufrimiento humano. H o y se impone por todas partes -y m u y especialmente en los países poco desarrollados- la necesidad de un esfuerzo por encauzar ese proceso de manera que una planificación inteligente y previsora pueda aminorar en lo posible todos sus aspectos negativos. 25

LA REALIDAD DEMOGRAFICA LA CIUDAD Y LA DOCUMENTACI~N

E n fecha reciente,al exponer la historia de la formaciónde las sociologías de las ciudades en diversos países europeos y americanos,el demógrafo y sociólogo Louis Chevalicr destacaba la relación estrecha entre ciertos momentos críticos del desarrollo urbano, los problemas por ellos planteados a los servicios administrativos y el acopio de la necesaria documentación,sobre todo de tipo estadístico. D e manera que si las urgencias prácticas planteadas por una rápida aglomeración urbana han estimulado siempre la necesidad de aportar los datos indispensables para una descripción social de las ciudades, ocurre por otra parte que sin una elaboración cada vez más refinada de esa documentación no es posible adelantarse y prever con inteligencia las transformaciones de una realidad en permanente cambio. L a situación a este respecto no es distinta en América Latina. En modo alguno es ya tierra incógnita su realidad demográfica fundamental, pero todavía es necesario mejorar -y esa será tarea de los próximos años- la documentación de base en sus diversos aspectos estadísticos. Es por eso forzoso declarar que en lo que sigue se tienen en cuenta ante todo los datos ceiisales.L a mayoría de los países latinoamericanos levantó sus más recientes censos de población en 1950, y por tanto hay que referir a ese año los más de los datos. Sin embargo,esta circunstancia no invalida en principio las conclusiones que van a exponerse.Es cierto que la urbanización ha continuado su avance en los últimos años,y en muchos casos acelerando su ritmo de desarrollo; pero por lo que se refiere a las características de la población urbana, a sus rasgos demográficos, no parece que hayan cambiado en ese período, o sólo lo han hecho en muy pequeña medida. Como es natural, sólo se atiende aquí a las tendencias generales, sin que sea posible recoger las excepciones que a las mismas se ofrecen en este u otro caso singular. GRADO DE URBANIZACI~N

El documento Aspectos demográficos de la urbanización en A m é rica Latina presenta diversos cuadros fundamentales.En el primero de ellos se dan tres índices de urbanización para cada país: a) el porcentaje de la población total que habitaba en ciudades de más de 20O00 habitantes en el momento del Último censo;b) el porcentaje de la población total que en la misma fecha vivía en ciudades de 1. Véase doc. E/CN.l2/URB/i8-Unesco/SS/URB/LA/l8.

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más de 100O00 personas, y c) el porcentaje de la población urbana de acuerdo con la definición oficial de cada país, en modo alguno uniforme dentro de América Latina. Puede tomarse una u otra de las tres series de valores como instrumento adecuado de juicio sobre el grado de urbanización. La correlación entre esos valores es en efecto muy alta. En lo que toca a ese grado de urbanización hay, por lo pronto, cinco países que destacan en forma muy neta por el alto valor de su índice : la Argentina, Cuba, Chile, Uruguay y Venezuela. Algunos de ellos aparecen altamente urbanizados y no sólo en comparación con otros países latinoamericanos,sino con los del resto del mundo. Sin embargo,este grupo de países no puede considerarse como representativo del conjunto de América Latina, cuyo índice de urbanización se estimó para 1950 en un 25 %, es decir, de cada 4habitantes 1 vivía en una ciudad de más de 20 O00 habitantes.Con todo, el grado de urbanización de América Latina es superior al de otras regiones subdesarrolladas del mundo. Por otro lado, el análisis separado de los países muestra notables variaciones. América Central y el Caribe están menos urbanizados que América del Sur. Hay países como Haití, que apenas tienen un 5 % de población viviendo en ciudades de 20 O00 habitantes,y otros como la Argentina en que ese porcentaje se eleva al 48,3 %. RITMO DE CRECIMIENTO

Se trata de señalar la evolución de la población urbana, es decir, de ciudades de más de 20 O00 habitantes, comparándola con la de la población de localidades menores y la rural. Tal como se llevó a cabo en el trabajo antes mencionado,la investigación se hizo sobre la base de todos los censos de población disponibles en cada país. En primer lugar, se determinó el total de personas que en cada caso vivían, a tenor del Último censo, en las ciudades de más de 20000 habitantes; se estudió luego la evolución de la población de esas ciudades y de la población total, así como la de la población rural y la de las localidades menores. Las tasas para el período intercensaldefinidaspara cada uno de esos sectores,permiten formular la comparación que interesa en este momento. Se analizó asimismo la diferenciaen el crecimientode la población de las grandes ciudades (de más de 100O00 habitantes) y de las ciudades medias (de 20 O00 a 100000). Los resultados pueden expresarse brevemente como sigue : 1. L a población total de América Latina presenta una elevada tasa de fecundidad y, en consecuencia, un acelerado ritmo de crecimiento natural, fenómeno que tiene notorias repercusiones sobre el grado de desarrollo económico y sobre la intensidad de urbanización de la región.

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2.E1 crecimiento de la población urbana acusa una tendencia más elevada aún que el de la población total. E n muchas ocasiones, el crecimiento urbano es dos veces mayor que el de la población total dándose casos verdaderamente dramáticos, como es el de Venezuela, donde la población de tres ciudades se estima que se duplicará en el corto lapso de diez años. Semejante crecimiento, aparte de los problemas que surgen ante la necesidad de mantener y mejorar el nivel de vida de todos los habitantes, agrega otras diñcultades en esas ciudades respecto a vivienda, transportes, servicios sanitarios, etc. 3.Dentro de ese crecimiento urbano, ha sido más acelerado el de las ciudades grandes (100O00 y más habitantes), que el de las ciudades medias, siendo especialmente notorio en el caso de las capitales de la mayoría de los países. CARACTERfSTICAS DEMOGRÁFICAS

Conviene ahora reseñar rápidamente las principales características demográfkas de la población urbana, tal y como se ofrecen por el análisis comparativo de la población total de un país. Los rasgos demográficos que interesan son los siguientes: a) relación entre el número de hombres y mujeres; b) fecundidad; c) composición de la población por estado civil; d) mortalidad; e) proporción de habitantes extranjeros;f) estructura de la población por grupos de edades, y g) alfabetismo. L a relación de masculinidad -número de hombres por cada 100 mujeres- es sin excepción netamente menor en la población urbana que en la total de cada país de América Latina, fenómeno que refleja la composición predominantemente femenina de las migraciones internas del campo a la ciudad. También sin excepción alguna, la fecundidad de la población urbana es inferior a la fecundidad de la población total. Aunque los índices urbanos son menores que los de la población total, señalan en muchos países latinoamericanos una elevada fecundidad. L a composición por estado civil de la población urbana difiere en forma significativa de la distribución de la población total. En comparación con la población total del país, hay en las ciudades latinoamericanas una mayor proporción de personas solteras, menor proporción de casados, y mucho menor aún de personas que viven en uniones consensuales libres, diferencias todas ellas que indudablemente actúan en el sentido de hacer menor la fecundidad urbana que la total. E n las ciudades es mayor la proporción de divorciados y separados. Con respecto a la viudez la conclusión es curiosa: se observa en general mayor proporción de viudas en las ciudades que en la población total, sucediendo lo contrario con los viudos. Son varias las causas que pueden explicar el fenómeno: por ejemplo,

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que la muerte del marido sea el origen de la migración hacia las ciudades de muchas mujeres; que la mortalidad masculina sea superior en las ciudades que en el campo; que las tasas de nupcialidad de los viudos difieran en forma significativa, según el sexo y la condición urbana o rural. Los datos asequibles no permiten estudiar este asunto con la minuciosidad que se necesitaría para establecer cuál de esas explicaciones es la valedera, o para descubrir quizá otra causa de esa diferencia. Las estadísticas vitales y los censos de población tampoco permiten establecer con claridad si existe o no diferencia en la mortalidad urbana y rural. Algunos indicios hacen pensar que la mortalidad femenina es inferior en las ciudades que en el campo, y ello parece ser cierto al menos en algunas ciudades de determinados países. En cambio, se carece de datos para afirmar que suceda lo mismo con la mortalidad masculina. Por otra parte, parece lógica la falta de diferencia en la mortalidad urbana comparada con el nivel medio del país. E n efecto, son varios los factores que operan en el sentido de hacer la mortalidad urbana inferior a la media, y entre ellos cabría citar los mejores servicios sanitarios urbanos, la mayor asistencia médica y el más alto nivel de educación de la población. Pero hay también otros factores que pueden actuar en sentido contrario : la exagerada concentración de personas en las viviendas, las malas condiciones alimenticias, el mayor desgaste de la vida urbana. Es posible que en algunos países -y dentro de un país, en algunas ciudades- prevalezcan los primeros factores sobre los segundos y, en consecuencia, la mortalidad urbana sea menor a la media. E n otros casos, sucede posiblemente lo contrario. D e cualquier modo, si existe, la diferencia debe ser mucho menos importante que la encontrada al analizar otros aspectos demográficos de la población urbana, como por ejemplo la fecundidad. E n lo que se refiere a la mortalidad infantil -mortalidad durante el primer año de vida- los pocos datos de que se dispone indican en general menor mortalidad urbana. L a tasa de mortalidad infantil ha sido considerada como indicador de las condiciones de vida de una población. Los resultados a que se ha llegado en esta materia señalarían que en América Latina las condiciones urbanas de vida suelen ser mejores que las rurales. Quede, sin embargo, constancia de que hay excepciones al resultado dado como general, y que en algunos casos la mortalidad infantil rural es aparentemente inferior a la urbana. L a población extranjera se concentra en los medios urbanos en medida mayor que la nativa. L a composición por grupos de edades de la población urbana comparada con la de la población total, presenta estas características : menos proporción de menores (de quince años), mayor proporción de adultos y diferencias no significativas en lo que respecta a la

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proporción de personas de edad avanzada entre una y otra población. L a menor proporción de niños debe atribuirse a la meíior fecundidad urbana. L a alta proporción de adultos -notable especialmente en las edades comprendidas entre los quince y los cuarenta años- se produce en la mayoría de los países por las migraciones interiores. Cabe señalar, por Último,que en el conjunto de América Latina los índices de alfabetismo urbanos son sistemáticamente superiores a los índices de la población total de cada país considerado. MIGRACIONES INTERNAS

¿Qué importancia han tenido las migraciones internas e internacio-

nales en el crecimiento urbano de algunos países latinoamericanosen épocas recientes? Los resultados de los análisis hechos permiten deducir que el aumento de la población de pequeñas localidades y de la población rural -con fecundidad superior a la urbana y con una mortalidad parecida- debe estar regido por una mayor tasa de crecimiento natural. C o m o se sabe, esta tasa es la diferencia entre las tasas de natalidad y mortalidad. Claro está que la tasa de crecimiento natural depende no sólo de los niveles de fecundidad y mortalidad, sino también de la composición por edades de la población que se considere.Para producir una tasa de crecimiento natural alto, la estructura por edades de la población urbana es más favorable que la de la población no urbana. Se tiene entonces que la menor fecundidad urbana actúa en el sentido de producir una tasa de crecimiento natural urbana menor a la media del país y que la estructura por edades lo hace en sentido opuesto. En Chile -país en que las estadísticas vitales se registran según el lugar de residencia habitual y no de ocurrencia de nacimientos y muertes- las tasas de aumento natural de 1952 fueron de 19,s%O para la población total y de 20,l%o la media no ponderada para ciudades de más de 20 O00 habitantes. Los valores son casi iguales. Puede generalizarse este resultado y suponerse, con algún fundamento,que la tasa de crecimiento natural de las poblaciones urbanas y no urbanas son sensiblemente iguales en la realidad. Aceptada esa hipótesis,se ha calculado para un conjunto seleccionado de países de América Latina cuál hubiera sido el aumento de la población de sus ciudades durante el Último período intercensal de no haberse registrado migraciones hacia las ciudades. El crecimiento total de la población urbana se ha podido descomponer así en dos partes de un modo aproximado : una, que se asigna al crecimiento natural, y otra, que se atribuye a las migraciones internas e internacionales. Dado que en casi todos los países latinoamericanos las migraciones internacionales no han tenido mayor importancia en términos relativos en los Últimos años,el crecimiento debido a migración puede atribuirse sin cometer grave error a las migraciones 30

internas. L a conclusión a que cabe llegar en la mayoría de los países considerados es que ese tipo de migración contribuyó a la mitad -y en algunos casos hasta a las dos terceras partes- del crecimiento de la población urbana en el Último período intercensal. POBLACI~NACTIVA MASCULINA

Se tratará ahora de mostrar los resultados de comparar la composición por ramas de actividad económica de la población masculina económicamente activa de algunas ciudades de América Latina con distribuciones similares de grandes ciudades de otras regiones del mundo. L a conclusión que se obtiene no deja de sorprender, pues resulta que en América Latina la proporción de personas que trabajan en la industria es similar a la que corresponde a ciudades de países económicamente más desarrollados. Sin embargo, ese resultado debe considerarse con ciertas reservas, porque se basa en datos de unas cuantas ciudades europeas y una norteamericana, en lo que a los países económicamente desarrollados se refiere. L a proporción de personas ocupadas en el comercio es menor aquí, y mayor el porcentaje ocupado en servicios. Es evidente que esw conclusiones no son satisfactorias.Para tener una idea más precisa sobre la diferencia de personas ocupadas en una rama de actividad económica -la industria por ejemplo- sería necesario disponer de datos estadísticos más minuciosos que los que ofrecen por lo común los censos de población levantados en 1950. Es m u y posible que lo que se define como industria en América Latina, difiera mucho de lo que se entiende por esa actividad en un país altamente industrializado. Iguales diferencias existen sin duda entre las definiciones utilizadas dentro de los propios países latinoamericanos. Para comparar índices y distribuciones como las que aquí se analizan, sería menester utilizar deíiniciones uniformes y, en este caso concreto, distinguir entre industrias de distinto tamaño, servicios de diferente naturaleza, etc. ALGUNAS HIPÓTESIS

Todo lo anterior pone de manifiesto que la condición de urbana o rural de una población es un atributo que se asocia estrechamente con casi todos los aspectos demográficos analizados. Los rasgos demográficos de la población total de un país pueden considerarse como el promedio resultante de la ponderación de las características de los habitantes urbanos y rurales. Por consiguiente, si el proceso de urbanización continúa y si las poblaciones de las ciudades conservan sus actuales características, la población total de esos países tenderá cada vez más a asemejarse a la población urbana presente. Desde el punto de vista demográfico, esto puede significar una dis-

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minución en el nivel de fecundidad,que de modo necesario aparejaría un importante cambio en la tasa de crecimiento de la población y en su composición por edades. Las proyecciones de población preparadas para América Latina en 1958 por las Naciones Unidas consideran la posibilidad -conforme a la hipótesis designada como “intermedia”- de una reducción en el ritmo de crecimiento derivada de una baja de la fecundidad y que esa reducción sólo se operará a partir de 1975.L a CEPAL utiliza precisamente estas proyecciones, con algún pequeño ajuste, en sus trabajos sobre el desarrollo económico de los países latinoamericanos.Quizá el acelerado avance de la urbanización produzca esa reducción en la fecundidad antes de la fecha mencionada, haciéndose más moderado el ritmo de aumento de la población y determinando,por lo tanto,que la población latinoamericana quede por debajo de las estimaciones mencionadas. L a urbanización puede también ser un factor positivo en la reducción de la mortalidad infantil y ejercer gran influencia,desde el punto de vista del desarrollo económico y social, en la elevación del nivel de alfabetización,la disminución de la proporción de uniones no legalizadas,el incremento de la población activa en el sector industrial con los mayores ingresos consiguientes.Además, los cambios en la composición por edades de la población serían de índole tal que contribuirían a aminorar el peso por concepto de personas dependientes. Todo esto podrá suceder si se cumplen las hipótesis de que la urbanización continúe en América Latina -lo que parece muy probable- y se conservenlas características actuales de sus poblaciones urbanas. Respecto a la primera hipótesis, todos los datos estadísticos asequibles permiten suponer que la urbanización se llevará adelante en forma ininterrumpida.En cambio, que se cumpla la segunda -es decir,que se conserven las características actuales de las poblaciones urbanas de América Latina- no parece ofrecer iguales elementos de certeza.Para que se mantengan esas características de 1950, será necesario proporcionar -y a un ritmo aproximadamente igual al del crecimiento urbano, que es de un 6 Ó 7 % en algunos países- el número de escuelas y maestros necesarios a fin de que no descienda el nivel de alfabetismo;la indispensable capacitación profesional, para que pueda contarse con la mano de obra calificada requerida por la expansión industrial;las viviendas suficientes para alojar a los nuevos matrimonios y a los migrantes, de manera que puedan mantenerse las actuales condiciones de convivencia social; en fin,los transportes urbanos,los servicios públicos, las calles, etc., indispensables.Si no se hacen esfuerzos para mantener por lo menos los actuales niveles con respecto a estos y otros importantes requisitos 1. Véase El futuro crecimiento de la población mundial (STjSOA/Scr.A/28).

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económicos y sociales, es probable que la creciente urbanización no contribuya a elevar el nivel de vida de un país, sino más bien a deteriorarlo. COMENTARIO BIBLIOGF~FICO

Durante las discusiones del seminario se tuvieron en cuenta los siguientes documentos : 1. Un estudio,Factores determinantes y consecuencias de las tendencias demográficas (ST/SOA/Ser. A/17), preparado en cumplimiento de una recomendación formulada por la Comisión de Población de las Naciones Unidas, y en que se presentan en forma resumida el estado del conocimiento y las hipótesis existentes con referencia a los factores que determinan las tendenciasde población y la influencia de esas tendencias sobre las condiciones económicas y sociales.El estudio ofrece pues un análisisde lasrelaciones recíprocas entre población y ambiente económico y social, de cuya cabal comprensión dependerá en última instancia la adopción de una determinada política de población. En el capítulo “Factores económicos y sociales que influyenen las migraciones” se examinan ampliamentelas migraciones internasdestacando los factoresque inciden en ellas.Hay asimismo otro capítulo destinado a analizar los factores que inñuyen en la distribución de la población. En la tercera parte del estudio -“Efectos económicos y sociales de los movimientos demográficos’’- se señala la incidencia de las migraciones sobre la mano de obra, el consumo, la producción y otros aspectos económicos y sociales.El seminario destacó la gran utilidad de la mencionada obra para la comprensión de algunos de los aspectos fundamentales de la urbanización y su relación con otros fenómenos económicos y sociales. 2. Dos informes, L a población de América Central (incluido México) 1950-1980 (ST/SOA/Ser. A/16) y L a población de A m é rica del Sur 1950-1980 (ST/SOA/Ser. A/21), en que se hace para cada país una estimación de su población futura por sexos y grupos de edades, conforme a tres hipótesis en lo que se refiere al nivel de fecundidad que se anticipa. Estos trabajos fueron preparados en 1954 y 1955, cuando no se disponía de los datos completos de los últimos censos de población en todos los países. Las Naciones Unidas emprendieron en 1958 la tarea de reexaminar la situación de la población del mundo y las perspectivas de evolución futura. Este trabajo incluyó desde luego a América Latina. Es interesante comparar los datos de población proyectada que surgen de las dos fuentes -es decir, las dos publicaciones mencionadas- y el trabajo más reciente realizado con datos básicos más completos. Las proyecciones de población efectuadas en 1954 y 1955 daban para 1975 una población total en América Central y América del Sur 33

que oscilaba entre 246 y 281 millones de personas, según se considere la hipótesis mínima o máxima. Conforme a los resultados alcanzados en 1958,los valores esperados para ese año son 257 y 276 millones, respectivamente. Se considera que esta última cifra (276 millones) es más probable que la primera. L a tasa de crecimiento de América Latina tiende a aumentar a medida que se reduce la mortalidad en forma generalizada y, en cambio, no se manifiesta tendencia marcada alguna sobre el nivel de fecundidad. Esto produce un aceleramiento en el ritmo de aumento de la población. L a tasa de crecimiento actual se estima en 25 YO,-, al año. Se prevé que este valor sobrepasará la tasa de 27 %O hacia 1975. El conocimiento del ritmo de expansión de la población total resulta de interés para el seminario por la indudable relación que debe existir entre ese fenómeno y el del crecimiento urbano.

URBANIZACIÓN Y DESARROLLO ECONÓMICO EL DESARROLLO ECON~MICOEN AMÉRICA LATINA

Los problemas de la urbanización están indisolublemente unidos a los del desarrollo y la solución inteligente de ambos implica la necesidad de comprender su naturaleza y sus interrelaciones con claridad meridiana. Por ello conviene ante todo revisar brevemente lo que se considera esencia de los problemas del desarrollo en América Latina, región que forma parte de la familia de los países subdesarrollados,es decir, de todos aquéllos cuya población cuenta con un nivel de ingreso tan bajo que no pueden sustentar los patrones de vida material que se estiman satisfactorios.L a producción anual de bienes y servicios por habitante en 1957 fue de 290 dólares comparado con 2 500 dólares en los Estados Unidos. Además, América Latina -y esto es quizá más importante- es una región en proceso de desarrollo. A partir de 1945 el ritmo de crecimiento del producto total fue de 5,3 % por año, tasa m u y elevada si se compara con la que han registrado otros países del mundo y la propia América Latina en períodos anteriores. El hecho mismo de que el ritmo de crecimiento del pasado haya sido satisfactorio indica que mantenerlo constituye una tarea difícil. Sin embargo, es esa una tarea que los latinoamericanos tienen que afrontar con la máxima decisión y entereza, pues en su cumplimiento reside mucha de la estabilidad política y social del continente. L a época en que era deseable contar con una economía en expansión, pero en que al mismo tiempo bastaba tener una economía estable, ha pasado definitivamente a la historia. El rápido crecimiento de la economía latinoamericana desde el

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término de la segunda guerra mundial se explica fácilmente con la enorme expansión que experimentó el mercado internacional para sus productos tradicionales de exportación.El poder de compra de América Latina en el resto del mundo creció a una tasa de 5,4% al año.Esto le permitió adquirir en el extranjero los equipos y maquinarias que precisaba para su desarrollo y que no produce dentro de sus fronteras. Es muy poco probable que en los próximos veinte años se repita la experiencia de postguerra en materia de exportaciones.Los estudios realizados indican que el crecimiento de las exportaciones tradicionales podría fluctuar alrededor de una tasa de 3 % por año, o sea sólo ligeramente superior al crecimiento demográfico previsto para igual período. Con esta perspectiva resulta evidente que dos de los problemas más serios a que habrá de enfrentarse América Latina en el futuro inmediato serán el de cómo crear los medios con que obtener los bienes de capital necesarios para que la producción siga aumentando y cómo mejorar el rendimiento de los recursos de capital de que se disponga. Pero no son estos,como es natural,los Únicos problemas que debe resolver la región en el campo del desarrollo. Hay otros igualmente importantes y de cuya solución depende en parte el éxito que se tenga en resolver los dos antes mencionados. El problema de la agricultura se destaca entre ellos. L a producción agropecuaria latinoamericana ha crecido menos que la población en los Últimos quince años y el consiguiente deterioro de las dietas sólo ha podido evitarse sacrificando en gran parte los excedentes exportables de que disponía América Latina.El estancamiento relativo del sector agropecuario es reflejo de un conjunto de complejos factores entre los cuales cabría señalar especialmente el atraso de la tecnificación y la falta de adaptación a las necesidades actuales de los sistemas de tenencia de la tierra, que, no obstante las transformaciones operadas en otros sectores,continúan caracterizándose por la existenciade grandes propiedades trabajadas con deficiente productividad. Otro gran problema latinoamericanoes el de la notoria desigualdad en la distribución del ingreso. L a secretaría de la CEPAL lo ha señalado recientemente al examinar la política antiinflacionista que han aplicado algunos países subrayando que “vienen a ser patentes -más patentes que nunca- las profundas desigualdades de la distribución del ingreso,los contrastesmanifiestos y crecientes en ciertos sectores entre grupos de altos ingresos que a su vida holgada de otros tiempos agregan todas las conquistas de la técnica moderna [...] mientras el nivel de vida de las masas registra lento crecimiento’’1. 1. Véase la exposición hecha por el director principal a cargo de la secretaría ejecutiva ante la Comisión en su octavo período de sesiones, celebrado en Panamá en mayo de 1959 (doc. El32461Rev.l y E/CN.12/530/Rev.l, anexo 11, págs. 147 y siguientes).

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Extremar y, en muchos casos,mantener desigualdades muy grandes constituye una barrera al desarrollo económico porque implica mercados estrechos, hace muchas veces inevitables los monopolios, supone bajos niveles en materia de educación,habitación y salubridad y provoca en fin graves resentimientos sociales. Finalmente,en esta sumaria lista de problemas importantes para el desarrollo de América Latina y que guardan relación estrecha con la urbanización,debe incluirse el de la obsolescenciaque ha sufrido la maquinaria del Estado, sobre todo en lo que toca a los mecanismos de elaboración de la política económica y social. Más que por sus ideologías los gobiernos latinoamericanos se han visto obligados por las circunstancias a tomar una participación creciente en la orientación socioeconómica de sus países. Para darse cuenta de la magnitud de esta transformación,baste mencionar que alrededor del 40 % de las inversiones totales en capital fijo en el conjunto de la región se realizan a través del sector público. Pero estas nuevas y complejas responsabilidades gubernamentales hubieran requerido una adaptación adecuada de los mecanismos administrativos y ese ajuste no se ha hecho todavía.Las consecuencias de ello se registran en todos los ámbitos de la vida latinoamericana y habrá oportunidad de señalarlo más adelante. URBANIZACI~NY DESARROLLO

¿Cuáles son las relaciones entre los problemas del crecimiento y los problemas de urbanización? El término urbanización se usa en esta sección del informe en el sentido de concentración geográfica de la población y de la actividad económica, concentración que puede o no ir acompañada de urbanismo,en el sentido de la creación de una cuantía mínima de los servicios típicos de la urbe (en el sentido español de la palabra). L a urbanización es una consecuencia inevitable del desarrollo económico, pero no así el urbanismo u organización administrativa de la ciudad. E n efecto, la característica más universal del desarrollo económico es el cambio que trae consigo en la estructura de producción, cambio que consiste en una reducción de la importancia relativa de la agricultura y en el aumento de la que tienen las actividades no agrícolas.Entre los países en que se registra un ingreso nacional por habitante menor de 200 dólares al año es difícil encontrar alguno en que la actividad agropecuaria contribuya con menos del 35 % del producto anual total y entre aquellos que cuentan con un ingreso superior a 500 dólares es raro encontrar que esa contribución exceda de 25%. Al modificarse la estructura productiva en la dirección indicada se modifica también la estructura de la ocupación de la mano de obra : la agricultura va perdiendo importancia como fuente de trabajo. En 36

los países de bajo nivel de ingreso no menos de dos tercios de la población activa se ocupa en la agricultura, mientras que en los países de ingreso superior a 500 dólares por habitante al año esa proporción no excede de un tercio. Como las actividades no agrícolas tienden a concentrarse geográficamente,el cambio de la estructura productiva que acompaña al desarrollo provoca necesariamente un incremento rápido de las concentraciones demográficas ya existentes o bien da origen a nuevas concentraciones. Por otra parte,puede haber urbanización sin desarrolio económico, debido a que pueden registrarse cambios en la estructura productiva en contra de la agricultura y en favor de las actividades no agrícolas, sin que aumente el ingreso total por habitante. Esto puede ocurrir también porque una vez iniciado un proceso de urbanización como reflejo de un proceso de desarrollo aquél tiende a continuar, por su mayor inercia,aunque se detenga el desarrollo. Durante la depresión de los años treinta el desarrollo de América Latina se detuvo. Sin embargo, los pocos datos de que se dispone parecen señalar que el movimiento migratorio del campo a la ciudad continuó, aunque a un ritmo menos acelerado,durante el período de estancamiento. El desarrollo económico es condición esencial para la organización material, tecnicoadministrativa y eficaz de la ciudad. E n realidad, la provisión de habitaciones higiénicas, de agua potable y alcantarillado, de escuelas y hospitales y de toda la gama de servicios que exige el habitante urbano sólo puede ser realizada en términos satisfactorios en la medida en que aumente su ingreso. Las ciudades ricas en estos servicios son incompatibles con habitantes pobres. Por su parte, el urbanismo (en el sentido español de la palabra) es indispensable para que tenga lugar el desarrollo económico, pues la falta de servicios urbanos afecta a la productividad. Hay una cuantía mínima de servicios urbanos que tiene que satisfacerse para que el desarrollo económico no se perturbe. Por otro lado, el intento de cubrir con demasiada generosidad ese tipo de necesidades frena también al desarrollo económico. Por ejemplo,en América Latina una inversión de 100 dólares en capital fijo genera en promedio una producción de 40 a 50 dólares por año. Esos 100 dólares invertidos en construcción residencial generan solamente de 10 a 12 dólares por año. Es muy posible que el rendimiento de la inversión en otros servicios urbanos también sea bajo. En consecuencia,mientras mayor es la proporción de los recursos de inversión que se dedica a servicios urbanos,menor es -hasta cierto puntola velocidad del desarrollo económico. Pero como la mayor provisión de servicios urbanos aumenta el atractivo que ejerce la ciudad sobre el habitante rural, el exceso de urbanismo no sólo tiende a frenar el desarrollo, sino también a acelerar la urbanización. El desarrollo sin urbanismo es un fenómeno indeseable,pero no

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hay peor combinación que la Urbanización sin desarrollo, porque a la falta de facilidades urbanas, agrega la falta de oportunidades de ocupación. LAS TENDENCIAS REALES DEL MOMENTO

L a relación entre urbanización y desarrollo tiene aspectos cuantitativos y cualitativos. E n otras palabras, aparte de su velocidad, la formapeculiar del desarrollo urbano latinoamericano-caracterizado por la hipertrofia de las capitales,por la concentración en el litoral y por la concentración en las montañas del trópico- obedece, en gran parte, a las características del crecimiento económico experimentado en el pasado. En efecto, hasta el período de la gran depresión, el crecimiento económico de América Latina estuvo orientado hacia los mercados externos. Si se considera en conjunto con las influencias que ejerció el sistema de administración colonial,aquel fenómeno explica satisfactoriamente la presencia de esas ciudades hipertrofiadas que ya existían en la región al comienzo de los años treinta. Desde esa época en adelante,América Latina comenzó a crecer por la vía de la sustitución de importaciones, empeñándose primero en llevarla a cabo en los bienes de consumo,más bien que en las materias primas. L a mayoría de las industrias de bienes de consumo tienden a localizarse en los centros consumidores y por ello la nueva orientación económica hizo que los grandes centros urbanos ya existentes tendieran a seguir creciendo con mayor rapidez que el resto del país. L a reorientación del desarrollo económico exigió una intervención estatal mucho mayor, que se ejerció,entre otros campos, en el del abastecimiento de servicios de previsión social para paliar las tensiones sociales que aparejó la industrialización,en el del racionamiento de las escasas divisas disponibles y en el de las fuentes estatales de crédito. Todo ello se hizo en forma centralizada, contribuyendo a reforzar el proceso de concentración inherente a los fenómenos subyacentes de desarrollo que estaban teniendo lugar. ¿Qué perspectivas hay de que el proceso de urbanización continúe en la forma que ha tenido en el pasado? L a respuesta a esta cuestión depende de lo que ocurra con el crecimiento económico. Si éste se detiene,es probable que el proceso de urbanización se retarde,pero que no se detenga.Son varias las razones que hay para que así pueda suceder, pero hay tres que revisten quizá mayor importancia. L a primera reside en las grandes diferencias de remuneración entre la población campesina y la población urbana. En 1950 cada hombre ocupado en la manufactura ganaba en promedio tres veces lo que un hombre ocupado en las actividades agropecuariasl. L a segunda es 1. En los Estados Unidos la proporción era de 1,s y en el Reino Unido todavía menor.

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la forma especsca que ha adquirido la intervención del Estado en la vida económica, que lo ha convertido en un gran redistribuidor de ingresos y en las épocas de dificultades,si se esta cerca del repartidor, hay mayores posibilidades de conseguir una parte de la torta. La tercera razón es la estructura de la tenencia de la tierra, que hace que a la escala social agrícola le falten más peldaños que a Ia urbana y eso parece agravarse con el estancamiento.La tenencia de la tierra en América Latina se caracteriza, como es sabido, por la presencia de grandes latifundios junto a muchos minifundios. Es difícil para un miniiundista incrementar su propiedad en estas condiciones, pero en las épocas de prosperidad suele hacerlo recurriendo al arrendamiento y a la aparcería.Esas formas de actividad son las que tienden a contraerse más en las épocas de depresión, y a ello se suma la mayor oferta de mano de obra que resulta de la desaceleración del movimiento migratorio hacia la ciudad. En resumen, si el crecimiento económico se detiene en el futuro, es probable que la urbanización continúe con el mismo sentido que en el pasado, pero a un ritmo más lento.El resultado sería urbanización sin desarrollo, es decir, con menos urbanismo y más desocupación. Por otra parte, si el desarrollo continúa su orientación será significativamente diferente a la del pasado y también tendrá que serlo la tendencia de la urbanización. América Latina no podrá continuar creciendo sobre la base de la sustitución de bienes de consumo. D e ahora en adelante tendrá que hacerlo a base de sustituir importación de materias primas, productos intermedios y bienes de capital. La producción de estas actividades tiende por lo general a localizarse cerca de las materias primas y la mayoría de éstas se encuentra más hacia el corazón del continente, o por lo menos, rara vez coincide con los actuales centros importantes de consumo. El desarrollo de este nuevo tipo de actividades tenderá a provocar una tendencia hacia la continentalización,con el resurgimiento de antiguas ciudades o la creación de otras nuevas. Ese fenómeno de continentalización se ve acompañado también del éxodo desde las montañas. Allí donde la malaria constituyó una barrera-infranqueable,que mantuvo al hombre del trópico en la montaña -o a lo más al pie del monte cafetalero- se produjo una concentración demográfica notable. Esa barrera está rota ahora y el montañés de Colombia, Guatemala, Venezuela y otros países semejantes está comenzando a bajar al llano. Al igual que la continentalización,este fenómeno aparejará el resurgimiento de antiguos poblados, pero más que nada el nacimiento de otros nuevos. Por último, tenderá también a cambiar la orientación del proceso demográfico el hecho de que es muy posible que algunas capitales hayan alcanzado ya una dimensión tan excesiva que las inversiones adicionales que son necesarias para nuevas expansiones lleguen a 39

tener rendimientos decrecientes. Costará cada vez más abastecerlas de agua, energía, alimentos, etc. L a comprobación de este hecho puede despertar la conciencia de la necesidad de combatir el centralismo. Claro es que la capacidad de adaptación de los países a los distintos cambios reseñados dependerá en buena parte - c o m o siempre ha ocurrido- de la naturaleza y vigor de sus sistemas educativos. El ejemplo histórico de Dinamarca es areccionador a este respecto. Cuando a mediados del pasado siglo se empezaron a cultivar en gran escala las tierras del nuevo mundo, el sistema agrícola europeo entró en una grave crisis;pero Dinamarca pudo hacer frente a la situación mejor que otros países gracias a haberse adelantado a ellos por el camino de la enseñanza obligatoria; de esta manera pudo sustituir rápidamente el cultivo de granos por la producción lechera intensiva, evitando las emigraciones y las políticas proteccionalistasque fueron necesarias, y no siempre con éxito, en otras partes. CONSECUENCIAS PRÁCTICAS

Se ha trazado aquí a grandes pinceladas lo que podría llamarse el marco de referencia futuro del proceso de urbanización en América Latina. En resumen,se ha aíirmado que el proceso continuará por inercia en caso de que el problema más general del crecimiento no se resuelva, agregando el desempleo a todos los problemas de suburbanismo que ahora se registran, y que si el desarrollo continúa, se tenderá a modificar la orientación del proceso de urbanización.Debe añadirse ahora que su velocidad puede ser mayor que en el pasado, principalmente porque habrá que acelerar la tecnificación agrícola. En la medida que ello ocurra,una mayor proporción de la población campesina tendrá qiie buscar ocupación en los centros urbanos. ¿Cuáles son las derivaciones prácticas del tipo de especulaciones que se ha hecho en las notas anteriores? En primer lugar, cualquier política inteligente de urbanización tendrá que tomar en cuenta,por una parte, que las crecientes dificultades que se prevén en el desarrollo futuro harán que se agudice la notoria escasez de capital de América Latina, y, por otra, que el proceso de urbanización debe ser facilitado -y no precisamente acelerado- acomodándolo a las tendencias subyacentes que lo orientan. L a agudización de la escasez de capital exige que la urbanización se realice al menor costo posible. Hay varias maneras de reducir Tos costos de ese proceso. Una de ellas sería desacelerarlo. Esta es una posibilidad real, porque no hay una relación Única e invariable ante la velocidad del desarrollo económico y la del crecimiento de las ciudades.Por ejemplo,en la medida en que la política de desarrollo económico tienda a resolver el problema de la extrema desigualdad en la distribución del ingreso, y según la forma en que eso se rea40

lice,la urbanización puede desacelerarse sin reducir el desarrollo.En efecto,si el ingreso de los pobres aumenta en el futuro más rápidamente que el de los ricos, la demanda de productos agropecuarios tenderá a crecer más que si el ingreso no se redistribuye,y la producción agrícola encontrará mercados más amplios y ofrecerá mayores oportunidades de ocupación. Sin embargo, esto no ocurrirá si una parte importante de la redistribución en favor de los pobres se materializa a través de la provisión de servicios públicos, que suelen concentrarse en las ciudades y que, en el fondo, vienen a financiar esos mismos grupos pobres. U n a segunda fórmula puede residir en ordenar el proceso. Ordenarlo quiere decir planificarlo. Los procesos que se están analizando suelen generar sus propias fuerzas correctoras, pero esas fuerzas operan con mucho retraso. No puede pues confiarse en que “la mano invisible” modifique a tiempo la dirección de las tendencias cuando éstas han llegado a hacerse indeseables. L a acción colectiva consciente en este campo tiene que basarse por lo menos en tres presupuestos para ser eficaz; a) en que se consiga un enfoque coordinado interdisciplinario;no debe continuar el divorcio entre programadores económicos y urbanistas y planificadores físicos; b) en que se formulen criterios de prelación para la provisión de los servicios urbanos,y c) en que se elaboren patrones de nivel satisfactorio de provisión de servicios urbanos que estén en consonancia con el nivel de desarrollo económico de los países latinoamericanos. U n a tercera fórmula para reducir los costos mencionados es examinar críticamente las técnicas en uso para la provisión de esos servicios y buscarles soluciones alternativas. Por ejemplo, se sabe categóricamente que una alta proporción de la población urbana de algunas ciudades latinoamericanascarece del ingreso suficiente para cubrir los costos de la vivienda mínima. El intento de eliminar esas viviendas usando las técnicas actuales de construcciónllevará a restar recursos al desarrollo económico y a tener que pagar enormes sumas en subsidios.También se sospecha que pasarán muchos años antes de conseguir patrones satisfactorios de escolaridad si no se modifican las técnicas de enseñanza l. Otra derivación práctica de las presentes reflexiones es la de que hay que evitar la marcha a contrapelo del proceso de urbanización. Si es verdad que se ha iniciado el proceso de continentalización y de éxodo de las montañas que antes se indicó, los esfuerzos colectivos conscientes debieran orientarse a quitar las piedras del camino. Los procesos de urbanización y desarrollo económico habrán de fomentarse a un mismo ritmo y como parte de objetivos nacionales comu1. Véase bajo el epígrafe “Cuestiones administrativas” de este capítulo. el apartado “Educación”, págs. 66 a 69.

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nes. Ello implica que deberán eliminarse las incompatibilidades entre ambos procesos, incluso los obstáculos de orden político y administrativo que en muchos países latinoamericanos llevan a un crecimiento desmesurado de las ciudades capitales. L a descentralización administrativa plantea problemas en cuya resolución es indispensable la cooperación interdisciplinaria. Los programadores económicos y físicos tendrán que formarse una idea más cabal sobre cuál debe ser la unidad regional de programación, y los especialistas de otrasdisciplinasdeberán manifestarse en relación con lo que podría llamarse la dimensión óptima de la unidad territorial administrativa. Todo esto y mucho más forma parte de la problemática de la estrategia del cambio social, y constituye un tremendo desafío a la imaginación de los urbanistas en particular y de los especialistas en las ciencias sociales en general.

MANO DE OBRA URBANA LA MANO DE OBRA Y LA URBANIZACI~N ACELERADA

Se ha dicho con frecuencia que la urbanización latinoamericana es más acelerada que lo que cabría esperar desde la perspectiva de las relaciones históricas entre la urbanización y la industrialización en los países más desarrollados. Lo mismo podría sostenerse de gran parte del Asia meridional y oriental. En este sentido, ambas situaciones podrían inducir a poner en duda el carácter de relación causal que por lo común se asigna a la mencionada conexión histórica. No obstante, sin entrar a examinar este punto, es evidente que las condiciones que más preocupan a este respecto están contenidas en el hecho de que el crecimiento urbano sea más rápido que el crecimiento del empleo fabril y, como su consecuencia, que puedan multiplicarse las ocupaciones en servicios urbanos que tienen una productividad muy baja. Algunas de las causas de este rápido crecimiento urbano mantiene especial relación con los problemas de la mano de obra.U n a de ellas es indudablemente demográfica, aunque su efecto opere y se haga sentir a través de la organización económica. L a rápida disminución de la mortalidad en las zonas rurales, sin una reducción paralela de la fecundidad,ocasiona el deterioro de la relación hombre-tierraen la agricultura. Este fenómeno se presenta cualquiera que sea la evolución del sistema de tenencia de tierra,aunque el problema se hace más agudo si, como observa el Dr.Gino Germani respecto de la Argentina l, existe al mismo tiempo una tendencia a concentrar las parcelas de tierra. 1. Véase doc. E/CN.lZ/URB.9.

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U n a reforma agraria tendría por consecuencia retardar las mencionadas repercusiones demográiicas, al permitir, gracias a la acción de la familia como instrumento de seguridad económica, una mayor proporción de desocupación encubierta en la agricultura. Sin embargo, después de un primer momento en que se disfrute de una distribución más equitativa del capital y el ingreso, volverá a manifestarse la impresión de un empeoramiento de las condiciones materiales de vida. Cabría entonces sostener que en muchas zonas los niveles de vida de la población rural están decayendo en comparación con los de la población urbana tanto en términos absolutos como relativos. Hay, en segundo lugar, una serie de circunstancias de índole más estrictamente económica. E n las economías “agrarias” la producción artesanal rinde con frecuencia considerables ingresos, ya sea como una ocupación complementaria y estaciona1 de la familia campesina, o como ocupación especializada.Cuando las industrias artesanales se resienten por la competencia de las manufacturas baratas, la proporción de la población que depende de la agricultura propiamente dicha puede aumentar, pese a todos los demás indicios de crecimiento económico. Hay un tercer grupo de consideraciones que tiene carácter más especulativo, pero vale la pena mencionarlas. Parece ser que la impresión de “insatisfacción relativa” aumenta en muchas zonas rurales. Gran parte de la solución de continuidad histórica entre la ciudad y el campo en función de las normas materiales de vida y de los niveles de aspiración, ha sido eliminada por efecto del progreso de los transportes y de los medios de comunicación que marchan unidos a la modernización económica, incluyendo la urbanización. Se ha dicho repetidas veces que las ciudades constituyen centros de evolución y de difusión cultural, aunque en realidad hay algo más y es que la ciudad ha invadido al campo en muchos aspectos decisivos. L a simple conciencia de la alternativa de diferentes estilos de vida, unida m u y en particular a una percepción realista del aumento de la pobreza rural, explica por sí la emigración en masa, a veces poco realista, hacia los centros urbanos. C o m o esta migración urbana suele ser mayor que el crecimiento de las posibilldades de empleo en las fábricas, es comprensible que muchos emigrantes, si es que consiguen una ocupación, tengan que ganarse la vida en trabajos no calificados de construcción o en una variedad de servicios comerciales, personales, etc. Desde la perspectiva del economista, el Dr. Rottenberg 1 sostiene que, cuando semejantes servicios proporcionan ingresos, cumplen al mismo tiempo un valor social y que cabe suponer que la productividad de estas ocupaciones será mayor que la de otras alternativas, ~

1. Véase doc. EJCN.lZJURBI6.

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siempre que exista libertad de movimiento hacia otras ocupaciones de igual grado de preparación.Sin desconocer lo que esta tesis pueda tener de correcto, no cabe olvidar sin embargo que el autor citado, fiel en este caso a una convicción común de los economistas,postula la existencia de un “mercado perfecto del trabajo”, cosa que no siempre se ofrece en la realidad.L a existencia de una cantidad considerable de obreros ocupados en servicios deficientes,redundantes o inútiles desde el punto de vista social,podría al parecer explicarse por causa de los diversos impedimentos que se oponen al conocimiento de la situación real y, en consecuencia, a la movilidad, así como por virtud de preferencias por la vida urbana no susceptibles de medición económica. Como norma general de política, sería conveniente tratar de convertir a los obreros desocupados o subocupados en productores del capital social básico que se necesita. OFERTA DE MANO D E OBRA, ESTABILIDAD Y MOVILIDAD

Parecería que muchos antropólogos y sociólogos tienen un interés creado en exagerar las barreras que impiden la transformación social y económica, en virtud de la interdependencia funcional de los sistemas sociales tradicionales. No es posible indicar aquí todas las dudas que suscita semejante posición, y es por el momento preferible ceñirse al tema del reclutamiento y oferta de mano de obra. Como antes se indicó, al examinar la urbanización acelerada, la cantidad en la oferta de trabajo para la industria u ocupaciones similares no constituye en realidad problema alguno. Las dificultades radican más bien en otra parte; por ejemplo, en los niveles de preparación y aspiración, en las oportunidades de ascenso personal y en la distinta profundidad y permanencia de la aceptación por los obreros de los valores institucionales urbanos. Se reconoce por lo común que en América Latina existe escasez de mano de obra calificada, incluidos los empresarios, técnicos y supervisores. Es más, algunos economistas creen que un país con limitados medios educativos debería concentrarse tan sólo en la formación de técnicos y empresarios aun a costa de la educación elemental,lo cual supone la creencia de que un buen jefe de empresa es capaz de trabajar eficazmentecon una mano de obra impreparada y renuente. Sin entrar a explicar sus complejas razones, podría sostenerse quizá la posición contraria,es decir,la de impulsar al máximo posible la educación elemental y la secundaria y, al mismo tiempo, traer especialistas del extranjero o enviar a los nacionales a formarse en el exterior. Vale señalar entre paréntesis que muchos países poco desarrollados - entre ellos algunos latinoamericanos -no tienen en modo alguno escasez de personal de elevada capacitación, y en cambio carecen de algunos expertos en comercialización e ingenieros. 44

Respecto a la movilidad de la mano de obra, en un informe presentado al seminario 1 se ofrecen datos acerca de tres de los muchos y diversos tipos de movilidad : 1.Hay algunos indicios de que existe una movilidad ocupacional ascendente de carácter generacional con una posición en general más elevada para el nacido en la ciudad, mientras que los emigrantes más antiguos ocupan una posición intermedia y otra mucho más inferior los más recientes; lo cual coincide con el conocido fenómeno del “desplazamiento hacia arriba” de los obreros arraigados, que suele ofrecerse cuando entran nuevos emigrantes a engrosar la fuerza trabajadora urbana,y está asimismo de acuerdo con la expectativa de los nacidos en la ciudad de disfrutar de mayores ventajas tanto educativas como de otra clase; 2.La movilidad ascendente de carácter individual -es decir, en el curso de una carrera personal- es más frecuente entre los habitantes urbanos más antiguos en relación con los recién llegados; 3.L a movilidad estrictamente ocupacional,del tipo “lateral”, es más frecuente entre los obreros recién llegados y no calificados. Hecho éste que está de acuerdo con el principio general de que “la variación en el traslado horizontal” es más alta en los grados no calificados y disminuye a medida que se eleva el nivel cultural y profesional. (En los niveles profesionales más altos las exigencias de preparación impiden la posibilidad de importantes cambios de ocupación.) Aunque no se sabe a ciencia cierta cuál es la estabilidad de la fuerza trabajadora urbana,puede presumirse en principio que la migración rural-urbana en América Latina teqga un carácter de permanencia mayor que en grandes partes de Africa y Asia. No obstante, en muchos casos, el emigrante puede conservar distintas clases de vínculos con su lugar de origen, sea por la expectativa de herencia de algún terreno, por el mantenimiento de relaciones con sus parientes rurales,e incluso por el envío de remesas monetarias y la seguridad de contar en períodos de adversidad con el socorro económico de sus familiares campesinos. Un problema enlazado con lo anterior es el grado en que el obrero urbano haya sido capaz de asimilar e incorporar en su persona el complejo de creencias y normas que constituyen la forma de vida típica urbano-industrial. Se impone entonces averiguar hasta qué punto ese obrero se encuentra a gusto en su trabajo o si es más bien apático, si piensa que su situación es temporal (aunque se haya radicado de modo permanente) y si en defmitiva ha hecho ya suyas lo que los sociólogos suelen denominar “tradiciones industriales”. Poco se sabe a este respecto de lo que ocurre en América Latina. Ahora bien, el hecho de que existan pocas investigaciones sobre este 1. Véase doc. E/CN.IZ/URB/lO.

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punto pudiera deberse a que el asunto no se ha considerado importante o quizá a que se le ha asignado una baja prelación. En todo caso la situación es de lamentar porque el tema sigue siendo de importancia capital en todas las sociedades industriales y más aún si cabe para los países que se encuentran en trance de una evolución social muy rápida. Quizá un aspecto particular del problema podría servir para aclarar toda esta cuestión. En el capítulo relativo a la urbanización en América Latina del Informe sobre la situación social en el mundo, publicado por las Naciones Unidas, se describen las condiciones de frustración y apatía de muchos migrantes a la ciudad que apenas se ganan el sustento casi al margen del mercado del trabajo l. No se sabe con seguridad si es verdad aquello de que “a cualquiera que tuviere, la será dado y tendrá más”, pero la ciencia de la psicopatología ofrece pruebas evidentes de que es cierta la segunda parte del versículo: “y al que no tuviere, aun lo que tiene le será quitado” 2. Tarde o temprano habrá que enfrentarse con la necesidad de investigar y de conocer con precisión cuál es el estado de los distintos grupos sociales y ocupacionales respecto de su sentido de la equidad, de la satisfaccíón y goce en el trabajo, y del grado de su asimilación de las vigencias de la sociedad industrial. LA DESCENTRALIZACI~N

L a secretaría de la CEPAL y el reverendo padre Oscar Domínguez han sugerido que se considere la descentralizacióncomo una medida para crear posibilidades de empleo en las zonas rurales en que hay desocupación. Con este punto se relacionan complejas consideraciones de política social,pues como indica el informe de la CEPAL, en las ciudades actuales existe ya un elevado grado de desocupación. Deben hacerse aquí unos mínimos comentarios acerca de la industria descentralizada en pequeña escala. Semejante tipo de empresa fabril se encuentra en la mejor situación para explotar una mano de obra barata, evadiendo F menudo las leyes sociales y del trabajo (aunque lo mismo pueda darse en las pequeñas industrias y en las empresas urbanas gandes), y evitando las protestas que pudiera articular el asalariado a través del sindicato.Ahora bien,todo intento de evitar cambios radicales en el medio social creado por la emigración y por la nuevas formas de empleo constituye,en cualquier caso, desde la perspectiva de la continuidad en el desarrollo económico, una ventaja transitoria y muy a corto plazo. Es cierto históricamente que el empresario asumió todos los gastos 1. Op. cit., capítulo IX, págs. 174 y siguientes. 2. Moieo XXV-29. 3. Véanse doc. E/CN.I2/URB/I9 y documento informativo n.o 2, respectivamente.

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necesarios para reunir los factores de producción, excepto los referentes al trabajo, lo cual no puede considerarse, en efecto, como equitativo. Pero la verdad es que, desde un punto de vista realista, es forzoso reconocer que otras injusticias de variada índole contribuyeron asimismo a la formación de la oferta urbana de trabajo. Es de suponer que esta oferta de mano de obra sólo pesará en la localización de ciudades e industrias fuera de los centros metropolitanos cuando el crecimiento económico encarezca la mano de obra de modo considerable. RELACIONES OBRERO-PATRONALES

Ninguno de los documentos presentados al seminario trata de las relaciones entre patrones y obreros, o de las organizaciones sindicales en América Latina. E n realidad sólo caben a este respecto unas cuantas consideraciones de carácter general, ya que no puede tratarse el problema en forma extensa y con abundante documentación. En primer lugar, existe desde luego una radical diferencia entre los patrones y la clase obrera respecto a ingresos, educación, situación y origen social, autoridad, etc., lo cual es un fenómeno corriente en todas las regiones y países en vías de desarrollo. Mas, en el avance de ese mismo desarrollo, es probable que ocurra lo que se ha dado en otras partes :la atenuación de las latentes tensiones por obra de las clases medias -la denominada “nueva” m u y en especial- y por el efecto de una gran variedad de distinciones verticales y diferenciaciones laterales no sólo dentro de la organización industrial, sino de la propia clase trabajadora. En segundo lugar, se sabe que los sindicatos corren una suerte m u y desigual según sean los regímenes políticos imperantes, aunque ellos mismos suelen tener por su parte una orientación predominantemente política. Este punto se relaciona con la primera observación y deriva en parte en muchos casos del escaso desarrollo de organizaciones políticas locales, razón por la cual los sindicatos, así como otros grupos de análoga naturaleza, se convierten para todos los que no forman parte de la estructura de poder en el principal instrumento de participación en la vida política. Por último, conviene destacar un aspecto de cierta importancia para la política social. Los sindicatos pueden ser un medio muy eficaz para canalizar las protestas que surgen de modo inevitable cuando se realiza una transformación radical de la sociedad,pues de iguai manera que las asociaciones profesionales representan organizaciones a través de las cuales es posible estimular una participación positiva en las tareas de una sociedad, en más de algún caso son organizaciones capaces de constituir un enlace entre las pequeñas estructuras sociales superadas por el obrero urbano y la realidad social impersonal y anónima de la gran empresa y de la metrópolis.

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LOS E F E C T O S EN LA ESTRUCTURA SOCIAL SUPUESTOS METODOL~GICOS

El estudio del proceso de urbanización desde el punto de vista sociológico casi se viene a confundir con la sociología misma o al menos con el análisis completo de la sociedad contemporánea. Conviene, en consecuencia, limitar nuestros propósitos inmediatos. Pues lo que importa es destacar ante todo algunos de los efectos del mencionado proceso que parecen más manejables a los fines de una adecuada y previsora política social. Claro es que para tales fines sería necesario poder contar con estudios pormenorizados de los fenómenos más importantes, del tipo de algunos de los aportados a este mismo seminario. Sin embargo, como sólo representan el comienzo de una etapa de cuidadosas investigaciones, importa subrayar que ese es el camino en el que hay que perseverar en los años futuros. E n ese sentido, podría sostenerse, y no sin parte de razón, que convendría evitar perderse en consideraciones demasiado generales; pero por otra parte no es menos cierto que en la fase en que se encuentran las investigaciones urbanas en América Latina parece indispensable poder contar con un esquema de hipótesis generales que guíen esa investigación de una manera uniforme. Por eso no parece inadecuado en estas circunstancias acudir a la utilización de tipologías que permitan plantear los problemas de una manera precisa. C o m o ya se dijo en las primeras páginas de esta parte del informe estas tipologías no son una descripción o copia de la realidad, sino meros instrumentos conceptuales indispensables para su interpretación y manejo. E n lo que sigue se trata de aplicar una tipología que distingue dos formas extremas de estructura social, con el fin de apresar, dentro de un continuo m u y variado, los principales problemas ofrecidos por el proceso de urbanización desde el punto de vista sociológico. SOCIEDAD TRADICIONAL Y SOCIEDAD INDUSTRIAL

Si se denomina sociedad industrial al punto final del proceso y sociedad no industrial,o tradicional, a su punto inicial, pueden analizarse en tres puntos los cambios que más interesan para los fines de este seminario : 1. En las sociedades tradicionales,el tipo de acción predominante se encuentra fijado, prescrito, para cada situación de una manera más o menos rígida. E n cambio, en las sociedades industriales rige el tipo de acción qur cabe denominar deliberada. L a sociedad ofrece diversos criterios que deben tenerse en cuenta al realizar la elec-

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ción, pero lo esencial es que la elección misma -la deliberaciónestá impuesta por la estructura social; 2.,La sociedad tradicional y la industrial se oponen radicalmente en su actitud respecto del cambio. L a sociedad tradicional desalienta el cambio, y exalta más bien la herencia del pasado. L a sociedad industrial, por el contrario, valora y estimula toda mudanza, es decir, el cambió se encuentra institucionalizado; 3.Una oposición pareja ocurre respecto a la especialización de las instituciones. Mientras que en las sociedades tradicionales la mayoría de las funciones se concentra en unas pocas instituciones, en la sociedad industrial dominan las instituciones especializadas, cada una con una tarea limitada y específica. Lo ocurrido con la famiiia es a este respecto el ejemplo más conocido y expresivo. Los tres puntos que se acaban de señalar -carácter electivo de la acción, institucionalización del cambio y especialización de las instituciones -implican a su vez una cadena de transformaciones de enorme importancia. Conviene analizar sumariamente cinco de ellas : la estructura de la personalidad;la comunidad local; la estratificación social;la familia y la organización política. Estructura de la personalidad

A cada uno de los dos tipos de sociedad corresponde una cierta estructura de la personalidad. L a personalidad tradicional es aquella que se ajusta a la acción-hábito, al cumplimiento no deliberado de la pauta prescrita. Por el contrario, la personalidad típica de la sociedad industrial posee la capacidad necesaria para elegir, luego de una ponderación cuidadosa entre diversas alternativas. Por otra parte, con una u otra terminología, los sociólogos están de acuerdo en que en la sociedad tradicional predominan las relaciones de carácter primario, mientras que en la industrial prevalecen las de carácter secundario. En este sentido, tanto la ciudad como la sociedad industrial han sido descritas como encarnaciones representativas de sistemas secundarios. Comunidad local

Por su parte, la comunidad local suele perder importancia,al menos en ciertas fases del proceso. E n su lugar se impone la nación, a la que se transfieren las lealtades que absorbía la primera.

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Estratificación social

L a estratificación social experimenta también cambios fundamentales. En primer lugar, el principio de la ascripción tiende a ser reemplazado por el del mérito.D e la sociedad estamental o de castas se pasa a la sociedad de clases. L a igualdad de oportunidad -por lo menos en teoría- es un requisito para lograr la distribución Óptima de la población en las diferentes actividades especializadas. Y la división del trabajo obedece ahora al principio electivo de la racionalidad instrumental. Sin embargo, dicha igualdad de oportunidades se ve más o menos restringida en la práctica por otros factores,en particular por la permanencia de un sector de la estructura-la familia-, que sigue rigiéndose de acuerdo con los principios tradicionales. Entre la proclamada igualdad de oportunidades y la posibilidad efectiva de ascenso quizá existe un hiatus, pero siempre tendrá que darse una cierta posibilidad de libre circulación de los individuos con el fin de permitir su mejor encaje dentro del sistema especializado de tareas. Esta es, en pocas palabras, la transformación que da lugar a la estratificación dominante en las sociedades industriales. Aparecen nuevos estratos: se transforma la clase alta, que de la tradicional aristocracia pasa a ser la moderna burguesía; surge un nuevo sector en creciente expansión : las clases medias, que llegan a ocupar una posición de singular importancia en la estructura industrial; y se transforman las clases inferiores, al surgir el obrero urbano, que reemplaza a los antiguos artesanos y a la vez a los campesinos. L a creciente importancia de las ciudades reduce cada vez más a los grupos rurales,que en proporción considerable pasan a engrosar las filas de las clases urbanas. El cambio de estructura implica en sí mismo un acentuado grado de movilidad social,pues el crecimiento de las capas medias y el desplazamiento rural-urbano suponen un considerable grado de ascenso social. Y esta movilidad estructural se agrega a la movilidad propia de una sociedad de clases abiertas. Estos cambios en la estratificación se vinculan de manera directa con los cambios de la estructura económica: el predominio de la industria y de los servicios a expensas del sector llamado primario -producción agropecuaria principalmente- significa la formación de las nuevas clases altas,medias y populares. Familia

L a familia se modifica profundamente. En la sociedad tradicional predominan tipos de familia extensa,en que pueden convivir varias generaciones; la familia cumple numerosas funciones; es estable; el p p o de parentesco más amplio tiene mucha importancia como mecanismo de control social, de cooperación, de relaciones comuni50

tarias; las relaciones familiares internas tienden a ser autoritarias; las jerarquías generacionales están claramente respetadas. En la sociedad industrial la familia se reduce y aparece la familia nuclear aislada. Cada unidad familiar comprende tan sólo a esposos e hijos; el parentesco externo a ese núcleo familiar pierde importancia, aunque mantenga todavía alguna significación. L a mayoría de las funciones desempeñadas por la familia pasan a otras instituciones. L a existencia familiar es apenas una parcela de la vida de cada uno de sus miembros, que tienen la posibilidad de moverse libremente y escoger los sectores de sus varios intereses y actividades. Esta libertad se manifiesta también con respecto a los hijos y a la mujer. Las relaciones internas se tornan más igualitarias y la estabilidad familiar no depende ya del nexo de relaciones institucionalizadas de la familia extensa y de la comunidad local, de la convergencia de funciones económicas, religiosas, educacionales y asistenciales, sino de manera cada vez más exclusiva de la compatibilidad de las personalidades, de las relaciones afectivas internas, de la capacidad de cada núcleo familiar de funcionar como grupo de intimidad destinado a la expresión difusa, no reprimida, de la personalidad total. Sin ese ámbito familiar,en un ambiente dominado por relaciones impersonales secundarias,esa personalidad no encontraría m o d o de formarse y expresarse. Pero es evidente que estas nuevas clases de vínculos son menos estables que en el tipo tradicional. Organización política

Cambios no menos fundamentales se dan en el campo de la organización política y en su funcionamiento.Históricamente, la sociedad industrial se presentó vinculada a una determinada forma política : la democracia liberal. Esto parece hoy sujeto por algunos a una revisión. Sin embargo, cualquiera que sea el tipo de estructura política, la sociedad industrial parece exigir un grado más amplio de participación política en sectores cada vez más extensos de su población. CARACTERfSTICAS DE LA TRANSICIÓN

Conviene examinar ahora, en forma naturalmente sumaria, algunas de las características generales del proceso más o menos dilatado de transición. Su nota esencial es, desde luego, que no se produce de m o d o uniforme y paralelo, sino al contrario, de manera asincrónica. Existen así diferentes ritmos y velocidades en los distintos países, en las varias zonas de un mismo pais, entre los diversos grupos sociales y entre los diversos sectores de la estructura social. Las ciudades desempeñaron y siguen desempeñando un papel decisivo en el proceso analizado, de manera que actualmente cultura 51

urbana y sociedad industrial casi pueden considerarse sinónimos. Sin embargo, la forma que semejante cambio adoptó en los países iniciadores del proceso no tienen necesariamente que repetirse de un modo idéntico en los demás. Al contrario, es evidente que el simple hecho de la coexistencia de países en distintos grados de desarrollo ejerce sobre los rezagados una influencia determinante, que modifica los elementos de la situación originaria. Del hecho de que la transición se produzca en esa forma desigual, asincrónica, resultan vanas consecuencias. E n primer lugar sucede que en un mismo momento no sólo coexisten países en distinto grado de desarrollo, sino que dentro de un mismo país existen zonas más próximas al tipo de civilización industrial junto a otras más cercanas al tipo tradicional. Ello es valedero asimismo para las ciudades, pues aunque la estructura urbana -cualquiera que sea su tipo- encierra elementos que la acercan al tipo de la sociedad industrial -o facilitan al menos su adquisición- en un mismo momento algunas ciudades lo encarnan plenamente, mientras que otras siguen todavía próximas al tipo tradicional. En los países más avanzados las mismas zonas rurales adquieren los caracteres de la sociedad industrial, de suerte que en cierto punto del desarrollo tienden a desaparecer en todos los órdenes las diferencias urbano-rurales. Por las mismas razones, existen zonas rurales en diferentes fases de desarrollo, y por ello deben tenerse presente a menudo todas esas diferencias, sobre todo en los problemas relacionados con las migraciones. E n segundo lugar, si las instituciones no se transforman con la misma velocidad -y a veces en la misma dirección-, en un mismo lugar y en determinado instante existirán diversas instituciones más o menos cercanas a los tipos tradicional e industrial. Es posible que la estructura tecnicoeconómica se haya transformado en la dirección requerida por el tipo industrial,mientras que otras esferas se encuentran rezagadas. O al contrario.E n todo caso estas asincronías pueden encontrarse en diferentes partes de la estructura social. Por otro lado, las mismas asincronías pueden percibirse como conflictos entre determinados aspectos de la estructura sociocultural y la estructura de la personalidad. Una y otra habrían de corresponderse entre sí, lo que sólo ocurre en el caso de su sincronización. Una estructura tecnicoeconómica de tipo industrial requiere motivaciones adecuadas. Por lo tanto, no puede funcionar con las que son peculiares de la sociedad tradicional. Impuestos por las transformaciones en el sector ocupacional, los cambios en la estructura familiar pueden no estar acompañados de los cambios necesarios en las actitudes, motivaciones y sentimientos de los individuos afectados. O bien las actitudes pueden haber evolucionado en el sentido requerido por la sociedad industrial, pero haber estancamiento en los aparatos tecnicoeconómico,educacional, político, etc. Los niveles de aspiración, las actitudes hacia el consumo, el estilo de vida, etc.,

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pueden aproximarse al tipo industrial, mientras que la producción permanece en una fase de escaso o insuficiente desarrollo. Estas mismas asincronías pueden manifestarse como un desarrollo desigual de los diferentes grupos sociales. L a transformación suele empezar en determinados sectores de las élites urbanas, y propagarse luego en dirección descendente hacia las diferentes capas de la población de la ciudzd, desde las más elevadas hasta las más bajas. También podría descubrirse una cierta secuencia entre las ciudades : las ciudades mayores, las capitales de estado, los centros del comercio internacional suelen preceder a todas las demás ciudades. Por último, hay circunstancias históricas peculiares de cada nación que explican el desarrollo temprano o más veloz de ciertas zonas rurales o de determinadas ciudades. Por todo lo cual en un determinado país pueden ofrecerse grupos situados en diferentes etapas del proceso de transición. Se observará así en las grandes ciudades de América Latina que coexisten en un mismo instante clases medias y ciertos grupos de las clases altas en un grado comparativo de elevado desarrollo desde el punto de vista de la sociedad industrial : su tipo de familia, su actividad económica, sus formas de consumo, sus aspiraciones y actitudes ideológicas encarnarán -o estarán m u y próximas a encarnarlas- las características de ese tipo de sociedad. E n un grado inferior se encontrarán las clases populares nativas de la metrópoli, y por fin,en un grado todavía menor de adecuación a la estructura industrial, se hallarán aquellos grupos de la clase popular que han inmigrado recientemente de zonas menos desarrolladas. Más allá de la ciudad metropolitana se encontrarán otras ciudades en diferentes fases de desarrollo, en las que también se repite la misma secuencia interna entre sus distintas clases, y, por Último, los habitantes de las zonas propiamente rurales -asimismo según la zona- en diferentes grados de adquisición de los rasgos de la sociedad industrial. Cuando se tratan los problemas de la urbanización, se suele hacer referencia de manera casi exclusiva a los grupos de inmigrantes a la gran ciudad, originarios de zonas rurales poco desarrolladas. En efecto, estos grupos ofrecen en forma notoria el contraste entre los dos tipos de sociedad, y ponen de manifiesto en forma dramática los traumas de la transición de uno a otro tipo. Pero si el fenómeno se observa desde una perspectiva más amplia, el caso de los inmigrantes rurales a zonas urbanas no es más que un aspecto particular, aunque de suma gravedad, de este gran proceso de transición de un tipo de civilización a otro m u y distinto. Ninguno de los problemas del caso particular podrán entenderse en forma adecuada si no se colocan dentro del marco más amplio, todas sus dikultades de adaptación, tensiones, contrastes y conflictos pueden reducirse a ciertas proposiciones generales aplicables al proceso de transición general.

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PRINCIPALES PROBLEMAS

Los problemas planteados en los países contemporáneos por la formación de la sociedad industrial pueden clasificarse en las siguientes categorías : u) Problemas derivados de las tensiones y contrastes inherentes a la estructura de la sociedad industrial como tal; por ejemplo, la posible coexistencia de requerimientos funcionales contradictorios. b) Oposición de actitudes de los diferentes grupos sociales respecto a la aceptación o rechazo de la transformación de un tipo a otro de sociedad.Algunos grupos pueden aceptar,desear o promover el cambio hacia la sociedad industrial con todas sus consecuencias; mientras que otros pueden rechazarlo en formá no menos total, y muchos pueden aceptar ciertos aspectos y rechazar otros. Estos contrastes,debidos en parte a la diferente posición de los distintos grupos en la estructura social,y variables según sea la etapa en que se encuentre cada sociedad, se traducen en conflictos ideológicos que ocupan buena parte de la escena política de los países en desarrollo reciente y rápido.Además de los conocidos conflictos relativos al tipo de organización económica, merece destacarse esta otra forma :algunos grupos están dispuestos a aceptar y promover incluso el cambio en lo que afecta al aparato tecnicoeconómico -la persecución de un considerable nivel de industrialización-, pero se oponen en cambio a que las formas de acción deliberada,el predominio de las actitudes racionales, y el acceso a todas las posiciones se apliquen a otros sectores de la sociedad, en particular al sistema de estratificación,a las instituciones familiares y a la organización política. Desde una perspectiva científica,no parece fácil declarar esta solución como compatible con los requerimientos funcionales de la sociedad industrial. D e todos modos, es evidente que ha de tropezar con resistencias en aquellos que están dispuestos a aceptar con todas sus consecuenciasel proceso de racionalización,y aunque entre ellos no deje de haber diferencias respecto al modo de percibirlas y actualizarlas. c) Problemas derivados de las circunstancias propias de la transición y que se confunden fácilmente con los indicados en primer lugar. Las divergentes interpretaciones acerca del carácter de la transición o de la naturaleza de los problemas proviene a menudo de las opuestas concepciones ideológicas. L a mayoría de los problemas derivados de la transición -si es que no todos- pueden interpretarse como consecuencias o efectos de los desajustes provocados por el carácter desigual o asincrónico del desarrollo. Todos los conflictos mencionados hasta ahora pueden clasificarse brevemente en unos cuantos puntos : 1:Las estructuras tradicionales se dislocan sin ser reemplazadas por las nuevas estructuras propias de la sociedad industrial o compa54

tibles con ésta. Este fenómeno de desorganización social puede darse en zonas rurales no menos que en zonas urbanas y manifestarse además en varios sectores de la estructura social. Este tipo de problemas se ofrece sobre todo con respecto a la familia, a la comunidad local, a la situación de la juventud y comprende una buena parte de los conñictos de orden político; 2.Se producen conflictos entre diversos sectores de la estructura social que resulten incompatibles en sí, colocando al individuo frente a contradicciones y requerimientos opuestos, sin posible solución. Este tipo de conflicto puede surgir de la coexistencia de actitudes, normas y valores pertenecientes a diferentes etapas del desarrollo, y en algunos casos también a tensiones inherentes a la sociedad industrial misma o a las formas particulares que adopta en cada uno de ellos. 3.El cambio ocurre de una manera tan rápida que no pueden funcionar los mecanismos usuales de adaptación sea en virtud del reemplazo de generaciones sucesivas o por adaptación dentro de una misma generación. Los problemas de la migración rural en masa se incluyen en esta tercera categoría,pues se trata de grandes núcleos de población que se enfrentan de manera más o menos repentina con formas de pensar y actuar a las que no corresponde su tipo de personalidad. El desajuste se manifiesta en las tres categorías al nivel del individuo como falta de normas, como anomia. Las personas actúan siempre en función de una serie de esquemas de referencia, que los guían en su actividad,en sus maneras de sentir y de pensar. Puede tratarse de las normas más rígidas de la sociedad tradicional, o bien de los criterios más elásticos de elección que son típicos de la sociedad industrial. En todo caso el individuo debe poseer los adecuados resortes internos,la aplicación de soluciones prescritas o el manejo de diversos criterios de elección;pero en las situacionesde transición sucede que se encuentran desprovistos de uno u otro de esos mecanismos. En los casos comprendidos en las tres categorías reseñadas se ofrece una inadecuación de los esquemas internos frente a los requerimientos de la situación objetiva.Esta puede exigir decisiones racionales, que no puede dar el individuo con personalidad tradicional. Por lo tanto, se pueden plantear dilemas insolubles.También puede ocurrir que, a consecuencia de la desorganización social, la familia fracase en su fin de conseguir una adecuada formación de la personalidad de los jóvenes,que sin las normas necesarias se encuentran expuestos a toda suerte de desviaciones. Muchos de los problemas sociales de la urbanización surgen de situaciones de anomia : varias formas de comportamiento anormal -delincuencia, alcoholismo,suicidio,enfermedades mentales- cons55

tituyen una respuesta al desajuste entre la personalidad y los requerimientos de la situación, o son su directa consecuencia. Los problemas creados por las migraciones urbanas rápidas y en masa, así como otros aspectos de la transición hacia el tipo de sociedad industrial tal como ahora se lleva a cabo en América Latina pueden y deben realizarse con la ayuda de los esquemas teóricos antes formulados, incluso ciertos fenómenos de orden político e ideológico. E n efecto, mucho de lo que se observa en este campo puede interpretarse como el resultado de u n rápido proceso de transición. L o s países de América Latina se rigen por un sistema democrático. Esto significa que tienden a asegurar una participación política adecuada a todos los ciudadanos.Debido a la desigualdad del desarrollo y a otras causas, grandes capas de la población quedaron excluidas de dicha participación. D e esta suerte, la etapa de la democracia limitada, restringida a las clases altas y medias, precedió a la participación total,incluso desde el punto de vista de la ley, con la tardía implantación del sufragio universal. Pero en los países latinoamericanos, por efecto de los cambios en la estructura de las clases sociales que ocasionaron la industrialización y las grandes migraciones urbanas, se ha hecho cada vez más aguiio el problema de la integración de estas masas, planteando la necesidad de los canales institucionales adecuados. En las repúblicas en que el desarrollo comenzó el pasado siglo, esas estructuras se fueron formando lentamente, y la incorporación pudo ocurrir de manera menos explosiva, aunque nunca sin confiictos. Pero en la mayoría de los países latinoamericanos esta estructura no tuvo tiempo de constituirse. L a situación se toma ahora más tensa por el hecho de que en la actualidad el nivel de aspiración de las clases populares se ajusta a los criterios fijados en los países ya desarrollados,cosa que no ocurrió en las fases correspondientes en los primeros países industriales.El problema se ve agravado por los confiictos ideológicos entre los grupos que difieren en su actitud respecto a la orientación y meta que debe imprimirse al desarrollo. Parece, pues, evidente la correlación entre urbanización rápida y agudas tensiones políticas. RESULTADOS DE LA INVESTIGACIÓN EMPfRICA

El esquema de interpretación que antecede se basa sin duda alguna, y como es natural, en los estudios efectuados principalmente en los Estados Unidos y en Europa occidental en un ambiente económico, social y político distinto del de América Latina. Los miembros del seminario reconocieron por eso la necesidad de investigaciones empíricas adicionales, en particular de estudios comparativos y de carácter intercultural, que proporcionaran un marco más ceñido dentro de América Latina para entender el efecto de la urbanización en el orden 56

social así como sobre el pensamiento y la conducta humanos. Al mismo tiempo, se hizo notar que muchos de los problemas asociados con la vida urbana no son resultado de la urbanización como tal, o del medio urbano, sino manifestaciones de cambios más profundos y radicales que afectan al mundo entero. Sin embargo, el seminario estuvo en condiciones de considerar diversos estudios sobre problemas específicos de urbanización o áreas urbanas industriales (informes sobre Buenos Aires, S5o Paulo, Lima, Río de Janeiro, Montevideo, Esmeraldas, Cochabamba y la Ciudad de México). Del conjunto de esos estudios se desprenden las siguientes observaciones : u) Muchos de los problemas sociales en América Latina se relacionan con la gran inmigración de población desde las áreas rurales. b) Las razones fundamentales para la emigración de las áreas rurales son de orden económico y social. En el aspecto económico, las emigraciones de las áreas rurales a los centros urbanos reflejan el desequilibrio de las economías rural y urbana en América Latina. Los emigrantes sufren la presión determinada por la situación crítica de la pobreza y por la falta de oportunidades en el medio rural, que se agrava aún más por el aumento excesivo de la población rural. En el aspecto social son factores importantes en la migración las que pudieran denominarse “razones familiares”, que reflejan la carga creada por la familia en el área rural empobrecida y la atracción de la ciudad. Estas generalizaciones se comprueban directamente en dos de los trabajos de campo auspiciados por la Unesco. El estudio de un sector de la clase trabajadora en Buenos Aires realizado por Germani, muestra que las razones principales de los migrantes recientes para su marcha a la ciudad fueron falta de trabajo (80%), deseo de mejorar (10 %)y gran pobreza (6 %).En su estudio de Lima, Matos M a r encontró que el 61 % de los inmigrantes venían por razones “económicas” y el 23 % por razones “sociales”. Es significativo señalar que este último estudio puso de manifiesto que la razón más importante para la migración a Lima no fue el deseo de mejorar las condiciones sanitarias o de vivienda sino el afán de obtener una mejor educación. c) Los mayores problemas sociales de las áreas urbanas en A m é rica Latina se registran tal vez en las llamadas “poblaciones callampas”, de gran profusión y de considerable tamaño. El carácter agudo del problema de la vivienda en las ciudades latinoamericanas se hace en ellas dramático y revelan algunas de las peores consecuencias físicas y sociales de la pobreza y del bajo nivel de vida de las capas populares. ú) Los moradores de las “poblaciones callampas” han tomado a menudo la iniciativa de organizarse para mejorar sus condiciones de

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vida y para administrar sus asuntos locales, llegando en ocasiones a constituir verdaderas agrupaciones políticas. e) L o s problemas higiénicos y de nutrición abundan en las ciudades y ofrecen un carácter particularmente crítico entre los inmigrantes. E n este sentido, las tensiones y los sentimientos de inseguridad provocados por la vida urbana pueden alcanzar especial significación. Algunas de las investigaciones presentadas al seminario exploraron precisamente ciertos problemas psicológicos y de higiene mental relacionados con la vida urbana, por ejemplo, el trabajo de Rotondo, basado en análisis de casos en el Perú, y el estudio de Martucelli sobre las características de la personalidad en relación con la movilidad social en Sáo Paulo. D e esos informes se desprende que el ambiente urbano crea una cierta angustia, que en pequeña escala no dejaría de ser favorable, en la medida en que estimula a una adaptación afortunada a la vida urbana; pero las tensiones que produce una angustia excesiva pueden provocar fenómenos de desorganización social y personal. Los fenómenos registrados en el Perú se asemejan mucho, en algunos puntos, a los que se encontraron en Suecia, en particular en lo que toca al alcoholismo. f)Ese tipo de problemas de desorganización social -delincuencia, criminalidad, prostitución, enfermedades mentales, alcoholismo, etc.- se ha hecho patente en forma desproporcionada entre los inmigrantes que trataban de adaptarse al medio urbano. Según Germani, en Buenos Aires la desorganización social entre los inmigrantes recientes ful: mayor que entre los inmigrantes anteriores o entre los naturales de la ciudad. M á s de una quinta parte de las familias de inmigrantes recientes, alrededor de una séptima parte de los inmigrantes anteriores y sólo un 3 % de los naturales de la ciudad mostraron síntomas de desorganización social o personal por motivos de prostitución, alcoholismo, delincuencia y otro tipo de problemas juveniles. Matos M a r pone de Ielieve serios conflictos “reflejados en desadaptación mental, social y económica” entre los inmigrantes rurales en Lima. El trabajo de campo que realizó la División Técnica de la Junta Nacional Ecuatoriana de Planificación y Coordinación Económica describe las formas de criminalidad y desadaptación social en Esmeraldas. El delito es más frecuente entre los agricultores y los trabajadores agrícolas que emigran a la ciudad, y sus características son la pobreza, la relativa juventud (veintiuno a treinta años) y el bajo nivel educativo y cultural. g) Los servicios de bienestar social y de salubridad son inadecuados para hacer frente a las necesidades de la población, y muy en particular a las de los inmigrantes recién llegados. h) Los consumidores suelen necesitar protección, y la encuentran cada vez más en las cooperativas así como en las medidas reguladoras adoptadas por los gobiernos. Las cooperativas han sido fomen-

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tadas y algunas veces creadas por organismos públicos y por empresas comerciales e industriales (por ejemplo, en la Argentina, Colombia y el Uruguay). Es manifiesta la tendencia de las cooperativas a federarse y es de esperar que adquieran cada vez mayor importancia en América Latina. En ese sentido debieran estimularse y sostenerse. i) L a asimilación de los inmigrantes por las ciudades ha sido de carácter diverso en los países latinoamericanos. Las grandes oportunidades económicas aceleraron el proceso de asimilación en algunas de ellas (Sáo Paulo); en cambio, en otras (Caracas, por ejemplo) los grupos de inmigrantes tienden a mantenerse como un núcleo no asimilado o incluso a regresar a su país de origen. j) Por lo general el inmigrante es analfabeto y no posee el tipo de capacidad de trabajo exigido en el medio urbano. Por ello es en extremo importante que pueda disponerse dc los instrumentos necesarios para el logro de su capacitación educativa y vocacional. k) El trabajo del inmigrante está sujeto a una gran movilidad y a muchos cambios, siendo escasa su productividad.A esta situación se une la relativa individualización de su trabajo. El trabajador inmigrante no se identifica fácilmente con la estructura industrial, no sólo por la ruptura de la comunidad rural y de las sanciones que en ella controlaban su conducta, sino por la ausencia de una acción colectiva en materias de trabajo que allí solía predominar. Por otra parte, el inmigrante en las ciudades sólo se interesa a veces en su trabajo urbano como medio de acumular ahorros para retornar a su lugar de origen. Z) En las ciudades latinoamericanas,y especialmente entre los inmigrantes, escasean los obreros especializados y los empresarios.Existen datos suficientes para añrmar que hay cierta movilidad vertical entre los trabajadores con larga residencia en la ciudad o de segunda generación o generaciones subsiguientes de residencia urbana. m) Los sindicatos obreros tienden a ser instrumentos de protesta política más que defensores de las necesidades específicasdel trabajador urbano. Los inmigrantes suelen tener escasa conexión con los sindicatos. Algunas organizaciones sindicales sirven de nexo entre las pequeñas estructuras sociales dejadas atrás por los emigrantes rurales y la realidad social anónima e impersonal de la fábrica y del medio general urbano. n) L a familia, a pesar de estar sujeta a grandes presiones en el medio urbano -especialmente entre los inmigrantes- sigue desempeñando por lo común funciones esenciales para sus miembros y continúa siendo una fuerza modeladora importante en el comportamiento personal. Como añrrna Oscar Lewis en las conclusiones de su estudio L a cultura de la vecindad en la ciudad de México l, “los 1. Véase el documento informativo n.o 1.

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lazos de la familia extensa son fuertes, muy en particular en tiempos de emergencia”. o) En algunas situaciones el medio urbano promueve la organización y mantenimiento de la familia, sobre todo en el caso de la población indígena, pues sólo después de su migración a la ciudad tiene que adaptarse a los modelos dominantes de la estructura conyugal y familiar. p) L a conducta de muchos de los que habitan en la ciudad, tanto residentes antiguos como inmigrantes recientes, se caracteriza por encontrarse orientada más por las estructuras tradicionales que por las industriales o urbanas. L a descripción hecha por Lewis de los residentes de la vecindad en México D.F.sugiere el hecho de la persistencia de un campesinado urbano y muestra cómo la vecindad actúa como un parachoques en relación con los migrantes rurales gracias a la semejanza de su medio cultural con el de las regiones rurales. Las estructuras de tipo ideal en la literatura sociológica no siempre pueden aplicarse a las situaciones urbanas de las regiones poco desarrolladas, de igual manera que pueden no coincidir con la realidad en las regiones desarrolladas.

PROBLEMAS DE U R B A N I S M O

El deterioro del medio urbano es una de las consecuencias más visibles del rápido ritmo de urbanización que se advierte en América Latina :poblaciones callampas y tugurios, excesiva densidad demográfica, uso incontrolado de la tierra;servicios urbanos inadecuados : vivienda, agua, alcantarillado y otros servicios públicos y de transporte; pobreza de medios educativos y de recreo, así como de centros comunales;servicios de bienestar y salubridad en extremo deficientes y hasta servicios comerciales y de abastecimiento ineficaces. E n resumen, la rápida urbanización latinoamericana va unida a un medio urbano incompleto e imperfecto, poco favorable para una vida urbana decente y que ocasiona graves molestias a grandes proporciones de la población. Se estima que en las ciudades latinoamericanas hay alrededor de 4,5 millones de familias que residen en poblaciones callampas y tugurios y que algunos millones de personas más viven en situación todavía muy lejana de lo que podrían considerarse condiciones urbanes ideales. Los urbanistas en América Latina están de acuerdo en que el mejoramiento del medio urbano requiere mucho más que la pura planificación física.L a planificación de una ciudad no puede limitarse a la simple estructura de las áreas urbanas, sino que comprende además la necesidad de restaurar y organizar el medio urbano como un lugar agradable en que vivir y trabajar. Todavía más, el urbanista latinoamericano sostiene y reconoce que la planificación ha de tener 60

un carácter integral, o sea, que debe hacer frente a la necesidad de coordinar la planificación física con la económica, social y administrativa. En este sentido, el seminario tuvo a su disposición informes excelentes sobre la función planificadora, sus dificultades y los progresos alcanzados en relación con algunas ciudades como Esmeraldas (División Técnica de la Junta Nacional Ecuatoriana de Planificación y Coordinación Económica), San José (Sakari Sariola) y Cochabamba (Ricardo Anaya). Quizás el problema principal -y sin duda el más evidente- del medio urbano en América Latina sea el relacionado con la vivienda y el medio físico. L a imposibilidad en que se encuentran muchas familias de escasos recursos para obtener viviendas con las comodidades adecuadas -sobre todo servicios de agua y alcantarilladoes uno de los problemas de más aguda urgencia a que hace frente el urbanista. Buena parte de su solución está indudablementevinculada con la posibilidad de lograr un aumento del ingreso de los grupos de bajos recursos, y ello a su vez depende del incremento de la producción total y por habitante. Sin embargo, aunque a los actuales niveles de ingreso nacional y familiar sea difícil el mejoramiento de la vivienda, es indispensable que el urbanista afronte el problema. E n la mayoría de los países de América Latina los gobiernos han iniciado programas de vivienda. Sin embargo, debe hacerse notar que esas viviendas benefician en su mayor parte a familias de moderados recursos, que estuvieron en condiciones de contribuir al costo de su construcción. L a política habitacional en América Latina no ha resuelto todavía el problema de las familias de más bajos recursos, o sea de los residentes en poblaciones callampas y tugurios. Por otra parte, tanto en América Latina como en los Estados Unidos, la selección de los residentes en las viviendas construidas por el sector público ofrecs a menudo el difícil dilema de satisfacer por un lado ras necesidades de las familias de más escasos recursos, o de crear comunidades razonablemente equilibradas y estables. Esta política presenta asimismo otros graves problemas de fondo, y entre ellos el de saber en qué medida las construcciones estimulan las nuevas inmigraciones de las zonas rurales. Se han hecho ciertos progresos en relación con las poblaciones callampas. Por ejemplo, en Colombia, aunque con grandes dificultades, se proporcionó nuevo alojamiento para toda la población de un tugurio de Barranquilla. A pesar de que sólo el 20 % de esa población se cambió a las nuevas casas que se le habían destinado, es evidente que se había logrado bastante. En Lima se hicieron interesantes experiencias para suministrar viviendas con ciertos requisitos mínimos de decencia. Se consideró la posibilidad de suministrar agua e incluso alcantarillado para crear un medio en que las familias de bajos recursos pudieran construir sus propias casas, pero bajo cierta vigilancia y siempre que reunieran unas determinadas condi61

ciones mínimas. Esas viviendas,rudimentariaspero decentes,podrían mejorarse más adelante. En general de los datos que se dispone sobre muchas ciudades parece desprenderse que los pobladores de tugurios tienen considerables iniciativa y que, con la orientación y guía debidas podrían desplegar actividades destinadas al desarrollo de la comunidad en beneficio propio, con lo cual las viviendas y el medio ambiente se mejorarían en forma notable. Otro gran problema que enfrentan los urbanistas es el uso incontrolado de la tierra y la especulación. L a rápida urbanización ha producido un crecimiento expansivo en las afueras de las ciudades, en su mayor parte incontrolado.Se han ocupado terrenos baldíos, a menudo inadecuzdos para el uso urbano; se han ubicado industrias en los límites de la ciudad para evadir impuestos y reglamentos, estimulando así el desarrollo de las poblaciones callampas,y algunos especuladores acaparan la tierra en previsión de las grandes utiiidades que pueden obtenerse con el futuro crecimiento de la ciudad o simplemente para conseguir rápidas ganancias mediante la venta de terrenos con fines rzsidenciales,aunque todavía no estén preparados para ese uso. L a propiedad de terrenos con fines especulativos obliga muchas veces a ubicar los proyectos públicos y privados de viviendas a distancias relativamentegrandes del centro delas ciudades,con efectos desastrosos sobre los ya sobrecargados e inadecuados servicios de transporte y con la consecuencia de ocupar innecesariamente unos terrenos que podrían emplearse de otra manera en cultivos,campos de recreo, etc. Las medidas frente al uso incontrolado y dañino de la tierra son conocidas : planificación a largo plazo, parcelación, tributaciones y diversos tipos de reglamentación. Sin embargo, los urbanistas latinoamericanos se ven muchas veces en la imposibilidad de encarar los problemas del uso de la tierra por la limitación de la competencia y atribuciones de las autoridades locales. El urbanista tiene también ante sí otros problemas, como por ejemplo el de tipo general que representa facilitar la infraestructura adecuada para la vida y el desarrollo urbanos. Pero al igual que los planificadores económicos, sociales y administrativos, se encuentra seriamente limitado por el nivel de la economía nacional y por la difícil elección entre la inversión social y la productiva. Las grandes necesidades sociales de las ciudades -saneamiento ambiental,comprendida la lucha contra la contaminación del agua y el aire; los servicios urbanos, incluidas las viviendas mismas que permitan una vida decente, y las facilidades educativas, culturales, de bienestar, higiénicas y recreativas- se contraponen muchas veces a aquellas exigencias que redundan en un aumento del producto global y por habitante : energía, transportes, instalaciones, agua, caminos, puentes, etc., de uso industrial y comercial. El urbanista se encuentra en América Latina con serios obstáculos para el desempeño de sus funciones :bajos niveles de ingreso,rápido 62

aumento de la población, mal concebidos criterios sobre vivienda y devaluación monetaria frente a rígidos controles de alquiler. Es indudable que se trata de problemas que afectan a la nación entera y que el urbanista no puede dominar por sí solo. E n la consecución de metas urbanas locales, en la coordinación de la planificación económica, social, administrativa y física requerida por los gobiernos centrales, regionales y locales por medio de los planes adecuados que interesan tanto al sector privado como al sector público en sus diferentes niveles, el urbanista se enfrenta a situaciones muy diversas que pueden comprender : 1.Problemas de pequeños centros urbanos. a) Relativamente aislados, como Esmeraldas, y b) Dentro de un área metropolitana, como Alajuelita. 2.Problemas de áreas metropolitanas. a)Con centralización de actividades, como en las capitales y en las grandes ciudades, y b)Derivados de la descentralización de las actividades y del mejor equilibrio en la distribución de la población, como en Brasilia y en algunas ciudades industriales. 3.Problemas relativos al establecimiento de prioridades en programas de planificación para realizar una inversión racional y efectiva de los fondos públicos. El urbanista debe conocer el tamaño de la población que atiende, ha de tener en cuenta el nivel de vida que sería apetecible alcanzar y ha de procurar un equilibrio entre la centralización y la descentralización de las actividades requeridas. El urbanista desea satisfacer las necesidades sociales y trabaja m u y en particular con factores que influyen en la organización social, como son el uso de la tierra, la circulación y la estructura física de las ciudades. L a Organización de los Estados Americanos, a través de su program a de planificación, vivienda y construcción del Departamento de Asuntos Sociales y Económicos de la Unión Panamericana, que estimula el desarrollo del personal planificador y le ayuda a obtener una base profesional sólida para las tareas urbanizadoras, ha establecido en Bogotá (desde el 1." de enero de 1959) el Centro Interamericano de Vivienda y Planificación y ha iniciado la creación de institutos regionales de planificación de ciudades mediante los cuales podrá obtenerse la asistencia técnica necesaria para los cursos de planificación regional en las instituciones de enseñanza superior. D e esta suerte se destaca la importancia de tres objetivos : a) la investigación,merced a la cual se estudiarán las zonas urbanas dentro de su función económica y del medio social general; b) la capacitación profesional, que persigue aumentar el número y la calidad del personal planificador, y c) la orientación cívica, necesaria para ofrecer y poner en marcha la asistencia técnica requerida. 63

CUESTIONES ADMINISTRATIVAS PROGRAMAS Y MEDIDAS FRENTE A LA URBANIZACI~N ACELERADA

Los problemas que plantea la urbanización, y especialmente la adaptación de los migrantes rurales a la vida ciudadana, requieren para su solución una serie de medidas y programas de servicio social difíciles de ejecutar y coordinar, por las dificultades de orden técnico, material y administrativo que los mismos implican. Toda política de creación o desarrollo de los servicios destinados a mitigar los problemas resultantes de una rápida urbanización deberá, por lo tanto, tener en cuenta criterios de carácter general acerca del proceso mismo de urbanización, cuyo desconocimiento o falta de observancia podría conducir a resultados contraproducentes, o incluso a perjudicar el desarrollo económico del país. Por ejemplo, se reconoce hoy que el desarrollo rural, descuidado en el pasado puede ejercer un influjo decisivo en el proceso de urbanización, al mismo tiempo que es una condición indispensable para el desarrollo general del país. E n estas condiciones las medidas de índole social tomadas en relación con las ciudades, deben complementarse con aquéllas adoptadas en el medio rural. E n muchos países económicamente subdesarrollados se has visto que ciertas medidas destinadas a elevar el nivel de vida de los sectores menos favorecidos de la población urbana tienden a aumentar el poder de atracción de las ciudades y por lo tanto a estimular el ritmo de migración desde el campo a las zonas urbanas, a menos que se cuide al mismo tiempo de mejorar las condiciones de vida y la productividad de la zona rural. Por este motivo, las medidas de desarrollo rural específicamente destinadas a contener el éxodo desde el campo se han concentrado en la creación de nuevas fuentes de empleo en aquellas zonas. Por último, las inversiones en servicios sociales deben guardar una estrecha relación con la capacidad económica nacional, a fin de que no se desvíen hacia ellos recursos de los más importantes sectores productivos del país. Esta consideración lleva a las mismas conclusiones a que se llegó en el seminario al discutir los aspectos económicos de la urbanización,y en las que se destacó que es preciso elaborar criterios de prioridad para proporcionar los servicios así como la necesidad de establecer normas para esos servicios en consonancia con el nivel de desarrollo económico de los respectivos países. Se debe promover la más estrecha cooperación entre los planiíicadores económicos y los planificadores sociales, a fin de evitar que los programas de servicio social excedan la capacidad económica del país y vengan en fin de cuentas a derrotar sus propios objetivos. Hechas esas consideraciones de naturaleza general, conviene exa64

minar cuáles son específicamente los programas y las medidas que han sido adoptados o que podrían adoptarse, sobre todo en los paises poco desarrollados económicamente, para hacer frente a las consecuencias sociales de la rápida urbanización. Centros de recepción de inmigrantes

Algunas de esas medidas tienen por objeto adaptar a los inmigrantes rurales y a otros grupos en transición a las condiciones de vida urbana y entre ellos cabe mencionar en primer lugar a los centros de recepción de inmigrantes. E n algunos casos la asistencia al inmigrante a su llegada a la ciudad se limita a suministrarle alojamiento, alimentación en comedores populares y orientación sobre las oportunidades de empleo. E n los centros sociales y educativos creados al respecto se suelen dar al inmigrante todas las informaciones necesarias acerca de los reglamentos y decretos municipales, la obtención de alojamiento y otros servicios urbanos, orientándolo y aconsejándolo en sus problemas de relación con la comunidad, los vecinos, la familia y el patrón o empleador. Viviendas y adaptación a las nuevas residencias

Éste es sin duda uno de los problemas de mayor magnitud de las ciudades hacia las que se dirigen grandes masas migratorias, problema difícil tanto en su aspecto económico como en sus muchas repercusiones de índole social. Los gobiernos nacionales o locales no cuentan con recursos suficientes para resolverlo, ni los propios inmigrantes, por su bajo poder adquisitivo, están en condiciones económicas de costear los alquileres de las viviendas que pudieran proporcionárseles. A ú n más, en general, los programas de habitación popular hasta ahora puestos en práctica prevén viviendas dotadas de requisitos que están por encima de las condiciones económicas de sus futuros ocupantes, lo que no sólo hace esa vivienda demasiado cara, sino que plantea problemas de adaptación a un nuevo ambiente. Es preciso aclarar los efectos indeseables que pueden tener los programas de habitación popular cuando la facilidad otorgada para la obtención de casa en la ciudad se convierte de hecho en un nuevo atractivo que acentúa el éxodo rural. Por último, en relación con la habitación popular debe considerarse siempre hasta qué punto las técnicas simplificadas de construcción y el principio de ayuda propia pueden contribuir a la solución del problema.

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Educación

Es indudable que la educación constituye uno de los recursos fundamentales con que cuentan los países en sus esfuerzos por resolver los problemas que plantean su desarrollo económico y los efectos del proceso de urbanizacióa.Por otra parte, no es menos evidente el papel de la educación como instrumento de adaptación personal. Con relación al primer aspecto, parece menos discutible cada día que los programas de educación nacional deben plantearse como una totalidad coherente y orgánica y no como una combinación mejor o peor urdida de sus diversos fragmentos. En consecuencia, se impone tener en curnta desde el primer momento el complejo total de las diversas necesidades educativas para percibir su entrelazamiento recíproco tanto en sus aspectos culturales como socioeconómicos. En este sentido, como antes se dijo, la eficacia con que un país puede hacer frente a los problemas de una rápida urbanización depende en gran parte de una buena planificación educativa. Respecto a la educación como instrumento de adaptación personal,conviene señalar el hecho de que la rapidez del cambio urbano ha puesto en juego, a no dudarlo,diversos elementos contradictorios y contraproducentes.Sin embargo,al igual que en el punto anterior, la convicción común es que la capacidad de los países para resolver esos problemas está en relación con la eficacia de su sistema educativo. Por lo que toca a los problemas más concretos de los tugurios y zonas marginales,las investigaciones realizadas ponen de manifiesto que el analfabetismo es mayor en estas zonas que en el resto de la ciudad.L a diferencia,sin embargo,no es tan grande como se había esperado y por otra parte, incluso en la peor de estas zonas,el grado de analfabetismo es menor y el de escolaridad mayor que en las rurales.Además, el grado de alfabetización de los hijos es superior al de los padres. Estos hechos fundamentan cierto optimismo. Aunque las condiciones de la educación en las zonas marginales están lejos de ser buenas -los edificios escolares son deficientes y por lo general se encuentran muy distantes del lugar de residencia de los alumnos- el hecho de que las ciudades brinden posibilidades mejores de educación es uno de los motivos que explican la marcha hacia ellas. L a solución consistiría al parecer en elevar los niveles educativos del campo, y ésta debiera ser, en efecto, la meta. Sin embargo, en el período intermedio -dada la estrecha relación existente entre educación y movilidad- la experiencia muestra que el mejoramiento de la educación rural puede más bien fomentar que aminorar el éxodo hacia las ciudades. Es de esperar que estas influencias contradictorias se eliminen por sí solas cuando se ofrezca un desarrollo económico en que participen por igual tanto las zonas urbanas 66

como las rurales. E n varios países económicamente muy desarrollados se ha conseguido un evidente estado de equilibrio a este respecto. Conviene examinar ahora otros dos aspectos. Primero, la población de las zonas urbanas marginales para poder enfrentarse con los problemas del diario vivir necesita de la educación en forma mucho más urgente que la de las zonas rurales debido a su proximidad a los centros de competencia establecidos en el centro de la ciudad. E n esas zonas las medidas encaminadas a facilitar una rápida adaptación son singularmente necesarias. Segundo, la significación de las cifras contenidas en el estudio del profesor Lewis que tienen el interés de mostrar cómo en las zonas marginales existe en efecto una correlación entre la falta de educación y la pobreza. El individuo con mayor cultura es el que obtiene el mejor nivel de vida asequible (por pobre que éste sea), y puede escapar así de ese ambiente y participar de la vida normal de la ciudad. Por lo que a la educación escolar se refiere, es necesario disponer de un mayor número de profesores mejor preparados, de especialistas en educación de diversos tipos capaces de organizar y administrar los programas escolares, así como de edificios escolares más numerosos y mejor diseñados. U n a gran proporción de niños en edad escolar no asiste a la escuela en la ciudad porque no hay locales o porque faltan maestros. Si esto ocurre en la actualidad ¿cuál será la situación dentro de diez años habida cuenta de las perspectivas demográficas? Los gobiernos latinoamericanos hacen frente a estos problemas en cooperación con el proyecto de la Unesco de extensión de la educación primaria en América Latina. Es patente ya cierto progreso, pero queda mucho por hacer en los próximos ocho años para cumplir el objetivo de este proyecto decenal :que en 1968 todos los niños en edad escolar se encuentren matriculados en escuelas primarias. Con la ayuda de otros organismos interesados en los problemas de urbanización en América Latina, es posible que en la mayoría de sus países pueda alcanzarse esa meta. Respecto a la educación de adultos, la acción habrá de encaminarse a prestar ayuda a jóvenes y adultos con el fin de ampliar su educación y de que puedan llevar una vida Útil en las sociedades de que forman parte. Esto quiere decir que hay que ayudarlos a adquirir los conocimientos y técnicas imprescindibles para que puedan liberarse de la rutina y de la necesidad de consejos y orientaciones de personas fuera de su comunidad. U n o de los principios fundamentales de la educación para adultos en las regiones poco desarrolladas es la eliminación del analfabetismo,como única manera de introducir las modernas técnicas industriales y de facilitar la participación popular en la vida nacional y de su comunidad, ampliando sus horizontes culturales y preservando el común patrimonio moral y espiritual. Conseguida esta meta se

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atenuará necesariamente la distancia entre la ciudad y el campo que caracteriza a tantos países latinoamericanos. ¿En qué forma puede alcanzar este fin la educación de adultos? L a primera medida consistiría en organizar programas de alfabetismo para adultos que funcionen el tiempo suficiente como para que la lectura se convierta no sólo en un instrumento útil, sino en un placer personal. L a estabilidad y utilidad de estos programas depende en buena parte de su correlación con otros sistemas prácticos de educación extraescolar, como son la enseñanza vocacional, las casas de la cultura, los centros de material de lectura, etc. Esa conexión es lo que permitirá encajar las campañas de alfabetización dentro del marco más amplio de los programas de educación para adultos, dándoles mayor sentido y posibilidad de éxito, y ayudando a los adultos o comprender la conveniencia de saber leer y escribir, al ofrecerles la oportunidad de adquirir otros conocimientos y técnicas útiles mientras aprenden las primeras letras. En este sentido, los mejores programas de alfabetizaciónde adultos son los que surgieron de la necesidad de saber leer y escribir, en relación con las actividades destinadas a la formación profesional,la enseñanza de oficios, la organización de cooperativasy sociedades de crédito,la organización de comunidadesy la provisión de medios de recreo comunales. Otro método podría consistir en organizar programas educativos extraescolares permanentes. Estos programas comprenden lo siguiente : a) sistemas de educación práctica,social,cívica, científica, y cultural estrechamente relacionados con las actividades de enseñanza técnica y vocacional fuera de la escuela; b) centros de producción de material de lectura para los recién alfabetizados y el nuevo público lector; c) centros nacionales de investigación experimental de los problemas de la educación extraescolar y de la producción de material didáctico, y d) instituciones locales para la educación de jóvenes o adultos : centros de dirigentes rurales, hosterías de jóvenes, etc. Es necesario persuadir a las autoridades locales de las zonas urbanas de que los proyectos o actividades de este tipo de educación para adultos son elementos indispensables de los programas de bienestar social. Hay que estimular a las industrias para que asuman la responsabilidad de ayudar a los nuevos obreros a adaptarse a las condiciones urbanas. Por ejemplo, los servicios de bienestar obrero podrían organizar programas de educación y escuelas para adultos anexos a las fábricas o situados en los barrios obreros. El esfuerzo de las autoridades locales por desarrollar programas de este tipo se ve facilitado por la concentración de los nuevos obreros y de los trabajadores en general en determinados sectores y distritos de las ciudades. El programa educativo de la Unesco comprende actividades en 68

todos estos campos y los Estados Miembros interesados pueden solicitar su cooperación para organizar cualquiera de estos servicios o todos ellos. Servicios especializados

Han de ponerse a disposición de los inmigrantes rurales diversos servicios especializados para facilitar su rápida adaptación a las condiciones de vida urbana. Entre ellos figuran los de salud pública, educación en materia de nutrición,enseñanza artesanal, seguro social y educación fundamental. Estos servicios se encuentran sobre todo en los países más avanzados, donde por otra parte el grado de cultura de los migrantes les facilita la obtención de los servicios en las ciudades a que se trasladan. E n los países poco desarrollados no solamente se carece de recursos para proporcionarlos, sino que el atraso cultural, la timidez y las dificultades naturales del migrante para movilizarse en la gran ciudad no le permiten aprovecharlos en aquellos casos en que existen. E n la prestación de estos servicios es importante el papel que desempeñan los sistemas de ayuda mutua (mantenidos por grupos étnicos, parientes,miembros de la misma localidad de origen y sociedades de ayuda mutua) y las organizaciones filantrópicas, religiosas o laicas, que mantienen policlínicos, asilos, orfelinatos y albergues, y que a veces distribuyen ropa y comida a los necesitados. Por lo que toca a la formación de una mano de obra calificada entre los migrantes, América Latina no parece haber reconocido todavía la importancia del problema. Conviene hacer notar, sin embargo, que el migrante rural ya relativamente integrado a la vida urbana tiene oportunidad y facilidad mayores para utilizar esos servicios. E n muchos países latinoamericanos -sobre todo en la Argentina, Brasil, Chile, México y Uruguay-- existe ya gran número de escuelas artesanales e industriales para personas de ambos sexos adolescentes y adultos. Seguro social

L a inclusión del migrante en el sistema oficial de seguro y previsión social mantenido por varios países suele tener lugar cuando ya ha pasado algún tiempo después de su llegada a la ciudad. L a mayor parte de los migrantes es absorbida en pequeñas industrias, en establecimientos de servicios o en trabajos domésticos que están generalmente excluidos del sistema de previsión social, que en muchos casos sólo abarca a la gran industria. Incluso en países en que el seguro social cubre todas las actividades urbanas salvo los empleos domésticos, es frecuente no respetar los derechos de los trabajadores no calificados, y suelen burlarse las disposiciones legales acerca del

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salario mínimo en los centros urbanos en que existe exceso de mano de obra. Servicios de salubridad

E n los países poco desarrollados es regla la disparidad entre los servicios de salubridad existentes en las ciudades -especialmente en las mayores- y los establecidos en las zonas rurales. Los primeros -mucho más abundantes- muestran a menudo una duplicación de esfuerzos, de instalaciones y de programas en contraste con su carencia casi total en el interior. L a concentración de médicos en los grandes centros y en las ciudades más prósperas es otra manifestación del €enheno. En varios países se está intentando llevar los servicios médicos (dispensarios, puestos de puericultura, clínicas dentales, asistencia médica prenatal, etc.) a las mismas barriadas de tugurios. Asistencia a la familia

Es sabido que una de las consecuencias inmediatas de la migración de habitantes rurales hacia las ciudades es la ruptura de los lazos familiares tradicionales, lo que contribuye a que en los grandes centros haya un número considerable de personas adolescentes y adultas desarraigadas de su medio familiar, se den uniones ilegítimas y transitorias, y haya familias cuyas mujeres ignoren los principios más rudimentarios de economía doméstica, higiene y puericultura. Como es un principio reconocido que la estabilidad familiar constituye un poderoso factor favorable a la adaptación del migrante a las condiciones de vida urbana, se observa en todas partes un gran esfuerzo -sobre todo a través de los asistentes sociales y las enfermeras visitadoras- en el sentido de mejorar el ambiente familiar. Vale la pena mencionar aquí algunos de los métodos que han sido utilizados con éxito a este respecto, tales como los centros sociales de finalidades múltiples, dirigidos por asistentes sociales y que tienen por objeto estimular la iniciativa y la participación de las familias en actividades de interés común. Actividades juveniles y prevención de la delincuencia

Los servicios destinados a proporcionar un esparcimiento sano a la juventud y prevenir la delincuencia infantil son de gran importancia para la adaptación social de los migrantes rurales a su nuevo ambiente, pues las poblaciones de la mayoría de las ciudades de los países poco desarrollados están formadas predominantemente por personas muy jóvenes. Generalmente, las ciudades no disponen de parques, campos de 70

juego y otros medios públicos de esparcimiento para la infancia y la juventud, siendo la carencia de tales medios particularmente grave en los barrios proletarios y de tugurios. Las escuelas, incluso cuando existen para los niños de la barriadas más pobres, no funcionan sino unas pocas horas al día. Además, el período de escolaridad es excesivamente corto, de manera que los adolescentes suelen dejar la escuela antes de poder comenzar a trabajar. Muchos de ellos pasan a frecuentar las calles con el consiguiente aumento de la delincuencia juvenil. El problema de la infancia abandonada y de la delincuencia juvenil ha merecido la atención de sociólogos, educadores, moralistas y periodistas en los países poco desarrollados pero no es mucho lo que ha podido adelantarse en este terreno. No cabe duda de que los programas destinados a solucionar el problema son onerosos y rebasan la capacidad económica de los respectivos países. No obstante, con un mejor aprovechamiento de los recursos existentes y mediante una coordinación más perfecta, se podría aminorar la gravedad de la situación. MEDIDAS PARA EQUILIBRAR EL DESARROLLO URBANO Y EL RURAL

Programa de desarrollo rural

Muchos países han aplicado en las zonas rurales una serie de medidas destinadas específicamente a disminuir las migraciones hacia las ciudades, pues como es evidente no toda urbanización se apoya en el desarrollo industrial y menos aún en el desarrollo económico general. El éxodo rural, que no siempre se debe a la liberación de mano de obra en el campo y a la necesidad de aprovecharla en actividades de naturaleza secundaria o terciaria,deriva en efecto muchas veces de las malas condiciones de vida rurales y de la múltiple atracción que ofrece la ciudad. Pos esta razón los programas de desarrollo rural suelen tender a reducir la migración hacia las ciudades, aunque raramente sean establecidos con ese objetivo, y aunque a veces puedan tener un efecto diametralmente opuesto. No obstante, es cierto que el desarrollo económico y social del campo tiende esencialmente a neutralizar los efectos de fenómenos de atracción social de las ciudades y de expulsión o presión económica de las zonas rurales. Los programas de desarrollo rural generalmente incluyen las siguientes medidas : a) fomento de industrias artesanales domésticas y de pequeñas industrias locales; b) desarrollo de la industria ligera en general, de elaboración de productos agrícolas en las propias zonas de producción o en sus proximidades; c) establecimiento de industrias pesadas adecuadas en zonas subdesarrolladaso particularmente afligidas por crisis económicas, y d) mejoramiento de las 71

condiciones sanitarias,educativas, físicas y sociales de las aldeas y pequeñas ciudades. Programas de relocalización

Los programas de relocalización de emigrantes rurales se hallan todavía en una fase experimental y, por lo tanto, muy poco se sabe acerca de su éxito, especialmente de aquellos destinados a los migrantes que se aglomeran en los barrios de tugurios al no haber encontrado posibilidades económicas en la ciudad. Algunos de esos programas prevén la concesión de tierras y auxilio para la construcción de viviendas, además de la orientación que se da a los beneficiarios para obtener fuentes permanentes de ingreso. Descentralización industrial

Mucho más importante por su carácter económico y por la multiplicidad de sus efectos es la descentralizaciónindustrialcomo medida encaminada a establecer el equilibrio entre el desarrollo urbano y el rural. D e hecho, esa descentralización se ha utilizado para descongestionar zonas metropolitanas,redistribuir la población, atenuar el crecimiento desmedido de algunas ciudades que tienden a absorber las energías y las riquezas del país, así como para asegurar mejores oportunidades de empleo e ingreso a las ciudades pequeñas y a las zonas rurales. Se han utilizado varios medios para lograr la descentralización industrial, desde la acción directa del gobierno en la instalación de nuevas industriashasta medidas de fomento como la concesión de franquicias fiscales; desde la provisión de servicios, sobre todo de la infraestructura urbana indispensable,hasta la construcción de ciudades nuevas. L a descentralización de la industria forma parte de planes más amplios de naturaleza económica. Su ejecución en gran escala exige una considerable intervención del poder público, razón por la cual esta medida ha tenido más éxito en los países de economía dirigida. PROBLEMAS DE ADMINISTRACI~N P~BLICA

Centralización y concentración político-administrativa

En los países latinoamericanos se insiste en la descentralización política y en la mejor distribución de los servicios públicos como medidas indispensables, y se mantiene que sin ellas no será posible la participación efectiva de las energías locales en la solución de los problemas económicos y sociales y hasta políticos del país. A menudo los provincias y los estados aspiran a una mayor autonomía sobre 72

bases más o menos federales, y otras veces son los municipios los que buscan en la antigua tradición de autonomía local de las cámaras y de los cabildos de los tiempos coloniales, la inspiración para revivir sus instituciones. Desde hace medio siglo existe una intensa campaña municipalista cuyos puntos capitales pueden resumirse así : 1. Mayor autonomía política para los gobiernos locales mediante la elección popular de las autoridades municipales. 2.Administración propia en los asuntos de peculiar interés para los municipios. 3.Recursos financieros propios delimitando el campo tributario de las distintas esferas públicas. 4.Poder constituyente de los municipios para otorgarse sus cartas orgánicas. El éxito de esta campaña ha sido m u y escaso. Sólo en contados países se han conseguido algunos resultados sin que eso signifique una descentralización política efectiva. Los que reclaman una mayor descentralización política no tienen en cuenta el hecho de que las nuevas condiciones sociales y económicas de los países latinoamericanos y la orientación de su desarrollo económico exigen una intervención cada vez mayor por parte del estado en sectores fundamentales de la economía. El poder central tiene que recurrir crecientemente a determinados controles económicos. E n la mayoría de los países controla las fuerzas estatales de crédito, el sistema bancario, la política cambiaria, la política de salarios, el régimen de producción de numerosos productos básicos para la economía nacional, aparte del sistema impositivo nacional. Este último instrumento tiende a aplicarlo como parte de una política económica y social y no simplemente como un medio de allegar recursos al erario. E n estas condiciones la autonomía política, administrativa e incluso financiera que el gobierno central puede otorgar a las colectividades territoriales locales adolece de contenido económico efectivo y no pasa de ser una expresión utópica del movimiento municipalista propuesto. Así pues, la solución de autonomía económica y financiera de los gobiernos locales estribaría en un sistema de subvenciones condicionadas, o de participación de los gobiernos locales en los ingresos del gobierno central, pero siempre de acuerdo con los planes nacionales de inversión de los recursos así obtenidos. Los municipalistas y otros partidarios del principio de la descentralización debieran reclamar antes una de tipo técnico, ya que es en sí perfectamente compatible con la integridad de las competencias del gobierno central. L a descentralización del planeamiento gubernamental está así perfectamente dentro de este orden de ideas. La descentralización técnica se realizaría por medio de organismos destinados a prestar asistencia técnica a los gobiernos locales. L a distribución racional de funciones y competencias entre las

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distintas esferas de gobierno con el fin de evitar duplicaciones antieconómicas, y la insuficiente utilización de la capacidad real de cada departamento, es un tema que no ha recibido aún la atención que merece, a pesar de lo que significa en todo esfuerzo de descentralización política y administrativa. Por todas estas razones, es posible explicar el poco éxito obtenido hasta ahora por el movimiento municipalista, que ha adolecido de piecisión en sus reivindicaciones, dejando fuera de su atención las verdaderas medidas capaces de fortalecer de manera efectiva a los gobiernos locales, como son sobre todo las relativas a la obtención de asistencia técnica y a la distribución racional de funciones y competencias entre los distintos planos gubernamentales. Formación de funcionarios

Las técnicas de administración pública se han perfeccionado hasta tal punto en los Últimos cincuenta años,que ningún gobierno puede ignorarlas impunemente, o sea, sin grave perjuicio en la eficacia de sus actividades. Los países poco desarrollados m u y en particular, dada la escasez de sus recursos frente a sus crecientes necesidades, no pueden permitirse el lujo de continuar con las prácticas rutinarias e ineficientes de la vieja administración heredada. Los estudios realizados por el Consejo Interamericano Económico y Social (y en 1954-1958 por los técnicos de las Naciones Unidas y del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento) han insistido en forma unánime en la necesidad de reformar la administración pública de estos países. N o cabe hacerse ilusiones, sin embargo, acerca de que los países latinoamericanos estén prestando la debida atención a este problema. E n la mayoría de ellos es todavía m u y reducido el número de administradores y funcionarios seriamente preparados en la ciencia y las técnicas de la administración pública, sobre todo en el nivel de los gobiernos provinciales, estaduales y locales. L a racionalización de los métodos y procedimientos de administración pública está íntimamente ligada al problema de preparación del personal. El éxito de las reformas administrativas depende de que exista por parte de los funcionarios y de los jefes de servicios en particular, una actitud favorable y una mentalidad idónea. A este respecto, cabe anotar que los movimientos reivindicatorios de la autonomía municipal y del reforzamiento de las instituciones locales no han insistido en la forma que sería conveniente en semejante exigencia de formación de un personal preparado. D e haberlo hecho así, no cabe duda que hubieran recibido mayor atención por parte de los organismos internacionales de asistencia técnica y de sus propios gobiernos nacionales.

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Ausencia de planeamiento

El tema del planeamiento regional y urbano en relación con el fenómeno de la urbanización merece con razón el mayor interés de este seminario. Actualmente existen amplias informaciones sobre esta materia, a la que las Naciones Unidas,en particular, han prestado su mayor atención,como atestiguan los seminarios regionales y diversos estudios llevados a cabo bajo su patrocinio. Cabe añadir en apretada síntesis unos cuantos puntos más. En primer lugar, la carencia general de planeamiento en los diversos niveles de gobierno y la necesidad por tanto de estimular la formación de un estado de conciencia favorable no sólo en los políticos, sino en el público en general. En segundo lugar, el hecho de que la prestación de servicios públicos se haga en general sin obedecer a criterios fijos de prelación -sobre todo de carácter económico-, con la inevitable repercusión desfavorable en el desarrollo económico de los propios países. Por Último, el hecho igualmente patente de que, cuando existen organismos de planeamiento,se concentran en las ciudades capitales, con lo que se elaboran planes detallados para zonas distantes, que en más de una ocasión no se ajustan a sus condiciones reales. D e esta suerte se olvida la necesidad de que las colectividades locales participen de alguna forma en las actividades de planeamiento y programación. Problemas del sistema administrativo

Es corriente, si es que no excesiva, la reiteración de los problemas típicos de la administración pública latinoamericana -nepotismo, exceso de funcionarios,burocratismo, bajo nivel de sueldos, corrupción e influencia desmedida de la política partidista-, así como su general condena por ineficacia.Es evidente que semejantes métodos constituyen una barrera a la acción eficiente de los gobiernos,y que es necesario eliminarlos lo antes que sea posible. Pero cuando se trata de precisar las medidas del caso, conviene afirmar ante todo que no siempre pueden adoptarse sin más las formuladas en otros países, o sea sin un previo y cuidadoso examen de las peculiares condiciones latinoamericanas. En efecto, esos métodos arraigan muchas veces en la estructura agraria hasta ahora dominante en estos países y en las tendencias de sus economías de exportación. Punto por punto, todos y cada uno de los problemas señalados podrían imputarse sin dificultad a las singulares condiciones del inmediato pasado histórico de América Latina, lo mismo el nepotismo como la empleomanía o el bajo nivel de los sueldos y emolumentos. Pero ese análisis, aparte de su propio valor interpretativo, pondría además las bases realmente objetivas para emprender las 75

reformas más adecuadas, pues muchas veces no es posible saltar en un instante las etapas de trabajosa evolución de la realidad socioeconómica subyacente. Participación de la iniciativa privada

Es deseo universal de administradores,especialistas en ciencia social y urbanistas que se ofrezca una participación efectiva de la colectividad en la actividad gubernamental. Se espera de todos los ciudadanos que actúen con el debido espíritu cívico, y se aguarda de los menos favorecidos económicamente que sean capaces de actualizar, a través de diversos proyectos de desarrollo de la comunidad, los principios fundamentales de la responsabilidad y la ayuda propia. Sin embargo, las tradiciones económicas y culturales de estos países deben poner en guardia contra un optimismo exagerado,pues en América Latina impera una tradición de paternalismo tanto en el ámbito de la familia, como en el del trabajo y de las relaciones políticas.El espíritu cívico y los principios de ayuda mutua, especialmente en las ciudades, están en contradicción con la tendencia de estos países a esperarlo todo del gobierno. A pesar de elio, las autoridades gubernamentales pueden y deben estimular la participación de la iniciativa privada en beneficio del desarrollo de sus programas de acción social, sobre todo a través de la ayuda ñnanciera otorgada en forma de sübvenciones condicionadas a las entidades particulares que estén dispuestas a prestar servicios sociales. Muchas ciudades que están hoy en un momento de expansión demográfica constituyen un campo de acción apropiado para ese tipo de organizaciones, ofreciendo una excelente oportunidad para la acción común del gobierno y de los particulares en la solución de los problemas de la urbanización.

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11. CONCLUSIONES DEL SEMINARIO

D E F I N I C I O N E S Y CONCEPTOS

El.seminario reconoció que la urbanización concebida como la creciente proporción de la población nacional, regional o local que se concentra en aglomeraciones, es parte de un cambio profundo de tipo social y cultural y que por lo tanto entraña mucho más que meros procesos demográficos. L a urbanización como proceso demográfico y la urbanización como proceso social no se acompañan necesariamente con una perfecta coincidencia. N o obstante, adoptando un uso internacional cada vez más corriente y a falta de otros criterios que permitan la comparación entre distintos países, se acordó emplear el término urbanización en el sentido indicado, con un criterio arbitrario en cuanto al tamaño de la agrupación. Así, hubo consenso en que en los debates del seminario se considerarían urbanos los lugares con 20000 y más habitantes por haber datos disponibles para efectuar comparaciones internacionales sobre esta base, aunque se dejó constancia de que el límite referido es arbitrario y de que para muchos fines deberán considerarse como urbanas agrupaciones de menor tamaño. E n ese caso, y de acuerdo con las recomendaciones de las comisiones de estadística y población de las Naciones Unidas, cada país debe seguir usando la definición de urbano y rural que le sea más útil, presentando siempre sus informaciones censales por clasificaciones de tamaño a ñn de permitir el máximo de comparabilidad en el plano internacional. Se consideró la utilidad de otros términos como los de “ciudad” para designar una gran aglomeración de población como entidad administrativa; “zona urbana” para designar una aglomeración de edificaciones contiguas; “zona metropolitana” para designar una aglomeración de población junto con sus zonas adyacentes; y “megalóp~lis’~, para referirse a un conjunto de zonas metropolitanas.

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ASPECTOS DEMOGRAFICOS La tasa de urbanización en América Latina es función en gran parte de la elevadísima tasa global de crecimiento demograco. Al considerar cualquier aspecto demográfico de la urbanización en América Latina no hay que olvidar el hecho ineludible de que la población total aumentó en alrededor de 4/5 partes entre 1920 y 1950,ritmo de crecimiento bastante superior al promedio mundial; y que la población latinoamericana,que crece a razón de más o menos 2,5% anual podrá duplicarse en los próximos treinta años. El seminario llamó la atención sobre el hecho de que el crecimiento de la población urbana en América Latina es todavía mayor que el de la población total,que alcanza a cifras tan altas como 7 % anual (en Venezuela). E n siete de los quince países acerca de los cuales hay informaciones disponibles, la población urbana con las tasas de crecimiento registradas se duplicaría en menos de dieciocho años, y en uno de ellos (Venezuela) en alrededor de diez años. El seminario destacó que, por su grado de urbanización,América Latina ocupa un lugar intermedio entre las naciones económicamente más avanzadas de Oceanía; América del Norte y Europa y las menos desarrolladas de Asia y Africa. U n 25 % de la población latinoamericana vivía en agrupaciones de 20000 y más habitantes alrededor del año 1950 y un 17 % en zonas de 100000 y más habitantes. En el debate se hizo notar la analogía entre las características de la urbanización en América Latina y en Asia. En las dos regiones se advierten las siguientes características : 1.La población urbana es mayor que la que corresponde a los actuales niveles de productividad agrícola y no agrícola. 2.Elrápido crecimiento urbano es más bien resultado de factores de expulsión económica de una zona rural que de atracción hacia las ciudades;la atracción urbana tiende más bien a ser de índole social que económica. 3.En gran medida la urbanización ha sido un fenómeno independiente de la industrialización. 4.La población urbana se concentra en las ciudades más grandes, sobre todo en las capitales,que siguen creciendo con mayor rapidez que otras ciudades. Se concluyó en general que las poblaciones urbanas de América Latina al contrario de lo que ocurre en las naciones económicamente más desarrolladas, no pueden considerarse como causa y resultado de los cambios técnicos y culturales que necesariamente producen y reflejan un mayor producto por habitante y niveles más elevados de vida. E n gran medida, el crecimiento de Ia población urbana en América Latina representa un traslado de pobreza del campo a la ciudad. El crecimiento de la población urbana latinoamericana es en

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gran parte resultado de la migración desde las zonas rurales a las urbanas. E n seis de los diez países acerca de los cuales existen informaciones, la migración -comprendida la migración internacional- representa más del 50 % del incremento de la población urbana y en otros tres le corresponde de 40 a 50 %. L a consideración de las normas generales de política y acción con respecto a los aspectos demográficos de la urbanización en América Latina llevó a las siguientes conclusiones : 1. Es necesario estudiar la relación entre el crecimiento demográfico total y el desarrollo económico al considerar los fenómenos y repercusiones de la urbanización. 2.Es aconsejable llegar a un mejor equilibrio urbano-mral de crecimiento demográfico y también a una mayor armonía entre el crecimiento de las ciudades más grandes y las demás ciudades. 3.C o m o la población latinoamericana sigue siendo predominantemente rural, sobre todo si se compara con la de los países más avanzados, es todavía posible lograr un crecimiento equilibrado de las zonas rurales y urbanas. 4.América Latina necesita mejores estadísticas dem'ográficas, especialmente en relación con la migración interna. L a oportunidad que ofrece el programa censal de las Naciones Unidas de 1960 para conseguir mejores estadísticas demográficas, debería ser plenamente utilizada. 5.Las informaciones que existen (junto con los datos que se recogerán en el censo de las Américas de 1960) exigen un análisis más completo que el que se ha hecho hasta ahora. Además, habría que aprovecharlas mejor en la elaboración de la política y 'enla administración de programas. 6.L o s programas de desarrollo económico deben emplearse para lograr un mejor equilibrio del crecimiento urbano y rural, a través de eficaces decisiones en cuanto a la centralización y descentralización de la industria, y de las medidas tendientes a elevar el producto por habitante y los niveles de vida de las zonas rurales.

ASPECTOS ECONÓMICOS

El seminario formuló las siguientes conclusiones : 1. Los planes y programas económicos nacionales y regionales deben contar con la repercusión de programas específicos en el equilibrio urbano-rural de la economía y sus consecuencias para la población. 2. Deben adoptarse programas para elevar el nivel de vida de toda la población, tanto urbana como rural. Esto podría lograrse a través de medidas destinadas a aumentar el producto por habitante, de una parte, y de otra, con una distribución más equitativa del 79

producto. El aumento del nivel de vida de la población rural, entre otras cosas, tendería a mitigar el traslado excesivo de migrantes desde las zonas rurales a las urbanas. 3. L a reforma agraria que resulte en una mayor productividad y proporcione a la población rural participación en la tierra y la posibilidad de elevar su nivel de vida puede constituir un elemento importante en la solución de algunos de los problemas urbanos. 4.Las decisiones relativas a la centralización o descentralización de la industria debe basarse en las circunstancias particulares de cada caso, teniendo en cuenta por un lado la eficiencia económica de la concentración y, por otro,las desinversiones resultantes de los estrangulamientos en los servicios y las empresas de utilidad pública que se originan en las ciudades en rápido crecimiento. A este respecto, el seminario aceptó en general las conclusiones del seminario de las Naciones Unidas sobre planificación regional celebrado en Tokio en 1958. 5. Debe prestarse consideración al desarrollo económico de América Latina sobre bases regionales. El efecto neto de ese desarrollo económico regional debe ser aumentar el producto por habitante de cada una de las naciones interesadas y dar mayor flexibilidad a la planificación urbano-rural. 6.Las demisiones que se tomen para distribuir los escasos recursos entre las inversiones de infraestructuraen las zonas urbanas y las inversiones productivas deben tener en cuenta consideraciones a largo y corto plazo. Debe darse prioridad a las inversiones sociales generales que complementen los servicios productivos y aumenten el producto, y promuevan al mismo tiempo la justicia social y la empresa económica. 7.Deben hacerse esfuerzos para estimular el desarrollo industrial en áreas no comprendidas en las ciudades capitales. Según se ha podido constatar en varios países,entre los instrumentos para lograr este objetivo, figura el estímulo para la transferencia o creación de nuevas industrias en esas áreas mediante medidas tales como exenciones tributarias, abastecimiento de energía eléctrica,mejoramiento de los medios de transporte, locales fabriles a un alquiler módico, servicios de asesoramiento en la localización de fábricas, etc., y ayuda en la contratación y capacitación de la mano de obra y en la construcción de viviendas para los obreros. 8. El tamaño y la densidad de la población urbana deben considerarse como un activo económico en una situación de equilibrio urbano-rural favorable, pues significan disponibilidad de mano de obra,mercado,y una gran variedad de servicios públicos que sirven de estímulo a la empresa industrial y comercial y permiten que el comercio se realice en forma eficaz, reduciendo al mínimo las dificultades del transporte y las comunicaciones.Supondría un despilfarro no aprovechar plenamente el potencial económico de las 80

poblaciones urbanas existentes antes de desarrollar nuevos centros urbanos.

ASPECTOS PROFESIONALES En el seminario se llegó a las siguientes conclusiones con respecto a la mano de obra urbana :

1. Los obreros procedentes de un medio rural no están en general calificados para el trabajo industrial, tienden a la inestabilidad y a tener dificultades para adaptarse al medio urbano, siendo en consecuencia de baja productividad. 2.Debe darse elevada prelación a la educación y formación profesional de obreros caliñcados como requisito para el desarrollo de la industria y otras empresas de naturaleza semejante.Debe prestarse mucha atención a la formación de personal especializado en los niveles necesarios para aminorar la dependencia de la ayuda externa en el desarrollo económico. 3. Las medidas a corto plazo para mejorar la situación de la mano de obra urbana deben incluir los siguientes programas : a) Proporcionar en las áreas rurales la información adecuada y completa con respecto a la situación real del mercado de trabajo, las condiciones de vida, etc., en las zonas urbanas. b) Proveer capacitación vocacional a los inmigrantes en las ciudades. Deben tenerse en cuenta los métodos de capacitación rápida utilizados en otras partes del mundo con buenos resultados. 4.Las medidas a más largo plazo deben incluir : a) Ampliación y mejora de los sistemas educativos rural y urbano (véase más adelante “Educación”). b) Reorientación del programa de enseñanza escolar para ajustarlo mejor a las necesidades locales. c) Suministro de capacitación práctica vocacional o prevocacional. d) Suministro de mejores servicios de empleo. e) Protección contra la explotación a los inmigrantes obreros, en especial las mujeres y los niños, y a los obreros en general.

PLANEAMIENTO FfSICO

El planeamiento físico de América Latina, según se describió en los debates del seminario, tiene las siguientes características generales : a) Los programas de urbanismo tienden a concentrarse en un número

relativamente reducido de las áreas metropolitanas más grandes, sobre todo en las capitales. b)Las áreas metropolitanas y urbanas de América Latina sufren graves deficiencias y estrangulamientos en los servicios básicos de

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utilidad pública, como agua potable, alcantarillado, transportes, energía eléctrica, etc. c)El planeamiento urbano en general no se relaciona adecuadamente con el planeamiento económico nacional y regional, por una parte, y los planes sociales y administrativos, por otra. d)E n el planeamiento físico se plantean difíciles interrogantes con respecto al equilibrio rural y urbano, distribución equitativa de escasos servicios urbanos entre distintos sectores de la población de la ciudad, consideraciones a largo plazo frente a conveniencias inmediatas, y orden de prelación que habrá de darse a las muchas necesidades urgentes. e ) h s urbanistas latinoamericanos hacen frente a agudos problemas con el crecimiento de los barrios de tugurios. E n vista de las consideraciones anteriores, los participantes del seminario coincidieron en que: 1. El planeamiento físico debe fijarse metas que puedan alcanzarse en un tiempo prudencial. Las ventajas a corto plazo a menudo deben postergarse por consideraciones de más largo alcance, y los programas deben escalonarse en tal forma que no se atiendan las necesidades con medidas incompletas ni se produzca un desaliento general. 2. El planeamiento físico debe integrarse en planes nacionales y regionales de carácter social, económico y administrativo. L a coordinación de estas distintas actividades de planeamiento es requisito indispensable para lograr el equilibrio y la equidad en la satisfacción de las muchas necesidades de América Latina. 3. E n el planeamiento físico debe reconocerse que el problema fundamental de América Latina es el bajo producto por habitante y por lo tanto deben evitarse las desinversiones. El planeamiento del medio físico debe tener como uno de sus objetivos facilitar y acelerar la elevación del nivel de vida. 4. Dentro de las posibilidades economicofinancieras, ha de prestarse primordial atención a dotar de los servicios urbanos esenciales a los grupos de bajos recursos. Entre esos servicios figuran el agua potable, el alcantarillado y otros servicios sanitarios y de utilidad pública. También debe considerarse la posibilidad de planes de vivienda en que se cumplan las normas mínimas de salubridad y bienestar para hacer frente a los problemas que crean las barriadas de tugurios. 5. H a n de hacerse esfuerzos para ejercer un mayor control sobre el uso de la tierra valiéndose de programas destinados, por ejemplo, a la : a) Ampliación de la jurisdicción municipal sobre el uso de la tierra, especialmente en lo que se refiere a las áreas metropolitanas en su conjunto. b) Ejecución de un sistema de zonificación previa la elaboración de sus ordenanzas.

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c) Creación de poderes municipales más amplios para la expropiación y compra de terrenos. ú) Creación de sistemas tributarios para castigar la tenencia de la tierra con fines especulativos. e) Autorización del loteo de terrenos para fines residencialessólo también están provistos los servicios urbanos esenciales. j) Adquisición de grandes reservas de terreno urbano y suburbano para su uso futuro con fines públicos. g) Insistencia en la planificación física de los territorios abiertos o no incorporados al uso o a la actividad económicas, a fin de obtener un mejor empleo de la tierra, e inducir a una real ocupación de los territorios y a una más adecuada distribución de la población. 6. Deben hacerse esfuerzos para la protección sanitaria de cursos de agua y balnearios, con el fin de evitar la contaminación por desechos humanos e industriales, así como tomar medidas para prevenir la contaminación del aire por gases, vapores y humos industriales. También conviene pensar en los peligros que para la salud entrañan las instalaciones de energía atómica.

EDUCACIÓN L a planificación y desarrollo de la educación deben desempeñar un papel decisivo en la solución de los problemas de la urbanización, tanto porque la educación proporciona la base que exigen las ciudades para las actividades económicas y la organización social, como porque representa u11 instrumento de adaptación personal a los problemas de transición a la vida urbana. Se requiere un planeamiento de los sistemas educativos nacionales para asegurar el máximo aprovechamiento de los recursos disponibles, ajustándolos a las nuevas condiciones sociales y económicas. Esto significa que se requerirá multiplicar el número de integrantes del personal docente, de las edificaciones y otros recursos necesarios, así como asegurar una mayor asistencia a los establecimientos de enseñanza. Además deben emprenderse programas de educación de adultos para promover el alfabetismo y la seguridad en si mismo así como el sentido de los valores comunales tanto por su propio valoi como para facilitar el empleo en la industria y los servicios y la plena participación económica y cultural en la vida de la ciudad y de la nación. Convendría asimismo que existieran programas de capacitación, casas de la cultura, centros comunales y de creación literaria y que las autoridades locales reconocieran que los programas de educación de adultos de este tipo son complemento necesario de los 83

programas de asistencia social. También debe estimularse a las industrias para que acepten la responsabilidad de ayudar a los nuevos obreros en sus problemas de adaptación a las condiciones urbanas. Debe darse importancia a la formación de planificadores entrenados para un trabajo interprofesional, especialmente a través de cursos de postgraduados, bajo el patrocinio de las universidades y con participación de las escuelas especializadas, que tienen que ver con este problema y forman parte de las universidades. El seminario tomó nota de que el programa de educación de la Unesco prevé actividades en estos diversos campos. D e especial importancia es el proyecto principal de la Unesco para la extensión de la educación primaria en América Latina, programa decena1 que comenzó en 1958 y que tiene por finalidad ayudar a los gobiernos latinoamericanos a solucionar sus problemas de educación primaria. Los Estados Miembros interesados pueden solicitar asistencia para que estos servicios se extiendan a todos ellos.

ASPECTOS DE BIENESTAR SOCIAL

El examen de los problemas sociales, de salubridad y recreativos de los habitantes urbanos, y especialmente de los inmigrantes, llevó al seminario a las siguientes conclusiones : 1. L a planificación de los servicios sociales y de bienestar debe considerarse como parte integral de los planes de urbanización, es decir, la planificación social debe integrarse con la planificación económica,física y administrativa.Los servicios sociales, como parte integral de una política social, sólo pueden llegar a convertirse en una realidad efectiva mediante la participación de los asistentes sociales en colaboración con otros profesionales, en la planificación y ejecución de la política social. 2. Cualquier programa de bienestar social relacionado con los problemas sociales de la urbanización debe orientarse principalmente a los grupos y a los individuos a través de grupos -familia, comunidad local, asociaciones voluntarias- y debe basarse sobre la aceptación y activa participación de los grupos respectivos. 3. Los servicios sociales existentes deben ampliarse y orientarse para que : a) Satisfagan las necesidades de los nuevos inmigrantes a su Negada, incluyendo el establecimiento de centros de recepción cuando sean necesarios y factibles,a finde asegurar su integración en la comunidad urbana. b) Proporcionen viviendas para los inmigrantes sin hogar, especialmente para los grupos más indefensos, como mujeres solas, adolescentes, enfermos, lisiados y ancianos. 84

c) Adopten medidas para ayudar a los recién llegados a obtener las informacionesy servicios necesarios con respecto a la salud y la nutrición en los centros urbanos. 6) Ayuden a los migrantes rurales a volver al campo,pues estos movimientos de regreso podrán aliviar el exceso de urbanización y pueden estimularse mediante una asistencia adecuada. e) Se preocupen del establecimiento de servicios para la juventud, sobre todo cuando hay una diferencia entre la edad de egreso escolar y la mínima para trabajar. f) Consideren los medios para facilitar la obtención de los documentos de identificación necesarios en la ciudad,a saber,pruebas de identidad, ciudadanía,edad, estado civil, etc. 4.Los servicios sociales deberán ajustarse al grado de urbanización. 5. Es necesario establecer centros sociales de ñnes múltiples que prestarían servicios sociales de bienestar general a todos los residentes en la ciudad, incluso los inmigrantes. 6.Habrá que considerar la aplicación de programas de desarrollo de comunidades en los centros urbanos cuando parezca adecuado. Las iniciativas que han tomado los habitantes de los barrios de tugurios para mejorar sus propias condiciones en algunas ciudades, sugieren la posibilidad de organizar eficaces programas de ayuda propia en las zonas urbanas, basándose en la natural propensión de los habitantes a organizarse para resolver sus problemas. 7. Tales programas de ayuda propia pueden y deben ensayarse iricluso en las zonas muy desorganizadas, empleando para elio técnicas adecuadas que estimulen las tendencias a organizarse por sí mismos que de otro modo no darían fruto alguno. 8. Como hasta la fecha no ha habido ninguna reunión técnica de trabajadores o asistentes sociales para debatir los problemas sociales de la urbanización, los tipos de servicios sociales que se necesitan o los métodos que pueden ser más eficacesen este campo, el seminario recomendó que se convocara a tal reunión como parte del programa de acción futura. 9.Se recomendó asimismo que la enseñanza del servicio social se realice en escuelas universitarias para asegurar un nivel científico de estudios y una conexión fecunda con las ciencias sociales. 10.El seminario consideró, por Último, que las escuelas de servicio social deben tener en cuenta de manera principaiísima las motivaciones socioeconómicas y los métodos de organización de la comunidad y servicios sociales de grupo.

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ASPECTOS ADMINISTRATIVOS El examen del problema de elaboración de una política y de administración de programas para tratar de los muchos problemas asociados con la urbanización llevó al seminario a las siguientes conclusiones acerca de la administración en general : 1. L a enorme tarea de manejar los muchos problemas económicos, físicos,sociales y administrativos,en condiciones de limitados medios y pobreza generalizada,puede llevar a la adopción de programas antieconómicos con respecto a los recursos disponibles. Entre los tipos de proyectos que no debieran emprenderse figuran los siguientes : a) Pequeños proyectos de exhibición que sólo sirven y benefician a unos pocos. b) Organizaciones administrativas con propósitos demasiado ambiciosos. c) Sistemas tributarios que mantengan servicios sociales a expensas de los más pobres. 2. Habrá que tomar medidas adecuadas para la recopilación de los datos fundamentales y para realizar las investigaciones y análisis de los distintos problemas, necesarios para asegurar una politica y acción convenientes. Aunque se reconoce que es a menudo ineludible actuar sobre la base de los datos de que se dispone, por inadecuados que sean deberá hacerse siempre todo lo posible para obtener las informaciones más seguras cn que apoyar la acción. 3. Es aconsejable crear un organismo central que se encargue de recoger y analizar las informaciones fundamentales que requiere el administrador. Este organismo, que debería trabajar de preferencia en cooperación con las universidades y otros centros de investigación, ha de contar con el personal de la calificación necesaria para desempeñar su importante función informativa. 4. E n general las disposiciones administrativas dirigidas a resolver los problemas urbanos habrán de variar en los distintos países según el grado de centralización o descentralización de su sistema administrativo. 5. Habrá que prever la coordinación de la política y de los programas referentes a los problemas urbanos en su mutua conexión. Tal coordinación puede adquirir varias formas y encontrarse situada en distintas oficinas gubernamentales, como por ejemplo, en un organismo nacional de planificación económica y social. Aunque no es imprescindible establecer un organismo nacional encargado específicamente de los problemas de urbanización, sería aconsejable que -a través de un mecanismo de coordinación- existiera en el gobierno central alguna entidad destinada a examinarlos en conjunto, sin menoscabo de la iniciativa de las autoridades locales y regionales. 86

6, L a enseñanza de la administración pública en escuelas y cursos especiales debe estimularse para mejorar la competencia de los funcionarios públicos en todos los niveles gubernamentales. 7. A ñn de eliminar el conñicto que existe actualmente entre las aspiraciones a una mayor y más efectiva autonomía de las comunidades locales, por una parte y, por otra, la situación en que el gobierno central se encuentra de tener que aumentar sus atribuciones a expensas por lo general de las autoridades locales en cuestiones de política económica, fiscal y social para hacer frente a sus crecientes obligaciones, debieran adoptarse las siguientes medidas : u) Distribuir en forma más racional las funciones entre los distintos niveles gubernamentales. b) Establecer programas de ayuda en que los fondos sean utilizados de acuerdo con las normas o planeamientos nacionales. 8. Los gobiernos nacionales deben estudiar un sistema de administración mediante el cual las autoridades municipales puedan tomar la iniciativa y aceptar la responsabilidad de encarar los problemas que los afectan. L o s hechos indican que el exceso de centralización tiende a desalentar la iniciativa local y a retardar la solución de muchos problemas urbanos. 9. A este respecto, sería necesario proceder a un examen y reformas generales de la actual competencia de las autoridades municipales para aplicar impuestos, contratar préstamos, planificar y entrar en acuerdos intergubernamentales con otros municipios así como con las autoridades superiores del gobierno. H a de prestarse especial atención a la enseñanza de las modernas técnicas administrativas y de las materias fundamentales relativas a las actividades del municipio para que los gobiernos locales estén en condiciones de desempeñar sus tareas presentes y futuras. 10. Debe modificarse la estructura de los gobiernos locales para que correspondan por lo menos con la zona de asentamiento urbano continuo “área urbanizadayy, si no fuera posible hacerlo con la región metropolitana más amplia. Estas organizaciones de gobierno local harían posible un planeamiento más efectivo. 11. Es necesario tratar de elevar al máximo la participación de los ciudadanos en los programas encaminados a resolver los problemas de la ciudad. (Véase lo dicho anteriormente acerca de los programas de desarrollo de las comunidades.) 12. Convendría mejorar la eficacia de los servicios públicos con las siguientes medidas : a) Creación de sistemas de selección de personal que permitan contratar y mantener a personal calificado. b) Mejora de las condiciones de la administración pública, comprendidas las relativas a los niveles de remuneración, para que esa administración pública ofrezca estímulos a hombres capaces. c) Adopción de procedimientos administrativos eficaces.

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INVESTIGACIONES

L o s trabajos del seminario pusieron de manifiesto una grave insuficiencia de información y datos sobre los problemas y la realidad social de América Latina, especialmente en lo que se refiere a las consecuencias sociales de la urbanización. Resultó evidente la necesidad de fomentar la realización de estudios concretos, señalándose a este respecto la conveniencia de que las universidades y demás centros científicos públicos y privados presten la atención necesaria a estos problemas. El seminario estimó que un grave obstáculo para este propósito reside en la escasez de especialistas en este campo, subrayando la necesidad de que la formación de esos especialistas abarque la enseñanza y la práctica en la metodología de la investigación. Instituciones regionales como el Centro Latinoamericano de Investigaciones en Ciencias Sociales y la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, que se han creado con el patrocinio de la Unesco, constituyen instrumentos de gran importancia para el logro de esta finalidad. MEDIDAS QUE DEBEN ADOPTARSE El problema fundamental en América Latina, en torno al cual giran todos los demás, es evidentemente el del bajo nivel de vida de la población, que se deriva en esencia de un bajo producto global. Los problemas relacionados con un rápido proceso de urbanización son en gran parte resultado de los bajos niveles de vida en el campo, que inducen a la migración hacia las ciudades, aumentando así la pobreza que en las mismas se ofrece. E n un sentido fundamental,los principales problemas de la vida urbana latinoamericana sólo podrán resolverse si se eleva el producto global y se logra un nivel más alto de vida para la población urbana y rural. L a acción encaminada a solucionar los problemas de la urbanización debe naturalmente comprender una planificación completa e intensiva y la elaboración de programas tanto a corto como a largo plazo. Como primer paso hacia la solución de los problemas de la rápida Urbanización, es deseable que los gobiernos designen un organismo en la administración central que se encargue de coordinar las políticas y programas que influyen en los problemas interrelacionados de la vida urbana. Sería función de tal organismo central y coordinador examinar los programas económicos, de planificación, sociales y administrativos en ejecución, a fin de evaluar su influencia en los problemas urbanos y tomar la iniciativa de recomendar las políticas y programas -o a las enmiendas de políticas y programas- más eficaces en relación con los problemas urbanos.

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Los gobiernos miembros estarían así en mejor situación de aprovechar los programas internacionales de asistencia técnica en beneficio de la solución de los problemas urbanos que se plantean en el orden económico, social, de planificación y administrativo. L o s gobiernos miembros pueden recurrir a los programas regulares de las Naciones Unidas y sus organismos especializados relacionados con América Latina y a los programas de la Organización de Estados Americanos. Programas ilustrativos de este tipo son el desarrollo social y económico equilibrados de las Naciones Unidas; los programas de las Naciones Unidas y sus organismos especializados destinados a definir y medir los niveles de vida, y el proyecto principal de la Unesco para la extensión de la educación primaria en América Latina. Entre las demás actividades urgentes recomendadas por el seminario, hay dos que se refieren al mejoramiento de las bases de investigación necesarias para una política y acción fructíferas. 1. El seminario reafirmó la recomendación de que deben llevarse a cabo “estudios de los niveles de vida fami1iar”l. Esos estudios tienen por objeto dar una visión directa y completa de las condiciones de vida familiar y proporcionar una mejor base empírica que la que actualmente existe, para formular políticas concretas y programas de acción. 2. El seminario también recomendó que se tratara de conseguir el mayor número de informaciones posibles acerca de los problemas urbanos en relación con el censo de las Américas que se levantará hacia 1960 como parte del programa censal mundial de 1960 de las Naciones Unidas. Reviste especial importancia que se tomen las disposiciones adecuadas para tabular y analizar los resultados del censo de 1960, de m o d o que las estadísticas recopiladas puedan emplearse eficazmente en el planeamiento total e integral en los campos económico, físico, social y administrativo. El seminario expresó la esperanza de que continuara el programa conjunto Naciones Unidas/Unesco en materia de urbanización, en cooperación con los demás organismos especializados y de que se analizaran los resultados y conclusiones de los distintos estudios y seminarios regionales hasta ahora llevados a cabo. También se recomendó - c o m o queda indicado bajo el epígrafe “Aspectos de bienestar social”, punto 8- que se convocara a una reunión de asistentes sociales de los distintos estados míembros para estudiar los problemas sociales de la urbanizacih, a fin de llegar a recomendaciones de acción mancomunada acerca de los problemas urbanos en el campo del bienestar social. 1. Informe acerca de las definiciones y mediciones internacionales de los niveles de vida, que se basó en una reunión convocada por el Secretario General de las Naciones Unidas conjuntamente con la Oficina Internacional del Trabajo y la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura.

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El seminario expresó la conveniencia de que los Estados miembros hagan llegar ejemplares de este informe a los funcionarios de todas las entidades gubernamentales, nacionales y locales que se preocupan de los problemas urbanos, así como a los medios universitarios. Se estima que el estudio de este informe sería útil para la formulación de una política coordinada y la adopción de las medidas necesarias, al proporcionar un marco común de referencia para la comprensión y consideración de los problemas urbanos. El seminario estimó que no puede esperarse un progreso muy rápido en la resolución de los problemas de urbanización en América Latina. Es un hecho que, de continuar las tendencias actuales, la población total de América Latina se duplicará en treinta años y la de las ciudades crecerá con mayor rapidez todavía. L o s programas de desarrollo económico, además de elevar el nivel de vida de la población actual, deben tener en cuenta adecuadamente el crecimiento demográfico. Las autoridades urbanas hacen frente al mismo problema y deben abordarlo en todos los campos de la planificación -económico, físico, social y administrativo. Sin embargo, la magnitud de la tarea que implica elevar los niveles de vida y solucionar los problemas de la vida urbana no debe paralizar la acción y la elaboración de una política. Por el contrario,el objetivo de este y otros seminarios es definir la magnitud y la naturaleza de los problemas urbanos. E n los programas a largo plazo que habrá que emprender será importante evitar tanto la complacencia con medidas incompletas como el desaliento que pueden producir programas demasiado ambiciosos.

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P A R T E

S E G U N D A

S E L E C C I ~ ND E D O C U M E N T O S

III. ASPECTOS DEMOGRÁFICOS DE LA URBANIZACI~N EN AMÉRICA LATINA por la División de Población, Departamento de Asuntos Sociales, Naciones Unidas

INTRODUCCIÓN El presente estudio tiene por objeto ofrecer un cuadro estadístico general de la urbanización en América Latina y describir y analizar las principales características demográficas de la población urbana en relación con la población no urbana de los países latinoamericanos. Los datos utilizados en el análisis se obtuvieron principalmente de los censos de población más recientes,levantados en la mayoría de los casos alrededor de 1950.En el apéndice figuran algunas explicaciones de la expresión “población urbana”. Durante algún tiempo, se ha venido operando en los países latinoamericanos una urbanización relativamente rápida y cálculos recientes indican que en el curso de los ocho o diez Últimos años este proceso ha continuado al mismo ritmo y, en algunos casos, a un ritmo más acelerado que antes. En los párrafos siguientes se resumen las principales conclusiones del análisis. Los países latinoamericanos difieren mucho en cuanto al grado de urbanización que han alcanzado, pero hay ciertas características de la población urbana que son comunes a todos o a la mayoría de ellos : 1. Las grandes ciudades se caracterizan por tener una relación de masculinidad y una fecundidad relativamente bajas. 2.La distribución, según el estado civil, de la población que habita en las ciudades difiere significativamente de la correspondiente distribución de la población total. 3.Las zonas más urbanizadastienen una mayor proporción de adultos jóvenes y de edad madura y una menor proporción de niños. 4.Las ciudades tienen índices de alfabetismo más elevados que el resto de la población. Los datos disponibles no establecen una diferencia clara en los niveles generales de mortalidad entre la población urbana y la población total. Sin embargo, las tasas de mortalidad infantil en las ciudades son, por lo general,inferiores a los promedios nacionales. El crecimiento más rápido de la población urbana en comparación con la población total se debe principalmente a la migración del 93

campo hacia la ciudad; las tasas de aumento natural en las localidades urbanas y no urbanas son aparentemente bastante similares. Los que emigran del campo hacia la ciudad son en su mayoría adultos jóvenes, es decir, entre los quince y treinta y nueve años de edad, y son principalmente mujeres. L a migración internacional,que influye principalmente en el crecimiento de las ciudades metropolitanas, está constituida en su gran mayoría por hombres; actualmente esta migración internacional sólo reviste importancia secundaria en la mayoría de los países latinoamericanos. L a distribución de los varones económicamente activos, por rama de actividad económica, en algunas grandes ciudades de América Latina difiere un tanto de la que se observa en ciertas grandes ciudades de países con mayor desarrollo económico :la proporción de los que trabajan en las manufacturas es análoga para las ciudades de América Latina y para las de fuera de esta región, pero en las primeras un mayor número están ocupados en la prestación de servicios y un menor número en el comercio. L a forma en que las características demográficas de la población que vive en las ciudades difiere de las de los habitantes de otras localidades indica la importancia que tiene la urbanización no sólo desde el punto de vista demográfico, sino también desde el punto de vista económico y social. Los rasgos demográficos de la población total de un país pueden considerarse como el promedio resultante de la ponderación de las características de los habitantes urbanos y rurales. Por consiguiente, si el proceso de urbanización continúa y si las poblaciones de las ciudades conservan sus actuales características, la población total de esos países tenderá cada vez más a asemejarse a la actual población urbana. Desde el punto de vista demográfico, esto puede significar una disminución en el nivel de fecundidad, lo cual necesariamente acarrearía un importante cambio en la tasa de crecimiento de la población y en la composición por edades de la misma. Desde el punto de vista del desarrollo económico y social, la urbanización puede ser un factor de gran importancia en la elevación del nivel de alfabetismo, la disminución de la proporción de las uniones no legalizadas, el incremento del número de los que trabajan en actividades industriales, etc. Es probable que esto último traiga consigo una mayor productividad y, por ende, mayores ingresos per capita. Además, los cambios en la composición por edades de la población serían de índole tal que contribuirían a aminorar el peso por concepto de personas a cargo. A esta altura, quizá convenga volver a examinar las hipótesis en que se basa el razonamiento precedente. Dichas hipótesis son :a) que el proceso de urbanización continuará, suposición que parece razonable en vista de lo que se sabe actualmente acerca del crecimiento urbano y de los factores que lo afectan, y b) que los rasgos demo94

graíicos que distinguen actualmente la población urbana de la población rural permanecerán relativamente inalterados. L a población de algunas grandes ciudades aumenta con mucha rapidez;en las principales ciudades de Colombia y Venezuela, por ejemplo, el aumento es aproximadamente de un 6 a un 7 % anual. Para mantener por lo menos el actual nivel de vida urbano, sería menester, entre otras cosas, proporcionar a un ritmo aproximadamente igualal de la tasa de crecimientourbano :a) escuelasy maestros, a fin de que el nivel de aifabetismo no descienda, b) capacitación profesional,para que haya ininterrumpidamentemano de obra calificada,en cantidad adecuada,para la expansión industrial,c) viviendas en número adecuado para alojar a los nuevos matrimonios y a los migrantes, etc. Si no se hacen esfuerzos para mantener por lo menos los actuales niveles con respecto a estas y a otras importantes necesidades económicas y sociales,es probable que la creciente urbanización no contribuya a elevar el nivel de vida de un país, sino más bien a empeorarlo.

SITUACIÓN DE LA URBANIZACIÓN EN AMÉRICA LATINA Las definiciones censales de zona urbana y zona rural no permiten hacer un análisis comparativo del grado de urbanización alcanzado por los distintos países de la región,ya que varían mucho de un país a otro1.H a sido, pues, necesario servirse de una medida de urbanización que permita comparar los niveles y tendencias de los distintos países. Para cada país de la región,se calcularon los siguientes índices de urbanización,utilizando datos de los censos más recientes, levantados generalmente alrededor de 1950 z. 1.Porcentaje de la población total que vive en localidades de 20O00 habitantes o más. 2.Porcentaje de la población total que vive en localidades de 100O00 habitantes o más. Cualquiera de estas dos medidas se presta para los fines del análisis. Incluso los porcentajes de población urbana determinados conforme a las definiciones censales (que recibirán en adelante la denominación de “índice 3”) pueden aplicarse en ciertas condiciones;en efecto, el coeficiente de correlación entre los índices 1 y 3 fue de 0,93,y entre el 2 y el 3,de 0,82.En el cuadro 1 referente a 20 países latinoamericanos se da el porcentaje de la población que vive en localidades de 20O00 habitantes y más, de 100O00 habitantes y más, y se indica el porcentaje urbano según las definiciones censales. 1. Para consideraciones generales sobre la cuestión, véase el capítulo 1 del Demographic yearbook 1952. de la Naciones Unidas. 2. Para Uruguay, donde desde 1908 no se ha levantado ningún censo, se utilizo una estimación.

95

CUADRO 1. fndices de urbanización en América Latina

País

Año censal

Porcentaje de la población 1 en localidades de mds de 20 O00 habitanres

100 O00 habitante8

Porcentaje de la población urbana (según la definición censal)

América Central y Antillas

Costa Rica Cuba El Salvador Guatemala Haití Honduras México Nicaragua Panamá República Dominicana

1950 1953 1950 1950 1950 1950 1950 1950 1950 1950

17,s 36,s 13,O 11,2 5,1 68 24,l 15,2 22,4 11,l

17,s 21,9 8,7 10,2 473 0,o 15,l 10,3 15,9 8,5

33,s 57,O 36,s 25,o 12,2 31,O 42.6 34,9 36,O 233

América del Sur Argentina Bolivia Brasil Colombia Chile Ecuador Paraguay Perú Uruguay Venezuela

1947 1950 1950 1951 1952 1950 1950 1940 1950 1950

48,3 19,7 20,2 22,3 42,9 17,8 15,2 13,9 36,2 31,O

37,2 10,6 13,2 14,7 28,s 14,6 15,2 8,4 32,6 16,6

62,s 33,6 36,2 37,8 60,2 28,s 34,6 36,l 9

53,8

Fuentes: U . N. Demographic yearbook 1955 y datos de censos oficiales, uara Cuba : II. L. Browning. “Recent trend in Latin America urbanization”, T h e nnnals of the American Academy of Polifical and Social Science, marzo de 1958.

1. Los datos básicos para Panamá y Colombia incluyen las problaciones indias de organización tribal. 2. Estimación procedente de la obra “’ihe world distribution of urbanization” por Kingsley David e Hilda Hertz, Bulletin of the International Starisficai Insriluie, vol. XXXIII. parte IV, página 237. 3. No se dispone de datos.

Desde el punto de vista de la situación mundial, el porcentaje de la población latinoamericana que vive en localidades de 20000 y 100O00 habitantes es ligeramente superior al promedio, aunque en 1950 América Latina figuraba entre las tres regiones menos urbanizadas. En el cuadro 11 se dan las medias ponderadas de las principales regiones del mundo. Conviene tener presente que, entre los países latinoamericanos hay notables variaciones en el grado de urbanización, particularmente si se utiliza el índice 1. L a Argentina (1947), Chile (1952) y Uruguay (1950) figuran entre los 96

15 países más urbanizados del mundo l; sus respectivos porcentajes de población urbana (habitantes en localidades de más de 20000 moradores) fueron de 48,3, 42,9 y 36,2,respectivamente.E n cambio, para los cinco países centroamericanos y Panamá considerados conjuntamente, los bajos porcentajes de población en localidades de más de 20000 habitantes (13,O) y de más de 100000 (93) se aproximan más a los promedios de Asia que a los de Améñca Latina. El proceso de urbanización reviste formas diferentes en los distintos países según sean, entre otras cosas, la extensión del país, sus antecedentes históricos y la situación de su economía, la ubicación de los recursos naturales, puertos, etc., y otros varios factores de índole social y cultural. Puede asumir cualquiera de las formas siguientes :a) un aumento en el número de las ciudades con poblaciones de distinta magnitud acompañado de aumentos en la población de estas ciudades; b) un aumento en el número de los habitantes que viven en ciertas ciudades no acompañado de un aumento en el número de las localidades clasificadas como ciudades; o c) continuos e importantes aumentos en la población de una ciudad principal únicamente, por lo común la ciudad capital. Las datos de la columna 3 del cuadro 11 indican las diferencias que existen entre las principales regiones del mundo en cuanto respecta a la medida en que la población urbana está concentrada en ciudades de 1 O00 O00 y más habitantes. Se observará que América Latina tiene un índice de concentración relativamente elevado. A menudo se ha hecho referencia a que la urbanización en esta región se caracteriza por la concentración de la población urbana en las grandes ciudades, por lo común en la mayor ciudad del país. Una explicación parcial de este fenómeno pueden darla las múltiples funciones que desempeñan las grandes ciudades de la región: la mayor ciudad de un país suele ser la capital política, el centro comercial e industrial así como también el centro de las actividades culturales, educativas y recreativas 2.

1. K. Davis y H. Hertz, “The world distribution of urbanization”, Bulletin of the lnlernational Statistical Znstitute, vol. XXXIII, part IV. pág. 7.31.

2. K. Davis y H. Hertz, O p cit.; Harley L. Browning, “Recent trends in Latin American urbanization”. T h e annals of the American Academy of Political and Social Science, marzo de 1958, págs. 111-120.

97

CUADRO 11. Porcentaje de la población que vive en las ciudades en la principales regiones del mundo, 1950

__

Porcentaje de poblacidn en ciudades de Región

20 000 o m63 habifantes

Mundial Oceanía América del Norte’ Europa

URSS América Latina América del Sur América Central y Antillas Asia Africa

(1) 21 47 42 35 31 25 (26)

100000 o más habifanfes

13 41

(21) 13 9

hdice de conceniración en las grandes ciudades 100 x (2)

(1)

(3) 62 87 69 60 58 68 (6% (64) 63 51

Fuentes: Los datos para todas las regiones, con excepcidn de América Latina, proceden de Unesco, Urbanizafion in Asia and the Far East, proceedings of rhe joini U N / U n e s c o Seminar, Bangkok, 8-18 de agosto de 1956. Calcuta 1958. capítulo IV. de la obra “The World Distribution by Urbanization”. por Kingsley Davis y H. Hcru, Bulletin of fhe infernational Statisfical Insfifute, vol. XXXIII, parte IV, páginas 227-242. América Latina : U. N. Demographic yearbaok 1957 y cuadro 1.

1. Incluye a los Estados Unidos de América y al Canadá. 2. Con excepción de la U R S S .

TENDENCIA HIST~RICA DE LA URBANIZACI~N LATINOAMERICANA

La evolución en el grado de urbanización de un país puede observarse en dos formas: se pueden considerar los cambios en la proporción de la población que vive en localidades de distinto tamaño en los censos sucesivos, o se puede comparar el aumento de la población que habita en ciertas ciudades con el aumento de la población total del país. E n el primer método de análisis va implícito el problema de la comparabilidad entre los censos. Por ejemplo, cuando la población de una localidad de menos de 20000 habitantes, según un censo, sobrepasa este total en el censo siguiente, se la considera no urbana en el primer censo y urbana en el censo siguiente. El aumento de la población urbana total de un censo al otro se debe al crecimiento de la población en las localidades de más de 20000 habitantes y a la adición de personas residentes en localidades que pasaron de no urbanas a urbanas. Con el segundo método de análisis, la población urbana se refiere siempre a unas

mismas localidades, y por lo tanto su crecimiento obedece sólo al aumento de sus respectivas poblaciones. E n el cuadro 111 se dan datos sobre la tasa medía anual de crecimiento de la población durante varios períodos en localidades de tamaño determinado según el Último censo y la población total de 15 países de la región '. L a característica principal de dicho cuadro es que, para cada país, excepto Panamá, y para cada período intercensal, la tasa de aumento de la población residente en ciudades de más de 20000 habitantes fue superior a la tasa correspondiente a la población total del país, y, a fortiori, también superior a la población residente en localidades de menos de 20 O00 habitantes. E n Panamá, de 1940 a 1950, la población de las localidades pequeñas y la de las zonas rurales aumentó con mayor rapidez que las de la Ciudad de Panamá y Colón, las dos ciudades de más de 20 O00 habitantes. Dentro de las características generales, esto representa una desviación muy significativa. E n general, se puede afirmar que la población de las grandes ciudades aumenta con mayor rapidez que la de las ciudades de 20000 a 100000 habitantes.Las tasas de crecimiento de las ciudades de 20 O00 habitantes y más son, con pocas excepciones, m u y elevadas. L o s aumentos medios anuales superiores al 4 Ó 5 % son frecuentes. En Venezuela, por ejemplo, la tasa de aumento para el período 1941-1950 fue, en promedio, del 7 % anual. E n éste y en algunos de los demás países que figuran en el cuadro, hay incluso pruebas de una aceleración de la urbanización. Los datos básicos que se utilizaron para el cálculo de las tasas comentadas aparecen en el cuadro IV. L o s datos fragmentarios sobre la población presente de algunas grandes ciudades de nueve países permiten extender el estudio del crecimiento urbano más allá del Último año censal. Sin embargo, las tasas de aumento para esas ciudades que figuran en el cuadro V se basan en estimaciones y, por ello, quizá sean menos fidedignas que los datos del cuadro 111, que se basan en los resultados censales. Las tasas poscensales indican que la tendencia de la población de las principales ciudades a aumentar con más rapidez que la población total del país durante el último período intercensd persistió en los años más recientes. Los elementos de juicio, que aparecen en el cuadro V, indican la existencia de una tendencia opuesta sólo en la Argentina, donde la tasa de crecimiento demográfico del país es ligeramente superior a la de la ciudad de Buenos Aires. Sin embargo, la diferencia es casi insignificante.

1. Los datos originales del cuadro 111 están incluidos en el cuadro IV.

99

CUADRO111. Tasa media anual de crecimiento de la población que vive en determinadas zonas y de la población total de cada país Categoría de las localidades (de acuerda con el número de habiíantes) según el último censo

País

Período

inrercensa’

-

M á s de 100 O00

Población

De 20 O00 a 100 O00

M á s de 20 O00

Menos de 20 O00 2

América Central y Antillas

Costa Rica

1927-1950

Cuba

1919-1931 1931-1943

El Salvador

1930-1950

México

1940-1950

Nicaragua

1920-1940 1940-1950

Panamá

1930-1940 1940-1950

República Dominicana

1920-1935 1935-1950

América del Sur

Argentina

1869-1895 1895-1914 19 14-1947

Bolivia

1900-1950

. No existen localidades de este tamaño. 1. L a tasa media anual de crecimiento se calcula dividiendo el crecimiento habido en el período intercensal por la población media (definida como el promedio de la población censada inicial y final en cada período) y por el período interceusal expresado en años. 2 Se forma esta clase sustrayendo de la población total la población que vive en ciudades de 20 O00 o más habitantes. N o representa exactamente la población que vive en localidades de menos de 20 000 habitantes en Costa Rica, México. Nicaragua y Brasil. Véanse las notas correspondientes a estos países. 3. L a población que figura en la clase “más de 10 000”. esto es, la población de San José, se calcula en forma aproximada sumando las poblaciones de los cantones Central, Goicoechea. Tibás y Montes de Oca, que forman parte de la zona metropolitana de San José. Fuente :Algunas caracferísticas demográficas del área metropolilana de San José. E S A P A C , San José, 1957. 4. La población que figura en la clase “de 20 O00 a 100 000” corresponde solamente a 19 ciudades. Fuente :Población, por Julio Durán Ochoa, Fondo de Cultura Económica, México D. F.. 1955. 5. No se dispone de datos para dos ciudades que figuran en la clase “de 20 O00 a 100 000”. 6. Los datos básicos no comprenden a la población india de organización tribal. _.

CUADRO111 (continuación)

País

Período

intercensaL

Brasil

1940-1950

Colombia

1938-1951

Chile

1865-1875 1875-1885 1885-1895 1895-1907 1907-1920 1920-1930 1930-1940 1940-1952

Paraguay

1937-1950

Perú

1876-1940

Venezuela

1936-1941 1941 -1 950

Categoria de las localidades (de acuerda con el número de habitantes) según el Último censo

M á s de 100 O00

D e 20 O00 a 100 000

M á s de 20 O00

Población

M e n o s de 20 000 a

7. En la clase “menos de 20 000” se incluye la población de la ciudad de Sáo Caetano do Sui (55 399 habitantes en 1950) y la de la villa Coelho da Rocha (21 392). porque para dichas localidades no se dispone de datos correspondientes a 1940. 8. Los censos anteriores a 1907 no suministran datos acerca de la población de algunas de las ciudades que figuran en la clase de “de 20 o00 a 100 OOO”. 9. Los datos básicos correspondientes a 1937 se derivan de los resultados del censo de 1936.

101

CUADRO IV. Crecimiento de la población en ciertas localidades según el tamaño de su población en el último censo

pecho País

del censo

Número de habilanles en localidades cuya población se indica en el Último censo (número de ciudades entre paréntesis)

Más de 100 O00

D e 20 O00 a 100 O00

América del Sur Argentina

M á s de M e n o s de 20000(urbana) 20000 (rural)

PoblMón totai del país

(39) (47) (8) 1869 285 093 146 142 431 235 1 305 841 1 737 076 1885 972 552 286 444 1 258 996 2 695 915 3 954 911 1.VI.19 14 2 572 092 618 564 3 190 656 4 694 581 7 885 237 10.V.1947 6 189 777 1492 114 7 681 891 8 211 936 15 893 827 Bolivia (1) (5) (6) 1 .IX.1900 52 697 93 147 145 844 1 550 556 1 696 40C 5.1X.1950 321 073 272 402 593 475 2 425 556 3 019 031 Brasil (11) (88) (99) 1 .IX.1940 4 512 771 2 373 630 6 886 407 34 349 908 41 236 315 l.VII.1950 6 873 235 3 542 043 10 416 278 41 528 119 51 944 397 Colombia (22) (6) (28) 5.VII.1938 623 275 459 150 1 282 425 7 419 391 8 701 816 9.V.1951 1 698 590 580 841 2 519 431 8 968 741 1 1 548 172 Chile (21) (3) (24) 19.IV.1865 199 773 290 602 1528 621 90 829 1 819 223 19.1V.1875 245 821 112 865 358 666 1 717 285 2 075 971 26.XI.1885 318 464 i61 422 479 886 2 017 911 2 497 797 28.XI.1895 418 687 229 708 648 395 2 039 589 2 687 984 28.XI.1907 550 501 341 551 892 052 2 328 419 3 220 531 15.XII.1920 753 792 439 580 1 193 372 2 521 515 3 714 887 27.XI.1930 983 327 557 628 1 540 955 2 746 490 4 287 445 28.XI.1940 1 247 833 647 114 1 894 947 3 128 592 5 023 539 24.IV.1952 1 692 328 851 490 2 543 818 3 389 177 5 932 995 Paraguay (1) (1) 31 .XII.1937 104 820 104 820 831 306 936 126 28.X.1950 201 340 201 340 1127 112 1 328 452 Perú (1) (9) (10) 14.V.1876 101 488 99 690 201 178 2 497 928 2 699 106 9.VI.1940 520 528 339 897 860 425 5 341 542 6 207 961 Venezuela (19) (3) (22) 26.XII.1936 349 781 292 515 642 296 2 722 051 3 364 347 7.XII.1941 444 807 366 209 811 016 3 039 755 3 850 771 26.XI.1950 835 922 722 618 1558 540 3 476 298 5 034 838 América Central y Antillas Costa Rica (1) (1) ll.V.1927 75152 75 152 396 372 471 524 22.V.1950 153636 153 636 647 239 800 875 Cuba (3) (16) (19) 15.IX.1919 456 290 348 559 804 849 2 084 155 2 889 004 21.1X.1931 693 358 473 963 1 167 321 2 795 023 3 962 344 25.VII.1943 898 312 593 610 1 491 922 3 286 661 4 778 583

-

V é a m e las notas dcl cuadro 111.

102

CUADROIV (continuación). Fecho del censo

País

El Salvador

N ú m e r o de habitantes en localidades cuya población se indica en el Último censo (númerode ciudades entre paréntesis)

Más de 100 O00

D e 20 000 a 100 O00

M á s de M e n o s de 20000(urbana) 20000 (rural)

(1) (2) 89 385 57 155 161 951 78 404 (10) (19) 793 485 6.111.1940 2 448 805 6.VII.1950 3 900 568 1 080 289 (1) 1.11.1920 27 839 23.V.1940 62516 31.V.1950 109352 (1) (1) 1.1.1930 74 409 29 765 44 393 8.1X.1940 1 1 1 893 10.XII.1950 127 874 52 204 (1) (1) 17 152 24.X11.1920 30 943 13.V.1935 70 091 34 175 6.VIII.1950 181 553 56 558 1.V.1930 13.VI.1950

México Vicaragua

-

Panamá

República Dominicana

~~

(3) 146 540 240 355 (29) 3 242 290 4 980 857 (1) 27839 62516 109 352 (2) 104 174 156 286 180 078 (2) 48 095 104 266 238 111

1 287 821 1 615 562

Población total del país

1434 361 1855 917

41 1 262 19 653 552 810 160 25 791 017 610280 773 170 947 671

638 119 835686 1 057 023

323 847 410 303 576 553

428 O21 566 589 756 631

846 570 1 375 151 1897 761

894 665 1 479 417 2 135 872

Jéanse las notas del cuadro 111.

CUADROV. Tasa anual de crecimiento de la población en determinadas zonas urbanas y en todo el país en algunos países latinoamericanos íaños Dostenores al último censo)

País

Argentina Brasil Colombia Chile Cuba El Salvador México Perú Venezuela

Período

1947-1958 1950-1957 1951-1955 1952-1958 1943-1953 1950-1956 1950-1954 1940-1957 1950-1955

Tasa anual media de crecimiento 1, por 100 individuos de la población residente en T o d o el país

Zonas urbanas

272 2,3 22 2,4 2,1 3,3 23 230 3,o

291 339 66 32 23 3,8 333

3,8 7,6

Zona urbana

Buenos Aires 13 municipios a 6 municipios ' 4 grandes ciudades * 4 grandes ciudades5 San Salvador México D.F. Lima, Callao, Arequipa 4 grandes ciudades

Fuente : U. N. Demographic yearbook 1957, Argenrina : Boletín mensual de estadístfcu. año 111, n.o 7, julio 1958. Buenos Aires; Chile :Información suministrada por el ServiCiO Nacional de Estadistica y Censos, Santiago; Colombfa : Anuario general de estadistica 1955. Colombia. 1956; Perú :Boleiín de estadística peruana, Lima, año 1, n.o 1. 1958,

1. Se ha hecho el cálculo dividiendo el crecimiento correspondiente al período por el promedio de la población (definido como el promedio de la población inicial y final) y por el período expresado en años. 2. Districto Federal. SHo Paulo, Recife, Salvador, Porto Alegre. Belo Horizonte. Fortaleza, Belen. Curitiba. Niteroi. Natal, Maceio. Joáo Pessoa. 3. Bogotá, Medellín, Caii, Barranquillr. Cartagena, Bucaramanga. 4. Gran Santiago, Valparaíso. Concepción, Viña del Mar. 5. La Habana, Marianao. Santiago de Cuba, Camagüey. 6. Caracas, Maracaibo. Barquisimeto. Valencia.

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RELACION DE MASCULINIDAD E n toda la región (a excepción del Uruguay, país con respecto al cual no se dispone de datos), el número de hombres es casi igual al de mujeres; a mediados de 1950,la relación se calculó en 9 9 3 hombres por cada 100 mujeres. Cuando sólo se toma en cuenta la población nativa, la relación es algo menor. L a migración internacional,en la que predominan los varones, ha contribuido evidentemente al equilibrio de la relación de masculinidad que existe entre la región. L a relación de masculinidad urbana es inferior a la nacional en todos los países de la región, salvo en el Perú; no hay una explicación obvia para esta Única desviación. Las diferencias entre la relación de masculinidad rural y urbana en los distintos países son evidentemente resultado de la migración, principalmente de mujeres, del campo a la ciudad, que caracteriza a la región. Este rasgo característico de la urbanización en América Latina tiene una interesante similitud con lo que se ha observado en Europa, América del Norte y otras regiones con poblaciones de origen europeo, y ofrece u n notable contraste con la situación en Africa y Asia, donde, según los resultados censales, la relación de masculinidad es más elevada en las ciudades que en las zonas rurales, lo que refleja una migración predominantemente masculina del campo a la ciudad. Los países de Europa y América del Norte están por lo general más urbanizados y gozan de un mayor adelanto económico que la mayoría de los países latinoamericanos,en tanto que los países de Asia y Africa están por lo general menos urbanizados e insdcientemente desarrollados desde el punto de vista económico, lo cual es también una característica común de los países latinoamericanos. C o m o conclusión general de lo precedente cabe decir que, “mientras el volumen de la migración del campo a la ciudad depende principalmente de la situación económica,las características demográficas de los migrantes están condicionadas por modalidades sociales de vieja data”I. Se ha aludido a menudo a la gran importancia de las ciudades capitales en la América Latina z. En su mayor parte éstas pertenecen al grupo de ciudades con más de 100000 habitantes y suelen contener una proporción relativamente elevada de la población total del país. Un análisis de las características de la población que vive en estas ciuaades reviste especial interés, pues las características demográficas propias de los habitantes urbanos son más pronunciadas en las ciudades metropolitanas que en las localidades pequeñas o de mediano tamaño. Datos sobre la relación de masculinidad 1. Unesco. Urbonization in Asia and ihe far Easi, actuaciones del Seminario Conjunto de las Naciones Unidas y la Unesco. Rangkok, 9-16 agosto de 1956, capítulo IV, Demographic avpecfs of urbanizarion in the Ecafe region. Calcuta 1957, pág. 108. 2. Véase, por ejemplo, Harley L. Browning, “Recent trends in Latin American urbanization”. The Annals of ihe American Academy of Political and Social Science, marzo de 1958.

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de la población total y de la población autóctona de la mayor ciudad y del total de los habitantes urbanos, existen para seis países l. Según estas cifras, en la principal ciudad el número de varones por cada 100 mujeres no difiere en forma sistemática del correspondiente al total de la población urbana. Las diferencias que pueda haber se deben principalmente a las diferencias entre varones y mujeres en la magnitud y dirección de la migración interna. Sin embargo, como ya se hizo notar, se sabe que un segundo factor -la migración internacional- ha influido en el índice considerado. Las ciudades principales tienen en su población una importante proporción de personas nacidas en el extranjero, y éstas tienen una relación de masculinidad elevadísima, que sin duda basta para ocultar una baja relación de masculinidad en la población nativa de los centros urbanos. Si se considera sólo la población autóctona, la relación de masculinidad que se da para las principales ciudades es un tanto inferior a la relación correspondiente al total de la población urbana, con excepción del Brasil.

FECUNDIDAD Es sabido que en la mayoría de los países latinoamericanosel registro de los nacimientos es incompleto y que entre las distintas localidades de un mismo país hay diferencias en cuanto al grado de cabalidad del registro de las estadísticas vitales. Por consiguiente, las tasas brutas de natalidad son inadecuadas para analizar las diferencias de fecundidad entre las zonas urbanas y las rurales. Pero además del problema del registro de las estadísticas vitales, las poblaciones urbanas y rurales diíieren también desde el punto de vista de la composición por sexo y edad (la estructura por edades es un importante determinante del nivel de fecundidad), y los nacimientos suelen registrarse según el lugar en que se produjeron y no según el lugar de residencia de la madre. Esos y otros problemas análogos hacen que el estudio de las diferencias de la fecundidad partiendo de la base de las tasas brutas de natalidad sea bastante arriesgado. L a relación entre niños y mujeres (número de niños de cero a cuatro años de edad por 1 O00 mujeres en edad de procrear) es por lo común un medio más eficaz para medir dichas diferencias, pues se basa en los datos censales, con lo que lógicamente se elimina el problema de la inscripción de los nacimientos según el lugar de residencia o según el lugar en que se produjeron y no resulta afectado por la variación en la proporción de mujeres en edad de procrear. Sin embargo, su utilidad se resiente u n poco pues la afectan la distribución, por edades de las mujeres comprendidas en el grupo en edad de procrear, y la mortalidad infantil. Influye también la 1. Argentina, Brasil. Chile, Cuba, Perú, Venezuela.

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omisión en el empadronamiento de los niños de cero a cuatro años de edad. L a medida en que esto Ocurre varía por lo general de una localidad a otra y de un país a otro l. Incluso una medida tan sencilla como la relación niños-mujeres no se pudo obtener para la población urbana (iocalidadescon más de 20 O00 habitantes) de cada uno de los países latinoamericafios. Como no se disponía de las tabulaciones censales de varones y mujeres clasificadospor edad para todas las ciudades,no se pudieron calcular las relaciones correspondientes a las comunidades clasiñcadas según su tamaño. L a relación entre los niños y la totalidad de las mujeres en edad de concebir y de las mujeres no solteras para todo el país y para las localidades urbanas según el Último censo, junto con la relación que existe entre la fecundidad urbana y la fecundidad nacional se ha calculado para 19 países z. Quizá la característica más saliente de estos datos sea la falta de toda relación sistemática entre el grado de urbanización y el nivel de fecundidad, aunque el país más urbanizado -la Argentinatiene la fecundidad más baja. Esto es más evidente con respecto a las mujeres no solteras que con respecto a todas las mujeres, aunque hay que andar con tiento en esa comparación, pues hay falta de comparabilidad con respecto a los grupos de edades de las mujeres no solteras. Es también evidente que la región en general se caracteriza por una fecundidad notablemente elevada : el número de niños de cero a cuatro años de edad por cada 1 O00 mujeres de quince a cuarenta y nueve osciló entre 423 en la Argentina (1947)y 749 en la República Dominicana (1950).Sin embargo,todos los países, con excepción de la Argentina y Haití, tuvieron proporciones entre mujeres y niños superiores a 500.Cabe señalar, a los efectos de la comparación,que la más alta proporción entre niños y mujeres que se haya registrado con respecto a un país industrializado fuera de América Latina alrededor de 1950,fue de 498 en el Canadá (1951). Los datos de que se dispone con respecto a Haití (1950)indican que en este país la fecundidad es bastante baja si se considera el promedio de la región, pero el índice de fecundidad probablemente encubre la práctica generalizada de no empadronar muchos niños de cero a cuatro años de edad y las altas tasas de mortalidad infantil, así como también los errores cometidos al declarar la edad de las mujeres. L a fecundidad efectiva (es decir, habida cuenta de la mortalidad infantil y de mujeres) es uniformemente más baja en las localidades 1. Para consideraciones aenerales sobre este problema, véase Unesco, Urbanization in Asia and ihe far Easi, actuaciones del seminario conjunto de las Naciones Unidas y la Unesco; Bangkok. 8-18 de agosto de 1956, Calcuta 1957, capítulo IV. Véase también el capítulo II del Informe sobre la siiuocidn social en el mundo, Naciones Unidas, Nueva York. 1957. 2. Véanse los países mencionados en el cuadro 1, con excepción del Uruguay.

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urbanas que en otras partes de esos países. Las cifras disponibles sugieren que las diferencias relativas entre la fecundidad urbana y rural aparentemente no guardan relación con el grado de urbanización del país de que se trate. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que en esos países hay cierta falta de comparabilidad en cuanto respecta a las definicionesde población “urbana” (véase el apéndice). Conviene señalar aquí que las diferencias que se observan en la relación entre niños y mujeres entre la población urbana y la población total de los países de la región podrían reflejar no sólo diferencias de fecundidad (y de mortalidad), sino también diferencias de estado civil y la migración pronunciada de mujeres jóvenes de las zonas rurales hacia las principales ciudades.Como ya se señaló,las uniones no legalizadas están relativamente mucho más difundidas en las zonas rurales que en las urbanas. Por lo tanto, las comunidades urbanas deben tener una proporción más elevada de mujeres en edad de concebir que no están casadas y, por consiguiente, deben producir índices de fecundidad inferiores. L a menor incidencia de las uniones no legalizadas en las ciudades y la migración del campo hacia las ciudades de mujeres núbiles sin vínculos afectivos,se combinan para hacer que la relación niños-mujeres resulte un tanto ineficazcomo indicador de las diferencias de fecundidad entre las zonas urbanas y rurales de esta región. Una tasa de fecundidad de las no solteras (niños de cero a cuatro años de edad por cada 1 O00 mujeres no solteras en edad de procrear), es, pues, una medida algo más sensible de las diferencias de fecundidad entre las zonas urbanas y rurales en los países de la América Latina. D e los datos disponibles puede verse que, con excepción de la Argentina y Cuba, la relación entre la fecundidad urbana y la fecundidad nacional es mayor para las mujeres no solteras que para el total de las mujeres. Hay pruebas de que en esos dos países,las mujeres que no están casadas legalmente figuran en los censos como solteras. Las desviaciones anotadas quizá se deban a ello. El índice nacional de fecundidad de Honduras, obtenido considerando las mujeres no solteras,es menor que el índice urbano.D e ser cierto, ello indicaría una notable desviación de las características generales. Sin embargo,un examen de los datos censales probablemente pondría en evidencia muchas e importantes inexactitudes en los datos relativos al estado civil que podrían explicar la causa del inesperado resultado. En general, pues, cabe añrmar que, dentro de las limitaciones de los datos, en esta región la fecundidad de la población urbana es uniformemente inferior a la de la población total. Fue posible calcular la relación que existe entre el número de niños y el número de mujeres no solteras,por una parte, y entre el número de niños y el total de mujeres, por otra, para la principal 107

ciudad en seis países l. Importa señalar, como conclusión, que para cada país, ambas relaciones entre niños y mujeres indican una relación inversa entre el nivel de fecundidad y el tamaño de la localidad. E n otros capítulos se examinan algunos de los factores que influyen mucho en esta relación, tales como la composición pdr edades y por sexo, el estado civil, la mortalidad y la migración interna.

ESTADO CIVIL Un análisis de la composición por el estado civil, de la población urbana y no urbana de los países de esta región plantea un problema especialmente difícil :una proporción relativamente grande de adultos no están casados legalmente y suelen figurar en los censos como solteros; en tanto que algunos países en sus censos tabulan por separado a los casados legalmente y a los que no lo están, otros en cambio no proceden así. Existen datos, con respecto a cuatro países2 y a la población urbana y a la población total, acerca de la distribución, según el estado civil, de hombres y mujeres clasificados en dos grandes grupos de edades (quince a cuarenta y nueve; cincuenta en adelante). Existen también datas análogos relativos sólo a las mujeres con respecto a otros siete países 3. Las conclusiones que se desprenden de estos datos armonizan en su mayor parte con las características que suelen observarse en otros países : 1. Las poblaciones urbanas tienen un mayor porcentaje de personas solteras. Esto puede atribuirse, al menos parcialmente, a la migración del campo hacia las ciudades de adultos jóvenes probablemente solteros,así como a la tendencia que evidencian los habitantes urbanos a contraer matrimonio a edades más avanzadas. Las cifras indican un porcentaje de personas solteras más bajo en las localidades urbanas de la Argentina que en todo el país. Sin embargo, es posible que esas cifras no reflejen la verdadera situación; en el censo argentino de 1947 no se hizo una distinción entre las mujeres legalmente casadas y las que no lo estaban, y todo hace suponer que el segundo grupo se incluyó entre las solteras. 2. El porcentaje de personas casadas es generalmente mayor en la población total que en la población urbana. Lo mismo cabe decir del número relativo de personas no casadas legalmente.Sin embargo, con respecto a este grupo, la diferencia entre la población total y la población urbana es más pronunciada. Los datos de la Argentina indican nuevamente una desviación;las razones dadas anteriormente se aplican también a este caso. E n cuanto a Venezuela y Haití, las 1. Argentina, Brasil, Cuba, Chile, Venezuela, México. 2. Brasil, Costa Rica, El Salvador, Paraguay. 3. Argentina, Chile, Haití, Honduras, México, Perú, Venezuela.

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estadísticas denotan una proporción mayor de personas casadas en la población urbana que en la población total. Sin embargo,esto se compensa con la diferencia en la proporción de personas no casadas legalmente (conviene reiterar aquí,que la diferencia en la proporción de mujeres casadas -legal y no legalmente- es un factor de importancia en la diferencia de fecundidad entre las zonas urbanas y rurales que se obssrva en toda esta región) l. L a proporción de viudas es generalmente mayor en la población urbana que en la población total, mientras que con respecto a los viudos ocurre lo contrario. Esas diferencias pueden atribuirse, entre otras cosas, a las características de los que migran de las zonas rurales a las urbanas, a las diferencias entre la mortalidad urbana y la mortalidad rural y a que las viudas y viudos tienden a contraer nuevas nupcias con más o menos frecuencia en una región que en otra 2. 4. Al igual que en los países de otras regiones,las personas divorciadas y separadas constituyen una proporción mayor de la población urbana que de la población total.

MORTALIDAD Para un análisis completo de las díferencias entre la mortalidad urbana y la mortalidad rural se necesitan, por lo menos, buenas estadísticas de defunciones clasificadas por edades, por sexo y por lugar de residencia. Como la tasa bruta de mortalidad -la medida más accesible- resulta afectada por la composición por edad y por sexo de la población y, como las zonas urbanas y las zonas rurales difieren a este respecto, medidas tales como las tasas de mortalidad infantily juvenil e índices sumarios de las tablas de vida- esperanza de vida a edades determinadas- son los Únicos instrumentos que patentizan las diferencias reales de mortalidad entre las zonas rurales y urbanas o entre los habitantes de las ciudades y los del campo. Por desgracia, en la mayoría de esos países no se dispone de estadísticas que puedan proporcionar esas medidas, y aun más escasos son los datos correspondientesa cada una de las ciudades en particular. El examen de las diferencias entre la mortalidad urbana y la mortalidad rural se limita, pues, a lo que puede extraerse de los datos de que se dispone respecto a la Argentina, Brasil, Chile, Panamá y Venezuela. Se dispone de tablas de vida para la Argentina y su capital,Buenos Aires, con respecto al año 1947.En ese entonces la esperanza de vida para las mujeres de Buenos Aires de todas las edades era mayor que la del total de las mujeres argentinas de edades comparables. 1. Informe sobre la Situación social en el mundo, Loc. cit. 2. A. Casis y K. Davis, “Urbanization in Latin America”. T h e milbank memorial Fund Quarlerly, vol. XXIV, n.o 3, julio 1946.

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Sin embargo, en cuanto respecta a los varones, en la mayoría de los casos ocurría lo contrario, salvo respecto a la esperanza de vida al nacer. Las cifras figuran en el cuadro VI. C o m o estos valores de las tablas de vida se basan en las defunciones registradas y en los datos censales, la información que figura en este cuadro debe aceptarse con cautela; el registro de las defunciones es probablemente más completo en Buenos Aires que en el resto de la Argentina. Además, muchas defunciones ocurridas en Buenos Aires no fueron asignadas al respectivo lugar de residencia.Esas condiciones tenderían a inflar las tasas de mortalidad de Buenos Aires. Cabe preguntarse si las condiciones antes expuestas se aplican a las tasas de mortalidad masculina y no a las femeninas. Evidentemente se aplican a ambas. Es claro que en Buenos Aires la mortalidad femenina para todas las edades es menor (quizá menor de lo que indican las cifras) que en toda la Argentina, pero no es posible determinar si ocurre lo mismo en el caso de la mortalidad masculina. U n examen de datos similares para Panamá y Venezuela indica que las características de las diferencias de la mortalidad en la Argentina pueden ser generales en la región. CUADROVI. Esperanza de vida - e n años-

en determinadas edades para varones y mujeres. Buenos Aires y Argentina, 1947 Varones

Mujeres

-

Edad Argeniina

Buenos Aires

Argeniina

Buenos Aires

-

~

O 1 30 50

59,3 62,6 37,s 21,o

60,O 62,O 36,3 20,o

64,O 67,O 42,O 24,9

66.7 68,4 42,4 251

Fuente : Índices de sobrevivencia de cierias regiones de la República Argeniina en 1947, por José Barra1 Souto. Proceedings of ihe World Population Conference 1954. Naciones Unidas, E/CONF/ 13 1413.

En general, puede decirse que en los cinco países respecto a los cuales se examinaron datos sobre mortalidad, la mortalidad infantil es menor en la población urbana que en la población total. L a prueba de la índole de las diferencias de la mortalidad general es mucho menos concluyente;en algunos casos, la mortalidad femenina parece ser menor en las ciudades, mientras que lo contrario suele ocurrir con más frecuencia con respecto a la mortalidad masculina. Corroboran esta Última conclusión los resultados obtenidos del análisis de los datos sobre el estado civil de las mujeres; se observó que la proporción de viudas en la población urbana es mucho mayor que en la población total.Varios factorespueden haber influido en este resultado, y uno de ellos quizá sea una mayor mortalidad 110

urbana en cuanto respecta a los varones. Antes de que se pueda ilegar a conclusiones definitivas sobre las diferencias de mortalidad masculina en las zonas urbanas y rurales, habrá que hacer nuevos estudios basados en datos más detallados y exactos. P E R S O N A S NACIDAS EN EL EXTRANJERO

El proceso de urbanización está relacionado con el nivel de desarroilo económico y con las tendencias que éste acusa. C o m o los migrantes internacionales tienden a establecerse en lugares donde creen que sus posibilidades económicas son más favorables, convendría determinar si en la región de América Latina las personas nacidas en el extranjero constituyen una mayor proporción de la población total en países que han alcanzado mayor grado de urbanización. Sin embargo, la situación política y social de un país es también un factor que determina hasta qué punto resulta éste atrayente para los migrantes, y a ello quizá se deba en parte la falta de una relación sistemática entre el nivel de urbanización y el número relativo de personas nacidas en el extranjero que se encuentran en los países de la región. Otra consideración es que los gobiernos suelen adoptar medidas para fomentar o restringir la inmigración, y que estas medidas no son ahora ni lo fueron en el pasado, similares en todos los países de la región. Para cada país de América Latina, salvo el Uruguay, se indica la proporción de la población total compuesta por inmigrantes de las Américas y de otros continentes, principalmente Europa, junto con el índice de urbanización y la proporción de personas nacidas en el extranjero en la población urbana total. El número relativo de personas nacidas en el extranjero y procedentes de otros continentes refleja probablemente la atracción que un país ejerce sobre los inmigrantes en grado mayor que el que indica la proporción de inmigrantes nacidos en América, por lo común en los países vecinos. Los datos examinados indican que en algunos países las personas nacidas en el extranjero constituyen una proporción tan pequeña de la población total que la migración internacional sólo pudo haber tenido un efecto de muy poca importancia en la urbanización. E n otros países, por ejemplo la Argentina y Panamá, la inmigración fue de una magnitud tal que vino a acentuar la Urbanización,pues, como lo indica la estadística, un número relativamente mayor de nacidos en el extranjero que de nativos prefiere vivir en las ciudades. E n todos esos 19 países, para los cuales los datos existen, los nacidos en el extranjero constituyen un mayor porcentaje de la población urbana que de la población total; y en los siete países con respecto a los cuales existen datos, hay, en las principales metrópolis, un _____

1. Argentina, Brasil, Chile. Cuba, México, Perú y Venezuela.

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número de nacidos en el extranjero relativamente mayor que en la población urbana total. M I G R A C I Ó N DE L A S Z O N A S RURALES A LAS Z O N A S URBANAS L a importancia relativa de cada uno de los tres componentes del crecimiento de la población urbana, es decir, el aumento natural, la migración del campo hacia las ciudades y la migración internacional, podría ser estudiada si se dispusiera de datos estadísticos apropiados. Huelga casi decir que no se dispone de información adecuada para ello. Sin embargo, los datos de que se dispone permiten calcular a grandes rasgos el efecto que esas dos migraciones -la interna y la internacional- han tenido sobre el crecimiento urbano durante el Último período intercensal en algunos países l. Para calcular el efecto de la migración del campo hacia la ciudad en el crecimiento de las poblaciones urbanas se recurrió al procedimiento que se expone a continuación: 1. Se adoptó una tasa de incremento natural para cada país, de conformidad con la variación de la población total según lo dos Últimos censos. Con excepción de Venezuela, que acogió a un importante número de inmigrantes entre 1941 y 1950, la proporción de nacidos en el extranjero que hay en los países de que se trata es m u y pequeña (indicación de que la inmigración internacional en los mismos ha sido de poca importancia), o va en disminución (lo cual-hdica que muchos de los nacidos en el extranjero inmigraron con bastante anticipación al período intercensal más reciente). E n ninguno de los dos casos, el volumen de la migración internacional ha sido factor importante en la tasa de crecimiento de la población total, ni tampoco en la de la población urbana. E n el caso de Venezuela se estimó que la tasa anual de aumento natural durante 1941-1950 fue de 26,6 por cada 1 O00 habitantes, o sea la tasa de crecimiento de la población nativa durante ese período. L a tasa media anual total, es decir, incluyendo la inmigración,fue de 29,7por 1 000.2.Dada la índole de las diferencias en las características demográficas que existen entre las zonas urbanas y rurales de esos países (que ya han sido bosquejados), no es posible determinar si la tasa de aumento natural de la población total fue superior o inferior a la de la población urbana durante los períodos intercensales más recientes. En Chile, país en donde las estadísticas vitales se registran según el lugar habitual de residencia, las tasas de aumento natural en 1952 ascen1. Por población “urbana” se entiende la población urbana en localidades de 20 O00 o mls habitantes. Fueron excluidos los países en que el período intercensal más reciente abarca 20 años o m á s . No se incluyó a Panamá porque, de 1940 a 1950 (el Último año censal), la tasa de crecimiento de la población total sobrepasó la tasa de la población en localidades de más de 20 O00 habitantes.

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dieron al 19,8 por 1 O00 de la población total, y la media no ponderada para localidades de 20 O00 y más habitantes fue del 20,l por cada 1 O00 habitantes. 3. Suponiendo que la tasa de aumento natural de la población urbana equivalga aproximadamente a la de la población total y conociendo el número de habitantes que vivían en las localidades de más de 20 O00 moradores en el momento de levantarse el primero de los dos censos que se examinan, es posible calcular la población urbana que habría existido al levantarse el último censo, si no hubiera habido mígración hacia las ciudades. L a diferencia entre la población urbana total empadronada en el último censo y la calculada para ese mismo momento proporciona un cálculo de la magnitud del crecimiento urbano que se puede atribuir a la migración (internacional e interna). C o m o ya se hizo notar, Venezuela fue el Único país en que el volumen de la migración internacional revistió importancia durante el período que se examina. Para los demás páises, los cálculos obtenidos se pueden considerar como índices aproximados del efecto de la migración interna en el crecimiento urbano. E n el cuadro VI1 figuran los cálculos de la magnitud de dicho crecimiento atribuible al aumento natural y a la migración. CUADROVII. Porcentaje del crecimiento total de la población urbana debido al crecimiento natural y a la inmigración durante los últimos períodos intercensales, en algunos países País

Venezuela Colombia República Dominicana Nicaragua Paraguay El Salvador Brasil Chile México Cuba

Período intercensal

1941-1950 1938-1951 1935-1950 1940-1950 1937-1950 1930-1950 1940-1950 1940-1952 1940-1950 1931-1943

Porcentaje aproximado del crecimiento urbano debido a Aumento natural

Migración

29 32 35 35 45 46 51 53 58 74

71 68 65 65

55 54 49 47 42 26

El cuadro pone de relieve dos extremos: uno en Venezuela y el otro en Cuba. Con respecto al primero, el crecimiento urbano se debió principalmente a la migración interna e internacional. Según los cálculos, en Cuba se debió principalmente al aumento natural entre los habitantes urbanos, lo cual quizá no sea cierto. L a hipótesis de que la tasa urbana y la tasa total de incremento natural fueron las mismas, es tal vez inaplicable a Cuba; la tasa urbana de 113

aumento fue posiblemente inferior al promedio nacional. Cuba ha alcanzado un mayor grado de urbanización que los demás países que se examinan; la urbanización se inició en fecha más temprana, y por otra parte, su fecundidad es menor. El método utilizado para calcular el efecto de la migracixn interna en el crecimiento urbano de ese país puede ser, pues, demasiado rudimentario. E n cuanto a los demás países, cabe decir que la migración interna es un factor importante en el crecimiento de la población urbana, aunque su contribución al mismo varía notablemente;para el último período intercensal,la magnitud varió de un 40 % aproximadamente en México a alrededor del 70 % en Colombia. DISTRIBUCIÓN POR EDADES L a distribución por edades de una población refleja algunas de sus otras características demográficas, principalmente sus pasados niveles de fecundidad y las características de la migración. Dicha estructura fue utilizada previamente para analizar la fecundidad de las poblaciones urbanas, y se la utiliza aquí para destacar el papel que la migración, junto con una menor fecundidad, ha desempeñado en el aumento de la proporción de personas en la población urbana con edades comprendidas entre los quince y cincuenta y nueve años, y para determinar las diferencias entre las zonas urbanas y las zonas rurales en cuanto respecta al peso de la dependencia económica. Por lo general, las poblaciones urbanas de la mayoría de los países se caracterizan por tener una mayor proporción de adultos jóvenes y una menor proporción de niños que la población rural. Los datos indican no sólo que la población urbana total de esos países contiene proporciones menores de niños y proporciones mayores de personas comprendidas en las edades de adultos jóvenes y maduros (es decir, personas entre los quince y treinta y nueve años de edad y entre los cuarenta y cincuenta y nueve), especialmente las primeras, sino también que esas diferencias entre las zonas urbanas y rurales son más pronunciadas en las principales metrópolis que en la zona urbana total. Esto, por supuesto, es el resultado combinado de las diferencias de fecundidad y de las actuales características de la migración del campo hacia las ciudades (resumidas en capítulos anteriores). E n Venezuela, la migración internacional reciente también ha influido en la estructura por edades de la población metropolitana. Las modernas diferencias entre la población total y la población urbana en la proporción de los habitantes comprendidos entre los cuarenta y cincuenta y nueve años de edad sirven para hacer resaltar la importancia de las diferencias entre las zonas rurales y urbanas en cuanto respecta al número relativo de adültos jóvenes, es decir, entre los quince y treinta y nueve años de edad, que constituyen, con 114

mucho, el grueso de los que emigran de las zonas rurales a los centros metropolitanos. No parece haber diferencias apreciables entre el campo y la ciudad en la proporción de personas de sesenta años y más. En la Argentina, Brasil, Costa Rica, Nicaragua y Panamá, la proporción es mayor en la población urbana, pero en Bolivia, H aití y Perú parece que ocurre lo contrario. En los demás países, las diferencias entre las zonas rurales y urbanas son más bien insigniíicantes, y en algunos casos pueden deberse m u y bien al empadronamiento insuficiente o a errores cometidos en los censos al declarar las edades, o a ambas causas a la vez. Como ya se hizo notar, las zonas urbanas y especialmente las principales ciudades, tienen una parte relativamente pequeña de los jóvenes del país y una parte relativamente grande de los habitantes comprendidos entre los quince y cincuenta y nueve años de edad. Se puede tomar este último grupo c o m o representativo,en términos generales, de la fuerza de trabajo, y la relación de los totales en este grupo con el número de personas menores de quince años y mayores de cincuenta y nueve - e l sector de la población que no trabaja- proporciona un cálculo aproximado de la carga que soporta la fuerza de trabajo (potencial) por concepto de personas a cargo. Del análisis del número de personas a cargo pdr cada 100 habitantes en las edades activas para la población total y urbana y, cuando elio fue posible, para las principales ciudades de los paises de la región se deduce que la fuerza de trabajo total soporta una carga económica mayor que la fuerza de trabajo urbana; y que, a su vez, el problema de las personas a cargo es más agudo en el seno de la población urbana total que en la comunidad metropolitana principal. Las características observadas en toda la región de A m é rica Latina son las que en general prevalecen en casi todos los países del mundo. Sin embargo, en el mejor de los casos, las estadísticas simplemente indican las tendencias generales; c o m o medida de la carga que por concepto de personas a cargo soporta la fuerza de trabajo, adolecen de varias deficiencias importantes, pues dan a entender que el empleo de la mujer fuera del hogar está tan generalizado c o m o el del hombre, y que la población activa en una localidad dada sostiene sólo a personas que viven en dicha localidad. Las tasas también denotan que sólo las personas de quince a cincuenta y nueve años de edad trabajan y que todas ellas están empleadas. Evidentemente, en esta región las tasas de la participación de la fuerza de trabajo son más bajas para las mujeres F e para los hombres. Además, no todas las personas en edad de trabajar están empleadas, y muchos niños y personas de edad son económicamente activos, especialmente en las zonas rurales. Además, los migrantes rurales que viven en las ciudades probablemente envían dinero regularmente a sus familias, 115

aunque, debido a que la mayoría son mujeres jóvenes, el alcance de esta práctica en la región de América Latina puede ser menos importante que en la región del Lejano Oriente,donde la migración interna consiste principalmente en el movimiento de varones adultos y jóvenes.También es posible que muchos habitantes urbanos reciban sus ingresos de las zonas rurales. Por Último, hay que tener en cuenta también las diferencias que hay entre las zonas rurales y urbanas en cuanto respecta a las escalas de salarios y al costo de la vida.

ALFABETISMO

En los países de esta región la población urbana tiene un mayor grado de alfabetismo que la población total; y el alfabetismo está más difundido entre los habitantes de las grandes ciudades que entre el resto de la población urbana'. Este es el resultado que suelen dar los estudios sobre las diferencias que en materia de alfabetismo hay entre las zonas urbanas y rurales,y las características persisten en toda América Latina. Examinados los datos de que se dispone, quízá las observaciones más importantes que cabe hacer son las siguientes: 1. L a diferencia que hay entre las zonas rurales y urbanas en materia de alfabetismo es mayor en los países cuyo nivel medio de alfabetismo es muy bajo, y es menos digna de nota en los países en que el alfabetismo está muy generalizado. En el primer grupo están Guatemala,Perú, Haití y Honduras, y en el segundo, la Argentina, Chile, Cuba y Costa Rica. 2.Allí donde la urbanización se realizó a un ritmo sumamente rápido, los cambios en las características demográficas que normalmente acompañan a la expansión urbana se produjeron quizá con menos rapidez,lo cual dio lugar a una especie de retraso cultural. Venezuela presenta un notable ejemplo a este respecto : entre 1941 y 1950 su población urbana aumentó a razón de un 7 % anual, en tanto que el número de personas que sabían leer y escribir en la población total de diez años y más disminuyó de 57 % a 51 % durante el mismo período. En cambio,Costa Rica ha alcanzado un alto nivel del alfabetismo : el 79 % de su población de quince o más años de edad, pero el país está relativamente poco urbanizado; sólo San José, que contiene el 17,5% de la población de Costa Rica, puede considerarse como urbano según la definición que aquí se aplica. L a urbanización no ha tenido un papel tan destacado en el desarrollo de este país como en otros de esta región. En cuanto a Cuba, su nivel de alfabetismo es probablemente mayor que el de Costa Rica; los datos que se dan para Cuba corresponden a per1. El alfabetismo denota la capacidad para leer y escribir. Salvo que se indique otra cosa, las comparaciones hechas en esla exposición se refieren a la población de quince o más años de edad.

116

sonas de veinte y más años de edad, en 1943.Sin embargo, no hay fundamento para afirmar que el nivel de alfabetismo en estos países debe variar sistemáticamentecon el grado de urbanización.

DISTRIBUCIÓN DE LA POBLACI~N ECON~MICAMENTEACTIVA POR RAMAS DE ACTIVIDAD ECONÓMICA Desde el punto de vista histórico,la tendencia hacia la concentración de personas en los grandes centros urbanos ha estado estrechamente relacionada con la tendencia a abandonar el empleo en la agricultura. El primer movimiento recibe el nombre de urbanización y el segundo,el de industrialización.En los casos en que la corriente de migrantes del campo a las ciudades obedeció a la necesidad de satisfacer la demanda de mano de obra de esas ciudades, como ocurrió en la gran mayoría de los países actualmente muy industrializados, se llegó como resultado a un equilibrio en el desarrollo económico. Pero en los casos en que la migración se debió principalmente a la gran densidad agrícola, a los problemas económicos vinculados a la misma y a otras causas no industriales,el resultado ha sido la excesiva urbanización o los importantes aumentos de la población urbana no .acompañadospor el crecimiento industrialnecesario para sostener a esa población l. El análisis de la composición, por rama de actividad,de la fuerza de trabajo urbana es un método indirecto para determinar el carácter económico de las localidades que satisfacen los criterios estadísticos que se aplican para las ciudades. El análisis siguiente tiene pues por objeto proporcionar algunos datos al respecto,a fin de que se puedan apreciar mejor en su verdadera perspectiva las conclusiones de los análisis de las características demográficas de los habitantes de estas ciudades. En el cuadro VI11 se dan, para 9 países, los índices del grado de urbanización e industrialización (porcentaje de los varones económicamente activos ocupados en las manufacturas, la construcción, y las industrias del gas y de la electricidad). Los países se enumeran con arreglo al porcentaje urbano (población de las localidades de 20000 habitantes y más) de la población total. Esos datos indican que el grado de urbanización está inconfundiblemente asociado con el grado de industrialización,aunque quizá resultase una relación más estrecha si las definiciones de “industrias” en los censos de los distintos países se prestasen para una mayor comparabilidad. Sin 1. Para un análisis más detallado, véanse los capítulos 111 y Vi de Urbaniration in Asia and the far Easi, de la Unesco. actuaciones del seminario conjunto de las Naciones Unidas y la Unesco, Bangkok, 8-18 de agosto d e 1956 (Calcuta. 1957). Véame también los informes sobre la Situación social en el mundo (Naciones Unidas) Nueva York, 1957, páginas 170-172, y “Urbanization in Latin America”. por Kingsley Davis y Ana Casis en The Milbank Memoria! Fund Quarrerly, vol. XXIV, n.o8 2 y 3, abril y julio de 1946.

117

CUADROVIII. fndices de urbanización y de industrialización de algunos países latinoamericanos en el último año censal fndices de País

Argentina Chile Venezuela Colombia Brasil Bolivia Ecuador Paraguay Perú

Año de censo

1947 1952 1950 1951 1950 1950 1950 1950 1940

~.

Wrbanizacidn

48,3 42,s 31.0 2213 20,2 19,7 17,s 15,2 13,9

Industrialización

26,9 24,2 15,6 14,6 12,6 15,4 17,s 15,5 13,2

Fuente$ :Datos de censos oficiales.

embargo, las cifras indican que, entre los países con respecto a los cuales se proporcionaron datos, la urbanización está relacionada en alguna medida con el grado de industrialización que se ha alcanzado. Utilizando los datos de los censos levantados en 1940 o alrededor de ese año, Davis y Casis llegaron a la conclusión de que la urbanización en esta región era principalmente el resultado de factores distintos de la industrialización1. Sin embargo, esto quizá no sea aplicable a la situación en América Latina durante los 15 Últimos años, período durante el cual se ha hecho hincapié en el desarrollo económico mediante la industrialización. E n realidad, analizando los datos del cuadro VI11 se ol3servan dos características diferrntes : en los cinco países más urbanizados, el grado de urbanizacih es mucho mayor que el de industrialización. Cada uno de los cuatro países restantes ha alcanzado aproximadamente un mismo grado de una y otra. En este último grupo de países, evidentemente la industria en vez de estar concentrada en las grandes ciudades se halla diseminada en las aldeas y consiste principalmente en la artesanía y en los trabajos artesanales domésticos. U n a comparación de la distribución de la fuerza de trabajo urbana y rural por ramas de actividad económica sólo daría como resultado la confirmación del hecho generalmente aceptado de que una elevada proporción de la fuerza de trabajo rural se dedica a la agricultura, en tanto que el grueso de la fuerza de trabajo urbana se ocupa en actividades secundarias y terciarias. El análisis estadístico indica la distribución, por rama de actividad, de los varones económicamente activos en distintas ciudades del mundo. Entre las ciudades de cada región hay una gran diferencia 1. Kingsley Davis y Ana Casis, Loc. cit.

118

en la distribución, por rama de actividad de la fuerza de trabajo masculina. E n lo que respecta a los hombres ocupados en la “industria”, las medias no ponderadas de los porcentajes correspondientes a las ciudades latinoamericanas son análogas a las de las ciudades de Europa, los Estados Unidos de América y el Japón, pero son evidentemente mayores que las de las ciudades asiáticas. Sin embargo, esto no permite añrmar que las ciudades latinoamericanas estén tan industrializadas como las ciudades europeas; el tamaño de las industrias y la productividad de los trabajadores son factores de suma importancia para medir con exactitud el grado de industrialización, y en este caso no se los ha tenido en cuenta. E n cuanto respecta a las ciudades latinoamericanas,la proporción de varones ocupados en los transportes es baja en comparación con el promedio correspondiente a las ciudades europeas y Nueva York, y está más en armonía con la situación que prevalece en Asia, sobre todo si se excluye a Manda y Singapur. Esto sin duda refleja el hecho de que sólo unas pocas de las ciudades latinoamericanas aquí consideradas son ciudades portuarias. E n las ciudades de América Latina también hay un número relativamente bajo de personas ocupadas en el comercio. E n cambio, un porcentaje comparativamente grande trabaja en “otros servicios”. Sin embargo, esta rama de actividad sobresale aún más, comparativamente hablando, en las ciudades de Asia, con excepción de Tokio. A pesar de las graves limitaciones de los datos, hay cierto fundamento para concluir que la composición, por rama de actividad, de la fuerza de trabajo masculina en las ciudades latinoamericanas tiene con la de las ciudades de los países industrializados un mayor parecido que con la distribución por rama de actividad en las ciudades de los países insuficientemente desarrollados de Asia.

APÉNDICE Definiciones de las poblaciones urbanas de los países de América Latina según se las utiliza en este texto Para facilitar las comparaciones entre países con respecto a los niveles de urbanización, es preferible adoptar criterios uniformes y aplicarlos a todos los países que se examinan. Aunque este procedimiento es conveniente, no es indispensable para un estudio de las características de la población urbana y de la población rural. En cambio, las localidades con características netamente urbanas, tales como la principal ciudad metropolitana, que en la región latinoamericana suele ser la capital se pueden comparar con la población del país en su totalidad. Las caracterfsticas demográficas asociadas con la urba-

119

nización saltan entonces a la vista, y su importancia no disminuye por la ponderación de las poblaciones marginales que se pueden considerar como urbanas, si se utiliza una definición m u y elástica de lo que se entiende por urbano. Para cada país de la región con respecto a los cuales se disponía de datos, se definió una “población urbana” con claras características urbanas. Se considera urbana la población que vive en localidades de 20000 o más habitantes. Desgraciadamente, para la mayoría de los países, los datos disponibles no permiten clasificar la población urbana según una definición tan sencilla como ésta. Para algunos países, ha sido necesario adoptar la definición que más se aproxime a aquélla, basada en los resultados censales. A continuación se dan los resultados de cada uno de los países con respecto a los cuales se adoptó tal procedimiento. Además de la población urbana tal c o m o se la define en cada caso, se considera separadamente la población de la mayor ciudad de cada país, cuando no constituye toda la población urbana o su parte principal. Por otra parte, no siempre se dispone de datos a ese efecto, y a veces se utilizan estadísticas para zonas aproximadas, lo que se indica en todos los casos. En cuanto respecta a Cuba (cuyo último censo disponible data de 1943), El Salvador (1950), Haití (1950), Honduras (1950), Panamá (1950), Paraguay (1950) y la República Dominicana (1950), cuando se da una cifra para la población urbana, se refiere a personas que viven en localidades de 20000 o más habitantes. En Costa Rica, cuyo último censo data de 1950, se designa c o m o población urbana la de la zona metropolitana de la ciudad de San José, la capital. L a diferencia entre la población metropolitana y la de la ciudad propiamente dicha fue de 9 716 habitantes en el censo de 1950. E n Costa Rica c o m o en el Paraguay sólo hay una ciudad de 20000 o más habitantes; esa ciudad es también la capital. Argentina (último censo levantado en 1947). Se entiende por población urbana,

cuando no se la define expresamente en otra forma, la población que vive en el partido o departamento urbano donde está situada una ciudad de más de 100 O00 habitantes. L a población total que responde a esa definición está integrada por 6 007 148 habitantes, y la población que vive en ciudades de más de 20 O00 habitantes es de 7 681 891. L a población del Gran Buenos Aires comprende la población urbana de los partidos con más de 100 O00 habitantes que se incluyen en la definición oficial del Gran Buenos Aires. L a población considerada asciende a 4 270 227 habitantes sobre un total de 4 603 035, conforme con la definición oficial.

Bolivia (1950). L a población urbana estudiada abarca la población de las ciudades de L a Paz y Cochabamba, las dos más populosas. El total resultante, o sea 341 712 habitantes, representa casi 213 de la población total empadronada que vive en localidades de más de 20 O00 habitantes.

Brasil (1950). L a población urbana es la población de 15 municipios predominantemente urbanos. E n cada undo de ellos se halla situada una ciudad con una población mayor de 314 de la población total del municipio. L a ciudad más pequeña que se consideró es Victoria, con 49 735 habitantes. Se incluyen todas las grandes citudades (con más de 100 O00 habitantes). menos Santos, de lo cual resulta que la población urbana comprende 7 629 148 habitantes. E n ciudades de 20 O00 habitantes o más viven 10 493 071 personas. E n lugar de las ciudades de Río de Janeiro (2303063 habitantes) y de Sáo Paulo (2017 025 habitantes), se estudian los municipios del Distrito Federal (2 377 451 habitantes) y de Sáo Paulo (2 198 096 habitantes), respectivamente.

120

Colombia (1951). L a población urbana es la población que vive en 11 ciudades de 20000 o más habitantes con respecto a las cuales se dispone de datos. Ello da un total de 946 414 habitantes sobre un total de 2 579431 que corresponde a las 28 ciudades colombianas de más de 20000 habitantes. Por desgracia, no se puede incluir a la ciudad de Bogotá en la población urbana así considerada. L a mayor ciudad incluida es Medellín (328 294 habitantes). Chile (1952). L a población urbana es la población urbana de las comunas (según definición nacional) donde están situadas las 24 ciudades con 20 O00 o más habitantes. Con arreglo a esta definición, se obtienen 2 587 194 habitantes. L a población de las ciudades de más de 20000 habitantes suma 2 543 818 almas. L a población del Gran Santiago aquí considerada está formada por la población urbana de las comunas. L a población total así calculada ascendió a 1 356 091 habitantes, contra 1 353 400. que es la cifra oficial. Ecuador (1950). L a población urbana está formada por los que viven en localidades de 20 O00 o más habitantes, a menos que se diga expresamente otra cosa. No se ha hecho un análisis separado para Quito y Guayaquil, que juntas representan más del 80 por ciento de la población que vive en localidades de más de 20000 habitantes. Guatemala (1950). Los datos disponibles n o se prestan para constituir un sector de población urbana que responda a una definición limitativa. Por ello, para este país, se utiliza la población urbana conforme a la definición nacional.

México (1950). L a población urbana es la población de los municipios predominantemente urbanos con respecto a los cuales se dispone de datos. Se considera que un municipio es predominantemente urbano : a) si su cabecera tiene 20000 o más habitantes, y b) si la población de la cabecera es mayor que los 3/4 de la población total del municipio. L a población urbana resultante asciende a 4015791 habitantes y corresponde a 20 municipios. L a población total que vive en las 67 ciudades de 20000 habitantes o más es de 6 205 370 almas. Nicaragua (1950). L a población urbana aquí considerada es la población urbana de los tres departamentos donde están situadas las ciudades de 20 O00 o más habitantes. El total así obtenido es de 186 169 habitantes, contra 160931, que es la población total oficial de esas ciudades. Perú (1940). L a población urbana en este trabajo es la población de 6 distritos predominantemente urbanos, si no se la define expresamente en otra forma. E n cada uno de esos distritos está situada una ciudad de más de 20 O00 habitantes con una población mayor que 3/4 de la población total del distrito. L a población urbana total que responde a esa definición es de 771 625 almas. L a población total que vive en las 10 ciudades de más de 20000 habitantes asciende a 860425 almas. Venezuela (1950). L a población urbana es la población que vive en 12 ciudades de más de 20 O00 habitantes con respecto a las cuales se dispone de datos. El total resultante es de 1 225 270 habitantes, contra 1 588 540, que corresponden a las 22 ciudades de más de 20 O00 habitantes.

121

IV. C R E A C I ~ NDE OPORTUNIDADES DE EMPLEO EN R E L A C I ~ N CON LA MANO DE OBRA DISPONIBLE Por la secretaría de la Comisión Económicci para América Latina

INTRODUCCIÓN E n la primera conferencia mundial de población, celebrada en R o m a en 1954,el director principal a cargo de la secretaría ejecutiva de la Comisión Económica para América Lztina presentó un estudio general de las relaciones entre el crecimiento demográfico, la capitalización y las oportunidades de empleo en los países insuficientemente desarrollados,con especial referencia a América Latinal. Dado que América Latina tiene la tasa de crecimiento demográfico más elevada del mundo -según se estableció en aquella oportunidad- puede considerarse que el problema central del desarrollo económico latinoamericano consiste en absorber una mano de obra que crece con rapidez y en elevar regularmente su productividad. El rápido desplazamiento de la mano de obra desde la agricultura a los sectores no agrícolas de la economía, donde el producto medio por persona es mucho más alto, provoca naturalmente un aumento del producto bruto interno. No obstante, el principal factor de incremento global de la productividad de la mano de obra y, por consiguiente, del producto bruto en los países subdesarrollados2, es la industrialización, que es ante todo un proceso de asimiliación y adaptación de métodos que ya se aplican en otras partes del mundo. Sin embargo, en esos países la falta de recursos, de mano de obra calificada y de una tradición industrial impiden que la industria crezca con rapidez suficiente, el paso que los procesos antes mencionados prosiguen libremente. Por el contrario, el crecimiento urbano se acelera por efecto del rápido crecimiento demográficoy por la migración hacia ocupaciones 1. “The relationship between population growth, capital formation and employment opportunities in under-developed countries”, Proceedings of ihe Worid Populution Conjerence, R o m a , 31 de agosto-10 de septiembre de 1954 (publicación de las Naciones Unidas n.o de venta : 1955.XIII.8, vol. V). págs. 695-711. 2. En los países más avanzados, La elevación del producto bNt0 se debe principalmente a sucesivas innovaciones en los métodos de producción. Véase Proceedings of the Worid Populatioir Conference, 1954, op. cit.

122

no agrícolas, unida a una mayor movilidad de las colectividades rurales, antes relativamente estáticas. M a s la rapidez del crecimiento urbano no guarda relación con el incremento de los recursos necesarios para un desarrollo armónico de las ciudades. Esto se traduce en un desequilibrio en la composición del empleo urbano, con pocas oportunidades de trabajo para los habitantes de las ciudades, en un subempleo generalizado y en una baja productividad de gran parte de la población urbana económicamente activa. Ello plantea el conocido problema, aún no estudiado a fondo, de la población marginal. L a modalidad del empleo urbano actual y sus perspectivas futuras, junto con la productividad, se vinculan estrechamente con los problemas de la capitalización, sobre todo en la forma de ahorro e inversiones urbanas. El estudio de todos estos problemas es condición previa indispensable para elaborar cualquiera política inteligente con que se pretenda resolver los problemas urbanos económicos y sociales que se vienen agudizando en todos los pueblos y ciudades de América Latina. C O M P O S I C I Ó N DEL EMPLEO URBANO Y C R E A C I Ó N DE O P O R T U N I D A D E S DE EMPLEO EN IZELACIÓN CON LA DISPONIBILIDAD DE MANO DE OBRA EN LAS ZONAS URBANAS COMPOSICI~N DEL EMPLEO URBANO

E n toda América Latina la composición del empleo urbano se caracteriza por su desequilibrio y por la elevada proporción de mano de obra marginal y submarginal. Desequilibrio del empleo urbano

El rasgo sobresaliente de este desequilibrio, como puede apreciarse a través de las estadísticas de las capitales y principales ciudades latinoamericanas,reside en el hecho de que el empleo es mayor en los servicios que en Ia producción de bienes, que en los distritos urbanos comprende casi exclusivamente la industria fabril y la construcción. L a mencionada característica es reflejo del predominio general de los servicios con respecto a las actividades industriales en la composición global del empleo en estos países (véase el cuadro 1). Los propios servicios acusan también una composición desequilibrada, por cuanto algunos tienden a estar recargados, como ocurre con el transporte, los servicios de utilidad pública, la administración 123

CUADRO1. Distribución porcentual de la población económicamente activa en algunas ciudades latinoamericanas

Buenos Aires2' Distrito federal (Brasil) Gran Santiago 3 '

1947 e

Depto.Libertador 4, e Distrito federal (Venezuela) Lima Asuncibn Ciudad Trujillo5 Medellín Sáo Paulo 33

3p

1

40

1950 2 1952 4 19574 2 3

30 39 36 36

1950 1940 1950 1950 1950 1950

36 35 40 30 43 47

2 6

5 3 4 2

- 32 30 20

7 6 16

56

9

23

24

67 53 61 46

12

18 16 16 18

37 32 40 23

17 17 14 18 13 19

24 30 32 24 18 24

47 56 55 50 41 51

5 5 5 6 9 9 8 10 8

3

1 4l

1 15l

15l

3

17l 12l O

Fuente : Demographic aspects of urbanizarion in Latín America.

1. Probablemente incluye servicios marginales. 2 Capitales altamente industrializadas. 3. Ciudades industriales. 4. Otra fuente de informaciOn. 5. Sólo hombres. 6. A m b o s sexos.

púbfica y los servicios privados, en tanto que otros están relativamente poco desarrollados,como los servicios de enseñanza y salud pública. Es más, tampoco la composición del empleo industrial es armónica, pues relativamente muy pocas personas trabajan en fábricas modernas de alta eficiencia, mientras que casi todos los demás obreros están empleados en empresas medianas y pequeñas,muchas de ellas anticuadas. En el sector manufacturero, una proporción mucho mayor que en los países industrializados se ocupa en industrias domésticas y de artesanía. Así,el empleo fabrii representa una pequeña parte de la población urbana y más reducido aún es el porcentaje que corresponde a los que trabajan en industrias manufactureras de elevada productividad.Por otra parte, el empleo fabrii se distribuye en forma muy dispareja entre ciudades de distinto tamaño, siendo menores los porcentajes en las ciudades más pequeñas, donde suelen predominar las industrias domésticas y de artesanía. Las relaciones entre la mano de obra fabril y la población urbana 124

son de gran utilidad porque no existen, ni siquiera para las grandes ciudades, estadísticas completas sobre la composición del empleo urbano aunque puede suponerse que la mayor parte de la mano de obra fabril se concentra en ciudades de más de 1 O00 habitantes. E n 1950, la mano de obra fabril representó 5,7 % de la población urbana en el conjunto de América Latina. Alrededor de ese mismo año, a juzgar por los censos demográficos correspondientes, se observa que la relación en los países más industrializados de A m é rica Latina osciló entre 5 y 8 %, en tanto que en los demás fluctuó entre 3 y 5 % (véase el cuadro 11). CUADRO11. Relación porcentual entre el empleo en la industria fabril y la población urbana en 1950 Porceniaje de la población urbana con relación a la población total 1

Venezuela Argentina Uruguaya Cuba Chile Costa Rica Panamá México Colombia Brasil Guatemala

Porcenfajje del empleo industrial con relación a la población urbana

54 66 75

4.1 8,1 67

55

43 5s

59 31 48 43 38 33 28

5,4 2,7 4,9 4,o 6,6 3,8

País

Porcentaje de la población urbana con relación a la población total 1

República Dominicana Honduras El Salvador Nicaragua Perú Ecuador Paraguay Bolivia Haití

Porcenioje del empleo industrial con relación a la población urbana

23 23 32 32 34 28 30 32 12

mérica. 945-1955”. Economic Fuente : “Changes in employment structure in Latin Bullefin for Lafin América, vol. 11, n.o 1. Santiago, :hile, febrero de 1957, p. 40.

1. Excluyendo la población que vive en las selvas. Los países se han ordenado atendiendo al producto bruto por habitante. Se considera urbana la población que vive en localidades de más de 1 O00 habitantes, salvo en México, donde se considera tal la que vive en poblaciones de más de 2 500 habitantes. 2. Estimación aproximada.

Posiblemente la causa más importante de la falta de equilibrio en la composición del empleo urbano sea que el proceso de urbanización avance más rapidamente que el de industrialización.E n general, sólo el crecimiento de la industria fabril puede asegurar un correcto equilibro entre las actividades destinadas a la producción de bienes y las que tienen por objeto producir servicios, ya que la industria fabril hará surgir la necesidad de servicios esenciales para la producción de bienes -transporte, almacenamiento y distribución. Al propio tiempo, para asegurar el equilibrio, será también necesario 125

satisfacer, sin excesos, la demanda directa de servicios hecha por el consumidor. Por otra parte, sólo la industrialización podrá dar a los trabajadores urbanos ocupaciones más productivas, ya sea directa o indirectamente, aummtando el volumen de bienes que atienden los actuales servicios comerciales y de transporte,con su dotación actual de personal y una mejor utilización de otros servicios. E n el sector de producción de bienes, la construcción también tiene gran importancia en relación con el empleo urbano. E n razón de la gran tendencia a centralizar las inversiones en América Latina, esta actividad se concentra en las ciudades y, sobre todo, en las de mayor tamaño. El desequilibrio ocupacional se debe en primer lugar a la desigual distribución del empleo en la construcción y, en menor grado, a la poca estabilidad de que disfrutan los obreros de la construcción. E n las condiciones actuales, cuando son grandes las variaciones de precio de los productos latinoamericanos de exportación, las fluctuaciones en el sector público y privado de servicios, la inestabilidad financiera y los cambios de política, es natural que la construcción sea una actividad de empleo que acuse mayores oscilaciones, las que a su vez redundan en la inestabilidad y el desequilibrio del mercado urbano del trabajo. E n este problema del equilibrio o desequilibrio de la composición del empleo urbano, no sólo importa la proporción aritmética de los empleados en distintas ramas de actividad; sino que también es necesario estudiar esas cifras teniendo en cuenta la participación de las personas activas en el producto bruto interno que se origina en las zonas urbanas. Así se llega al concepto de equilibrio de la productividad. Por ejemplo, cuando el empleo fabril acusa en general una gran productividad y se mantiene a un ritmo proporcional a la construcción, el hecho de que el empleo en los servicios sea numéricamente mucho más importante no significa necesariamente que la mano de obra se distribuye en forma desequilibrada l. L a gran productividad de los sectores dedicados a la producción de bienes hace posible mantener activa una proporción mucho mayor de la población urbana en el sector de los servicios. Pero no ocurre así en América Latina, donde todavía es baja la productividad de la manufactura y donde la construcción es una actividad inestable.

1. Complrense las cifras de empleo en la manufactura y la construcción en Nueva York (32,5 % en 1950). Londres (36.8 % en 1951) y París (43,s % en 1954) con las de alsunas ciudades latinoamericanas : 30 % en el distrito federal del Brasil en 1950; 35 X en Lima en 1940; 36 % en el distrito federal de Venezuela en 1950. y 36 % en el Gran Santiago, Chile, en 1952. (Las cifras correspondienles a América Latina sólo loman en cuenta la población masculina, salvo en el caso de Chile.) Aunqde las cifras latinoamericanas y las de las demás ciudades son bastante parecidas, hay que recordar que en América Latina la productividad industrial es mucho más baja, lo que prueba que existe un desequilibrio fundamental en la composición del empleo.

126

Población urbana marginal y submarginal

Las característicasya señaladas de la composición del empleo urbano significan que el subempleo está muy generalizado, sobre todo en el sector de servicios. En algunas ramas de actividad hay exceso de trabajadores en tanto que en otras es marcada la irregularidad del trabajo, como ocurre especialmente en la construcción, aunque también en otros servicios ocasionales. L a irregularidad del trabajo es otra forma de subempleo,puesto que la capacidad del trabajo de las personas no se emplea totalmente en el curso del año. Los bajos niveles de productividad se deben al subempleo y también a la falta de material apropiado, a la mala organización, y a una capacidad técnica deficiente. Los obreros de las industrias domésticas y los comerciantes callejeros podrán no estar subempleados, pero su productividad es generalmente muy reducida. L a baja productividad supone un ingreso inferior, y los ingresos más reducidos se dan en aquellas ocupaciones en que se suman a una natural productividad reducida,el subempleo y la irregularidad del trabajo. Por este motivo los vendedores ambulantes y los que ejecutan trabajos ocasionales pertenecen al grupo de más bajos ingresos urbanos. L a mano de obra marginal comprende a todos los que se encuentran en el nivel más bajo de ingresos -cercano al de subsistenciaya sea porque sus ocupaciones no son productivas o esenciales o porque el trabajo es irregular o inexistente. L a población marginal se compone de la mano de obra marginal y de sus cargas familiares correspondientes. Entre la mano de obra marginal y la ocupación plenamente productiva hay una zona de productividad baja o inferior al término medio,en la cual los ingresos no son m u y superiores al nivel de subsistencia. A la mano de obra que se encuentra en esta categoría se la puede denominar submarginal. El exceso de mano de obra marginal1 y sobre todo de la sub-___ 1. No hay estadísticas que se refieran directamente a la población o mano de obra marginales. Sin embargo, es probable que el grueso de las personas incluidas en las estadísticas demográficas en las actividades sin especificar pertenezcan a la categoría de mano de obra marginal, aunque también caen en esta clasificación algunos de los incluidos en la manufactura, sobre todo las clases m á s pobres que se dedican a las industrias domésticas y a los servicios. Además, las mayores omisiones en los censos de población ocurren con respecto a la mano de obra marginal porque ella no se registra en ninguna parte. Por lo tanto, sólo es posible hacer estimaciones burdas sobre el volumen y la evolución de la mano de obra marginal. U n método sería el de estimar el volumen absoluto o relativo de la población marginal total sobre la base, por ejemplo, del número de personas que viven en barrios de casucha3 y de las informaciones que podrían dar la policía, las autoridades municipales y sanitarias, etc. La mano de obra marginal podría entonces computarse conociendo la composición por sexo y edad de la población marginal y las tasas de participación de la población económicamente activa. Otro método sería el de comparar la mano de obra hipotética para el año del censo demográfico en las ciudades. calculada como ya se explicó, con las estadísticas de población económicamente activa de las ciudades. La diferencia entre ambas cifras indicaría -aunque con valor limitadola parte de la mano de obra marginal que no se registró.

127

marginal en relación con las proporciones que se observan en los países desarrollados, es una característica fundamental de la composición del empleo en las ciudades latinoamericanasy plantea graves problemas sociales. ANÁLISISDE LOS FACTORES QUE DETERMINAN LA CAPACIDAD DE ABSORCI~NDE MANO DE OBRA EN DISTINTASRAMAS DE ACTIVIDAD EN LAS ZONAS URBANAS

L a actual composición del empleo urbano debe considerarse como el resultado acumulativo de un proceso histórico de absorción por las distintas ramas de la actividad económica urbana de la mano de obra disponible no sólo en la misma ciudad, sino en los suburbios y también en las zonas más distantes del país. Los tres principales grupos d e factores

L a absorción de mano de obra por distintas ramas de actividad en las zonas urbanas es el resultado de varias fuerzas que en distintos períodos han actuado con diferente intensidad en las zonas urbanas por el lado de la oferta; también han influido sobre la mano de obra que viene a la ciudad al repercutir en la absorción de fuerza de trabajo en las zonas rurales. Para analizar la gran variedad de factores que influyen en la creación de oportunidades de trabajo en las zonas urbanas y, por lo tanto, la relativa intensidad de absorción por distintas ramas de actividades,conviene distinguir tres categorías principales, a saber : factores tecnológicos, factores institucionales, y elasticidad de precios e ingresos de la demanda de bienes y servicios, elasticidad de precios/salarios de la mano de obra (oferta y demanda), que a su vez determinan una clasificación sencilla de todas las actividades económicas, según sea el tipo de influencia predominante. Factores tecnológicos. Entre las actividades en que el número de

personas empleadas depende principalmente de factores técnicos -tipos de procedimiento, métodos de producción y materiales empleados- figuran la mayor parte de las industriasmanufactureras medianas y en gran escala,las empresas mineras y gran parte de los servicios básicos (producción de energía, agua,transporte,almacenamiento, comunicaciones), así como los servicios comerciales en gran escala, organizados racionalmente, y algunos tipos de servicios recreativos, como los cines. Este grupo está formado de aquellas ramas de la economía que por razones técnicas tienen una mediana o elevada densidad de capital. Dada cierta estructura técnica, el número de personas empleadas varía entre límites relativamente estrechos. 128

L a continua absorción de mano de obra en estas ramas de actividad depende principalmente del capital disponible para la ampliación, es decir, para aumentar la capacidad de producción. Por lo tanto, la característica fundamental de este grupo es la estrecha relación que hay entre la mano de obra empleada y los gastos de capital. Además, a largo plazo existe una tendencia general a reducir la mano de obra en función de determinada cantidad de capital invertido, lo que se deriva del afán de aumentar la productividad de la fuerza de trabajo. Por lo tanto, estas actividades suelen ser altamente productivas y en ellas hay cierta conciencia de la productividad. L a creación de las oportunidades de empleo en estas ramas de actividad proviene directamente del volumen y modalidad de la inversión en las zonas urbanas, aunque hay otros factores que influyen en la productividad que deberán tenerse en cuenta. Aparte de las inversiones fijas de capital, hay que considerar factores como la organización de las empresas y la capacitación del personal para saber si dado cierto volumen de producción será necesario contratar o despedir trabajadores y qué condiciones de capacitación deben reunir. A corto plazo, la mejor organización y capacitación reducen las oportunidades de empleo, pero significan una mayor demanda de personal muy calificado y tienen efectos positivos en las ganancias de los trabajadores.A largo plazo, merced a un crecimiento económico más acelerado, abren nuevas oportunidades de empleo en las mismas o en nuevas ramas de producción. El estudio de la creación de nuevos empleos, a corto y Iargo plazo, y el problema de la capacitación del personal deben vincularse con el análisis del proceso de capitalización. Factores institucionales. Los factores institucionales, es decir, la organización administrativa, el sistema fiscal y el desarrollo institucional influyen particularmente en el nivel de empleo de la administración pública y de los servicios de seguridad, educación, sdubridad y otras instituciones colectivas. A la influencia de estos factores institucionales básicos en el empleo hay que sumar el efecto negativo o positivo de factores secundarios, como las restricciones administrativas y los acuerdos comerciales que limitan la libre entrada a la ocupación, las presiones comerciales, políticas y de otra índole, el poder de regateo de los sindicatos,etc. Hasta cierto punto algut-ioscomerciantes (como los farmacéuticos), las empresas dedicadas a los servicios y las profesiones liberales -sujetos a diversas disposiciones administrativas y restricciones- también entran en este grupo. Las presiones de orden político y sindical suelen actuar en el sentido de aumentar exageradamente la plantilla de la administración pública, aunque

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en algunos casos los sindicatos deliberadamente tratan de impedir la contratación de nuevo personal. Estas presiones se dejan sentir también en los servicios de utilidad pública que mayor personal ocupan, como los ferrocarriles,los servicios postales, el transporte urbano, el almacenamiento y otras empresas públicas, haciendo subir sus cifras de empleo pese a que en estas ramas el volumen de ocupación depende más bien de los métodos aplicados. L a ampliación del empleo en esas ocupaciones y por ende su capacidad de absorción de mano de obra dependen de la naturaleza y fuerza de las presiones internas o externas que actúan para aumentar o reducir el personal empleado. C o m o esas presiones, sobre todo las externas, suelen ser esporádicas, pues se van acumulando lentamente antes de actuar, la capacidad de absorción de mano de obra de estas actividades a menudo carece de continuidad y está sujeta a cambios repentinos. E n la mayoría de los casos, después de un período en que normalmente se contratan a pocas personas anualmente, las cifras pueden duplicarse o más, y volver a bajar una vez que se ha llegado a un punto de saturación de mano de obra no esencial. E n algunos casos el procesos es el opuesto : después de un largo período en que regularmente se contrata nuevo personal en determinada actividad, cesa de contratarse y hasta se despiden algunos empleados al ver que se ha acumulado personal sobrante. Esto nada tiene que ver con las fluctuaciones comerciales que provocan la contracción del empleo, aunque puede suceder durante períodos de crisis y reforzar el efecto negativo que ésta tiene sobre el volumen del empleo. Oferta y demanda. E n algunas actividades la capacidad de absorción de mano de obra no depende ni de factores técnicos ni instituciones, y ellas muestran, por lo tanto, un alto grado de flexibilidad; por ejemplo, aquéllas con una densidad de capital bastante baja y en las cuales la libre entrada al empleo no está limitada por disposiciones legales o comerciales. El empleo en estas ramas de actividad puede variar entre amplios límites según sean la disponibilidad de mano de obra con poca o ninguna capacitación que ofrecen sus servicios o productos y la demanda de tales servicios o productos. El pago puede hacerse en forma de salarios,remuneración esporádica de los servicios prestados o margen de utilidad en el caso del pequeño productor o comerciante. Cuanto más bajos sean los salarios o utilidades exigidos tanto más mano de obra podrá absorber el mercado y de ahí que la flexibilidad en la capacidad de absorción de mano de obra varía según la elasticidad-precio de la demanda dz los productos o servicios correspondientes. Todas las actividades secundarias o terciarias del sector privado que emplean gran cantidad de mano de obra pertenecen a esta

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categoría, salvo unas pocas en que los obstáculos institucionales impiden o limitan el ingreso a estas ocupaciones. Entre ellas figuran las industrias no mecanizadas en pequeña escala, los talleres de artesanía,las industrias domésticas,las actividades de construcción e instalación-menos las muy especializadas- el transporte local que emplea material barato y anticuado, el comercio en muy pequeña escala y la venta ambulante, la recreación popular, los pequeños restaurantes y cafés, las ventas callejeras de alimentos y refrescos, las lavanderías y peluquerías, la limpieza de ventanas, el lustre de zapatos y otros servicios personales, servicios domésticos y toda suerte de trabajos urbanos no especializados y ocasionales. Todas estas actividades se rigen por las reglas del mercado urbano del trabajo en que predominan muchas de las características de un mercado de compradores. L a expansión del volumen del empleo en este grupo depende en gran parte de que el público esté dispuesto a pagar el precio exigido por los servicios, que es bastante bajo. En los tramos inferiores el mercado se acerca mucho al concepto clásico en que los salarios apenas superan el nivel de subsistencia. En vista de lo anterior, la capacidad de absorción de mano de obra de estas actividades se relaciona estrechamente con los factores que determinan el nivel de subsistencia de las ciudades, a saber, estabilidad de los precios de los alimentos, inversiones realizadas para resolver el problema de la vivienda, exigencias mínimas en cuanto a vestuario, transporte y recreo. A este respecto cabe mencionar que en las zonas tropicales es más fácil mantener una familia urbana al nivel de subsistencia que en las ciudades con clima templado o frío, en las cuales las viviendas deben ser más sólidas, el alimento de mayor poder calórico y el vestuario más completo. Puede también introducirse un refinamiento adicional en el análisis de la capacidad de absorción de mano de obra de este grupo. Pese al hecho de que la ampliación del volumen de empleo no depende tanto de factores técnicos e institucionales no se puede ignorar por completo el problema de los recursos financieros y técnicos, excepto en un pocos casos como los servicios domésticos y otros de menor importancia, aunque incluso en éstos hay disposiciones legales que influyen en dicho volumen. Además, existe el problema de la capacitación que se comentará más adelante.Aunque la importancia relativa de tales factores es menor que en los dos primeros grupos, restringen la capacidad de absorción de mano de obra. Influencia de los principales factores determinantes del empteo en la oferta y demanda de mano de obra

L a capacidad de absorción de la nueva mano de obra que ingresa en el mercado - q u e podría llamarse capacidad de absorción 131

comente- depende no sólo de la capacidad global de empleo que pudiera considerarse normal en cada rama de actividad,sino también de la elasticidad con que se puede tomar nueva mano de obra sin mayor gasto de capital, cediendo a las presiones que ejerce en el mercado del trabajo la oferta de mano de obra, lo que podría llamarse flexibilidad de la capacidad de absorción de mano de obra. Además, influye el grado de saturación del empleo que se ha alcanzado. L a flexibilidad de la capacidad de absorción es distinta para los tres principales grupos de actividades descritos, aunque se den en ellas las mismas condiciones institucionales y de capital. El volumen del empleo varía menos cuando la principal determinante es la técnica de producción pues entonces hay una densidad relativamente elevada de capital; las variaciones son poco mayores cuando los factores institucionales permiten una política de empleo más liberal y son las más grandes de todas cuando ni el capital ni el sistema institucional ponen restricciones a la contratación de mano de obra. Aunque la absorción efectiva de mano de obra en las distintas ramas de actividad siempre resulta de la presencia de fuerzas que actúan con distinta intensidad por el lado de la oferta y la demanda de trabajo,cabe señalar que en los dos grupos de actividades en que predominan los factores técnicos e institucionales, el volumen y la composición del empleo urbano dependen principalmente de la demanda de trabajo creada por el desarrollo de las funciones económicas que desempeñan los centros urbanos al servicio de sus propias necesidades y los de la zona circundante.Por lo tanto, el desarrollo del empleo en estas actividades se relaciona más directamente con el crecimiento económico normal del país y la evolución de sus instituciones, que con las variaciones de oferta de mano de obra. En cambio,en el tercer grupo de actividades la oferta de trabajo ha determinado el volumen y la composición del empleo urbano. L a acelerada tasa de crecimiento demográfico en América Latina durante el Último decenio y el movimiento que impulsa a la población rural hacia las ciudades, sin que cuente con una formación profesional adecuada ni con la seguridad de encontrar ocupación, ha hecho que las actividades con mayor flexibilidad para absorber mano de obra hayan crecido desmesuradamente. Influencia del ambiente socioeconómico

Aparte de las limitaciones descritas anteriormente, el ambiente economicosocial también influye en la capacidad de absorción de las actividades que sirven directamente al consumidor. La capacidad global de empleo de las actividades económicas que prestan servicios a los grupos de ingresos más elevados, sobre todo cuando éstos se concentran en distritos residenciales de lujo, puede 132

ser mucho mayor en relación con el número de consumidores que la de las destinadas a servir a los grupos más pobres, pero al mismo tiempo es menos flexible. L a instalación de empresas comerciales y de servicios en esos distritos demanda mucho más capital y conocimientos técnicos porque los consumidores más acomodados exigen mejor calidad. Ello influye en el número y clase de personas que se emplearán.Si aumentara mucho la oferta de trabajo y disminuyeran las reivindicaciones en cuanto a salarios o utilidades, no variaría gran cosa la plantilla de estas empresas. L a mayor flexibilidad se registrará en la construcción y en servicios ocasionales de limpieza, lavado, jardinería, etc. Dicho en otros términos, como las clases acomodadas tienen mayor poder de compra y gustos más firmes,no permiten que se rebajen sus exigencias y la competencia en los barrios de lujo consiste en tratar de mejorar el servicio. En cambio,en los barrios más pobres las actividades económicas análogas que atienden a las necesidades de la clase media inferior y de la clase trabajadora muestran una elacticidad mucho mayor. Se multiplican rápidamente allí diversos tipos de actividades de artesanía y servicios, y los precios de los servicios bajan cuando el mercado de trabajo se satura. Esto se explica por diversos motivos. Por una parte se necesita poco capital para instalar las unidades que proporcionen el tipo inferior de servicios. Por la otra, entre los pequeños comerciantes existe una competencia de rebaja de precios, por lo cual es más fácil que se dediquen a este trabajo los que se satisfacen con menores utilidades. L a diferencia entre los ambientes economicosociales ricos y pobres en cuanto a la flexibilidad para absorber la mano de obra que abunda en el mercado sv relaciona con la elasticidad de precios de la demanda de servicios de calidad inferior. En los niveles de icgresos más bajos aquélla es mucho mayor en los más altos.

El problema de la educación y de la formación profesional Las deficiencias fundamentales de la composición del empleo urbano se deben en parte al bajo nivel cultural de grandes sectores de la población urbana y a la gran falta de conocimientos profesionales entre los obreros,y en general se agravan por estas condiciones. Así,es difícil aprovechar plenamente las posibilidades que todavía existen en la mayoría de las ciudades latinoamericanas y fabricar nuevos profiuctos o elevar la productividad y los salarios en las empresas establecidas. L a falta de preparación profesional es un factor adverso en todas las ramas económicas, aun en las menos exigentes. L a capacidad de trabajo es factor inherente a la mano de obra y de ella depende que una persona pueda o no ejercer una actividad determinada,que en muchos casos ni merece el calificativo de oficio. Considerada 133

sólo desde este punto de vista, la capacidad de trabajo no es un factor que determine la capacidad de absorción de mano de obra y las oportunidades de empleo que se ofrecen a los trabajadores que vienen a la ciudad, sino un factor que permite que los que andan en busca de trabajo aprovechen esas oportunidades. E n muchos casos,cuando se trata de una técnica compleja,la capacitacizn debe considerarse como factor esencial de la producción que complementa la dotación de capital. En tales casos habrá que analizar la relación entre la oferta de mano de obra calificada y las oportunidades de empleo junto con el volumen y orientación de las inversiones productivas. Por consiguiente, la disponibilidad de mano de obra calificada es factor que también determina la capacidad de absorción de mano de obra en aquellas actividades en que el volumen de empleo depende de factores técnicos. Como ya se ha dicho, se debe en parte a la falta de capacidad de trabajo que los tipos marginales de empleo sean los Únicos a que tienen acceso muchas personas. L a falta de formación profesional y el bajísimo nivel de instrucción de la población marginal, aparte de no haber suficientes vacantes en ocupaciones mejor remuneradas o más lucrativas,son un factor fundamental que contribuye a perpetuar la población urbana marginal. Las deficiencias anotadas se explican en gran parte por que el crecimiento de las ciudades ha sido más rápido que el de los medios educativos y de formación profesional, para cuyo desarrollo han faltado fondos y personal docente, y también porque gran proporción de la población urbana ha llegado recientemente de las zonas rurales donde es muy limitada la instrucción.Es evidente,entonces, que los que llegan a la ciudad desde el campo se encuentran en la peor situación y que su progreso ocupacional y social en el medio urbano es sumamente lento y difícil. L a mano de obra que va surgiendo de los grupos profesionalmente mejor establecidos en la colectividad en general suele tener mayor instrucción y mejores relaciones y así es capaz de obtener empleo en las actividades de los dos primeros grupos o de establecerse por su cuenta en las actividades más lucrativas del grupo tercero. Queda un gran volumen de mano de obra no calificada que ejerce constante presión en el mercado urbano del trabajo. Esta mano de obra se ve obligada a aceptar las ocupaciones peor remuneradas o menos lucrativas del grupo tercero, que por su propia índole ofrecen las mayores oportunidades de ocupación para la fuerza trabajadora que no encuentra colocación en otras partes. SUBEMPLEO Y DESEMPLEO URBANOS

En las páginas precedentes se ha explicado en parte el fenómeno paradoja1 que se observa en América Latina,a saber,que economías 134

urbanas en general mal equilibradas absorben casi todo el enorme incremento de la población urbana. Es en realidad sorprendente que el desempleo se mantenga a raya en las ciudades y no crezca en la misma cadencia que la población. La simple observación de la vida urbana muestra que las ciudades latinoamericanas no se caracterizan por el desempleo, hecho que también confirman algunas estadísticas parcialesl. Casi todo el que se encuentra en edad de trabajar, salvo raras excepciones,está ocupado y gana algo, aunque sea poco. Naturalmente,ello implica que de alguna manera la economía urbana ha podido absorber casi todo el excedente de mano de obra, ya sea mediante una orga6ización institucional que permite dotar a los servicios públicos y privados de mucho más personal que el que necesitan o a través de una política de inversión que tiene por objeto emplear el excedente de mano de obra urbana en trabajos sencillos de construcción y conservación.Coadyuva a este resultado la flexibilidad de absorción de mano de obra que muestran distintas industrias pequeñas de baja productividad,algunos tipos de comercio, ciertos servicios de menor importancia,los servicios domésticos y los trabajos ocasionales. Alrededor de un núcleo formado por los empresarios, los rentistas, los profesionales, los obreros y empleados mejor remunerados y los trabajadores de la construcción que tienen una ocupación más regular, se encuentra una gran población que vive modestamente de la pequeña industria y los servicios y que no sólo se mantiene sino que sigue creciendo. En algunos países, los braceros agrícolas que viven en la ciudad contribuyen a elevar los ingresos monetarios de los barrios urbanos más pobres, cuyos habitantes les proporcionan bienes y servicios baratos. Otra causa importante del exceso de población improductiva en las ciudades,es la costumbre,común en la mayoría de las sociedades insuficientemente desarrolladas del mundo, de vivir a costa de parientes que perciben una renta regular. Para los que no poseen tierras,es más fácil hacerlo en las ciudades que en el campo porque los parientes aludidos tienen mayores ingresos. El fenómeno es más común, evidentemente, en las ciudades grandes que en las pequeñas. Las fuerzas económicas y sociales que determinan las migraciones internas operan con mayor intensidad en la formación de corrientes hacia las grandes ciudades. L a migración del campo hacia las urbes pasa por alto, muchas veces, los pueblos pequeños, cuyas poblaciones suelen guardar una rela.~

1 El porcentaje de cesantes en relación con la fuerza trabajadora total en el Gran Santiago alcanzó a sólo 5.9 % en octubre de 1956 y a 4,9 % en junio de 1957, período de crisis económica. Las proporciones más elevadas se registraron en la construcción -16,l y 18.8 % respectivamente- en tanto que en la manufactura fueron 6.4 y 5,8 %. En el sector de servicios las cifras correspondientes fueron bastante inferiores. Véase Instituto de Economía de la Universidad de Chile, Ocupación y desocupación en el Gran Santiago, informe preliminar, junio de 1957. pág. 12.

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ción más equilibrada con las funciones económicas que desempeñan que las de las metrópolis congestionadaspor exceso de población. Asimismo, el desequilibrio característico de la composición del empleo urbano es mucho más pronunciado en las grandes ciudades que en las pequeñas. Por lo tanto, lo que plantea los graves problemas del subempleo urbano es la rápida urbanización de las grandes ciudades. Pese al proceso de adaptación y absorción del exceso de fuerza de trabajo en la ciudad, por efecto de las fuerzas antes descritas, el desequilibrio cualitativo y cuantitativo entre la demanda y la oferta de mano de obra de distintos tipos tiende a agudizarse cada vez más en las ciudades. El gran exceso de mano de obra, en comparación con las funciones económicas que desempeñan las ciudades hasta ahora, ha sido un fenómeno encubierto por el subempleo crónico e improductivo, pero con el correr del tiempo es posible que se manifieste en un desempleo que constituya una carga para el país. U R B A N I Z A C I Ó N Y CAPITALIZACIÓN E n este capítulo se examinará la influencia que ejerce la rapidez de la urbanización en los dos aspectos del proceso de capitalización, a saber : el volumen del ahorro y la estructura de las inversiones. Las oportunidades de empleo dependen de ellos directamente en las actividades que demandan mayor inversión de capital, e indirectamente, en muchos otras actividades. VOLUMEN DEL AHORRO

Es probable que en los países insuficientemente desarrollados la rápida urbanización crec las condiciones propicias para un aumento general del volumen del ahorro mediante el desarrollo de la economía monetaria, estimulando la circulación de bienes y servicios y ampliando los organismos públicos de ahorro e inversión. Sin embargo, al estudiar con mayor minuciosidad los cambios ocurridos en las formas de vida y en la estructura del consumo raíz de la urbanización se ve que un crecimiento urbano muy acelerado puede tender a reducir la tasa de ahorro, sobre todo durante las primeras etapas de la evolución economicosocial que aquélla trae aparejada. La capacidad de ahorro de los grupos urbanos de bajos ingresos es tan pequeña en casi todos los países de América Latina que casi no tiene importancia para el crecimiento económico.Por regla general, los ingresos de la clase trabajadora urbana -pese al hecho de que monetariamente pueden ser muy superiores a los de las zonas 136

rurales- cuando se parangonan con el costo relativamente elevado de la vivienda y de los bienes de consumo y servicios básicos, no dejan un margen adecuado de ahorro. En realidad, puede drmarse que la única aportación directa al ahorro nacional que hace la clase obrera urbana son sus contribuciones a los fondos de seguro social. En los grupos urbanos de ingresos más altos la elevada propensión al consumo hace bajar la tasa de ahorro. Esta tendencia es común incluso entre personas de modesto pasar que Ilevan un nivel de vida más alto que el correspondiente a sus ingresos. Ello se advierte todavía en el hecho de que los países latinoamericanos tienden a adoptar la modalidad de consumo de íos Estados Unidos, no obstante la gran diferencia que existe entre los respectivos niveles de producto bruto por habitante l. Evolución de las preferencias de consumo en las ciudades

L a evolución de la demanda efectiva de los consumidores urbanos, y con ella la propensión al ahorro, se ciñe a una escala de preferencias que cambia según las variaciones del ingreso y del nivel cultural. Los cambios de la demanda también dependerán del grado en que se haya logrado incorporar a los migrantes a la vida urbana. Cuando el crecimiento urbano es muy rápido gran parte de los habitantes carece aún de arraigo en la ciudad, lo que naturalmente guarda relación con su escasa cultura y sus bajos ingresos. Teniendo presente lo anterior, la preferencia por determinados grupos de bienes y servicios que se manifiesta en los distintos niveles sociales y económicos puede resumirse de la siguiente manera : Concentración. L a concentración demográfica en los sectores urba-

nos trae consigo cambios fundamentales en los gustos y necesidades de los antiguos habitantes rurales, consistentes sobre todo en modificaciones de sus hábitos de alimentación y vestuario y en la creación de nuevas necesidades de servicios. En esa etapa, la mayor parte del ingreso se emplea todavía en comprar alimentos y, una proporción mucho menor, en adquirir vestuario. También se gasta una parte pequeña, pero que aumenta con rapidez, en servicios populares típicamente urbanos, entre los cuales se destaca el transporte. Estabilización. L a estabilización en el empleo coincide con un

mejoramiento general de la capacidad profesional del grupo urbano respectivo, lo que también supone la estabilidad del lugar de resi1. ‘‘The relationship between popuiation growth, m p i M formation and employmeni opportunities in under-developed countries”. O p . cit. pág. 705. 2. Véase Bolerín económico de América Latinn, número especial, Bogotá, agosto de 1955.

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dencia.En esta etapa empieza a disminuir la proporción del ingreso que se gasta en alimentos,a cambio de un desembolso mucho mayor por concepto de vestuario y servicios. También comienza a desarrollarse una demanda efectiva de bienes duraderos, aunque en escala muy modesta, y la compra a plazo de tales bienes representa una forma preliminar y sustitutiva del verdadero ahorro privado. Vivienda. Una de las principales preocupaciones de los sectores que ya disponen de una ocupación estable y han progresado en sus actividades, aumentando simultáneamente sus remuneraciones, consiste en encontrar mejores viviendas. Por modesta que sea la vivienda urbana,resulta bastante cara, de modo que para satisfacer esa necesidad generalmente hay que destinarle gran parte de los ingresos l. En esta etapa, la propensión al ahorro comienza a actuar como fuerza efectiva entre los pequeños empresarios,los que tienen algún oficio y los obreros mejor remunerados por cuanto los que desean adquirir su propia casa están dispuestos a sacriúcar para ello parte de sus gastos de consumo. Aumento de las comodidades. U n a vez satisfechas las necesidades fundamentales de vivienda, ya sea alquilando o comprando la casa, normalmente crece la demanda de gran variedad de bienes duraderos de consumo que tienen por objeto dar mayores comodidades. También en esta etapa surge la preocupación por asegurar el porvenir, lo que influye en el volumen y la forma de los gastos. L a compra de bienes duraderos y los gastos de educación de los hijos entran en conflicto con la propensión al ahorro. Transporte privado. Se llega a la quinta etapa de la evolución del consumo cuando, merced al aumento de los ingresos,gran parte de los consumidores puede adqu’irir un automóvil para uso particular. Desde el punto de vista de los consumidores y de la colectividad,la aparición de este tipo de demanda tiene un significado muy diferente al de la compra de otro bien duradero y no implica solamente 1 Los alquileres de casas nuevas en Italia después de la segunda guerra mundial absorbían basta 40 Ó 50 % de las rentas obreras. En Suiza, el alquiler. que antes del confiicto representaba de 20 a 25 % del ingreso, después de él se elevó a 40 % como resultado del alza de los costos de la construcción. En Venezuela aun los grupos de ingresos más altos deben pagar de un tercio a la mitad de sus sueldos por concepto de vivlenda (véase Housing and lown and country planning, Boletín 7, Naciones Unidas, N e w York. Document ST/SOA/SER.C/7, 1953, págs. 14-15). “En Sáo Paulo y demás ciudades del sur del Brasil 1. .1 la mayoría de los trabajadores viven en casas donde están hacinados y dedican al alquiler una parte bastante importante de sus ingresos. En un barrio pobre es posible alquilar un departamento de dos habitaciones [...] por una cifra relativamente reducida para una ciudad tan superpoblada como Sáo Paulo pero que representa más de la mitad del salario corriente mensual del trabajador no calificado”. (Véase el Informe sobre la situación social en el mundo, publicación de las Naciones Unidas n.o de venta : 1957.1V.3. pág. 187).

un mayor aumento de las comodidades. Supone un incremento signikativo de los gastos corrientes, da origen a una demanda de gran variedad de servicios, algunos de ellos de tipo enteramente nuevo,y ejerce fuerte inñuencia en las modalidades de asentamiento, aparte de que impone la necesidad de nuevas inversiones,sobre todo en calles y caminos. En esta etapa también se desarrolla con rapidez entre los consumidores la preocupación por la seguridad,pues hay gran deseo de mantener el nivel de vida adquirido. Por consiguiente, en ella el conñicto entre la propensión al ahorro y un volumen de gastos que crece con rapidez se agudiza cada vez más. Superada esta etapa, resulta relativamente fácil desplazar el centro de gravedad de gastos y ahorros mediante una publicidad sostenida, campañas de propaganda y sistemas de venta o ahorro atractivos.

Nivel actual y tipo de ahorro Siguiendo este esquema típico de evolución, se advierte que gran parte de la población urbana de América Latina no ha alcanzado ni siquiera la etapa de estabilización ocupacional; de aquellos que han llegado a ella, muchos no han podido solucionar satisfactoriamente el problema de la vivienda debido sobre todo a que sus ingresos son escasos y el costo de la vivienda es excesivo, ya sea porque los terrenos y la construcción son caros o porque los alquileres son elevados l. En estas condiciones pasará algún tiempo antes que el ahorro en las zonas urbanas empiece a aumentar con rapidez y es posible que la modalidad de vida de las grandes ciudades tienda a postergar tal incremento. Para los efectos de estudiar las posibilidades de inversión, no basta conocer el volumen del ahorro privado sino que además es importante saber la medida en que se encuentra comprometido de antemano. El alto costo de la vivienda, sobre todo en las grandes ciudades,hace muy difícil que una gran masa de la población urbana alcance la etapa del domicilio fijo. Es probable que esté compro1. La adquisición del sitio en cari todas las partes del mundo representa una proporción m u y pequeña del costo total de una vivienda. Por ejemplo, en los Estados Unidos, en los loteos urbanos o suburbanos el terreno representa de 3 a 11 % del costo total. En un loteo, su costo por casa no es más alto que el del refrigerador o de la cocina a gas. En Colonia (Alemania), el costo del terreno es de 4 a 10 % y en Rotterdam (Países Bajos), sólo de 2 a 4 % del total. E n Nueva York. en barrios bien situados aunque no metropolitanos, el terreno no representa más de 3 a 6,5 % y en la India, más o menos 10 % del total. Las únicas excepciones son algunos países centro y sudamericanos. Vastas extensiones de terrenos que fueron rurales y por donde deben ampliarse la ciudad o los suburbios están en manos de un solo dueño. Cuando se construyen casas pequeñas en esos terrenos el valor del sitio puede representar 30 % o más del costo total. En Caracas (Venezuela), un sitio central puede costar de un tercio a la mitad del valor de la casa. (Véase Housing and town and counfry planning, op. cif., págs. 22-24.)

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metido el grueso de los ahorros privados, lo que significa que éstos están destinados de antemano a tipos determinados de inversión, en este caso, de vivienda. No hay flexibilidad para aprovechar estos ahorros en el desarrollo económico. Cuando el consumo ha evolucionado a una etapa superior en que los ingresos y la propensión al ahorro son más elevados aumenta el ahorro privado para invertir en cualquier sector de la economía, en la forma de bonos de la deuda pública, acciones, pólizas de seguro de vida, etc. Sin embargo, todavía sigue primando la seguridad sobre los altos tipos de interés. Esta es una de las muchas razones por las cuales existe en América Latina marcada preferencia por las inversiones en bienes raíces que reducen la proporción del ahorro privado que no está comprometido de antemano. El rápido proceso de urbanización no sólo influye en el ahorro privado sino también en el de aquellas instituciones que evolucionan en forma paralela a las ciudades. A este respecto, tienen singular importancia las instituciones de seguridad social y los organismos gubernativos locales. Su función específica es ahorrar cuanto dinero público sea posible para invertirlo. No obstante, parece que en muchos países latinoamericanos el volumen global de dicho ahorro se ve mermado en gran parte por los gastos innecesarios de administración cuando hay un exceso crónico de personal. Las causas de esta situación radican en la estructura actual del empleo urbano. El crecimiento excesivo del número de personas con poca o ninguna capacitación en el sector de los servicios plantea un problema difícil de resolver aunque las autoridades estén dispuestas a reducir el número de oficinistas u obreros no productivos empleados en servicios generales. Condición esencial de cualquier reforma administrativa es capacitar a tal personal redundante para colocarlo en otras ramas de actividad, lo que sólo se puede hacer cuando se ha alcanzado cierto grado de desarrollo industrial y comercial. Tal es uno de los aspectos de la situación actual en muchas ciudades latinoamericanas. Existe una especie de círculo vicioso en que por falta de recursos, amén de otros factores, se ha producido una modalidad de empleo que limita las posibilidades de acumular capital que permitiría ofrecer en forma más acelerada nuevas oportunidades de empleo productivo. INVERSIONES

L a elevada tasa de urbanización ha tenido un efecto mucho mayor en la evolución de las inversiones que en el volumen del ahorro. En los países poco desarrollados que han alcanzado determinada etapa de crecimiento, las inversiones urbanas representan una proporción muy elevada y quizás excesiva de los gastos totales de 140

capital l. Por esta razón, las inversiones urbanas tienen marcada influencia en la composición total de las inversiones y determinan en gran parte la magnitud y orientación de los cambios que se registran en los mercados urbanos del trabajo y, a largo plazo, en la composición del empleo urbano. Otro problema íntimamente vinculado a lo anterior es la influencia de tales inversiones en la productividad de la mano de obra urbana, dada por el aumento de la productividad de la fuerza trabajadora ocupada y el establecimiento de buenos niveles de productividad en las ocupaciones nuevas. L o s problemas más importantes que se presentan a este respecto son la distribución de las inversiones por sectores y el uso del capital productivo según los métodos de producción y las oportunidades de empleo. A m b o s se examinarán a fin de apreciar sus repercusiones directas e indirectas en el empleo y las rentas de los habitantes urbanos. Distribución de las inversiones por sectores Clasificación.Las inversiones que se realizan en las zonas urbanas pueden clasiiicarse en cuatro grupos principales : inversiones directamente productivas, inversiones complementarias, inversiones no complementarias, e inversiones en vivienda. El segundo y tercer grupos constituyen lo que algunos autores llaman el capital social básico. Las inversiones directamente productivas son las destinadas a la producción de bienes, es decir, las industriales, incluyendo la construcción y la producción de energía. También cabría colocar en el mismo grupo las inversiones en educación e investigación que influyen directamente en el desarrollo de la capacidad productiva del país. C o m o la industria manufacturera latinoamericana se concentra casi exclusivamente en las ciudades, y sobre todo en las grandes urbes, las inversiones industriales son de índole esencialmente urbana. Aquí cabría señalar que el problema de la localización industrial debe considerarse como parte de la política urbana de inversiones, aunque la concentración de las industrias en los grandes centros urbanos se convierte fácilmente en un proceso automático que gana fuerza a medida que crece la ciudad. El proceso naturalmente no favorece a las ciudades más pequeñas y otras zonas cuya situación geográfica,no obstante su escaso desa1. Entre 1939 y 1950 el distrito federal de México, con 12 % de la población nacional, tuvo 55.5 % de las inversiones totales en construcción. (Banco Nacional Hipotecario Urbano y de Obras Públicas, “EL problema de la habitación en la ciudad de México” citado en el Informe de la situación social en el mundo, op. cit., pág. 192.)

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rroilo, puede ser buena. En realidad,la tendencia de la mayoría de las industrias a concentrarse se debe no sólo a las economías de escala y de aglomeración y al tamaño relativo de los mercados, sino también a la disponibilidad de mano de obra calificada y sin calificar que suele existir sólo en los centros urbanos mayores. Aparte de los factores positivos que favorecen la concentración de las industrias,hay fuerzas que actúan contra su dispersión,como la falta de servicios complementariosfuera de las zonas urbanizadas en que se concentra el desarrollo económico,malos medios de transporte y de comunicación,defectuosos sistemas de distribución y la dificultad de trabajar lejos del poder administrativo central. Las inversiones complementarias están formadas por el capital social básico que proporciona los servicios necesarios para movilizar y distribuir los bienes producidos,y por las inversiones destinadas a prestar servicios a las personas directa o indirectamenterelacionadas con las funciones productivas. En este grupo figuran servicios fundamentales como el transporte y las comunicaciones, el almacenamiento, los servicios de utilidad pública (exceptuadas las centrales eléctricas y las fábricas de gas, que pertenecen más bien al grupo de actividades manufactureras), calles y alcantarillado,algunos servicios comerciales, culturales, recreativos y administrativos, las escuelas y los hospitales. Desarrollar las inversiones complementarias es esencial para una buena distribución de las industriasentre ciudades de distinto tamaño y razonablemente dispersas.Esto es muy necesario para alcanzar un crecimiento económico equilibrado y mejorar la composición del empleo y los ingresos de la población urbana. Cuando se dispone de transporte,energía y agua se facilita la industrializaciónde nuevas zonas pero cuando faltan se opone un grave obstáculo a la expansión industrial. Lo ideal sería que las inversiones de ese tipo se realizaran antes que las destinadas al establecimiento de industrias. Los gastos de capital para proporcionar estos servicios básicos pueden ser cuantiosos y una elevada proporción está destinada a adquirir materiales importados. Por este motivo es frecuente que la instalación de estos servicios básicos quede rezagada con respecto al proceso de industrializacióny constituya así otra causa del hacinamiento en las grandes ciudades y del olvido en que quedan las ciudades más pequeñas y las zonas rurales y semirrurales. Las inversiones no complementarias no contribuyen a las actividades industriales, a las instituciones culturales y administrativas esenciales,ni al bienestar de las personas ocupadas en estas actividades. Sin embargo,a veces pueden ser m u y necesarias,como ocurre con el capital social básico con que se satisfacen las necesidades elementales de la parte de la población urbana, incluso la población marginal, que depende de actividades industriales y servicios no esenciales. Por vía de ejemplo pueden citarse la pavimentación de 142

calles, la dotación de electricidad y agucl y el establecimiento de escuelas primarias en las poblaciones de tugurios de las grandes ciudades. También hay inversiones no complementarias que podrían denominarse de lujo, como el capital social básico que no es esencial para la producción y los aspectos suntuarios de algunas inversiones esenciales, como en el caso de los edificios públicos, el embellecimiento de plazas y calles, etc. L a línea divisoria entre el capital social complementario y no complementario es bastante vaga y para precisarla se requieren criterios adecuados. También hay que fijar normas para distinguir entre las inversiones suntuarias y las necesarias.L a fijación de tales normas y criterios es sumamente compleja porque no sólo hay que tener presente la situación actual sino también la futura. Entre otras casos, hay que considerar el tamaño de las ciudades pues en las grandes metrópolis imperan normas de calidad m u y superiores a las de las demás cuidades, ya sea porque por su mismo tamaño tienen necesidades técnicas superiores, debidas por ejemplo a la mayor densidad del tráfico, o simplemente porque en ellas se siguen ejemplos de otros países en mayor medida que los centros urbanos más pequeños. Las inversiones en vivienda no pueden realmente considerarse como parte del capital social básico porque suelen relacionarse más íntimamente con el bienestar del individuo, y éste suele costearlas directamente. Parte de la inversión en viviendas es complementaria de la industrial y de otras actividades productivas pues proporciona el albergue que necesita la fuerza trabajadora. Las no complementarias se encuentran en los dos extremos de la escala social: las que pueden considerarse suntuarias y las de los tugurios en que vive la población marginal dedicada a las ocupaciones menos productivas. Deformaciones de la composición óptima de las inversiones por sectores. L a distribución de las inversiones por sectores en las zonas urbanas influye en la creación de oportunidades de empleo principalmente por el hecho de que la inversión en capital básico no complementario y vivienda deforma el tipo de inversión que podría considerarse más eficiente desde el punto de vista del desarrollo económico en general y del empleo. Esto se debe a que se utilizan para estas inversiones los escasos recursos que podrían aprovecharse en actividades productivas o en servicios complementarios indispensables para ampliar el mercado del trabajo, tanto por el número de empleados como por la variedad de ocupaciones y la elevación de sus ingresos. Hay dos causas principales de tal deformación, cada una relacionada con una distinta serie de problemas economicosociales.Por una parte, las autoridades municipales y públicas tienen que atender las necesidades de la población que vive de ocupaciones improductivas desde el punto de vista económico y que se establece alrededor

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de un centro urbano productivo y rico. Para satisfacer estas necesidades se exigen cuantiosos recursos públicos que de otra suerte podrían aprovecharse en una política de inversiones productivas. A la larga, sin embargo, cuando esta población marginal se absorba gradualmente en distintas ramas de actividad productiva, serán complementarias las inversiones que hoy por hoy no lo son. En el extremo opuesto se observa una elevada propensión a invertir en bienes raíces de tipo suntuario,lo que se debe en parte a la gran disparidad en la distribución de los ingresos que permite que se construyan edificios comerciales y residenciales demasiado lujosos para atender las necesidades de los sectores más acomodados que están dispuestos a pagar elevados alquileres. Esta tendencia se debe en medida sustancial a las características de los mercados de capitales y a la falta de otras posibilidades seguras de inversión en los países poco desarrollados de América Latina, sobre todo en aquellos que padecen de un proceso inflacionario.En países en que el costo del crédito bancario se acerca y a veces, debido a la devaluación de la moneda, es inferior a la tasa de las ganancias obtenidas con fondos prestados,los que pueden procurarse créditos a largo plazo obtienen pingües utilidades mediante la inversión en bienes raíces urbanos, que aunque tienen un rendimiento relativamente bajo ofrecen la mayor garantía. Una consecuencia de este fenómeno es la especulación con los terrenos urbanos y un alza de precio de los sitios para edificar que no se justifican desde el punto de vista social e inciden naturalmente en el costo de la vivienda. En los países poco desarrollados en que la industrialización progresa con mayor rapidez que la construcción de viviendas, la falta de equilibrio en la composición de las inversiones se refleja comúnmente en el hecho de que los que trabajan en la industria deben vivir a menudo durante largos períodos en viviendas inadecuadas e insalubres. Si los inversionistas industriales se vieran obligados a invertir en la construcción de viviendas e instalación de servicios para sus obreros, sus necesidades de inversión industrial serían proporcionalmente mayores. Este tipo de inversión,ya sea que lo tome a su cargo el gobierno o los empresarios,podrá postergarse durante algunos años, pero no indefinidamente,y siempre representará una reducción del capital que se invierta con fines directamente productivos. Por lo tanto,podría considerarse que no hacer esta inversión constituye un crédito a la producción. Entre otras consecuencias, ello implica la tendencia a establecer las nuevas industrias en centros urbanos ya sobrepoblados. Znfiuenciade la composición sectorial de las inversiones urbanas en la creación de oportunidades de empleo. Las inversiones urbanas

influyen en la creación de oportunidades de empleo de distintas maneras. Y a se ha visto que un rápido proceso de urbanización

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ejerce una influencia negativa en la propensión global al ahorro y que también altera la composición más productiva de las inversiones, tendiendo así a restarle recursos a la industrialización. También se ha visto el desequilibrio en la composición del empleo urbano que resulta de una industrialización demasiado lenta en relación con el crecimiento de la población urbana. Aun la industrialización concentrada en unas pocas grandes ciudades no resuelve la situación en éstas a menos que toda la economía crezca en forma equilibrada. Cuando la industria se concentra en unas pocas localidades, en tanto que en otras zonas quedan grandes masas de trabajadores con pocas oportunidades de empleo, la mano de obra migra aceleradamente y, por lo tanto, en las ciudades la relación numérica entre la población submarginaly marginal y la plenamente productiva puede permanecer estable o incluso empeorar. Es conveniente examinar otros dos aspectos importantes : la composición de las inversiones industriales y la relación entre el monto y el tipo de inversión urbana y el empleo en las actividades de construcción e instalación. L a composición de la inversión industrial,que se relaciona estrechamente con el proceso de industrialización, ejerce también gran influencia en la composición del empleo urbano y del mercado de trabajo. El proceso de industrialización en una economía en desarrollo no es continuo pues a largos períodos de crecimiento sostenido pueden seguir etapas breves de transformación estructural, relacionadas en general con la creación de nuevos tipos de industrias básicas que tienen hondas repercusiones en toda la economía. L a falta de continuidad del desarrollo económico ejerce marcado influjo en la composición del empleo industrial urbano, y en muchos casos el establecimiento de nuevas industrias implica la transformación de algunos de los centros urbanos existentes (Córdoba en la Argentina, Cali en Colombia, Monterrey en México) o la creación de nuevas ciudades industriales de naturaleza muy distinta como las de Volta Redonda en el Brasil, Huachipato en Chile, Chimbote en el Perú. En el mercado de trabajo de América Latina hay gran demanda de obreros de la Construcción,y como muchas de las obras son muy sencillas la demanda de mano de obra no caliiicada o semicalificada es alta. Por lo tanto, la construcción puede aprovechar la mano de obra barata recién llegada a la ciudad o que pertenece a los grupos marginales de la población urbana. Como esta mano de obra es barata y fácil de contratar y despedir, se emplea en abundancia en la construcción,prestándose poca atención a su productividad.Por el mismo hecho y también porque es cara y gran parte de ella debe importarse, la maquinaria moderna de construcción se utiliza muy poco. Debido a factores institucionales,a una administración ineficaz o a la influencia de los sindicatos, las construcciones municipales 145

emplean mayor número de obreros del que necesitan. E n el caso de los contratistas privados, el único factor que cuenta es la elasticidad de la demanda según los precios. E n todas partes, las actividades de la construcción fluctúan estacionalmente o por motivos especulativos. Sin embargo, esas fluctuaciones se acentúan en los países en que hay inflación u otros tipos de inestabilidad, como ocurre cuando la tasa de capitalización varía bruscamente debido a que cambian la relación de precios del intercambio y la demanda externa de los principales productos de exportación. Debido a dichas fluctuaciones, suele aumentar la afluencia de mano de obra no calificada a las ciudades en los períodos de auge. E n los períodos de crisis, una proporción importante de estos obreros de la construcción permanecen en las ciudades y descienden de uno submarginal al nivel típico de la población marginal. E n otras actividades, como las industrias de artesanía y diversos tipos de servicios comerciales,personales y profesionales, con pocas excepciones - c o m o en los casos en que el aumento del personal depende del número de salas de clase o de camas de hospital- el volumen y la distribución de las inversiones urbanas tienen una influencia más bien indirecta. Ello se debe a que en mayor o menor grado complementan el tipo industrial de empleo y dependen del desarrollo institucional que a menudo es consecuencia del crecimiento industrial.

El capital productivo en relación con los métodos de producción y las oportunidades de empleo Organización y métodos de producción. El empleo simultáneo de gran variedad de métodos industriales es característica de las economías latinoamericanas que atraviesan una etapa de transición en que junto a actividades primitivas que emplean gran cantidad de mano de obra, se encuentran establecimientos modernos de elevada productividad que utilizan mucho capital. El hecho de que en América Latina existan todavía empresas domésticas y de artesanía -costura, artículos de cuero y artículos de fantasía y de lujo; alimentos y bebidas, productos químicos; y elaboración en pequeña escala de maderas y metales- junto a fábricas grandes y pequeñas, contribuye, como ya se ha dicho, a abultar las cifras del empleo industrial. También cabe señalar el empleo generalizado de métodos fabriles anticuados que significan gran cantidad de mano de obra. Aparte de las razones puramente económicas, relacionadas con la abundancia de mano de obra y la escasez de capital, fomentan esa situación los factores institucionales, como la protección arancelaria y los sistemas de monopolio que reducen el interés por elevar la productividad. C o m o inevitablemente habrán de introducirse métodos modernos

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de producción, se presentará el conocido fenómeno del desempleo tecnológico en las ciudades que crecen con rapidez y cuya industrialización va a la zaga.El problema no es m u y evidente salvo para las partes interesadas, por cuanto afecta sobre todo a la mano de obra menos califiicada,que se confunde con la gran masa de población marginal. C o m o en general falta mano de obra calificada en América Latina, los obreros especialLzados que pierden su empleo por el progreso técnico suelen no tener dificultad en encontrar otra ocupación, ya sea en la misma industria o en otras. Productividad marginal social del capital. Existe un conflicto inevitable entre los beneficios que se derivarían de las inversiones a corto y largo plazo. Desde el punto de vista de su efecto inmediato en las oportunidades de empleo, en todos los casos en que existe una gran reserva de mano de obra marginal parece justificarse la inversión del máximo posible de recursos en procedimientos que signifiquen gran empleo de fuerza de trabajo.El hecho de que el producto social marginal de esta mano de obra llegue casi a cero también implica que aun con una baja productividad en las nuevas actividades de empleo, la productividad del capital será alta. L a inversión en los tipos de producción que requieren mucha mano de obra se ve limitada por la distribución sectorial de las inversiones, ya que algunas industrias esenciales para el desarrollo económico tienen por naturaleza una elevada densidad de capital. Por otra parte, hay que considerar que la población marginal está formada en gran parte por mano de obra no calificada y que en general escasea la calificada. Para aprovechar eficientemente la poca mano de obra especializada, en muchas industrias resulta necesario emplear métodos que exijen mayores capitales. D e lo anterior se desprende que a corto plazo el mejor aprovechamiento del capital de inversión en la producción requiere no sólo un planeamiento cuidadoso del crecimiento industrial equilibrado, sino que hay que dar gran importancia al desarrollo de las industrias en pequeña escala, sobre todo las que transforman productos locales. Sin embargo, hay factores institucionales que se oponen al desarrollo racional de gran número de pequeñas empresas y que provienen de la escasez de empresarios y administradores, de las dificultades de cooperación y distribución, de la asignación, empleo y fiscalización de los créditos, etc. Todos estos problemas se vinculan más estrechamente con el factor humano que con el volumen de capital y en este campo hay grandes posibilidades de mejoramiento económico-socialen las ciudades. En el estudio de los efectos a largo plazo de las inversiones en la solución de los complejos problemas urbanos aquí descritos, el aspecto más importante es la productividad social marginal del capital, es decir, el incremento total a largo plazo del producto

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nacional bruto por unidad de nueva inversión. Desde el punto de vista de la creación de oportunidades de empleo, la elevada productividad marginal del capital es mucho más importante a largo plazo que en lo inmediato.Esto se debe a que hace posible elevar la tasa de capitalización,lo que en un futuro más distante permitirá resolver los problemas actuales del mercado urbano del trabajo. En el futuro inmediato, una elevada productividad del capital es importante factor para determinar la distribución de las inversiones y como a menudo implica un alza de la productividad de la mano de obra, influye en las remuneraciones de las respectivas actividades y, con ello, repercute en la distribución de los ingresos de la población urbana y en las ocupaciones marginales y submarginales. En relación con el concepto fundamental de la productividad marginal del capital es interesante señalar que los economistas han empezado a concentrar su atención no ya en la productividad marginal privada, sino en la productividad marginal social. En este último concepto, además de los resultados económicos inmediatos de las inversiones, se incluyen los efectos a corto y largo plazo en el producto nacional bruto, la composición del empleo y la distribución de los ingresos. Este enfoque también está ganando terreno lentamente en círculos oficiales y empieza a influir en la absorción de mano de obra por las nuevas industrias.D e esta manera contribuirá a formar una comunidad trabajadora futura de tipo más funcional y mejor capacitada para eliminar los desequilibrios económicos y sociales que existen en las ciudades. Las dificultades actuales son el resultado de las defxiencias y los errores de una política pasada sumados a la escasez de capitales. Mientras la productividad marginal privada del capital puede medirse monetariamente sobre la base de la estructura actual de los precios, la productividad marginal social es mucho más compleja. Debe medirse en términos reales eliminando en lo posible los cambios arbitrarios de la estructura de los precios provenientes de factores casuales no derivados de reformas de carácter técnico. Sucede a menudo, sobre todo en los países poco desarrollados, que el valor agregado por los servicios comerciales puede aumentar con mayor rapidez que el producto industrial. Al mismo tiempo,pueden crecer rápidamente la productividad aparente y los ingresos en las actividades comerciales, pese a seguir habiendo un subempleo en este sector. Tal evolución,cuando no está acompañada de un incremento paralelo del volumen de bienes industriales y agrícolas distribuidos por el sistema comercial urbano, sólo implica una redistribución de los ingresos, ya sea dentro de la población urbana misma o entre el campo y la ciudad. En este Último caso, se produce un cambio en la balanza de pagos de las comunidades urbanas frente a las rurales,por cuanto los productores agrícolas obtienen nuevos productos industriales a cambio de determinado volumen de bienes 148

primarios, y al mismo tiempo deben pagar más por los servicios. Esto estimula también el éxodo a las ciudades, con todas las consecuencias negativas ya descritas. Esa distribución de los ingresos raras veces corresponde a una elevada productividad marginal de los recursos invertidos en las empresas comerciales, aunque los empresarios obtengan grandes beneficios del capital que inviertan.

CONCLUSIONES En las secciones anteriores se ha analizado y tratado de aclarar las causas del desequilibrio que se observa en la composición del empleo y en el proceso de capitalización e inversión que acompaña la rápida urbanización de América Latina. Corregir estas desviaciones para llegar a un sistema económicosocial y técnico deseable debe ser una de las principales preocupaciones de toda política encaminada a resolver los problemas urbanos. L a magnitud de tales desviaciones sólo podrá medirse cuando se hayan fijado normas completas que abarquen todos los problemas urbanos económicosociales y técnicos. A falta de ellas, pueden trazarse entre tanto, algunas líneas generales y preliminares de política, agrupadas en la siguiente forma : 1." urbanización y política económica en general; 2."política de desarrollo industrial y emplazamiento; 3.O inversiones urbanas generales, planeamiento habitacional y urbanístico,y 4."problemas sociales relacionados con el desarrollo urbano. 1. El problema de la urbanización no puede separarsede la política general de desarrollo económico, pues el crecimiento urbano equilibrado deberá basarse en el crecimiento armónico de toda la economía y de las distintas regiones de un país. Ello implica un grado razonable de industrialización y el desarrollo agrícola de algunas zonas,lo que se obtiene aplicando medidas para asegurar la distribución de centros urbanos de tamaño adecuado para el desenvolvimiento de actividades productivas en cada zona. Por lo tanto,habrá que desarrollar ciudades pequeñas y medianas y ello exigirá una cuidadosa proyección de los medios de transporte y sistemas de energía,una adecuada descentralización de los servicios públicos y una buena política crediticia. 2. Aparte de las medidas generales para fomentar la industrialización de todo el país,habrá que tomar medidas concretas para asegurar la localización óptima de la industria y el aprovechamiento más racional de los medios de producción, no sólo en cuanto a dar empleo productivo a gran proporción de la mano de obra disponible, sino también en cuanto a conseguir que los capitales se empleen en forma eficiente. Desde este ángulo, en la política de localización industrial debe 149

darse mayor importancia a la orientación local de la mano de obra, de las materias primas y de los mercados, en vez de tratar de estimular el crecimiento de las grandes ciudades. En los casos en que la mano de obra urbana ya está demasiado concentrada y resulte difícil para hombres y mujeres obtener traba,jo,la política de localización industrial debe averiguar qué ramas de producción favorables para el desarrollo del país podrían establecerse en determinadas localidades a fin de absorber el exceso de trabajadores. L a política del empleo racional de los medios de producción implica ante todo una política crediticia especial para el establecimiento y desarrollo de empresas pequeñas y medianas con una baja relación de capital por persona. Esa política deberá complementarse con medidas que faciliten la coexistencia de este tipo de empresas con unidades más grandes,sobre todo por lo que se refkre al abastecimiento de materiales de producción y distribución de productos. 3. L a política de inversiones no industriales en las zonas urbanas debe relacionarse no sólo con las inversiones industriales sino también con las actividades de la construcción,a fin de darles a éstas la mayor estabilidad posible. Así,no sólo se daría empleo regular a los obreros de la construcción,sino que se crearían las condiciones necesarias para mejorar la productividad de las actividades de construcción e instalación. Otro aspecto de la política de inversión urbana es la creación de las condiciones para asegurar el uso óptimo de los recursos disponibles y la mayor eficiencia de las actividades de la construcción, a fin de rebajar el costo de los servicios urbanos y las viviendas. Entre las medidas concretas para lograr estos objetivos pueden citarse : u) E l desarrollo del planeamiento urbano y regional,aun el de las zonas suburbanas. b) Preparación de catastros de bienes raíces en zonas urbanas y suburbanas,en los cuales convendría incluir el avalúo de la tierra y el registro de los precios pagados en las transacciones correspondientes. c) Las autoridades estatales y municipales deben prestar atención a las industrias de materiales de construcción y a la organización y dotación de las industrias del ramo para satisfacer las necesidades habitacionales de los centros urbanos. d) Planeamiento flexible de los proyectos, empleando varios proyectos urbanos a base de una lista de prioridades destinada a facilitar la elección correcta y la solución económica rápida de proyectos urbanos particulares, cuando los recursos financieros abundan o cuando es necesario que el Estado emprenda proyectos de obras públicas para absorber la cesantía. e) Investigación y planeamiento de planes de vivienda, considerando el desarrollo urbano nacional a largo plazo, el urbanismo,la 150

propiedad actual y los precios de la tierra, abastecimientoslocales y regionales de materiales de construcción y condiciones de las industrias locales de construcción e instalación. fl Coordinación de los planes de construcción de viviendas con planes detalladospara todo un distrito,en que se especifiquen:i) las inversiones urbanas básicas en determinados distritos;ii) las medidas financieras,fiscales y legales para eliminar la excesiva especulación con las tierras; y iii) medidas encaminadas a lograr el mejor aprovechamiento posible de las industrias de materiales de construcción y edifricacióny facilitar su desarrollo futuro en relación con la demanda a largo plazo de materiales y vivienda. g) Arreglos financieros que permitan el uso más eficaz de los fondos públicos y de seguro social para los planes de construcción de viviendas y desarrollo urbano, asegurándoles una utilidad que atraiga también fondos particulares, sobre todo de los pequeños inversionistas. 4.Parte integrante de las medidas encaminadas a lograr un crecimiento urbano equilibrado y una mayor productividad de su población, es la política de enseñanza y capacitación profesionales. Esta política debe considerarse como un aspecto de la política de inversión cuando la educación y la capacitación complementan el proceso de industrialización y otras formas de creación de capital urbano. Habrá que prestar especial atención a la mano de obra marginal y submarginal, que constituye uno de los aspectos más importantes de la política social en materia de creación y oportunidades de empleo en las ciudades. Los planes de enseñanza deben considerarse como elemento importante del planeamiento del desarrollo urbano. Las autoridades municipales deben preocuparse especialmente de la orientación y capacitación profesionales -incluyendo la capacitación y reeducación de adultos- desde el punto de vista de los distintos planes de desarrollo de una zona determinada.

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V. RELACIONES ENTRE DESENVOLVIMIENTOECON~MICO INDUSTRIALIZACI~N E INCREMENTO DEMOGRÁF~CO URBANO EN EL BRASIL’ por Thomaz Pompeu Accioly Borges

SfNTESIS HISTÓRICA En el libre juego de las fuerzas económicas mundiales que presidieron el desenvolvimiento de los diferentes países, cupo al Brasil, desde los tiempos coloniales,organizar su economía para servir más a los intereses ajenos que a los de su propia población. L a acción pertinaz y orientada de los colonizadores,en una primera fase, y del capital extranjero, más recientemente, aprovechándose de un complejo de recursos naturales que parecían poseer una “vocación oceánica”, según la expresión feliz de un eminente geólogo, distorsionó por completo la expansión normal de nuestra economía. L a coexistencia, en cierta época, de tres estados distintos de la evolución social -la esclavitud, el feudalismo y el capitalismofacilitó más ese papel extraversor de los intereses de ultramar, creando entre nosotros una agricultura extensiva de productos exportables, en lugar de una agricultura intensiva de subsistencia; construyendovías férreas entre los centros económicos y los puertos de embarque, en lugar de vías de penetración; supeditando, en ñn, toda nuestra política presupuestaria fiscal y cambiaria a los dictámenes de las grandes potencias mundiales. Bajo el influjo de esa política predominantemente litoral, sólo eventual y espasmódicamente se verificaron impulsos de penetración y de ocupación del hinterland. Ese desplazamiento de la frontera económica hacia el oeste, hízose a saltos, en busca de las tierras propicias para ciertos productos agrícolas para cuya explotación la época se tornaba ventajosa, gracias a una transitoria coyuntura internacional favorable. L a dinámica del proceso derivaba de la interacción del latifundio, como efectoresidual de la ocupación del suelo a base de sesmarias2, 1. Se ha reducido el manuscrito original, principalmente por omisión de cuadros estadísticos. 2. Concesiones hechas por el soberano, consistentes en el otorgamiento de grandes extensiones de terreno.

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del monocultivo, Única forma de aprovechar al máximo las posibilidades latentes de la tierra en la fase de precios internacionales ascendentes, y de la mano de obra esclava, que reducía al mínimo los costos de producción. El rápido desgaste de los suelos provocado por esa precaria conjunción de factores de producción, daba origen al nomadismo agrícola, del que hasta hoy no nos hemos librado totalmente. A medida que medraron y pudieron subsistir ciertos cultivos, la economía agraria fue modificándose lentamente y posibilitando la acumulación de capitales que, reinvertidos, significaron aumento de productividad e, inclusive, disponibilidad de capitales para la creación de industrias. En otras zonas, o todo se perdió con las crisis internacionales que afectaron los productos agrícolas exportables o quedó en estado de estancamiento. El cai-ácterdiferencial de ese proceso tuvo fatalmente que traducirse en los más diversos ritmos de desenvolvimiento en las astintas regiones del país. Tal es así que un eminente pensador francés expresó,con mucha ironía,que envidiaba a los historiadores brasileños,pues podían asistir a escenas vivas de su pasado. Es fácil comprender,por ello, el retraso con que se fue afirfnando el cultivo de productos destinados al consumo alimenticio interno y de materias primas para la industria nacional, ya que al principio los cultivos de arroz, frijol, maíz y mandioca se hacían entre los cafetales, cañaverales o algodonales y solamente más adelante se afirmaron como cultivos independientes. A u n hoy encontramos en -la agricultura de subsistencia un nivel técnico extremadamente bajo, que encarece los costos de producción y se muestra incapaz de diversificarla y aumentar los rendimientos por unidad de superkie. L o s medios de transporte, en virtud de la distorsión ya apuntada y de la rentabilidad alarmantementedecreciente de ese tipo de inversión,no están en condiciones de llevar la producción agrícola brasileña a los centros de consumo, sea por falta de material rodante,sea por la inexistencia de una red de almacenamiento que regule el paulatino consumo de los artículos alimenticios. Todo eso conspira contra un suministro normal de alimentos a precios accesibles. Aunque las estadísticas agrícolas,por deficiencias notorias e insuperables, no permiten analizar cuantitativamente en qué medida están siendo satisfechas las necesidades de calorías de nuestro pueblo, es innegable que amplios sectores padecen de de& ciencia alimenticia. No basta comprobar que, en el curso del tiempo,la tendencia es de mejoría. ES menester verikar si el ritmo de aumento es satisfactorio y si ya alcanzamos lo que se podría conceptuar como el mínimo vital alimenticio. Cualquier medida, sea de urgencia o a largo plazo,que no remueva 153

tales puntos de estrangulamiento de la economía del país -insufL ciencia de transporte, de instalaciones portuarias y de almacenamiento- y que no modifique nuestra vieja y deficiente estructura agraria, con todas sus lamentables implicaciones,estará condenada al fracaso. Si bien existe unanimidad de criterios en cuanto a la primera parte, o sea sobre los efectos de los bottlenecks, mucho divergen las opiniones en relación con la necesidad de la reforma agraria. Deseamos por eso examinar más a fondo esa cuestión. El latifundio -todos lo saben- es compañero inseparable del arcaísmo agrícola.Donde él impera -y no olvidemos que en el Brasil las parcelas de área superior a 500 hectáreas ocupan más del 62 % de la superficie total de los establecimientos agrícolas- está siempre presente su conocido cortejo de males e inconvenientes : porcentaje ínfimo de área cultivada, prácticas agrícolas nocivas o ya superadas, como la quema y la rotación de tierras; ausencia de mecanización de fertilización y de combate de plagas; relaciones de tipo feudal como la aparcería;salarios irrisorios;en fin, todo aquello que el economista moderno sintetiza friamente en la expresión “bajo nivel de productividad”. Ese arcaísmo técnico, hermano siamés del latifundio, debe ser considerado el eje principal en torno del cual se desenvuelve la crisis agrícola en el Brasil, con todas sus consecuencias evidentes o encubiertas, próximas o remotas. Él es el mayor responsable de nuestro pauperismo rural. Produciendo durante mucho tiempo casi exclusivamente para el mercado internacional,nos vimos obligados, para resistir la competencia,a comprimir los precios de costo,reduciendo los salarios del trabajador rural, ya que el latifundio impidió que esto se lograse por la vía normal del aumento de la productividad y de la racionalización de los métodos culturales.Por otro lado,la gran distancia entre las areas de producción y los centros de consumo hace surgir toda una cadena de intermediarios que, para asegurar sus ganancias,comprimen aun más el margen de lucro del productor. Con esa constante pérdida de beneficios,la agricultura se debilita y se ve en la necesidad de contraer deudas para subsistir.No disponiendo el agricultor -puesto que en general cultiva la tierra ajenade garantía real de propiedad con que obtener el esquivo crédito agrícola, se ve forzado a entregar a precio vil su cosecha al dueño de la tierra o al intermediario despiadado. Asimismo, aquel que por herencia recibe una pequeña parcela,cae frecuentemente en las manos del comerciante usurero, acabando por entregarle la propiedad gravada,al no poder cancelar la hipoteca. El recurso natural, que sería comprar máquinas o fertilizantes y combatir la erosión a fin de mejorar la productividad de la explotación y obtener mayor margen de lucro, no es adoptado por la simple razón de que ninguno se siente estimulado a invertir en pro154

piedad ajena, sobre todo cuando no hay garantía de permanencia por un plazo al menos sdciente para amortizar la inversión y recoger los frutos. L a tendencia es retirar de la tierra lo que ella puede dar en el menor plazo. E n eso reside la causa del nomadismo agrícola que va devastando terrenos. En las áreas propicias a la crianza del ganado, el latifundio originó la ganadería lanzando las reses a los pastos naturales sin defensa ni cuidado alguno y es con lentitud exasperante que la crianza y engorde de ganado en establo se va imponiendo, y surge una ganadería lechera que atiende mal la demanda de los centros consumidores. Todo, como se ve, deriva de la tenencia de la tierra, o está irremediablemente ligado a ella. Sin romper tan execrable armadura latifundaria, aun por mucho tiempo asistiremos en las regiones más atrasadas del país a aquel espectáculo angustioso del campesino francés, que tanto conmovió a L a Bruyere cien años antes de la Revolución Francesa y que él describe así: T e n s e ciertos animales salvajes, machos y hembras, diseminados por el campo, negros, lívidos y todos quemados por el sol, ligados a la tierra, que revuelven y escudriñan con una obstinación invencible; tienen como una voz articulada y, cuando se yerguen, revelan una faz humana. E n la noche, se recogen en cuevas donde viven de pan negro, de agua y de raíces...” No obstante ese freno tremendo que la estructura agraria brasileña opone al desenvolvimiento acelerado de nuestra economía, es forzoso reconocer que, especialmente desde 1930 hasta hoy, hemos dado los primeros pasos hacia una economía enfocada hacia el interior del país y dirigida a satisfacer las necesidades de su población. L a dinámica de esa economía en germinación está condicionada por la creación y expansión de un mercado interno que, en el sistema anterior, era, por así decirlo, factor de poca importancia. Aunque expresivo, el desenvolvimiento económico del país, apreciado a través de la evolución del ingreso real por habitante, no hay que exagerar su significación. E n primer lugar, tal desarrollo se viene operando en forma poco armoniosa y casi diríamos desordenada, a costa de un profundo desequilibrio cambiario; en segundo lugar, cuando es parte de niveles muy reducidos, es siempre más fácil mantener durante algún tiempo un ritmo elevado de expansión; y en tercer y Último lugar, no sabemos exactamente si los frutos de ese mayor ingreso están beneficiando, en escala apreciable, a la mayoría de la población, o si redundan más en provecho de grupos económicos poderosos. E n cualquiera forma, la irrupción indominable de nuevas fuerzas productivas determina cada vez más la necesidad de reformas profundas, muy especialmente en el agro brasileño. Como reflejo de esa necesidad se va aumentando la corriente de aquellos que se

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hacen intérpretes de las aspiraciones de un pueblo deseoso de beneficiarse con las conquistas de la técnica y de la ciencia y de una nación joven, maniatada en su afán de progreso por formas retrógradas de producción.

EL DESARROLLO ECONÓMICO Y EL PROCESO DE CREACIÓN DEL MERCADO INTERNO Como es sabido, el proceso fundamental de la creación del mercado interno,vale decir,del desenvolvimiento de la economía comercial y de la economía industrial, encuentra su raíz histórica en la división social del trabajo. Esta, en su acción disgregadora de las bases del régimen de economía natural, hace que, una a una, diferentes clases de transformaciones de materias primas y díferentes operaciones de esa transformación se vayan separando de la agricultura y formando ramas independientes de la industria, que pasa a cambiar sus productos -ya ahora mercaderías- por productos agrícolas. La propia agricultura conviértese en industria, esto es, en producción de mercaderías, teniendo lugar en ella idéntico proceso de especialización. Ese proceso engendra modificaciones profundas en la dinámica demográfica y económica del país a él sometido.Su población industrial y, por lo tanto, urbana -visto que la ciudad es habitat natural de la industria por la concentración que en aquélla se opera de factores de producción, servicios y facilidades de todo ordentiende a crecer con mayor rapidez que la población agrícola. El alejamiento del productor directo de sus medios de producción, que señala el paso de la producción mercantil simple a la producción capitalista -y que es condición necesaria de ese paso- origina el mercado interno. Los medios de producción de que el pequeño productor se ve despojado pasan a representar capital en las manos de su nuevo propietario y sirven para producir mercaderías. L a sustitución de esos medios de producción, que en gran parte se reproducían de manera natural y se fabricaban en casa, ya ahora exige que se les compre, propiciando así, mercado para ellos. Además, el pequeño productor,convertido en asalariado del hacendado, del comerciante o del industrial,pasa a adquirir mercaderías -sus medios de subsistencia- creando de este modo mercado interno para los bienes de consumo. E n otras palabras, el mercado interno surge del seno de la economía comercial y se expande a medida que ésta evoluciona hacia una economía industrial. A cada instante su nivel de desenvolvimiento, que es determinado por la intensidad de la división social 156

del trabajo, mide el propio grado de desenvolvimientodel capitalismo en el país. En un lenguaje más al gusto de los discípulos de Keynes, podríamos decir que el aumento de productividad traído por la econom’a comercial y, en mayor grado, por la economía industrial, ofrece mejor utilización de los factores de producción y permite elevar el poder adquisitivo de la colectividad. El aumento de renta obtenido a costa del incremento de la producción tiene lugar, lógicamente, con el aumento simultáneo de la oferta y la demanda de bienes y servicios y se reparte entre todos los que participan en el proceso productivo. A medida que el empresario va interviniendo en la producción artesanal, para ampliarla o transformarla, crece la renta distribuida entre los factores de producción y, concomitantemente,la demanda interna de artículos de consumo genérico -alimentos, tejidos, etc.- puesto que la renta de los artesanos y asalariados se convierte rápidamente en gastos de consumo. Surge de ese modo el elemento esencial dinámico del proceso de expansión de la economía capitalista :el mercado interno. En el Brasil, como en cualquier otro país, el análisis del proceso de formación del mercado interno consistirá, por las razones anteriormente expuestas, en investigar, en el plano macroeconómico, en qué medida se viene operando el crecimiento endógeno del país y, en el plano sectorial, en qué forma y en qué dirección se desenvuelven los distintos ramos de la economía nacional, individualmente y en sus interrelaciones. El período de investigación tendrá que ser necesariamente corto, no más que quince años -por la falta de estadísticas regulares y datos censales fidedignos. Los propios estudios del ingreso y producto nacionales indispensables a quien pretenda apreciar cuantitativamente el fenómeno del desenvolvimiento del mercado interno, no cubren más de tres lustros. D e un punto de vista meramente cualitativo concibiríase una investigación que retrocediese en el tiempo treinta o cincuenta años. Sería, esta, tarea más de historiador o de sociólogo, que de economista. Éste, hoy en día, no se siente capaz de expresar sus conclusiones sin tener a mano datos estadísticos.

EL MERCADO INTERNO Y EL PROCESO DE U R B A N I Z A C I Ó N L a gran disparidad de las tasas de crecimiento demográfico de las unidades federativas brasileñas, fácil de observar en cualquier análisis de los censos generales, a partir de 1872, no deriva exclusivamente de un crecimiento vegetativo desigual, sino y sobre todo, de la existencia de importantes corrientes internas de migración.

157

L a investigación del Estado de origen de los brasileños censados en 1940 y 1950 permitió que se midiese la intensidad y se determinase el rumbo de tales desplazamientos de población. L a mayoría de éstos -según quedó probad-, se orienta en el sentido rural-urbano, verificándose, a expensas de las zonas campesinas, el crecimiento de las ciudades y, por lo tanto, del mercado interno, por las razones expuestas en la sección anterior. Otros desplazamientos tienen lugar de una zona rural hacia otra, significando no una simple mudanza de residencia, sino, esencialmente, el paso de campesinos de una esfera de economía natural a otra de economía mercantil. Limitando nuestro estudio al Último período intercensal (19401950), vemos que mientras las poblaciones rurales aumentaron sus efectivos solamente en 17,4 %, las urbanas y suburbanas acusaron los fuertes incrementos de 41,5 y 58,3 % respectivamente. El Laboratorio del Consejo Nacional de Estádística estimó, recientemente, el excedente de los nacimientos sobre las defunciones en los sectores urbano, suburbano y rural, con el 6n de calcular indirectamente la contribución -positiva o negativa- de las migraciones por diferencia entre aquel excedente y el aumento total de la población. Tales investigaciones revelaron (véase el cuadro 1) que en el medio rural se verificó un considerable excedente de nacimientos (7,6 millones), neutralizado, en parte, por el gran excedente de emigraciones (2,7 millones). Y a los sectores urbano y suburbano, además del significativo excedente de nacimientos (3,l millones) se vieron incrementados con el fuerte excedente de imigraciones (2,9millones). Por otro lado, los censos de 1940 y 1950 demostraron, el primero de ellos, que 3,4 millones de brasileños, y el segundo, que 5,2 millones vivían en unidades federadas distintas a las de su nacimiento, lo que correspondía, respectivamente, a 8,5 y 10,3 % del total de brasileños nacidos. Tales porcentajes indican que el ritmo migratorio, además de considerable y evidenciador de la gran movilidad de las poblaciones brasileñas, aumentó en el decenio, en razón seguramente del acelerado proceso de industrialización del país y de la apertura de nuevos frentes pioneros a base de salario, como el norte del Paraná y el sur de Goias. Acostúmbrase entre nosotros o dramatizar el significado del éxodo rural, olvidándose que esa enorme corriente humana, oriunda del campesinado más pobre, abandona la aparcería por el salario -urbano o rural, no importa- y, en vez de producir para su propio consumo, pasa a adquirir, con dinero, los productos necesarios para su subsistencia, dando origen, en esa forma, a un mercado interno cada vez más amplio. Las largas distancias a recorrer por la masa migratoria, las incomodidades del viaje, la precariedad de alojamiento y la dificultad

158

de adaptación a un nuevo medio, extraño y a veces hostil, todo contribuye a hacer doloroso el proceso de formación del mercado interno, pero él es inevitable e inmanente a la dinámica del desenvolvimiento de la economía nacional. Sería injusto pretender frenarlo o calificarlo de perjudicial a los intereses del país. Se comprende que los grandes hacendados reclam e n contra la dispersión de ese enorme ejército de mano de obra subempleada, siempre dispuesta a trabajar por ínfinna remuneración y sin gran disposición reivindicatoria. N o obstante, no deben secundar en esa protesta interesada aquellos que deseen sinceramente la elevación de la renta agrícola y de la productividad rural. CUADRO1. Brasil: Elementos de la variación de la población entre el 1.O de julio de 1940 y el 1.O de julio 1950, por sectores administrativos (en miles de habitantes)

Secfores

Urbanos Suburbanos Rurales Brasil

Diferencia enire los nacimientos y las defunciones

Diferencia enfre las imigraciones y las emigraciones

Aumento absoluto enfre 1940 y 19SO

Inferiores

Exteriores

1939 1211 7 600

1939 923 2 743

40 12 60

3 799 2 146 4 917

10 750

5 605

112

10 862

--

Fuenfe :Las migraciones interiores en el Brasil, de Ernani Tbimoteo de Barros.

El éxodo, además de signiíkar un alivio en la presión demográfica de regiones de alta natalidad, contribuye decisivamente a la mecanización de la agricultura y a la mejora de los sistemas agrícolas. Sólo cuando escasean los brazos disponibles y los salarios tienden, en consecuencia, a elevarse, los hacendados tratan de adquirir los equipos y abonos necesarios para aumentar los rendimientos de los cultivos. L a estadística del Servicio Nacional del Censo permite identificar, simultáneamente, las grandes zonas de atracción y repulsión demográhca. El Paraná, Distrito Federal, Goias, Río de Janeiro y Sáo Paulo son las unidades federativas más favorecidas por las migraciones;mientras que Minas Gerais, Bahía y los Estados del Nordeste (Paraiba especialmente) son las que presentan mayores pérdidas. Paraná, por ejemplo, aumentó su población con 450O00 brasileños,originarios de otros estados, en el decenio 1940-1950, habiendo emigrado solamente cerca de 9000 naturales de aquel estado. El aumento de Goias, en el mismo período, fue de 127 O00 y la disminución, de poco más de mil.Y a el estado de Sáo Paulo, aunque 159

recibió en el decenio un contingente de 354 O00 inmigrantes de otras unidades, viose afectado por fuerte emigración de paulistas, en número de 276000, de donde resulta UE saldo líquido, poco expresivo, de apenas 78 000, contra 441 O00 de Paraná, 249 O00 del Distrito Federal, 126 O00 de Goias y 94O00 de Río de Janeiro. Ese Último estado es digno de nota, pues aunque perdió, por emigración, casi 72000 fluminenses de 1940 a 1950,surgió en el cuarto lugar entre los centros de atracción demográfica, puesto que absorbió 166 O00 naturales de otras unidades. La coexistencia, en la misma unidad, de zonas de repulsión y de atracción demográfica es, además, verificable donde quiera que el proceso de industrialización sea inicial, como el Estado de Río, o intensivo, como Sáo Paulo. Aunque ese proceso haya permitido la absorción de cantidad apreciable de mano de obra liberada de otras unidades, no pudo todavía proporcionar los medios -capitales y técnica- indispensables para la recuperación de las zonas rurales decadentes, creando así mayores oportunidades de empleo y nuevos estímulos a la masa potencialmente migratoria de aquellas regiones de origen. D e su simple comprobación resalta el interés que habría en estudiar las peculiaridades regionales de nuestro metabolismo demográfico. L a carencia de datos no obstante no nos permite ir más allá del plano estadual, quedando así perjudicada la perfecta comprensión, por esa vía, del proceso de creación del mercado interno brasileño. Sólo en el futuro, y a través de investigaciones en el terreno, nos será posible identificar las zonas en que se está operando la penetración de formas capitalistas de producción y medir la intensidad del fenómeno.

ANÁLISIS M A C R O E C O N 6 M I C O S U M A R I O

El análisis pretendido consistirá en investigar, en el plano macroeconómico, el ritmo con que se viene operando el crecimiento endógeno del país y, en el plano sectorial, en qué forma y en qué dirección se expanden los distintos ramos de la economía nacional, individualmente y en su interrelación. Corresponde a la CEPAL el mérito de haber iniciado, con rigor científico,el análisis macroeconómico del desenvolvimiento del Brasil. Los índices de la producción real; la distribución del ingreso entre inversiones y consumo y entre productos de importación y de producción interna;la producción interna de bienes de capital;la distribución de la producción entre los mercados interno y externo; todas esas variables fueron investigadas en su importancia relativa y en su marcha en el tiempo, constituyendo los índices cuantitativos ideales para apreciar el ritmo de expansión de la economía brasileña. Por lo tanto, analicemos cada uno de ellos : 160

PRODUCCI~NREAL

Según las estimaciones de la Fundación Getulio Vargas, el índice de la producción real se duplicó de 1939 a 1956. El crecimiento, desde luego, no fue el mismo en los diferentes sectores de actividad : mientras la producción industrial logró un aumento de 206 % l, la producción agrícola sólo acusó el modesto crecimiento de 51 %. Sabiéndose que la población aumenta a razón del 2,3 % al año, es fácil ver que la tasa anual de aumento real de la producción brasileíía alcanza el expresivo nivel de 2,4 % por habitante. Esa tasa experimentó variaciones sensibles en el período indicado. D e 1939 a 1945 permaneció en tomo al 0,9 %, para subir a 3,O % en los años subsiguientes. Desafortunadamente, ese ritmo de crecimiento será difícil de mantener en los próximos años, en vista del peso de los compromisos financieros y del empeoramiento iniciado, en julio de 1954, en la relación de los precios del intercambio que, durante el quinquenio precedente y debido a la coyuntura excepcional del café, fue altamente favorable. L a eventual contribución negativa de ese último factor asume un aspecto grave, puesto que en el período de 19391954 el consumo dentro del país aumentó más intensamente que la producción territorial. E n 1956, según las estimaciones preliminares de la Fundación Getulio Vargas, el producto real por habitante fue el mismo del año anterior. Es verdad que eso se debió exclusivamente al descenso de 0,5 % en la producción agrícola, mientras que la producción industrial se elevó, en términos reales, en 4,7 %. DISTRIBUCI~N DEL INGRESO ENTRE INVERSIONES Y CONSUMO

Inversiones. El aumento de la producción real por habitante en la proporción verificada en 1945 en adelante sólo fue posible gracias a las inversiones realizadas. Estima el economista Celso Furtado, orientador del grupo mixto C E P A G B N D E , que las inversiones líquidas en el Brasil, en moneda de poder adquisitivo constante, tornáronse 4,6 veces mayores de 1949 a 1952, sufriendo un descenso de 20 % en relación con el Último año aludido, en el bienio 1953-1954.(Véase el cuadro 11.) Sin el soporte de un mercado interno en expansión,no sería lógicamente admisible esa progresión de inversiones, a no ser que la mayor producción por ella determinada fuese absorbida principalmente por el mercado externo. M a s no es eso lo que sucede, como se verá más adelante. 1. Es importante señalar que tal crecimiento se operó sobre iodo en el sector de bienes de producción, que en 1939 sólo representaban 20 % de la producción industrial y en 1956 ya alcanzaban el 33 %.

161

CUADRO 11. Brasil: Índice del producto y de la renta real en el Brasil 1939-1955 (1939= 100) ~~

1940

Agricultura Industria Comercio Transporteycornunicaciones Gobierno Servicios Alquileres Producto real total Producto por habitante Renta real total Renta por habitante

97 105 100 106 102 103 103 101 99 100 98

102 116 107 115 105 106 105 107 102 107 102

1942

96 113 100 111 107 109 108 104 98 105 99

1943

1944

1945

1946

102 125 110 114 110 113 111 111 101 112 102

105 100 107 130 137 156 115 118 133 124 132 134 113 115 118 116 120 123 113 116 1¡9 115 116 126 102 101 106 117 117 126 104 102 107

~

1947

103 163 144 146 121 127 121 128 106 130 108

1948

111 178 153 169 124 131 131 137 111 138 112

1950

1951

1952

1923

1954

19SS

19S6

116 120 187 209 161 177 182 195 126 130 135 139 143 153 144 153 114 119 147 164 116 127

121 230 197 215 133 143 160 163 123 174 131

131 247 207 232 136 148 172 173 128 185 137

131 256 207 256 140 152 184 177 128 192 138

140 282 229 276 143 157 195 191 134 206 145

152 292 236 285 140 161 205 199 137 217 147

151 306

1949

Agricultura Industria Comercio Transporteycomunicaciones Gobierno Servicios Alquileres Producto real total Producto por habitante Renta real total Renta por habitante

1941

--

-

203 137

-

Fuente :Instituto Brasileño de Economía, Fundación Getuiio Vargas.

El consumo. Deducidas las inversiones líquidas del ingreso, obtenemos lo que el pueblo brasileño dedica al consumo. E n términos reales, este Último se elevó en 131 % de 1939 a 1954,correspondiendo a una tasa anual por habitante de 3,2% que, en Último análisis, refleja el ritmo de aumento efectivo del poder adquisitivo de nuestras poblaciones. (Véase el cuadro 111.1 DISTRIBUCI~N DE LOS GASTOS DE CONSUMO ENTRE PRODUCTOS DE IMPORTACI~N Y DE PRODUCCI~NINTERNA

El apreciable incremento del consumo brasileño, si es parcialmente imputable a la adquisición en mayor escala de bienes importados, débese sobre todo a la absorción creciente de bienes y servicios de 162

CUADRO111. Brasil : distribución del ingreso entre inversiones y consumo (miles de millones de cruzeiros de 1952)

Año

Ingreso

Depreciación

znvcrsiones líquidas

1939 1940 1941 1942 1943 1944 1945 1946 1947 1948 1949 1950 1951 1952 1953 1954

176,2 179,4 190,O 179,s 182,9 197,3 211,l 236,4 276,O 281,2 294,6 323,3 356,2 377,s 374,l 413,2

12,o 12,2 12,5 12,9 13,l 13,4 13.6 13;8 14,3

10,7 10,4 11,6 67 72 10,8 67 15,7 24,8 20,2 30,3 34,s 41,7 46,3 37,2 37,2

15,l 16,3 17,2 18,2 19,3 20,5 21,8

Consumo

153,5 156,8 165,9 159,9 162,6 173,l 190,8 206,9 236,9 245,9 248,O 271.6 29613 311,9 316,4 354,2

Porcentaje del consumo sobre el ingreso

87,l 81,4 87,3 89,i 88,9 87,7 90,4 87,s 85,8 87,4 84,2 84,O 83,2 82,6 84,6 85,7

Fuente :Grupo mixto BNDE-C'EPAL.

producción interna, lo que denuncia la existencia de un mercado interno, en ascensión continua. Para tener una idea de esa realidad,basta decir que los bienes y servicios de producción interna ya contribuyen con cerca del 89 % al total del consumo. PRODUCCI~NINTERNA DE BIENES DE CAPITAL

Como ya se enunció, el proceso de descomposición del campesinado, acelerado por la transferencia de fuerza de trabajo rural de zonas de economía natural hacia zonas de economía mercantil, favorece el desenvolvimiento tanto del mercado interno de bienes de consumo como del de bienes de capital. E n el período de 1939 hasta hoy, las dificultades de importación de materias primas y de equipos durante la guerra, hicieron que la producción interna de bienes de capital declinase en 50 % de 1939 a 1945; de ahí en adelante, invirtiósela tendencia y ya en 1952 proaucimos casi el triple de 1939, representando esa producción interna de bienes de capital casi el 80 % de las inversiones totales en el país (véase el cuadro IV). Como tal producción es de los índices más expresivos para estimar el grado de industrialización de un país, es lícito concluir que, tanto 163

CUADROIV. Brasil : participación de las importaciones en la formación de capital (en miles de millones de cruzeiros de 1952) Inversiones

Afio

1939 1940 1941 1942 1943 1944 1945 1946 1947 1948 1949 1950 1951 1952 1953 1954

rotales

lmporfaciones de bienes de capitd

22,7 22,6 24,l 19,6 20,3 24,2 20,3 29,s 39,l 35.3 46;6 51.7 59,9 65,6 57,l 59,O

Producción inferna de bienes de capiial

63 5s 63 3,4 4,4 62 794 12,l 17,9 14.3 13;9 13,O 22,4 20,s 12,o 16,O

15.9 1711 17,8 16,2 15.9 18,O 12,9 17,4 21,2 21.0 32;7 38,l 37,s 45,l 45,7 43,O

Porcenfaje de lar imporiaciOnes‘Obre

e2 iofd

30.0 24,3 26.1 17;3 21,7 25,6 36,s 41.0 45;s 40,5 29,8 25,l 37,4 31,3 20.8 27;l

Fuenfe :Grupo mixto BNDE-CEPAL

por el volumen por ella alcanzado como por el vigor de su marcha, el mercado interno de tales bienes ya es una realidad tangible. L a propia coyuntura actual de escasez de divisas deberá acelerar, como en el pasado, las sustituciones de bienes de capital importados. Nuestra elevada tasa de capitalizacióny el espíritu de iniciativa que, en ese aspecto, van demostrando los empresarios nacionales, así como la entrada de capitales principalmente europeos - e n forma de instalaciones completas o de equipos capaces de producir bienes de capital- actuarán seguramente en el sentido indicado. DISTRIBUCI~N DE LA PRODUCCI~N ENTRE LOS MERCADOS INTERNO Y EXTERNO

L a contrario de lo que sucedía en otros tiempos, la mayor parte de la producción brasileña viene siendo destinada al m-ercado interno. Y la tendencia es patente. Así, de 1939 a 1954,mientras la producción exportada -expresada en moneda de poder adquisitivo constante- declinó en 26 %, la producción para el mercado interno se elevó en 12 %. Esta Última, que en 1939 representaba 85 % de la producción territorial,alcanzó en 1954 casi el 93 % del total (véase el cuadro V). 164

CUADROV. Brasil : distribución de la producción entre los mercados interno y externo (en miles de millones de cruzeiros de 1952)

Año

1939 1940 1941 1942 1943 1944 1945 1946 1947 1948 1949 1950 1951 1952 1953 1954

Producción rerrirorial

Exportación

200,3 200,3 210,o 203.5 209;O 219,4 234,6 257,7 278.3 294;1 302,l 324,l 346,5 360,9 376,l 409,9

39,4 32,5 25,7 28.1 28;9 31.7 34,l 42,2 39.8 4011 36.1 31;7 34,9 26,l 30,9 29,O

Porceniaje p a r ~ e ~ ~ ~ de ~ laa exporfación d o sobre la inrerno produccidn

170,9 167,8 184,3 175,4 180,l 187,7 200,5 215,5 238,5 254,O 266.0 292i4 311,6 334,8 345,2 380,9

19,7 16,2 12,2 13,8 13,8 14,4 14,s 16,4 14,3 13,6 11,9 9,8 10,l 7,2 82 7,1

Fuenfe :Grupo mixto BNDE-CEPAL.

Aun considerando sólo la producción agrícola, la parte reservada al mercado interno ya contribuía con el 64 % al total en 1952. Aumentó físicamente en 56 % de 1939 a 1952, al paso que la parte exportada sufrió,en el mismo período, una reducción del 1 %. El descenso relativo de la producción para el mercado externo originó transformaciones apreciables en la estructura de la producción brasileña. La producción agrícola, que en 1939 contribuía con el 39 % a la producción global, vio disminuir esa participación a 32 % en 1955.En el mismo período, el peso relativo de la industria pasaba del 14 al 19 %. CONSUMO ALIMENTICIO

Examinado, en esta forma sumaria, el modo como en el Brasil se viene desenvolviendo el mercado interno, situemos ahora el problema alimenticio en el cuadro de la economía nacional. Los gastos para alimentos absorben entre nosotros aproximadamente el 40 % de los gastos totales del consumo, y hasta el 50 % en el presupuesto de las familias de operarios. No obstante la estabilidad que se observa en aquel promedio porcentual a lo largo de los últimos seis o diez años, hubo, en ese lapso de tiempo, cambios sensibles en la composición de los gastos. 165

Al paso que los gastos para alimentos en bruto (excluyendo la importación de trigo) aumentaron a una tasa anual de 3,3 %, los relativos a alimentos industrializados crecieron a una tasa de 7,4 %. C o m o estos últimos ya representan más del 30 % de los primeros, la diversidad de incremento evidencia una alteración cualitativa en el régimen alimenticio de nuestro pueblo, m u y natural en un país que se industrializa. L a importacih de alimentos representa,por término medio, 9 % de la oferta total de alimentos al pueblo brasileño. Su crecimiento ha sido moderado, aun después de extinguidos los controles cuantitativos. Así, el aumento de 1953 a 1954 no fue más del 4,5 %. Compárese esa tasa con la de 23 %, que traduce el ritmo de elevación de las importaciones totales del país. Es m u y alentadora la tendencia, a largo plazo, de sustitución de artículos alimenticios importadospor similares de producción interna. L a participación de aquéllos en la oferta total viene disminuyendo de 20 % en 1925 hasta 8 Ó 9 % después de la guerra y, según parece, el descenso proseguirá en los próximos años. Finalizando esta interpretación sintética de la macroeconomía brasileña, es forzoso concluir que el Brasil emerge gradualmente de su condición de país subdesarrollado. El ritmo vigoroso con que ello se viene operando en algunos sectores, el industrial principalmente, nos conduce, como ya lo indicamos, a descuidar el problema de la tierra, que aún está por ser solucionado en su totalidad. Y de él depende la solución de esa crisis grave que se avecina, así en ia agricultura como en la industria. Es menester no perder de vista en ningún momento que 35 millones de brasileños viven de actividades rurales, la gran mayona alimentándose, vistiéndose y habitando en las peores condiciones, trabajando de sol a sol en una tierra que no es suya, con los instrumentos más rudimentarios de producción y sin derechos ni garantías de ninguna especie. LA ESTRUCTURA AGRARIA Y EL CRECIMIENTO DE LA POBLACIÓN Todos sabemos que el Brasil posee inmensas reservas de recursos naturales por explorar, pero carece de capital y de mano de obra calificada para desarrollarlos. L a gran disponibilidad de brazos en el medio rural induce a la utilización de métodos de cultivo que requieren mucha mano de obra, aunque producen escasos resultados. Económicamente, en el tipo de estructura agraria que prevalece entre nosotros, puede no ser conveniente emplear ni siquiera las máquinas y herramientas más simples, medianamente modernas, que economizan mano de 166

obra, pero que agregan poco valor a las cosechas que pueden obtenerse en la reducida área de tierra cultivada. En primer lugar,los minifundios (cuya proliferación es innegable, si se da crédito a los resultados de los censos agrícolas de 1940 y 1950) impiden la aplicación de técnicas más perfeccionadas,que son de dudoso valor, salvo cuando son usadas en gran escala. Y,en algunos casos, los trabajadores, aun adoptando métodos que exigen mayor esfuerzo, no logran mantenerse ocupados todo el zño en sus pequeñas parcelas de tierra y pasan buena parte del tiempo en completa ociosidad o se emplean, cuando hay condiciones propicias, como asalariados en industrias o servicios urbanos próximos, durante el período que media entre una zafra y otra. En segundo lugar, los dueños de latifundios conténtanse con la renta que la aparcería agrícola o los arrendamientos a precios elevados les producen, no sintiendo la necesidad de aumentar la productividad de la explotación, en vista de la abundancia de mano de obra que, para vivir, se somete a cualquier relación de empleo, por más injusta que sea. El principal argumento de los que no quieren comprender la necesidad de una redistribución de la propiedad rural en el Brasil, es la supuesta gran disponibilidad de tierras no cultivadas. Pero eso no es así. Mucha de la tierra sin cultivar no es cultivable y la mayor parte de la que técnicamente lo es,se encuentra en regiones remotas o inaccesibles.Cultivar tales tierras requiere, casi siempre, enormes inversiones de capital, incluso para expropiarlas por el precio especulativo del mercado, además de que no es fácil atraer colonos, debido,a) al elevado costo de transporte e instalación de sus familias, y b) a los factores climáticos,sanitarios y sociales, no siempre favorables. También se dice que podría aumentarse sustancialmenteel rendimiento de las cosechas por unidad de superficie con la simple introducción de los actuales conocimientos agronómicos, entre otros, rotación de cultivos, abonos, selección de semillas,métodos simples de combatir las plagas y las enfermedades del ganado.Pero también aquí tropezamos con la mentalidad rutinaria y atrasada que es peculiar al latifundio, conocidamente refractaria a las técnicas nuevas. Para agravar la crisis agrícola en el Brasil, su población viene creciendo al ritmo de 2,3% al año. Cuando más rápidamente aumenta la población,mayores inversiones se requieren para mantener determinado nivel de producción por habitante. Y cuando se plantea el problema de acelerar el desenvolvimiento económico, es claro que las inversiones deben ser mayores de las que exigiría el simple aumento de población. L o s técnicos de la Organización de las Naciones Unidas calculan que, si la población de un país subdesarrollado crece a razón de

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2,5% al año, las inversiones absorberán del 5 al 12,59% del ingreso nacional, solamente para mantener un nivel estable de equipo de trabajo por trabajador. Como nuestra tasa de inversión líquida (inversión bruta menos depreciación sobre el ingreso líquido) no excede actualmente el 9,4% del ingreso nacional (alcanzó su máximo en 1952 con el 13,6 %), es fácil ver la dificultad inmensa que crea al desenvolvimiento económico del país nuestra elevada tasa de crecimiento demográfico. Otro aspecto que debe considerarse es la sobrecarga representada por la gran proporción de niños en la población del Brasil, sobre todo en los distritos rurales, fenómenos, además, típico de país subdesarrollado,en que prevalecen elevadas tasas de natalidad. L a exigüidad del ingreso agrícolz en las zonas donde predomina el latifundio lleva a los campesinos a aliviar la carga que representa la manutención de esa numerosa población infantil haciendo que los muchachos trabajen desde los diez o doce años, con lo cual se reducen más los rendimientos medios por unidad de superficie y se elevan consecuentemente los costos de producción. Este aprovechamiento antieconómico del trabajo de menores persistirá mientras no se rompa la estructura latifundaria, puesto que, sólo a largo plazo las tasas de natalidad se irán reduciendo en el Brasil, para poder modificar sustancialmente su estructura demográfica. L a eliminación de los puntos de estrangulamiento de la economía nacional, a los que hicimos referencia en la sección anterior, encuentra serio obstáculo en nuestra estructura agraria. Es fácil comprenderporque,tanto el transporte ferroviario como la construcción de líneas de transmisión de energía y de una red de silos y almacenes,tiene su rentabilidad dependiente de la densidad de producción de las regiones atendidas por tales servicios,que es forzosamente baja donde quiera que el iatifundio domine. Del mismo modo, los problemas del crédito agrícola,de la educación y de saneamiento tendrán sus soluciones definítivas postergadas o sumamente dificultadas por el régimen de tierras imperante en la mayor parte del territorio nacional. Desconocer esa realidad es condenar al Brasil a un ritmo de desenvolvimiento incompatible con los avances de la ciencia y de la técnica, tan apreciable en aquellos países que consiguieron, por medios pacíficos o violentos, efectuar su reforma agraria.

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ALGUNAS CONSIDERACIONES TEÓIPICAS SOBRE EL DESENVOLVIMIENTO EQUILIBRADO URBANO-RURALY LA DINÁMICA DE CRECIMIENTO DE LA POBLACIÓN ACTIVA

El deseo de industrialización en los países subdesarrollados se apoya en el hecho técnico de que el producto líquido por persona es generalmente más elevado en la industria que en la agricultura. Mientras mayor sea, pues, la parte de la población que trabaja en la industria,más alto será el ingreso nacional por habitante. Existen, no obstante, países con alta productividad en la agricultura, en comparación con la industria, gracias a la introducción de equipos eléctricos y mecánicos en las actividades primarias y de métodos de producción que poco se apartan de los usados en el sector secundario. Por otro lado, el simple aumento del ingreso por habitante, por la vía de la industrialización,no significa necesariamente mejoría sustancialdel nivel de vida de extensos sectores de la población, aún vinculados a un tipo de producción de baja productividad. D e cualquier manera, es más que legítimo el esfuerzo de industrialización en los países subdesarrollados, por ser ésta innegablemente la línea de mayor eficiencia para la obtención de un desarrollo más rápido. Conviene,por eso, advertir que la industrializaciónpor sí sola no remueve todos los obstáculos que se oponen a aquel magno objetivo, ni asegura a tales países una completa y absoluta independencia económica. L a intensificación de la agricultura, así como el aumento de la productividad,es posible y necesaria.Aun con las técnicas existentes, la producción agrícola puede ser elevada considerablemente.No se debe olvidar que la revolución industrial de Europa fue precedida y después acompañada por intensa transformación de las técnicas agrícolas, y que el progreso técnico en la agricultura favorece el desenvolvimiento de otros sectores. Recordemos a propósito la resolución número 401,aprobada el 20 de noviembre de 1950 por la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas (de las pocas, además, que lograron aprobación unánime de los países integrantes de esa organización), según la cual “en los países subdesarrollados, aun en países de elevado ingreso medio per capita, la estructura agraria y, en particular, el régimen de propiedad y uso de la tierra impiden la elevación del nivel de vida de los pequeños agricultores,obstruyendo el desenvolvimiento económico, no sólo por dificultar la expansión del abastecimiento alimenticio,como también por provocar el estancamiento de la agricultura,que es, generalmente,la actividad económica principal de aquellos países”. En otras palabras, el desenvolvimiento industrial sólo se consoli169

dará en la medida en que se verifique el desenvolvimiento agrícola de un país. D e la expansión armoniosa de los dos sectores depende la posibilidad de acelerar el progreso economico de un país subdesarrollado. Esto, porque no pudiendo un país así montar una industria capaz de competir en el mercado internacional con países más avanzados, tendrá necesariamente que buscar en las poblaciones ocupadas en actividades agrícolas, que constituyen mayoría, el gran mercado consumidor de los productos manufacturados. Otro estudio de las Naciones Unidas sobre los procesos y los problemas de industrialización en países subdesarrollados enuncia igualmente que la tasa máxima posible de desenvolvimiento industrial no es una función simple de las disponibilidades de factores de producción, puesto que exige alteraciones estructurales en la economía de tales países. L a propia CEPAL 2, defensora de la industrializaciónde los países latinoamericanos, advierte que no debe esperarse todo de nuevas inversiones, dado el gran obstáculo representado por la “tenencia de la tierra”, L a solución de ese problema, estima dicha entidad, debe formar parte integrante de los programas de desarrollo económico. Por otro lado, el margen de variación de la productividad, según el tipo de industria de que se trate, es m u y amplio en un país subdesarrollado. Las industrias básicas, como las siderúrgicas, eléctricas, químicas, petroleras, etc., como también ciertos servicios -particularmente los transportes- merecen atención, no sólo por el volumen del producto líquido por hombre ocupado, sino porque de ellas depende todo un conjunto de industrias de bienes de consumo. Esas actividades básicas son el origen de las “economías externas”, que ejercen importante papel en el aumento de la productividad. En total, la industrialización es la llave del progreso económico en los países subdesarrollados, pero su mayor o menor ritmo de desenvolvimiento depende, entre otros factores, de 10 solución del problema de la estructura agraria y de la cuidadosa selección de las inversiones en el propio sector secundario. L a distribución de la población económicamente activa en los diversos sectores de la economía guarda estrecha relación con el desenvolvimiento económico de cualquier país, siendo considerada, inclusive, uno de los índices más expresivos en esos cotejos de nivel de vida. Según Colin Clark, la progresiva transferencia de la población activa desde la agricultura hacia la industria y de ésta a los servicios en general, es característica de cualquier progreso económico. A u n antes de Colin Clark, Sir William Petty ya enunciaba, 1. Processes and probiems of industrialisation in under-deveioped couniries, Naciones Unidas, Departamento de Asuntos Económicos y Sociales, Nueva York, 1955. 2. Problemas teóricos y prácticos del crecimiento económico, CEPAL. mayo de 1951.

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en 1691, que el ingreso más elevado en los Países Bajos relativamente al de otros países europeos, estaba asociado a una proporción mayor de la mano de obra en la industria y en el comercio. El economista australiano tiene, no obstante, el mérito de haber profundizado la investigación para un largo período de tiempo en numerosos países, encontrando en ellos pleno apoyo para la tesis. Así,el porcentaje de la población activa en la agricultura,entre 1870 y 1950, disminuyó en los Estados Unidos de 53 a 14 %; en Inglaterra, de 15 a 5; en Francia, de 43 a 36; en Suiza (entre 1888 y 1950) de 33 a 17;y en el Japón de 85 a 51 %. En general, considerados dos países, es menos desarrollado aquel que tiene, proporcionalmente, más mano de obra en la agricultura. Esa comprobación encuentra su justiúcación lógica en el hecho de que la transferencia de mano de obra de un sector de baja productividad, como es el sector primario, a otro de mayor productividad -industria o servicios- contribuye al aumento del ingreso nacional. Tal esquema exige, en sus aplicaciones prácticas y en cotejos internacionales, un examen más detenido de la estructura de la producción y de todos los factores que influyen en la dinámica del desenvolvimiento económico. Si el aludido esquema de Colin Clark es válido en lo que se refiere al paralelismo entre el progreso económico y el desenvolvimiento del sector secundario, el mismo sufre limitaciones en relación al sector terciario. L a heterogeneidad de este Último no permite la simpliíicación pretendida por el ilustre economista. Aunque no esté aún bien estudiada la ley que rige el crecimiento del sector terciario en función del desenvolvimiento económico, creemos que, de modo general, el fenómeno obedece a la dinámica que se describe seguidamente. E n los países subdesarrollados, 70 a 80 % y aun más de la población activa se concentra en las actividades primarias; el sector secundario prácticamente no existe (2 a 8 %),absorbiendo los servicios (en la mayoría constituidos por actividades marginales de bajísima productividad) el resto de la fuerzo de trabajo (10 a 20 %).Es el caso de Tailandia, Paquistán, Filipinas, etc. A medida que el país se desarrolla, el exceso de mano de obra rural emigra hacia las ciudades y hace crecer lentamente el sector secundario, mientras poca alteración sufre el sector terciario. Hay cierto equilibrio numérico entre los dos, pero el grueso de la población activa continúa ocupado en actividades primarias. E n ese estado se encuentran Turquía, la India y los países más atrasados de América Central y de América del Sur. Con la intensificación del proceso de industrialización se acelera la transferencia de trabajadores del medio rural a los centros urbanos, en ritmo que supera el de las oportunidades de empleo en el sector secundario. Vuelve a crecer el sector terciario,especialmente

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en los ramos destinados a proporcionar a la industria los servicios de que carece. También se desenvuelven mucho los servicios públicos y los personales, como corolario de la urbanización creciente. El sector primario aún retiene más del 50 % de la población activa; el secundario se aproxima al 20 %, concentrándose el 25 Ó 30 % restantes en el terciario. Brasil, México, España y otros países son ejemplos de esa fase. D e ahí en adelante se verifka,en el proceso de desenvolvimiento, un rápido descenso porcentUal en el sector primario,correspondiente a un fuerte aumento simultáneo del sector secundario,que lo hace igualar, o superar,por primera vez, al primario. Ese Último pasa a ser el menos importante numéricamente, sin perjuicio de la producción agrícola, gracias a una mayor productividad. Suecia, Suiza, Alemania y otros pocos países ilustran esta etapa. Alcanzado este punto,la industriay la agriculturatienden a liberar mano de obra en cantidad cada vez mayor, debido a una elevación espectacular de la productividad y la mano de obra disponible,o cae en el desempleo o se va a refugiar en el sector terciario, que pasa a ser el Único que continúa aumentando.Solamente los Estados Unidos y,hasta cierto punto,el Canadá se encuentran en este grado de desarrollo,aunque la concurrencia de otros factores, como por ejemplo la creación artificial de servicios para escapar de la voracidad fiscal (del impuesto sobre la renta,principalmente) tal vez contribuye a esa progresiva expansión de los servicios.

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VI. M I G R A C I ~YN URBANIZACI~N Las barriadas limeíias : un caso de integración a la vida urbana1 por José Matos M a r

INTRODUCCIÓN El estudio que aquí presento trata de dar a conocer los procesos mediante los cuales u n sector considerable, el 10 % del total de la población de Lima, procedente en su mayoría de las zonas rurales y que vive en agrupamientos especiales de la ciudad denominados “barriadas”, se está incorporando a la vida urbana, procesos cuyo ritmo se ha acelerado en las Últimas décadas y que muestran en su desarrollo ciertas características que trataremos de precisar en este trabajo. L a primera parte está dedicada a presentar en grandes líneas las características principales de estos grupos denominados barriadas. L a segunda corresponde a un estudio de las motivaciones que determinan el éxodo de los pobladores de la zona rural a la zona urbana, así como también las motivaciones por las cuales numerosas familias de la zona urbana se trasladan a estas barriadas, utilizando para el caso los datos provenientes del Censo general realizado en ellas en 1956 y los resultados de una encuesta-muestre0 llevada a cabo en uno de estos agrupamientos típicos. Y,por último, se analizará en sus estructuras fundamentales los aspectos característicos, tanto económicos como sociales, que implican este proceso. Para la realización de este trabajo he utilizado, en la primera parte, los estudios realizados por el Instituto de Etnología de la Universidad Nacional de San Marcos, los mismos que vienen realizándose bajo la dirección del suscrito desde 1955, fecha en la cual presenté un informe general sobre el problema a las Naciones Unidas. M á s tarde, en 1956, se hizo otro estudio para la Comisión Nacional, para la Reforma Agraria y la Vivienda, oportunidad en la que realizamos un censo general socioeconómico en estos agrupamientos. En el curso del presente año, y con el fin de recoger nuevas informaciones para este trabajo, verificamos una encuesta destinada a 1. Se ha reducido el manuscrito original por omisión de los cuadros estadísticos.

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conocer más detalladamente las motivaciones registradas en el censo de 1956. E n el presente informe utilizo toda la información existente a fin de dar un cuadro lo más objetivo posible de la forma como están adaptándose a la vida urbana estos grupos.

LA U R B A N I Z A C I Ó N Y LAS BARRIADAS LIMEÑAS U n ejemplo bastante representativo de la forma en que se está produciendo la urbanización en el Perú lo ofrecen las llamadas barriadas limeñas. Es posible utilizar diversos métodos para conocer el proceso de adaptación de las personas que van incorporándose a ras ciudades, o sea a la vida urbana. U n muestreo en determinados barrios de cualesquiera de nuestras ciudades latinoamericanas puede señalarnos un derrotero para conocer este hecho. También puede lograrse este objetivo siguiendo a los inmigrantes de una comunidad rural a la ciudad; o estudiar, én Lima por ejemplo, las Asociaciones de provincianos existentes que pasan de doscientas. Otro procedimiento podría ser el muestreo en centros de trabajo, gremios y sindicatos, en los hospitales, las escuelas, colegios y centros de enseñanza superior, etc. Es decir, existen varios caminos para detectar los problemas de adaptación de los grupos rurales a la vida urbana. E n Lima, así como en otras capitales sudamericanas, debido a múltiples factores, que generalmente son desajustes de las estructuras económicas y sociales que afectan a todo el país, se han formado conglomerados que reciben diversas denominaciones y que en términos generales son bastante similares. Estos agrupamientos casi siempre surgen al margen de las disposiciones legales vigentes y son resultado de diversas presiones económicas, sociales y pollticas. Ocupan la periferia de las ciudades, creando, poco a poco, en zonas abandonadas,formas típicas de establecimiento que en muchos casos responden a patrones culturales tradicionales o representativos de la cultura de sus componentes, agrupamientos que tratan de ser considerados barrios urbanos por la acción propia de sus componentes. El denominador común de éstas llamadas barriadas es su precaria situación en todo aspecto. Son insalubres, están constituidas por familias del más bajo nivel de vida dentro de la estratificación social de la ciudad y, sobre todo, están compuestas por un gran número de familias o personas venidas de las zonas rurales. E n el caso de Lima la gran mayoría proviene de la región andina o serrana y es indudable que constituyen grupos en los cuales puede estudiarse los problemas de adaptación a la vida urbana, en forma tal que permitan tener un buen conocimiento del problema de urbanización en el Perú y, por lo tanto, ser una muestra de este hecho en América Latina.

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Aparece, pues, en forma saltante en estas barriadas el problema en gran escala de las migraciones de la zona rural a la urbana, pudiendo apreciarse con bastante nitidez sus consecuencias económicas y sociales. Además del atractivo que toda gran urbe representa, han incidido e inciden variados factores en la congestión de estos procesos migratorios y en la adaptación de sus componentes. Las barriadas constituyen un reflejo del desequilibrio en las estructuras económicas y sociales nacionales y dentro de su configuración urbana el problema de la vivienda aparece a primera vista como el más importante, cuando en realidad no es sino una manifestación ostensible de un problema que es mucho más amplio y complejo. Decimos que existe desequilibrioeconómico y social en el país.Éste se traduce en primer lugar en el notable ritmo de migración de población rural a las zonas urbanas,especialmente a Lima.E n 1940 Lima tenía 533 645 habitantes y en 1957 Uega a 1360 729, es decir que en diecisiete años casi ha triplicado su población. L a desproporción con la población de las restantes ciudades es notable. A Arequipa, la segunda ciudad peruana, se le calculaban en 1957 117 208 habitantes, o sea menos del 10 % de la población de Lima y menos que la población que vive en barriadas limeñas. Cuzco, la tercera ciudad peruana, sólo tenía en el mismo año 66 167 habitantes. Es decir que Lima tiene actualmente más del 50 % de la población urbana peruana, considerando todas las ciudades y pueblos de más de 2 O00 habitantes.Esto indica que no hay condiciones económicas y sociales favorables fuera de Lima, pues hay un desarrollo de la población urbana que no guarda proporción con el desarrollo económico del país. Las condiciones existentes tales como el estado de tenencia de la tierra, y el escaso desarrollo tecnológico, hacen de los pueblos y zonas rurales regiones atrasadas culturalmente, en las cuales el poblador no enmarca sus expectativas.D e allí que en la gran ciudad vean la fuente de sus más caras aspiracioncs. Allí se encuentra lo mejor que puede ofrecer la sociedad nacional en todo sentido : salud, educación, administración de justicia,fuentes de trabajo,etc.No hay planes regionales,ni fomento a las industrias,ni promoción de nuevas áreas para atender el crecimiento.Esta ausencia de planes nacionales de desarrollo ecocómico y social trae como consecuencia las migraciones que están agudizando el problema y congestionando la ciudad en todo orden. El caso del surgimiento de barriadas es una muestra palpable de este desborde,de este desequilibrio. LA NACIÓN Y EL CAMBIO CULTURAL

En los últimos años el Perú,como otros países latinoamericanos,está atravesando por una etapa de activo cambio cultural que se deja sentir en todo su ámbito y al cual contribuyen estímulos que operan 175

en forma masiva. Este cambio cultural presenta diversas variantes y modalidades. Gran parte de la población indígena o campesina que vive en comunidades y zonas rurales está sufriendo las inñuencias modernas de tipo urbano, motivadas por una serie de factores, entre los cuales cabe destacar los siguientes : 1.Existe un incremento notable de la población debido a una eficaz atención a la salud en todo el país. Numerosas campañas internacionalesy nacionalesde erradicación de enfermedadesendémicas y epidémicas han sido llevadas a cabo con resultados positivos. Esto significa que hay menos mortalidad y como consecuencia un aumento de la población. Esta presión demótica se deja sentir en forma aguda en las zonas rurales,lo cual obliga a parte de sus pobladores a buscar nuevos horizontes de vida, ya que las condiciones económicas y sociales del agro peruano no han sufrido mayores modificaciones.L a tierra utilizable no es suficiente para dar sustento la mayor población; los sistemas imperantes no permiten una mejor distribución del sistema de tenencia de la tierra; existen grandes latifundios que impiden el acceso a los nuevos campesinos, los cuales al no tener tierras que trabajar se ven impelidos a salir de sus comunidades agrarias. Las artesanías locales han perdido el impulso de tiempos atrás y no atraen a nuevos artesanos. El proceso de industrialización es lento en el país y está concentrado en las grandes ciudades, sobre todo en la ciudad capital. Los salarios son reducidos en el campo y tampoco hay cabida para muchos peones u obreros.No debe olvidarse que el Perú es un país en el que el 63 % de su población es campesina, pero vive utilizando sistemas anticuados, que atentan contra el cuidado y rendimiento de la tierra, a excepción de las grandes haciendas costeñas donde hay tecnificación. Estas circunstancias determinan que los hijos de los campesinos y familias enteras emigren del campo hacia las ciudades más próximas en busca de mejores condiciones de vida. Se origina así un sistema migratorio en escala nacional, que va de las comunidades agrarias o zonas rurales a los centros poblados más cercanos y de allí al centro más importante de la región para acabar en la ciudad de Lima. Generalmente este proceso va de zonas rurales serranas a los núcleos importantes de un gran valle andino y de allí a la costa. Los estudios realizados en las barriadas de Lima nos ponen a la vista la gama de variantes de este proceso migratorio. Los núcleos principales de atracción son las ciudades de Piura, Chiclayo, Chimbote,Huacho, Lima, Ica y Tacna. 2iExisten otros estímulos de gran importancia que favorecen estos movimientos migratorios. Entre ellos el notable desarrollo de los sistemasde comunicación y de los medios de difusión.Los caminos carreteros favorecenla atracción de las ciudades,los costos de viaje están al alcance de los presupuestos de la población campesina. 17b

Las comunidades agrarias y los pueblos apartados contruyen por acción propia caminos que los enlazan con las vías troncales, de manera que la difusión cultural se hace en forma masiva y eficaz en todo el ámbito nacional. Llegan los periódicos y revistas nacionales. Los campesinos comienzan a enterarse de los problemas nacionales y de las oportunidades y formas de vida en las ciudades,ya ha pasado la etapa de los pioneros y no hay comunidad campesina en la cual algunos de sus miembros haya dejado de tener experiencias en las ciudades estimulando su atracción. L a radio llega progresivamente a estos lugares apartados y en la ciudad, sobre todo en Lima, hay movimientos revalorativos de lo indígena debido a la presencia de gran número de sus componentes en ella. Existen asociaciones que los defienden,hay un sistema de clases abiertas en todo el país y aun cuando subsisten los prejuicios contra lo indígena éstos están atenuados.Movilidad migratoria y movilidad social inciden en la congestión de la población rural en las ciudades debido a que en ellas ven la respuesta a los estímulos recibidos y las posibilidades de mejorar su vida. 3.Las escuelas tienen también un papel en este proceso migratorio. L a escuela ha llegado a todas las regiones del país dentro de un sistema unitario de enseñanza en un país culturalmente heterogéneo; gran parte de los estímulos que la escuela crea en la población escolar rural tienen solamente respuesta en la cuidad, tal es el del profesionalismo,deseo vehemente de los campesinos que no escatiman esfuerzos para que SUS hijos se eduquen y sean profesionales. No hay relación entre lo que enseña la escuela campesina y la realidad de estos grupos,esta incongruencia favorece la migración a las ciudades de los que concluyen sus estudios, a fin de alcanzar un mejor nivel de vida. Debido a estos factores,destacados entre los más importantes por su gran desarrollo y alcance nacional,el cambio cultural es intenso en el país y está fomentando el desarrollo de una fuerte población mestiza que participa cada vez con más intensidad de nuevos patrones culturales dando un tinte nuevo a la cultura peruana. Estamos en presencia del surgimiento de una clase emergente que tiene valores y modalidades propias de formas de vida urbana. CULTURA RURAL EN LA CIUDAD

Es necesario destacar que esta población que viene de la zona rural a la ciudad trae a ella sus formas de vida, correspondientes a grupos poco desarrollados, con una mentalidad campesinz y que mantiene patrones culturales tradicionales de la cultura llamada indígena, sobre todo en los países andinos. Es así como los inmigrantes que llegan a Lima,a vivir preferentemente en estas barriadas, aportan su forma de vida tradicional y se enfrentan a la vida urbana que tiene

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otro ritmo de acción,produciéndose en este enfrentamiento una serie de conflictos de gran importancia que se traducen en desajustes mentales, sociales y económicos que atentan contra su buena adaptación. En primer lugar, constituyen personas que favorecen la abundante mano de obra no especializada lo cual quiere decir bajos salarios. Mano de obra barata y desorganizada atenta contra los esfuerzos de mejora de las condiciones de vida y de trabajo y di& culta las campañas encaminadas a aumenta la productividad y a racionalizar la economía. Como dice un informe de la Organización de las Naciones Unidas 1 “empleadores y trabajadores se resisten a la adopción de métodos para simplificar el trabajo,los primeros porque abunda la mano de obra barata y los segundos porque temen que ello provoque el desempleo.Es así como el empleo insubiente y las posibilidades de desempleo, sumadas a la inestabilidad de la fuerza de trabajo, no sólo implican un desaprovechamiento de recursos, sino que además retardan el desarrollo de la industria, que se ve frenado por la falta de trabajadores especializados”. En segundo lugar, la gran congestión de población, la constante llegada de gente de zonas rurales atentan contra el acomodo de las familias en viviendas que cuenten con los servicios básicos mínimos para alojarse. Al no ser posible esto, se han instalado en corralones, callejones y principalmente en las barriadas en las cuales casi no existen los servicios públicos básicos para vivir, constituyendo así el primer problema saltante de la ciudad. En tercer lugar, podemos mencionar la conjugación de los dos hechos anteriores : bajos salarios y pésimas condiciones de habitabilidad se traducen en problemas de salud y de nutrición. Aun cuando cada vez acuden en mayor escala a los centros asistenciales de la ciudad,continúan siendo atendidos por curanderos o personas empíricas que siguiendo los métodos de SUS lugares de origen atienden la salud en las condiciones más désfavcrables, motivando una merma de capital humano. L a dieta es alarmante por lo insuficiente, tanto en cantidad,como en proteínas, verduras y frutas. C o m o veremos más adelante al presentar la organización de las barriadas, éstas en cierta forma repiten en su estructura tradicionales sistemas comunitarios lo que signiíica un apoyo a sus integrantes para su adaptación a la vida urbana. Las asociaciones de residentes de provincias en Lima, las asociaciones de pobladores de las barriadas y los sindicatos a los cuales pertenecen sus miembros por razones de trabajo, constituyen mecanismos de compensación para aliviar sus problemas sociales y económicos.Pero,en el fondo,queda siempre la familia como la mayor fuente de seguridad de los componentes de estas agrupaciones.Y aun cuando ésta presenta numerosos 1. VCase : Dirección de Asuntos Sociales. Informe sobre la situación social en el mundo. Publicación de las Naciones Unidas, n.o de venta : 1957.1V.3,parte 11, capítulo VII, pág. 131.

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desajustes y hay predominancia de convivientes, siempre ella es el sostén fundamental para sus miembros. C o m o todas las personas económicamente activas tienen que trabajar, muchas veces los niños quedan sin vigiIancia la mayor parte del tiempo y aunque la escuela puede cubrir parte de este tiempo, hay siempre un resto que queda libre y mientras algunos niños trabajan como vendedores ambulantes, otros se inician en la vagancia, los vicios y los malos hábitos. Por otro lado la inestabilidad matrimonial de muchos hogares contribuye a los desajustes familiares en los cuales los niños sufren las peores consecuencias. Aun cuando las funciones de la familia se modifican en la vida urbana, debido al cambio de la economía de subsistencia por la monetaria, continúa la mayor fuente de seguridad de estos inmigrantes,tal como se desprende de la encuesta realizada. C o m o gran mayoría de sus integrantes proviene de comunidades indígenas que tienen una organización cooperativista,la asociación de pobladores de la barriada viene a ser en escala urbana su fiel reflejo. L a ayuda en los trabajos de bien común es constante y eficaz, siendo tal vez su instrumento de trabajo más poderoso. L a elección de sus autoridades se hace en elecciones públicas en las cuales participan los adultos que representan una familia, sistema que está al margen de los gobiernos locales nacionales que son designados y no elegidos. Medicina popular, dieta tradicional,patrones de vivienda, creencias magicorreligiosas y aun formas de vestido indígena se mantienen en estas agrupaciones. Esto quiere decir que la cultura rural trae sus aportes en este proceso de urbanización y tiene sus implicaciones culturales en la estructuración de la cultura urbana. LAS BARRIADAS MARGINkLES

Las barriadas marginales revisten características propias en cada uno de los países latinoamericanos.Vamos a tratar de precisar cuáles son en el caso de la capital del Perú. Definimos una barriada marginal como un conglomerado social constituido por un grupo de familias que invaden terrenos baldíos, generalmente de propiedad del Estado y en menor escala de la beneficiencia pública, de las municipalidades o de propietarios particulares que no los utilizan, terrenos que están ubicados en la periferia de la ciudad. Cuando se observa un mapa de la ciudad se ve claramente que estas barriadas forman un anillo que la rodea. Al realizar la invasión de una zona determinada lo primero que hacen es dividir el terreno en lotes de diversos tamaños y previa inscripción de familias se los reparten. Cada familia procede inmediatamente a edificar su vivienda en estos lotes,para lo cual utilizan toda clase de materiales de construcción, a fin de asegurar con su presencia un derecho. 179

En esta forma organizada,que se repite en todos los casos, inician la vida de la barriada y paralelamente fundan una asociación de pobladores, la cual en un primer momento es constituida por los promotores de la invasión, que generalmente son mestizos urbanos. Posteriormente,ya instalados elegirán sus propias autoridades. L a asociación de pobladores surge como defensa y como organismo que los representa en su deseo fundamental de conseguir la propiedad de los lotes que ocupan. Esto constituye su mayor anhelo y es el hecho sustantivo de toda su acción. A través de la asociación y por la acción colectiva de sus integrantes mediante trabajos públicos, dan comienzo a la formación de un barrio. Desde el primer momento tienden a dotarse de servicios públicos básicos con diversos resultados :agua,luz eléctrica,desagüe. Más tarde contarán con un puesto sanitario,una escuela,una iglesia, una plaza pública, un local comunal y servicios de vigilancia. Para la consecución de estos servicios se valen de numerosos recursos, entre los cuales pueden mencionarse los favores políticos, servicios oficiales,las instituciones religiosas, etc. En un primer momento nadie paga alquileres por el lote que ocupa, sino simplemente una cotización mensual a la asociación para que ésta disponga de fondos para las gestiones oficiales de reconocimiento o de instalaciónde servicios.M á s tarde,con el acaparamiento de lotes y la congestión de la población, surgirá una red de alquileres y subarriendos. Las barriadas constituyen así agrupamientos organizados con un fim específico : tener vivienda propia. Como no se han puesto en práctica medidas para atender el tremendo crecimiento de la urbe, ni reservado zonas de expansión, al alcance de las -diversasclases sociales,la gran población que acude a ella, por diversos motivos, se ha visto obligada a actuar por su cuenta,organizándose de acuerdo con las circunstancias del momento, aprovechando de las situaciones políticas reinantes para crear este tipo de agrupamientos. H a habido invasiones progresivas que casi han pasado inadvertidas, otras por el contrario han sido masivas y por tanto notorias.En diciembre de 1954 y en una sola noche cinco mil personas levantaron una ciudad en los arenales de la periferia del valle del Rímac. Antes, en 1945 un grupo ocupó por la fuerza un cerro en la parte este de la ciudad, creando la barriada de San Cosme que es una de las más típicas por su forma de establecimiento. En muchos casos éstas surgieron favorecidas por las autoridades. L a prensa nacional ha servido de estímulo al informar en forma destacada en algunos casos la existencia y proceso de organización de estas agrupaciones. En todas las barriadas y de acuerdo a la topografía del terreno existe una notable variedad de construcciones.Generalmente comienzan como un conjunto de viviendas de esteras, lo que les confiere una fisonomía típica. Más tarde serán reemplazadas por construc180

ciones de adobe o de ladrillo. Existen barriadas en las cuales solamente se permite construir con ladrillo, mientras que otras utilizan una gran gama de materiales que van desde latas, planchas de madera y de papel, lonas, esteras, hasta adobe, ladrillos y cemento armado. NÚMERO Y POBLACI~N

En diciembre de 1956 realizamos un censo general en todas estas barriadas, 56 agrupaciones, distribuidas en la siguiente forma por su ubicación : Primer grupo : barriadas ubicadas en las faldas de los cerros que circundan la ciudad. Segundo grupo: barriadas ubicadas a ambas márgenes del río Rímac. Tercer grupo :barriadas ubicadas en la periferia del valle del Rímac. Cuarto grupo : barriadas ubicadas dentro de la zona urbana (relictos que han quedado dentro del área urbana como consecuencia del crecimiento vertiginoso de la ciudad). Estas 56 barriadas tenían una población de 108 988 habitantes distribuidos en 21 003 familias,las que ocupaban un área de 300 hectáreas. L a población de cada una de estas barriadas oscilaba entre 51 y 8 595 habitantes. L a población omitida en el censo se calculó en un 10 % o sea 10 898, lo cual significa que la cifra más aproximada a la realidad es de 119 886 habitantes. En 1957 la población de la gran Lima (incluyendo el Callao), calculada a base del censo de 1940,era de 1 260 729 l. L a población del país para ese año se calculó en 9 923 O00 habitantes z. Esto quiere decir que en 1957 el 9,5 % del total de la población de Lima vivía en barriadas marginales.En cifras redondas hemos considerado en nuestros estudios que el 10 % de la población de I'a ciudad de Lima viven en estos grupos. Este porcentaje conserva actualmente toda su validez por no haber habido alteraciones notables. En la segunda ciudad del Perú,Arequipa, donde también hicimos un censo general de los pobladores de barriadas, el porcentaje de población que vive en ellas es del 9 % (población de Arequipa en 1957 : 117 208 habitantes). En la ciudad de Chimbote el porcentaje es más elevado : 20 % de su población (33 O00 habitantes en 1957) vive en barriadas. Estas cifras permiten situar mejor el problema de estas agrupa1. Véase Ministerio de Hacienda y Comercio, Boletín de esiadística peruana, año 1, n.o 1, Lima, 1958, pág. 33. 2. O p . cit., pág. 23.

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ciones que viven en torno a las ciudades y que por ahora sign&an la forma más veloz de su crecimiento.Ahora veamos la procedencia de estos pobladores. PROCEDENCIA

Según el mencionado censo de 1956 la población de las barriadas limeñas de acuerdo con su procedencia está constituidaen la siguiente forma: 47 % de provincianos, 52 % de limeños y 0,15 % de extranjeros. L a cifra de ignorados es de 1,6 %. Esto quiere decir en un primer análisis que existe un mayor niimero de limeños (56 338) que de provincianos (49780 habitantes). Pero debe tenerse en cuenta la gran población de niños hasta los diez años de edad nacidos en Lima hijos de padres provincianos, ya que este grupo de edad constituye el 35 % de la población de estas barriadas. Este hecho, desde el punto de vista sociológico y cultural, tiene suma importancia porque la influencia del hogar en los primeros años de vida es más importante que la proveniente del mundo exterior, en este caso. Además, el analizar la procedencia de los jefes de familia, este raciocinio queda ampliamente confirmado,ya que sólo el 11 % de los jefes de familias son nacidos en Lima y el 89 % son provincianos. El cuadro de distribución por regiones indica que el 36 % del total de jefes de familia son de la costa, el 61 % de la sierra, el 1,5 % de la selva, el 0,34 % extranjeros y el 0,92 % ignorados. En los resdtados individuales el lugar ds nacimiento del mayor número de provincianos corresponde a los departamentos de la sierra, estando los porcentajes distribuidos en la siguiente forma : zona serrana, 80 %;zona costeña, 19 %;zona selvática, 1 %. L a mayor parte de la población, repetimos, procede de las regiones serranas o sea de gente participante de cultura rural. Este es un dato importante para el conocimiento de estas barriadas, y a la vez porque nos enfrenta a situaciones especiales para conocer cómo el poblador rural se integra a la vida urbana. No existe provincia del país que no esté representada en todas las barriadas, que son como mosaicos de todos los pueblos peruanos. Dos departamentos correspondientes a dos zonas densamente pobladas por grupos eminentemente campesinos,Ancash y Ayacucho, son los que aportan el mayor número de pobladores a las barriadas. Y estas dos regiones están entre las más atrasadas y poco desarrolladas, y donde el problema de tenencia de la tierra es agudo. Por las informaciones recogidas, sabemos que desde 1940 el flujo de provincianos que han ido a vivir a estas barriadas en forma permanente se ha incrementado en forma progresiva.

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Con refencia al grado de instrucción el censo arrojó el siguiente resultado : el 86 % de la población a partir de los cinco años ha recibido o recibe instrucción y solamente el 10 % es analfabeto. El 4 % corresponde a personas que no declararon su instrucción.Esto quiere decir que constituyen grupos alfabetos. Del total de habitantes con instrucción el 55 % son hombres y el 45 % mujeres. Los analfabetos por sexo se distribuyen en 25 % hombres y 75 % mujeres. El grado de instrucción de la población alfabeta tiene las siguientes características : 90 % tienen instrucción primaria (52% primer grado y 38 % segundo grado), 9 % tiene instrucción secundaria y el 0,63 % tiene instrucción superior. O C U P A C I ~ NE INGRESOS

La población económicamente activa de estas barriadas es de 28 764 personas (23 536 hombres y 5 228 mujeres) distribuidas en la siguiente forma : CUADRO1. Distribución de la población económicamente activa Ocupación

Hambres

Mujeres

%

Artesanos y obreros Domésticos Conserjes, guardianes, ayudantes, vendedores ambulantes y de tiendas o mercados Chóferes, conductores u obreros de transporte Agricultores Empleados Trabajadores profesionales Ladrilleros Soldados

Tohl

%

52 11

6

5

58 16

8

6

14

5 2,8 1.7 0146 0.22 0107

0,20 0,34 0,31

-

5 3 2 0,77 0,22 0,07

El 71 % de la población económicamente activa tiene trabajo estable, el 27 % inestable y el 2 % ignorado. El ingreso económico de esta población activa es el siguiente : promedio de los que declararon jornal diario, 30,50 soles;promedio de los que declararon salario semanal, 151,50;promedio de los que declararon sueldo quincenal, 388,OO; promedio de los que declararon sueldo mensual, 617,OO. Solamente el 1 % de la población declaró estar desocupada. La gran mayoría de la población económicamente activa trabaja fuera de las barriadas (91 %), pero existe una pequeña parte 183

(7,2 %), que trabaja en ellas, principalmente quienes tienen a su cargo las tiendas y algunos talleres.Es interesante anotar la cantidad de tiendas o pequeños negocios que existen en todas las barriadas, generalmente atendidos por mujeres, las cuales obtienen de esta manera un pequeño complemento económico. SERVICIOS EXISTENTES

En las 56 barriadas existen los siguientes servicios públicos :30 asociaciones de pobladores debidamente reconocidas y 26 en formación; 32 barriadas tienen asegurado el servicio de agua potable; 4 barriadas tienen algunas redes de desagüe; 15 barriadas poseen botiquines y servicios médicos diversos;20 barriadas tienen escuelas primarias; 20 barriadas tienen locales comunales; 15 barriadas tienen templos o lugares de culto; 10 barriadas tienen clubes deportivos y sociales; 3 barriadas tienen cines;30 barriadas tienen servicios de luz eléctrica instalados por diversos conductos; existen cerca de 2 mil tiendas y talleres entre todas las barriadas. COMPOSICI~N DE LOS GRUPOS DOMÉSTICOS

Las 21 004 familias existentes en las barriadas están distribuidas de acuerdo con su composiciónfamiliar en los siguientes grupos domésticos : familias nucleares (integradas por padres más hijos), 62 %; familias agregadas (familia nuclear más otros parientes), 26 %; familias diversas ícomprenden un padre o madre con sus hijos,más otros parientes), 5 %; matrimonios, 3 %; personas solas,2 %. Esto indica la preponderancia de las familias nucleares que constituyen las unidades sociales básicas de seguridad de los integrantes de estos agrupamientos. En el rubro de familias agregadas, como en el de familias diversas,se encuentra a las personas que con el apoyo de los familiares ya establecidos buscan incorporarse a la ciudad. Estas son en términos generales las características de las barriadas limeñas. Como nota final es importante mencionar las mil y una vicisitudes por las que pasan para obtener los servicios de que disponen, el reconocimiento de sus asociaciones y sobre todo títulos de propiedad legales. Se dan cuenta de su situación precaria, de su inestabilidad debido a que son invasores de tierras que no les pertenecen y por 'las que no pagan arriendos. Estos les produce un clima de angustia constante, por el temor de ser desalojados, motivo por el cual son sumisos a todas las presiones de los políticos y siempre tratan de halagar a los gobiernos, circunstancia que ha sido hábilmente aprovechada por éstos en una serie de oportunidades. L a inseguridad en la propiedad de sus lotes constituye un factor que afecta la integración de estos grupos,a lo cual habría que agregar su constitución por personas de diversa procedencia, lo que les confiere una fiso184

nomía heterogénea que también atenta contra su integración. Las asociaciones de pobladores no pueden superar estos factores negativos,entre otras cosas porque muchas de ellas han perdido prestigio debido a los malos manejos de sus dirigentes, sobre todo en el aspecto económico.D e esta manera la familia permanece como el único núcleo efectivo de compensación.Ésta es una diferencia entre los patrones urbanos y rurales. En éstos, familia,comunidad en su amplio sentido,gobierno local,parentesco,compadrazgo y tradición, son los pilares integradores de su acción,mientras que en la ciudad sólo queda la familia. Los pobladores de las barriadas no esperan que se les regale los títulos de propiedad, sino que el Estado les venda la tierra que ocupan. Desean pagarla en cuotas proporcionales a sus ingresos, en plazos de diez a quince años, y desean también, y ya lo hacen, trabajar en las obras de bien común. Un hecho importante es el marcado sentido cooperativista existente en estas agrupaciones, el mismo que se ha manifestado constantemente en sus actos y gestiones. M O T I V A C I O N E S DE LAS M I G R A C I O N E S DE P R O V I N C I A N O S A LA CfUDAD DE LIMA

En el censo realizado en 1956 (noviembre-diciembre) intentamos conocer las causas por las cuales 17426 jefes de familia, nacidos en provincias, decidieron venir a vivir a Lima en forma permanente. El análisis de las respuestas conseguidas constituye el contenido de la segunda parte del presente informe. El cuadro final que se obtuvo fue el siguiente : CUADRO 11. Migración a la ciudad : razones invocadas Porcentaje

Motivaciones económicas Motivaciones sociales Motivaciones educativas Motivaciones militares (servicio militar obligatorio) Motivaciones de salud Motivaciones de vivienda Motivaciones diversas

13 713 5 133 1936 766

61,05 22,85 8,62 3,41

595 179 139

2,65 0,80 0,62 .

22461

_

100,oo

1. Esta cifra correspondiente a la declaración de 17 426 jefes de familia es mayor que el número de los mismos, ya que algunos proporcionaron más de una motivación.

185

MOTIVACIONES ECON~MICAS

Las motivaciones económicas son las más importantes y son debidas, principalmente a diferencias regionales; podemos afirmar que el desequilibrio existente entre las condiciones de trabajo en las provincias y zonas rurales con respecto a la ciudad de Lima, es una de las causas fundamentales por la que se produce la masiva migración. Las tres regiones del país tienen un desenvolvimiento económico diferente. L a costa, indudablemente,es la región más desarrollada; allí están concentradas las mejores ciudades peruanas, la agricultura ha alcanzado una alta trcnificación,hay cultivos de gran rendimiento industrial,como el algodón y el azúcar, y cultivos en gran escala de arroz;además allí están los mejores yacimientos petroleros y centros industriales.Al lado de este desarrollo industrial y agrícola están el desarrollo comercial y los grandes centros administrativos.Por lo tanto, buenas posibilidades y oportunidades de trabajo. Los campesinos serranos bajan a la costa por temporadas a trabajar en los cultivos y combinan así su sistema económico, trabajando parte del año en sus cultivos andinos y parte como peones en los cultivos costeños. Esta migración tradicional se mantiene y en los Últimos años se ha incrementado y constituido un gran estímulo para la migración masiva. Desde el punto de vista de las regiones, la costa es la gran zona de atracción nacional. Pero junto a estas condiciones favorables, existen en ella hechos fundamentalesque limitan la mejora de niveles de vida que a primera vista ofrece a los ojos de los inmigrantes.Las pocas industrias nacionales están en su mayoría en Lima, de allí que las posibilidades de trabajo que ofrecen congestionan la ciudad. L a sierra es la región campesina por excelencia, así como la más poblada del país. Existen en ella seis valles extensos de gran potencialidad y dos mesetas favorables para el desarrollo de la ganadería. Los campesinos indígenas por sus formas culturales y bajísimos niveles de vida, analfabetos en buen porcentaje, parlantes de idiomas aborígenes,con una economía de subsistencia,son agricultores y ganaderos en pequeña escala, con técnicas poco desarrolladas. Práaticamente han copado todas las tierras cultivables y como no hay posibilidades de incrementarlas para satisfacer su rápido crecimiento (debido a los factores mencionados en la primera parte de este informe) el desequilibrio entre tierra y hombre se ha roto desde hace mucho tiempo. Una parte de su población ha intentado buscar nuevas zonas en la caja de montaña y en la región amazónica,pero las tremendas condiciones que allí les impone la vida, la lucha por adaptarse y el esfuerzo que significa trabajar aisradamente,no permite que este proceso se cumpla con mayor intensidad,de ailí que la costa y especialmente Lima, sea el camino que siguen. Escuelas, 186

vías de comunicación, conversaciones, experiencias vividas, etc., favorecenesta atracción. También en la sierra existen grandes haciendas agrícolas y ganaderas en manos de pocas familias dentro de un sistema feudal, muchas de ellas de buena producción y con cierta tecnificación, especialmente las segundas; así como también existen otras abandonadas o mal administradas que vegetan. Esta concentración de la propiedad es un factor que atenta contra las posibilidades de trabajo para los campesinos. L a estructura feudal,que existe con mayor énfasis en la sierra, es otro de los factores que contribuye a la migración.Estas referencias hacen de la sierra la región de donde emigra el mayor porcentaje de la población hacia la costa, sobre todo a Lima, por lo que se hace necesario, además de estudios previos y especiales, fomentar planes de desarrollo regional. Actualmente se llevan a cabo investigaciones antropológicas en grupos representztivos del departamento de Ancash, zona del callejón de Huaylas, a fin de conocer cómo los indígenas llegan a la ciudad y se integran a la vida urbana. Estas investigaciones están demostrando que los desajustes económicos son los móviles principales de las migraciones. Para muchos campesinos los contactos con el mundo exterior satisfacen sus expectativas de trabajo, lo que se traduce en dinero que en muchos casos consideran suficiente porque nunca la tuvieron antes, pero a la vez ven el mundo foráneo como algo hostil, fuera de su paisaje, donde el mecanismo burocrático, la ciudad con su bullicio, el mestizo, las autoridades, lo afectan profundamente. Familia, comunidad, tierras y animales constituyen la base de sus mecanismos campesinos; en la ciudad todo cambia, todo se hace complejo, se presenta intrincado y el campesino se ve solo frente a lo nuevo. Muchos domésticos trabajan donde familias a las que no comprenden y por las que no son comprendidos y en sus salidas semanales buscan a los suyos y recuerdan su pueblo,donde las relaciones interpersonales son constantes. Para muchos, éste es un primer impacto del que sólo se salvan cuando tienen familia, casa y pueden escapar del servicio doméstfco;para otros la única solución es amoldarse a la vida de la familia de sus patronos. En los primeros momentos los migrantes conservan muchas relaciones con la comunidad y cada vez que pueden la visitan,pero poco a poco esta ligazón se atenúa y queda sólo la fiesta patronal como vinculación hasta desaparecer en muchos casos todo lazo de unión. Las instituciones de paisanaje que cada día se incrementan en Lima los unen y allí cambian experiencias y tienen oportunidades de mejora de trabajo, de cambiar de residencia, de formar parte de una barriada. Y así se integran a estos conglomerados,donde a su vez atraerán a otros paisanos o parientes, funcionando la atracción de 187

pequeños núcleos que sumados constituyen uno de los grandes problemas de Lima. L a migración en gran escala desequilibra los servicios existentes en la ciudad, congestionándolos; siendo la vivienda el aspecto que recibe el impacto más ostensible,la barriada es el Único camino que les ofrece la ciudad para solucionar este problema. Pero de la sierra no solamente vienen indígenas o mestizos de nivel bajo, sino que también llegan mestizos de nivel mediano y alto, que por salud o por haber vendido sus propiedades u otras razones deciden dejar la sierra e instalarse en la ciudad.Ellos se adaptan en mejores condiciones porque el problema económico no es el vital, pero congestionan los servicios públicos y la administración de la ciudad; por sus influencias ocupan cargos públicos y sufren otro tipo de acomodo urbano. Esta gente no llega a las barriadas, por eso es que no haremos hincapié en su adaptación a la cultura urbana. El sistema de comunidades de indígenas que conserva formas cooperativistas tradicionales,sobre todo en el trabajo, atraviesa una etapa de crisis que atenta contra su buen rendimiento. Al haber entrado a formas individualistas de propiedod están agudizando el minifundio con lo que afectan su integración y productividad. L a tercera región es la Amazonia, que tiene reducida, aunque creciente,participación en los problemas generales de la nación. L a población que emigra está compuesta únicamente de mestizos de las ciudades y pueblos y su volumen es limitado, debido también a la escasa población que en ella vive, la misma que se calcula en unos 250 O00 habitantes. H e traído a colación este análisis de las regiones peruanas para situar mejor el problema y ofrecer una mejor idea de sus situaciones e importancia. Las respuestas facilitadasrelativas a motivaciones económicas indican como motivación principal para su venida a la ciudad,razones de trabajo : a buscar trabajo, por no existirlo en su pueblo, porque fue trasladado de trabajo,por su profesión, por conflictos laborales en su pueblo o porque fue “enganchado” (obligado a venir). D e estas 10214 declaraciones, 256 corresponden a motivaciones conexas como son: “por traslado, por conflictos laborales y por su profesión”. “Traslados7’corresponden a personas que trabajan en firmas constructoras o de negocios y que al cambiar sus intereses a la ciudad motivaron la venida de sus obreros o empleados. Los “enganchados” son los que vienen comprometidos a trabajar en determinadas ocupaciones, generalmente agrícolas, en campos cercanos a la ciudad. Este sistema funciona para el trabajo de las grandes haciendas costeñas donde el enganche es temporal y en él intervienen personas especializadas que sirven de intermediarios a los hacendados. Las motivaciones indagadas en otro grupo son en buena cuenta 188

complementarias del primer conjunto. “Por mejorar su situación económica, por razones económicas, por necesidad y por necesidad económica de sus parientes”, significa buscar trabajo, mejorar el nivel de vida o sea que, resumiendo,casi el 95 % de los declarantes ha venido a la ciudad principalmente para buscar trabajo. MOTIVACIONES SOCIALES

El cuadro de declaraciones que hemos agrupado bajo el rubro de motivaciones sociales es ilustrativo para conocer aún más las causas del problema que venimos estudiando. Muchas de ellas tienen vinculaciones con aspectos económicos,pero hemos preferido integrarlas dentro de lo social para dar mayor amplitud a este análisis. Las motivaciones familiares regún sé desprende de estas declaraciones son las más importantes. Incide así en los problemas familiares otro de los móviles que favorecen la migración. Agregando las razones económicas y las educativas se tiene un cuadro más claro del problema. L a familia, institución social básica, es la que soporta los desequilibrios de un país subdesarrollado y heterogéneamente cultural.En muchos casos, sobre todo entre los campesinos andinos que vienen a la ciudad, el impacto es fuerte,la familia cambia de una economía de subsistencia en la que el dinero no tiene importancia,porque muchas veces ni lo conocen o no saben de su verdadero valor, a una economía monetaria en la cual el dinero tiene un papel de primera importancia. Como ya hemos dicho antes esto atenta contra la cohesión familiar, pero a su vez despierta estímulos porque muchos encuentran en el manejo del dinero una elevación de su status y también de su nivel de vida. Depende de la forma de adaptación el surgimiento de serios conflictos familiares.Por los casos estudiados podemos decir que la integración a la vida urbana sigue un ritmo progresivo,la desocupación en Lima no tiene aún carácter agudo y todavía existe trabajo para los que llegan. Los inmigrantes consideran que es un sacrificio muy fuerte el aceptar condiciones de vida tan deplorablesen aspectos tales como la vivienda y la alimentación por ejemplo, guardan un aliento notable para soportar en los primeros años tal situación. L a gran mayoría encuentra su adaptación a lo urbano; una nueva parte al enfrentrar conflictos familiares,sociales y económicos insolubles o bien regresa, lo que ocurre en poca escala, o bien va a constituir los bajos fondos de la sociedad. El nuevo sistema monetario fomenta el individualismode los miembros económicamente activos, minando la autoridad de los padres; pero esta misma capacidad económica individual significa el primer proceso de integración de la familia en el nuevo ambiente. E n pocos casos la desintegra y en su mayoría la fortalace porque le 189

ofrece oportunidades para salir adelante. L a tierra extraña,la lucha por la vivienda, por educar a los hijos,por demostrar a los paisanos que se ha triunfado en la ciudad, etc., cohesionan la famdia. L a ayuda económica es inmediatamente para construir la nueva casa o para pagar alquileres y de aquí surge el primer problema de hacinamiento humano; a fin de abaratar los altos costos de los alquileres o de costear los de construcción muchas personas viven en un cuarto o un departamento, soportan la vida en común reduciendo el pago de alquileres a sumas módicas, lo que les permite capitalizar para después buscar su independencia. L a familia tiene que enfrentarse a muchas dificultades y esto hace que en su gran mayoría no se desintegre. Además, muchas de las obligaciones de los jefes de familia encuentran su solución en los servicios que ofrece la ciudad; así, en el aspecto educativo cuentan con jardines de infancia y escuelas en mayor número y con mejor eficiencia que en sus pueblos o comunidades;las parroquias e instituciones religiosas contribuyen en diversos aspectos;en general hay más seguridad frente a cualquier riesgo, los servicios sociales de la ciudad funcionan con relativa eficacia; las misiones religiosas estimulan constantemente, obras sociales van hacia ellos, todo esto representaun factor positivo en el proceso de adaptación a lo urbano. Y si una desgracia notable sucede,por los diarios,por la asociación, la escuela, la parroquia, etc., se puede conseguir ayuda inmediata, hecho que no ocurriría en su pueblo. En medio de la penuria hay, pues, compensaciones. Otro hecho a destacarse es el elevado porcentaje de familias nucleares o básicas, las que aunque en su mayoría no están sancionadas ni civil ni religiosamente, funcionan,con relativa estabilidad, es que favorece la adaptación.L a estructura familiar rural no difiere de la urbana en el régimen matrimonial de allí que sea más fácil el proceso de adaptación. L a indolencia o mejor dicho la ignorancia de muchos padres que no aprovechan los recursos y posibilidades de la ciudad contribuye a fomentar la vagancia infantil, que es una de las consecuencias desfavorables de la adaptación al nuevo medio. Basta que haya conflictos o desajustes familiares o descuido de los padres para que los niños entren al mecanismo de las pandillas o “tiras” que capitaneados por mozalbetes criollos enrumban por sendas peligrosas a los niños y sobre todo a las niñas que son presas de tratantes y que desde adolescentes ven en la prostitución un medio fácil de salir de la miseria. Esto sucede en las barriadas no sabemos en que escala. Muchos padres de familia encuentran en el alcohol la mitigación de sus abrumadores problemas, lo que se observa de preferencia los fines de semana,visitando las cantinas y bares de las barriadas. Por el momento carecemos de datos sobre la importancia de esta situación. 190

Las nuevas diversiones que ofrece la ciudad,los clubs deportivos, las oportunidades de conocer a gente tan heterogénea lo que permite a los jóvenes escoger cónyuge dentro de un marco más amplio contribuye a mejorar, sobre todo, la condición social y jurídica de la mujer. El hecho de que la mujer pueda ganar salarios, en muchos casos equivalentes a los hombres,les mejora su status. Todos estos son factores importantes en el proceso de adaptación. L a vida en transición es un período que dura entre dos y cinco años,de acuerdo con las encuestas,y es en esa etapa donde los rumbos se definen. Los inmigrantes provenientes de grupos rurales, con su sola presencia en la ciudad elevan su status social; serán ya mestizos que ocupan un nivel superior al indígena y mestizos de las zonas rurales. Nuevos hábitos contribuirán a este hecho, aun cuando sigan analfabetos. MOTIVACIONES EDUCATIVAS

Las motivaciones derivadas del deseo de educar a los hijos constituyen otra de las causas que determinan la venida de población de los pueblos a la ciudad de Lima. El porcentaje de €amilias que llegan estimuladas solamente por la educación es reducido si se compara con los resultados de las motivaciones sociales y económicas. Sin embargo, es importante destacar algunas ideas. Un buen número de familias viene a la ciudad especialmente para educar a SUS hijos, en muchos casos haciendo sacrificios que significan dejar sus chacras o posibilidades de trabajo y aceptar estoicamente los embates de la vida urbana con tal de lograr tal propósito. En muchos casos son adolescentes que vienen a vivir en casa de parientes o entre hermanos, o solos,para completar sus estudios. L a instrucción secundaria es el estímulo de la ciudad y posteriormente la universidad o la escuela profesional o las escuelas militarizadas. Una de las consecuencias inmediatas que ha provocado el incremento de la población escolar en la ciudad de Lima es la actual situación de las escuelas limeñas, las que casi en su totalidad son alternas,o sea que como no hay suficientes locales escolares,ha sido necesario desdoblar las actuales para dar cabida a una doble población escolar, en desmedro de la eficiencia en la enseñanza. Muchos niños se educan sirviendo como domésticos en casas de familia. En nuestras universidades tenemos cientos de alumnos cuyos padres son comuneros indígenas,que mediante gran esfuerzo los mantienen hasta lograr verlos profesionales.Algunas comunidades de indígenas costean en Lima los estudios de Sus alumnos sobresalientes. Los jóvenes que logran una educación adecuada o llegan a ser profesionales se quedan en la ciudad y es poco frecuente el caso de que regresen a sus lugares de procedencia, porque generalmente en eiios no existen oportunidades de trabajo, de manera que el profe191

sionalismo congestiona la ciudad. Además, las profesiones técnicas son consideradas en un nivel inferior, porque la educación nacional está orientada hacia el profesionalismo liberal.Los maestros son los únicos que regresan a sus pueblos o bien trabajan en otros. L a ciudad todavía no prepara trabajadores calificados y todo hace pensar que el mismo impacto migratorio llevará a los jóvenes a este camino, o sea que ellos lo abrirán porque cada día es más difícil encontrar trabajo para los profesionales, así como para los que al acabar la instrucción secundaria buscan empleos de oficina. L a ciudad a su vez abre nuevas perspectivas en la educación de las mujeres, las cuales acuden a las escuelas cada vez en mayor número y esto significa un progreso con respecto a los conceptos imperantes en los pueblos y zonas rurales,lo que está contribuyendo al mejor nivel social y económico de las familias. U n o de los primeros esfuerzos de toda barriada se dirige a conseguir una escuela del Estado y casi todas ellas lo han logrado;en su construcción y aun en su mobiliario la población ayuda mediante trabajos comunitarios.Después de los títulos de propiedad el mayor anhelo es el establecimiento de escuelas. Existe avidez por la educación de los hijos, porque consideran que ello significa el progreso y la mejora del nivel de vida de la nueva generación. U n o de los actuales problemas de la ciudad es atender a la gran demanda escolar. OTRAS MOTIVACIONES

Las motivas militares constituyen un factor que también contribuye a las migraciones. Los cuarteles atraen a pobladores del campo, de vida rural, que deben cumplir con el servicio militar obligatorio;la mayoría de los que acuden son analfabetos, el cuartel los alfabetiza y a la vez despierta estímulos para que al acabar su servicio se queden en la ciudad. Debido a que en la ciudad se encuentran los mejores centros asistenciales del país, así como mayores posibilidades de curarse en forma económica, muchas familias vienen del campo por motivaciones de salud. Los inválidos que se trasladan a la ciudad lo hacen movidos por la esperanza de vivir de la caridad pública. Muchos de los que vienen para atenderse en los hospitales después de ser curados se quedan en la ciudad. L a desproporción entre la atención médica que se puede conseguir en los pueblos y la ciudad de Lima es extrema,constituyendo por eso una causa más de atracción. Las motivaciones de vivienda constituyen sólo el 0,s% (179 respuestas). El problema de la vivienda rural tiene un sentido diferente al que plantea la vivienda urbana.Lo que existe en el primer caso es fundamentalmente mala utilización de la vivienda por falta de conocimientos adecuados. Las posibilidades de habitación en el campo

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y en los pueblos del país están al alcance de todas las clases sociales y en tomo a su construcción existen sistemas tradicionales de ayudas comunales que la favorecen (la zafa-cas, por ejemplo). Por esta razón esta motivación es de escaso volumen para aquellos migrantes que vienen directamente a las barriadas. Finalmente motivaciones diversas totalizando 139, significan el 0,62 por ciento. Estas declaraciones constituyen indicios particularmente de otros móviles, que denotan desequilibrios administrativos o bien sucesos imprevistos. Las motivaciones presentadas demuestran que la gran migración provinciana a la capital responde a diversas causas. Es necesario añadir que generalmente no es una sola motivación la que induce a las personas a dejar su lugar de origen, por el contrario inciden más de una, entre las que destacan por su importancia las económicas y las sociales. Las declaraciones de los jefes de familia que se trasladaron de alguna zona de la misma ciudad a la barriada para explicar este hecho señalaron, en forma casi total, 90 %, que lo hicieron presionados por el problema de la vivienda, que se origina por los altos alquileres, el terremoto de 1940 que afectó muchas viviendas populares, las demoliciones en el área urbana, la escasez de vivienda económica, y el deseo vehemente de la casa propia aparece así como una nueva variante del problema. D e esta manera, la vivienda es la causa inmediata, dentro de la ciudad, para el surgimiento de las barriadas, lo que no es sino consecuencia de desajustes económicos y sociales de un país con bajos niveles de vida.

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VII.ALGUNAS CARACTER~STICAS DE LA URBANIZACI~N EN RÍO DE JANEIRO por Andrew Peurse

CONDICIONES GENERALES DE VIVIENDA

U n a de las manifestaciones características del proceso de urbanización en Río de Janeiro es el crecimiento de las favelasl, en las cuales viven 650O00 de los 2 O00 O00 de habitantes de la ciudad según el estudio más reciente,efectuado’en1957 por el Instituto de Pesquisas e Estudos do Mercado. L.A. Costa Pinto en su libro O Negro no Rio de Juneiro informa que gran número de antiguos esclavos se establecieron en los cerros diseminados por la ciudad y sus alrededores inmediatamente después de su emancipación en 1888.En los Últimos años del siglo pasado, al terminar la guerra de los canudos parece que se fundaron también favelas en el cerro Providencia y allí se habría originado su nombre, si hemos de aceptar la opinión de un colaborador del semanario Munchete z. A pesar de estos dos ejemplos, no hay que pensar que la favela era residencia característica de las clases populares en esos tiempos. Eran más comunes la “cabeza de puerco” y la “colmena” (cortico), 1. El Instituto Brasileiro de Geografía e Estatística define la favela en función de Las características siguientes : a) una agrupación de por lo menos 50 construcciones; b) predominio de casuchas y barracas de típica apariencia rústica, generalmente construidas de tablones y láminas galvanizadas o materiales análogos; c) construcciones no autorizadas y no fiscalizadas en terrenos de terceros o de dueños desconocidos; d) construcciones no incluidas en la red general de alcantarillado, agua potable. luz y teléfono; e) zona sin urbanizar, que no tiene adecuada división en calles, ni sistema de numeración y pago de contribuciones o impuestos. 2. Según este autor, una de las primeras colonias de ocupantes ilegales dentro de la ciudad fue fundada en el cerro Providencia por los veteranos de la guerra de los canudos y descrita por Euclides da Cunha en Rebellion in rhe Bucklands. El cerro se levanta abruptamente detrás de los muelles de Río y por el otro lado mira hacia el Ministerio de Guerra, por cuyo motivo fue elegido por los veteranos como lugar de residencia mientras gestionaban diariamente con el gobierno el pago de indemnizaciones y pensiones. A este cerro lo rebautiraron con el nombre de Favela en recuerdo de aquél desde el cual se hizo el último ataque a Canudos, llamado así por la urente y amarga planta que abundaba en él. AL así bautizar su nuevo hogar, cabe creer que no sólo sabían la amargura de la larga tramitación burocrática que tuvieron que esperar. sino también su victorioso descenso final sobre el Ministerio de Guerra. Posteriormente, el mismo nombre se aplicó a análogas colonias en los muchos cerros de la ciudad e incluso en partes planas, (Véase Munchere, 1.0 de septiembre de 1956, Río de Janeiro.)

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términos con que se designaban distintos tipos de viviendas colectivas o tugurios establecidos generalmente en casonas urbanas que habían pertenecido a personas acomodadas. Según el censo,en 1890,inmediatamentedespués de la emancipación de los esclavos, una cuarta parte de la población vivía en este tipo de viviendas,es decir, 18 338 familiashabitaban en 1 449 viviendas colectivas, y en 1906 el número había crecido a 3 041. Pero desde comienzos de siglo se advierte un alejamiento del centro de la ciudad y en 1904-1905 el tránsito por el ferrocarril suburbano aumentó marcadamente. Entre los censos de 1890 y 1906 la proporción de habitantes suburbanos subió de 17,s a 22,6 % en tanto que la población total creció de 522 651 a 811 443. Entre 1906 y 1920, el aumento de la población urbana y suburbana fue más o menos el mismo -unos 173 O00 habitantes en cada casopero entre este último año y 1940 la población de la ciudad casi no aumentó (14382) en tanto que la de los suburbios muestra un incremento de 591 886. D e esta manera, la ciudad creció hacia los suburbios, donde se encontraban baratos terrenos para construir y un servicio de transporte más o menos adecuado, aunque las viviendas de las clases más pobres eran deficientes y en la Estadistica predial de 1933 se consideraba que 57 889 casas merecían el calificativo de rústicas.Uno de los cambios importantes asociado al crecimiento de los suburbios fue la rápida disminución en el número de viviendas colectivas que habían sido hasta entonces las habitaciones típicas en que vivían hacinadas las clases más pobres. Se ha sugerido que las viviendas colectivas son una reliquia cultural de la senzala o casas de esclavos; como quiera que sea, la evolución desde este tipo de vivienda a la casa independiente -aunque improvisada y rústica- constituye una importante transformación cultural en un sector de la sociedad. U n a de las mejores relaciones de la vida inestable y marginal de los suburbios de Río de Janeiro a comienzos de siglo se encuentra en las obras de Lima Barreto,el gran escritor y bohemio negro que murió en 1922,sobre todo en Clara dos Anjos. M á s o menos desde 1930 se observa una transformación de este proceso que lleva al rápido crecimiento de las favelas por efecto de una ola de inmigración producida por factores tanto de atracción como de repulsión. En el año 1930 hubo una brusca baja de los precios mundiales de los productos agrícolas brasileños y, por lo tanto, decayó el bajo nivel de vida rural. Con esto, aumentó la migración a la ciudad desde los vecinos estados de Minas Gerais, Espirito Santo y Río de Janeiro. También en ese año comienza una nueva etapa política en que la iniciativa gubernamental se orienta hacia el desarrollo de industrias para abastecer el mercado interno, no sólo en un esfuerzo para compensar la desfavorable situación de cambios que amenazaba reducir la capacidad brasileña para impor195

tar, sino también como un medio de alcanzar una mayor independencia económica. El establecimiento de nuevas fábricas y su demanda de mano de obra alteró las modalidades existentes de vida, movilización y trabajo.El costo de la vida, así como los de construcción y bienes raíces, se elevaron rápidamente,no sólo en el centro de la ciudad sino también en la periferia; en cambio los salarios apenas crecían al mismo ritmo y a menudo aumentaban con mayor lentitud. Por este motivo, en tanto que se deterioraban las condiciones de vida de las clases populares ya domiciliadas en la ciudad, los nuevos emigrantes encontraban inmensa dificultad en arrendar casas en el centro o en los suburbios. Además, tanto crecieron los suburbios que el sistema de transporte no pudo ya llevar la carga que se le imponía.A los seis meses siguientes de iniciado el servicio de trenes eléctricos en 1937, el número de pasajeros había aumentado en 3 948 857.Actualmente, la terrible confusión en las horas de mayor movimiento y los frecuentes accidentes en las líneas suburbanas bastan para amedrentar al más valiente y provocan estallidos esporádicos de quebru-quebru o destrucción intencional de las instalaciones por turbas de furiosos pasajeros. L a solución al problema de la vivienda de los inmigrantes fue construir sus propias casuchas endebles e improvisadas en las inclinadas laderas de los cerros y terrenos baldíos más cercanos al lugar de su trabajo y así contribuyeron a la formación y difusión de las favelas. Entre 1940 y 1950 la situación desmejoró continuamente y aumentó la discrepancia entre los salarios y el costo de la vida, al mismo tiempo que la población de la ciudad crecía en 613 310 en gran parte a consecuencia de la migración desde estados vecinos. El número de casas “rústicas” subió de 66 317 a 89 635 entre 1940 y 1949 (según un recuento del Servicio Nacional de la Fiebre A m a rilla) es decir, se registró un incremento medio de 2 702 anual en comparación con la tasa de 1060 observada en los siete años anteriores a 1940. Y Sobre la base de los cálculos del Servicio Nacional de la Fiebre Amarilla, la población de las favelas sumaba aproximadamente 400O00 habitantes o el 17 % de la población de la ciudad en 1947. En 1957 había llegado a 650000. DETERMINANTES GEOGRÁFICOS DEL DESARROLLO DE LAS FAVELAS

El centro de la ciudad de Río de Janeiro, con sus muelles y bodegas y su centro administrativo y comercial, es una extensión de la antigua ciudad en la cual se encontraban no sólo los edificios de la antigua capital comercial y colonial, sino también los domicilios de comerciantes,sirvientes, abogados,sacerdotes,hombres de estado y tenderos. L a antigua ciudad se transformó para convertirse en el

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centro de la moderna ciudad cortándola primero a comienzos de siglo con la avenida Rio Branco y más recientemente con la avenida Getulio Vargas. Hoy día está situada en un rincón o ángulo recto lindando con el océano Atlántico al sur y la protegida bahía de Guanabara al este. En vez de tener una circunferencia de 360 grados como tendría una ciudad situada en un río o en un plano, su tierra firme se extiende en un plano de 90 grados. Y para peor, las altas y estériles montañas de la Serra da Carioca llegan hasta la costa en este punto, lo que deja una zona urbana que se limita a un angosto zócalo en el cual se levantan cerros aislados. Por lo tanto, la ciudad puede ampliarse sólo en dos direcciones : a) la del sur,que es en general una angosta franja que se extiende a lo largo de la costa meridional entre el mar y la montaña y que, evidentemente,está destinada a ser un barrio residencialde lujo o un balneario, y b) una parte del interior entre la sierra y la bahía de Guanabara,que se abre a un ángulo no superior a los 35 Ó 40 grados. Esta es la zona suburbana a que se ha hecho referencia, servida por cuatro líneas férreas.Y aquí, por lo agudo del ángulo que forma este segmento,el rápido crecimiento muy pronto llegó a un límite en que resultó insuficiente un sistema de transporte por lo demás inadecuado. Sin embargo, estas mismas características geográficas brindaron cierta solución. Las montañas y pequeños cerros aislados que se habían considerado demasiado abruptos para radicarse en ellos, y sobre todo para construir caminos y redes de agua potable, ofrecieron terrenos para los obreros urbanos. D e esta manera, no sólo se construyeron poblaciones en casi todos los cerros sino que las favelas se extendieron a varias planicies importantes tanto en la ciudad como en las zonas periféricas. Pero los factores geográficos no son los únicos que explican el crecimiento de las favelas. U n a causa más importante es la situación socioeconómica del país, sobre todo la relación entre los salarios y el alquiler en la ciudad y en el campo, en la metrópoli y en el interior. ALGUNAS CONDICIONESSOCIOECON~MICAS DEL DESARROLLO D E LAS FAVELAS

En 1948 el salario industrial medio era 960 cruzeiros y 61 % de las personas empleadas en el comercio, 74 9% de los peones y 50 % de los trabajadores industriales ganaban menos de 1 O00 cruzeiros por mes. D e los hombres que vivían en las favelas, 52 % ganaban 600 a 1 O00 cruzeiros y 26,596 ganaba entre 1 O00 y 2 O00 cruzeiros. Si se considera que con un salario de 1 O00 cruzeiros mensuales se podría gastar 200 cruzeiros al mes en alquiler, se advierte que por esta suma las pocas casas disponibles se encuentran a gran distancia del centro de la ciudad y el arriendo de un pequeño departamento más cercano costaría entre 3/4 partes y el total del salario. 197

Los costos de construcción aumentaron en tal medida que la prefectura del distrito federal tuvo que revisar sus estimaciones originales acerca del costo de construir una vivienda popular que reemplazara a la favela,de 10 O00 cruzeiros en 1948 a 25 O00 en 1949. En cambio,los costos declarados de las viviendas de la favela del Esqueleto en 1948 fueron los siguientes : CUADRO 1. Favela del Esqueleto : costos de construcción de viviendas, 1948 Número de casas

Hasta 1 O00 cruzeiros D e 1 O00 a 2 O00 cruzeiros D e 2 O01 a 5 O00 cruzeiros D e 5 O01 a 9 999 cruzeiros Sobre 10 O00 cruzeiros Sin información

194 291 408 131 32 291

Porcentaje

14,4 21,5 30,2 9,7 2,4 21,s

El valor medio declarado equivale a dos o tres meses de salario y una vez que se ha construido la casa su dueño ya no tiene ningún compromiso de pagar alquiler. Por lo tanto, la favela le daba al inmigrante la oportunidad de establecerse con su familia en una unidad indisoluta en el menor tiempo posible y con el mínimo de gasto, en casa propia, en condiciones análogas,y a veces mejores, que las de su domicilio rural. En este sentido podría decirse que la favela desempeña una función inevitable y esencial en la relación entre el sector urbano rico e industrial y el sector rural pobre y agrícola, que se encuentran separados por una excepcional laguna socioeconómica.L a pobreza de las zonas rurales da origen a una masa de mano de obra barata que se traslada a la ciudad, donde contribuye a rebajar el nivel de salarios y el nivel de vida de las clases obreras urbanas. En estas condiciones el progreso de la organización industrial ha llegado a un punto en que la presión de los asalariados obliga a los dirigentes del gobierno a mantener un salario mínimo pero no a tal punto que pueda desarrollarse un movimiento obrero organizado que lucha por obtener un nivel de vida concordante con las necesidades de la vida urbana. L a casa de la favela es, en realidad, de tipo rústico y no constituye más que una intrusión en el sistema urbano de vida de viviendas de tipo rural, que según el censo de 1940 componen 65,21 % de los domicilios brasileños. Sin embargo, es importante señalar,y a menudo lo olvidan los que lamentan la existencia de las favelas, que, aunque el tipo de casa sea rural, las condiciones de vida que han obtenido sus habitantes por iniciativa ilegal son consideradas por ellos mucho mejores en varios aspectos que las que tenían en las zonas rurales. 198

MIGRACIÓN, INTEGRACIÓN SOCIAL Y ASIMILACIÓN CULTURAL EN RELACIÓN CON LA ORGANIZACIÓN Y ESTRUCTURA FAMILIARES

Las notas siguientes se basan en informaciones recopiladas entre 279 familias incluidas en un estudio en la favela del Esqueleto por la parroquia correspondiente, en entrevistas con los padres, las madres y los hijos de once años de 21 familias y en informaciones cuantitativas recogidas de una muestra al azar de toda la población de favelas de la ciudad (publicadas por el IPEME),aparte de las observaciones personales.

La familia nuclear L a familia nuclear o conyugal es la unidad más corriente.Es decir, la mayoría de los hogares (185 de un total de 279) están compuestos solamente del padre, la madre y los hijos de uno o de ambos o de hijos adoptivos. En 25 familias faltaba el padre (19 por muerte y 6 por abandono) pero no tenían más allegados.En otras 23 familias faltaba el padre o la madre pero había algún otro pariente cercano, y en casi todos los casos la presencia de ese pariente podía explicarse por la necesidad de reemplazar el padre o la madre en sus funciones de sostén financiero y dueña de casa, respectivamente. Muchas de estas sustituciones consistían en hijos o hijas casadas con sus cónyuges que volvían con su familia de origen o se habían quedado con ella. Por último,había 17 familias nucleares con otros afiliados,la mayoría de los cuales eran :u) hermanos de cualquierade los consortes que habían venido del campo, y b) la madre viuda de cualquiera de los dos cónyuges. Los pocos hogares restantes no podían describirse técnicamente como familias. Cabe observar que esta modalidad corresponde a la costumbre de las familias pobres en las zonas vecinas a la ciudad de las cuales vienen los “favelados”. Los recién casados forman su hogar independientemente en una casa rústica, que es fácil de construir y que frecuentemente pasa de mano en mano. Así ocurre también con las casas de la favela. En cambio, la familia del fuzandeiro a menudo está compuesta de otra parentela aparte de la nuclear. En la clase media son frecuentes las familias conjuntas, a veces compuestas de tres generaciones, situación que aceptan con facilidad las familias de origen portugués o italiano, aunque las casadas más jovenes parecen estar descontentas con el sistema;frecuentemente se explica la situación por el alto nivel de los alquileres. L a estructura de la familia nuclear está articulada por cuatro tipos de relaciones entre sus miembros, cada una de ellas asociada a una serie de normas. Estas normas están bien conceptualizadas y a menudo se expresan verbalmente. Su infracción despierta fuertes sentimientos morales. L a ética dominante entre estas familias se 199

deduce casi enteramente de estas normas o de su extrapolación fuera de la familia. Los lazos de sangre son los más importantes entre madre e hijos. L a madre tiene la obligación de querer ilimitadamente a su hijo y cuidarlo y el hijo, a su vez, debe sentir cariño por la madre y estar dispuesto a hacerse cargo de ella, si fuera necesario,cuando.crezca. En las relaciones entre hermanos y entre padres e hijos, la relación de sangre es menos compulsiva aunque contribuye a fijar normas de buen comportamiento. L a situación del hijo adoptivo puede emplearse como una prueba de la fuerza relativa de los lazos de sangre. Las relaciones de jerarquía se basan en la autoridad del padre de familia,considerado más bien en su papel de jefe que como una relación biológica. Según la norma, la madre y los hijos deben someterse por completo a la autoridad del padre y la esposa puede referirse con aprobación a su marido como “marido y padre mío”. L a autoridad envuelve la obligación de enseñar, orientar y corregir a los miembros de la familia sobre quien se ejerce y éstos, a su vez, tienen un deber de obediencia.Subordinada al padre, la madre tiene la responsabilidad diaria de los hijos más pequeños. El principio de autoridad también rige entre los hermanos según la edad, hasta que llegan a los dieciocho años cuando el hombre empieza a adquirir autoridad sobre la mujer, cualquiera que sea su edad. Basándose en el principio de autoridad,pero distinta de él, existe la relación de ayuda mutua dentro de la familia que se fundamenta en gran parte en una visión práctica de la división del trabajo y de los problemas de la subsistencia económica. Cada miembro de la familia según su competencia tiene la obligación de contribuir al bienestar común o patrimonio. El padre y la madre tienen cada uno sus responsabilidades y no se deben estorba1 en su desempeño. El principio adquiere mayor importancia a medida que crecen los niños y se debilita el principio de autoridad por edad. Por lo tanto, este principio tiene mayor importancia relativa en las relaciones entre un grupo más amplio de parentesco. Entre marido y mujer,la relación de sangre está reemplazada por la relación conyugal, combinada con las otras dos. Puede considerarse como un continuum entre un polo positivo de intenso afecto mutuo ligado a una experiencia sexual exclusivamente satisfactoria que pasa por diversos grados de cariño, tolerancia e indiferencia a un punto en que la relación se rompe por la separación y uno o ambos esposos buscan nuevos compañeros. Es una relación crítica por la forma arbitraria en que en los tiempos modernos los jóvenes eligen sus cónyuges por atracción sexual. Con ello surgen ciertas expectativas que no se presentaban con la casi extinta tradición por la cual los padres seleccionaban el cónyuge en virtud de considera200

ciones culturales y socioeconómicas.Además, esta relación es crítica porque cualquier avance hacia el polo negativo amenaza con destruir la estructura total de la familia. Sin embargo, se advierte con frecuencia que las mujeres están dispuestas a aceptar que sus maridos establezcan relaciones conyugales colaterales fuera de la familia cuando las suyas se han vuelto negativas, antes de entrar en un conflicto que haría al hombre abandonar el hogar. En muchos casos estas mujeres han venido a la ciudad como sirvientes domésticas, habiéndose visto obligadas a dejar sus hogares a edad muy temprana para trabajar. En otros casos, han quedado solas por la muerte o abandono de sus maridos o padres y han llegado a la ciudad a quedarse con algún pariente. Con frecuencia sólo existe una relación extralegal con sus actuales maridos, quienes a menudo han dejado a su familia original para encontrar trabajo y una nueva vida en la ciudad. L a falta de la familia de origen hace poco probable que se contraiga un matrimonio legal. L a parentela

L a familia nuclear de las favelas es una unidad socioeconómica independiente,pero su seguridad y las esperanzas culturales de sus miembros sólo pueden asegurarse cuando funciona en la práctica la red de obligaciones mutuas, servicios gratuitos y afectos que ligan entre sí a los parientes, Así,cuando hablamos de la parentela, no nos referimos a parientes definidos hasta cierto grado de afinidad, sino a un grupo concreto de parentela con la cual la familia nuclear tiene relaciones frecuentes,regulares e íntimas. El hecho de pertenecer a la parentela se decide en parte por el hecho de que cuando se casa el individuo sale de su familia de origen pero mantiene relaciones con sus miembros en otra forma. Pero estas relaciones no serán fuertes si el cónyuge no acepta a los familiares en la intimidad del hogar o si ese cónyuge no es aceptado por los parientes del otro. En todos los casos de “favelados” de origen rural que investigamos con cierto detenimiento, antes del matrimonio hubo una amistad estrecha e íntima entre las familias de los contrayentes y así cada cónyuge fue absorbido fácilmente por la familia del otro después del acostumbrado período de enamoramiento y noviazgo. Las famiiias rurales de la muestra más reducida se basaban todas en el matrimonio legal y tenían todas las características de la estabilidad. Los grupos de parientes surgen a raíz del matrimonio y las relaciones dentro de ellos se refuerzan por los víriculos de compadrazgo. A veces personas extrañas a la familia adquieren casi la calidad de parientes en virtud del compadrazgo.

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ACTUACI~NDE LA FAMILIA NUCLEAR Y DEL GRUPO DE PARENTELA EN LA M I G R A C I ~HACIA N LA CIUDAD

En las familias de inmigrantes estudiadas, parece posible distinguir dos categorías desde el punto de vista de la formación de la familia : a) aquéllas formadas antes de la migración, y b) aquéllas en que uno o generalmente ambos cónyuges ya se habían separado de su familia de origen antes de la migración y que se juntaron con personas en las mismas condiciones.El primer grupo se caracteriza por el matrimonio legal, la relativa estabilidad, la migración ordenada de la familia con ayuda de los parientes en el lugar de origen y en la ciudad, y una continua relación con el grupo emparentado. En el otro grupo se observa que la mujer no vivía con su familia de origen cuando comenzó su vida en la ciudad. Como los grupos de parientes no son unidades independientes sino relacionadas unas con otras, forman una especie de cadena y la mayoría de los inmigrantes,vinieran a la ciudad con su familia o no, constituyen un eslabón en esa cadena pues les anteceden y siguen parientes en un movimiento constante hacia la ciudad. Los tipos de asistencia más importantes que prestan los parientes a la familia inmigrante en la anormal situación de su traslado a la ciudad, son :u) en unos pocos casos la ayuda financiera para el traslado y el período inicial de transición; b) alojamiento temporal y ayuda en la construcción o adquisición de una casa de favela, y c) asistencia para encontrar trabajo para el jefe de familia, PUNCIÓN DEL GRUPO FAMILIAR EN LA VIDA DE LA FAVELA

L a mayoría de las familias rurales investigadas pueden contar con varios grupos de parientes que viven en la misma favela o en otras partes de la ciudad y sólo con éstas se visitan constantemente. Frecuentemente se da a entender que el grupo de parientes así formado constituye la Única forma aceptable de sociabilidad y sólo con las personas que lo forman puede trabarse estrecha amistad. Los hombres tienden a menospreciar sus contactos sociales en el trabajo o en la cantina o a negar que existen y las mujeres insisten en que tratan de no intimar con los vecinos, absteniéndose deliberadamente de ir a sus casas y prohibiendo a sus hijos tales visitas. Se infringe esta regla en caso de enfermedad en casa del vecino o de visitas a mujeres que suministran remedios o asistencia espiritual. Algunos hombres han tenido una breve experiencia con los sindicatos pero ninguno cree en su utilidad. Se expresa ansiedad y desaprobación ante la idea de asociarse libremente con otros y de formar agrupaciones,salvo entre los protestantes,en cuyas pequeñas congregaciones los miembros entran en una relación de pseudoparentesco (hermanos en Cristo, etc.) y cuyos miembros están 202

dispuestos a asumir al menos parte de las obligaciones recíprocas que regirían para sus verdaderos parientes. Pero la actitud predominante es la de “descompromiso”, es decir, la de evitar las obligaciones y trabas extrafamiliares. Corolario de esta actitud es la ineficacia general de la opinión pública y la poca importancia relativa que tienen la aprobación y desaprobación ajena al grupo emparentado. Otro efecto de tal actitud es la falta de un sentimiento de barrio y la Única acción colectiva observada fue el mejoramiento de un camino que lleva a la casa del “patrón” local y que se efectuó al influjo de la autoridad que había ido acumulando. El grupo de parientes constituye pues la asociación dominante y casi la única que sanciona el comportamiento de sus miembros. Dentro de ese grupo, las realizaciones, los fracasos, la buena y la mala suerte se comentan según las actitudes comunes del grupo, sujetas a variaciones individuales; en él, se dan consejos, se ofrece ayuda y se elaboran planes a corto plazo. Las nuevas experiencias y conocimientos de los miembros, frente a frente a la vida ciudadana, se evalúan en él. Además, constituye la primera línea de defensa de la familia y a él se recurre en caso de enfermedad, cesantía, desalojamiento, accidente, etc. DE LA DEPENDENCIA RURAL A LA INDEPENDENCIA URBANA

Las familias rurales, ya estén compuestas de peones, obreros contratados o medieros, habían vivido en una situación de acostumbrada dependencia de un patrón o terrateniente, cuya tierra habían cultivado, y a quien habían recurrido en busca de trabajo, casa o derecho de edificar una vivienda, tierra para cultivar a medias o con algún otro tipo de contrato, ayuda en caso de enfermedad o miseria, préstamos para financiar las cosechas -lo que a menudo llevaba a una dependencia por deudas- protección y dirección política en un sentido no ideológico. No se sugiere que el campesino haya sido servil en su comportamiento o su actitud, sino que estaba obligado a aceptar una situación en que era la parte subordinada del contrato y en que todas las ventajas estaban de lado del patrón. Si éste abusara de su poder, sólo le quedaba irse a otra parte, pero mientras se quedara en el campo, los pocos beneficiosque podía obtener le llegarían por conducto de algún patrón. Estos conceptos formados en el campo acerca de la naturaleza de las relaciones sociales y la “inevitabilidad del patrón” persisten en la ciudad, pero los modos de dependencia son distintos. El inmigrante se da cuenta de que el gobierno, aunque no es su patrón, es su protector, que la garantiza un salario mínimo, beneficios por enfermedad, jubilaciones y por lo menos la posibilidad 203

de obtener una cama de hospital cuando se enferma, aparte de gran número de derechos legales que son suyos aunque sean difíciles de entender y conseguir. Atribuye la acción protectora del gobierno a favor del obrero urbano a Getulio Vargas y sus colaboradores. C o m o empleado espera algo más que la mera relación de salarios; espera encontrar un “buen patrón” para quien trabajará con lealtad si obtiene lo que cree de su derecho, a saber, un préstamo ocasional, ayuda para comprar medicinas, intervención a su favor en los trámites burocráticos, etc. A menudo le cuesta acostumbrarse a las grandes empresas, en que no hay una relación personal con el patrón. Su mujer, si es lavandera, también apreciará mucho tal relación personal con sus clientes. El obrero se da cuenta de que en circunstancias excepcionales el patrón puede asumir el papel de. pistoláo que empleará su influencia para ayudarle en su carrera, o en la de sus hijos, y hay pocos que creen que la habilidad y la perseverancia sean más eficaces que las influencias personales para progresar en la vida. Por Último, espera la protección de los santos, sobre todo la de San Jorge, patrono de los pobres. Esa protección se busca mediante oraciones, mandas y manteniendo una luz prendida delante de la imagen del santo. E n casos especiales el obrero irá a la casa del culto de Umbanda o de espiritistas para entrar personalmente en comunicación con un santo poderoso a través de un medio, esperando que el santo o espíritu podrán manipular en su beneficio los procesos sociales y naturales que no puede comprender, controlar ni prever. L a asimilación cultural de los inmigrantes que vienen del campo se comprenderá mejor a la luz del concepto de “populismo”. E n el ambiente brasileño el populismo es una característica predominante de la cultura urbana contemporánea. Desde el punto de vista de las clases acomodadas e influyentes, se trata de mantener sus privilegios y autoridad tradicionales frente a las instituciones de una democracia constitucional, frente a la disolución del sistema de dependencia directa que la arcaica modalidad rural imponía en las relaciones socioeconómicas y a su reemplazo por la independencia sin poder del obrero urbano cuyo Único nexo con el centro de poder es el salario, y frente al rompimiento del aislamiento social de la población rural por el rápido desarrollo de los medios de comunicación y la elevación del nivel de cultura. Entre los dirigentes populistas figuran principalmente los nuevos elementos sociales no asociados tradicionalmente a las grandes propiedades y en menor grado los descendientes de familias entroncadas en el sistema tradicional pero que no pueden contar con eilas para lograr una buena situación. Desde este punto de vista el populismo trata del poder político al nivel del municipio, el estado y la Unión Federal, que se ejercita directa e indirectamente a través del cuerpo 204

de “f~ncionalismo~’. Se apoya en estructuras basadas en la clientela en que los beneficios se dan a cambio de votos y adhesión personal. L a mayoría de estas estructuras son informales y no institucionales y no coinciden con las estructuras formales de la administración. Mientras que los grupos intermedios reciben los beneficios a través de la asignación de puestos en el sistema de fiincionalismo-puestos, contratos, donaciones para empresas de caridad,culturales y deportivas,etc.- las masas las reciben a través de la legislación defensiva del trabajo y la admisión a los servicios de las postas de asistencia médica, los clubs deportivos, los grupos religiosos y de culto, etc., que están subvencionados por la intervención de los dirigentespopulistas en distintos niveles, a quienes se les da la publicidad debida. El populismo no favorece el establecimiento de grupos de intereses comunes o asociaciones cooperativas y el poder generalmente se delega hacia abajo y no hacia arriba. Se nombran representantes, pero raras veces desde abajo. En su llamado a las masas, el populismo emplea símbolos que dan importancia al papel protector de los grandes dirigentes carismáticos y los dirigentes menores aprovechan por completo la confianza que tiene la población en los grandes líderes y aunque se perdiera la confianza en los dirigentes menores parece que la de los grandes líderes es perdurable. Como vienen de una tradición de dependencia rural, a la que se ha hecho referencia,las masas urbanas se adaptan fácilmente a esta estructura. El hombre corriente sin propiedad siente que no está en situación de mejorar su suerte significativamente por cuanto no sabe cómo conseguir sus derechos legales ni cómo maniobrar con éxito ni siquiera en los tramos más bajos de la escala de poder e influencia. No tiene ningún poder si no cuenta con la intervención de un patrón, un pistolúo, el favor de un jefe o pelego local, o la acción especial de un santo o manipulador de santos. L a cultura urbana popular ilustra esta situación en una forma interesante.Es probable que los tres pasatiempos más importantes de la población urbana sean el fútbol, el jogo do bicho y la radio, y casi todas las familias compran periódicos de vez en cuando,algunas regularmente.A través de estos medios, los inmigrantes pronto llegan a participar en la cultura urbana tanto activa como pasivamente. Los diarios de mayor circulación son O Día y A Luta que se dedican a escribir sobre deporte y crímenes. Casi todos los días aparecen en la primera plana fotografías de cuerpos mutilados de suicidas y de víctimas de asesinatos y accidentes. El aspecto sensacional del reportaje se ve atenuado por una nota de indignación contra los sufrimientos de los pobres, los débiles y los inocentes, ya sea en manos de los malos o por efecto del descuido o indiferencia de las autoridades. Los artículos editoriales constantemente denuncian las injusticias de que son objeto los pobres. L a edición dominical dedica un gran sección a la macumba Umbanda y otras formas 205

de espiritismo y secciones más pequeñas, y a las iglesias católica y protestante. El inmigrante no tarda mucho en llegar a ser un aficionado (“torcedor”) de alguno de los grandes equipos de fútbol de la ciudad. Abrazar su causa con entusiasmo y aprende - d e mirar los partidos, escuchar los comentarios radiales y hojear los periódicos- a conocer a los grandes jugadores, sus tácticas, sus puntos fuertes y sus flaquezas. Pronto puede tomar parte en las discusiones y conversaciones entre hombres que giran en torno al fútbol.Comparte la gran emoción que hay los sábados y domingos por la tarde cuando se están desarrollando los partidos y se transmiten por radio. Pero no es solo la emoción y la catarsis que sigue lo que da importancia al fútbol en su mundo. La característica de los dramas futbolísticos es que los jugadores triunfan por sus propios méritos en el juego y que ni su cuna,ni su influencia ni su color lo favorecen en ningún sentido. D e esta manera el sistema de relaciones futbolísticas es igualitario, y los premios van al que los merece. Es un mundo distinto y compensatorio,que ofrece el más gran contraste con la vida cotidiana en que los pobres, los negros, los analfabetos,el hombre sin “relaciones” queda descalificado casi antes de entrar en el campo. Otro mundo de fantasía también igualitario, pero al que tienen igual acceso las mujeres y los niños es el jogo do bicho. Desde nuestro punto de vista tiene poca importancia que estén asociados a él los delincuentes,que se trate de una forma muy lucrativa de explotación y que haya que pagar grandes sumas para obtener protección de los representantes de la ley encargados de suprimir este juego de azar ilegal pero muy difundido. Lo que importa es que cada jugador sabe que todas las condiciones limitantes de su vida social no influyen en forma alguna en sus probabilidades de ganar.Además, no es exagerado decir que el bicheiro o recaudador de apuestas suele ser un hombre que, cualquiera que sea su carácter moral, goza de la plena confianza de su pobre cliente en una medida mayor que cualquier otro miembro de la sociedad. La importancia de la radio se relaciona con el excepcional predominio de la familia y del grupo de parientes como sancionadores de las actividades y opiniones de sus miembros y por lo tanto como árbitros principales de los valores,en comparación con otros posibles árbitros,como las asociaciones,los clubs,las congregacionesy organizaciones religiosas, las agrupaciones de clase o color, etc. U n programa de radio es una experiencia que comparten algunos o todos los miembros de la familia y su contenido por lo tanto está sujeto inmediatamente a la evaluación de la familia como una unidad. Los programas más escuchados son: a) las series de programas populares, y b) los programas de variedades, con música, cantantes y humoristas.D e las series la más popular, y con mucho, trata de un Robin Hood de la selva que pertenece a una familia de hacendados 206

y que se dedica a proteger los intereses de los pobres -los inquilinos,ocupantes ilegalesy pequeños propietarios.Se le pinta viviendo en el interior, a merced de los grandes terratenientes,sin amparo efectivo de la ley o sujeto a las injusticias de los policías municipales a quienes se atribuye el afán de proteger los intereses voraces de los crueles propietarios. L a oprimida gente rural aparece como incapaz de organizar una resistencia eficazo tomar alguna iniciativa,pero en cada episodio se ven puestos a salvo por la casi milagrosa intervención de un Jerónimo amante de la justicia. En cuanto a los demás programas populares, se caracterizan: a) por el empleo de la música de la tradición popular regional y de las sambas y otro tipo de composiciones que ha desarrollado la población urbana; y b) por la devoción a las “estrellas”, cantantes entre los cuales, como en el caso de los futbolistas,los mejores han llegado a la fama a partir de un origen humilde. Aunque el cine es cada vez más popular con las masas urbanas en general, los adultos no se interesan mucho por él. Como la gran mayoría de las películas son norteamericanas,su contenido cultural es extraño y son difíciles de seguir porque están habladas en inglés con subtítulos en portugués que aparecen fugazmente por la pantalla. Pero los niños inmigrantes ya han aprendido las frases hechas y los estereotipos del cine norteamericano a través de los difundidos libros de historietas y podrían casi todos aficionarse al cine. En resumen,por sus antecedentesy el medio socioeconómico que encuentra en la ciudad, el inmigrante se asimila fácilmente a esos aspectos de la cultura urbana que tienen las características que hemos denominado de populismo. Sobre todo, sus pasatiempos y sus prácticas religiosas reflejan su preocupación por su impotencia para mejorar o aun afianzar su suerte y las actividades de su familia y su habitual esperanza de quz contará con la intervención y protección de un buen patrón, un dirigente político o un santo poderoso. Al propio tiempo,aunque todavía no ha llegado a ver a la sociedad urbana como un todo abierto en que las realizaciones y el talento cuentan más que los privilegios y la situación para progresar,encuentra gran satisfacción en sistemas “de jugar” en que las destrezas y poder del individuo traen el éxito y en que la buena suerte puede favorecer a cualquiera, independientemente de su condición.

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VIII.INVESTIG ACIÓN SOBRE LOS EFECTOS SOCIALES DE LA URBANIZACI~NEN UN ÁREA OBRERA DEL GRAN BUENOS AIRES1 por Gino Germani2

OBJETO Y MÉTODO DEL ESTUDIO PROPÓSITOS

Las finalidadesde esta investigación pueden enunciarse del siguiente modo : a)Obtener una descripción de un grupo de inmigrados desde el interior al Gran Buenos Aires. b) Estudiar las motivaciones y circunstancias que acompañaron su migración. c)Observar algunos aspectos del impacto de la vida urbana sobre los inmigrados;

1. El manuscrito original se ha reducido en más de la mitad. Se han conservado la mayoría de los conceptos de fondo y las supresiones han consistido sobre todo en eliminar los datos estadísticos basados en las tabuiaciones preliminares. Este trabajo constituye un informe preparado especialmente para el Seminario sobre urbanización en América Latina, organizado por la Unesco y las Naciones Unidas (Comisión Económica para América Latina). H a sido redactado como análisis preliminar de los datos de una investigación realizada en una pequeña zona obrera dentro del área del Gran Buenos Aires. La investigación comprende : A. U n a encuesta de tipo general e intensivo levantada en gmpos seleccionados de habitantes de la zona; inmigrados recientes. inmigrados más antiguos y nativos. E. U n a encuesta realizada en la escuela que sirve el área estudiada y que abarcó n la totalidad de sus alumnos. En la misma se estudian comparativamente niños de familias inmigradas y nativas desde el punto de vista del nivel intelectual. tipo de personalidad y problemas de adaptación. c. U n a encuesta sanitaria llevada a cabo en dos grnpos: nativos e inmigrantes, seleccionados dentro de los casos incluidos en A. n. U n a encuesta sobre alimentación realizada en un g N p 0 de familias de las incluidas en A y c. La encuesta A ha sido realizada por el Instituto de Sociología Argentina y Bonaerense (La Plata) y por el Institnto de Sociología de la Facultad de Filosofía y Letras (Buenos Aires). La encuesta B, por el organismo indicado en segundo término. Ambas investigaciones estuvieron a cargo del profesor Gino Germani y del personal de los dos institutos. La encuesta c fue realizada por la Cátedra de Medicina Social de la Facultad de Medicina de la Universidad de Buenos Aires y estuvo dirigida por el DI.Guido Ruiz Moreno; la encuesta D estuvo a cargo del instituto Nacional de la Nutrición bajo la dirección del Dr. Boris Rotman. El presente informe se basa únicamente sobre los datos de la encuesta A. Se trata de un andlisis preliminar por los siguiente motivos : a) se ha tratado sintetizar al máximo los resultados obtenidos para Limitar el informe a las dimensiones requeridas: b) se ha basado sobre una tabulación provisoria en la que se han debido omitir muchos de los cruces requeridos por un análisis en un nivel más avanzado. Por otra parte, el estudio definitivo tratar4 de sintetizar en un conjunto los resultados de las diferentes encuestas. 2. Del Instituto de Sociología de la Facultad de Filosofía y Letras de la Universidad Nacional de Buenos Aires, y del Instituto de Sociología Argentina y Bonaerense del Ministerio de Educación de la Provincia de Buenos Aires.

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d)Determinar la existencia de diferencias entre grupos de inmigrados con distinta antigüedad de residencia en la ciudad, también en comparación con un grupo de nativos. El campo cubierto por el estudio es muy amplio y abarca gran cantidad de aspectos de la vida familiar, el trabajo, la participación social y el consumo, los ingresos y la vivienda, no sólo en el nivel de los hechos sino también en el de las actitudes. Es obvio que una investigación de este tipo, por la amplitud de sus alcances y la enorme multiplicidad de variables que intervienen en los fenómenos estudiados, sólo puede pretender abrir el camino a otros trabajos, proporcionando datos de utilidad para aíinar conceptos, hipótesis y metodología. Trátase de un ensayo destinado sin duda a ofrecer una preciosa información en un campo en el que se carece casi por completo de datos en el país, pero también afectado por severas limitaciones, que por supuesto no deben ser olvidadas al evaluar los resultados. U n a de las dificultades insalvables que ha habido que enfrentar ha sido la falta de estudios antropológicos y sociológicos básicos sobre la estructura cultural y social de las regiones de donde son originarios los inmigrantes internos que, de haber existido en suficiente cantidad y detalle, tendrían que haber servido de punto de partida para la investigación. Sólo se ha podido contar con algunas referencias muy generales para establecer el ritmo y las transiciones del proceso de transculturación que no han resultado suficientes para poder hacer comparaciones entre los inmigrantes instalados en Isla Maciel y los grupos que habitan las regiones de donde proceden. Esta situación ha hecho necesario un cambio de dirección de la perspectiva y es por eso -entre otras cosaspor lo que la comparación se ha orientado hacia la confrontación de los inmigrados en distinto grado de transculturación con los nativos del Gran Buenos Aires. LA POBLACI~NESTUDIADA

Para la realización del estudio, se eligió una pequeña área urbana situada en los hites de la capital federal hacia el sur, en el partido bonaerense de Avellaneda. Esta zona, denominada tradicionalmente Isla Maciel, se ubica entre el Riachuelo y el antiguo arroyo Maciel, hoy entubado, y que en un tiempo la separaba del resto del partido haciendo de ella una isla. Esta área, netamente obrera por la composición ocupacional de su población, sus características ediiicias, su tradición, incluye dos zonas claramente separadas. Una de ellas, regularmente urbanizada, está constituida por viviendas humildes - e n su mayoría casas de inquilinato construidas en madera y chapa canaleta- y habitada por familias nativas del Gran Buenos Aires o inmigradas desde hace mucho tiempo; la otra parte incluye un conglomerado de casuchas de emergencia construidas por sus propios 209

moradores,una de las típicas “villas miseria”, surgida en los Últimos quince años,habitada en su gran mayoría por inmigrantesoriginarios de provincias del interior del país l. L a elección de Isla Maciel para la realización del trabajo obedeció a razones de conveniencia.Se poseía en la zona un punto de apoyo constituido por el Centro Desarrollo Integral del Departamento de Extensión Universitaria de la Universidad Nacional de Buenos Aires (que había solicitado una encuesta para fines de acción social) y al mismo tiempo,se trataba de una población que ofrecía una variedad de situaciones que podrían ser utilizadas en un estudio comparativo. L a existencia de un Centro que permitiría establecer un rupport favorable con la población que debía estudiarse fue un elemento decisivo. Es necesario recordar,en efecto, no solamente que se trataba del primer estudio del género intentado en el país, sino también que las circunstancias imperantes dificultaban o hasta impedían la comunicación entre diferentes sectores de la población,todavía conmovida por los sucesos de septiembre de 1955. L a totalidad del trabajo, contacto, preencuesta y trabajo de campo tuvo que realizarse en períodos electorales (dos elecciones entre fines de julio de 1957 y fines de febrero de 1958) perturbados por toda clase de confüctos político-sociales y de huelgas. Esfuerzos y tiempo muy considerables tuvieron que dedicarse a asegurar relaciones favorables con la población que debía estudiarse.Frecuentes visitas a las instituciones y dirigentes sociales y una cuidadosa preparación psicológica de la población, permitió llevar a cabo el trabajo de manera satisfactoria. Sin embargo, debieron evitarse las operaciones que significaran un despliegue demasiado ostensible y adoptar, en cambio, procedimientos más discretos. No es posible presentar los resultados del estudio como “representativos” de la población inmigrada del interior.En realidad,una investigaciónde este tipo hubiese significado un enfoque totalmente distinto. L a comparación que puede hacerse con otras comunidades respectos de las cuales existen datos muestra que la zona de Maciel se halla aproximadamente dentro del margen de variabilidad observada en las otras zonas. L a discrepancia más notable se refiere a ocupaciones anteriores a la migración que revelarían una mayor proporción de origen netamente rural en las demás villas :en éstas las ocupaciones primarias van de un máximo del 54 % de la población masculina, a un mínimo del 26 % (en Maciel, 16 %).En el mismo sentido iría la diferencia (mucho más leve) en cuanto a instrucción. E s muy difícil afirmar aquí,sin embargo,cuál es la verdadera proporción rural de la población inmigrada de clase popular en su conjunto, dado que puede estimarse como muy considerable la inmigración desde zonas urba1. La zona habitada por residentes nativos del Gran Buenos Aires se denomina en este informe “isla”; la segunda zona, “villa”.

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nas intermedias en las que existe subempleol. En otros atributos la diferencia es mínima o va en sentido contrario (por ejemplo, cantidad de matrimonios legales superior en Maciel, siendo sin embargo un rasgo más rural). LA SELECCI~NDE LOS CASOS

D e acuerdo con los objetivos de la investigación debían construirse grupos de inmigrantes argentinos, originarios del interior del país, de diferente antigüedad de residencia en el Gran Buenos Aires y por lo menos un grupo de nativos de esta zona. L a decisión de reclutar estos grupos en una área obrera que incluía a la vez una parte de urbanización edilicia regular y una parte de villa miseria, se debía, además,no sólo a la facilidad de encontrar allí una mayor proporción de inmigrantes recientes,sino también al propósito subsidiario de tener en cuenta también el tipo de ambiente urbano en que se desenvuelve la vida de los recién inmigrados;por ello otro elemento que había que tener en cuenta en la constitución de los grupos, además de origen y antigüedad de inmigración en la ciudad, era también el tipo de residencia (parte urbanizada o villa). Por Último, de acuerdo con las consideracionesseñaladas en el párrafo anterior, la comparación debía llevarse a cabo dentro de un nivel económico social de clase popular. En resumen son cuatro las variables principales que debían tenerse en cuenta para la construcción de los grupos : a) origen (interior o Gran Buenos Aires); b) antigüedad de la migración al Gran Buenos Aires; c) residencia (zona urbana normal o villa); d) nivel económico social comparable de acuerdo a la lógica de la investigación.A base de estas cuatro variantes se establecieron los siguientes criterios : a) origen (interior o Gran Buenos Aires) del jefe de familia; b) antigüedad de residencia en el Gran Buenos Aires, también del jefe; c) proporción de miembros, de dieciocho o más años de edad,nativos del interior o del Gran Buenos Aires; d) ubicación de la vivienda : manzanas edificadas (“isla”) o agrupación de vivienda de urgencia (“villa”). Combinando tales criterios se contruyeron cinco grupos de manera que se presentaran dispuestos en una especie de progresión desde las familias inmigradas más homogéneas en cuanto a origen de sus miembros y carácter reciente de su inmigración, hasta las familias totalmente nativas (véase el cuadro 1). A los ñnes del presente análisis provisional se ha empleado más frecuentemente tres grupos,en lugar de cinco,combinándoselos grupos 1 y 2 y omitiendo el grupo 3. Lo primero se funda en el hecho de que, si bien tienen diferente antigüedad de residencia, su igual 1. Las comparaciones de la zona urbana nativa (isla) con otras zonas obreras de Buenos Aires ponen de manifiesto diferencias importantes.

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CUADRO1. Grupos comparativos de familias Grupos de familias

Criferios 1

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3

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5

Origen del jefe de familia Interior Interior Interior Interior Nativo Origen de la mayoría de los miembros adultos Interior Interior Interior Interior Nativo Fecha de la inmigración al Gran Buenos Aires 1951-1957 hasta 1950 1951-1957 hasta 1950 Nativos Antigüedad. Promedio de residencia en la ciudad 3 años 13 años 3 años 16años Nativos Villa Isla Isla Isla Residencia Villa Número de familias 73 24 6 33 14 116 19 133 269 Total de miembros 330 1. El grupo 1 incluye dos jefes de familia del Gran Buenos Aires; el grupo 2, uno; el grupo 4, cinco, el grupo 5. dos jefes de familia procedentes del interior (llegados antes de 1945) y tres extranjeros (llegados antes de 1950).

domicilio en la villa los coloca en el mismo plano en cuanto a accesibilidad a la cultura urbana;por otra parte,en promedio,tienen una antigüedad de residencia de 6 años, es decir inferior al promedio del grupo 4.Por supuesto que cuando aparezca muy necesario, incluso en este análisis provisional, se los tomará separadamente. Respecto al grupo 3,muy reducido en cuanto a número, será examinado en la redacción definitiva,caso por caso. EL CUESTIONARIOEMPLEADO. APLICACI~NY CODIFICACI~N

El cuestionario incluía 169 preguntas principales discriminadas a menudo en varias subpreguntas;la duración de la entrevista oscilaba según el tipo de familia entre 3 y 7 horas. E n general, se cumplió en dos etapas y a menudo, en tres. Debía ser contestado por el jefe de familia y su cónyuge, o en el caso de familias incompletas, por un segundo adulto en el caso de existir. El cuestionario se refería a todos los integrantes de la familia y se preveía la posibilidad de completar la información con las personas en cuestión cuando el jefe y su cónyuge no pudieran contestarlas. Ciertas secciones del cuestionario sin embargo estaban reservadas únicamente al jefe y su cónyuge -por ejemplo actitudes familiares, actitudes 212

hacia la migración y la vida urbana, causas y circunstancias de la migración- otros únicamente al jefe (v. gr., historia ocupacional). Se tomaron las precauciones necesarias para uniformar en todas las entrevistas el tipo de persona que debía contestar a las diferentes categorías de preguntas. El cuestionario se dividía en las siguientes secciones principales : A. Composición de la familia. B. Instrucción (general y técnica; recibida y en curso), C. Menores, problemas y actitudes de los padres. D.Estado sanitario. E. Alimentación; preferencias. Cambios provincia-ciudad. F. Residencia y migraciones. G,Causas y circunstancias de la migración. Actitudes hacia la ciudad. H.Trabajo. Actitudes hacia el trabajo. 1. Problemas y actitudes económicas.

J. Participación social. Recreación. K. Aspectos materiales de la vivienda.

El cuestionario fué aplicado por un núcleo de encuestadores reclutados principalmente entre los estudiantes de las carreras de sociología y de psicología, además de algunos pertenecientes al personal permanente de los institutos participantes. Un buen número tenía entrenamiento previo en entrevistas de carácter psicológico.El entrenamiento se realizó a través de clases, de lecturas (se preparó un manual basado en parte en extractos del empleado por el Survey Research Center, Michigan), ensayos dramatizados y ensayos reales. El trabajo de campo tuvo que realizarse casi cuatro meses después de la preencuesta debido a dificultades surgidas en la zona y que aconsejaban demorar la operación. El trabajo de campo duró aproximadamente tres meses. En la zona villa casi no hubo negativas y éstas también fueron reducidas en la zona urbanizada (en total 7,2%). Del cuestionario se hicieron dos versiones principales y otras variantes menores que fueron ensayadas antes de la aplicación definitiva. El presente informe se basa sobre una tabülación provisional realizada manualmente. El número de tablas de la codificación definitiva es de aproximadamente 300. En la gran mayoría de los casos no se han computado pruebas de significación de las diferencias encontradas y ello se hará, por supuesto,en el informe definitivo. Mientras tanto, el análisis se ha basado sobre todo en la interpretación lógica de las comparaciones del comportamiento de los distintos grupos sometiaos a encuesta, en particular en su gradualidad y dirección.

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LA MIGRACI6N ORIGEN DE LOS INMIGRANTES

Como en la mayor parte de las villas miseria,los inmigrados de Villa Maciel, en su mayoría de una misma región, en este caso de unas pocas provincias del noreste del país : Corrientes y Entre Ríos,proporcionaron casi la mitad de los casos estudiados y otra parte Chaco y Misiones;hay también un 19 % que nació en Santa Fe; el resto se distribuye en las demás. En la inmigración más antigua, la concentración por origen es menor (aunque una cuarta parte vino de una sola provincia, Entre Ríos) y las diferentes regiones del país están más equitativamenterepresentadas.Esta relativa concentración por provincia y por localidades se explica, como se verá, por la modalidad de la migración,que a menudo se apoya en las conexiones existentes en la ciudad, con parientes y amigos, con gente de la misma zona de origen. L a mayoría de estos inmigrantes ni vivía en áreas rurales: solamente un 15 % residía en localidades de menos de 2 O00 habitantes, y no hay diferencia a este respecto entre los recién llegados y los de residencia más antigua; más de una tercera parte nació en centros intermedios, entre los 2000 y los 20000 habitantes y la mitad restante en centros mayores. El tipo de ocupación de los jefes de familia antes de la migración refleja este origen, pero en el grupo de los inmigrantesmás antiguos -de origen más heterogéneo- la proporción de los que tenían ocupaciones agropecuarias es un poco mayor. En realidad, muchos de los centros pequeños e intermedios -pero clasificados como urbanos en base a su población- incluyen una cantidad de personas de ocupaciones rurales o que se alternan con ellos. Solamente de un 60 % aproximadamentese sabe que tenía una ocupación permanente, el resto o bien no trabajaba o bien lo hacía en trabajos accidentales.En su mayoría estos inmigrantes eran peones, u obreros no especializados o semiespecializados o trabajaban en “changas” (“cuenta propia”); el resto, alrededor del 20 Ó 25 %, podía considerarse especializado o trabajaba como empleado. A este respecto no hay diferencias notables entre los dos grupos, el más antiguo y el reciente. MOTIVACIONES Y FORMA DE LA EMIGRACI~N

Estos pocos datos en cuanto a la ocupación confirman por supuesto, lo que se sabe acerca de las motivaciones económicas de la emigración. Coinciden también con las ahaciones de los inmigrantes. En sus respuestas a la pregunta directa mencionaron como más importante la falta de trabajo, el trabajo “mal pago” o el hecho que tuvieron una oportunidad de mejor trabajo en Buenos Aires; sin 21 4

embargo, también aparecen mencionadas otras motivaciones no directamente económicas : deseo de cambiar, deseo de mejorar, atracción de la ciudad, el que todos se fueran. No hay duda de que las causas económicas actúan sobre un trasfondo de otras motivaciones, como también puede inferirse en la apreciación que estos emigrantes hacen a propósito de los que se quedan y los que se van :por lo pronto, más del 80 % dice que “muchos otros se fueron del pueblo”, es decir, perciben la emigración como lo más común (sea ello cierto o no). En cuanto a los que se quedan,lo atribuyen no sólo a causas económicas sino también al miedo de lo peor, a la falta de deseo de progresar, a la costumbre. Estas motivaciones proyectadas en los demás reflejan las propias, por lo menos tal como ellos mismos las experimentan.Las mismas motivaciones aparecen en cuanto a la elección de Buenos Aires, pero aquí es significativo que las causas familiares ocupen también un lugar destacado, como se verá luego. L a mitad de los hombres, aproximadamente, vinieron solos,la gran mayoría de las mujeres, con sus familias, o por lo menos siguieron a algún familiar que las precedió. Pero aquí, por supuesto,se habla de la familia próxima o nuclear y no de otros miembros del grupo de parentesco. En el grupo de la emigración más reciente,las dos terceras partes de las familias estaban constituidas antes de la emigración, en el grupo más antiguo solamente un tercio. La mayoría de los inmigrantes deja el lugar de nacimiento antes de los treinta años: una tercera parte lo hace entre los dieciséis y los veinte años y otro tanto en la década sucesiva. Aquí también hay diferencias entre varones y mujeres; entre éstas, una proporción más alta emigró antes de los dieciséis años,acompañando probablemente a familiares. Para la mayoría la decisión de emigrar no fué largamente discutida : fué tomada de improviso, acaso aprovechando alguna coyuntura favorable. En menos de una tercera parte de ambos grupos de inmigrantes hubo un período de reflexión previa. En la mayoría de las veces, la decisión fué tomada por el jefe de familia o bien por todos, y sólo en pocos casos se menciona la intervención de la cónyuge como decisiva al respecto. Cuando hubo alguna oposición -lo que ocurrió en menos de la quinta parte de los casos- ésta vino sobre todo de los padres, algunas pocas veces del cónyuge. ¿Sobre qué contaban los emigrantes al decidir su viaje? No hay duda que para muchos,la única base de la constituía la presencia en Buenos Aires de parientes o amigos o ambos; no todos por cierto recibieron ayuda, pero esa presencia en Buenos Aires debió alimentar las esperanzas de hallar de algún modo una solución a los problemas que encontrarían al llegar.Así,aproximadamenteel 60 % dice que al salir tenía pensado algo acerca de la forma de encontrar vivienda : la concentración en una misma agrupación y zonas de los inmigrados de una provincia de determinado origen se explica, ya 215

sea por la ayuda que los ya residentes prestan a los nuevos, ya sea por las esperanzas motivadas simplemente del hecho de conocer su existencia. Fueron proporcionalmente menos los inmigrantes que tenían alguna idea de como encontrar trabajo : aquí operó la expectativa genérica acerca de las posibilidades ofrecidas por Buenos Aires. L a mayor parte de inmigrados recibió alguna clase de ayuda por parte de parientes o amigos;en primer lugar se menciona la vivienda. Para los habitantes de la villa se trató sobre todo de cooperación para instalarse en la villa misma o en alguna otra agrupación similar; y en segundo lugar trabajo; ya sea en vivienda, en trabajo o en alguna otra forma más del 60 % recibió alguna al llegar.L a proporción de inmigrantes residentes en la parte más urbanizada y de inmigración más antigua, que recibió ayuda, es algo más elevada que en la inmigración reciente,y con domicilio en la villa. Aunque no es posible saber si también en cuanto a volumen la ayuda recibida por aquel grupo fue mayor, es conveniente recordar esta circunstancia al comparar el grado de adaptación a la vida urbana de ambos grupos. El que reside en “isla” no solamente es más antiguo, sino que incluye un número mayor de familias que recibieron el apoyo de personas ya residente en la ciudad. Para más de las dos terceras partes de los inmigrados Buenos Aires fué la meta elegida de primera intención; sin embargo, particularmente en el grupo de inmigración más reciente casi una cuarta parte realizó varias etapas y tardó un número variable de años en establecerse en Buenos Aires, después de haber salido de su pueblo o ciudad natal. Los desplazamientosmás frecuentes fueron de lugares menos urbanos a lugares más urbanos (según la población de los respectivos centros); pero no faltó cierto número que pasó -durante las etapas intermedias- de lugares más urbanos a menos urbanos. También aquí difiere el grupo de inmigración más reciente con respecto al más antiguo. Aproximadamente la mitad de los inmigrantes -tanto los más recientes como los más antiguos llegaron a Buenos Aires con la intención de quedarse allí definitivamente. O R G A N I Z A C I Ó N DE LA FAMILIA COMPOSICI~N DE LA FAMILIA

L a composición de la familia de los inmigrantes difiere de las de los nativos tan sólo en cuanto al promedio de los hijos que conviven en cada familia: hay un descenso regular desde el grupo de inmigración más reciente hasta el de familias nativas. Así, éstas son en promedio más reducidas que las de los inmigrados y esta reducción de 216

tamaño procede también de manera regular, según la antiguedad de residencia. Por lo demás, como en la gran mayoría de las familias del país predomina la familia nuclear aislada, sin otros parientes que convivan en el mismo hogar. Lo que en cambio es característico del grupo lie inmigrados recientes es la existencia de convivencias,de grupos de personas no emparentadas,generalmente varones,que conviven en una misma casa y se consideran miembros de una misma unidad. En el grupo en el que se efectuó la encuesta se registró un 3 % de estas convivencias. Aunque la comparación resulta imprecisa, es importante observar que la composición de la familia según otras encuestas en poblaciones similares no difiere sustancialmente de la que se ha descrito. MATRIMONIOS LEGALES Y NO LEGALES

L a composición por estado civil de los encuestados con más de catorce años de edad revela un fuerte contraste entre inmigrados y nativos. Las uniones libres, los matrimonios no sancionados por la ley y unas pocas otras situaciones irregulares caracterizan en diferente medida ambos grupos de nacidos del interior. Esta situación refleja claramente una pauta generalizada en las regiones de origen de estos inmigrados en donde el matrimonio ante la autoridad civil o religiosa se alterna con igual frecuencia, casi, con la unión libre. A menudo ésta no difiere sustancialmente de un matrimonio regular,mas también se sabe que es relativamente alta la proporción de uniones no estables. Así la ilegitimidad alcanza tasas muy altas, de hasta el 50-55 % del total de nacimientos. No se dispone de estudios en propósito pero no cabe duda que la imagen de una familia rural o de zonas menos urbanizadas, caracterizada por un mayor grado de estabilidad y mayor apego a los valores de la familia tradicional, no puede aplicarse sin reservas a estas poblaciones. Representa entonces un problema bastante complejo determinar el impacto de la ciudad sobre grupos humanos cuyas pautas culturales serían consideradas como síntomas de desorganización según las normas urbanas. L a hipótesis que surge de las observaciones llevadas a cabo en los grupos estudiados es que ese impacto produce dos efectos contrarios,por un lado una mayoría de las familias adquiere las pautas urbanas, y con ellas las normas que caracterizan a la familia, por el otro los factores bien conocidos de desintegración particularmente activos en determinadas áreas de la ciudad inciden sobre una minoría destruyendo o deteriorando cierto número de unidades familiares anteriormente integradas. Con otras palabras, el proceso de transculturación a la sociedad urbana produce a la vez -y algo paradójicamente- organización y desorganización. Esta Última,sin embargo,es mucho más difícil de medir, no sólo por los obstáculos que se interponen a una observación sistemática, sino 217

también por cuanto se carece de una base cierta de comparación, con respecto a las características de la vida en provincia y a la real extensión de patrones de comportamiento, particularmente en lo que hace a costumbres sexuales, diferentes de las que rigen en la ciudad. Los datos obtenidos muestran una notable regularidad en cuanto a la progresiva adquisición de la pauta del matrimonio legal. L a correlación entre la proporción de éstos y la antigüedad de residencia se cumple con una sola excepción en los grupos estudiados. CUADRO 11. Correlación entre la antigüedad de residencia y el número de matrimonios legales Características de los grupos

Domicilio ~

Grupo 1. Inmigrantes, 3 años de residencia urbana como promedio Grupo 2. Inmigrantes, 13 años de residencia urbana como promedio Grupo 4a. Inmigrantes, 10 años de residencia urbana como promedio Grupo 46. Inmigrantes, 17 años de residencia urbana como promedio Grupo 5. Nativos de la ciudad

Matrimonios leeales ~

villa

49

villa

55

isla

55

isla isla

83 1 O0

L a única aparente excepción, resultante de la subdivisión del grupo 4 en dos subgrupos a y b, puede explicarse como se verá en base a una misma hipótesis, a saber que los elementos implícitos en la “antigüedad de residencia” sólo son efectivos en tanto tal antigüedad también implique facilidad de contacto.E n este caso el grupo 2,con antigüedad de residencia de 13 años,tiene la misma proporción de matrimonios legales que el grupo 4a, cuyo promedio de residencia es menor (10 años), pero aquí la menor antigüedad podría estar compensada con la mayor proximidad a la vida urbana, pues su residencia no es la zona marginal de la “villa” sino la zona urbanizada. Podría pensarse que la forma que asume el matrimonio depende de donde se constituye la familia;no es así sin embargo : aproximadamente la misma proporción de matrimonios legales se da en las uniones constituidas antes y después de la emigración. Tampoco parece ser un factor de duración de la convivencia en “unión libre”. Estas consideraciones se ven confirmadas cuando se analizan los tres grupos de inmigrantes en función de otras variables : es importante observar que para los grupos 1 y 2 ni el nivel de instrucción ni el de ingresos (ambos promedios por familia) se asocian en el sentido esperado con la proporción de matrimonios legales; se asocian en cambio con otra variable y, precisamente, con el nivel de 218

participación social, medido por la presencia o ausencia de afiliaciones formales a alguna entidad; la asociación se da en los tres grupos. C o m o se verá más adelante,una de las características de la población nativa de esta zona (lo que parece, por lo demás, un rasgo común de la clase popular en Buenos Aires) es un alto grado de participación en asociaciones voluntarias;viceversa,lo que caracteriza la población inmigrada es la ausencia o el bajo nivel de tal participación. L a adquisición de este rasgo puede considerarse entonces un síntoma del proceso de integración a la sociedad urbana; y lo mismo puede decirse del matrimonio legal que se transforma en un símbolo de respetabilidad no apenas se toma como grupo de referencia, no ya la propia sociedad rural o provinciana que no lo reputaba importante o necesario, sino la cultura urbana que por el contrario lo considera una condición indispensable. Estas.observaciones,fundadas sobre un pequeño número de casos y sobre diferencias no siempre estadísticamente significativas,o para las cuales no se hizo el cómputo correspondiente,tienden a formular meras hipótesis; a señalar, por ejemplo, en la adquisición de la pauta del matrimonio legal un medio adecuado acaso para medir el grado de adaptación de un grupo a la vida urbana,en tanto se vincula probablemente con otros rasgos que también caracterizan ese proceso. En efecto, en los capítulos sucesivos se verán algunos rasgos de los grupos examinados que se presentan en una secuencia progresiva, en cuanto a su incidencia en los varios grupos estudiados. LIMITACI~N VOLUNTARIA DE LOS NACIMIENTOS

Cierta percepción de la limitación del número de hijos es mayor en las familias de mayor antigüedad y máxima, dentro de los casos estudiados, en el grupo nativo. Las diferencias no son muy grandes, pero se verifican en la dirección esperada. Coinciden por lo demás con el descendente tamaño de la familia en los tres grupos, a pesar de que esta comparación no puede ser rigurosa por el hecho de no estar uniformados los grupos en cuanto a su composición por edad, duración de vida marital, etc. Dentro de las mujeres observadas se registra una disminución del número de hijos tenidos pasando de los inmigrados a los nativos y de los más recientes a los menos recientes. Naturalmente, el número de casos es muy reducido. LOS INGRESOS FAMILIARES Y EL COMPORTAMIENTO E C O N ~ M I C O

L o s ingresos familiares promedio de los grupos de inmigración reciente son más bajos que los de inmigraciin más antigua y los de las familias nativas. Esto se explica no solamente por cuanto las remuneraciones individuales de los integrantes de cada grupo difieren en el sentido indicado,sino también en tanto estas familias cuentan con una mayor proporción de miembros que trabajan y aportan 219

(familias más reducidas con menos hijos). Hay una considerable superposición entre los grupos en su distribución por escalas de ingresos y esto se da también cuando se consideran los ingresos por persona (activa o no activa) integrante de la unidad familiar. No todo el ingreso que reciben los miembros activos es entregado para los gastos familiares; a este propósito aparecieron una variedad de formas; en promedio la proporción del aporte sobre lo ganado oscila entre el 73 y el 82 % del ingreso global. Se exploraron con cierto detalle las actitudes hacia los gastos y se presentan aquí algunos resultados. Más de la mitad de la familias inmigradas experimentan dificultades graves o muy graves para cubrir sus gastos; esta proporción disminuye en los dos grupos restantes y en la dirección usual. Hay que tener en cuenta que se trata de expresión de actitudes, de manera que el problema está medido en función del nivel de aspiraciones o de expectativas de cada grupo. Es bien posible que dicho nivel, particularmente en el grupo menos favorecido, sea inferior a lo que un observador calificaría de exigencias mínimas para vivir. L a forma de responder al problema de la insuficienciadel ingreso, y el comportamiento en cuanto a los gastos mensuales, son una función no sólo del nivel de ingresos, sino también del nivel de aspiraciones y de determinadas actitudes económicas. No hay duda de que la situación deficitaria de las familias de los grupos de inmigración reciente (y acaso una mayor frecuencia de la forma diaria de pago) explica de por sí la menor frecuencia de “previsión” en los gastos. Sin embargo, las actitudes del grupo intermedio (bastante próximo al más reciente en cuanto a ingresos) muestran cierta adquisición de las pautas de mayor regularidad y previsión que lo acerca más, a este respecto, a las actitudes del grupo nativo. RELACIONES FAMILIARES INTERNAS

Una revisión sumaria de los resultados en cuanto a tipo de relaciones familiares internas revela diferencias entre los grupos estudiados. Se trata a veces de diferencias pequeñas; sin embargo, observemos que la mayoría de ellas implica un más alto nivel de participación familiar en el grupo nativo y en el grupo de inmigración más antiguo y con residencia más urbana (isla) es mayor la participación de los miembros que ganan en el mantenimiento de la familia y los casos en que hay dificultades en la entrega de los aportes tienden proporcionalmente a decrecer con la mayor antigüedad de residencia. En el grupo inmigrado más reciente, en una tercera parte de las familias, se observó que la contribución del marido o del adulto responsable del mantenimiento de la unidad familiar presentaba graves dificultades y en algunos casos era nulo. Esta situación se relaciona como es obvio con el grado de desorganización 220

familiar, que se examina en otro párrafo, y que en los grupos inmigrados es mucho más eIevado que en el nativo. También varía en los tres grupos, y en el mismo sentido de la antigiiedad de residencia o el origen, el clima familiar : es mayor en el grupo nativo y de inmigración más antigua la proporción de familias que revelan un ambiente más abierto, una mayor comunicación entre adultos, actitudes más cooperativas y democráticas, lo que contrasta con la incidencia relativamente mayor del clima autoritario en las familias recién inmigradas. M a s con respecto a todo el problema del tipo de vida familiar y de las relaciones internas, nunca deberán olvidarse las características del ambiente en que se desarrollan. Las condiciones de suma precariedad de la vivienda - e n la villa miseria- contrastan fuertamente incluso con las imperantes en las viviendas obreras de la zona urbanizada, a pesar de que estas mismas están constituidas en su mayoría por “conventillos” (casas de inquilinato) de una sola habitación, y con toda clase de deficiencias sanitarias y de habitabilidad. Esas condiciones - e n las villas- hacen sumamente difícil o acaso imposible el desarrollo de una vida familiar regular, pues faltan los elementos esenciales requeridos para la realización -incluso en un nivel m u y bajo- de las operaciones rutinarias alrededor de las cuales gira tanta parte de la vida diaria. ALGUNAS CARACTERfSTICAS DE LA VIVIENDA

D e acuerdo con uno de los criterios fijados en la definición de los grupos, uno de ellos, el de menor antigüedad, residen en una villa; por lo tanto, las características de su vivienda reflejan, como es obvio, el criterio adoptado. L a propiedad del lote o de la vivienda misma, el tipo de material, el piso y, particularmente, los servicios -agua. cloacales, eléctricos-, difieren de lo que se da en los restantes grupos y, en cierto modo, los datos presentados pueden servir para medir la diferencia entre ellos. Estos pocos índices muestran, en efecto, las condiciones primitivas en que se ven obligados a vivir los habitantes de la villa, desprovistos de los servicios esenciales, con un alto grado de hacinamiento, pisos de tierra, materiales totalmente inadecuados para la construcción y con las consecuencias de este estado de cosas, por ejemplo el peligro de inundaciones e incendios y derrumbes (las tres cosas ocurridas en la zona estudiada), la casi absoluta falta de protección frente a los agentes atmosféricos y la consecuencias de la carencia de servicios cloacales. Frente a este cuadro, las viviendas de la otra zona aseguran por lo menos ciertos requisitos mínimos; pero es necesario decir que esto se percibe sobre todo por comparación. E n la mayoría de los casos, se trata de inquilinatos en general de dos o tres pisos, con un patio común en el centro y en torno al cual se encuentran las piezas

221

o los departamentos de una o más piezas. Son construcciones de madera y zinc, provistas en su gran mayoría de los servicios esenciales (agua, electricidad, sanitarios). Tomadas en sí mismas las condiciones de estas viviendas tampoco son aceptables : hacinamiento falta de intimidad,problemas de espacio para los menores, condiciones de salubridad,etc. Por otra parte se observan diferencias entre el grupo inmigrado reciente y el nativo, hallándose el primero en una situación intermedia, también en este aspecto. Las familias de antigua residencia, además,se han beneficiado de la situación creada por la congelación de alquileres; cosa que en cambio no ocurre con los que fueron estableciéndose en la ciudad en épocas posteriores. L a reglamentación provocó dos consecuencias, una de las cuales es perceptible en el grupo nativo. Por un lado mantuvo alquileres bajos para el sector de antiguos residentes; por el otro contribuyó a retener en sus viviendas a las familias, y haciendo por un lado que en una considerable cantidad de casos las nuevas familias de los hijos fueran a instalarse junto a los padres u otros parientes; por el otro han quedado también con un relativo excedente de espacio aquellas familias en que los hijos se fueron a vivir en un nuevo domicilio. Teniendo en cuenta las proporciones de edades y la composición de la familia en el grupo nativo, es probable que el menor número de personas por pieza sea también el efecto de este proceso. OCUPACIONES.ACTITUDES HACIA EL TRABAJO OCUPACIÓN TÉCNICA GRADO DE O C U P A C I ~ NY RAMA DE ACTIVIDAD

No se observa casi desocupación en los grupos estudiados en el momento del relevamiento -aunque hay como se verá una alta proporción que en razón del tipo de actividad por distintas causas no trabajó durante seis a más meses en el Último año. El nivel de personas activas depende naturalmente en los tres grupos de su respectiva composición por edad; por ello el grupo nativo presenta una proporción más elevada de jubilados, pensionados, incapacitados y similares.Desocupados había el 5 % de las personas mayores de catorce años (en los varones); en los demás grupos en torno al 2 Ó 3 %. El 21 % de las mujeres del grupo de inmigración reciente tenía actividad remunerada. Esta proporción era inferior en el caso de las mujeres nativas. Aquí también parece influir la composición por edad. El grupo intermedio presentaba una proporción más elevada de mujeres trabajando (no se han analizado las causas posibles de esta diferencia en el presente informe). Hay una proporción creciente según la antiguedad de residencia 222

en las ocupaciones industriales (y viceversa, un mayor número de recién llegados en actividades de comercio, transportes y servicios). Los nativos trabajan principalmente en construcciones navales y en los frigoríficos: estas dos ramas absorben una tercera parte de la fuerza de trabajo de los casos estudiados.Otro tercio se halla ocupado en industrias varias: éstas son, en orden de importancia :metalurgia, gráñca, petróleo y electricidad. Construcciones navales es una industria ya tradicional en la zona, que comenzó a instalarse desde fines del siglo pasado. Posteriormente y hace casi tres décadas se instalaron allí dos frigoríficos, que fueron trasladados desde localidades de la provincia de Buenos Aires, con lo cual se produjo una primera inmigración del interior; como se verá, la proporción de obreros ocupados en esta última rama es bastante próxima en los tres grupos. L o s inmigrantes estan ocupados sobre todo en actividadesterciarias :en el puerto como “changadores” o en el transporte marítimo. Estas dos ramas no difieren en realidad sustancialmente en cuanto al tipo de tarea que allí realizan los obreros de la zona. E n el grupo nativo la tercera parte que no trabaja en industria lo hace en comercio y servicios varios; en algunos casos se trata de actividades destinadas a la propia zona. Esta distribución por rama de actividad refleja ciertas modificaciones recientes ocurridas a raíz de una huelga prolongada en construcciones navales y que desembocó en el despido o abandono de esa actividad de un sector importante del personal. Esto explica a la vez el hecho de que cierto número de los estudiados nativos figure con un período bastante prolongado de inactividad en el año anterior; la proporción de nativos empleados en construcciones navales era por cierto más elevada antes de la huelga; estos obreros tuvieron que buscar trabajo en otras actividades y en ciertos casos experimentaron cierto descenso en su situación profesional. También es posible que parte (o todos) de los inmigrados que se encontraron trabajando en esa actividad, ingresaron a ella sustituyendo al personal en conflicto. NIVEL, ESTABILIDAD Y MOVILIDAD OCUPACIONALES

El nivel ocupacional de los tres grupos refleja claramente la antigüedad de residencia,y las diferentes oportunidades y aptitudes con que contaron los integrantes de cada uno de ellos al incorporarse a la actividad económica. Es posible que el cuadro ofrecido por los resultados que comentainos refleje fielmente el proceso a través del cual las sucesivas olas inmigratorias se han ido integrando a la sociedad urbana. L o s nativos son hijos de inmigrados extranjeros (italianos en su mayoría) que participaron a comienzos de siglo en las primeras actividades industriales de la zona; su más alta capacitación y su ubicación preferente no sólo en una industria tradicional, sino también en otras actividades más calificadas,se relaciona 223

claramente con ello. L a inmigración del interior que empezó a llegar después de 1930-1935 se encontraba al comienzo en condiciones más desfavorables: la encuesta la sorprendió en una etapa intermedia, habiendo logrado una ubicación profesional que tanto como rama de actividad, como sueldo y como status resulta en promedio inferior al grupo nativo,pero superior a la del recién inmigrado. A éste último le correspondieron los lugares menos favorecidos,y está probablemente repitiendo, aunque en un ambiente distinto y acaso más difícil,la experiencia de sus predecesores. L a mayoría de los recién inmigrados se clasifican en la categoría de peones, obreros sin especialización alguna;apenas la cuarta parte registra diferentes niveles de capacitación. En el grupo inmigrado reciente la proporción no especializada es aproximadamente la mitad; en el grupo nativo alrededor del 15 %.Este grupo incluye además de obreros especializados, cierto número de artesanos que trabaja por su cuenta y personal empleado subalterno. Las mujeres del grupo recién llegado trabajan sobre todo en servicio doméstico, y unas pocas en industrias. Menos del 50 % de los inmigrados trabajó todo el año; una tercera parte sólo alcanzó a trabajar seis meses o menos. L a situación de los inmigrados más antiguos es algo mejor a este respecto (18 %). Esto se explica por el tipo de trabajo (portuario y marítimo) que depende de las variables actividades de la zona y que ocupa,como se ha visto, muchos de los inmigrantes recientes. El hecho de que se haya observado casi una cuarta parte de los nativos que no trabajaron por la totalidad del años,se debe principalmente a la huelga ya mencionada. A ú n descontando los factores accidentales que han influido en la continuidad de la ocupación, en los tres grupos, es evidente que una proporción elevada de los inmigrados recientes que fueron estudiados no debe considerarse en modo alguno plenamente ocupado. El nivel de salarios refleja la situación ocupacional reseñada. Contrariamente a lo previsto,la segunda ocupación sólo es ejercida por un pequeño porcentaje de los inmigrados,y por ninguno de los nativos. Se suponía que esta proporción era mayor. L a permanencia en el mismo trabajo, la movilidad para la búsqueda de empleo,la antigüedad en la empresa : todos estos rasgos caracterizan en el sentido esperado a los tres grupos. Mayor movilidad ecológica en busca de trabajo del grupo reciente que también presenta el mayor número de cambios profesionales.L a antigüedad de trabajo en la empresa (actual) varía en sentido contrario, creciendo en el grupo más antiguo y en el nativo. Posiblemente,la situación de los tres grupos -desde el punto de vista dinámico- puede observarse a través del dato relativo a los cambios en la posición ocupacional.Por medio de un sencillo índice que registra los desplazamientos, desde tareas sin especialización 224

alguna, a tareas semiespecializadas, especializadas, de supervisión, directivas, etc., se ha tratado de medir grosso modo el sentido de tales desplazamientos; los tres grupos revelan ciertas tendencias ascensionales :mayor proporción en ascenso que en descenso. Pero mientras en el grupo nativo la mitad de los casos registró un ascenso (y el 40 % en los inmigrados antiguos), esta cantidad desciende al 23 % en los recientes. Es claro que también hay un factor de edad que se debe tener en cuenta (mayor proporción de personas de edad más avanzada en el grupo nativo), pero, aún descontando tal elemento diferencial,queda en evidencia la mayor movilidad de los más antiguos residentes, nativos o no. Por otra parte, esas diferentes proporciones reflejan la historia de las Últimas décadas, el proceso ascensional alimentado por las sucesivas olas inmigratorias, a las que se hizo referencia en párrafos anteriores. ACTITUDES HACIA EL TRABAJO

Se intentó obtener algunos datos relativos a las actitudes hacia el trabajo por medio de diferentes conjuntos de preguntas (abiertas y cerradas) y se dan aquí algunos resultados. En general, en el nivel de análisis alcanzado en este informe, no se ha podido construir una imagen coherente de las diferencias (si existen) y mucho menos de las posibles transiciones entre un grupo y otro, como, por ejemplo, ha ocurrido en otros aspectos estudiados. Aparecen por supuesto ciertos rasgos previsibles, vinculados a la diferente posición ocupacional, principalmente. C o m o ejemplo de tales rasgos puede citarse la mayor satisfacción en el trabajo que manifiesta el grupo nativo y el inmigrado más antiguo. Aquí hay una clara transición en el sentido esperado. L a calificación de “mejor trabajo” atribuida a determinado empleo que los casos estudiados han ocupado (u ocupan) depende para los nativos de una variedad de causas mayor que en los inmigrados. Sin embargo, todos coinciden en ciertas razones que mencionan con mayor frecuencia : trabajo agradable (en primer lugar) y buen sueldo. E n cuanto a las razones dadas para designar como “peor trabajo” algún puesto desempeñado, hay también coincidencias, y alguna discrepancia. El orden de frecuencia de las motivaciones más mencionadas es casi el mismo :trabajo pesado, trabajo peligroso, trabajo mal pagado. U n grado mayor aún de concordancia se obtuvo sobre una pregunta relativa a rasgos (16 en total) m u y importantes, importantes o menos importantes en el trabajo. Se registró aquí una correlación (de rasgos) de 0,94 % entre el grupo de inmigración reciente y el más antiguo y de 0,84% entre el primero y los nativos. Se observó alguna discrepancia (trabajo más liviano, m u y importante) y muchas concordancias. E n una comparación entre el trabajo en la provincia y en Buenos Aires, los inmigrantes vuelven a expresar de diferente maneras las 225

razones de la migración y de su permanencia en Buenos Aires. L o s dos grupos de inmigrados consideran que el trabajo en provincias era mucho más difícil de conseguir, menos pagado, menos estable, se gozaba de menores derechos sindicales, era más pesado, había más horas de trabajo, menos posibilidades de progreso (esto último sobre todo para los inmigrados más antiguos). A m b o s coinciden en afirmar que no se notan diferencias en cuanto a actitudes de los jefes o capataces, dificultad del trabajo, compañeros y otros rasgos. NIVEL DE INSTRUCCI~NGENERAL Y TÉCNICA

Aunque en cuanto al nivel de instrucción general, los tres grupos reflejan su origen y diferente antigüedad de residencia, hay aígunas excepciones que acaso se expliquen por la composición por edades de los grupos y las diferentes oportunidades educacionales a que fueron expuestos. Por un lado, el nivel de instrucción disminuye con la edad (menor en las generaciones más viejas); por el otro, los inmigrados más antiguos pudieron disfrutar -especialmente si liegaron jóvenes o niños- de las mayores oportunidades ofrecidas en la ciudad. De cualquier manera, la instrucción técnica recibida en la escuela es netamente superior en el grupo más antiguo y, por supuesto, en el nativo. El grupo de inmigración reciente tiene la más alta tasa de analfabetismo y solamente un 30 % ha completado los siete años de enseñanza.

PARTICIPACIÓN SOCIAL. RECREACION ASOCIACIONES VOLUNTARIAS

U n o de los rasgos que diferencian más netamente los recién inmigrados de los nativos, es el grado de participación social formal e informal, particularmente el primero. Funcionan en la parte urbanizada de la zona estudiada numerosas asociaciones voluntarias destinadas fundamentalmente a la práctica de deportes y a proporcionar varias formas de entretenimiento a sus afiliados; es éste un rasgo compartido -quizás en distinta medida- por toda la población de la clase popular de Buenos Aires. Se trata de instituciones nacidas espontáneamente a veces sin medios económicos iniciales y que, a través de la colaboración de sus asociados han logrado en algunos casos un considerable nivel de equipamiento y organización - c o n locales (a veces edificios en propiedad), campo deportivo y demás instalaciones necesarias para llevar a cabo sus actividades. L a gran mayoría de las familias nativas se halla afiliada, a veces a más de una, y son numerosos los vecinos que prestan muchas de sus horas libres para cooperar en su organización y funcionamiento.

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Además de estas instituciones,que son típicamente vecinales pues su radio de acción se circunscribe a la zona, muchos de los nativos estudiados pertenecen a otras organizaciones -particularmente sindicatos y asociaciones mutuales para la asistencia médica. El 90 % de las familias nativas tenía alguna clase de afiliación,y el promedio por familia era de casi 2,9;el nivel de participación -además de la mera aíiiiación- también tiende a ser elevado. Más del 50 % se clasifica en la categoría de participación media (de acuerdo con un índice), lo que significa que I?Osólo tiene más de una afiliación,sino que sus miembros concurren habitualmente o desempeñan algún cargo.No hay duda de que particularmente los clubs desempeñanuna función significativa para la integración de la comunidad local. L a mayoría de los contactos -fuera del trabajo- se realizan dentro de su ámbito ecológico y gran parte de ellos en los clubs, que representan el lugar de encuentro más frecuente para los varones de las familias nativas. Además, estas organizaciones abordan a veces problemas más generales de la comunidad local y han constituido -con la cooperación del Centro de Desarrollo Integral de la Universidad de Buenos Aires que allí funciona- un consejc que incluye representantes de todos ellos. El barrio tiende así a heredar -transformadas, y dentro del cuadro de la metrópoli- parte de las funciones de las pequeñas comunidades de la sociedad tradicional, manteniendo incluso ciertos sentimientos de identificación y pertenencia que son bastante perceptibles en la zona urbanizada de la isla. Contrasta este cuadro con la situación imperante en la villa, entre los recién inmigrados.Tanto en el nivel informal como en el formal la participación es mucho menor. El 40 % de las familias no tiene afiliación alguna y la casi totalidad del resto tiene una sola; por otra parte,muy pocas de estas familiaspertenecen a los clubs locales; sus afiliaciones incluyen a sindicatos y, en algunos casos, mutualidades,las que,por otra parte,no parecen utilizar. Es posible que en algunos de los clubs se haya practicado alguna discriminación en contra de los recién llegados (habitantes de la villa), pero también se sabe que otras instituciones no aplicaron ninguna, o incluso intentaron alguna forma de atracción de los migrantes. Por lo demás, el Centro de Desarrollo tuvo (y tiene que superar) graves obstáculos para lograr alguna clase de participación de los habitantes de la villa en una actividad organizada. En contadas oportunidades, ciertos grupos de la villa lograron algún tipo de organización espontánea, por ejemplo, para bailes. Se trataba de iniciativas de poca duración y de carácter accidental. L a situación de los inmigrados más antiguos,residentes en la zona urbanizada, es intermedia, acercándose,sin embargo,mucho más al grupo nativo que al inmigrado reciente,especialmente en cuanto a la proporción de familias que tengan alguna afiliación y mantegan una participación,por 227

lo menos, en un nivel medio. No faltan inmipados en cargos directivos. PARTICIPACI~NSOCIAL INFORMAL

U n cuadro análogo se presenta cuando se examina el grado de participación social informal en los grupos estudiados. Más de una tercera parte de las familias recién inmigradas carece de alguna persona con quien mantener cierto grado de intimidad o confianza (como “para perdirle ayuda o consejo” en caso de necesidad); esta proporción se reduce alrededor del 15 % para los inmigrados más antiguos y los nativos. También como cantidad por familia hay diferencias en los promedios y en la distribución. En cuanto al tipo de relación que caracteriza a estas personas de codianza, las calificadas como amigas ocupan el primer lugar en los tres grupos, pero en los inmigrados más antiguos y en los nativos lo comparten con parientes, que también ocupan un lugar destacado. L a menor frecuencia de éstos en los inmigrados recientes debe relacionarse, como es obvio, con el hecho de que la mayoría de sus parientes residen en provincias. El menor grado de participación se pone de relieve además, en la menor frecuencia de conocidos que declaran los inmigrados. E n cuanto al lugar de donde surgen estos contactos con personas de confianza, el barrio ocupa el primer lugar en los tres grupos; pero difieren en cuanto a la importancia del lugar de trabajo (más importante en los inmigrados) y del club (másimportante para los nativos y los inmigrados antiguos). Debe agregarse que si la proporción de personas de confianza conocida en el club parece reducida (recordando el significado que se atribuyó a estas instituciones en cuanto a participación social), ésto se debe a que, para los nativos particularmente, el club y el barrio, la comunidad local, se confunden o se recubren mutuamente, pues incluyen a las mismas personas. Así - c o m o ya se i n d i c 6 los varones nativos encuentran en el club más de una tercera parte de todos sus contactos habituales fuera de la casa. El grupo de parentesco fuera de la familia nuclear parece seguir manteniendo importancia en la participación social informal : no solamente representa una de las fuentes más frecuentes de personas de confianza, sino que para el a m a de casa constituye el núcleo en donde realiza con mayor frecuencia sus contactos. Debe tenerse en cuenta que aunque las preguntas no midan comportamientos concretos (que no han sido observados) por lo menos implican una manifestación de actitudes. E n los grupos inmigrados la situación es la misma cuando se tienen en cuenta los contactos por correspondencia o los llevados a cabo por medio de visitas. Los inmigrados recientes siguen teniendo parientes y amigos, y mantienen con ellos relaciones; éstas, sin embargo, se dan con mucha mayor frecuencia 228

con parientes, y la existencia de amigos en provincia es mucho menor. Esto mismo ocurre con el grupo de inmigración más antigua, en el cual el nivel de frecuencia en cuanto a existencia y relaciones con parientes es por lo menos igual o superior al de los inmigrados recientes,siendo el correspondiente a amistades muy reducido. Estas observaciones muy someras sobre los datos relativos a participación social formal e informal ponen claramente de relieve el mayor grado de integración del grupo nativo y del inmigrado más antiguo, en el cual, la residencia dentro de la pequeña comunidad local significa que la mayoría de sus contactos (barrio y club) se hacen dentro de su ámbito y probablemente con personas nativas o también de antigua residencia urbana. El núcleo de parentesco,fuera de la familia nuclear, sigue manteniendo importancia en todos los grupos, mas en los inmigrados recientes los contactos se ven reducidos por razones materiales; por otra parte, estos inmigrados, aislados ecológicamente en la villa, aislados socialmente por las diferencias de costumbres familiares y otros rasgos de cultura, no participan o participan escasamente de la actividad de la comunidad local, no estando tampoco en condiciones de crear otra dentro de su propia área. Estos hechos deben relacionarse, además, con el menor grado de integración familiar ya señalado anteriormente y habrán de recordarse al examinar la incidencia de diferentes fenómenos patológicos en los distintos grupos. MEDIOS DE INFORMACI~N : DIARIOS Y REVISTAS; RADIO

Los tres grupos parecen leer habitualmente diarios, con una frecuencia muy similar: en los tres es muy reducido el número de familias que no lee ninguno y la proporción de las que leen dos o más es aproximadamente el 50 % en los tres grupos. U n a gradación de frecuencia se observa en cuanto a revistas: dos quintos de los inmigrados recientes no las leen mientras que solamente un quinto de los nativos se halla en estas condiciones. En el otro extremo,la frecuencia de lectura de tres o más publicaciones varía en el mismo sentido en los tres grupos. Las preferencias para los diarios de mayor frecuencia de lectura manifiestan también tendencias crecientes o decrecientes en los tres grupos: dentro de la aceptación más frecuente,para los tres grupos, de las publicaciones de carácter más popular, se registra una frecuencia creciente hacia diarios más próximos a la clase media,cuando se pasa de los inmjgrados recientes a los más antiguos; y viceversa, menor frecuencia entre éstos y los nativos,de los diarios más próximos por su contenido y presentacih a las clases populares. Con respecto a las revistas, aparecen tendencias análogas (aunque con varias excepciones cuyo significado no ha sido estudiado). El hecho de no existir luz eléctrica en las viviendas de la villa (excepto en una minoría) constituye probablemente la 229

principal explicación de que solamente el 42 % escucha habitualmente radio. Sin embargo, en el grupo inmigrado, residente en las viviendas normales de la zona urbanizada (con servicios eléctricos), el público habitual de la radio sigue siendo más reducido que entre los nativos. Por último, una igual graduación se advierte en cuanto a la concurrencia a espectáculos -cine y deportes principalmente. N o se han hecho tabulaciones de detalle, pero las de conjunto indican que más de una mitad de las familias recién inmigradas no concurre, o lo hace ocasionalmente, a espectáculos y que la proporción de concurrentes aumenta en los otros grupos. Se ha separado el caso del jefe único concurrente a espectáculos (mayor en la villa); la incidencia en cuanto a la participación del grupo familiar a la cultura urbana, es evidentemente mucho menor en este caso. E n resumen, de los varios medios de comucicación de masa que pueden asegurar un contacto entre los inmigrados y varios aspectos de la vida de urbana y de la sociedad global, es el diario el que tiene mayor (o universal) penetración; todos los demás medios, inclusive la radio, tienen una frecuencia más reducida. También con relación a este aspecto la participación del grupo recién inmigrado resulta menos elevada, aunque todavía importante. E n general, el grupo recién inmigrado resulta el más aislado, el que menor frecuencia de comunicación presenta con la cultura urbana y Ia sociedad global, este contacto aumenta en los inmigrados más antiguos y es máximo (para los grupos estudiados) en las familias nativas.

ALGUNOS ASPECTOS DE LA ADAPTACIÓN DE LOS I N M I G R A N T E S . D E S O R G A N I Z . A C I 6 N SOCIAL CUMPLIMIENTO DE EXPECTATIVAS Y DIFICULTADES SEGÚN LA PERCEPCI~NY LAS ACTITUDES DE LOS INMIGRANTES

El motivo más poderoso que impulsaba a los inmigrantes, la búsqueda de empleo y de mejores condiciones de trabajo se vio por cierto cumplido en Buenos Aires. Por lo menos se realizaron sus expectativas al respecto. L a mayoría encontró trabajo dentro de los quince días de la llegada, otros tardaron un poco más, pero todos o casi todos encontraron. Las condiciones de trabajo en Buenos Aires son además juzgadas por los grupos estudiados como definitivamente mejores que en las zonas de donde emigraron. Pero, en el orden material, en donde experimentaron un empeoramiento fue en la vivienda. A este respecto se observa una mayoría igualmente definida como en el caso de las condiciones de trabajo y lo que interesa es que la misma actitud muestra la inmigración más antigua, 230

que ocupa viviendas similares a las de las familias nativas. Pero adviértase que también éstas, en una jerarquía de problemas, colocan en primer plano el de la vivienda. Además debe recordarse a este respecto que las condiciones imperantes en el interior,en zonas ya sea rurales ya sea urbanas, son muy malas; sin embargo estos inmigrantesjuzgan que la situación en que se vieron obligados a vivir en Buenos Aires es todavía peor. Sin embargo, en general el balance que surge de los diferentes sondeos de opinión no resulta de ninguna manera desfavorable a la ciudad.Frente a una quinta parte o menos que declara haberse arrepentido a veces de la decisión de emigrar hallamos los dos tercios que está conforme con su decisión. Tuvieron, muchos de ellos, sus dificultades materiales -sobre todo en cuanto a vivienda, y en menor proporción con respecto al trabajo- y también dificultades de adaptación psicológica -la gentu y sus costumbres,el ambiente agitado,el ritmo de vida urbano al que no estaban acostumbradosmas, según las actividades verbales de los casos estudiados, esos problemas se presentaron al comienzo; ahora ya se han acostumbrado. Aunque muchos mantienen - c o m o se verá- vínculos de visita o de correspondencia con los lugares de nacimiento,la mayoría no parece extrañarlos particularmente; en las contestaciones,junto con el recuerdo aparecen también las motivaciones de los empujaron hacia la emigración. Lo que en Buenos Aires encontraron peor, además de la vivienda, es el clima, la gente y, aunque con menor frecuencia,la vida familiar. Ninguno dice haber encontrado en Buenos Aires mejores compañeros de trabajo que en provincia, pero sí hay cierto número que dice lo contrario. Es necesario advertir que a raíz de la ola migratoria de los Últimos quince años, se observaron reacciones de la población residente. Se trató de cierta discriminación en el plano verbal, en ciertos casos de hostilidad teñida a la vez de matices políticos, pero a menudo independiente de cualquier otro elemento. Así, en la zona estudiada la población de la parte más urbanizada (isla) no oculta su juicio desfavorable hacia los recién llegados - d e quienes no se diferencia políticamente. Esta actitud, sin embargo, sólo algunas veces dio lugar a actos discriminatorios abiertos. E n vista de esta situación,podía suponerse que la percepción de cierto nivel de sentimientos negativos de la población urbana hacia los inmigrantes fuera bastante frecuente. El sondeo realizado no confirmó esa expectativa; por lo menos no la confirmó plenamente: solamente una cuarta parte advirtió hostilidad, frente a la mayoría que considera a la gente de la ciudad como favorable y a una tercera parte que la cree indiferente. Las diferencias entre el grupo de inmigración reciente y el llegado hace más tiempo van todas en el sentido de una mayor frecuencia de aceptación por este Último de los distintos aspectos de la vida 23 1

urbana que fueron objeto de preguntas; menores dificultades al liegar, menor percepción de hostilidad, juicio más favorable en la comparación entre Buenos Aires y las provincias. C o m o es obvio, estas actitudes reflejan a la vez varios elementos. L o s inmigrantes más antiguos constituyen un grupo ya mucho más ajustado a la vida urbana; el período transcurrido desde la migración es mucho mayor y acaso las condiciones en que se efectuó la migración misma fueron mejores (recordar lo observado en los párrafos sobre migraciones). Más de la mitad de los inmigrados recientes cree que la vida de familia era mejor en provincias, en los demás la proporción es menor; en ambos grupos la proporción de los que la consideran mejor en ciudad es muy reducida. E n qué medida estas actitudes son un reflejo del alto grado de desorgwización social que caracteriza la villa, no es posible determinarlo basándose en los análisis realizados hasta ahora. L o que puede afirmarse es que al lado del aspecto de adaptación a las pautas urbanas, que se ha señalado más arriba, se observa otro aspecto de desintegración que se examinará en los próximos párrafos. MENORES. DESERCI~NY ABANDONO ESCOLAR

L a deserción y el abandono escolar son más fuertes en las familias inmigradas residentes en la villa que en las nativas y en las inmigradas del grupo más antiguo. E n las primeras se encontró que una tercera parte de todos los menores de seis a catorce años incluidos, es decir, dentro del período de obligación escolar, había dejado de concurrir a la escuela, o nunca lo había hecho. Esta proporción oscila alrededor del 10 % en las familias inmigradas o nativas que viven en la parte urbanizada. E n realidad, en el grupo nativo no concurren únicamente cuatro niñas sobre 30 niños de ambos sexos en edad escolar. A este respecto la diferencia puede percibirse más claramente analizando la proporción de familias - e n los tres grupos- en que ninguno de los niños concurre a la escuela: en esta segunda condición hay un 17 % de las familias de inmigración reciente, un 7 % de aquéllas de inmigración más antigua y ninguna de las nativas. E n los grupos inmigrados, el abandono se produce aproximadamente al llegar al segundo grado de la escuela primaria, o antes, y son m u y pocos los niños de las familias recién inmigradas que han logrado pasar de ese límite (solamente tres estaban cursando entre tercero y sexto grado, poco más del 12 % de todos sus menores). L a alta incidencia del abandono y de la deserción escolar en estas familias refleja no solamente su desfavorable situación actual, sino también una característica que asume una gravedad no menor en las zonas de origen donde se registran en general tasas m u y elevadas en cuanto a los dos fenómenos. Es significante en las familias inmigradas el número de menores

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de catorce años que ejerce un trabajo. Entre las nativas es nulo. Debe recordarse a este propósito que la ley prohibe el trabajo a esta edad. A partir de los catorce años y antes de los dieciocho, por el contrario, la proporción de adolescentes, particularmente varones, que tienen empleos regulares es mucho más elevada, y es superior en el grupo nativo que en el inmigrado más reciente. Entre las mujeres el trabajo fuera del hogar es mucho menos frecuente y, en el grupo nativo, casi inexistente. L a mayoría de los varones entre catorce y dieciocho años que trabaja, en los grupos de inmigración reciente, lo hace como peón o aprendiz en varias actividades. No hay jóvenes clasificados como peones en esta edad en el grupo de inmigración más antigua o en el nativo; aquí se trata de cadetes en oficinas o aprendices. Entre las mujeres, en los grupos inmigrados recientes casi todos trabajan en servicios domésticos. El ambiente de la villa y las precarias condiciones de vida familiar, el grado de desorganización que ésta presenta se acompaña de un nivel mucho más elevado de problemas infantiles, que en las familías de los grupos nativos o de inmigración más antigua, residentes en la parte urbanizada. Se forman pandillas infantiles y juveniles que en algunos casos se van transformando insensiblemente hacia verdaderos grupos delincuentes. Este hecho puede advertirse también a través de la percepción que del mismo tienen los adultos, que mencionan sobre todo “las malas compañías” y el “peligro de ir por mal camino’’como los problemas más graves que deben enfrentar; y en esto las familias de inmigración reciente difieren significativamente de las otras. DESORGANIZACIÓN SOCIAL

El grado de desorganización social que se observa en la villa es elevado, superior al que caracteriza al grupo de inmigrantes más antiguos, residentes en la parte urbanizada y, por supuesto, a la proporción que se pudo determinar entre las familias nativas. Se determinó la existencia entre los casos estudiados de la villa de 21 familias que presentaban problemas graves: acaso con seis excepciones, en que los problemas se circunscribían a los hijos, todas las demás se hallaban prácticamente desintegradas : o bien con vínculos familiares casi rotos, sin ninguna participación (o sin participación regular) del adulto (o los adultos varones) al mantenimiento de la casa, próximas a separarse (lo que ocurrió en algún caso durante el período de la encuesta) y de todos modos carentes de un nivel mínimo de vida familiar regular. Algunas unidades presentaban a la vez dos (o acaso más) problemas. Más de una quinta parte de las familias recién inmigradas presentaba problemas graves; esta proporción era la misma en los dos grupos de diferente antigüedad en que se pueden clasiñcar las familias de esta zona (el 22 % en ambos 233

grupos) dicha proporción descendía al 15 % en los inmigrados más antiguos rrsidentes en la parte urbanizada (isla), y se reducía a dos casos (aproximadamente el 3 %)en las familias nativas.Los dos problemas más frecuentes fueron prostitución y alcoholismo, y este último se asocia en general con los demás problemas (menores,malos tratos,juego, vagancia, etc.). Estas comprobaciones plantean varios problemas solamente algunos de los cuales podrán ser resueltos en el análisis definitivo de la encuesta intensiva (y de las subsidiarias). En primer lugar, cabe preguntarse si el nivel de desorganización observado en los grupos en que se realizó la encuesta es superior,inferior o igual al de zonas comparables del Gran Buenos Aires. Esta pregúnta es de muy difícil contestación basándose en los datos de que se dispone. En uno de los hechos que suelen tomarse como un índice de desorganización familiar -la proporción de familias basadas en matrimonios legales-, el grupo estudiado presenta diferencias con respecto a otras villas de Buenos Aires (49 % en la zona en que se llevo acabo la encuesta y 68 % promedio de otras siete villas). Y a vimos sin embargo, que esta proporción parece variar según la antigüedad de residencia y la facilidad de contactos con la vida urbana y no se dispone de datos para controlar esos dos factores en la comparación. En segundo lugar, debe recordarse que dadas las características de la familia en las zonas de origen, el hecho en cuestión no tiene el significadoque suele atribuírsele.D e más importancia - c o n respecto al fenómeno de la prostitución- puede ser la ubicación del área estudiada : en plena zona portuaria. Se conoce además la existencia de una organización delictiva dedkada a la explotación de la prostitución en el lugar. En este sentido, es posible que las proporciones sean más elevadasque en otras agrupaciones similares.Por otra parte, se sabe que existen -incluso en las proximidades del área estudiadazonas de más alto nivel de delincuencia y desorganización social. El segundo problema se refiere a la medición de los efectos de la urbanización en cuanto factor de desorganización social,en el área estudiada. Tal como se advirtió en los capítulos sobre familia, las condiciones reinantes en los lugares de origen son, por cierto, responsables en parte de los problemas observados luego en la ciudad. Se trataría entonces, por lo menos parcialmente,de un traslado de problemas del interior a Buenos Aires. Por otra parte, se tiene la impresión de que en varios de los-casosobservados la migración produjo efectos desintegrantes,o agravó los problemas existentes o los creó. En este sentido, el análisis definitivo más detallado y el estudio de casos proporcionará informaciones más precisas. Por lo pronto, el análisis de la participación social en sus distintas formas ha mostrado en qué medida el grupo de inmigración reciente difiere del grupo nativo y del de más antigua residencia. L o s mecanismos del control social -tanto en el plano de la familia como en 234

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el de la comunidad local y la sociedad global- están casi ausentes o m u y deteriorados en la villa. También sabemos que por lo menos uno de los resortes de este control, el grupo de parentesco en torno a la familia nuclear, era más activo en provincia: existen todavía relaciones frecuentes con ese giupo y, por cierto, su efectividad normativa debe haber sido mucho más intensa cuando el contacto era directo. A ú n en ausencia de estudios de base, sobre el estado social de las comunidades de donde salieron los emigrantes, es posible entonces afirmar que en el grupo estudiado se ha observado un debilitamiento de los vínculos normales de control (antes más efectivos) sin que al mismo tiempo, por lo menos, en el área de la villa, hayan surgido otras formas de reemplazo. Por otra parte, tienden a acumularse en estas áreas no sólo los factores de desmoralización debidos a dificultades económicas y las condiciones primitivas de la vivienda, sino también los que surgen de la tendencia a concentrarse en las mismas de individuos ya al margen del comportamiento normal o parcialmente desintegrados. El efecto del contagio (con el cual se indican sumariamente mecanismos complejos) tiende entonces a actuar como causa precipitante acumulándose todas las demás condiciones.E n este clima adquieren también un distinto significado aquellos rasgos de comportamiento que corresponden más a una diferencia de cultura que a desorganización : ésta, en efecto, puede verse favorecida por aquéllos, aunque de ningún modo puedan ser subsumidos en la misma categoría. Aunque en este informe provisional se ha omitido referencias de detalle a las cuestiones de orden metodoMgico, será menester dar aquí alguna indicación acerca del grado de exactitud y de validez de las observaciones realizadas en este aspecto. Obviamente el cuestionario no incluía preguntas directas, pero a) gran cantidad de puntos permitían dilucidar con suficiente precisión el tipo de constitución familiar, relaciones internas, regularidad de comportamiento en el trabajo, diversión, amistades, etc., y por lo tanto, de terminar la existencia de problemas y su carácter; y b) la entrevista debía ser aprovechada para obtener toda la información posible y realizar un informe especial. Así se hizo, y en muchos casos se obtuvieron relatos explícitos de los problemas; en otros casos, fué posible formular inferencias fundadas acerca de la situación real. A veces se necesitó y se obtuvo con6rmación de instituciones operantes en la comunidad. L a actitud de las familias nativas fué en general más reservada: esta actitud con respecto a lo privado puede haber ocultado la presencia de ciertos problemas considerados vergonzosos o reprobables; sin embargo, es extremadamente difícil que se hayan escapado a la observación casos de desorganización del nivel registrado entre los inmigrados. esto es, casos clasificables dentro de la categoría de “problema” según la definición adoptada. 235

IX.ASPECTOS DE LA ADAPTACI~N DE LOS MIGRANTES RURALES A LAS CONDICIONES URBANO-INDUSTRIALES DE SÁO PAULO,BRASIL por Juarez Rubens Brandlío Lopes

NATURALEZA Y ALCANCE DEL E S T U D I O En Brasil, como en otras partes, la industrialización está internamente relacionada con la urbanización.Aunque no cabe subestimar el papel que desempeña la inmigración extranjera en este proceso, es probable que el principal factor del crecimiento urbano sea hoy la migración rural hacia las ciudades,dado que desde los años treinta las disposiciones reglamentarias han reduciáo considerablemente la inmigración al país l. El enorme desarrollo de las plantaciones cafetaleras en el Estado de Sáo Paulo durante la segunda mitad del siglo pasado y,más tarde, el crecimiento industrial de esa misma zona originaron grandes diferencias en la organización social brasileña. Estos cambios indujeron a Lambert a hablar de “dos niveles de civilización brasileña’’z. E l migrante rural,que es un elemento de tanta importancia en la oferta de mano de obra de la nueva economía, está abandonando una Cabe aquí mencionar algunos hechos relacionados con Sáo Paulo. Alrededor de 1890. cuando nuevas fuentes de energía acababan de dar un fuerte impulso a la industrialización de esa zona. el crecimiento de la ciudad se aceleró. La población de la ciudad en las épocas en que se levantaron los diversos censos ha sido la siguiente : 1872, 31 385; 1890. 64 934; 1900. 239 820; 1920, 579 033; 1940, 1326 261; y 1950. 2 108 096. E n el Brasil. las actividades industriales se concentran en alto grado en el Estado de Sáo Paulo Y, dentro de éste, en la ciudad del mismo nombre, En 1953, de 1 250 O00 trabajadores industriales que existían en todo el pais, más de 512 o00 correspondían a dicho Estado. Según datos correspondientes a 1951, más de la mitad de los establecimientos industriales, dos terceras partes de los trabajadores y más de 70 % del valor de la producción industrial del Estado, se encuentra en la ciudad y sus municipios adyacentes (Santo André, Sáo Bernardo y Sáo Caetano). De los 4 400000 inmigrantes mibados al país entre 1878 y 1937, cerca del 55 X llegó al Estado de Sáo Paulo (T.Lynn Smith, Brazil: people and inslilulions, Baton Rouge : Louisiana State University Press. 1946, p. 288). Desde 1934 los migrsntes internos han excedido siempre el número de inmigrnntes al Estado. Según un estudio sobre la población d e las escuelas primarias de la ciudad de Sáo Paulo. en años recientes la migración interna habría superado a la inmigración extranjera como factor de su crecimiento en la proporción de dos a uno (Vicente Unzer de Almeida y Octavio M e n d a Sobrinho. Migrarao rural-urbana, Sáo Paulo : Diretoria de Publicidade Agrícola da Secretaria da Agricultura do Estado de Sáo Paulo. 1951, págs. 76, 79 y 121). Jacques Lambert. Le Brésil, Paris : Lihrairie Armand Colin, 1953, págs. 64-82.

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sociedad tradicional para incorporarse a una sociedad urbanoindustrial. Consideraciones de este tipo señalan la importancia de estudiar la participación que en las distintas líneas de producción de la moderna fábrica paulista les cabe a personas provenientes de economías que, casi de mera subsistencia a menudo, en gran parte se basan en formas de conducta tradicionales. El presente documento analiza algunos de los resultados obtenidos en una investigación preliminar llevada a cabo en esta región l. Se eligió una fábrica mediana de Sáo Paulo y se estudió su fuerza de trabajo. Los datos se recopilaron mediante entrevistas con los obreros en sus hogares o en el lugar de trabajo. Los tópicos que aquí se estudian son los siguientes : origen del obrero de la fábrica; tipos de migración rural que contribuyen a la oferta de mano de obra en la fábrica,y adaptación del migrante rural al trabajo en un medio urbano, sobre todo fabril. El documento se refiere principalmente a este último aspecto. Los datos se seleccionaron teniendo en cuenta su relación con el problema de la adaptación de los migrantes rurales al trabajo en la ciudad.

LA FABRICA Y LA NATURALEZA DE SU PROCESO PRODUCTIVO

La fábrica elegida se construyó algunos años después de la segunda guerra mundial con la asesoría técnica de una compañía europea. Los principales puestos directivos, técnicos e inspectivos los desempeñan ahora trabajadores extranjeros 2, quienes constituyen a su vez la mayor parte de la mano de obra calificada. Los empleados de la fábrica, en su mayoría hombres, son cerca de 500; las mujeres forman alrededor del 10 % del total y trabajan casi exclusivamente en la oficina y en el departamento de inspección. L a compañía fabrica dos piezas de máquina. El taller consta de las siguientes secciones principales : una fundición, cuatro líneas de producción, un departamento de conservación, un departamento de inspección de herramientas y de instrumentos de control de calidad, un taller de fabricación de herramientas y matrices, y un departamento de inspección de la producción. Completan el cuadro varias otras secciones pequeñas (bodega general, depósito de herramientas, bodega de productos terminados, etc.). La investigación forma parte de un proyecto sobre “Education and social mobility in Sáo Paulo” auspiciado por el Centro Brasileiro de Pesquisas Educacionais, cuya dirección general está a cargo de Bertram Hutchinson. El centro ha emprendido la publicación de un informe completo sobre los resultados del proyecto. Expresamos nuestros agradecimientos a la señorita Liliana Bonini por sus entrevistas a algunas de las mujeres que trabajan en la fábrica estudiada. Desde Europa se envió un grupo expresamente para que pusiera en marcha la fábrica.

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El proceso productivo se basa en la fzbricación en serie; las máquinas están dispuestas en líneas de producción. Las piezas que salen de la fundición pasan de una máquina a otra, quedando en cada etapa una o dos operaciones a cargo de obreros semicalificados. El producto sale terminado al final de la línea.Antes de comenzar la operación, los mecánismos ajustan las máquinas con arreglo a las especificaciones y los inspectores instalan instrumentos de control de calidad que se colocan junto a cada máquina para que los operarios puedan comprobar periódicamente si el trabajo se está ejecutando dentro de los límites de tolerancia establecidos. Inspectores mejor calificados, que se ocupan del control de la calidad, miden las piezas a medio elaborar, tomadas al azar, para señalar los posibles errores y, en caso necesario, disponen el reajuste de las máquinas o de los instrumentos de control de calidad. Esta breve descripción del proceso productivo basta para mostrar el carácter no calificado y semicalificado de la mayor parte del trabajo que se ejecuta. Más de las cuatro quintas partes de los empleados de taller pertenecen a esta categoría; los obreros calificados, los inspectores,los subcontramaestres,los contramaestres y los técnicos sólo constituyen alrededor del 18 % del total. Casi las tres cuartas partes de los obreros semi y no calificados son brasileños que migraron a la ciudad de Sáo Paulo y Únicamente 7 % nació en la ciudad; el 19 % restante vino del exterior l. LOS MIGRANTES RURALES La división del proceso productivo en una seria de operaciones sucesivas y que requieren poca destreza explica la elevada proporción de obreros provenientes de las zonas rurales que hay en la fábrica. Sobre la base de nuestras entrevistas, puede estimarse que quizá no menos de las dos terceras partes de los obreros semi o no calificados trabajaron en la agricultura o vivieron en contacto muy intimo con la vida campesina y las actividades de las aldeas y pueblos pequeños del interior del Brasil. En realidad,hay dos tipos de migrantes en la fábrica.Casi las dos terceras partes provienen del interior del Estado mismo o de las zonas vecinas; el resto procede de la región del nordeste. El medio ambiente original que ofrece el más vivo contraste con el actual es el del Último grupo. Los nordestinos son descendientes típicos de familias de sitiantes (pequeños propietarios campesinos) o de medieros cuya unidad de trabajo era la familia conyugal y que practicaban una economía muy próxima a la de subsistencia. La parte, por lo general pequeña, que restaba de las cosechas una vez 1. Datos tomados de una clasificación de los empleados de la fábrica efectuada a principios de 1957.

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satisfecho el consumo personal, se vendía en las ferias locales. (Los que procedían de zonas vecinas a los puertos destinaban al mercado una mayor proporción de la cosecha.) E n muchos casos el dominio de la tierra no estaba bien individualizado; ésta solía considerarse como propiedad del grupo familiar y no se dividía a la muerte del jefe. D e ahí que si un miembro de la familia emigraba, su parte era cultivada por los demás, quienes le darían cabida a su regreso l. Esta situación se trasluce en el siguiente comentario de un obrero de Ceará : “Si yo tengo un pedazo de tierra y mi hermano lo cultiva, las utilidades que obtiene son para él”. Por otra parte, esta afirmación muestra además que la propiedad individual está bien definida con respecto al ganado y los productos agrícolas. Según declaración de otro obrero, cada miembro de su familia tiene su propio ganado. Las entrevistas con los nordestinos de las regiones vecinas a los puestos, donde la economía rural se encuentra en una etapa más comercializada,muestran una mayor individualización correlativa de la propiedad de la tierra. Algunos de ellos, antes de trasladarse al sur, vendieron sus tierras a sus hermanos “para que quedaran en la familia”. Otra característica del medio ambiente campesino original de estos obreros es la frecuente asociación de la agricultura con las actividades comerciales. E n muchos casos el padre, además de trabajar la tierra, tenía otras ocupaciones como la de peluquero o la de comerciante en las ferias. E n otros, un miembro de la familia abandonaba la tierra y emprendía negocios por cuenta propia (cualquier negocio independiente, como vendedor callejero, dueño de pequeñas tiendas, etc.). Los nordestinos procedentes de pueblos pequeños vivían en un medio ambiente m u y semejante al ya descrito. Aunque sus familias vivían -y en su mayoría siguen viviendo- en el pueblo en que sus miembros tienen ocupaciones comerciales, es probable que también posean tierras en las cercanías, o bien, seguramente tienen parientes cercanos que viven y trabajan en las zonas rurales circundantes. D e este modo, en su medio ambiente original los lazos entre la ciudad y el campo son íntimos y numerosos. Si bien es verdad que las condiciones climáticas y las sequías periódicas de que padece el nordeste semiárido son los principales factores de la elevada tasa de movilidad de su población, parece sin embargo que la migración no sólo se produce en épocas de sequía. Existe en las gentes una disposición permanente a cambiar de medio y a buscar mejores condiciones de vida en otra parte. Los nordestinos de la fábrica por lo común vinieron al sur entre los dieciocho y los veinte años, casi siempre solos o a lo sumo con un pariente o alguien de su pueblo natal; las migraciones en grupos familiares han sido raras. Predispuestos a cambiar de lugar, una mala cosecha 1. Cf. Marvin Harris, T o w n and couniry in Brwzil. Nueva York. Columbia University Press, 1956, pág. 86.

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o aun el mero indicio de una probable falta de lluvia basta para que los jóvenes - q u e tienen mayores probabilidades de encontrar ocupación- abandonen su hogar para tentar suerte en Sáo Paulo. Según se desprende de nuestras entrevistas, los empleados de la fábrica procedentes de la región nordeste se diferencian nítidamente del grueso de este movimiento migratorio, que en su mayoría se compone de grupos familiares que emigran hacia el sur impelidos por condiciones climáticas desfavorablesl. Los que encuentran empleo en las fábricas -en la medida en que este estudio puede considerarse como representativo- constituyen una corriente más continua de hombres jóvenes, solteros, que emigran por su propia cuenta e impulsados no sólo por causas económicas -que es sin duda el factor principal- sino también por el deseo de adquirir experiencias nuevas2.Su migración a Sáo Paulo habría que considerarla también a la luz de las características de movilidad de sus familias.Antes de trasladarse al sur,muchos de estos trabajadoresya habian abandonado sus hogares varias veces para ir a las ciudades.Es frecuente el caso de que uno o más miembros de la familia se encuentran lejos de sus tierras. Sin embargo,es importante recordar que el migrante nordestino raras veces llega con intenciones de quedarse y que casi siempre tiene el propósito de permanecer en la ciudad sólo el tiempo suficiente para ganar bastante dinero que le permita comenzar de nuevo en su comunidad natal en mejores condiciones. Pese a que la movilidad temporal de sus miembros es frecuente, la familia del nordestino normalmente se arraiga a la tierra; en cambio, entre los migrantes del interior de Sáo Paulo el grupo familiar en sí es móvil. El Estado se incorporó a la economía cuando el café (y en los años más recientes, el algodón y el ganado) se extendió hacia el occidente,proceso que data principalmente de los últimos setenta años y continúa aún. Como el suelo se trabajó en forma extensiva, perdió su fertilidad y la explotación de la tierra se desplazó hacia el oeste, con el resultado de que tierras que no hace muchos años recién se incorporaban al cultivo ya se están despoblando3.Existe por lo tanto un continuo mivimiento de la población de una a otra región y una contracorriente en dirección del este, hacia la ciudad de Sáo Paulo. Numerosos paulistas entrevistados en la fábrica procedían de zonas rurales incorporadas a la economía hace sólo medio siglo y que ya en la década 1940-1950 habían sufrido una pérdida demográfica. Sin embargo, como era de l. T. Lyno Smith. op. cit., págs. 277-80. 2. Cf. Celeste Souza de Andrade. “Migrantes nncionais no Estado de Slo Paulo”, Sociología, vol. XIV. n.o 2 (mayo de 1952), páps. 123-27. 3. Sobre la fundación del Estado de Sáo Paulo, véase Sérgio Milliet, Roteiro do café e oufros ensaios. Sáo Paulo : Coleqao Departamento de Cultura, 1939; y Pierre Monbeip, Pionniers el plunteurs de SO0 Pnulo, París: Lib:airie Arrnand Colin, 1952.

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suponer, la migración de estas familias de las zonas rurales del Estado a Sáo Paulo es en muchos casos el hecho culminante de un largo proceso de movilidad de una zona rural a otra. Normalmente eran pequeños propietarios, medieros o colonos y braceros en las plantaciones de café o de algodón, pero a diferencia de los nordestinos, sus familia, incorporadas en una economía comercializada, se dedicaban al cultivo del café o del algodón para el mercado. Al igual que en el caso de los migrantes del nordeste,aunque con menor frecuencia, las actividades comerciales solían combinarse con empresas agrícolas. L a migración hacia la ciudad es típicamente un movimiento de toda la familia y constituye un intento por establecerse en forma permanente. En resumen, en las comunidades de origen de los migrantes, el trabajo, siendo parte de la vida familiar,regíase en medida sustancial por normas tradicionales. Aun en el caso de aquellos que procedían del interior del Estado de Sáo Paulo -donde la comercialización y la individualización de las actividades económicas han alcanzado mayor desarrollo- los métodos usados, la división del trabajo, los principios de autoridad y el ritmo de las actividades revestían un carácter tradicional obvio en comparación con la conducta económica urbana. Esto era todavía más marcado en el caso de los nordestinos, dedicados por lo general a una producción de subsistencia. Conviene subrayar, sin embargo, que aun entre ellos existían relaciones y actividades económicas respecto de las cuales la seriedad toleraba una conducta impersonal y racional, aunque es probable que esto se aplicara más bien a los extraños (el terrateniente, el comerciante, etc.). Con excepción de los miembros de la familia dedicados al comercio ambulante en el campo o la ciudad, tales relaciones no eran frecuentes y el trabajo cotidiano se regía por normas tradicionales. Habría que recordar asimismo que algunos de los migrantes crecieron en pueblos y ciudades pequeñas de manera que antes de trasladarse a la ciudad habían participado en una vida económica que, aunque perteneciente a una sociedad más bien rudimentaria, se hallaba ya comercializada.

ADAPTACIÓN AL TRABAJO URBANO ¿Hasta qué punto es estable la adaptación de esta fuerza de trabajo de origen rural al medio urbano-industrial y cuáles son los factores que condicionanesa adaptación? Unrápido examen de los datos revela con qué frecuencia los migrantes cambian de ocupación, no sólo de una rama industrial a otra (como era de suponer dado el bajo nivel de destreza de los obreros en la manufactura en serie), sino también y en forma más significativa, de las fábricas a las tiendas, a ocupaciones marginales como vendedores callejeros, o aun 241

-abandonando la ciudad- a ocupaciones rurales, sólo para regresar más tarde e intentar nuevamente un empleo industrial. El análisis del problema puede dividirse en dos partes : en primer lugar hay que considerar el proceso de adaptación a las condiciones urbanas para ver la duración de la permanencia del migrante; en segundo lugar, analizar la estabilidad de su nuevo estado, es decir, como obrero industrial. E n general, la adaptación permanente a las condiciones urbanas es más fácil para el migrante paulista que para los procedentes del nordeste. Ello no sólo obedece a que el Faulista procede de un medio que económica y culturalmente se encuentra más cerca del de la ciudad, sino también a las condiciones de su migración, a su intención de radicarse en forma permanente en Sáo Paulo y al hecho de que la familia se traslada a la ciudad en grupo, lo que, entre otras razones, aumenta las probabilidades de que encuentre empleo un mayor número de sus miembros de manera que, aunando sus recursos, puedan mantener a todo el grupo.E n cambio,el migrante nordestino generalmente requiere un proceso de adaptación más largo. Para comenzar, llega sin intenciones de quedarse, de tal suerte que a menudo, antes de radicarse definitivamente en una o en otra, hace frecuentes viajes entre su comunidad rural y la ciudad. Es corriente que se traslade a Sáo Paulo tres o cuatro veces y que sus estancias duren desde cortos períodos a varios años. Suele ocurrir que el migrante paulista o “nordestino” que llega por primera vez se siente tan desorientado por la vida bulliciosa y agitada de la ciudad que, no obstante haber viajado a veces durante un mes, regresa al cabo de unos pocos días, para permanecer por más tiempo sólo en un segundo viaje. L a dificultad para conseguir habitación, la necesidad de los miembros de la familia de trabajar separadamente,la falta de libertad en el trabajo urbano, lo impersonal de las relaciones en el medio urbano, son ejemplos de las dificultades a que tiene que hacer frente el migrante rural al comenzar su adaptación a la vida de la ciudad. U n obrero procedente del interior de Sáo Paulo se quejó de que en un comienzo lo que más le costaba era no poder dejar de trabajar cuando deseaba. Otro dijo que después de vivir un año en la ciudad se disgustó con su arrendador porque éste quiso subirle el alquiler y que habiendo regresado para visitar la plantación en que había trabajado antes, pensó, una vez allí :‘‘¿Acaso voy a volver a trabajar con un azadón?” Regresó a Sáo Paulo, donde lleva ya once años. L a atracción que la libertad de la ciudad ejerce sobre el joven y el soltero (por ejemplo, sobre el nordestino que vive solo en Sáo Paulo) así como la preferencia general por el trabajo urbano son factores importantes que atan al migrante a la ciudad. No vacilan en a m a r que una jornada de 10 horas de trabajo fabril no es tan

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pesada cGmo el trabajo agrícola. Todos señalan como ejemplos de lo arduo del trabajo en el campo, las largas horas desde la salida hasta la puesta del sol, las pésimas condiciones climáticas en que se desarrollan las actividades agrícolas y la incertidumbre de la cosecha. Sin embargo, parece indudable que esta desvalorización del trabajo agrícola refleja no sólo su dureza sino también un menosprecio cultural por el trabajo físico.U n obrero de Bahía, expresando en forma significativa por qué su necesidad de trasladarse a Sáo Paulo no era tan grande como la de su primo, dijo sí que trabajaba; no como yo que trabajaba con unos parientes en una tienda, sino en un trabajo manual más pesado”. A veces el migrante “nordestino” alienta la intención de ahorrar dinero para en seguida regresar, pero se queda porque no puede ganar lo suficiente hara hacer en su tierra lo que desearía. U n migrante de Ceará dijo que después de permanecer tres años en el sur, regresó a su comunidad rural pero que volvió nuevamente a S5o Paulo porque “todos sus parientes tenían buena situación y el poco dinero de que él disponía no le bastaba para iniciar algo por su cuenta”. El prestigio que da la migración -elemento importante del problema- se advierte en el agrado con que los migrantes describen los viajes a su ciudad natal a la que suelen hacer sólo breves visitas que, gastando liberalmente, haciendo el viaje por avión, etc., significan que un migrante puede gastar más de uno o dos meses de salario. El matrimonio,la compra de un terreno o de una casa en la ciudad, la permanencia durante varios años en el mismo empleo -lo que legalmente le da derecho a recibir desahucio l- son algunos de los principales factores que atan al migrante al medio urbano. La inestabilidad del empleo industrial y la no permanencia en la ciudad son más pronunciadas,como ya se ha dicho,entre los migrantes solteros que viven solos en Sáo Paulo, situación esta que se da con mayor frecuencia entre los que vienen del nordeste; los paulistas, que por lo común se han trasladado a la ciudad en grupos familiares, son casados o bien viven con sus padres. Por lo general los nordestinos que duran en sus puestos suelen casarse en la ciudad, generalmente con muchachas de su pueblo natal. Según explicó uno de ellos, al comienzo no le preocupaba mejorar su situación en la fábrica: “Como Ud. sabe, yo era joven, soltero. Yo y un compañero acostumbrábamos a divertirnos mucho. Sólo cuando comencé a pensar en serio en una muchacha empecé a preocuparme por obtener un puesto mejor”. Sin embargo, aun los que han terminado por adaptarse a las condiciones urbanas y no piensan abandonar la ciudad, consideran la posibilidad de regresar cuando se producen despidos -sobre todo

‘‘e1

1. Véase m6s adelante págs. 241 y siguientes.

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aquéllos cuyas familias todavía viven en el campol. ISIurante la crisis comercial de 1956, cuando la fábrica despidió numerosos obreros, varios migrantes rurales, cuyos movimientos fue posible seguir, volvieron al campo al ser despedidos. Sin embargo, la adaptación a la ciudad no implica necesariamente aceptar la condicion de trabajador fabril.Todos los migrantes, salvo contadas excepciones -si es que las hay-, sueñan con la posibilidad de trabajar por cuenta propia, por lo general en el comercio*. “Le diré -me confiaba desalentado un migrante- si fuera posible m e gustaría trabajar por mi cuenta. Cualquier trabajo en que yo pudiera dar órdenes.. . cualquier cosa como una botillería, una tienda de comestibles... algo que fuera mío. Nadie m e mandaría allí jse da cuenta?” El eterno tema es la libertad del hombie que trabaja para sí mismo. L a combinación de las actividades agrícolas con las comerciales en sus pueblos de origen refleja este deseo de ser independiente. Ahora, en Sáo Paulo, sueñan con abrir un negocio propio en la ciudad o en el campo, sea vendedor ambulante,cualquier tipo de establecimiento comercial pequeño, comprar un camión o un taxi, fabricar muebles, etc. D e ahí que para muchos de ellos el empleo en la fábrica sea un medio de ganar dinero suficiente para poder independizarse. Un obrero declaró categóricamente : “Me gustaría trabajar en el comercio. Por eso aguanto este trabajo nocturno en la fábrica”. Consecuencias de esta tendencia son, entre otras,una elevada rotación de la mano de obra y una baja eficiencia en el trabajo. A menudo los trabajadores,además de su empleo en la fábrica, dedican su tiempo libre a hacer negocios, actuando, por ejemplo, como corredores de propiedades o vendiendo ropa en las calles. E n sus antecedentes profesionales también puede observarse con cuánta frecuenciaprueban suerte en ocupaciones independientescuando son despedidos, llegando a veces a dejar su puesto expresamente con ese fin. En la mayoría de los casos vuelven a su empleo cuando se han convencido de lo difícil que resulta ganarse la vida trabajando independientemente. El efecto de esta orientación del empleo no se reduce s6l0 a la rotación de los obreros ya que aun cuando el migrante permanece en un puesto durante largo tiempo, su conducta está influida por el deseo latente de independizarse. Cualquier motivo de descontento puede hacer aflorar este deseo a la superficie e influir así en su 1. El hecho antes mencionado de que la tierra en el nordeste no se subdivide sino que en muchos casos es posesión en común del grupo familiar. constituye un vínculo permanente entre el migrante y el mundo rural. 2. Evidentemente, este es un concepto m u y difundido en el Brasil. Sin embargo, se trata aquí de demostrar su fuerza, las formas que asume entre los migrantes males y las consecuencias que de ello se derivan para la estabilidad de la fueiza trabajadora induitrial, de la que constituyen importante elemento.

conducta. Existen dos medios principales para obtener dinero y alcanzar su objetivo : ahorrando parte del salario y mediante el desahucio. Cabe ahora analizar la reacción del migrante ante estas circunstancias.

COMPORTAMIENTO EN LA FABRICA FRENTE A LA PRODUCCIÓN

El migrante ha llegado hasta la producción en serie de una fábrica moderna procedente de una sociedad tradicional. Al considerar su comportamiento frente a este tipo de producción cabría preguntarse : ¿Hasta qué punto siguen influyendo en él los valores y los principios tradicionalesy qué condiciones contribuyen a que observe una conducta racional orientada por el particular interés de cada cual? A primera vista, el comportamiento del obrero en el trabajo parece poder comprenderse cabalmente en función de un modelo racional. Puede decirse que él se vale de su puesto en la fábrica, de las leyes del trabajo y del sindicato para alcanzar su objetivo de trabajar por su cuenta. Pero basta formular esta afirmación para advertir la constant2 influencia de los valores tradicionales en la determinación del fin que se propone. Habría que analizar varios otros factores que condicionan su conducta, en relación con su origen rural. Por ejemplo, la carencia de normas de acción organizada entre los migrantes debería interpretarsecomo resultado -entre otras causas- de la falta de una acción colectivaen las zonas rurales del Brasil fuera de la Órbita de las relaciones de familia y de vecindad. (Hasta el “mutir5o”, forma rural de ayuda mutua que por lo menos amplía los límites de acción más allá de los confines de la familia,está desapareciendo o ha desaparecido ya en casi todas las regiones.) Antes de incorporarse a la industria el migrante carece de preparación para emprender una acción colectiva con los demás, con quienes lo único que tiene en común es una posición similar en la estructura industrial. Considera al sindicato como algo organizado no por él, sino para él por los demás l. Es muy significativo el hecho de que al referirse al sindicato,el migrante use el pronombre “ellos” en lugar de “nosotros”. En la misma forma en que se sirve de los organismos gubernamentales de seguro social y de los servicios sociales de los empleadores destinados a los obreros, el migrante 1 A veces identifican implícitamente a los sindicatos con el gobierno; por ejemplo, cuando se refieren al aumento de salarios obtenido gracias a la acción sindical c o m o a aumentos legales, para distinguirlos de 10s concedidos en forma espontánea por la gerencia. Cahría señalar que en el Brasil existe una reglamentación gubernamental detallada sobre la formación de los sindicatos, su constitución interna. las formas que pueden adquirir, su acción, etc., sin hablar de los muchos casos, sobre todo en el pasado, de sindicatos controlados por el gobierno.

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utiliza el sindicato para fines particulares (por ejemplo, los servicios del abogado del sindicato para sus asuntos privados), y su actitud hacia él depende del éxito con que soluciona sus dificultades. El migrante casi no participa en las actividades del sindicato; actúa como espectador pasivo aunque interesado (ya que se da cuenta de que las decisiones que aquél adopte influirán en sus intereses privados) l. L a falta de una acción organizada se advierte también en la ausencia de una dirección de contornos bien definidos y en el estado rudimentario de la organización de hecho en el plano de la fábrica. Las relaciones de hecho se basan a veces en la proximidad en el trabajo y en la similitud de intereses, pero también y con frecuencia en las relaciones de familia o en el simple hecho de proceder de la misma ciudad o región.Pero lo importante a este respecto es que los obreros no hayan establecido, como grupo, normas de producción distintas de las normas que aprendieron en la sociedad o en las colectividades en que antes vivieron. En los párrafos que siguen ilustraremos este punto con ejemplos más detallados. A falta de control social de la producción individual por parte de los obreros como grupo, quedan por examinar otros dos factores que influyen sobre la producción: a) los valores y los principios tradicionalesadquiridosdesde su infancia en las comunidadesrurales y que, no obstante la ausencia de los grupos que los impusieron, continúan teniendo valor; y b) los intereses individuales definidos socialmente. L a inñuencia del primer tipo es sin duda grande. Sin embargo, resulta difícil observar los efectos de los elementos tradicionales sobre la conducta y determinar su importancia,no sólo porque no actúan en forma clara y explícita sino también porque presentan muchas modalidades según la región de procedencia del obrero. M a s el hecho en sí se manifiesta incidental y claramente de muchas maneras, como la expresión tan frecuente de curnprir a obrigacco con la cual no se quiere significarlos deberes explícitamente establecidos como parte del trabajo, sino lo que por tradición se entiende por las obligaciones de cada cual. H e aquí las propias palabras de un trabajador procedente de una zona rural de Sáo Paulo, a quien los demás llaman el “labrador” por no hablar ni interrumpir jamás su trabajo : “Existen algunos obreros que se vuelven descuidados y 1. Con esto no se quiere decir que no haya solidaridad entre ellos ni que no tengan conciencia del conflicto de intereses que existe con los empleadores, sino que el grupo a que se extienden estos sentimientos no es el de los obreros industriales, ni siquiera el de una clase urbana más baja -aquellos que ocupan una nueva situación socialsino la clase baja tradicional que comprende a los obreros fabriles, la gente que desempeña empleos domésticos. los pequeños “sitiantes”. los medieros y los braceros. Trátase por tanto de sentimientos compartidos por gentes que ni objetiva N subjetivamente perteneceu al medio ambiente urbano-industrial y que alternan entre estas ocupaciones rurales y urbanas.

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so pretexto de que ganan muy poco, etc., comienzan a disminuir su ritmo de trabajo. El buen obrero siempre trabaja en igual forma. Nunca cambia su ritmo ni en uno ni en otro sentido.” Según el concepto tradicional de las relaciones de empleo, debería ejecutarse un volumen de trabajo razonable por una retribución justa. Lo que se entiende por razonable depende necesariamente de la costumbre y, por su naturaleza misma, es indefinible. Buen trabajador es aquel que, según el consenso general, hace su trabajo en una forma correcta. Hay un límite superior y otro inferior de esfuerzo: A gente nao deve se matar (la gente no debe matarse trabajando). El concepto tradicional de trabajo según el cual los deberes y derechos de empleador y empleado emanan en gran medida de las relaciones tradicionales entre las clases, es casi imposible de mantener en las condiciones urbano-industriales,en las que el consenso acerca de estas relaciones tiende a debilitarse. En tales circunstancias,los individuos deben aplicar criterios personales sobre lo que es justo o bien orientar su conducta según normas racionales,no actuandoya conforme a preceptos substantivos sino de la manera que más convenga a sus propios intereses. L a forma en que el obrero migrante mira sus intereses y trata de hacerlos valer depende de las creencias y valores adquiridos en la ciudad, bajo el influjo de las tradiciones rurales,en el intercambio de ideas e impresiones entre gentes que se encuentran en situación similar. Las normas racionales de conducta no son desconocidas en las colectividades rurales de que proceden los obreros. Como ya lo hemos señalado,hasta en las familias del nordeste que viven en las condiciones más próximas a una economía de subsistencia, era corriente que alguien del grupo emprendiera actividades comerciales en pequeña escala. El cambio en su vida económica ya grande de por sí consistía en ampliar el campo de acción en que prevalecían normas de conducta racionales. Lo que era incidental y esporádico se convirtió, con la migración a la ciudad, en la base misma de la vida económica. Fuera del efecto que sobre sus objetivos produce la orientación ocupacionai traída del mundo rural,la aplicación de criterios racionales depende de la forma en que los obreros de Sáo Paulo definen el significado de los nuevos fenómenos -como sindicatos, leyes y tribunales del trabajo y organismos de seguridad social- bajo el influjo de la comunicación de las masas, la propaganda política, etc. Los resultados de la interacción de esos diversos factores se aprecian mejor examinando el comportamiento de los migrantes en el trabajo. Tras algunos años de permanencia en el empleo, es muy corriente que los obreros disminuyan intencionalmente su eficiencia con el fin dc ser despedidos y así recibir seus direitos (literalmente, sus derechos; se refieren con esto a la compensación equivalente a un mes de sueldo por cada año de servicio que la ley obliga a los 247

empleadores a pagar cuando despiden a un obrero sin justa causa) l. Por otra parte, los empleados se quejan de que cuando llevan algunos años en la iábrica la gerencia comienza a “castigarlos”, aumentando el sueldo a los empleados más nuevos y no a ellos, siendo menos tolerante con ellos en materia de inasistencias,atrasos, etc. Desde luego, estos hechos son interdependientes. Como quiera que estas creencias acerca del comportamiento de los empleados y de la gerencia se difunden,tienden a convertirse en realidad. Cualquier error,real o imaginario,hace que el trabajador trate de ser despedido para obtener la compensación. Por su parte, la gerencia, sabiendo que todos los empleados disminuyen su eficiencia después de algunos años, comienza a hacer discriminaciones en contra de los obreros semi y no calificados (que son fácilmente sustituibles) aun antes de que se manifieste la baja de la productividad. Esta situación convendría examinarla con más detalle.Los obreros que trabajan en la producción en serie creen que los salarios de su fábrica son superiores al término medio. D e ahí que sólo traten de ser despedidos cuando consideran que han sido engañados, cuando pelean o cuando han trabajado cierto número de años, pensando que el desahucio a que tienen derecho les basta para emprender el negocio independiente que proyectan. Otro elemento del problema reside en saber si el contramaestre puede impedir que el obrero rompa las normas de su departamento “castigándolo”. L a relativa facilidad con que puede sustituirse a la mayor parte de los obreros de una línea hace que les sea difícil portarse mal. Aun tratándose de las máquinas más difíciles es posible capacitar a un nuevo obrero en un tiempo relativamente corto, que Auctúa a lo sumo entre quince días a un mes. Como siempre hay empleados en puestos menos remunerados y de menor prestigio que desean trabajar en la línea al Contramaestre le es fácil trasladar al obrero que está entorpeciendo la producción a algún puesto bajo (hacer el aseo,etc.). Esto puede hacerse sin reacción alguna de parte del grupo de obreros lo que indica una vez más su poco espíritu de cuerpo. L a sustitución sólo es posible cuando el obrero ha sido contratado para desempeñar puestos indefinidos, como servicios generales o ayudante,lo que se anota debidamente en su libreta de trabajo. Cuando tiene una ocupación definida, como tornero o inspector, la ley prohibe trasladarlo a otro empleo sin su consentimiento. 1. La conducla racional del obrero migrante, según la cual el empleo en la fábrica es un medio de alcanzar su propósito de ser independiente. se convierte entonces en un ciclo típico : al principio trata de ser eficiente para se fazer (obleiier una plaza bien remunerada) y al cabo de algunos años, cuando piensa que el desahucio le akanza para iniciar un negocio. comienza a entorpecer la producción para que lo despidan. En caso de fracasar en el irabajo independiente puede obtener otro empleo en la industria y comenzar un nuevo ciclo.

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Por consiguiente, cuando el obrero puede ser sustituido sin dificultad y, por lo tanto, no puede entorpecer la producción ni obligar a que lo despidan, 61 mismo suele solicitar a su superior que recomiende su despido para recibir el desahucio -lo que este Último puede hacer con bastante facilidad en épocas de poca venta, cuando de todos modos hay que desahuciar a algunos obreros. Los motivos por los cuales el contramaestre accede a la solicitud del trabajador pueden ser : amistad, soborno o deseo de evitar dificultades futuras con un subordinado hostil. E n los casos en que el obrero entorpece la producción sin que pueda ser trasladado, suele crearse un prolongado conflicto con el jefe, conflicto cuya solución 1 depende, entre otras cosas, de la gravedad del entorpecimiento que aquél puede ocasionar (por ejemplo, la dificultad de encontrar un remplazante que trabaje sobretiempo a fin de no retrasar al resto de la línea), el monto de la Compensación que tendría que recibir al ser despedido, la presión que se ejerce sobre el jefe para que la producción salga conforme a lo proyectado, etc. Los jefes de líneacolocan en la primera máquina de la línea a los buenos obreros. Estos trabajan con rapidez ya sea porque consideran que es su obligación o porque, estando recién ingresados en la fábrica, desean mejorar su situación obteniendo mejores puestos o aumentos de salario. Los que están en las máquinas siguientes de la línea siguen el ritmo del primero -a menos que estén entorpeciendo la producción- para evitar que se acumulen piezas en sus máquinas y llamen la atención del jefe. Casi no existe sanción alguna, organizada o dispersa, por parte del grupo de trabajo. Alguien podría malquistarse con el productor rápido que está al frente e insultarlo, pero, como dijera un obrero, “cuidando siempre que él no oiga o sólo en tono de broma para impedir su enojo”. El resentimiento a que dan lugar los obreros más rápidos no pasa de algunos casos aislados. Antes de 1957 los operarios de línea recibían, además de su salario corriente, una prima según la producción de cada cual. E n el fondo, el comportamiento frente a la producción era entonces igual al que acaba de describirse. Entonces como ahora, después de algunos años de servicio el obrero quería ser despedido para obtener la compensación y probar suerte en el trabajo independiente. Su comportamiento para alcanzar su objetivo y los factores que la condicionaban eran los mismos que ahora. La bonificación no disuadía al obrero de entorpecer la producción. Existía la misma animosidad que ahora entre los operarios y los que trabajaban con mayor rapidez, lo que los obligaba a acelerar su propio ritmo de producción 1. Ese resultado suele ser un arreglo de transacción en que el obrero recibe parte de la compensación total que podría obtener.

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pero, al igual que ahora, esta fricción era individual y no existían sanciones colectivas.

Se ha visto que en la adaptación a la ciudad de los operarios de origen rural que trabajan en la producción en serie cabría distinguir, en las corrientes migratorias, dos elementos principales :los jóvenes solteros que llegan solos desde predios rurales del nordeste, donde se practicaba una economía casi de subsistencia,y los que forman parte de grupos familiares procedentes de las zonas rurales de ,550 Paulo, quienes estaban más familiarizados con una economía mercantil y su característica movilidad demográfica. Aunque la adaptación final del primer tipo de migrantes al medio ambiente urbano es más problemática y lenta,en ambos casos los valores traídos desde las zonas rurales son importantes, aunque con diferencias de grado, para el tipo de adaptación que se consigue en el trabajo urbano. Las normas tradicionales que rigen el comportamiento económico en el medio ambiente rural se aplicaron a los individuos unidos por lazos de parentesco y a otros grupos primarios y en todos los casos se advirtieron ciertas relaciones - c o n los propietarios agrícolas y comerciantes, o con un círculo más amplio cuando un miembro de la familia se dedicaba a actividades comerciales- regidas por criterios racionales. Por consiguiente, en la ciudad, en donde por lo general la conducta económica escapa totalmente a la estructura familiar,son estos los criterios que prevalecen. Sin embargo,examinando más de cerca la adaptación de los migrantes al trabajo en la ciudad, se observa el efecto de su origen rural por lo menos en tres puntos. Primero, el objetivo que el comportamiento económico racional trata de alcanzar refleja el valor cultural del trabajo por conta propia.Con sus ahorros y el desahucio obtenido en su empleo industrial, el obrero aspira a regresar y adquirir un terreno, o bien a emprender un negocio u otra ocupación independiente,ya sea en su pueblo de origen o en la ciudad. En segundo lugar, el control social del comportamiento en el trabajo mediante las normas rurales obedece principalmente a que elias están arraigadas en la personalidad del migrante (por ejemplo, la idea del cumplimiento de sus obligaciones). L a falta de la comunidad y de las sanciones colectivas que las imponían, y el frecuente contacto con una conducta individualista en que en la industria urbana se encuentran quienes se rigen por normas rurales hacen que este control se debilite. E n tercer lugar, la falta de participación en la acción colectiva de la fábrica,sea en el plano sindical o en forma privada, se relaciona

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directamente con la ausencia de una acción semejante por parte de los grupos secundarios de las zonas rurales y con la orientación profesional que impide al migrante identificarse con la estructura industrial. El resultado es que el comportamiento en el trabajo industrial,no estando controlado por los obreros como grupo1 y sólo en forma imperfecta por las normas rurales asimiladas, deriva en último análisis del valor que se atribuye al trabajo independiente y de las definiciones colectivas, desarrolladas en la ciudad, de cosas que se estiman relacionadas con este objetivo, como las leyes del trabajo y el sindicato. Parece innecesario subrayar la importancia que este comportamiento - q u e en la práctica da por resultado una elevada rotación de la mano de obra y una baja productividad intermitente- tiene para la industria moderna cuyos procesos productivos están tan subdivididos que permiten que una alta proporción de su fuerza de trabajo proceda de las zonas rurales.

1. Por lo tanto, esie estudio confirma la opinión de que el control de la producción por parte del grupo de trabajo -que con tanta frecuencia se ha dado en los países industrializados (por ejemplo, en la investigación de Hawthorne en los Estados Unidos)depende de la experiencia histórica colectiva de los obreros en el medio ambiente industrial (Cf.Georges Friedmann, Problemes humainr d u machinisme indirsiriel. París : Librairie Gallimard, 1946, piss. 279-83 y 301-23).

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X. ALGUNOS ASPECTOS DE SALUD MENTAL EN RELACI~N AL FENOMENO DE URBANIZACI~N por Humberto Rotondo

Con el fin de estudiar la probable influencia de los ambientes urbano y rural sobre ciertos aspectos de la salud mental nos ha parecido conveniente realizar una investigación comparada de varias poblaciones,cada una con características diierentes,dentro del continuurn rural-urbano. Si considcramos los tipos ideales y polares de un ambiente urbano y de un medio rural, con una variedad de formas intermedias como variables independientes, tenemos que aceptar como dependientes los hallazgos significativos que se registren en lo que atañe a problemas de la personalidad y desórdenes emocionales. Para esto han de escogerse poblaciones asentadas en zonas definidas en las que puedan observarse las diversas infiuencias de los ambientes social y cultural. Estudios acerca de la incidencia de los desórdenes mentales o emocionales basados en las admisiones a hospitales psiquiátricos han mostrado que ésta es más elevada,para casi todo tipo de trastorno (psicosis, neurosis), en las comunidades urbanas (Carney, Landis y Page, Arnold Rose y Holger R. Stub, M.MaIzberg). Sin embargo, estudios de morbosidad psiquiátrica en áreas han puesto en descubierto que más de la mitad de los sujetos con psicosis no se hallaban hospitalizados (estudios del Williamson County, del Allgan Bavaro, etc.). Por esto son de mayor valor los estudios de tipo censal en la población presuntamente sana para obtener información intensiva y poder,luego,relacioiiarlos con conjunto de circunstancias sociales concretas. Añadiremos que los habitantes que exhiben anormalidades o desórdenes mentales conspicuos son una pequeña minoría de la población. D e ahí que para averiguar la extensión de la influencia de los factores sociales y culturales en el funcionamiento y organización de la personalidad de los pobladores de las ciudades y del campo se precisa estudiar las frecuencias y relaciones de las peqiieñas variantes, de los desórdenes emocionales leves y aun de actitudes que puedan condicionar dificultades en las relaciones interpersonales. Nos interesa conocer inicialmente la frecuenciade ciertos síntomas 252

psíquicos, reacciones emocionales, actitudes interpersonales, que puedan depender del fenómeno de urbanización,del incremento de la población en las ciudades y de las maneras particulares del vivir y convivir en el medio resultante. L a ciudad de Lima atraviesa un período de acelerado crecimiento de su población determinada por la migración masiva de provincianos, procedentes en su mayoría del campo o de pequeñas poblaciones de las diversas regiones del Perú (Costa, Sierra y Montaña). En 1940, como lo ha destacado Kingsley Davis, el 35,7 % de su población procedía de fuera del departamento,siendo probable que este porcentaje sea muchísimo más elevado en la actualidad. Muchos llegan a la ciudad con grandes aspiraciones que, generalmente, se frustran. L a vida en la ciudad no les resulta fácil, sus ingresos reducidos no les permiten instalarse en viviendas higiénicas,y muchos no están preparados para el trabajo calificado. Nuestro estudio comienza con el de la población de “M”,una de las peores secciones de la ciudad, tanto desde el punto de vista higiénico como de la densidad de población y de los sucesos delictivos. En rigor es del tipo slum y no del tipo de la “barriada marginal” que ha descrito y delimitado José Matos Mar como “un conglomerado social constituido por una población que invade terrenos baldíos, principalmente de propiedad del Estado y en menor escala de la beneficiencia pública,de las municipalidades o de propietarios particulares. Al realizar la invasión, los participantes dividen el terreno en lotes de tamaño indiscriminado,se los reparten, construyen sus viviendas utilizando toda clase de materiales de construcción y su principal anhelo es ser considerados como propietarios del terreno... Este anhelo es el motor fundamental que mueve a toda esta gente y a la vez una fuerza tremenda de inseguridad que afecta la integración social de esta población. Como compensación, la familia desempeña un papel fundamental de seguridad social que también cumplen las asociaciones de pobladores”. “M”es un barrio que abarca un área de 145 O00 metros cuadrados, con una población de 4914 personas (noviembre de 1956, censo del Instituto de Etnología). Esta población se agrupa en 1016 unidades domésticas (conjuntos de personas que viven bajo un mismo techo) : a) 49 matrimonios; b) 444 familias nucleares; c) 166 familias incompletas,o sea,familias desintegradaspor muerte, abandono o deserción del marido o de la mujer; d) 238 familias agregadas : grupos nucleares a los que se agregaron otros parientes; e) 76 grupos heterogéneos, y f)43 solitarios o personas que viven solas. Estos pobladores de “M”son inquilinos en un 99 %,en su mayoría obreros no calificados y, en menor número, vendedores ambulantes,domésticos, cargadores. E n cuanto a su composición atendiendo al lugar de procedencia,

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predominan los provincianos -serranos y costeños- y les siguen los nativos de Lima. Se advierten grandes distancias psicológicas entre estos diferentes grupos de origen, notándose claros prejuicios raciales, con los consiguientes estereotipos negativos. Los vecinos casi no se conocen entre sí, prefiriendo asociarse a parientes y paisanos principalmente de fuera del barrio. Las alumnas y maestros de la Escuela de Servicio Social del Perú nunca pudieron movilizar a la población adulta masculina para fines de organización de la colectividad y las mujeres acuden a diversas reuniones, propiciadas por organizaciones religiosas, con el fin exclusivo de recibir ayuda. E n general los habitantes de “M”se juzgan muy mal entre sí y se califican mutuamente de mala gente, maleantes, etc. Todos ellos desean salir del barrio, se sienten humillados y avergonzados por pertenecer a él y desean vivamente salir de la zona, pero no pueden hacerlo debido a las dificultades de hallar alojamiento al alcance de sus magros ingresos. L a otra población, estudiada con finalidad comparativa, es la de un pequeño pueblo rural, “P”,ubicado en la costa y muy cerca de Lima. Sus habitantes ascienden a 1 124, agrupados en 249 grupos domésticos, en su mayoría del tipo de la familia nuclear. Esta población se caracteriza por una gran estabilidad y homogeneidad,notándose unos pocos linajes unidos entre sí. En un 80 % son nativos de la localidad, en la que siguen viviendo, pese a trabajar muchos de ellos en Lima o sus aledaños. L a población adulta mayor de dieciocho años es de 523, dedicándose en un 41,3 % a las labores agrícolas, combinando las más de las veces el cultivo de una pequeñísima parcela con las labores de peón agrícola; a estos agricultores se agrega una fuerte proporción de obreros industriales -19,s %que trabajan en fábricas vecinas, y una buena proporción de pequeños comerciantes : 14,4 %. En general, sus ingresos son insuficientes; muchas mujeres trabajan codo a codo con los hombres y hasta tienen a su cargo pequeños negocios. Hay cierta tensión entre los grandes haceridados y los pequeños propietarios, restos de una antiquísima comunidad indígena, hoy disuelta, pero que subsiste clandestinamente con fines defensivos. Hay graves problemas en relación a los suministros de agua para el riego y muchos temen una absorción de parte de las haciendas. El pueblo está a muy corta distancia de una gran carretera nacional y sus habitantes van a la capital con suma frecuencia, los unos para trabajar, los otros en días de fiesta. Todos se conocen y muchísimos son parientes lejanos y próximos. Hay gran comunicación, todos se saludan y forman comllos en las calles. En general, tienen habitaciones bien construidas, amplias, muchísimo mejores que las de “M”. De la población de “M”escogimos una muestra proporcional a los grupos domésticos. Tomamos así para nuestra investigación

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8 matrimonios, 67 familias nucleares, 25 familias incompletas, 36 familias agregadas, 12 grupos heterogéneos y 7 solitarios, lo que daba un total de 239 sujetos : 124 varones y 115 mujeres. Esta muestra incluía un 18 % de sujetos nativos de Lima, 37 % de procedentes de diversos departamentos costeños o de las zonas costeñas de aquellos que tienen además provincias andinas, 43 % venidos de la Sierra o zona andina y apenas 0,8 % de la región amazónica o de la montaña, como también se llama esa región. E n esta muestra la gran mayoría estaba en los grupos de edad de veinte a cincuenta años, una buena representación de la composición joven de la población de “M”. D e la población de “P” escogimos una muestra al azar de 25 % de los adultos mayores de dieciocho años (523), o sea 124, de los cuales 55 varones y 69 mujeres, en un 95 % nativos del lugar. Sometimos a las muestras de ambas poblaciones, aparte de otros medios de estudios, a un cuestionario de salud (fndice Médico de Comell) que puede proporcionar información no sólo acerca de la salud corporal sino también sobre la emocional. En realidad, contiene, bajo forma de preguntas, los tópicos más importantes de una historia clínica integral. Exponemos los resultados obtenidos bajo formas de porcentajes en la población-muestra y, en algunos casos, hacemos referencias a éstos de acuerdo al sexo y a ciertos grupos domésticos. Empezamos comparando algunos resultados de significación que revelan inadecuación en las relaciones interpersonales y en situaciones de stress : ansiedad social, pronta desorganización del pensamiento y de la acción bajo el sobreesfuerzo y el apuro, etc. El 26 % de la población-muestra de “M”contestó que sudaba o temblaba mucho durante un examen o interrogatorio, en tanto que sólo el 11 % de la población-muestra de “P” respondió en ese sentido. A la pregunta 146 del cuestionario (“¿Se pone Ud. nervioso y tiembla cuando se le acerca su jefe?”) contestaron afirmativamente 29,9 % de la muestra de “M”y 154 % de la de ‘Y. L a pregunta 147 (“¿Se le descompone todo su trabajo cuando le está observando su jefe?”) obtuvo 23,4 % de los de “M”y 13,7 % de los de “P”.Las diferencias son mayores a propósito de la pregunta 148 (“¿Se confunden sus pensamientos cuando tiene que hacer algo con rapidez?”) : los de “M”dan 51 % de respuestas afirmativas frente a 37,7 % de los de “P”. Estos resultados indican una más fácil desorganización en los pobladores de “M”en situaciones de stress, lo que guarda, sin duda alguna, relación con un alto nivel de tensión o de carga emocional, en el sentido que le da Kiirt Lewin, además de claros sentimientos de inadecuación y de inferioridad. U n 36,4 % de los sujetos de la muestra de “M”respondió añrmativamente a la pregunta 153 : (“¿Lecuesta trabajo tomar una 255

decisión?”). D e los que respondieron afirmativamente, 49 fueron del sexo femenino (56,3 %)y 38 del masculino (43,6 %).Sumando éstos de acuerdo al lugar de procedencia, tenemos 28 costeños y 36 serranos, o sea un conjunto de 64 inmigrados a la capital, que constituyen un 73,6 % del total que contestó positivamente, frente a 23 liieños, o sea el 26,4% de ese total. E n cambio,los de “P” contestaron afirmativamente en un 32,2 %, con la notable diferencia de que sólo 27,5 % de varones respondió así frente a 72,5 % de mujeres. Esta dificultad para decidirse, tan frecuente en los habitantes urbanos como en los rurales que estamos estudiando, no parece ser expresión de un defecto de personalidad del tipo de la abulia, sino parece provenir de la ambigüedad de su campo cognitivo que incluye su propia desorientación valorativa : no ven caminos claros que les conduzcan a sus objetivos y muchos de éstos tienen que abandonarse o no se vislumbra su posibilidad. Curiosamente, tanto los pobladores de “M”como los de “P” suministraron un 54,8% y 54 % respectivamente de respuestas afirmativas a la pregunta :‘‘¿Quisiera tener siempre cerca a alguien que le aconseje?”. Esto denota una clara necesidad de dependencia o la búsqueda de una figura significativa que guíe, aconseje y proteja. Puede ser una reacción de tipo regresivo frente a las múltiples frustraciones, principalmente de tipo economicosocial a que están sometidos,lo que indudablemente les impide, dentro de sus posibilidades, ayudarse mejor a sí mismos. Esta actitud explicaría la expectativa tan frecuente de una ayuda paternalística, que hace fracasar o entorpece muchos planes de reorganización de la colectividad por falta de iniciativa. Síntomas depresivos son muy frecuentes en la población de “M”. El 17,l% de la población estudiada de “M”se sentía sola y triste en una fiesta (pregunta 157). Los de “P” respondieron así en un 12 %. Apreciamos mayores diferencias, entre ambos grupos, a propósito de la pregunta 160 (‘‘¿Se siente Ud. siempre desanimado y melancólico?”), a la que contestaron 31,3 % de “M”y sólo 20,9% de “P”.Analizando la composición de las personas estudiadas de “M”, encontramos : 15 nativos de Lima, 23 de la Costa y 37 de la Sierra, o sea, el 20 %, 30 % y 49 % respectivamente. E n lo que atañe al sexo, dentro de ese conjunto, 34,6 % son del masculino y 65,3 % del femenino; pero, interesantemente,entre los 37 serranos que contestaron afirmativamente tenemos a 16 varones y 21 mujeres, o sea el 43,2% y 56,7%, en tanto que sólo hubo 3 varones y 12 mujeres entre los limeños y 7 varones y 16 mujeres entre los costeños. La frecuencia de este síntoma depresivo es ligeramente mayor en la población procedente de la Sierra, siendo afectados casi por igual hombres y mujeres; en cambio, en “P” los síntomas depresivos gravitan sobre la población femenina (69,2%). 256

El 24,2 % de la población-muestra de “M”y el 17,7 % de la de “P” manifestó que no tenía “esperanzas en la vida”. Señalaremos que, atendiendo a los grupos domésticos, en “M”, en el grupo de las familias incompletas y en los “heterogéneos”,se dieron un 50 % y 43,7 % respectivamente de respuestas pesimistas. El 17,6% de la población-muestra de “M”y el 12 % de la de “P”,“deseaban a veces verse muertos para terminar con todos sus problemas”. Pero ello contrasta con una bajísima incidencia de suicidios y de intentos de suicidio en ambas poblaciones. En “M”, en el curso de 5 años (1952-1956),sólo 4 personas intentaron suicidarse y ninguna lo consumó, siendo de notar que todas ellas fueron nativas de Lima. Como ya comentaba Harry Stack Sullivan, el pensar o contemplar la posibilidad de suicidio es una experiencia humana común y frecuente, pero son pocos los que lo intentan. Desgraciadamente,no disponemos para fines comparativos de datos referentes a esas fantasías en los diversos grupos de la población general. L a incidencia que hemos hallado nos parece elevada, pero ello contrasta con los escasos intentos de suicidio y con la elevadísima incidencia de actitudes pesimistas y síntomas depresivos.Para explicar este curioso fenómeno podría plantearse la hipótesis plausible de un rasgo de pasividad en las poblaciones estudiadas o la intervención de factores que dan cierto apoyo en medio del fracaso y del desamparo. D e todas maneras, podemos afirmar que estos síntomas observados no son del tipo perteneciente al círculo maníacodepresivo, sino de la forma reactiva, situacional. Estos síntomas tan frecuentes en la población urbana de “M”no pueden compararse a los encontrados, con una enorme frecuencia, por Joseph W.Eaton y Robert J. Weil en la población de los hutteritas de Norteamérica y Canadá, población de tipo endógeno y maníaco-depresivo.Lo que hemos encontrado representa, a nuestro parecer, una forma normal, biológica, de responder a situaciones frustrantes que tienen tendencia a mantenerse y de las que no se ve salida. Síntomas de ansiedad son bastante frecuentes en ambas poblaciones. A la pregunta 163 (“¿Está Ud. siempre preocupado e intranquilo?”) respondieron afirmativamente 44,2 % de los sujetos de la muestra de “M”y 33,8 % de la de “P”.Un 21 % de los de “M”contestó que siempre estaban excitados y nerviosos (pregunta 188), en tanto que los de “P”lo hicieron en un 19,3 %. Un análisis de las respuestas de la población de “M”atendiendo al sexo, arroja un 35,8 % para los varones y 64,l % para las mujeres. Sólo un varón nativo de Lima contestó afirmativamente,junto con 7 costeños y 1 1 serranos, frente a 12 mujeres limeñas, 8 costeñas y 14 serranas.A la pregunta 189 (“¿Salta Ud. o tiembla mucho al oír inesperadamente un ruido fuerte?”), contestaron afirmativamente 35,9 % de “M”y 40,3 % de “P”. Ensueños de ansiedad (pre257

gunta 192) presentaron 39,3 % de “M”y 44,4% de “P”.Miedo sin razón alguna, la forma común de vivir la ansiedad, tuvieron el 14,6 % de “M”y 16,l % de “P” (pregunta 194). En cuanto a manifestaciones cardíacas de la ansiedad, el 30,5 % de los pobladores estudiados de “M”sentían dolor en el corazón o en el pecho (pregunta 30), en tanto que lo tuvieron 25,7 % de los de “P”;y, por ñn,declararon que les “molestaban con frecuencia palpitaciones del corazón’’ (pregunta 31) el 27,l % de “M”y el 26.6 % de “P”. Como puede verse, no hay mayores diferencias en lo que se refiere a incidencia de síntomas ansiosos de varios tipos en las dos poblaciones estudiadas, lo que revela probables factores comunes de inseguridad y conflicto. Erik Essen-Moller, en una pequeña aldea sueca halló quejas de nerviosidad o de ansiedad con una kecuencia de 18 % en las mujeres y de 7 % en los varones; esta menor incidencia contrasta con la más elevada encontrada por nosotros en el pequeño pueblo rural de “P”,lo que señala probables diferencias de seguridad colectiva. Ahora, si comparamos nuestros hallazgos urbanos con los obtenidos en una zona del centro de Nueva York por Thomas A.C.Rennie, Leo Srole y Marvin K.Opler, observamos grandes similitudes con lo que encontraron en los estratos sociales inferiores de su muestra :25 % de síntomas de ansiedad no complicados por somatización, al lado de 43 % en la clase superior, y, en general, un 33 % con dos o más signos críticos de ansiedad o de tensión. Analizamos a continuación ciertas actitudes interpersonales que, sin duda alguna, condicionan serios problemas en vez de servir a los fines de la adaptación. Así, manifestaron timidez, dificultad para relacionarse con los demás, un 32,4 % de los de “M”y 25 % en “P”.L a facilidad para ofenderse (pregunta 174) alcanza el 50 % en la población urbana de “M”y sólo el 20,9 % en la rural de “P”. El sentimiento de que las gentes no les comprenden bien está bastante difundido en “M”: se presenta en el 20,9 %, pero se halla todavía más extendido en “P” -30,6 %- aunque, eso sí, preponderantemente en las mujeres, puesto que contestan afirmativamente 31 de ellas y sólo 12 varones. Hay mucho recelo entre los pobladores de “M”, expresión verosímil de que se sienten extraños entre sí. Nada menos que el 50,2% de los pobladores estudiados de “M”manifestaron tener siempre recelo, aun entre amigos (pregunta 178), o sea, 120 sujetos del total de la muestra. E n ese total, el 45 % lo constituyeron varones y 55 % mujeres. Se halló un mayor porcentaje de desconfiados en el grupo de los serranos (44,l%),siguiérdole los costeños con 32 % y los oriundos de Lima con 23,3 %.Esto quiere decir que la actitud de recelo o desconfianza está muy ampliamente distribuida en la población del barrio, aunque algo más en los que proceden de la Sierra. En general, nuestras observaciones mostraron escasa

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y limitada comunicación entre los pobladores de “M”, no así entre los de “P”.Por otra parte, recogimos la noción de que la mayoría de los pobladores de “M”tienen la peor idea los unos de los otros, aun cuando no se conocen bien entre sí, y los actos antisociales que se registran en el barrio, cometidos por unos cuantos y en ocasiones por sujetos extraños al barrio, se cargan a la reputación de cada uno de los habitantes. E n cambio, en la muestra de “P” sólo el 34,6 % manifestó tener recelo o desconfianza, advirtiéndose que contestaron así 12 varones y 31 mujeres. Enormes son las cargas agresivas de los pobladores de “M”. El 54 % de los integrantes de la muestra de “M”se irritaba con facilidad (pregunta 180) frente a 40,3 % de los de “P”.D e los 103 serranos de la muestra, 48, o sea un 46 % Rspondieron afirmativamente a la pregunta 180 frente a 69 costeños, sobre un total de 134 en la muestra, o sea un 51 %. Esto signiñcaría una mayor agresividad manifiesta en costeños y limeños avecindados en “M”y algo menos en los pobladores serranos. E n lo que se refiere a fatigabilidad,puede decirse que para diversas formas se halla con más frecuencia en los pobladores de “M”. El 50,4 % se siente “a veces completamente agotado” (pre gunta los), mientras que así responde el 40,3 % de la muestra de “P”. El cansancio matinal relacionado con un estado neurótico depresivo se presentó en un 25 % en “M”y 18,5 % en “P” (pregunta 110). El cansancio al más mínimo esfuerzo, que puede estar en relación con enfermedad crónica depauperizante, con neurosis de tipo asténico o con depresión, ocurrió con una frecuencia del 21,2 % en “M”y sólo 12,l % en “P”.Es interesante recordar que en la investigación de la población de una aldea sueca (Essen-Moller), sólo se quejaron de fatiga el 12 % de las mujeres y apenas de 2 a 3 % de los varones. Admitieron enfermarse con frecuencia el 10,s% de los sujetos de la población de “M”y 9,6 % de los integrantes de la muestra de “P”.A la pregunta 121 (“¿Se acaba Ud. a fuerza de preocuparse por su salud?”) contestaron afirmativamente el 28,3 % de los sujetos de “M”y el 29 % de los representantes de “P”.Es decir, tanto en la población urbana como en la rural, que hemos estudiado, se halla algo extendida la preocupación de tipo hipocondríaco, es decir, el medio frecuentemente empleado para encubrir ansiedades. Revisaremos seguidamente algunos estados psicosomáticos.Hipertensión arterial, comprobada por algún médico, declararon 21 sujetos de “M”,o sea, el 8,7 % contra 8,s % de la muestra de “P”. A s m a bronquial la presentaron 8 sujetos de “M’(3,3 %)y 3 de “P” (2,4%). Sólo 5 sujetos -todos ellos del sexo masculino- de “M”manifestaron padecer de Úlceras del estómago (pregunta 56), conforme a

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diagnóstico efectuado por médicos. En la muestra de “P”s6l0 2 probandos declararon padecer dicha enfermedad, con la peculiaridad de que uno era varón y el otro mujer. D e los ulcerosos “urbanos”, el 40 % eran serranos y el 60 % costeños; en general, y si referimos estos datos a la proporción de costeños y serranos en la poblaciónmuestra, vemos que los costeños constituyen el 56 % y los serranos el 43 %, lo cual indica que ambos grupos se ven fuertemente afectados por la enfermedad ulcerosa.Probablementeesta alta incidencia muestra la iiifluencia patógena de factores o condiciones vinculadas a la vida en las grandes urbes. A este respecto conviene recordar que Rowntree (1945)ha señalado que los negros que vivieron por un período de 5 años en Chicago,expuestos a las mismas tensiones que los blancos, tuvieron una incidencia de Úlceras semejante a la de 0 0 s últimos. Advertimos una altísima incidencia de abuso del alcohol en la población urbana de “M”. Así,la pregunta 144 del cuestionario (“¿Toma Ud. generalmente dos o más copas al día?”) fue contestada afirmativamente por el 10,4% de la población estudiada de “M” y por el 7,2 % de la de “P”. Merecen compararse estos resultados con los de una encuesta sobre incidencia de alcoholismo en una población predominantemente obrera,de la ciudad de Santiago de Chile (J. Marconi, Aníbal Varela y colaboradores), en la que se clasificaroncomo alcohólicos al 8,3% de los varones y al 0,6% de las mujeres. En el estudio de Essen-Moller de una población rural sueca se comprobó que el 9,2% de la población adulta abusaba del alcohol. En síntesis,encontramos semejanzas y diferencias en la frecuencia de síntomas emocionales, actitudes interpersonales y estados psicosomáticos en dos poblaciones peruanas, una rural y otra urbana, que hemos estudiado valiéndonos del método del censo. Se advierten elevadas incidencias de ansiedad en ambas poblaciones, pero se nota más depresión y expresiones de agresividad en los pobladores urbanos. Se observa también en esos pobladores urbanos de una zona tipo slum, una mayor inadecuación, desorganización bajo stress, más recelo y desconfianza en las relaciones interpersonales,así como una elevadísima incidencia de alcoholismo. Debemos recordar la inseguridad de los habitantes de pueblito rural, la defensa constante de sus pequeñas propiedades, las posibilidades limitadas para los habitantes jóvenes,lo que contrasta con la gran estabilidad de sus pobladores, su gran homogeneidad, la amplia comunicación interpersonal, su elevado espíritu de solidaridad para los fines de su defensa. En la zona urbana estudiada se advierte una gran tensión general, constantes fricciones entre los diferentes pobladores, graves prejuicios raciales, un extendido sentimiento de haber fracasado, pero un refugio en la vida de familia y una búsqueda de dependencia. 260

Debemos comentar, empero, que “P” no es una aldea aislada, ciento por ciento homogénea y libre de las influencias de la gran urbe. En realidad, no se halla en el extremo rural de continuum rural-urbano. L a alta incidencia de ansiedad posiblemente indique inseguridad en relación con los cambios culturales y sociales que se están operando. En cuanto a los pobladores de “M”, nuestros hallazgos se encontrarían en relación con graves frustraciones, con incapacidad para superar las dificultades,con pérdida de la esperanza y con evidentes maniobras defensivas a través del aislamiento.

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XI. ECUADOR: PROBLEMAS DE PLANIFICACI~N Y ADMINISTRACI~N EN ESMERALDAS 1 por Gonzalo Rubio Orbe,Reinaldo Torres Caicedo y Alfredo Costales

DESCRIPCIÓN GENERAL DE LA CIUDAD La parte continental del territorio de la república del Ecuador forma tres regiones naturales : Oriente, Sierra y Costa o Litoral. L a provincia de Esmeraldas se encuentra en la Última de las regiones;ocupa la parte norte en la frontera con Colombia. L a ciudad de Esmeraldas es un puerto marítimo que se encuentra hacia el océano Pacífico, en la margen izquierda de la desembocadura del gran río del mismo nombre. L a posición astronómica de la ciudad es la siguiente : 59’ de latitud norte y 79/40”de longitud oeste. Esta localización ha facilitado la comunicación marítima con el resto de la costa ecuatoriana y con el exterior. L a comunicación interna con parte de la provincia ha sido posible mantenerla sólo a través del río Esmeraldas. En cambio,la comunicación terrestre entre la provincia y el resto del país no ha contado con vías de comunicación. Este aislamiento ha determinado que la región sea una de las más atrasadas y menos explotadas del Ecuador. En estos Últimos años, la comunicación aérea ha permitido facilidadespara la comunicación y movimiento, especialmente de pasajeros. L a ciudad de Esmeraldas ha alcanzado un enorme crecimiento en su población y superficie. Esto se ha debido a dos factores :la alta tasa de crecimiento vegetativo de la población y la inmigración a la ciudad, como consecuencia especialmente de dos etapas de gran auge económico :

1. El título original del manuscrito era : “Problemas económico-sociales sobre migración y urbanización en la ciudad de Esmeraldas. República del Ecuador”. H a sido necesario reducir el manuscrito de las dos terceras partes, omitiendo el examcn de problemas interesantes como : demografía; estructura ocupacional; ingresos; organizaciones; estructura racial y social; criminalidad e inadaptación social; relaciones con las zonas rurales; condiciones en las zohas de origen de los migrantes. 2. Funcionarios del Departamento Técnico de la Junta Nacional de Planificación y Coordinación Económica, Quito, Ecuador. Los criterios emitidos en el estudio no son necesariamente los de la Institución; los autores del trabajo se responsabilizan de sus conceptos.

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1. L a segunda guerra mundial produjo una alta demanda y buenos precios internacionales para la explotación de productos silvícolas como el caucho y el palo de balsa. Esto determinó un rápido desarrollo económico, pese a las dificultades y altos costos de la explotación y a las dificultadesen el transporte interno de estos productos. En esta etapa se logró alguna capitalización, que redundó en beneficio del establecimiento de pastizales y de una ganadería de buena calidad. Los ingresos de divisas que se lograron por las explotaciones silvícolas indicadas alcanzaron el máximo en 1944, con el equivalente a 10,5 millones de sucres, correspondiendo 7,4millones para la exportación de caucho y 2,8 millones para la balsa. En los años de 1945 a 1947 se produjo un descenso agudo de las exportaciones y con ello una grave depresión económica para la provincia y para Esmeraldas, el Único puerto de exportación existente entonces en dicha zona. E n las épocas de crisis, a más de la ganadería que quedó ya en proceso de desarrollo, la mano de obra se concretó a la explotación aurífera, en forma limitada y como actividad de simple compensación a la desocupación. 2. En 1948 surgió un nuevo renglón de riqueza con la explotación del banano y su exportación al exterior. L a gran demanda del banano produjo el monocultivo en la provincia. A u n cuando existen, como es natural, otras actividades para atender el consumo interno casi todo de subsistencia, la Única realmente dinámica es el cultivo de banano para la exportación, lo cual, sea dicho, constituye actualmente una forma extrema de monocultivo. Este desarrollo de la economía se reflejó directamente en el crecimiento de la ciudad-puerto,por su condición única y estratégica en la provincia. L a actividad económica atrajo a la mano de obra de fuera de Esmeraldas, donde era necesaria para atender la agricultura y para el transporte y el embarque del banano. L a ciudad alcanzó un gran desarrollo en las actividades comerciales, creció el número de viviendas y pequeños comercios y proliferaron bares y cantinas, produciéndose un aumento de la prostitución. El desarrollo se advirtió también en otros campos complementarios para atender las necesidades, servicios y vida misma del aumento demográfico. Pese a la falta de comunicaciones, la mano de obra, sin mayor calificación ni técnica, afluyó a Esmeraldas, atraída por los altos salarios y por las utilidades que alcanzaban en diversas actividades con ese florecimiento económico. Por desgracia, los crecimientos humano y del área de la ciudad no respondieron a ningún plan, a ninguna medida ni programa de previsión en servicios esenciales y en la urbanización. Razones culturales y de política local no permitieron un aprovechamiento efectivo y proporcional de los aumentos de ingresos privados y públicos para elevar los niveles de vida de la ciudad y de las familias. Fue un crecimiento anárquico, impulsado por las cir-

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cunstancias y fuerzas que actuaban en forma incontenible. Por esa razón, mientras es sorprendente el crecimiento de la población y mientras se observa que la ciudad, en los Últimos ocho años, casi ha duplicado su extensión, Esmeraldas, como ciudad y como puerto, permanece en una verdadera postración y comparte una serie de necesidades y condiciones apremiantes. L a ciudad de Esmeraldas, en los momentos actuales, se encuentra atravesando por un período de grave depresión, ocasionado por dos factores : 1. L a crisis del banano : se produce una caída considerable en la exportación bananera por ese puerto. 2.El movimiento sísmico del 19 de enero de 1958 produjo la destrucción total de uno de los barrios y de gran parte de la ciudad. U n censo de vivienda y población, que se levantó a pocos días de producido el movimiento, halló los siguientes datos : de las 3 919 viviendas que quedaron en pie, se encontraban deshabitadas 509, equivalentes al 13 %. Del total de viviendas existentes se comprobó que un 81 % necesitaba reparaciones y sólo el 5 % se encontraba en buen estado. C o m o es de suponer, esta situación ha creado problemas muy graves en todo orden en la vida de Esmeraldas que demandan urgente solución. Pese a las condiciones materiales que está confrontando la ciudad, el éxodo de la población no ha sido de una magnitud suficiente para producir su despoblamiento. Si bien no ha sido posible establecer la cifra exacta de la población que emigró por esta causa, el dato de población que se encontró en el censo está revelando el arraigo y estabilización de los habitantes en la ciudad. L a población posterior al movimiento sísmico fue de 24230 habitantes y la de abril de 1956 fue de 21 600. Los gobiernos central, provincial y municipal están preocupados en solucionar los problemas surgidos por ese movimiento, especialmente en cuanto a rectificaciones en aumento a la localización de la población. C o m o primera medida, se ha destinado una extensión de seis hectáreas, en el sitio llamado Potosí, en la parte SE de la ciudad. Este nuevo lugar se calcula permitirá levantar cerca de 500 viviendas. M a s ante la presión de las condiciones existentes, algunas familias han empezado ya a levantar sus casas, creando graves problemas en materia urbanística. L a ciudad de Esmeraldas, desgraciadamente, carece de un plano topográfico. Con motivo del Último movimiento sísmico, el Instituto Geográfico Militar se encuentra realizando el levantamiento. A pesar de esta situación es posible hacer una descripción general del área que ocupa la ciudad actualmente. El área de Esmeraldas tiene una forma de ángulo recto, con dos sectores longitudmales. Se extiende a lo largo de una franja de terreno plano en la desembocadura del río del mismo nombre, en el océano Pacífico, de SE a NO; luego continúa por otra franja 264

angosta y pequeña de tierra costanera, en dirección sur. El terreno en que se ha levantado ia ciudad es plano y poco ancho. U n a serie de colinas forman un marco que no permite una extensión mayor en dirección sur. Por otro costado se limita con el cauce del río, en la mayor parte, y el océano Pacífico en otra. El límite bordeado por las colinas es irregular, por la conformación de éstas; las elevaciones tienen fuertes gradientes, en tal forma que el asiento de la ciudad y las posibilidades de ampliación se limitan en forma irregular, con curvas marginadas por dichas colinas. Por estas características del terreno, las principales extensiones del área son las siguientes : la parte que se extiende a lo largo del río mide cerca de 3,5 km (3 460 m);el ancho mayor es de 700 metros y el menor de 260 metros. El área frente al mar mide de largo 700 metros y de ancho 200 metros. Esta conformación del suelo hace que la ciudad disponga de pocas extensiones de tierras firmes para un futuro crecimiento.

VIVIENDA Del análisis de los datos disponibles se puede concluir que del total de edificios de la ciudad (3 919>, el 81,9 %, es decir 3 319, son construcciones de características tales (madera y caña, caña) que pueden considerarse como viviendas de ínfima calidad. Esto significa que la gran mayoría de la población dispone de viviendas que por sí solas determinan bajos niveles de vida. E n cuanto a las características de las cubiertas de los edificios y viviendas se halia la siguiente realidad: 20 edificios de hormigón, que equivalen al 0,50%; de zinc, 1 175, o sea el 30 %; de asbesto, 14, es decir el 0,40%; de paja, 2 323, que representan el 59,2 %, y 3 1 1 ruberoid o pontón, o sea el 8,0%, lo cual viene aconfirmar las conclusiones antes comentadas. En la superficie que ocupan las construcciones se encuentra otro factor desventajoso para los niveles de vida y el confort en las viviendas. D e los datos estadísticos se desprende que más del 50 % de la población de Esmeraldas dispone de viviendas hasta de 60 metros cuadrados.Por otra parte, el 36 % de viviendas dispone de espacios en los que se puede esperar que existan tres o cuatro piezas; en cambio, el 22 % dispone de menos de 30 metros cuadrados;es decir, una o dos piezas para familias de un promedio de 6 miembros. Si se consideran los tipos de edificaciones y los espacios disponibles como factores negativos, se verá que las condiciones son también desventajosas en este aspecto.

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P A R R O Q U I A S Y BARRIOS D e los datos constantes se desprende la descripción siguiente de las varias parroquias de la ciudad : 1.La zona residencial de una clase media y de mejores recursos económicos está ubicada principalmente en el barrio Las Palmas; sin embargo, este tipo humano se lo puede encontrar tambih en la parte central de la ciudad, que es la mejor atendida en servicios urbanísticos y que concentra las mayores actividades comerciales y administrativas. 2.La parte central de la ciudad, correspondiente a las parroquias Cinco de Agosto y Esmeraldas, es residencia de clase media, dedicada principalmente al comercio, a la administración y a profesiones liberales. 3.Las clases bajas están ubicadas indistintamente en las diversas parroquias y barrios; por lo general, las partes periféricas de éstas sirven de residencia de estos grupos. C o m o caso más visible se encuentra que el Barrio Caliente está formado por una mayona de gente perteneciente a esta clase social. 4:En los barrios El Malecón, El Pampón, Vida Suave, Panecillo, Brisa del M a r y lo que fue la Isla Piedad son asientos de los grupos humanos más atrasados, que soportan condiciones económicas de mayores necesidades. En estos lugares se encuentran características comunes y generalizadas en cuanto a tipos de construcción de las viviendas, grupos étnicos y aspectos culturales y económicos. 5.La población en cuanto a sus actividades no mantiene diferencias especificas de localización. Los varios campos de trabajo se mezclan y el predominio de algunos obedece mejor a la cercanía a los lugares de trabajo y actividades. Sólo en los barrios humildes y marginales se encuentran actividades determinadas y predominantes, que corresponden a las bajas condiciones económicas y a los niveles culturales. 6.L a mayoría de las construcciones representan factores poco favorables para el confort y las niveles de vida. 7.La ciudad de Esmeraldas sufre de la carencia absoluta de varios servicios de urbanización y los de que dispone son escasos y deficientes. En el análisis de servicios de la ciudad se ofrecerán datos estadísticos concretos de estos aspectos.

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RELACIONES DE L A S ZONAS DENTRO DEL RADIO M U N I C I P A L Y LA A G L O M E R A C I Ó N URBANA L o s principales aspectos pueden resumirse en lo siguiente : D e acuerdo con las leyes y las normas que establecen las funciones de los municipios del país, toca a éstos la planificación urbana y suministro de los principales servicios de carácter urbano. Lo que ha sucedido en la ciudad de Esmeraldas es un caso típico de crecimiento urbano sin plan ni atención a los servicios en la magnitud que el aumento de población exigía. El área de la ciudad ha crecido por la presión humana; factores económicos y políticos lugareños no han permitido una planificación ordenada del crecimiento. El municipio se ha visto obligado a levantar nuevos barrios limitándose tan sólo con la construcción o trazado de calles y la determinación de manzanas para el levantamiento de viviendas. Este es el caso del crecimiento de algunas parroquias y barrios antiguos y los nuevos, como Las Palmas y la parroquia Bartolomé Ruiz. Más aún, el crecimiento ha pecado por una base errónea de tremendas consecuencias para la ciudad y el municipio. Delineadas las calles, hecho el afirmado en varias de ellas, la lotización se ha efectuado a precios bajos, porque no se incluían los servicios básicos, como canalización y agua potable. Así se explica, por ejemplo, que la lotización del barrio residencial de Las Palmas haya tenido precios fluctuantes entre 15 y 30 sucres el metro cuadrado. Esta política ha colocado al municipio frente a grandes obligaciones para el futuro, cuando tenga que proveer de los servicios de canalización, agua potable y pavimento. L a localización de los edificios destinados a los principales servicios administrativos, culturales, asistenciales, de salubridad y de otra índole no se han sometido a plan alguno de crecimiento de la ciudad. Factores de cercanía y de comodidad transitorios determinaron la ubicación de éstos. El crecimiento xelerado de la ciudad hizo que muy pronto las ubicaciones resultaran inadecuadas, tanto que en la actualidad se impone el urgente traslado a lugares más apropiados y convenientes. El terremoto Ú1:imo ha producido la destrucción total o parcial de muchos de esos edificios y en los momentos actuales se están haciendo recomendaciones parciales para rectificar estos errores. Desde luego, la política más aconsejada sería levantar un plano regulador de la ciudad, con miras a una distribución y ubicación más conveniente y técnica de los servicios en función del área actual y su futuro desarrollo. El 11 de septiembre de 1957 se expidió una ordenanza municipal encaminada a regular en parte las construcciones y el crecimiento de la ciudad sobre bases técnicas; en ella se establece la obligación de presentar al municipio planes para el estudio y aprobación de

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las nuevas edificaciones.Por desgracia, ésta es una medida de Última hora, después que la ciudad está sufriendo los impactos graves de un proceso desordenado y sin control de edificación. Más aún, las disposiciones constantes en la mencionada ordenanza no pueden aún tener aplicación plena por varios factores, principalmente, por la falta de técnicos en estos campos, por los bajos niveles culturales de la población y por la fuerza de la tradición que pesa gravemente. En realidad la única disposición que se cumple en este aspecto es la relativa a las líneas de fábrica, y esto no en todos los casos: hay barrios enteros cuyo crecimiento no se ha sujetado a ellas. Con la política administrativa observada por ese municipio, no se ha previsto la descongestión de los barrios densamente poblados. La extensión de la ciudad,en la forma ya anotada,ha permitido evitar mayores problemas de hacinamiento con el aprovechamiento de los solares en los nuevos barrios y parroquias. Sin embargo, queda en pie la grave aglomeración de los barrios humildes y marginales ya enumerados. En los momentos actuales y con el objeto de aliviar la situación producida por el terremoto y atender al crecimiento de la ciudad, se va a levantar el Barrio Nuevo en seis hectáreas de terreno en el sitio Potosí. Hay también en proyecto la construcción de un barrio para afiliados a la Caja del Seguro. D e realizarse el proyecto del Seguro se haría con una planificación técnica.Constaría de 7 bloques o manzanas, con una superficie Útil de 25 150 metros cuadrados, para unos 70 lotes. L a Caja construiría las calles con afirmado, las aceras pavimentadas,canalizaría las calles,instalaría tubería de agua potable y red de luz, para conectar los servicios cuando la ciudad disponga de los mismos. El valor de los lotes se estima oscilaría entre 40 y 50 sucres el metro cuadrado. L a Caja concedería préstamos hipotecarios a sus afiliados por valores entre 50000 y 75 O00 sucres;de éstos se descontaría el valor de los lotes y la diferencia serviría para las edificaciones. D e acuerdo con las tablas de préstamos de esta clase, habría alrededor de 500 afiliados que si aún no tienen estos beneficios,estarían en condiciones de aprovechar de ellos.

LOS BARRIOS POBRES

Al hacer la descripción de los barrios y parroquias que forman la ciudad, se anotó que El Malecón, Pampón, Vida Suave y la Isla Piedad, esta Última destruida casi en su totalidad por el terremoto, eran residencias de la gente más pobre. Estos barrios se encuentran ubicados junto a la ciudad misma. L a avenida Pedro Vicente Maidonado se extiende al borde y paralela al cauce del río.Los declives de esta vía hasta la parte que toca con las aguas forman el asiento de 268

los mentados barrios, menos la Isla Piedad que queda separada de la ciudad, en su parte menos ancha, por unos 40 metros. En estos barrios las condiciones de existencia, se ha dicho ya, son subhumanas;se trata de un hacinamiento de casuchas de paja, desmanteladas, llenas de miseria. Los desechos de la ciudad se arrojan por las bocacalles en montones que caen sobre varias viviendas; dos desagües de la canalización cruzan por estos barrios; una de ellos descubierto; exhalando olores pestilentes; animales, gallinazos y niños se mezclan en ese medio de angustias y desesperación. No existen calles; apenas angostos desfiladeros pantanosos sirven para transitar. En el invierno las condiciones empeoran más. Unas 890 familias se debaten en estas circunstancias. Como se podrá apreciar bajo el epígrafe “Administración pública y servicios”, sólo parte de un sector (el central) de la ciudad cuenta con canalización o hay un contrato en ejecución de este servicio. El resto carece en absoluto de él. Los servicios de agua no potable por tubería son también limitados.D e luz eléctrica disponía la mayor parte de barrios y parroquias antes del movimiento sísmico, pero a causa de sobrecarga en el funcionamiento de los motores y falta de cuidados técnicos en las plantas se ha descompuesto la más importante unídad de generación. En la actualidad, a excepción de la parroquia Luis Tello, toda la ciudad se encuentra a obscuras durante la noche. Si esta es la realidad que confrontan las zonas más importantes de la ciudad, en los barrios humildes, levantados fuera de toda norma de urbanización,la realidad es primitiva y desesperante. Las condiciones sanitarias son totalmente adversas y las pestes y enfermedades tienen el ambiente más propicio para su propagación, que afortunadamente hasta ahora no ha adquirido carácter agudo. Barrio Caliente es otra zona de gente pobre; pero las condiciones de vivienda difieren de los demás barrios. Hay en él calles anchas y bien delineadas; las viviendas son diferentes de los demás barrios marginales. En este barrio viven estibadores y agricultores que en los años de apogeo del banano tuvieron buenas entradas;mas, debido a factores culturales, no han aprovechado beneficiosamente esos ingresos para elevar sus niveles de vida. Los barrios en que la vida ofrece condiciones de primitivismo y angustia,por suerte,debido a los efectos del terremoto,deben desaparecer y la redistribución de sus habitantes se hace urgente e imperiosa. En esta forma la ciudad afrontará la solución de una verdadera lacra en la estructura humana, social y económica de Esmeraldas.

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POBLACI~N

El incremento de la población de la ciudad de Esmeraldas se determina en el siguiente cuadro. CUADRO 1. Tasa total de crecimiento Años

Población al 30-Vl

1951 1952 1953 1954 1955

15 456 16 662 17 163 18 450 19 418

Incremento foro/

Tasa

1206 1101 687 968

7,80 6.07 3,87 5.26

%

Elaboración : Junta Nacional de Planificación y Coordinación Económica.

El incremento total de la población está determinado por el crecimiento vegetativo y la inmigración. El crecimiento vegetativo se registra en el siguiente cuadro. CUADRO11. Crecimiento vegetativc Poblacidn 01 30-VI

Arios

Incremento vertelafivo

Tara de incremenfo

%

1951 1952 1953 1954 1955

15 456 16 662 17 763 18 450 19 418

325 446 407 4.01 525

2,lO 2,68 2,29 2,17 2,70

Elaboración : Junta Nacional de Planificación y Coordinación Económica.

Las principales características del proceso de inmigración en la ciudad de Esmeraldas se registran en los cuadros siguientes. CUADRO111. Inmigraciones según años de llegada y sexo Sexo absolufo

Año de k w d a

Hombres Y mujeres

Porceniaje

1951 1952 1953 1954 1955 1956 Total

670 970 380 140 870 670 3 700

18,l 26,2 10,3 3,8 23,s 18.1 ___ 100,O

__

Relofivos enfre sexo3

Hombres

Mujeres

Hombres

Mujeres

300 530 180 80 470 270 1830

370 440 200 60 400 400 1870

44,78 54,64 47,37 57,14 54,02 ~-40,30 49,46

55.22 45.36 52163 42,86 45,98 -- 59,70 50,54

___ -

Fuenfe y elaboración : Junta Nacional de Planificación y Coordinación Económica.

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Los datos anteriores demuestran que si bien existe una corriente regular de inmigración, su magnitud varía acusadamente de año en año, seguramente en relación con las variaciones de la actividad económica. E n efecto, el año de mayor inmigración, 1952, fue también el período de auge de la exportación bananera por ese puerto. CUADROIV. Actividades de la población inmigrante Actividades

PobZación

Porcenfajes

-

Agricultura Industrias y artesanía Comercio Transportes Servicios Otras Total

40 200 560 190 450 250

1690

2,3 11,8 33,2 11,2 26.6 14,8

100,o

Fuenfe y elaboración :Junta Nacional de Planificación y Coordinación Económica

____ LOCALIZACIÓN DE LAS INDUSTRIAS Y DEL COMERCIO L a actividad industrial, sin lugar a dudas, es la que menos aporta al empleo de la población activa, siendo la fundamental fuente de empleo la actividad comercial, síguíendo en importancia los servicios públicos y los transportes. Según los registros de la Cámara de Comercio e Industrias el número de socios declarados a la actividad comercial alcanza a 300, repartidos en toda la ciudad pero preponderantemente en el centro. L a actividad industrial tampoco se ha concentrado en ningún barrio, pues aún cuando en la parte central de la ciudad está situada la mayoría de estas empresas, hay algunas que se han localizado en otras zonas. No se puede, en consecuencia, determinar un sector industrial, tanto por el pequeño número de industrias establecidas cuanto por la dispersión de las mismas. E n la parte central de la ciudad se encuentran 15 de las 25 industrias existentes;sin embargo, el pequeño volumen de actividad o tamaño de estas empresas hace que pasen casi inadvertidas en el conglomerado urbano. En cambio, en lo que respecta a la actividad comercial o establecimientos comerciales, se han situado en su gran mayoría en una parte del sector central de la urbe, caracterizando así a la zona como la de mayor actividad. Esta zona está comprendida a lo largo de la

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avenida Bolívar desde la calle 10 de Agosto hasta la calle Ricaurte y entre el Malecón y la avenida Sucre; esta zona abarca una extensión de 16 cuadras tomando en cuenta tanto la avenida Bolívar como las transversales ya indicadas. El resto de establecimientos comerciales se encuentran dispersos por toda la ciudad. Dentro de esta misma zona central están localizadas las oficinas de administración y servicios públicos que es la otra fuente importante de ocupación.

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y SERVICIOS FfSICOS L a administración municipal se rige en el cantón Esmeraldas, al igual que en todos los otros cantones del país, por la ley de régimen municipal; en consecuencia, y como capital de provincia, el Concejo está constituido por el alcalde municipal y nueve concejales, todos “designados por sufragio universal y secreto”; tanto el alcalde como los concejables duran dos años en el ejercicio del cargo y pueden ser reelegidos; los concejales se renuevan anualmente por partes, alternativamente cinco o cuatro cada vez, según sea el número de los que ya han cumplido los dos años de ejercicio. L a administración municipal de Esmeraldas está dirigida por la alcaldía, luego vienen los departamentos y por Último las secciones. L a autonomía municipal está garantizada por las leyes del país, especialmente por la Constitución de la República y la ley de régim e n municipal. Dichas leyes, a más de garantizar la autonomía municipal en alto grado, regulan las relaciones del municipio con el gobierno central y con otras entidades; estas regulaciones tienden también a precautelar la autonomía. Dentro de estas regulaciones la vida del municipio esmeraldeño se ha desarrollado con la total autonomía que le conceden las leyes, pero debido al crecimiento de carácter explosivo que se ha registrado en la ciudad por el auge de la exportación bananera y el impacto de este crecimiento en la economía municipal, ha tenido que afrontar problemas especiales de dificil solución inmediata, los cuales crearon un ambiente favorable para el despertar de ambiciones y rivalidades políticas determinantes de un cierto grado de desorganización e inoperancia m u y perjudicial para el incremento indispensable de los servicios públicos, que han quedado m u y retrasados en relación con el crecimiento urbano, a pesar de haber existido disponibilidades financieras de aceptable volumen para satisfacer las necesidades del desarrollo.En la actualidad, y una vez pasado el auge de la exportación, las disponibilidades financieras del Municipio han declinado violentamente y tan sólo recurriendo al endeudamiento y al auxilio nacional que se da a la ciudad, a través de la Caja de Reconstrucción, se ha podido desarrollar los servicios en el

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grado en que se consigna en los párrafos respectivos de este estudio. Basándose en el promedio de recaudación de los años 1955, 1956 y 1957, las fuentes de ingresos municipales se resumen, según su importancia, de la manera que aparece en el cuadro V. CUADRO V. Fuentes de los ingresos municipales Sucres

Impuestos Ingresos varios Rentas patrimoniales Tasas por servicios

Total

x

878 966,90 191 627,40 128 838,82 96 323,74

67,8 14,8 10,o 7,4

1295 756,86

100,o

L a principal fuente de ingresos municipales constituyen los impuestos, y la fuente de menor importancia es la de los servicios. Claramente se aprecia la tremenda importancia que tiene el impuesto del banano, cuyo rendimiento significa el 44,7% de los ingresos municipales; le sigue en importancia la partida correspondiente a la participación en los monopolios del Estado, que constituyen el 13,4 % y por último se puede observar también la pequeña importancia de las tasas por servicios públicos, dentro de las ñnanzas municipales, lo cual, a su vez, constituye un índice de su eficacia para cubrir las necesidades de la ciudad en estos aspectos. AGUA POTABLE

L a ciudad prácticamente carece de agua potable, pues el servicio de distribución de agua por tubería que existe en la actualidad no puede ser llamado de agua potable. Este servicio de distribución, con tremendas deficiencias tanto en el aspecto sanitario como en la regularidad, presión necesaria, etc., tan sólo cubre alrededor del 10 % de las necesidades inmediatas de la ciudad y naturalmente influye en el precario estado de higiene que predomina en Esmeraldas. Con el fin de proveer a la ciudad de este servicio fundamental, el Municipio ha realizado un contrato con el Servicio Cooperativo Interamericano de Salud Pública, según el cual se tendrá un total de 38 O00 metros de red que servirá a 3 400 instalaciones domiciliarias; lógicamente, el contrato comprende también la realización de todas las otras obras necesarias. Si se considera que el censo de la vivienda registra la existencia de 3 919 casas, se podría deducir

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que el proyecto a realizarse abastecería aproximadamente al 87 % de la población. El presupuesto total de esta obra alcanza 13 545 846 sucres si se lo realiza captando las aguas del río Esmeraldas y alrededor de 9,5 millones con el sistema de pozos profundos. L a ejecución de las obras dependerá casi exclusivamente de las disponibilidades ñnancieras, mediante las aportaciones del Municipio, la Caja de Reconstrucción y el Servicio Cooperativo Interamericano, es posible que se lo realice en breve plazo, hasta fines del año 1961, si se cumple el programa de aportaciones. D e hecho, se va a iniciar ya la colocación de la red en el sector central, a fin de poder terminar las obras de pavimentación que se encuentran suspensas hasta tanto se tienda la red de agua potable; esta obra se efectuará en los próximos seis meses, si la estación lluviosa que se aproxima no lo impide; realizado este trabajo, se habrá colocado aproximadamente el 26,3 % de la red total, o sea 10 O00 metros. ELECTRICIDAD

Este servicio se encuentra actualmente en un estado ruinoso; el deterioro del mismo se ha debido tanto al desgaste normal agudizado por la falta de uso adecuado y mantenimiento, como a su ineficacia cada vez mayor para atender las crecientes necesidades de la población, cuya tasa de crecimiento demográfico ha sido del 9,6 % anual, mientras los servicios de luz y fuerza eléctrica permanecían sin ampliación ninguna. Los resultados de esta situación fueron : en 1955 la disponibilidad por habitante fue de 15 W; en 1956 rebajó a 13,9 W y en 1958 a 12,4 W por habitante. Esto, desde luego, tomando en Consideración la capacidad de generación instalada y la población;pero la realidad es aún más grave, pues en meses anteriores tan sólo se contaba con el servicio de uno de los dos generadores de 126 kW, lo cual daba una disponibilidad de 5,2 W por habitante; a la fecha, prácticamente se carece del servicio, por daños irreparables en los generadores. Volviendo a analizar tan sólo la capacidad instalada y tomando en consideración que los estudios realizados por la Junta Nacional de Planificación y Coordinación Económica señalan una necesidad inmediata mínima de 1 O00 kW, podemos deducir que la ciudad hipotéticamente estaría servida tan sólo en un 30 %. Analizando el problema en forma comparativa, se debe indicar que las principales ciudades del país, que tampoco tienen un servicio satisfactorio, alcanzan los siguientes niveles de disponibilidad por habitante: las mejor servidas tienen de 50 a 55 W por habitante, y las que tienen un servicio aceptable, 30 W por habitante; en consecuencia, para que Esmeraldas alcance el nivel de las ciudades con servicio aceptable o regularmente atendidas del país, deberá incre-

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mentar en un 242 % las disponibilidades por habitante, y para igualar a las ciudades mejor servidas, en un 403 %. Para subsanar esta precaria situación, el Municipio ha contemplado la ejecución de un plan de inmediata realización y uno a corto plazo; el primero comprende la de habilitar una planta de 15 kW para la parroquia urbana 5 de Agosto, otra de 45 kW para la Bartolomé Ruiz y una tercera de 200 k W para la parte central de Esmeraldas. D e esta manera se contará con una disponibilidad de 10,7W por habitante. El plan a corto plazo ha sido contratado a un costo de 14 millones de sucres, para la instalación de dos etapas de 800 kW;este programa dará a Esmeraldas una disponibilidad por habitante de 33 W, que está dentro de las cifras aceptables para servir a la ciudad y procurar un modesto desarrollo industrial. ALCANTARILLADO

El estado de este servicio también se podía considerar como muy deficiente hasta hace poco tiempo; pero en virtud del contrato realizado con una empresa constructora que ha entregado ya la mayor parte de las obras,el progreso en este aspecto ha sido notable; la extensión actual de la red es de alrededor de 7 300 metros, o sea que cubre aproximadamente el 20 % de las necesidades de la ciudad. Se registra un progreso notable porque con anterioridad a la realización del contrato tan sólo contaba la ciudad con una red de unos 2 600 metros, que representaba apenas el 6,8 % de las necesidades actuales;se debe indicar también que el servicio es de tipo mixto; como puede verse,la deficiencia de la canalización es considerable,especialmente si se toma en cuenta la falta de servicio complementario de agua potable;esta situación determina el pésimo estado sanitario en que se encuentra la población. TRANSPORTE

L a ciudad de Esmeraldas para su comunicación con el resto del país y con el exterior dispone de cuatro clases de transportes,el terrestre, el aéreo, el fluvial y el marítimo. En primer lugar está situada a orillas del río Esmeraldas,navegable en gran parte, así mismo está servida por barcos de cabotaje nacional de salidas y entradas diarias y barcos de bandera extranjera que actualmente entran a un promedio de 9 por mes, para embarcar banano. En segundo lugar y mediante el paso del río Esmeraldas, en cuya orilla opuesta se encuentra el campo de aviación, Esmeraldas está conectada con el seIvicio aéreo nacional por 5 vuelos semanales, realizados entre dos campañías nacionales de aviación, “Area” y

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“Tao”, y por vuelos diarios que realiza una compañia de avionetas entre las principales ciudades de la Costa. Tanto el transporte aéreo como el marítimo están atendidos en forma bastante aceptable. E n tercer lugar, la ciudad de Esmeraldas puede conectarse actualmente con la región interandina del país, mediante la carretera Quito, Santo Domingo, Quinindé, Esmeraldas, con un pequeño trasbordo que desaparecerá a fines de este año; por esta vía existe ya un servicio diario de autobuses. E n cuarto lugar, el transporte fluvial sirve de conexión entre la ciudad y las mnas regadas por el río Esmeraldas, mediante pequeñas embarcaciones de motor, y se extiende a algunos de los afluentes en forma primitiva. Por Último, el transporte urbano no presenta mayores problemas dada la extensión de la ciudad. Se atiende mediante una línea de transporte urbano que cuenta con 1 1 autobuses y microautobuses, con una distribución de turnos desde las 6 y 1/4 de la mañana hasta las 12 de la noche. Además, la ciudad cuenta con una estación de automovíles de alquiler constituida por 9 unidades; es posible, pues, asegurar que el transporte urbano está bastante bien servido, ya que no representa todavía una considerable necesidad urbana.

SERVICIOS SOCIALES, CULTURALES Y DE DEFENSA DE LA SALUD EDUCACI~NY CULTURA

El analfabetismo en la ciudad de Esmeraldas se midió en el censo de población de 1950. L a población total censada, mayor de diez aios, fue de 9 319 personas; de esta cifra sabían leer y escribir 7 157; o sea el 76,8 % de alfabetismo.Este porcentaje puede considerarse como halagador, teniendo en cuenta los promedios nacionales. L a falta de datos estadísticos e informaciones Últimas no permiten cuantificar la situación actual. Sin embargo, a falta de otro elemento de juicio, se podría aceptar el mismo porcentaje del censo ya que nada indica que existan cambios substanciales. L a educación preescolar en la ciudad, en el año 1958, consiste en cuatro jardines de infantes, con 427 niños matriculados, 284 asistentes y 9 profesores. Estas cifras demuestran que en este nivel se atiende sólo a una minoría de población comprendida entre cuatro y cinco años. Los barrios pobres y marginales no recurren a estos servicios,principalmente por razones económicas. Llama la atención el alto porcentaje de ausentismo escolar en este nivel, con 3 3 3 %. E n 1958 funcionaban 16 planteles de educación primaria con

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4 956 niños matriculados y 3 644 concurrentes. El ausentismo entre la matrícula y la concurrencia representa más de la cuarta parte, con 26,5 %; relación muy alta. L a estimación de la población en edad escolar en enero de 1958 se puede hacer en forma muy general, por falta de elementos indispensables. Manteniendo el mismo porcentaje hallado en el censo de 1950 para el grupo de seis a catorce años, que es el determinado por las leyes para cumplir con la educación primaria, tendríamos un total de 5 512 personas aptas para concurrir a las escuelas primarias; la matrícula de 1958 en relación con esta población representa el 89,90 %; esto equivale a que sólo queda fuera de la acción de las escuelas el 10,lO %, realidad bastante halagadora. E n cambio, si se tiene en cuenta el ausentismo escolar, que representa el 26,5 %, tenemos que permanecen fuera de las escuelas el 36,60 %, cifra muy alta y que dejará consecuencias m u y peligrosas para el desarrollo económico y cultural de la ciudad. Falta de informaciones concretas para la ciudad no permiten establecer la forma de crecimiento de estos servicios, desde 1933 hasta 1958. Estos servicios están atendidos por dos fuentes principales de sostenimiento :la fiscal, con el 89,95 % en matrículas, y la particular, con el 10,05% en el mismo aspecto. L a educación secundaria cuenta con tres planteles fiscales, destinados cada uno de ellos a bachillerato en humanidades modernas, técnico-profesionaly formación de maestros rurales. 1. El bachillerato se hace en seis cursos. El colegio de Esmeraldas es el “5 de Agosto”. L a matrícula de 1950 a 1958 fue de 149 alumnos en el primer año y 262 en el segundo, lo que representa un aumento del 75,s %. U n grupo de cerca de 20 estudiantes, de condiciones económicas buenas, cursan sus estudios secundarios en planteles de la capital de la república. 2. E n el colegio técnico-profesional“Luis Telio7’se realizan estudios y prácticas de taller en cuatro años. Tiene las siguientes especializaciones : para varones : mecánica, con 18 alumnos concurrentes; sastrería, con 27, y carpintería,con 3, Para mujeres :corte y confección, con 30 alumnas, y labores,con 8.El plantel no cuenta con una dotación suficiente de herramientas y maquinarias para atender en mejor forma el aspecto profesional. El taller mejor dotado e inclusive algo mecanizado es el de carpintería; desgraciadamente, sólo sirve a tres alumnos. Las posibilidades de colocación de egresados en mecánica y carpintería es buena, aunque se reclama por una mejor preparación prática. En el caso de la sastrería, las posibilidades son más limitadas, por la existencia de taneres competentes y suficientes para la demanda y porque la migración serrana llena estas necesidades. L a matrícula entre 1950 y 1958 fue de 72 en el primer año y 100 en el último, o sea un crecimiento de 38,9 % en el 277

período. Conviene mejorar la marcha de este plantel, con miras a la formación de profesionales que ayuden al fomento económico de la ciudad y la provincia. Sería aconsejable una mayor dotación de equipos y maquinaria en mecánica y el establecimiento de algunas especializaciones en carpintería para atraer alumnos; por ejemplo, construcciones de viviendas, armadores de embarcaciones. D e igual manera, convendría crear nuevas especializaciones, particularmente en relación con nuevas industrias a fomentarse y aspectos agropecuarios. 3. E l normal “Luis Vargas Torres’’ forma maestros rurales en principio; en la realidad, los graduados en este plantel sirven para atender las necesidades de las espelas urbanas y rurales de la provincia. L a matrícula ha crecido en la siguiente forma : 51 estudiantes en 1950 y 131 en 1958;es decir,un aumento del 156,9%. El plantel funciona en una casa inadecuada y no dispone de medios de enseñanza técnica agropecuaria; hay sólo prácticas en carpintería. Urge mejorar las labores en aspectos sociales para preparar el futuro maestro como un agente de promoción de las comunidades. L a Casa de la Cultura Ecuatoriana tiene un núcleo provincial en Esmeraldas, destinado a fomentar la cultura, mediante la pubiicación ocasional de dos periódicos-revistas y la organización de actos culturales; mantiene un pequeño museo de pintura y una colección de restos materiales prehistóricos, procedentes principalmente de L a Tolita. Los fondos anuales emanados de la Casa de la Cultura Matriz ascienden a 80000 sucres. U n buen proyecto nuevo: En 1958 la legislatura cursa un proyecto de decreto interesante para el fomento de la economía y la cultura de Esmeraldas. Se trata de la creación del Instituto Agropecuario y de Educación Rural que tendría tres finalidades básicas, de especial valor para la ciudad y la provincia; éstas serían :a) preparación de técnicos y prácticos para el campo agropecuario; b) atención a un mejor formación del profesorado rural,y c) realización de trabajos de mejoramiento de las actividades agropecuarias y del campo social entre las comunidades adultas. INSTITUCIONES DE SALUD Y SERVICIOS D E BIENESTAR

L a ciudad cuenta con varios servicios de bienestar y protección y de la niñez y las madres indigentes; también con instituciones empeñadas en el mejoramiento barrial y en la labor cultural-recreativa de un grupo de adolescentes.Las labores son interesantesen general; desgraciadamente,la capacidad de ellas,la limitación de los recursos y medios hacen que esos beneficios se circunscriban a grupos pequeños y las demandas resulten mucho mayores que las ofertas en estos campos. Hay instituciones y servicios que atienden los campos más impor-

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tantes de la defensa de la salud en Esmeraldas. Por desgracia, casi todos ellos carecen también de medios materiales y técnicos suficientes como para mejorar las atenciones. Por otra parte, los servicios resultan insuficientes en relación con las necesidades de la ciudad, tanto en el plano de la acción preventiva como en la curativa. Se puede afirmar que los servicios médicos del Seguro resultan más eficientes gracias a los medios disponibles y a la garantía de una organización nacional bien financiada y con visión amplia del problema. Estos servicios resultarán más completos cuando la institución termine con la construcción y organización de su hospital. Hace falta en Esmeraldas,como en todo el país, una coordinación de estos servicios, con miras a mejorarlos y a reducir los costos en administración y servicios. Un último aspecto de interés en este campo constituye el relativo al número de profesionales con que cuenta la ciudad para defensa de la salud. Los datos encontrados en octubre de 1958 fueron los siguientes :un total de 9 médicos, 5 dentistas, 1 enfermera titufada y 4 enfermeras auxiliares. No son suficientes estos profesionales para la población. Por otra parte, ninguno de ellos ha ofrecido un servicio de clínica privada para pacientes de buena situación económica. OTRAS INSTITUCIONES CULTURALES Y SOCIALES

A continuación se mencionan otras instituciones culturales y sociales, gubernamentales y subvencionadas por el Estado,que contribuyen al bienestar y a la cultura de la población de Esmeraldas : 1. Dirección Provincial de Educación. Atiende los ciclos preescolar y primario. Depende directamente del Ministerio de Educación. Para la supervisión en la provincia hay un director provincial y tres inspectores escolares. 2. Casa de la Cultura Ecuatoriana,Núcleo de Esmeraldas.Cuenta con 80000 sucres anuales, como asignación emanada del presupuesto específico de la institución. Los fondos provienen de una participación en los impuestos por importaciones nacionales. 3. Subdirección de Asistencia Pública,para atender a las necesidades de la provincia. L a Asistencia Pública en el país es un organismo autónomo. Tiene bienes, impuestos y rentas propias y subvenciones del Estado. El presupuesto de la subdirección de Esmeraldas en 1957 ascendió a la cifra de 2 665 142 sucres. 4. L a sanidad de la provincia es parte del Servicio Sanitario Nacional, que es dependencia del Ministerio de Previsión Social. 5. Dispensario LEA;depende de Liga Ecuatoriana Antituberculosa, organismo autónomo; tiene rentas e ingresos específicos; la 279

sede es la ciudad de Guayaquil. El presupuesto nacional en 1955 ascendió a 31 028 872 sucres para los servicios en todo el país. 6. Cruz Roja de Esmeraldas; depende del mismo organismo autón o m o nacional, con sede en la capital de la república, que cuenta con impuestos e ingresos propios; el presupuestos para la provincia de Esmeraldas, en 1955, fue de 96000 sucres. SERVICIOS DEL SEGURO SOCIAL

El Seguro en el Ecuador es autónomo y la afiliación obligatoria.Para el cumplimiento de sus objetivos cuenta con los siguientes organismos : 1. El Instituto Nacional de Previsión, que se encarga de la dirección, supervigilancia y fiscalización del Seguro Social. 2. L a Caja de Pensiones, para empleados fiscales y municipales, bancarios, de compañías del seguro privado, de la propia Caja y voluntarios. 3. L a Caja del Seguro, para empleados particulares y obreros. 4. Departamento Médico, que realiza el Seguro de Enfermedad y Maternidad para afiliados de las dos cajas. El total de afiliados para las dos cajas en la ciudad de Esmeraldas, en 1957, se puede estimar en 2 600 personas, lo que quiere decir que cerca del 11 % de la población de la ciudad estaba amparada por el Seguro Social. Con motivo del terremoto, el Seguro ha ofrecido una ayuda especial para las reparaciones de viviendas destruidas y que fueron adquiridas con préstamos hipotecarios, mediante ampliaciones de éstos y con un aporte del 30 % por parte del Seguro del costo para estos casos. Otros servicios prestados en la ciudad por el Seguro, en 1957, fueron los siguientes : devolución de aportes a 223 personas que terminaron su afiliación, con un monto de 257 717 sucres; devolución del Fondo de Reserva para 206 afiliados de la Caja del Seguro, con un valor de 219274,83 sucres. Se puede afirmar que el Seguro en Esmeraldas viene desarrollando actividades de positivo beneficio para sus afiliados.

LEYES DEL TRABAJO Y MÉTODOS DE APLICACIÓN Las relaciones entre patronos y trabajadores están reguladas por el Cógido del Trabajo; las leyes se aplican a las diversas modalidades y condiciones del mismo. El trabajador es libre para dedicar su esfuerzo a la labor lícita que tenga a bien desempeñar. Todo trabajo debe ser remunerado. 280

L o s derechos que el Cógido del Trabajo confiere a los trabajadores son irrenunciables. Los funcionarios judiciales y administrativos están obligados a prestar a los trabajadores oportuna y debida protección. El Código establece el contrato de trabajo individual y colectivo. Los trabajadores gozan de sueldos y salarios mínimos, los mismos que deben satisfacer las necesrdades normales de la vida del trabajador, considerado como jefe de familia, y que deben ser fijados por comisiones especiales que funcionan generalmente en las capitales de provincia. L a ley garantiza los intereses de los trabajadores estableciendo normas de estabilidad en su trabajo. Los riesgos a que está sujeto el trabajador en sus actividades obligan al patrono a prestar asistencia necesaria, por el tiempo que requiera la recuperación de su salud, sin derecho a reembolsos. Las asociaciones de trabajadores, de toda clase, están bajo la protección del Estado, siempre que persigan fines de mejoramiento clasista en el campo económico y social. L a suspensión colectiva del trabajo o huelga de los trabajadores coligados está reconocida por el Código. Para la administración de justicia, en este campo, existe en la ciudad de Esmeraldas una comisaría del trabajo, que ejerce jurisdicción en el cantón, correspondiéndole privativamente la resolución de las demandas provenientes de las relaciones del trabajo en general. Sus sentencias son susceptibles de apelación ante la Corte Superior del distrito (Quito) y, a su vez, de sus fallos, ante la Corte Suprema. E n general, las leyes del trabajo protejen al trabajador. E n Esmeraldas, al amparo de esta legislación los trabajadores vienen obteniendo garantías, que podrían ser mayores si la organización clasista respondiera a sus objetivos en forma continuada.

PROGRAMAS Y LEYES DE H A B I T A C I Ó N Existe una ordenanza municipal que especifica los requisitos para nuevas edificaciones. Por desgracia, no ha tenido aplicación. Sólo las líneas de fábrica vienen observándose en la generalidad de las edificaciones, exceptuándose, inclusive de este requisito, los barrios marginales. Con motivo del movimiento sísmico se ha sugerido que se extienda a Esmeraldas el Código de Construcciones Antisísmicas en vigencia en las provincias serranas de Cotopaxi, Tungurahua y Chimborazo, en donde se adoptó esta medida como consecuencia del terremoto del 5 de agosto de 1949, que asoló estas provincias.

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SERVICIOS ESPECIALES PARA AYUDAR A LOS MIGRANTES No existen estos servicios en la ciudad, ni en los lugares de origen de la población migrante. Se trata, simplemente, de movimientos espontáneos sin ninguna atención ni guía.

PERSPECTIVAS Existen varios factores que contribuirán a que continúe el crecimiento de la población y de la extensión del área de distribución de la ciudad de Esmeraldas. Los principales pueden resumirse en los siguientes : 1. L a provincia de Esmeraldas tiene cerca de 1 600 O00 hectáreas en su superficie total; las tierras de labranza, según el censo agropecuario de 1954,representan 96 800 hectáreas; es decir que de esa rica zona sólo se cultiva el 6,l%. El resto de las tierras permanece cubierto de bosques naturales, ricos en maderas finas de varias clases, en palo de balsa, caucho, palma real, tagua y otros productos, que constituyen reservas valiosas para una futura etapa de explotación;de igual manera las reservas de tierras para cultivo son enormes.Cuando se intensifiquenestas explotaciones,las demandas de mano de obra serán muy grandes y la actividad de las zonas circundantes contribuirán a aumentar las exportaciones por la ciudad-puerto de Esmeraldas. 2. L a ciudad de Esmeraldas va a unirse con la capital de república por medio de una carretera.L a vía Quito-Quinindé-Esmeraldas está en una etapa de finalización.Se espera que esta carretera esté terminada y entre en servicio directo a fines de este año. A la presente fecha se están ya realizando viajes mediante un transbordo en una pequeña sección no terminada. L a apertura total de esta vía determinará un mayor movimiento de población serrana hacia la ciudad y la zona de influencia. 3. Con el fin de controlar la propagación de la sigakota, que tantos males causa en los bananeros,se ha organizado una campaña, que por desgracia en la zona de Esmeraldas encuentra dificultades de realización a causa de las condiciones topográficas, la reducida dimensión de la generalidad de las plantaciones y los niveles culturales de los pequeños agricultores. Estas características peculiares demandan una técnica distinta a la que está utilizándose en estas labores en otras zonas bananeras atacadas de la misma enfermedad Es de esperar que esta acción permitirá el mejoramiento de la producción actual. Las tierras de la provincia y de la zona de influencia (hinterland) de Esmeraldas disponen de suelos muy propicios para entrar en un

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programa de diversificación de la producción agrícola. Por otra parte, el establecimiento de pastizales y la cría de ganado son también promisorios. 4. E n algún grado puede desarrollarse también el turismo, aunque para ello la ciudad no está aún preparada y requiere del habilitamiento de playas cercanas para balnearios. L a que existía en el barrio Las Palmas está destruida con las construcciones hechas para defender la costa de dicho barrio. 5. L a ciudad, como puerto, carece de toda clase de servicios; no cuenta ni con un embarcadero, menos con un muelle. Estas obras tendrán que hacerse, ojala a corto plazo. Las construcciones facilitarán el movimiento comercial y también redundarán en beneficio del crecimiento de la ciudad. 6.El movimiento sísmico del 19 de enero de 1958 ocasionó graves destrozos.Este hecho ha despertado la atención de los poderes públicos y las fuerzas vivas nacionales.E n la misma ciudad,los organismos gubernamentales, las autoridades y las fuerzas vivas han adoptado una posición muy beneficiosa y positiva para encarar la solución de los problemas. Hay en marcha planes y proyectos en beneficio de los destinos de Esmeraldas. Esta nueva posición empieza a mirar los problemas con un sentido dinámico, de proyección hacia el futuro, de planificación de los varios servicios. Con este criterio, no sólo se trabajará para resolver problemas y necesidades presentes, sino que se proyectará la acción con planes a plazos prudenciales del futuro. Desgraciadamente no se admite todavía una acción organizada de realización inmediata que contribuya a aliviar la emergencia con medidas urgentes. L a población esmeraldeña no ha caído en la desesperación ni en la posición mendicante a raíz de la grave situación creada por el movimiento sísmico. Por el contrario, demuestra confianza y optimismo en su futuro. 7. Constituirá un positivo beneficio para el desarrollo de la ciudad el emprender una acción a fondo en el campo educativo y cultural, no sólo para reducir el analfabetismo y elevar el grado de instrucción, sino también con el fin de despertar incentivos hacia un nivel mejor de vida, aprovechar en mejor forma los ingresos familiares, introducir técnicas en la producción y ofrecer estímulos a la actividad general que ayude al progreso, aspectos que en la actualidad muestran condiciones poco beneficiosas en la mayoría de la población. 8. El movimiento sísmico ha producido otro fenómeno socialpolítico muy importante. Hasta el año próximo pasado pugnaban en Esmeraldas dos fuerzas políticas completamente antagónicas.H o y se ha logrado la unificación y con ello se beneficiará la administración y el progreso de la ciudad al trabajar todos por una causa común. Si antes esos dos frentes permanecían en continua beligerancia y hasta en destrucción negativa, se puede esperar que, en 283

adelante, la suerte y progreso de la provincia y la ciudad capital vayan robusteciendo el entendimiento y la unidad. Estos serían los factores más importantes para esperar que el crecimiento de la ciudad siga un proceso con nuevas bases y orientaciones.

CONCLUSIONES 1. Esmeraldas es uno de los casos típicos de una ciudad-puerto que ha crecido en forma vertiginosa en su población y en el área de la ciudad por factores de tipo económico, especialmente por la explotación agropecuaria. Este proceso ha creado problemas complejos y de difícil solución en varios aspectos de la vida de la ciudad. 2. El crecimiento de la ciudad ha sido desordenado, sin plan ni previsión. Por eso, el desarrollo ha sido desproporcionado entre el aumento de la población y el área de la ciudad y los servicios y condiciones urbanísticos de la ciudad. Esto ha colocado frente a una realidad de graves problemas por el volumen de población que soporta condiciones nada favorables y por los costos que demandan los varios servicios. 3. El último movimiento sísmico ha creado problemas más agudos en la ciudad. Pero puede surgir de esta situación con enorme ventaja a su futuro por la actitud de su población, por la atención que se empieza a ofrecer a las necesidades más urgentes y por la posición ventajosa de planificación y proyección futura en la satisfacción de las necesidades y en el desarrollo mismo. 4. Esmeraldas cuenta con varios factores que permitirán su futuro crecimiento;por tanto,necesita atender a su desarrollo y a las demandas actuales con un criterio técnico y de planeamiento. 5. L a población esmeraldeña, desde el punto de vista étnico, representa un grupo predominante negro y de mestizaje de esta etnia. L o s niveles culturales son poco favorables para el progreso de la ciudad y para un aprovechamiento beneficioso de los ingresos de las familias. 6. L a ciudad tiene una área urbana con muy limitados servíci6s básicos y esenciales en el campo urbanístico. Los niveles de vida material son poco favorables y no ofrecen mayor confort. Por otra parte, existen barrios marginales, en condiciones verdaderamente subhumanas y angustiosas, y con un considerable volumen de población. 7. L a ciudad cuenta para su administración y progreso con un municipio, plenamente autónomo y con rentas considerables, especialmente en los Últimos años. Por desgracia, luchas internas de carácter político, impre9isión en la solución de los problemas y falta de planeamiento en las funciones encomendadas a este organismo 284

han hecho que su desarrollo sea lento, con problemas complicados. Por suerte, en estos años Últimos se ha producido la unificación y es de esperar que esto sea un factor favorable para su progreso. 8. U n a programación de fomento de servicios y desarrollo de Esmeraldas debe atender a los aspectos de la vida material como a los de la cultura; en este Último campo especialmente a la educación en los varios niveles. 9. Los servicios de seguridad y protección social, los de bienestar y defensa de la salud existentes en Esmeraldas cubren los principales aspectos. Por desgracia, la magnitud de ellos y los medios disponibles son insuficientes. Demandan atención urgcnte y mayor fomento material y técnico. 10. L a migración a Esmeraldas obedece a factores económicos, emanados del desarrollo de la exportación bananera. Este movimiento ofrece un mosaico en cuanto a la procedencia de las provincias del país. Las actividades a las que se dedica esta población concuerdan con el auge de la economía y la exportación bananera. Acorde con este factor determinante, la población que entra a la ciudad, en su mayor parte, corresponde al grupo activo. 11. L a población inmigrante no forma unidades separadas de la organización étnico-social de Esmeraldas, porque no existe una discriminación racial, como fenómeno sociológico. Se integran y coordinan, aunque no llegan a la fusión plena, especialmente los inmigrantes blancos con los negros y sus mezclas. 12. L a ciudad de Esmeraldas como puerto y la provincia con sus reservas naturales tienen una importancia muy grande para la vida del Ecuador. L a conexión con la sierra por medio de la carretera que está terminándose ofrecerá una amplia ruta de descongestión humana de la sierra hacia el litoral; con ello se incrementará la producción exportable y se ayudará a establecer el equilibrio en el desarrollo de la economía de las regiones del país. El impulso que se logre con un desarrollo planificado y con enfoques técnicos será de gran sienificación para el Ecuador y para la provincia; desarrollo que se reflejará,naturalmente, en el mayor impulso y crecimiento de la vida, la población y el área de la ciudad.

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XII.URBANIZACI~N Y PLANEAMIENTO FÍSICO EN EL PERÚ por Luis Dorich T.I

EL P R O C E S O DE URBANIZACIÓN L a urbanización en el Perú, en el sentido que su población tiende a vivir en áreas urbanas, se ha concentrado en unos cuantos lugares en el curso de los últimos veinte años, creando todos los problemas ya conocidos que se producen cuando las ciudades no se hallan preparadas para una fuerte corriente migratoria de población. Estos problemas dan lugar a la rápida formación de tugurios, al aumento exagerado de densidad en muchas de las viviendas existentes y a la invasión de terrenos vacantes, para su ocupación con viviendas provisionales en las peores condiciones de salubridad. Factores muy especiales de orden social y económico, que se indican más adelante, tienden a agravar este proceso en el caso del Perú. E n el cuadro 1 se muestra el crecimiento, en un período de dieciocho años, entre 1940 y 1957, de algunas de las más importantes ciudades del Perú y de determinados centros urbanos que se encuentran en proceso rápido de desarrollo económico. CUADRO1. Crecimiento en ciudades importantes del Perú -

Ciudades

Lima Callao Arequipa Piura cuzco Puno Huánuco Chimbote 110

1940

540 O00 72 O00 70 O00 20 O00 46 O00 16 O00 13 O00 4 O00 1 O00

1957

1 135 O00 126 O00 120 O00 31 O00 66 O00 22 O00 18 O00 25 O00 10 O00 ’

Fuente : Dirección General de Estadística, Ministerio de Hacienda 1. Ciudades industriales de reciente desarrollo.

1. Director de la Oficina Nacional de Planeamiento y Urbanismo.

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Porceniaje de aumento

110 75 71

55 43 37 38 525 900

En este mismo período, la población total del país ha pasado de 7 023 O00 a 10 213 O00 habitantes, o sea que ha tenido un aumento de 45,4 %. C o m o puede apreciarse, el mayor crecimiento corresponde a la ciudad capital, Lima. Esto se explica por el hecho de que el sistema administrativo de todo el país sufre de un centralismo exagerado que, lejos de solucionarse, continúa agravándose a pesar del clamor de las provincias, las que, lógicamente, son las más perjudicadas con esta situación. Las condiciones de vida urbana de la capital podrán ser, tal vez, más cómodas para un muy reducido número de familias; pero para la gran mayoría de la población, continúan empeorando día a día. Estadísticas realizadas para el incremento de viviendas, entre 1949 y 1956, en el área de Lima metropolitana, demostraron que en ese lapso se construyeron sólo 45 712 viviendas, mientras que la población aumentó en 76 O00 familias l. E n lo que respecta a los servicios de utilidad pública, bien podemos referimos al último censo que, aunque data de 1940,releva la justa situación actual de la mayoría de nuestros centros poblados, pese a que en algunos sitios la instalación de las obras de saneamiento se han intensificado Últimamente. Tomando 121 ciudades capitales de departamentos y de provincias, que representaban el 34,7 % de la población del Perú, sólo el 52 % de las viviendas tenía agua, el 47 % estaba provisto de desagüe y el 37 % disfrutaba de luz eléctrica.Además era notoria la deficiencia de los servicios comunales como mercados, escuelas, puestos sanitarios, áreas de recreo, etc. Considerando que por su propia naturaleza las capitales de departamentos y de provincias están obligadas a ser las circunscripciones mejor dotadas en el país de servicios públicos y comunales, es natural suponer que el 65,3 % restante de familias que vive especialmente en las zonas rurales esté evidentemente en condiciones inferiores. Estas cifras se agravan por la existencia de una especulación sistemática y prácticamente ilimitada que tiene lugar en la habilitación de la tierra para fines urbanos y por la carencia de una política estatal para la construcción de viviendas económicas o encaminada, por lo menos, a controlar este proceso especulativo. Los créditos hipotecarios son tan complicados en su tramitación y requieren intereses tan altos que sólo se utilizan en construcciones costosas y de lujo, por lo que desde hace muchos años han dejado de cumplir una finalidad social. E n Lima se encuentran las principales instituciones de enseñanza y culturales, actividades económicas, industriales, espectáculos, lugares de recreación, etc.; sin embargo, debido al atraso de la estructura económica y social del país, el porcentaje de población 1. Oficina Nacional de Planeamiento y Urbanismo

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que se beneficia con esas comodidades, aun en la misma capital, es relativamente bajo. El cuadro 11 facilita datos para la provincia de Lima, cuya población totaliza 1 188 600 habitantes. CUADRO11. Número de escuelas y alumnos y valor promedio de las matrículas, incluyendo enseñanza, en la provincia de Lima Escuelas públicas

Escuelas particulares

~Locales

Alumnos

cosio promedio

Locales

Alumnos

soles

sucres

Escuelas primarias y secundarias

528

Educación técnica Educación normal

34 3

166500

360 328 (secund.) (primar. gratis) 26 9843 6 871

costo promedio

68 800

4000

2481 439

-

Para evaluar debidamente las cifras de este cuadro, es preciso anotar los siguientes datos como promedios generales : jornales, 28,OO soles; sueldos, 1 500 soles mensuales; alquileres, 1200 soles mensuales por departamento. A pesar del desequilibrio que evidencian los cuadros anteriores, es preciso indicar que en las provincias es aún menor el porcentaje de familias que logran beneficiarse con comodidades típicamente urbanas, si bien es cierto que la diferencia de bienestar entre los grupos de alta y de baja renta económica es menor en los lugares alejados de la capital. El centralismo no solamente ha terminado por absorber todas las rentas típicamente locales, sino que inclusive, y evidentemente como una medida para acentuar su fortalecimiento, ha conseguido eliminar toda autonomía en lo que se refiere a los gobiernos municipales de las ciudades peruanas, contrariando terminantemente disposiciones constitucionales. L a ausencia de municipalidades elegidas directamente por los pueblos y que dispongan de rentas suficientes y de una autonomía efectiva para atender los servicios comunales y promover el bienestar de la colectividad mediante la realización de obras públicas y orientación adecuada - c o n el consiguiente control- de las actividades particulares, es uno de los obstáculos más grandes para un desarrollo eficiente de la urbanización en el Perú. El gobierno central, desde varias décadas atrás, ha implantado el 288

sistema de nombrar directamente a todos los consejos o municipios locales, lo que se realiza a través del Ministerio de Gobierno. En este sistema de nombramientos no existe ninguna participación de las poblaciones interesadas, por lo que, a veces, las autoridades nombradas sólo se sienten responsables ante el ministerio que las designó. Consecuencias lógicas de esta situación son,por lo general, municipios sin planes de ninguna especie para el mejoramiento de vida en sus localidades a los que sobre todo preocupan las actuaciones públicas y las actividades protocolarias que están destinadas a fortalecer el prestigio del gobierno central. Por su parte, y ésta es una de las más funestas consecuencias, el público ha terminado por creer que el Estado es la Única entidad encargada de mejorar las condiciones de vida en todos los centros urbanos, por lo que nada exige a sus municipios; y así la vida languidece en las provincias. Sus habitantes sólo aspiran a establecerse en la capital con el propósito de mejorar sus condiciones de vida; y lo Único que les interesa es reunir los fondos necesarios para ello. El caso de la ciudad de Lima, que por constituir la sede del gobierno central podría haber significado la base para un gobierno local de cierta importancia,ha sido tratado en forma muy especial, creando una serie de concejos distritales (suman 17 actualmente), con lo que sólo se ha conseguido debilitar la organización de todos ellos. Ni los servicios públicos, cuyo mantenimiento y conservación son labores típicas locales,han quedado en poder de los gobiernos municipales. Y es así que el gobierno central se encarga de los servicios de agua potable y desagüe, pavimentación de vías públicas, etc., desatendiendo labores o actividades de interés nacional o regional. Durante los Últimos años ha tenido lugar una intensa campaña, iniciada por uno de los principales diarios locales. E l gobierno central ha nombrado una comisión para elaborar un informe sobre este asunto y proponer las medidas más convenientes.Las discusiones suscitadas durante los dos años de labores de la comisión hacen entrever que existen numerosos sectores interesados en no variar la situación existente, siendo lo más probable que no se tome en cuenta ninguna decisión al respecto. El espíritu paternalista que el Estado ha impuesto en la administración del país, ha terminado evidentemente por infiltrarseen un gran sector de la opinión pública, dando lugar a que se vea con temor y desconfianza la posibilidad de que los pueblos se gobiernen con cierta autonomía.

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PLANES REGULADORES URBANOS Y REGIONALES PLANES REGULADORES URBANOS

Los planes reguladores,que desde hace diez años se están elaborando para las ciudades peruanas, se refieren Únicamente al planeamiento físico y su elaboración se basa en un análisis de las condiciones físicas, sociales y económicas de cada población. Sus recomendaciones se refieren por lo general a la ampliación o mejoramiento de los servicios públicos, extensión del área urbana, zonificación, ubicación de mercados y áreas libres,etc.,y a la ampliación o apertura de nuevas vías públicas con el objeto de mejorar las condiciones del tránsito de vehículos. L a habilitación de terrenos para fines urbanos debe estar de acuerdo en principio con las recomendaciones de los planes reguladores y sólo podrá ser oficializada cuando se hayan cumplido todos los requisitos del Reglamento de Urbanizaciones y Subdivisión de Tierras. Este Reglamento exige, en general, la previa instalación de los servicios públicos de agua, desagüe y electricidad, así como la pavimentación de aceras y calzadas. Sin embargo,cuando las zonas aledañas al terreno por habilitarse, o al núcleo urbano en que se halla situado, no disponen de determinados servicios, éstos pueden no ser exigidos en las nuevas habilitaciones;es decir,que de acuerdo con dicho Reglamento, el Estado puede, en casos extremos, oficializar una habilitación urbana sin ninguno de los servicios públicos, a condición únicamente de presentar un plano topográfico a curvas de nivel y un diseño de vías públicas que se estimen adecuados a las necesidades futuras del nuevo sector urbano. Hasta 1955 existió una reglamentación tan exigente en materia de habilitación de terrenos urbanos y tan lejos de la realidad económica del país, que dio lugar a que, fuera de la capital, ninguna de las habilitaciones urbanas pudiera cumplir con los requisitos reglamentarios, salvo alguna que otra excepción;y así se dio el caso de que el desarrollo urbanístico de gran parte del país se hallaba hasta ese año en estado de ilegalidad o clandestinidad,perjudicando las transacciones comerciales sobre los bienes inmuebles.Las características de dicho reglamento consistían básicamente en la obligatoriedad de ceder para áreas libres -calles, avenidas y parqüesuna superficie equivalente al 45 % del área total por urbanizar, y en la necesidad de efectuar con anterioridad a la venta de los terrenos, la instalación de los servicios de agua, desagüe y electricidad, así como la pavimentación de las aceras y calzadas. Basta advertir que la mayoría de nuestros centros poblados permanecen aun sin los mencionados servicios públicos para comprender la irrealidad de tales disposiciones;su instalación en las nuevas habilitaciones es prácticamente imposible en la mayoría de los casos. Ese 290

reglamento perjudicó no sólo el desarrollo urbanístico de todas las provincias, sino el de la misma capital, ya que tampoco fue posible controlar en Lima todas las habilitaciones de terrenos, habiéndose originado justamente en esa época la formación de las barriadas llamadas marginales que hoy alojan una población que pasa de los 130 O00 habitantes. En general, la urbanización en el Perú tropieza, además, con las siguientes trabas para su normal desenvolvimiento : 1. Bajo nivel de ingresos de la población, La pobreza extrema del pueblo peruano es indudablementeuna de las principales causas de la situación actual. L a renta por habitante de la población del país es reducidísima,encontrándose entre las más bajas del mundo. Aún más elocuente que las propias cifras (2200 soles de renta anual por habitante, en 1955) es la circunstancia que casi el 50 % de la población total del país está constituido por indígenas que viven en condiciones paupérrimas. D e ahí que uno de los problemas más importantes del Perú resida en la urgente necesidad de elevar los ingresos familiares,no existiendo hasta la fecha ningún programa al respecto. Todos los planes de desarrollo económico que se llevan a cabo en el país, tanto por capitales nacionales como extranjeros, están basados especialmente en el aprovechamiento del bajo nivel económico de la población. 2.Alto crecimiento demográfico. A pesar de las altas cifras de mortalidad de la población campesina e indígena, el crecimiento natural en el Perú es alto en comparación con otros países. Como esa mayor población no encuentra suficientes ocupaciones en sus lugares de origen,se ve obligada a emigrar hacia los centros urbanos más importantes en busca de oportunidades de trabajo. 3. Equivocado criterio de la vivienda. Las especiales condiciones climatológicas del Perú -sobre todo en la región de la costa, donde nunca hace frío ni calor extremos, las lluvias son casi imperceptibles y no existen los fenómenos atmosféricos comunes en otras regiones :vientos fuertes,granizo,etc.- ha dado lugar a que puedan hacerse construcciones con materiales de ínfima calidad. A esta circunstancia se agrega la ausencia de información adecuada y la falta de una normalización de los materiales y sistemas de construcción por parte de las empresas constructoras,lo que da lugar a una concepción equivocada de la vivienda. Todo esto, más un falso prestigio social por la vivienda de presuntuosos estilos arquitectónicos,hace que una gran parte de la población sólo conciba la vivienda en situaciones extremas: o la choza paupérrima o el palacete costoso. 4.Desvalorización monetaria y control de alquileres. Los déficit fiscales de los Últimos veinte años han provocado un aumento exa1. Iniorme d e la Comisión de la Vivienda.

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gerado del medio circulante, lo que, a su vez, ha dado lugar a la desvalorización de la moneda. L a desvalorización ha producido un encarecimiento de los bienes inmuebles, tanto de los terrenos como de las construcciones, dificultando su disponibilidad por parte de las familias de modestos recursos económicos. A esta circunstancia debe agregarse la congelación de los alquileres. PLANES REGULADORES REGIONALES

U n o de los problemas más urgentes que afronta el Perú es la necesidad de contrarrestar el centralismo, que, como ya se ha indicado, está ocasionando, junto con otros factores, la urbanización descontrolada de gran parte de los núcleos urbanos del país. Si bien es cierto que en sí el centralismo responde al criterio que orienta la organización de todo el sistema administrativo, por lo que cualquier cambio substancial al respecto necesitaría también de un enfoque completamente nuevo de parte del gobierno central -muy difícil de lograr en las actuales circunstancias-, también conviene indicar que una política nacional orientada hacia la elaboración y desarrollo de planes regionales ofrecería una base más sólida para lograr una efectiva elevación de los ingresos familiares del pueblo. Las posibilidades del planeamiento regiocal en un país como el Perú son muchas. Efectivamente,tanto el trabajo de índole minera como el agrícola están subordinados a la ejecución previa de un determinado número de obras públicas a lo largo de vastas regiones de territorio, lo que da lugar a movimientos migratonos de población y luego al establecimiento de centros urbanos permanentes. A estos factores debe agregarse la existencia de ruinas arqueológicas diseminadas en todo el territorio nacional, y en particular en todas las márgenes de los valles de la costa, las que debidamente expuestas podrían constituir elementos de gran valor para el fomento del turismo, actividad económica que se halla aún completamente inexplotada en el Perú. L a explotación de los campos petrolíferos del norte del país es un ejemplo -aunque m u y particular por cierto- de los beneficios que el pueblo puede obtener de la planificación regional. Electivamente, las compañías que han intervenido en la explotación de esos lugares se han preocupado seriamente de conseguir el bienestar de todas las familias de sus trabajadores,para lo cual no sólo se les ha facilitado obtener el nivel económico apropiado, sino que han logrado establecer un sistema que les permite conseguir cómodamente, a cambio de una justa remuneración para cubrir los gastos de administración, todos los servicios asistenciales y demás elementos urbanos que permitan hacer una vida satisfactoria. Por ejempló, no sólo les proporcionan viviendas convenientes no sujetas a la especulación, escuelas, hospitales, etc., sino que además les facilitan los alimentos

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necesarios en las mejores condiciones, para lo cual las compañías han adquirido fundos y granjas que se administran exclusivamente para dichos ñnes. El caso de la explotación de las minas de cobre, en el sur, actualmente en plena preparación y trabajos preliminares, parece que está llamado a constituir un desarrollo similar al de las compañías petrolíferas, en el sentido de que se están preparando en forma integral, para ofrecer a las nuevas poblaciones, tanto en las minas como en el puerto y lugares intermedios, todas las comodidades de la vida moderna. Desgraciadamente no es posible considerar en estas experiencias a otras entidades que por su magnitud podrían haber logrado desarrollos integrales de planificación regional. Tal es el caso de la Corporación Peruana del Santa, que a pesar de constituir un programa económico de gran envergadura -industria siderúrgica basada en la producción abundante de energía eléctrica y en el tratamiento de mineral de hierro de las mismas de Marcona y fácil exportación mediante modernas facilidades portuarias- no ha habido la previsión necesaria, por lo que hoy el pueblo de Chimbote presenta sin discusión el más agudo problema de urbanización en el país. Cierto es que los proyectos originales tuvieron en consideración el factor humano como uno de los más importantes en todo el plan, a cuyo fin la Corporaciónconsiguió se decretara la expropiación de toda el área urbana del puerto con el fin de remodelarla y adaptarla en forma conveniente a las nuevas necesidades; pero los cambios posteriores en el orden político impidieron llevar adelante los planes propuestos en este aspecto. L a explotación de nuevas tierras en la costa para fines agrícolas ofrece grandes posibilidades para la planificación regional. Desarrollos de esta naturaleza sólo pueden hacerse a base de la construcción de represas y canales para la regulación y conducción de las aguas de riego, para lo que previamente es preciso construir los caminos necesarios. L a parcelación de los terrenos y su adjudicación, así como la ubicación y formación de centros poblados, de posibles núcleos de granjas y de terrenos dedicados a ciertos cultivos intensivos, han de jugar un papel muy importante en el desarrollo de obras integrales de planificacióncuyo objetivo sea mejorar los niveles de vida del pueblo, a la vez que crear nuevas fuentes de riqueza en bien de la economía nacional. A C T I V I D A D E S DE PLANEAMIENTO EN EL PERO

La preocupación entre los medios profesionales por difundir las teorías del urbanismo, y lograr así que los centros urbanos se desarrollen de acuerdo a planes reguladores debidamente elaborados, se 293

inició en 1944 con la creación del Instituto de Urbanismo, lo que sirvió de base para las leyes que en 1947 crearon la Oficina Nacional de Planeamiento y Urbanismo (ONPU),el Consejo Nacional de Urbanismo y la Corporación Nacional de la Vivienda. Debido a razones en gran parte de orden político, pero también por la falta general de apoyo a los estudios de planeamiento, por ser esta una actividad reciente en el Perú y estar, por consiguiente, en curso de ampliación sus conceptos y procedimientos generales -de lo que es prueba la evolución reciente de los programas de estudio en las principales instituciones académicas de los Estados Unidos l-, las indicadas instituciones no han merecido todo el respaldo oficial que necesitaban, dando lugar a la creación de nuevos organismos con atribuciones similares, desorientando al público y complicando la formulación de los programas, todo lo cual no ha servido sino para agudizar el proceso de la urbanización en el país de la manera ya descrita. Esta situación indujo al gobierno central a nombrar en 1956 la Comisión de la Reforma Agraria y la Vivienda (RAV), integrada por elementos conocedores del problema y representativos de los diversos sectores políticos, con el encargo de preparar informes destinados a orientar la política nacional sobre estos asuntos. E n diciembre de 1957,la RAV elevó su primer informe -relacionado con la vivienda- que constituye por cierto el estudio más completo que ha sido preparado sobre la materia en el país y que se reseñará más adelante. OFICINA NACIONAL DE PLANEAMIENTO Y URBANISMO (ONPU)

Organismo creado por ley especial y encargado de la elaboración de los planes reguladores de las ciudades de la República. Comenzó sus actividades a fines de 1947 y hasta la fecha ha elaborado 45 planes reguladores, de los cuales 38 han obtenido la aprobación oficial del gobierno central; además, en la actualidad tiene 10 planes en estudio. Estos estudios se someten a la aprobación del Consejo Nacional de Urbanismo, creado por la misma ley de. la ONPU, cuya presidencia ejerce el ministro de Fomento y Obras Públicas y que integran los alcaldes e inspectores de obras de las ciudades cuyos planes se trate en las sesiones respectivas. D e acuerdo con la ley, los planes que aprueba el Consejo Nacional de Urbanismo sólo tienen carácter de recomendaciones para el gobierno central y para los municipios. E n la práctica los municipios no los ponen en ejecución hasta que el gobierno central no los ha autorizado. L a ONPU está autorizada para organizar en provincias las dependencias que se estime necesarias para la mejor elaboración de los 1. Education for pianning, Hanrey S. Perloñ.

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estudios; actualmente hay dos oficinas, una en el norte (Piura) y otra en el sur (Arequipa). Se espera que en un futuro próximo se puedan organizar dos más, una en la sierra del centro y otra en la región amazónica. El personal profesional de planta permanente, incluyendo las dos dependencias ya establecidas, asciende a 17 entre planificadores, ingenieros y arquitectos. C o m o este personal no es suficiente para cumplir todas las labores de la Oficina, pues, además de la elaboración de los planes reguladores se debe atender continuamente pedidos de estudios parciales o especiales, se suele contratar a otros profesionales por cortos períodos de tiempo o para efectuar determinados proyectos. Como la ley establece la obligación de que el Consejo Nacional de Urbanismo apruebe una serie de medidas de carácter administrativo que debe adoptar la ONPU para su mejor funcionamiento, se ha adoptado el sistema de establecer una comisión consultativa permanente, presidida por el urbanista adscrito a la Dirección de Fomento, e integrada por el director de Fomento, el director del Departamento de Obras Públicas de la Municipalidad de Lima, el director de la ONPU y dos miembros rotativos del Consejo Nacional de Urbanismo, que se turnan mensualmente por orden alfabético. Aunque este procedimiento no está considerado por la ley de creación de la ONPU, en la práctica ha significado un aporte de gran beneficio por cuanto reunir al Consejo Nacional de Urbanismo en forma frecuente y para asuntos de relativa menor importancia resultaba difícil a la vez que delicado. Los planes reguladores así elaborados constituyen un medio que podría resultar eficaz para controlar el proceso de la urbanización. Desgraciadamente, se tropieza con los siguientes inconvenientes : 1. L o s municipios no disponen de oficinas técnicas de control. C o m o consecuencia del problema municipal, a que nos hemos referido al principio, las autoridades comunales, al no disponer de rentas propias, no pueden organizar oficinas técnicas en condiciones aceptables, ni contratar personas para un control eficaz. 2. Las jurisdicciones de los municipios no abarcan muchas veces las áreas que resultan invadidas por viviendas clandestinas. Por lo general las circunscripciones territoriaIes de los municipios son muy pequeñas. Además, tampoco disponen de tierras ni se preocupan por adquirirlas, lo que eventualmente les permitiría realizar algún programa de viviendas o de extension del área urbana. 3. Las diversas dependencias administrativas estatales no hacen caso, con frecuencia, de las recomendaciones de los planes reguladores. C o m o ya se ha indicado anteriormente, sucede que la construcción de los locales públicos (escuelas, hospitales, etc.) depende única y exclusivamente del gobierno central, y las decisiones con respecto a la ubicación y características se llevan a cabo en las oficinas ministeriales de Lima. Si bien esta circunstancia podría

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parecer favorable,por cuanto permitiría una adecuada coordinación, en la práctica no es así, pues el sistema centralizado favorece al mismo tiempo el juego de los intereses creados. Sin embargo, es preciso reconocer que se va formando paulatinamente una conciencia sobre la conveniencia del planeamiento, y este obstáculo tiende a ir desapareciendo, aunque lentamente. EL MINISTERIO DE FOMENTO

L a labor de control de las habilitaciones urbanas de terrenos o subdivisión de tierras, que en el Perú se denominan urbanizaciones, corresponde al Departamento de Urbanizaciones del Ministerio de Fomento y Obras Públicas.U n reglamento de carácter general señala los requisitos que se deben cumplir para llevar a cabo cualquier habilitación de terrenos con fines urbanos, y cuya característica sobresaliente es permitir que el mínimo de requisitos esté de acuerdo a las condiciones existentes en cada lugar. Con el fin de evitar que esta discriminación pudiera parecer en algunos casos arbitraria o constituir una responsabilidad demasiado delicada para la entidad informante, el Reglamento -aprobado en 1955- dispuso la formación de una comisión calificadora, encargada justamente de establecer la calificación que deberá corresponder a los diversos proyectos cuya autorización se solicita. Esta comisión se reúne en forma obligatoria por lo menos una vez a la semana, estando presidida por el secretario general del Ministerio de Fomento e integrada por los miembros de la Comisión Consultiva de la ONPU;de esta manera se ha establecido una estrecha coordinación entre las labores de la ONPU y dicho ministerio. Además de los requisitos de trazado y de los que deben reunir las instalaciones de los servicios públicos, el Ministerio de Fomento revisa los títulos de los predios que se proyecta subdividir y acepta las garantías bancarias en los casos cn que se desee comenzar a vender los terrenos antes de iniciar las obras correspondientes. Por último, recibe oficialmente las obras; sólo desde fecha reciente se ha adoptado la práctica de pasar el control de la nueva habilitación urbana a la autoridad municipal una vez obtenida la aprobación oficial. L a Subdirección de Obras Sanitarias, el Departamiento de Pavimentaciones y la Dirección de Industrias y Electricidad del Ministerio mencionado se encargan de la revisión y aprobación de los proyectos respectivos. Aunque el reglamento establece la intervención de las municipalidades, sea mediante la iniciación de los expedientes administrativos -lo que les permitiría opinar inmediatamente sobre la conveniencia o inconveniencia de una determinada subdivisión, o respecto a las características que debería tener- o sea posteriormente, en la apro~

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bación de la nomenclatura de las vías públicas con anterioridad a la aprobación 6nal de los estudios, lo que también les ofrecería una oportunidad para expresar sus puntos de vista, en la práctica no sucede así, evidentemente por inercia del sistema administrativo. LA CORPORACI~NNACIONAL DE LA VIVIENDA

Es la entidad encargada por ley de proyectar y construir viviendas económicas. Organizada en 1947, la Corporación sólo ha podido construir unos pocos miles de viviendas en Lima y algunos centenares en otros lugares de la República, debido a que sus fondos han sido considerablementereducidos.Pero su experiencia es mucha, especialmente en la construcción de barrios integrales dotados de todos los servicios públicos y comunales.Los fondos de que dispone la Corporación están constituidos por la venta de bonos que el Estado se obliga a tomar en parte y el resto se coloca entre el público a un interés bajo pero en condiciones que los revisten de cierto atractivo comercial, como exoneración de impuestos, ser inembargables, etc. Sin embargo, la desvalorización de la moneda y la falta de apoyo por parte del Estado ha incidido en la imposibilidad de la colocación de los fondos; y por otro lado, la circunstancia misma de existir desde el comienzo aporte del capital privado ha hecho indispensable que la Corporación no pueda construir sino aquel tipo de viviendas cuyo alquiler o venta implica una recuperación total del capital invertido. D e todas maneras debemos mencionar que aunque el número de viviendas que ha construido la Corporación es evidentemente bajo, éstas han significado siempre un efectivo aporte urbanístico en los barrios en que han sido ubicadas, debido a todos los elementos de que se les ha dotado y al criterio con que han sido proyectadas. D e modo que la Corporación Nacional de la Vivienda está destinada a tener un papel muy importante en el proceso de la urbanización en el Perú. EL FONDO NACIONAL DE S A L U D Y BIENESTAR SOCIAL

Organismo creado por ley en 1951, tiene por objeto fundamental proporcionar una fuente de recursos financieros para el desarrollo de programas de beneficio social en los aspectos de salud pública y de viviendas. H a financiado importantes proyectos de carácter sanitario y algunos agrupamientos de viviendas, los primeros de los cuales fueron proyectados integramente por la Corporación Nacional de la Vivienda. Posteriormente el Fondo, por intermedio de su departamento técnico, ha asumido directamente las funciones de programación, diseño y financiación,convirtiéndose así en un nuevo organismo de viviendas económicas, que inevitablemente ha tenido que duplicar actividades que desarrollaba la Corporación de la

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Vivienda. Al mismo tiempo que en el campo de la vivienda, el Fondo actúa como organismo de financiación y ejecución de programas sanitarios como son los de medicina preventiva, construcción y ampliación de hospitales, ayuda económica a las sociedades de beneficencia, labor que no hace la Corporación, y con lo que indiscutiblemente se está contribuyendo eficazmente al desarrollo de los centros poblados, habiendo logrado ya importantes adelantos en diversos lugares del país. EL FONDO DE DESARROLLO ECON~MICO

A fin de disminuir la presión del centralismo en lo que respecta a la construcción de las obras públicas de carácter urbano, que estaban anteriormente a cargo del Ministerio de Fomento, se ha creado por ley, en 1957, el Fondo de Desarrollo Económico. E n el período escasamente mayor de un año que lleva este nuevo organismo en funciones, se ha podido comprobar que actúa exactamente como una dependencia del Ministerio de Fomento, aunque con algo más de celeridad, debido a la relativa independencia con que maneja los fondos de que dispone. Aunque en realidad es m u y corto el tiempo para poder avaluar el resultado de sus actividades, se puede ya anticipar que tendrá necesidad de aumentar sus dependencias de control a medida que aumente el número de obras que realiza fuera de Lima; y por consiguiente deberá hacer uso de las dependencias técnicas que tiene establecidas el Ministerio de Fomento en provincias, o contratar su propio personal, con lo que se crearía una nueva duplicidad. Se supone que el Fondo debe constituir e invertir sistemáticamente los recursos necesarios para el estudio y ejecución de las obras públicas de carácter reproductivo y de interés social, considerándose como tales “las que por su naturaleza o finalidad determinen el desarrollo económico, local o regional, o contribuyen al mejoramiento de los niveles de vida de la población”*, tales como la construcción o mejoramiento de vías de comunicación interdistritales, interprovinciales e interdepartamentales, de preferencia a través de zonas demográficas o económicas importantes;la construcción o mejoramiento de sistemas de regadío, las obras de saneamiento, las de defensa ribereña y todas aquéllas otras que tiendan a un mejor aprovechamiento de las aguas de cualquier origen y a la conservación y mejoramiento de tierras agrícolas. El Fondo opera a condición de que se trate de obras de mediana o pequeña envergadura que no estén comprendidas dentro del plan nacional de irrigación del Ministerio de Fomento y sean de beneficio colectivo para pequeños y medianos agricultores; se encarga de la dotación 1. Ley 12676 de creación del Fondo de Desarrollo Económico.

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de agua potable, instalación de redes de desagüe, pavimentación y establecimiento de servicios públicos complementariospara el saneamiento de centros poblados, así como de la construcción de mercados,de preferencia en capitales de circunscripción;facilita la adquisición e instalación de centrales de provisión de energía eléctrica, de preferencia en centros poblados con posibilidades de utilizarla con fines industriales;construye y establece puestos sanitarios y otros servicios para la defensa de la salud pública; la formación de zonas de expansión urbana y de nuevos centros poblados, de preferencia en zonas de colonizaci6nYirrigación o desenvolvimiento industrial; el incremento de fomento agropecuario, y otras obras de análoga naturaleza. Las obras ejecutadas conforme a la ley del Fondo para el establecimiento de servicios públicos, serán transferidas para su administración a las entidades públicas pertinentes o a empresas privadas. Como regla general, los recursos del Fondo Nacional de Desarrollo Económico deberán ser distribuidos en proporción al número de habitantes de cada departamento, conforme a la respectiva cifra de población estimada por la Dirección Nacional de Estadística, a condición de que ningún departamento reciba más del doble del promedio departamental. El Fondo Nacional de Desarrollo Económico estará administrado por un Consejo Superior presidido por el Ministro de Fomento y Obras Públicas e integrado por un delegado de cada uno de los Ministerios de Hacienda, Fomento, Salud Pública y Agricultura; y por un delegado de cada una de las cuatro regiones del país elegidos por las respectivas juntas departamentales de obras públicas. L a misma ley establece que en todas las capitales de departamento deberán organizarse juntas departamentalesde obras públicas, encargadas de formular y ejecutar los respectivos planes departamentales, sometiéndolos al Consejo Superior del Fondo para su aprobación. Dichas juntas estarán integradas por el alcalde del consejo provincial de la capital del departamento, un delegado designado por cada uno de los consejos provinciales, un delegado nombrado por las instituciones representativasde la agricultura, ganadería y minería, un delegado nombrado por las instituciones representativas de los empleados, un delegzdo nombrado por las instituciones representativas de obreros y, finalmente, dos delegados designados por las asociaciones profesionales. L a Junta será presidida por un ciudadano elegido en su primera reunión.

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EL INFORME DE LA COMISI~NPARA LA REFORMA AGRARIA Y LA VIVIENDA (RAV)

A pesar de haber sido redactado Únicamente con el objeto de orientar la acción del Estado en lo que respecta a las posibles soluciones del problema de la vivienda, el informe de la RAV (Comisión para la Reforma Agraria y la Vivienda), constituye el mejor estudio hecho sobre nuestra realidad urbana y la propuesta más integral que se haya elaborado hasta la fecha para la solución de dicho problema. El estudio ha tomado más de un año, habiéndose consultado no sólo a personas y entidades nacionales conocedoras de la materia, sino también a profesionales extranjeros y pertenecientes a las entidades técnicas internacionales;extensas encuestas y censos parciales han tenido lugar durante su elaboración. Al analizar las causas de la situación actual, la RAV establece que los diversos aspectos del problema y su inevitable vinculación con otros aspectos fundamentales de la vida nacional lleva a la conclusión de que “será imposible solucionarlo,y en general iniciar el camino hacia la elevación de los niveles de vida de la población del Perú, mientras que el país no ponga en forma su administración pública y establezca verdaderos gobiernos locales,pero también y de manera fundamental,mientras su vida económica no encuentre un rumbo definido por una política gubernamental continuada, lógica y coherente, que oriente y coordine las actividades básicas de la nación’’l. La RAV hace un balance de las entidades vinculadas esencialmente al problema de la vivienda, pero que en conjunto y mediante labores debidamente coordinadas podrían constituir las mejores bases para un progreso efectivo de nuestros centros poblados. Consecuentemente, propone crear la administración nacional de la vivienda, entidad autónoma, que estará integrada por cuatro organismos básicos con gran independencia, a fin de situar debidamente la correspondienteresponsabilidad en la ejecución de sus programas, así como por un organismo director encargado de unificar, coordinar y trazar los planes integrales. Esos organismos serían la ONPU,la Corporación Nacional de la Vivienda y el Servicio de Asistencia Técnica,todos ellos ya en existencia,más uno nuevo que se crearía : el Banco de la Vivienda. L a administración nacional de la vivienda estará a cargo de una junta nacional de la vivienda como organismo director, la que estará asesorada por un comité de coordinación. Este informe ha sido remitido Últimamente por el gobierno al poder legislativo junto con el proyecto de ley incluido en el texto original.

1. Informe de la Comisión para la Reforma Agraria y la Vivienda (RAV).

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XIII. ALGUNAS CONSECUENCIAS POLÍTICAS DE LA URBANIZACIÓN 1 por la Dirección de Asuntos Sociales de la Naciones Unidas

INTRODUCCIÓN

En el presente documento se examinan las consecuencias del rápido crecimiento de las ciudades latinoamericanas para la política socioeconómica y se presta atención en particular a los efectos de la actual migración en masa de la población de la zonas rurales y de los puebbs chicos a estas ciudades. Los problemas que se agrupan bajo el término “urbanización” sólo pueden distinguirse en forma arbitraria de la más amplia gama de problemas que supone el gobierno de las ciudades,el crecimiento y la redistribución de las poblaciones nacionales y los procesos de desarrollo social y económico. Es posible que en un período de rápida urbanización sean necesarios programas totalmente nuevos; pero en este documento se hará, sobre todo, una apreciación de las medidas que se han aplicado por otros motivos, analizando su eficacia para promover el bienestar humano en las condiciones especiales de rápida urbanización y la mejor manera de combinarlas y adaptarlas para hacerlas más efectivas. El hecho de que aquí se evalúe la política socioeconómica exclusivamente desde el punto de vista de la urbanización no implica por supuesto que los responsables de elaborar la política nacional deban hacer otro tanto. Las decisiones que implica una política más general sobre cuestiones como el desarrollo rural - q u e a la larga pueden tener una repercusión mayor sobre el proceso de urbanización que las medidas adoptadas en las mismas ciudades- no estarán 1. Este estudio se basa principalmente en comentarios extraoficiales proporcionados por sociólogos y autoridades en materias de administración pública, bienestar social, vivienda y urbanismo, problemas demográficos y defensa social. en respuesta a solicitudes hechas por la Dirección de Asuntos Sociales de las Naciones Unidas, pero también aprovecha informaciones de otras fuentes incluyendo las relativas a programas en regiones di?tintas de América Latina. Complementa el capítulo IX del Informe sobre la situación social en el mundo que describe las principales características de la urbanización en América Latina. L o mismo que en ese informe, el término “urbanización” se usa aquí para referirse “al proceso mediante el cual una proporción creciente de la población de un país vive en localidades urbanas”.

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(ni deben estar) motivadas principalmente por la intención de promover o entorpecer la urbanización. En este estudio se da por sentado que las ciudades continuarán creciendo y que una política que impidiera nna mayor urbanización no sería realista. Sin embargo, esa perspectiva no supone desatender las numerosas advertencias que se han hecho acerca del carácter extrarrápido y desequilibrado del actual crecimiento de la ciudad latinoamericana. Bien puede ser que convenga disminuir la tasa de urbanización y desviar en cuanto sea posible la corriente de migración interna desde las capitales hacia las ciudades de provincia. Una política de urbanización que se limite a mejorar el nivel de vida de las ciudades y a proporcionar servicios sociales para las masas urbanas sería contraproducente.Aumentaría la desigualdad, excesivamente marcada ya, que existe a favor de las ciudades por lo que respecta a gastos públicos, servicios sociales y niveles de ingreso. Esta desigualdad, además de ser injusta para la población rural, estimula los aspectos más malsanos del crecimiento urbano que resultan de la inmigración de campesinos psicológica y vocacionalmente inadaptados. U n breve estudio de los diversos campos relacionados con la urbanización y que son materia de política contendrá, inevitablemente, más preguntas que respuestas. Por otro lado, los habitantes de todas las ciudades necesitan más o menos la misma variedad de bienes y servicios.E n ninguna ciudad que está en proceso de rápido crecimiento se hace frente a estas necesidades con una eficacia ideal y parece que algunas de las ciudades más grandes y ricas del mundo las afrontan mediante una serie de arbitrios, con sólo esfuerzos esporádicos para coordinarlos y planificarlosa largo plazo. D e poco le sirve al responsable de la política municipal señalar una vez más que las ciudades de crecimiento rápido necesitan más y mejores viviendas, mayor eficacia en el control de la tasa y dirección de su crecimiento, mejores escuelas y servicios de bienestar social y mayores recursos para costear todo esto. Por otra parte, no hay motivo para esperar que dos países o ciudades cualesquiera vayan a coincidir exactamente en las prioridades que deben dar a las diferentes medidas, ni en las que puedan conceder a base de su capacidad administrativa y de la fuerza relativa de las presiones políticas que están en pugna. Sin embargo, tal vez valga la pena exponer en forma realista las alternativas que se les presentan a las autoridades administrativas con el rápido crecimiento urbano y las interrelaciones de las diversas medidas. E n la mayoría de los países latinoamericanos,no puede darse una solución satisfactoria a los principales problemas urbanos sin un mejoramiento considerable de los niveles de ingreso y de la productividad, y es evidente que las prioridades que se dan a las diversas medidas sociales dependen en gran medida de lo que contribuyan

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hacia el logro de esta meta. Es probable que toda tentativa de aplicar políticas sociales progresistas en las actuales condiciones de pobreza en masa y de exiguos fondos públicos conduzca a la adopción de ciertos tipos de medidas inútiles, que casi no guardan relación con las necesidades reales, como : a) pequeños proyectos “modelo” que satisfacen rigurosas exigencias, pero que sólo sirven a un grupo reducido de personas relativamente acomodadas;b) creación de mecanismos administrativos complicados que no pueden cumplir su ambicioso mandato porque sus fondos apenas les alcanzan para pagar a su propio personal, y c) sistemas de financiamiento de los servicios sociales mediante la aplicación de impuestos a los beneficiarios, personas de escasos recursos para quienes la carga tributaria resulta desmedida en relación con los servicios que obtienen. Desde luego, a menudo es conveniente que los nuevos programas sociales comiencen por pequeños proyectos piloto pero en estos casos es esencial tener presente desde un comienzo la posibilidad de ampliarlos o repetirlos y la medida en que el proyecto pueda tener un mayor alcance que la ayuda directa a los necesitados, teniendo en vista el objetivo primordial de promover una mayor iniciativa y capacidad para ganar dinero. En este estudio no se examinarán las políticas demográficas nacionales,pero el tema merece siquiera alguna alusión.Con excepción de Puerto Rico, ningún país latinoamericano está considerando medidas tendientes a detener el crecimiento demográfico, y no es probable que aparezcan en un futuro previsible. Aparte de algunos de los países más pequeños (ElSalvador,Haití, Puerto Rico) no hay perspectivas inmediatas de sobrepoblación y varios países se consideran “subpoblados”. Sin embargo, muchas zonas rurales que parecen estar subpobladas no proporcionan condiciones de vida tolerables a su población actual por la disminución de la fertilidad del suelo y la ineficacia de los métodos de cultivo y de los regímenes de tenencia de tierras. L a elevada tasa de crecimiento demográfico (de 2 a 3 % anual en la mayor parte de los países latinoamericanos) significa a la vez que la relación entre los niños y la población de edad activa es muy elevada y que la futura migración potencial desde el campo a las ciudades puede ser abrumadora. Algunos observadores han llegado a dudar de que los países latinoamericanospuedan mejorar sus niveles de vida en estas condiciones. A la larga la urbanización puede asociarse con una disminución de la tasa de crecimiento demográfico, como ya ha sucedido en la Argentina, Chile y el Uruguay, pero todavía no está claro cuándo y en qué medida esto sucederá en otras partes. Las medidas de control directo sobre la redistribución interna de la población (limitando el derecho de los migrantes a trasladarse y arraigarse en las ciudades obligándolos a regresar al campo) no necesitan un examen detenido en relación con América Latina. No 303

se han aplicado en la región y parece que en otras partes no han dado muy buenos resultados.Son pocas las autoridades latinoamericanas que las consideran viables o convenientes. En la medida en que los países latinoamericanos pretendan reducir la tasa de migración a las grandes ciudades recurren a una variedad de incentivos y disuasiones indirectas como las medidas tendientes al desarrollo rural y a la relocalización de las industrias.

DATOS E INVESTIGACIONES NECESARIOS COMO FUNDAMENTO DE UNA POLfTICA Hasta ahora las autoridades administrativas urbanas de América Latina han hecho poco uso de las estadísticas demográficas y de otro tipo y rara vez han organizado estudios especiales que les sirvan de guía para formular una política. E n primer lugar, la mayoría de los programas urbanos han sido de alcances demasiado limitados para atender las necesidades obvias; por otra parte, en general las estadísticas no existen, no están al día o son muy incompletas y no sirven por ello como base satisfactoria para la programación. Hasta hace poco un número muy limitado de países poseía institutos de investigaciones sociales o investigadores competentes. Ahora, sin embargo, los sistemas escolares urbanos, las cajas de seguro social, los programas de viviendas, etc., se han ampliado a tal punto que las personas que los administran exigen mayores informaciones sobre las necesidades que están tratando de cubrir las consecuencias de los programas existentes, las características de los grupos que están tratando de servir (incluidas sus opiniones y necesidades conscientes) y los cambios que probablemente experimentarán las necesidades en el futuro. Al mismo tiempo,los países están empezando a adquirir recursos estadísticos y de investigación con que pueden responder a esa demanda. L a mayoría de las ciudades cuentan ahora con datos censales y bioestadísticos que les permiten hacer estimaciones bastante exactas del tamaño de su población y algunas informaciones -aunque en general no del todo satisfactorias- sobre estructura por edades, composición de la familia,ocupaciones,niveles de ingreso y vivienda.Estos datos pueden servir -y en algunos casos ya se están utilizando- para calcular las necesidades de diferentes grados de enseñanza,formación profesional, dimensión de las viviendas en los programas de habitación popular, etc. Valdría la pena hacer un estudio y tra0ajo más minucioso para dar a la información existente una forma más aprovechable. El Censo de las Américas de 1950,especialmente,marcó un gran adelanto en cobertura y exactitud con respecto a los censos anteriores, pero según han señalado los sociólogos no se ha aprovechado gran parte de su utilidad potencial debido al análisis defi304

ciente de los datos y a las defectuosas tabulaciones empleadas en algunos informes de los censos nacionales. E l Censo de las Américas de 1960 no sólo podrá beneficiarse con esta experiencia sino que dará mayor valor a los datos antiguos, que servirán para fines de comparación e identificación de tendencias. Sin embargo, existen grandes lagunas en la información sobre las características demográficas de la población urbana, para no hablar de sus rasgos y aspiraciones culturales, cuyo conocimiento será indispensable para una programación social eficaz. Recién empiezan a aparecer investigaciones sociológicas o antropológicas especiales sobre determinadas clases sociales,grupos de ocupaciones o barrios urbanos. M u y poco se sabe de cómo funciona la movilidad social entre las diferentes clases urbanas. Es natural que algunos de los vacíos más grandes en nuestro conocimiento se relacionen con la constante adición a las poblaciones urbanas de miles de migrantes internos o se deriven de ella. Hasta los países que tienen sistemas estadísticos muy avanzados encuentran suma dificultad -tanto por motivos teóricos como prácticos- en medir la migración internal. En los países insuficientemente desarrollados de todo el mundo, el bajo nivel cultural de los migrantes, su desconfianza de las investigaciones oficiales y los limitados recursos que es posible asignar a los estudios sociales, significa que es todavía más escasa la información fidedigna sobre ellos. Sin embargo, pese a las dificultades, los países latinoamericanos podrían recopilar bastante más información de la que ahora poseen, tanto sobre los migrantes como sobre la población arraigada durante más tiempo en la ciudad con la cual los primeros conviven. Los datos censales constituyen un marco valioso para el estudio de la urbanización,pero de hacerse todas las preguntas necesarias para la programación, el censo en sí podría convertirse en algo absurdamente engorroso y caro. Además, los diez años que median entre uno y otro censo limitan su utilidad en relación con la migración, cuyas corrientes pueden variar con mucha rapidez como reacción a las oportunidades de empleo o al desempleo en las ciudades, inundaciones,sequías, o estado de intranquilidad política en el campo, o incluso con la construcción de nuevas carreteras. Parece que hace falta una combinación de varios métodos para obtener informaciones así como algún tipo de organismo central que las recopile y analice;ese organismo bien podría ser una sección de 1. A los datos sobre la migración interna de los Estados Unidos, por ejemplo, se los calificó hace poco de “insuficientes para algunos de los fines demográficos más rutinarios”. (William Peterson, “Interna1 migration and economic development in Northern America”. T h e annals of the American academy of political and social science, marzo de 1958, pág. 52.) Para un examen detallado de los problemas de la medición, véase Donald J. Bogue, “Métodos para estudiar las migraciones internas”. documento técnico preparado para el seminario sobre estudios de la población en América Latina, celebrado en Río de laneiro, en diciembre de 1955.

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una oficina central de planificación que trabaje en cooperación con las universidades y otros organismos competentes para dirigir la investigación. En muchos casos, las autoridades administrativas municipales están demasiado abrumadas con las exigencias’inmediatas para solicitar orientación en la investigación, y muchas de ellas no tienen fe en su valor. Un eficaz organismo central de investigación debe comenzar teniendo una clara visión de los datos que son necesarios para formular una política; debe estar preparado no sólo para proporcionar los datos que se le soliciten,hacer estudios especiales necesarios para programas concretos, y responder a las preguntas sobre los efectos de las medidas alternativas, sino que también debe someter el resultado de sus investigaciones a consideración de las autoridades administrativas en la forma más fácil de aprovechar y despertar el interés del público en general. Actualmente las universidades suelen estar mejor dotadas tanto para hacer estudios como para suscitar la discussión pública de sus repercusiones políticas l, pese a que sus escuelas de ciencias sociales están escasas de fondos y de investigadores capacitados. En general ni los planificadores ni las autoridades administrativas necesitan datos muy refinados sino informaciones lo bastante fidedignas como para ayudarlos mejor a comprender las principales tendencias de la población urbana. Entre los métodos para recopilar esas informaciones que podrían combinarse,figuran los siguientes: 1. Estudios por muestreo de las localidades situadas en la ciudad misma o en su periferia, con atención preferente a los distritos de tugurios que, según se cree, cobijan un número importante de migrantes recientes,u otros grupos que presentan problemas apremiantes de política (personas sin empleo regular, familias pobres o inestables, etc.). Estos estudios deberían recoger informaciones cualitativas sobre las características culturales y psicológicas así como datos cuantitativos acerca de las características demográficas y los niveles de vida. Organismos como el Instituto de Crédito Territorial de Colombia y el Instituto de Etnología de la Universidad de San Marcos, Perú,ya han recogido una valiosa experiencia al estudiar los barrios de tugurios teniendo en vista fines prácticos para dar nuevas viviendas y aumentar los ingresos de sus ocupantes. 2. Identificación de las zonas rurales que tienen una elevada tasa de migración a las ciudades y organización en estas regiones de encuestas por muestreo y de estudios de las comunidades,haciendo especial hincapié en las causas de la migración y el proceso de “selección” de los migrantes. Hasta ahora, no se ha hecho práctica1. La serie de seminarios sobre los problemas y las necesidades de las diferentes regiones de Chile en materia de política, incluido el Gran Santiago, organizada por la Universidad de Chile es un ejemplo interesante del último tipo de actividad. Véase Universidad de Chile, Departamento de Extensión Cultural, Boletín i n f o r m a h o , número especial dedicado a la primera efapa del seminario del Gran Santiago, abril-mayo 1957, pág. 118.

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mente ningún estudio de las zonas rurales cuya principal preocupación sea la migración a las ciudades, aunque se ha obtenido cierta cantidad de informaciones a través de los estudios preparados con otros fines. 3. Información recopilada como subproducto de las actividades de organismos como escuelas, centros de salud pública, bolsas de trabajo, cajas de seguro social y organismos de asistencia social, o mediante encuestas realizadas por esos organismos entre sus beneficiarios. Actualmente,las instituciones sociales en general, sólo recopilan datos con fines administrativos; esos datos no se prestan fácilmente para alcanzar el objetivo más amplio de conocer las característicasy las necesidades de la población urbana.Sin embargo, al tratar de obtener informaciones más útiles de esas fuentes conviene actuar con prudencia y no dar tanta importancia a la recopilación de datos que los organismos no puedan realizar sus actividades substantivas y que la gente deje de utilizar sus servicios por desconfiar del propósito de las preguntas,por las dificultades en llenar las cédulas, etc. 4.Estudios de obreros en fábricas y otros lugares de empleo. Es indudable que esos estudios pueden proporcionar informaciones valiosas, pero en el pasado les ha sido difícil a los investigadores sociales obtener la cooperación de los empleadores. 5. Inscripción de los migrantes que llegan a la ciudad. Es dudoso que en las condiciones actuales pueda aplicarse un sistema de inscripción obligatoria sin incurrir en onerosos gastos y excesiva intervención policial con los migrantes. Sin embargo, puede ser posible obtener una información útil mediante la inscripción voluntaria combinada con un servicio de asesoramiento y asistencia (véase más abajo), ampliando gradualmente la cobertura del registro. Muchas de las ciudades ya recogen informaciones sobre el número de personas que llegan o salen por los medios de transporte público. Sería beneficioso que la cobertura de esas estadísticas se ampliara de manera que abarque a los pasajeros de los camiones de carga y a las personas que viajan a pie, con indicación del lugar de origen.

PLANIFICACI~N, COORDINACI~N Y ADMINISTRACIÓN EN EL PLANO NACIONAL

Una política de urbanización supone la integración de muchos tipos de medidas que ahora incumben a distintos organismos gubernamentales o no gubernamentales,tanto nacionales como locales. Es difícil saber cómo hacerlo en la mejor forma posible,y ello depende sobre todo de la organización actual del gobierno. Es probable que 307

la creación de un organismo nacional permanente responsable de la política de urbanización no sea la solución óptima para la mayoría de los países. Los expertos en administración pública han señalado que algunos países latinoamericanos están demasiado ansiosos de crear organismos nuevos cuyas funciones duplican las de los existentes,y en cambio no prestan debida atención a la posibilidad de reforzar los organismos establecidos y ampliar sus funciones para hacer frente a nuevas necesidades. Varios países latinoamericanos ya cuentan con organismos nacionales de economía y de planificación social. Los costos generales que supone una rápida urbanización -obras públicas, vivienda y servicios sociales propios de las condiciones urbanas- pueden absorber tan crecida proporción de los gastos nacionales que un organismo planificador casi no podrá dejar de considerar este aspecto, siendo además el más capacitado para encuadrarlo en el marco general de las necesidades y recursos nacionales. En donde actúa un organismo planificador,parece aconsejable que la tarea de estudiar las repercusiones de la urbanización y asesorar al gobierno sobre las necesidades de coordinación de medidas esté prevista en su mandato y que esté en condiciones de dedicar parte de su personal a los problemas de urbanización. En algunos países, un organismo del gobierno nacional fiscaliza a los gobiernos locales y tiene la responsabilidad de prestarles varias clases de asistencia. Quizá dicho organismo sería el más apropiado para dirigir la coordinación de las medidas de urbanización. En otros casos,la mejor solución podría consistir en la creación de un comité especial integrado por representantes de oficinas, organismos públicos y voluntarios, o por expertos independientes,para analizar la situación y asesorar al gobierno.En otras partes la responsabilidad principal puede recaer sobre un organismo nacional ya existente encargado de la vivienda y el urbanismo o del bienestar social, siempre que ya esté llevando a cabo programas de vasto alcance en las ciudades y parezca capaz de asumir dicha función. El objeto es lograr una coordinación eficaz sin recargar el a menudo complicadísimo mecanismo del gobierno central. También es importante que cualquier arbitrio que se tome para lograr la planificación y coordinación en el plano nacional contrarreste y no refuerce la excesiva centralización administrativa imperante. En muchos países latinoamericanos las autoridades municipales se han habituado a que los organismos nacionales administren la mayor parte de los fondos y de los programas sociales, llegando a convencerse de que la Única forma de hacer algo es por medio de influencias en la capital. Se corre el peligro de que un organismo planificador nacional pudiera coadyuvar a la inercia local si exigiera aprobar en detalle todas las iniciativas locales o enviara planes prefabricados a las ciudades de provincia. Los gobiernos nacionales bien 308

podrían considerar un sistema que consistiera en pedir a los gobiernos municipales que preparen sus propios planes, o inducirlos a ello mediante donaciones condicionales, dejándoles máxima libertad para llevarlos a cabo. E n virtud de ese sistema, el organismo nacional establecería normas para los planes municipales, se aseguraría de que el gobierno municipal no ignore los problemas importantes, y proporcionaría asistencia técnica a las municipalidades para sus estudios, preparación de planes y mejoramiento de sus prácticas administrativas. Si existe un organismo nacional encargado de los gobiernos locales, puede ser relativamente fácil reforzarlo para que ejecute estas tareas. También puede ser que una revisión y reforma general de las actuales funciones de los gobiernos municipales y de sus atribuciones para aplicar impuestos, adquirir préstamos, planificar y adoptar medidas de cooperación mutua, constituya elemento indispensable de una política nacional de urbanización. E n varios países las autoridades han declarado que la legislación en vigor o bien no otorga a las municipalidades poder suficientepara poner atajo a los fenómenos indeseables o éstas son sumamente complejas e incompatibles entre ellas. EN EL PLANO LOCAL

L o s mismos gobiernos municipales tienen que elegir entre posibles arreglos de planificación y coordinación en que la mejor solución local depende del tamaño de la ciudad, la estructura administrativa actual, el grado de autogobierno local, y la repartición de responsabilidades entre el gobierno municipal y las dependencias locales de los organismos nacionales (o estatales). Tal vez se necesite una oficina especializada de planificación que asesore a las autoridades urbanas, o un comité coordinador que incluya representantes de los organismos municipales, de las oficinas locales de los organismos nacionales y Órganos voluntarios, o bien una oficina de planificación y un comité coordinador. Sin embargo, en América Latina como en el resto del mundo, los límites administrativos de la mayoría de las grandes ciudades ya no coinciden con la zona de continuo asentamiento urbano, ni mucho menos con la zona “metropolitana” más grande, la cual forma una unidad económica interdependiente. En estos casos, la solución eficaz de muchos problemas exige que el gobierno de la ciudad central o amplíe su jurisdicción o coopere con las municipalidades vecinas. L o s países latinoamericanos tienen algunas ventajas para encarar este problema que les son negadas a los países con diferentes tradiciones de gobierno municipal. En América Latina, la ciudad central no suele enfrentarse con municipalidades suburbanas dominadas por grupos de ingresos elevados u otros intereses espe-

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ciales que se oponen en forma intransigente a la anexión. Una sola unidad de gobierno tiene a menudo jurisdicción sobre un municipio que comprende los suburbios y las zonas rurales adyacentes así como la ciudad central y puede ampliar la zona sujeta a los reglamentos urbanos a medida que se urbanizan nuevos municipios. D e no ser así, el gobierno nacional está generalmente en posición de solicitar a las municipalidades que amplíen sus límites o se federen para hacer frente a las necesidades metropolitanas. El hecho de que la ciudad central en la mayoría de las grandes zonas urbanas de América Latina sea también la capital del país significa que el gobierno nacional se preocupa especialmente de sus problemas y a menudo tiene poderes legales especiales sobre ella. Sin embargo, estas oportunidades se han desperdiciado hasta ahora. L a especulación descontrolada con los terrenos y el desparramo de las ciudades rápidamente le van restando capacidad a las ciudades para planificar el crecimiento de las zonas periféricas y aprovecharse de sus beneficios. Este problema se examinará con mayor detalle más adelante en relación con la vivienda y el uso de la tierra.En esta etapa,basta con destacar la necesidad de algún tipo de gobierno metropolitano o de mecanismo planificador que tenga jurisdicción sobre una zona lo bastante amplia como para abarcar la futura expansión urbana y con poder para impedir un desarrollo inadecuado. Este puede ser una fusión de municipalidades,como en el “distrito especial” creado en 1954 que abarca la zona urbana de Bogotá; en este caso las municipalidades de antes sólo conservaron funciones administrativas limitadas.Puede ser una federación formal en que se convenga en dividir los poderes entre el gobierno metropolitano y los gobiernos municipales existentes, como en la municipalidad del Toronto Metropolitano creada en 1953. También puede alcanzarse el objetivo en forma más lenta a través de arreglos conjuntos de planificación,como en la Oficina del Area Metropolitana de San José, establecida entre once municipalidades con la cooperación del InstitutoNacional de Vivienda y Urbanismo (INW), que ejerce su acción menos por poderes legales que por una influencia creciente sobre la actitud de los funcionarios y el público. Una objeción que suele hacerse al establecimiento de gobiernos metropolitanos es que son demasiado grandes y que no pueden dar al ciudadano la sensación de que participa en los asuntos de su comunidad. Esta objeción se aplica sobre todo cuando muchos de los habitantes de la zona metropolitana son migrantes de poca cultura,familiarizados quizás con algún tipo de gobierno autónomo informal, pero con total desconocimiento de la política o las complejidades administrativas de la ciudad. Para subsanar este inconveniente se han recomendado sistemas de dos niveles según los cuales el gobierno metropolitano comparte las responsabilidades con concejos electos que se hacen responsables de pequeñas zonas dentro 310

de la ciudad y de problemas estrictamente locales. Sin embargo, es difícil ponerse de acuerdo sobre lo que e5 estrictamente local o encontrar una forma políticamente viable de dividir una gran zona urbana para los fines de gobierno local. L a mayoría de los sistemas de dos niveles que ahora existen derivan de la federación de las unidades existentes y por tanto es probable que incluyan unidades demasiado grandes para alentar la participación de la ciudadanía. Tal vez el método que más promete por lo que toca a conseguir la participación de los ciudadanos en los asuntos locales no sea un sistema oficial de gobierno en dos niveles, sino estimular formas que surgen espontáneamente o que tienen su origen en las tradiciones locales.En algunos casos, pueden ser eficaces las técnicas de desarrollo de la comunidad absolutamente voluntarias; en otros, puede ser preferible reconocer concejos locales organizados en forma oficial con presupuestos propios y limitados poderes de coacción. L a mayoría de las ciudades latinoamericanas están divididas en barrios (que a menudo coinciden con las parroquias) que poseen alguna tradición de convivencia. En varios países se han elegido concejos ya sea en forma espontánea o estimulados por el gobierno. En Colombia se llaman “juntas de mejoras”; en Costa Rica, “juntas progresistas”,en el Ecuador,“asociaciones barriales”. Estos concejos no tienen autoridad legal y para su fondos dependen de erogaciones voluntarias que a menudo se recolectan organizando festivales en los barrios. Representan los intereses del barrio ante el gobierno municipal y ejercen presión para que se hagan mejoras locales, y, en algunos casos, organizan a la población del barrio para actividades cooperativas de autoayuda. En Colombia,las elecciones de las “juntas de mejoras” están reconocidas y reglamentadas oficialmente y una asociación nacional de “juntas” celebra congresos periódicamente. Este tipo de organizaciónlocal está comenzando a extenderse hacia los grupos que más lo necesitan :los habitantes de los barrios periféricos de casuchas. Sobre todo en Lima la población de los barrios marginales se ha organizado para trabajar en forma cooperativa y hasta se han aplicado impuestos, en parte para proporcionarse su propio suministro de agua y otros servicios públicos y también para ejercer presión como grupo e impedir su propia evicción, obtener servicios del gobierno y lograr ser anexados a la ciudad de Lima. Los proyectos de vivienda que se han organizado como unidades de barrio ofrecen oportunidades para una accicin similar,en especial para obtener la participación colectiva en la conservación de las escuelas, clínicas, parques, plazas de juego, etc. que forman parte de ellas. Parece que hasta ahora los organismos encargados de la vivienda han manejado la mayoría de estos proyectos en forma más bien paternal,pero a la larga sólo la iniciativa y el apoyo organizado de los habitantes puede garantizar su conservación. 311

MEDIDAS ENCAMINADAS A REDUCIR LA TASA DE CRECIMIENTO URBANO O LA CONCENTRACIÓN DE LA POBLACIÓN EN LAS CIUDADES PRINCIPALES DESARROLLO RURAL

U n a elevada proporción de las respuestas enviadas a las Naciones Unidas cuando solicitó opiniones sobre la política de urbanización ponía de relieve la necesidad de que existiera una gran variedad de programas de desarrollo rural para asegurar que los campesinos no se vieran obligados a abandonar la tierra y para contrarrestar el atractivo de las ciudades : mejores escuelas rurales, servicios sociales,comodidadesy recreación (cine,radio,etc.); mejores medios de distribución y facilidades de crédito; mejores caminos rurales; electrificación, reforma agraria; colonización de mnas escasamente pobladas;almacenamiento de aguas y riego en las regiones que periódicamente se ven despobladas por la sequía; salarios mínimos y legislación protectora del trabajador agrícola; modificación de los programas educativos para elevar el deprimido prestigio de que goza hoy el trabajo agrícola. No es posible pronosticar con ninguna seguridad qué efecto tendrán dichas medidas sobre la migración hacia las ciudades.Por una parte, tan poco se ha investigado sobre las causas que inducen a la migración que no es fácil determinar qué política cabe aplicar para eliminar dichas causas. Por otro lado, es probable que casi todas estas medidas surtan efectos contradictorios. Por ejemplo, la construcción de un nuevo camino podrá ayudar al campesino a vender su cosecha con mayor ganancia a la vez que facilitar su traslado a la ciudad. Mediante una mejor educación los campesinos podrán elevar su nivel de vida en el campo, pero también podrán ponerse más descontentos con su suerte y tener más confianza en su habilidad para ganarse la vida en la ciudad.Sin embargo,aunque la migración hacia las ciudades continuara sin atajo,se justifica poner gran énfasis en las medidas de desarrollo rural,porque reducirán la significación del factor “empuje” en la migración y elevarán la calidad de los migrantes, desde el punto de vista de su adaptación a la vida urbana y al trabajo industrial.Esas medidas también servirían para colocar a las ciudades en una relación más sana frente a la economía nacional, al ampliar los mercados de los productos industriales urbanos y las fuentes urbanas de alimentos. DESCENTRALIZACI~NDE LA ADMINISTRACI~N, D E LAS INSTITUCIONES SOCIALES Y DE LA INDUSTRIA

En general también se consideró aconsejable que el crecimiento urbano se distribuyera en forma más pareja que en la actualidad, 312

de preferencia en el marco de planes regionales, y de esta manera parte de la corriente migratoria hacia las capitales se orientaría hacia los pueblos de provincia. Actualmente las capitales nacionales ejercen una atracción exagerada y despojan al resto del país de las personas más cultas, más ambiciosas y más acomodadas, induciendo a los gobiernos a gastar una cantidad desmedida, con fines de ostentación, en edificios públicos e institucionesl. Las medidas más pertinentes son la descentralización de la administración pública, de los diversos servicios e instituciones sociales y de la industria. Algunos gobiernos latinoamericanos ya han formulado una política para contrarrestar la centralización administrativa pero les es difícil vencer la tradición política y la resistencia que opone a las innovaciones la masa de funcionarios de la capital. En muchos países valdría la pena iniciar un inventario general de los servicios gubernamentales para determinar qué responsabilidades pueden delegarse ventajosamente a los gobiernos provinciales y locales o a dependencias locales del gobierno nacional para dar a los pueblos de provincia el máximo de iniciativa en el fomento de su propio desarrollo, hacer innecesario que los ciudadanos viajen frecuentemente a la capital para efectuar gestiones de rutina con el gobierno y eliminar en la medida de lo posible las ventajas especiales de orden administrativo o político que derivan las industrias o las empresas comerciales del hecho de estar en la misma ciudad que el gobierno central. Es evidente que el establecimiento de oficinas locales no tendrá el efecto apetecido y puede sólo complicar aún más el sistema administrativo a menos que estas oficinas reciban suficiente autoridad para no tener que referir asuntos de administración diaria a la institución central. E n varios países la descentralización podría promoverse haciendo participar a las ciudades de provincia en forma más equitativa en la construcción de instituciones educativas secundarias y superiores, hospitales e institutos de investigación. Esa política exige prudencia y planificación en escala nacional o regional si se quiere evitar la existencia de un número excesivo de instituciones mal dotadas de personal y fondos. L a descentralización de la industria puede asumir varias formas. Unos pocos países están estableciendo importantes centros urbanos al desarrollar industrias siderúrgicas propias. Estos centros de industria pesada probablemente serán cada vez más importantes como 1. Sin embargo, se ha señalado que los ataques hechos en contra de la naturaleza parasitaria de la capital en América Latina se han vuelto algo exagerados a fuerza de repetición y que “este importante asunto sólo ha merecido un examen superficial y poquísima investigación de veras” (Harley L. Browning, “Recent trends in Latin American urbanization”, Annals of the American Academy of Politidal and Social Science, marzo 1958, pág. 116). En particular se hace sentir la necesidad de investigar los costos y ventajas relativas de la construcción, provisión de servicios públicos y desarrollo industrial en ciudades grandes, medianas y pequeñas.

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metas de migración. Toda vez que estas industrias se han creado en gran parte bajo control gubernamental y en distritos todavía sin urbanizar, brindan favorables oportunidades de planificación con objeto de satisfacer las necesidades de los recién llegados. Varios nuevos pequeños centros urbanos relacionados con la elaboración del petróleo y otros minerales o de plantaciones (como el azúcar) también ofrecen posibilidades de desarrollo planificado,ya sea bajo los auspicios del gobierno o de los empleadores. Varias compañías privadas han tomado la iniciativa de planificar ciudades y proporcionar servicios sociales para sus obreros al comenzar a trabajar en zonas sin urbanizar y en varios países la ley exige o induce a dichas compañías -mediante la exención tributzria- a proporcionar escuelas, clínicas,viviendas, etc. Sin embargo,el tipo de descentralizaciónindustrialque tiene mayor aplicación es el establecimiento en pueblos y ciudades de provincia de fábricas de tamaño mediano y pequeño para producir textiles, vestuario, calzado, artículos de material plástico, etc., y elaborar alimentos. Unas pocas capitales especialmente afligidas por la congestión y el crecimiento demasiado rápido han iniciado o considerado una política de prohibir la creación de nuevas industrias o de persuadir a las existentes a que se trasladen a otras partes. Sin embargo, en general será mejor dar incentivos positivos para el establecimiento de nuevas industrias en aquellos lugares en que son bienvenidos, que tratar de excluirlas de las ciudades en que no son apetecidas. Los incentivos que se sugieren con mayor frecuencia son los siguientes : mejoramiento de los servicios de electricidad y transporte; exenciones tributarias selectivas; provisión de edificios fabriles a bajo alquiler; asistencia en el reclutamiento,alojamiento y adiestramiento de la mano de obra; servicios de asesoría para ayudar a los posibles inversionistas a elegir una localidad. Varios países europeos han integrado con éxito varios de estos incentivos a través de la construcción de “unidades comerciales’’que proporcionan tanto los edificios fabriies como la mayor parte de la infraestructura económica. También se ha sugerido complementar tales incentivos con impuestos especiales sobre las industrias establecidas en las grandes ciudades o cercanas a ellas de manera que las propias industrias sufraguen los costos de la urbanización (sobre todo de las viviendas obreras subvencionadas) que resulten de su presencia. México ha iniciado una política de creación de ciudades industriales satélites que combinan las ventajas de un tamaño moderado con las de estar bastante cerca del principal mercado urbano del país : Ciudad de México. Un gran número de pequeñas ciudades en América Latina han mantenido industrias durante muchos años, pero en general estas industrias no han medrado y son poco progresistas ya sea por falta de buena dirección,fuerza motriz barata o mercados adecuados. Se 314

necesita estudiar la actual modalidad de descentralización industrial, las razones del éxito o fracaso de las industrias en las pequeñas ciudades y el tipo de ayuda que necesitan. E n general, es probable que la asistencia a ciudades que ya cuentan con alguna industria sea fructífera a más corto plazo que el desarrollo de nuevas industrias en regiones que no tienen una tradición industrial. Es evidente que las medidas generales comentadas anteriormente deberán ser integradas en programas económicos nacionales y regionales para que no resulte una asistencia muy onerosa a industrias que son demasiado enclenques para sostenerse si se retira esa ayuda, precios más altos para los consumidores debido a la necesidad de protección que sienten esas industrias y una rivalidad expendiosa entre ciudades por atraer industrias mediante subsidios y privilegios.

MEDIDAS E S P E C I A L E S PARA L O S POSIBLES M I G R A N T E S A LAS CIUDADES Varias autoridades han puesto en tela de juicio la conveniencia de adoptar en las zonas rurales cualquier medida d o m o los cursos de orientación- para posibles migrantes que pudiera estimular la venida de gente a las ciudades. Algunas de esas autoridades preferirían una política de desaliento a la migración a través de la publicidad impartida por organismos oficiales. Es dudoso, sin embargo, que la población rural en general preste suficiente atención a la información divulgada por fuente oficial para que dicha política resulte eficaz. INFORMACI~N

L a información sobre las oportunidades de empleo y condiciones de vida en la ciudad se divulga ahora -a veces con sorprendente rapidez- a través de los parientes y vecinos que ya han ido a la ciudad. Poco se sabe de cómo funciona este sistema de divulgación, que merece estudio, pero es probable que pocos migrantes lleguen a la ciudad sin alguna información oral sobre lo que pueden esperar -cierto o no- y sobre personas con quienes ponerse en contacto una vez llegados. Muchos de ellos también tienen por primera vez oportunidad de ver la vida urbana durante su servicio militar. Sólo hay datos limitados y superficiales,obtenidos de estudios de opinión pública urbana, sobre si las expectativas de los migrantes se ven defraudadas o no en la ciudad, pero en la mayoría de los casos la decepción no es bastante grande como para que vuelvan al campo. Para llegar a ejercer una influencia más eficaz sobre los migrantes será necesario conocer mejor sus actuales motivos y actitudes. Sin embargo, cabría sugerir -sin perjuicio de que hubiera mejores

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soluciones- la utilidad de llevar a cabo programas de información selectiva a través de la radio, el cine (usando unidades móviles que viajaran de aldea en aldea) y las escuelas. Dadas las condiciones de vida en el campo,es probable que los posibles migrantes no hicieran mucho caso de advertencias sobre las malas condiciones de la vivienda en las ciudades, etc.,pero quizá no conozcan bien la necesidad de contar con destrezas y cierto nivel cultural para mantener un empleo en la ciudad que pague un salario decente y de los niveles más altos de los precios urbanos que probablemente absorberán el mayor salario.En algunas regiones puede también ser práctico establecer una red de oficinas de empleo rural para dar a los migrantes informaciones seguras sobre las ocupaciones y poner en contacto a los preparados con los empleadores urbanos.

En aquellos casos en que hay un desarrollo planificado de nuevas ciudades o regiones puede ser deseable realizar una mayor divulgación en las zonas rurales. Por ejemplo, podrían establecerse oficinas temporales en los distritos rurales que cuentan con un excedente de mano de obra para dar a conocer las oportunidades de empleo, entrevistar y seleccionar o los posibles migrantes y ayudar a aquellos que reúnen los requisitos para el traslado. Esas medidas se han iniciado ya en pequeña escala,pero sobre todo para planes de colonización agrícola.

MEDIDAS ESPECIALES PARA LOS MIGRANTES EN LAS CIUDADES Hasta ahora, según las autoridades y expertos consultados por las Naciones Unidas, ha habido pocos ensayos de crear servicios especiales en las ciudades para atender a los migrantes. Sin embargo, las oficinas de servicio social de las ciudades se han dado cuenta de que los migrantes constituyen una elevada proporción de su clientela,y en la medida que lo permiten sus escasos recursos están experimentando con métodos para adaptar sus actividades a las necesidades especiales de ese grupo. E n general,parece más aconsejablereforzar y seguir adaptando los servicios existentes que crear nuevos organismos para ayudar a los migrantes. Estos no constituyen un grupo que se distinga claramente de las clases urbanas inferiores en general -salvo en lo que toca a los problemas que enfrentan al llegar- y sería un error aislarlos a través de una política que les confiera un status o tratamiento especial. Por otra parte, en un ambiente que se caracteriza por el pequeña tamaño, mala coordinación y falta de fondos de los orga316

nismos existentes,es probable que la creación de nuevos organismos tienda más bien a acentuar la actual disipación de esfuerzos que a servir los intereses de los migrantes. RECEPCI~N

Los que recién llegan a las ciudades necesitan asistencia especial, como se indica a continuación,y sería útil que las autoridades municipales o algún Órgano coordinador de los servicios sociales estudiara en qué forma pueden satisfacerse mejor dichas necesidades en las condiciones del lugar, ya sea mediante los organismos existentes o con la creación de nuevos. Con una mejor coordinación es posible que se descubran también necesidades insatisfechasy lagunas en los servicios existentes que no llenan los organismos separados que realizan fuciones especializadas. Centros de recepción y alojamiento provisional

En algunas ciudades las autoridades podrán sentir que se justifica establecer centros de recepción y hoteles para alimentar y albergar a los migrantes recién llegados hasta que encuentren otro alojamiento. El grado en que sea necesario adoptar esta medida sólo podrá determinarse a base de un estudio de la situación local. Los pocos organismosde servicio social que han proporcionado albergues provisionales de este tipo han visto que a la mayoría de los migrantes no les gustan y prefieren quedarse con parientes o amigos. En otros casos, los migrantes llegan ahora a alojamientos privados, tambos, etc.,que están atestados,reúnen condiciones sanitarias muy deficientes y a veces son frecuentados por criminales. Quizá lo más urgente sea mejorar las condiciones de dichos albergues mediante la inspección y el control. Al propio tiempo puede existir verdadera necesidad de proporcionar alojamiento a grupos especialmente vulnerables :mujeres solteras y adolescentes que llegan a la ciudad en busca de trabajo y personas enfermas, incapacitadas o ancianas que vienen en busca de tratamiento médico o a internarse en alguna institución. En el primer caso puede ser posible llegar a arreglos cooperativos de alojamiento y pensión (así como recreación) dirigidos por asistentes sociales pero con un grado razonable de autonomía y haciendo que los residentes hagan la mayor parte del trabajo de mantenimiento y cocina. Con ese sistema las mujeres y los adolescentes se podrían mantener a bajo costo en un ambiente en que habría menor probabilidad de que se descarriaran por el camino de la prostitución o la ratería. El grupo de los enfermos,incapacitados y ancianos plantea un problema relativamente definido y de pequeñas proporciones que ha sido individualizado por los asistentes sociales en varios países. L o s 3 17

hospitalese institucionespara los ancianos,los ciegos,etc.,se encuentran casi exclusivamente en las ciudades más grandes. Gran número de personas, generalmente con poco o ningún dinero, acuden a las ciudades en esperanza de constituirse en pacientes o recluidos de alguna institución. Las instituciones no tienen vacantes y si hay mucha espera antes de poder obtener admisión, o si no pueden ofrecer más que un tratamiento sin hospitalización,la persona necesitada se encuentra a la deriva, sin estar en condiciones de trabajar para ganarse la vida, o se convierte en una carga para sus parientes en la ciudad.A la larga el problema se podría solucionar mejorando los servicios de salubridad rural,implantandoun sistema de enviar los pacientes de las clínicas rurales a los hospitales urbanos y descentralizando la ayuda institucional y de otra índole que se proporciona a los ancianos e incapacitados.Sin embargo,no es probable que esas medidas se amplién suficientemente en un futuro cercano como para detener el movimiento espontáneo de personas que necesitan tratamiento y será necesario darles albergue.

Centros y servicios de información y orientación

En condiciones de rápido crecimiento urbano, asociadas a continuos cambios de técnica,formasde vida, normas sociales,derechos legales y reglamentos que afectan al individuo,es indudable la necesidad de servicios generales de información y orientación para ayudar no sólo a los migrantes sino también a la población urbana de bajos ingresos en la forma más extensiva posible y asegurar que no se les niegue la ayuda disponible por su ignorancia o incapacidad para lidiar con complicadas gestiones administrativas. L a existencia de dicho servicio implica que hay fuentes especiales de asistencia a las cuales pueden acudir las personas necesitadas y en la mayoría de las ciudades latinoamericanasse ha llegado efectivamente a esa situación, por lo menos en lo que toca a ciertos tipos de asistencia. Los servicios de información y orientación pueden ser patrocinados por las actuales instituciones públicas de bienestar social, por oficinas municipales dedicadas a esta actividad o por muchos tipos de organismos privados (actualmente las iglesias, los sindicatos y los dirigentes políticos locales suelen ser las principales fuentes de esta asistencia). Cualquiera que sea la forma de organización, la meta es establecer una red de oficinas convenientemente situadas en toda la ciudad, a fácil distancia de los barrios de tugurios o casuchas,con horas de atención convenientes para los trabajadores, y con personal que atienda con simpatía al que iiegue. En la medida de lo posible, se debe dar a conocer a toda la población urbana la existencia y finalidad de estas oficinas. En el mejor de los casos,no 318

cabe esperar que ellas puedan abarcar a todos los migrantes que desconocen los servicios sociales existentes; las visitas domiciliarias de asistentes sociales y enfermeras, junto con los centros y clubs de barrio, pueden constituir importantes fuentes complementarias de información y asesoramiento. L a ayuda que se presta a los individuos y familias desamparadas para encontrar a maridos u otros parientes en la ciudad, la asistencia a aquellos que desean regresar a su lugar de origen y la ayuda que se presta a los obreros para enviar remesas a sus familiares en el campo, son algunas de las importantes funciones que ya desempeñan en grado limitado las oficinas urbanas de bienestar, pero es probable que la mayoría de los migrantes que necesitan ayuda de esta especie no sepan donde buscarla. Varias autoridades latinoamericanas sobre bienestar social creen en particular que debe hacerse más por estimular y ayudar a los migrantes rurales a volver al campo. Aunque probablemente ese movimiento voluntario sería en escala demasiado reducida para que tuviera un efecto significativo sobre la tasa de crecimiento urbano, podría aliviar los problemas sociales de las ciudades al eliminar de ellas cierta proporción de aquellas familias con menores probabilidades de éxito en la ciudad y más susceptibles de contribuir a mantener bajos niveles de pobreza apática y conducta delictuosa.

ELIMINACIÓN DE SECUELAS I N V O L C N T A R I A S DE LEYES Y REGLAMENTOS Cuando se dan condiciones de rápido cambio, es probable que los reglamentos urbanos antiguos y algunas nuevas medidas tengan secuelas imprevistas e indeseables. Algunas de ellas podrán eliminarse sin gran trabajo o gasto una vez que las autoridades se den cuenta de su existencia e importancia; otras podrán requerir difíciles reajustes políticos, económicos, sociales y legales. A menudo un estudio social o un observador capaz sacarán a luz problemas de este tipo que han sido ignorados por los organismos oficiales ceñidos cada cual a estrecha rutina. U n a función Útil de las oficinas de información y orientación descritas con anterioridad podría ser la de recopilar informaciones sobre este tipo de problemas y llamar sobre ellos la atención de los organismos planificadores y coordinadores. U n aspecto que parece revestir importancia por lo menos en algunos países latinoamericanos es la discrepancia entre la edad normal de egreso escolar en las ciudades (generalmente de once a doce años) y el mínimo legal para trabajar (generalmente catorce años). E n estos países las leyes sobre la duración de la instrucción obligatoria y la edad mínima para trabajar se promulgaron en dis-

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tintos períodos, sin tomar en cuenta esta diferencia. En algunos casos la ley dispone que los jóvenes menores de catorce años pueden obtener permiso de las autoridades del trabajo para ocuparse como aprendices en empleos que no requieran un esfuerzo físico desmedido,como mensajeros, etc. En otras partes, si la familia del adolescente necesita de su aportación pecuniaria la úñica posibilidad de trabajo que le queda se encuentra en ocupaciones callejeras no reguladas, servicios domésticos o empresas explotadoras que trabajan fuera de la ley. Si no trabaja, el ocio favorece su ingreso en bandas callejeras y su conducta delictuosa. Muchas de las ciudades no tendrían recursos para elevar de inmediato la edad de egreso escolar a los catorce años y los gobiernos no estarían dispuestos a rebajar la edad mínima para trabajar, pero existe una necesidad evidente - e n las condiciones urbanas- de anular la diferencia a través de alguna combinación de instrucción prolongada, formación profesional y actividades juveniles organizadas. Dificultades que tienen más fácil remedio y que afectan sobre todo a los migrantes derivan de los distintos documentos de identidad, permisos e inscripciones que se necesitan en las ciudades. Puede ser necesario el certificado de nacimiento para entrar en la escuela o como comprobante de que se tiene la edad legal para trabajar o para votar. Podrá exigirse un acreditivo de la identidad o de la ciudadanía para desempeñar distintos empleos,para obtener una licencia de conductor o para recibir asistencia social. E l certificado de matrimonio legal puede ser requisito para optar a las asignaciones familiares u obtener admisión en viviendas populares. Sin embargo, muchos nacimientos y matrimonios rurales quedan sin inscribir.Aunque se hayan inscrito,el migrante puede no tener el documento que lo acredite y le será difícil obtener el certificado respectivo de una oficina provincial distante. En algunas regiones hay también gran cantidad de movimientos irregulares a través de las fronteras nacionales que separan a poblaciones de idéntica lengua y raza, de modo que el migrante puede no ser capaz de demostrar su nacionalidad. Debido a estos factores y por la desconfianza hacia los organismos oficiales,es probable que muchos migrantes permanezcan en las ciudades en situación jurídica muy irregular. Podrá ser conveniente estudiar todo lo que tiene que ver con los documentos de identidad con objeto de asegurarse de que dichos documentos podrán ser obtenidos por los que lo necesitan con un mínimo de gasto y tramitaciones, de que en lo posible se elimine la mayor parte de los motivos de evasión o falsificación y de que no se niegue a nadie algún beneficio social por exigir una documentación no esencial.

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LA POLÍTICA SOCIAL EN RELACI~NCON LA POBREZA DE LAS M A S A S E n las ciudades latinoamericanas una proporción variable -a veces una pequeña minoría, a veces la mayoría- de los obreros adultos no poseen destrezas adecuadas para las ocupaciones urbanas modernas, no tienen una clara meta vocacional, han asistido muy poco a la escuela para que sepan leer y escribir con eficacia e inevitablemente tienen un ingreso muy bajo y precario. Este grupo a veces es apático y se presta a la explotación, a veces tiende a formarse expectativas poco realistas y a reaccionar con violencia en protesta contra su miseria. Se recluta en gran parte entre los migrantes rurales, pero de ningún modo todos los migrantes caen en este grupo y algunos de sus elementos más pobres e inestables nacieron en los tugurios urbanos. Este problema no tiene visos tan graves en la ,mayoría de las ciudades latinoamericanas como en las de Asia y Africa, ya sea por la proporción de la población urbana que representa o por el grado de pobreza e inadaptación, pero el intento de aplicar al problema una política social de avanzada ha planteado algunas diñcultades serias. Por ejemplo, los países latinoamericanos han adoptado gran variedad de medidas para proteger a los trabajadores urbanos. Estas medidas han sido citadas como una de las casas que contribuyen a la excesiva migración hacia las ciudades; al mismo tiempo, la presencia de una gran reserva de mano de obra no calificada e inestable significa que la aplicación de las leyes tiene algunas consecuencias imprevistas. Si se aplican con rigor en las ocupaciones en que es más facil hacerlo (industria, transporte, las empresas comerciales más grandes) aparece una línea divisoria entre los obreros protegidos y la masa de trabajadores ocasionales y que trabajan por su cuenta. Los patrones responsables a veces titubean en ampliar sus actividades o contratar a más trabajadores por las dificultades legales que entraban el despido de los incompetentes. Al mismo tiempo, en muchas de las ciudades han aparecido como callampas pequeños talleres al margen de los reglamentos, que explotan la mano de obra barata que representan los migrantes recién llegados. Muchos observadores han señalado la necesidad de simplificar las leyes del trabajo y de realizar una inspección y coacción más universal. Es problema todavía más difícil, y apenas abordado, encontrar un medio de proteger a los obreros ocasionales, a los vendedores ambulantes y artesanos independientes, personas que trabajan por piezas en su casa, etc., sin fijar normas que les harían imposible encontrar trabajo o los obligaran a infringir la ley. Algunos de los servicios sociales proporcionados para los grupos de bajos ingresos en las ciudades -servicios de salud y hasta cierto punto de vivienda- se financian con contribuciones de seguro

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social. L a gran masa de los trabajadores ocasionales y los que trabajan por su cuenta no contribuyen gran cosa, tanto porque sus entradas son insignificantes como por las dificultades de cobrarles las contribuciones.D e esta manera, o se les excluye de los servicios o se les dispensan siendo costeados por los que tienen empleo regular. Generalmente el empleador paga la mayor parte del impuesto de seguro social, pero se ha señalado que cuando este gravamen llega a representar una proporción signiñcativa del salario (el máximo es 30 %, en Bolivia), hay poca diferencia en la práctica. El empleador paga por contribuciones sociales lo que utilizaría de otro modo para elevar los salarios. Hay necesidad de realizar un amplio estudio sobre las formas alternativas y complementarias de financiar los servicios sociales y sobre el nivel Óptimo que deben alcanzar las contribuciones de seguro social bajo las condiciones actuales de los trabajadores latinoamericanos. Varios países tienen programas de formación profesional que son eficaces para los más ambiciosos entre los obreros urbanos regularmente empleados y las escuelas están comenzado a proporcionar alguna instrucción profesional. Aparte de una considerable expansión de dichos programas, sin embargo, es necesario implantar nuevos métodos para producir un mejoramiento general de las aptitudes profesionales, la actitud hacia el trabajo y los niveles culturales de las capas inferiores de la población urbana, que ahora están mal preparados incluso para lo que podría considerarse como “trabajo no calificado” en el ambiente urbano. Un método prometedor es el de estimular la iniciativa mediante la orientación familiar, la economía doméstica, el desarrollo de la comunidad, la educación fundamental y programas asesorados de autoconstrucción en los barrios de tugurios. Las entrevistas con familias e individuos ofrecen una oportunidad para descubrir qué recursos vocacionales pueden aportar para mejorar sus ingresos y qué tipo de orientación y entrenamiento les es más útil. Incluso los obreros que no son calificados y en quienes no se puede depender en función de las necesidades urbanas,probablemente tendrán alguna experiencia de distintas clases de trabajo y sobre esa experiencia se podrá seguir avanzando. Las técnicas empleadas en la autoconstrucción dirigida deben en sí mismas tener alguna influencia directa sobre el respecto vocacional, pues muchos obreros no calificados en las ciudades buscan empleo en la construcción y en todas partes hay escasez de mano de obra calificada y semicalificada para esta actividad. Este subproducto potencial de la autoconstrucción no ha sido tomado en cuenta en América Latina, pero sí ha formado parte de los planes de autoconstrucción en los países norafricanos.

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MANTENIMIENTO Y E S T A B I L I Z A C I Ó N DE LA FAMILIA : NINOSY ADOLESCENTES Entre los pobres de la ciudad, los bajos ingresos y la falta de aptitudes vocacionales se relacionan con la inestabilidad familiar. El hombre que vaga de un empleo temporal a otro, casi sin posesiones, que vive en una casucha miserable, tiende a sentir poca responsabilidad por mantener a su mujer e hijos. Los lazos conyugales temporales y fuera de la ley son corrientes en las zonas rurales y urbanas, pero el hecho de que las mujeres y los niños tengan alguna ventaja económica en el campo implica que la deserción es probablemente más común y ciertamente más perjudicial para ellos en la ciudad. E n estos casos, la responsabilidad de mantener a los niños recae sobre la mujer, hasta que tengan edad suficiente para salir a la calle a buscarse su propio sustento. Entre las medidas recomendadas por varios observadores para solucionar esta situación figuran las siguientes : cumplimiento más riguroso de la obligación paternal de mantener a los hijos; medios más baratos y más fáciles de contraer matrimonio e incentivos para el matrimonio legal a través de la concesión de asignaciones familiares. Sin embargo, estas medidas no tendrán mucho eficacia entre gentes sin propiedad ni ocupación regular, que no tienen ninguna tradición de vida familiar estable. Es necesario un cambio paulatino de actitud junto con un mejoramiento de las condiciones para la vida familiar a un nivel adecuado de vida. L a mujer a menudo constituye el único elemento estable de la familia, pero se ve atrapada desde temprana edad en un estrecho círculo de pariciones y lucha por alimentar a sus hijos. Suele ser casi analfabeta y tiene menos oportunidad que el hombre de recoger nuevas ideas y de ampliar su horizonte urbano. E n este aspecto se necesita una variedad de servicios -orientación familiar, clínicas materno-infantiles, clubs de barrio, clases de alfabetización, de economía doméstica, etc.- que no sólo podrán dar asistencia práctica inmediata a la mujer sino que la harán sentirse más consciente de su personalidad y de la posibilidad de lograr una forma de vida más satisfactoria. Esos servicios se encuentran en la mayoría de las ciudades latinoamericanos, pero todavía no alcanzan más que a ínfima proporción de las mujeres que viven en tugurios. Según los observadores de algunos países, las asistentes sociales que están tratando de fomentar una mayor estabilidad y sentido de la responsabilidad familiar se ven perjudicadas por el hecho de que la mayoría de ellas se reclutan de las clases más acomodadas, que difieren mucho en cultura y costumbres de los pobres urbanos, y por el hoche de que muchas de ellas non han recibido una forma-

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ción bastante completa como para poder tomar una actitud simpática, imaginativa y comprensiva hacia las formas de vida de los pobres. Gran número de niños y adolescentes urbanos pasan sus días (y a veces sus noches) en la calle. Es imposible decir cuántos de ellos han sido abandonados o se han separado de sus padres, o tienen madres que trabajan fuera del hogar, o simplemente no tienen donde jugar más que en la calle. Los parques y plazas de juegos son pocos y no suelen encontrarse en los distritos de tugurios; las escuelas a menudo trabajan en dos turnos o los niños pueden asistir a ellas sólo día por medio. Aquí y allá se encuentran programas de recreación dirigida y centros juveniles, pero sólo en pequeña escala. Las consecuencias de todo esto para la difusión de la delincuencia y la vagancia son evidentes. En muchos casos, los jóvenes vagos que se llevan ante los tribunales no pueden ser recluidos porque las pocas instituciones que existen para ello ya están atestadas. Es patente la necesidad de establecer más servicios para la juventud, pero sólo mediante un estudio de la situación local podrá determinarse qué importancia dar a los campos de juegos y recreación, a una ampliación de las actividades escolares, a los hogares adoptivos, a la formación de asistentes sociales para trabajar con jóvenes predelincuentes, a instituciones para jóvenes vagos o delincuentes, etc.

SERVICIOS DE VIVIENDA Y OTROS SERVICIOS U R B A N O S AFINES L a incapacidad de las familias de bajos ingresos (y en muchos casos, de ingresos medianos) para conseguir viviendas decentes es el problema que más salta a la vista en las ciudades latinoamericanas más grandes. Casi todas las autoridades dan por sentado que la solución satisfactoria del problema es cuestión tanto de elevar los ingresos y los niveles de vida familiar como de construir mayor número de viviendas. Al mismo tiempo, si se lograra elevar los ingresos y mejorar la vida familiar no por eso se solucionaría el problema de la vivienda. U n programa público de la habitación podría ser un método particularmente eficaz para iniciar o llegar a un programa más amplio en que se fomente la iniciativa popular para lograr mejores condiciones de vida en general. L a mayoría de los países latinoamericanos ha yan iniciado programas gubernamentales de la habitación urbana. El problema básico que queda por resolver es que los ingresos de gran proporción de las familias urbanas son demasiado bajos para que puedan pagar el costo de viviendas que cumplan con las normas generalmente aceptadas, en tanto que los gobiernos no pueden asignarles a los organismos responsables fondos suficientes como para financiar proyectos en gran escala de viviendas m u y subvencionadas.(La principal excep-

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ción es Venezuela, en donde los ingresos del petróleo han financiado proyectos relativamente grandes de vivienda.) Con unas pocas excepciones recientes, los organismos de la vivienda no han tratado de solucionar el problema rebajando las normas y costos de las unidades más de acuerdo con la capacidad del pago de los pobres y han realizado sólo pocos experimentos, en pequeña escala, de autoconstrucción dirigida en las ciudades. También ha habido escasos esfuerzos -ya sea de parte de los organismos de la vivienda o de las oficinas de planificación- para determinar en forma realista qué pueden gastar los países en la vivienda y qué relación debe haber entre los programas de la habitación y otras formas de inversión pública. E n consecuencia, de acuerdo con lo expresado por autoridades en vivienda de toda América Latina, la parte más necesitada de la población urbana casi no se ha beneficiado de los programas públicos de la habitación. L a mayoría de estos programas han tenido por objeto asistir a familias cuyos ingresos les permiten amortizar el costo de la vivienda en un período de 15 a 20 años pagando cuotas que van de 15 hasta 25 Ó 30 % de sus rentas. Este grupo comprende la clase media inferior, los oficinistas y funcionarios públicos y algunos de los obreros mejor pagados de la industria, el transporte, etc. Los programas de la vivienda ayudan a esas familias a salir de los tugurios, pero no reducen en grado apreciable la población que vive en ellos. E n el mejor de los casos permiten que algunos de los habitantes de los barrios de casuchas se trasladen a los tugurios desocupados. Algunos de los proyectos han supuesto la demolición de clandestinos barrios de casuchas, pero éstos pueden con facilidad brotar en otros lados. Raras veces han previsto la demolición de los barrios más antiguos de tugurios en que los terrenos son caros. C o m o las solicitudes de viviendas son mucho más numerosas que las nuevas unidades construidas, los organismos de la vivienda en general han podido seleccionar a los ocupantes no sólo en cuanto a ingresos, sino también en función de la situación legal de la familia y formas aceptables de vida. A veces incluso han podido encargar a las asistentes sociales que investiguen previamente a la familia. E n muchos proyectos sólo tienen opción los empleados de las industrias o empresas añliadas a cajas especiales de seguro social. El hecho de que las familias raras veces se seleccionen según su necesidad implica que todavía no cobran importancia algunos problemas que se han agudizado en los Estados Unidos sobre todo. U n a política de restringir las viviendas populares y baratas a las familias necesitadas puede resultar en una especie de selección negativa que impide el desarrallo de formas aceptables de vida en las poblaciones. E n primer lugar el movimiento de familias a dichas viviendas rompe todos los lazos o controles comunales que tenían en los tugu-

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rios. Además, las familias que tienen aptitud para ser dirigentes colectivos y fijadores de normas gradualmente mejoran su situación económica y se ven obligados a salir de la población una vez que han superado cierto nivel de ingreso. Se ven continuamente reemplazados por nuevas familias con niveles más bajos de vida y sin ningún lazo con los vecinos en la población. A los urbanistas les preocupa ahora la contradicción entre la conveniencia de dar prioridad a los más necesitados en la distribución de limitados fondos públicos para vivienda y la de estimular el crecimiento de barrios equilibrados y estables en que haya representantes de los grupos de medianos y bajos ingresos. C o m o los ocupantes de poblaciones de viviendas populares en la mayoría de las ciudades latinoamericanas constituyen un grupo relativamente privilegiado, los problemas que se han planteado han sido de naturaleza más restringida. Los organismos de la vivienda, por ejemplo, a menudo no han podido evitar el aglomeramiento cuando las familias de estas poblaciones aceptan a parientes como pensionistas o cuando los hijos se casan y siguen viviendo con sus padres. Mientras subsista una escasez de viviendas para todos menos los ricos esas dificultades son inevitables. Los organismos mencionados con frecuencia han sido incapaces de impedir que los ocupantes instalen industrias caseras en sus viviendas ni han podido desalojar a familias cuyos ingresos han superado el máximo fijado para las habitaciones populares o elevar el alquiler cuando la inflación ha destruido la relación prevista entre alquileres e ingresos. Cuanto más se amplíen los programas latinoamericanos de la vivienda para cubrir a los grupos de más bajos ingresos d o m p r e n didos los migrantes semiurbanizados en los barrios periféricos de casuchas- tanto más complejos serán los problemas que habrá que afrontar, aparte del tremendo problema del fhanciamiento. Muchas de las familias de los tugurios o barrios de casuchas no están dispuestas a dedicar una porción importante de sus ingresos a la vivienda, aunque pudieran hacerlo y no están preparados para vivir en habitaciones modernas y mantenerlas, sobre todo en los edificios de departamentos de muchos pisos. En algunos casos también rechazan cualquier arreglo que los pueda exponer a una identificación y fiscalización por parte de la policía, inspectores de asistencia escolar o de sanidad. U n esfuerzo reciente, de amplias proyecciones,por trasladar a toda la población de un distrito de tugurios en Barranquilla, Colombia, a una nueva población reveló con dramatismo la importancia de dichos factores. Se realizó un estudio preliminar de la población de los tugurios y se prepararon planes para subvencionar el alquiler de las familias que no podían pagar y ayudarles a aumentar su poder de ganancia. Sin embargo, sólo alrededor de un 20 % de la población de los tugurios se trasladó a las nuevas viviendas cuando

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se demolieron las antiguas. El resto se diseminó en tugurios en otras partes de la ciudad, algunos porque 110 les gustaba el nuevo tipo de vivienda, otros -según un funcionario del organismo de la vivienda- por la desconfianza que les inspiraba la intervención oficial. Las opiniones de las autoridades urbanas y de habitación revelan que para mejorar en general la situación de la vivienda será necesaria una acción encaminada en varias direcciones : 1. Ayuda y orientación para las familias que están ahora construyendo sus hogares en las afueras de las ciudades. Actualmente, en tanto que son escasos los proyectos de autoconstrucción patrocinados oficialmente, hay gran cantidad de construcción no reglamentada por parte de obreros que desean vivir en algo mejor que una casucha. Estos obreros, que tienen poco capital para adquirir terrenos y materiales de construcción,son a menudo explotados por especuladores que lotean los terrenos periféricos para venderlos en parcelas m u y pequeñas sin pavimentación, agua potable, alcantarillado, etc. Distintas clases de ayuda y asesoramiento son necesarios para las familias que quieren comprar terrenos para construir a precios razonables y con cierta seguridad de que no habrá fraudes y para las familias que son más pobres y tienen menos iniciativa; la ayuda a la autoconstrucción no debe limitarse a los “proyectos formales de autoconstrucción dirigida”. (Sin embargo, puede haber ventajas sociales en mezclar distintos tipos de familias dentro de un solo barrio.) L a municipalidad u organismo de la vivienda debe tener atribuciones suficientes para evitar la construcción no autorizada de casuchas. Al propio tiempo, se podrá descubrir que el método más práctico es permitir que el propietario haga una casucha temporal en su terreno y construya entonces una casa más permanente a medida que lo permitan su tiempo y su capacidad para comprar materiales. El principal inconveniente es que el primer llegado, apenas se traslade a su casa permanente, tratará de arrendar su casucha temporal en vez de demolerla. 2. Adaptación a las poblaciones de autoconstrucción de la politica latinoamericana actual de organizar los proyectos de vivienda popular en unidades de barrio. Esta política supone que las escuelas primarias, las policlínicas de salubridad pública, los campos de juego, los sitios de reunión colectiva, los centros de distribución, etc. se construyen como parte del proyecto, de acuerdo con las previsiones demográficas y los servicios ya disponibles en las partes circundantes de la ciudad. E n los mejores casos, también significa que un personal de asistentes socides y economistas domésticos se asocia desde un comienzo al proyecto para ayudar a los residentes a adaptarse a nuevas formas de vida. 3. Experimentos en la producción de casas pequeñas y senciiias que se apartan en alguna medida de las normas mínimas exigidas 327

actualmente en cuanto a tamaño y comodidades. Se comprende que la mayor parte de los organismos de la vivienda no esté dispuesta a tomar este paso, pero no tiene otra alternativa si han de ayudar a las masas que viven en barrios de casuchas. Esta política está siendo adoptada ahora en un nuevo programa de la habitación iniciado por el Instituto Nacional de la Vivienda de México; las pequeñas casas para los grupos de ingresos más bajos se están combinando en unidades de barrio con casas más grandes para familias que puedan pagar un alquiler más alto y con los tipos de servicios colectivos mencionados con anterioridad. 4. Programas de renovación urbana para rehabilitar en la medida de lo posible los barrios de casas en decadencia,barrios de tugurios y localidades de viviendas construidas por sus ocupantes, en casos en que no haya perspectivas inmediatas de su reemplazo por viviendas nuevas. Esos programas suponen ayuda técnica y material para los ocupantes, inspección y obligaciones de conservación para los propietarios de los edificios alquilados. Hasta el presente, es sorprendente la poca atención que han merecido en América Latina los esfuerzos por evitar el deterioro y rehabilitar las casas existentes, aparte de que, debido al rígido control de los alquileres,los propietarios no han tenido incentivos para conservar sus edificios en buen estado. 5. Tentativas de mejorar la eficiencia de la industria de la construcción, tanto por el entrenamiento de los obreros (comprendidala formación en la autoconstrucción de viviendas) como por los experimentos con componentes prefabricados y materiales más baratos de construcción. 6. Coordinación de los programas de vivienda popular con otros tipos de programas -desarrollo de comunidades, en particularque tienen por objeto elevar la capacidad de ganancia y los niveles de vida de familias por debajo del nivel de ingreso atendidas por los programas populares de vivienda. P L A N E A M I E N T O Y CONTROL DEL USO DE LA TIERRA Y a se ha hecho notar que el crecimiento urbano reciente no ha estado sujeto a un planeamiento eficaz y que los límites de las ciudades más grandes, o las zonas afectas a reglamentos sobre el uso de terrenos urbanos, a menudo no coinciden con la zona que está ahora urbanizada. Varios problemas resultantes exigen solución urgente : 1. Los barrios de casuchas aparecen del día a la noche en las afueras de las ciudades, con frecuencia en terrenos baldíos que no se prestan para ningún tipo de desarrollo urbano debido a su mucha inclinación o periódica inundación.E n muchos casos, sus ocupantes

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están ansiosos de ser anexados a la ciudad, pero las autoridades municipales, con mucha razón, no quieren asumir la responsabilidad de proporcionar servicios urbanos a grupos muy pobres que no pueden pagar impuestos para mantener dichos servicios. 2. Las industrias que se establecen fuera de los límites urbanos infringen los reglamentos y escabullen el pago de los impuestos, crean problemas para toda la ciudad de contaminación de aguas y aire, y estimulan el crecimiento de barrios de casuchas en su vecindad. 3. L a adquisición de terrenos en la periferia de las ciudades se ha convertido en una de las formas más lucrativas de inversión. Debido a las contribuciones muy bajas o nulas que gravan los terrenos baldíos en las afueras de las ciudades, los compradores han podido guardar esa tierra sin usarla esperando una gran ganancia cuando se amplíe la ciudad. E n muchos casos también los dueños de la tierra pueden venderla a futuros domiciliarios sin que se hayan pavimentado las calles ni provisto los servicios urbanos y sin ninguna restricción en cuanto al tamaño mínimo de los predios. 4. Debido al elevado precio del terreno en la periferia las viviendas construidas por las familias más pobres y los proyectos de habitación popular se sitúan a considerable distancia de los límites urbanos, donde la tierra todavía es barata. E n consecuencia, las superficies de muchas aglomeraciones urbanas están creciendo con una rapidez varias veces mayor que sus poblaciones. Este desparramo urbano hace que la provisión de agua potable, electricidad, alcantarillado, calles y transporte público sea innecesariamente caro -cuando se pueden proporcionar-, ocupa los espacios abiertos que estaban hasta hacía poco al alcance de los habitantes urbanos y priva a las ciudades rodeadas de desiertos o montañas de la poca tierra cultivable de la cual coníiaban obtener verduras frescas y productos lecheros. Al mismo tiempo, el centro de las ciudades se ha congestionado al punto de quedar paralizado debido a que ha habido un auge de la construcción sin un control adecuado a las alturas de los edificios, tamaño de los predios o atención a las necesidades de tránsito. Las autoridades concuerdan en la necesidad de un planeamiento a largo plazo, control unificado sobre una superficie bastante grande como para permitir el futuro crecimiento metropolitano, un sistema eficaz de división en zonas, y exigencia de que la tierra se pueda lotear para h e s residenciales sólo en conjunción con una extensión planificada y simultánea de los servicios urbanos. El planeamiento a largo plazo para el crecimiento metropolitano debe prever no sólo los futuros distritos residenciales e industriales -comprendidas las ciudades satélites- sino también una cantidad suficiente de espacios libres, parques y áreas verdes. También hay acuerdo general sobre la necesidad de contar con

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un sistema de impuestos sobre los bienes raíces que desaliente la tenencia de terrenos baldíos con fines especulativos y dar mayores atribuciones a las municipalidades para condenar y expropiar tierras. Las ciudades que tienen suficiente previsión pueden obtener incalculables ventajas comprando terrenos con mucho adelanto, a bajos precios, para su uso ulterior en proyectos de habitación y otros fines públicos, vendiendo lo que sobre para usos privados aprobados a los precios más elevados que resultan de la expansión urbana. L a ciudad de Estocolmo, en particular, se ha beneficiado mucho de una política de esta especie. Desde el punto de vista social, los reglamentos sobre el uso de la tierra deberán redactarse en tal forma de implicar el menor sacrificio posible para las familias que luchan por conseguir viviendas en la caótica expansión de las ciudades. E n por lo menos una ciudad se ha observado que la administración no tiene poderes para evitar que los especuladores vendan terrenos, pero sí tiene atribuciones legales para impedir que los compradores construyan en esos terrenos hasta que no se cumplan los requisitos en cuanto a servicios urbanos. En consecuencia, el comprador se verá defraudado -si se cumple la ley- o tendrá que vivir en precaria situación legal -sin derecho a pedir servicios urbanos- si construye sin permiso. Los barrios clandestinos de casuchas construidos por ocupantes sin derecho de posesión presentan problemas humanos particularmente difíciles. Es inútil y también inhumano demoler los barrios existentes mientras las autoridades no puedan ofrecer algo mejor a sus ocupantes. Algunas de sus peores características derivan de la falta de seguridad; las familias que saben que sus casuchas podrán ser demolidas en cualquier momento no tienen ningún interés en mejorarlas. L a ventaja de dar a las familias un incentivo para el mejoramiento reconociendo su derecho de ocupación, debe ser sopesada contra las futuras dificultades que ello entrañará para la eliminación de los barrios de casuchas. L a aplicación estricta de los reglamentos y la inspección frecuente de Ics terrenos baldíos puede generalmente impedir por un tiempo que aparezcan nuevos barrios de casuchas o que los existentes se extiendan, pero dichas medidas en sí mismas sólo hacen que la población ejerza mayor presión en los barrios de tugurios. D e no aliviarse esa presión, es probable que se produzca una invasión en masa de los terrenos baldíos que las autoridades no podrán contener so riesgo de grandes manifestaciones de violencia.

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ANEXOS

1. L I S T A D E P A R T I C I P A N T E S

EXPERTOS DESIGNADOS POR LOS GOBIERNOS

Argentina Lauro Olimpio Laura, ingeniero civil. Bolivia Ricardo Anaya, decano de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Cochabamba.

Colombia Ignacio Piñeros Torres, arquitecto, del Departamento Administrativo de Planeación y Servicios Técnicos, profesor de la Facultad de Arquitectura de la Universidad Nacional, Bogotá; Segundo Berna1 Villa, antropólogo, jefe del Departamento de Investigaciones de la Oficina de Planificación Distrital de Bogotá.

Cuba José Morales Hernández, ingeniero, Ministerio de Obras Públicas; Enrique Castellbí, ingeniero, Ministerio de Obras Públicas; José Sust Méndez, ingeniero, miembro de la Junta Nacional de Planificaci6n y profesor de la Facultad de Ingeniería de la Universidad de L a Habana; Enrique de Jongh, arquitecto, Ministerio de Obras Públicas; Manuel Gutiérrez García, arquitecto, Ministerio de Obras Públicas; Daniel Alvarez del Río, arquitecto, Ministerio de Obras Públicas; Luis Sisto Guerra, arquitecto, Municipio de L a Habana.

Chile Héctor Mardones Restat, arquitecto, decano de la Facultad de Arquitectura de la Universidad de Chile; Tomás Reyes Vicuña, arquitecto, miembro de la H.Cámara de Diputados; Juan Honold Duener, arquitecto, Ministerio de Obras Públicas, arquitecto jefe del Plano Intercomunal de Santiago; Mauricio Flisfisch E., abogado, jefe del Departamento Jurídico de la 1. Municipalidad de Santiago; Oscar Domínguez Correa, presbítero, licenciado en sociología, profesor de sociología rural en la Universidad Católica de Chile; Aída Ramírez, arquitecto del Departamento de Obras de la 1. Municipalidad de Santiago; Hernán Calvo, arquitecto del Departamento de Obras de la 1. Municipalidad de Santiago; Carlos Aliaga, arquitecto del Departamento de Obras de la 1. Municipalidad de Santiago; Carlos Cañas, arquitecto del Departamento de Obras de la 1. Municipalidad de Santiago; Jorge Larraín, arquitecto de la Dirección de Obras Municipales de Providencia; Moisés Bedrack, arquitecto, profesor de urbanismo de la Facultad de Arquitectura de la Universidad de Chile, arquitecto del Depar-

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tamento de Urbanismo, Ministerio de Obras Públicas; Amador Brieba, arquitecto del Departamento de Planos Reguladores, Dirección de Planeamiento, Ministerio de Obras Públicas.

El Salvador Roberto A m a y a Díaz, agregado civil a la embajada en Chile. Guatemala Manuel Orellana Cardona, embajador en Chile, abogado y notario; Alfredo Pinillos Roldán, ingeniero; José Ramírez Riveros, encargado de prensa. Panamá Emmanuel Vergara, arquitecto, subdirector del Instituto de Vivienda y Urbanismo; Secundino Torres G.,abogado. Paraguay M o h a m m e d Yampey, arquitecto jefe, Oficina del Plan Regulador, Municipalidad de Asunción; Carlos Williams, asesor urbanista de la Administración de Asistencia Técnica. Uruguay Julio C. Roig, profesor e ingeniero, catedrático de planificación en la Facultad de Ingeniería de Montevideo, asesor especializado de la Comisión del Plan Director de Montevideo, ingeniero jefe de las Usinas Eléctricas y Teléfonos del Estado; Guillermo Campos Thévenin, arquitecto, jefe del Equipo Técnico de Planificación de la Dirección Plan Regulador, Concejo Departamental de Montevideo. Venezuela Arturo Luis Berti, médico-sanitarista, jefe de la División de Malariología; Pedro Olivares, ingeniero, técnico en vivienda, División de Malariología; Luis Rivas, arquitecto, Dirección de Urbanismo, Ministerio de Obras Públicas; Elio Vidal, arquitecto, Dirección de Urbanismo, Ministerio de Obras Públicas; Samuel Pieters, arquitecto, Dirección de Urbanismo, Ministerio de Obras Públicas. EXPERTOS DESIGNADOS POR LAS NACIONES UNIDAS

Luis Dorich T.. urbanista. director de la Oficina Nacional de Planeamiento v Urbanismo del Perú. Diego Lordello de Mello, director adjunto del Instituto Brasileño de Administración Municipal, Río de Janeiro, Brasil. Wilbert E. Moore, profesor de sociología, Universidad de Princeton, Estados Unidos de América. Félix Sánchez B.,arquitecto, jefe del Departamento de Estudios y Proyectos del Banco Hipotecario, consultor del Instituto Nacional de la Vivienda, profesor de Urbanización de la Escuela Nacional de Arquitectura de la Universidad de México. Carmen A. Miró, directora, Centro demográfico Latino Americano de las Naciones Unidas, Santiago, Chile. '

EXPERTOS DESIGNADOS POR LA UNESCO

Herbert Blumer, sociólogo, Centro Latino Americano de Pesquisas en Ciencias Sociales, Río de Janeiro, Brasil.

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Gino Germani, sociólogo, director del Departamento de Sociología de la Universidad Nacional de Buenos Aires, Argentina. Philip Hauser, profesor y presidente del departamento de Sociología y Director del Centro de Población de la Universidad de Chicago, Estados Unidos de América. José Matos Mar, antropólogo social, Universidad Nacional Mayor de San Marcos, Lima, Perú. José Medina Echavarría, sociólogo, director de la Escuela Latinoamericana de Sociología, Santiago, Chile. Carlos M . Rama, profesor de la Universidad de Montevideo, doctor en derecho y ciencias sociales, Uruguay. REPRESENTANTES DE ORGANISMOS ESPECIALIZADOS

Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO). C. Frances MacKinnon, oficial regional de economía doméstica. Hernán Santa Cruz, representante regional. Oficina Internacional del Trabajo (OIT): Jaime Illanes Edwards, abogado. Organización Mundial de la Salud (OMS): Próspero Ruiz, ingeniero sanitario. REPRESENTAhTES DE ORGANIZACIONES iNTERGUBERNAMENTALES

Organización de Estados Americanos (OEA): Celestino Sañudo, arquitecto y urbanista. OBSERVADORES

Arnerican Jewish Committee : Máximo Yagupsky. Colegio de Arquitectos de Valparaíso : Sergio Paravic Valdivia. Conferencia Internacional de Servicio Social : Mercedes Ezquerra, presidente del Comité Chileno de Servicio Social; Lucía Maturana de Mellafe, asistente social. Consejo Interamericano del Niño, Chile : Francisco Mardones Restat. Federación Internacional de Sindicatos Cristianos : R a m ó n Venegas Carrasco, arquitecto. Instituto de Urbanismo de Valparaíso : Sergio Paravic Valdivia. Jnternational Union of Local Authorities in Holland : Diego Lordello de Mello. Oficina del Plano Regulador de Viña del Mar, Chile : Luis M u ñ o z Maluschka. Organización Interamericana de Cooperación Intermunicipal : Manuel Fernández Díaz, arquitecto, regidor de la 1. Municipalidad de Santiago; Sergio Ceppi. Sociedad Interamericana de Planificación : Juan B. Astica Mascaró, jefe del Departamento de la Vivienda de la Dirección de Planeamiento, Ministerio de Obras Públicas. Unión Católica Internacional de Servicio Social : Adriana Izquierdo Phillips, subdirectora de la Escuela de Servicio Social “Elvira Matte de Cruchaga”; María Isabel Niiñez Meyer, asistente social de empresa. Unión Internacional de Arquitectos : Héctor Mardones Restat, presidente. Unión Mundial de Organizaciones Femeninas Católicas : María Alemparte. Universidad de Chile : Hernán Romero, profesor de higiene y medicina preventiva.

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Universidad Nacional, Bogotá, Colombia : Jaime González Santos, economista, profesar de la Facultad de Economía. SECRETANOS ADTUNTOS

Gustavo Durán, asesor especial encargado de la Subdirección de Estudios, Investigaciones y Desarrollo, Dirección de Asuntos Sociales de las Naciones Unidas. H.M. Phillips, jefe, División de Ciencias Sociales Aplicadas, Departamento de Ciencias Sociales, Unesco. SECRETAR~A

Naciones Unidas, CEPAL : Louis N. Swenson, secretario ejecutivo adjunto; Jorge Ahumada, director, División para el Desarrollo Económico. Naciones Unidas, Dirección de Asuntos Sociales : Gustavo Durán, asesor especial encargado de la Subdirección de Estudios, Investigaciones y Desarrollo; Srta. Laura Vergara, Regional Welfare Officer, traducción. Unesco : H.M.Phillips, jefe, División de Ciencias Sociales Aplicadas, Departamento de Ciencias Sociales.

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11. O R D E N D E L D Í A

PARTE PRIMERA: HECHOS Y PROBLEMAS DE URBANIZACI~N EN AMÉRICA LATINA

1. Introducción : a) Definición de conceptos. b) L a ciudad latinoamericana en su perspectiva histórica. 2. Datos demográficos sobre la urbanización en América Latina. 3. Aspectos económicos de la urbanización en América Latina : a) Industrialización y urbanización : tipos, escala y situación geográfica de las industrias como factores que influyen en las corrientes de urbanización; distribución nacional de la población y de la industria; b) Creación de oportunidades de empleo en relación con la m a n o de obra disponible. 4. Los aspectos sociales de la urbanización en América Latina : a) Repercusiones humanas y sociales de la urbanización: problemas de asimilación y adaptación; efectos sobre la estructura social; la familia en transición, condiciones de los hijos (educación, vagancia, trabajo infantil); condición de la mujer; amplitud de los servicios sociales disponibles; delincuencia y acción antisocial; importancia de la organización de la comunidad local; actividades de iniciativa propia y de educación fundamental; b) Problemas materiales de los grupos urbanos que experimentan un rápido crecimiento; escasez de viviendas, aglomeraciones de tugurios, carencia de servicios públicos; saneamiento ambiental; salud y nutrición; c) Problemas de trabajo y empleo; la falta de empleo en las comunidades urbanas, relaciones entre los trabajadores y los empleadores; inestabilidad del trabajo, movilidad ocupacional, etc. PARTE SEGUNDA: CONCLUSIONES Y PLAN DE ACCIÓN

1. Desarrollo económico y urbanización. 2. Planeamiento físico; planeamiento urbano y rural; planeamiento regional. 3. Orientación social. 4. Medidas ulteriores.

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111. L I S T A D E L O S D O C U M E N T O S

PRESENTADOS A L SEMINARIO (Figura en primer término la signatura seguida del título)

DOCUMENTOS MIMEOGRA FIADOS

E / C N . I 2 / U R B /1; Unesco/SS/URB/LA/l, Temario provisional (español e inglés). E/CN.12/URB/2/Rev.l;Unesco/SS/URB/LA/2/Rev.l, Algunas normas de política general que entraña la urbanización (español e inglés). E/CN.l2/URB/S;Unesco/SS/URB/LA/3,Aspectos de la adaptación de los migrantes rurales a las condiciones urbanoindustriales de Sáo Paulo, Brasil (español e inglés). E/CN.l2/URB/4;Unesco/SS/URB/LA/4, Las principales tesis presentadas y discutidas en el VI1 Congreso de Sociología sobre sociología urbana (español e inglés). E/CN.l2/URB/S;Unesco/SS/URB/LA/S, Urbanización y planeamiento físico en el Perú (español e inglés). E/CN.I 2 / U R B / 6 ;Unesco /sS/URB /LA/6, Nota sobre los aspectos económicos de la urbanización en América Latina (español e inglés). E/CN.1 2 / U R B/7;Unesco /SS/URB/LA/7,Relaciones entre desenvolvimiento económico, industrialización e incremento demográfico urbano en el Brasil (español e inglés). E/CN. 1 2 / U R B/8;Unesco/SS/URB/LA/8, Algunas características de la personalidad relacionadas con la movilidad social ascensional en un medio ambiente urbano inestable (español e inglts). E/CN.l2/URB/9;Unesco/SS/URB/LA/9,El proceso de urbanización en la Argentina (español e inglés). E / C N . l 2 / U R B /10;Unesco/SS/URB/LA/10, Investigación sobre los efectos sociales de la urbanización en un área obrera del Gran Buenos Aires (español e inglés). E/CN.l2/URB/ll;Unesco/SS/URB/LA/ll, Migración y urbanización. Las barriadas limeñas : un caso de integración a la vida urbana (español e inglés). E/CN.I2/URB/12;Unesco/SS/URB/LA/12, Movimientos migratorios internos y problemas de acomodación del inmigrante nacional en Sáo Paulo (Brasil) (español solamente). E / C N . l 2 / U R B /13; Unesco/SS/URB/LA/13, Condiciones para asimilar la inmigración en el Brasil urbana (español e inglés). E/CN. 12/URB/14;Unesco /SS/URB/LA/ 14, Ensayo bibliográfico sobre urbanización en América Latina (español solamente). E/CN.l2/URB/lS;Unesco/SS/URB/LA/15,Algunos aspectos de salud mental en relación al fenómeno de urbanización (español e inglés). E/CN.l2/URB/l6;Unesco/SS/URB/LA/16, L a ciudad de Cochabainba (español solamente).

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E/CN.I2/URB/17;Unesco/SS/URB/LA/17, Algunas características de la urbanización en Río de Janeiro (español e inglés). E/CN.l2/URB/18;Unesco/SS/URB/LA/18, Aspectos demográficos de la urbanización en la América Latina (español e inglés). E / C N . l 2 / U R B /19;Unesco/SS/URB/LA/19, Creación de oportunidades de empleo en relación con la mano de obra disponible (español e inglés). E / C N .12/URB/20; Unesco /SS/URB/LA/ 20, Problemas económico-sociales sobre migración y urbanización en la ciudad de Esmeraldas, República del Ecuador (español e inglés). E / C N .1 2 / U R B/22;Unesco/SS/URB/LA/22, El proceso urbanístico en Atlixco y en ciudad Sahagún (español solamente). E/CN.I2/URB/24;Unesco/SS/URB/LA/24, Urbanizatiori and economic development (inglés solamente). E/CN.l2/URB/25;Unesco/SS/URB/LA/25,Certain conclusions relevant to Latin American urbanization which m a y be drawn from the United Nations Seminar on regional planning (Tokyo, 28 July to 8 August 1958) (inglés solamente). Documentos de sala de conferencias

Número 1, Programa (español e inglés). Número 2, Programas de la Organización de los Estados Americanos reiacionados con la urbanización en América Latina (español e inglés). Número 3, Introducción a la primera parte, punto 4, del Temario (Repercusiones humanas y sociales de la urbanización, etc.) (español e inglés). Número 4, Aplicabilidad del desarrollo de la comunidad a las zonas rurales (español e inglés). Número 5, Inmigración y urbanización en Bogotá, Colombia (español e inglés). Número 6, D e la singularidad de la urbanización en el Uruguay (español e inglés). Número 7, hdodificaciones al programa de trabajos (español e inglés). Número 9, El proceso de urbanización en el Paraguay (español e inglés). Número 10, Nuevas modificaciones al programa de trabajo (español solamente). Documentos informativos

Número 1, L a cultura en la vecindad en la ciudad de México (español e inglés). Número 2, El régimen de salarios y su influencia en la selección de la mano de obra rural (español e inglés). Número 3, Rev. 1, Lista de participantes (español solamente). Número 4, Discurso inaugural de! excelentísimo señor Pablo Pérez Zañartu, ministro de Obras Públicas de Chile (español e inglés). Número 5, Exposición del Sr. H.M . Phillips, jefe de Asuntos Económicos y Sociales del Departamento de Ciencias Sociales de la Unesco (español e inglés). Número 6, Discurso del Sr. Gustavo Durán, de la DirecciiSn de Asuntos Sociales de las Naciones Unidas (español e inglés). Número 7, Mensaje de Sr. José A. Mora, secretario general de la Organización de los Estados Americanos al seminario sobre urbanización en A m é rica Latina (español e inglés).

1. No se publicaron los documentos E/CN.I2/URB/21 y E/CN.I2/URB/23.

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DOCUMENTOS IMPRESOS

E/CN.5/303/Rev.l; ST/SOA/26, El progreso social mediante el desarrollo de la comunidad (español e inglés). ST/SOA/34, Informe sobre una política coordinada relativa al nivel de vida familiar (español é inglés). S T / S O A / S E R I E S n.O 21, L a población de sudamérica (español e inglés). S T / S O A / S E R I E S n." 16, La población de la América Central y México en el período de 1950 a 1980 (español solamente). SS/57/V/74 Unesco, Urbanization in Asia and the Far East (inglés solamente). E/CN.5/332; ST/SOA/39, estudio internacional sobre programas de desarrollo social (español e inglés). E/CN.5/324/Rev.l;ST/SOA/33, L a situación social en el mundo (español e inglés). E/CN.5/323; SR/SOAi32, Financiamiento de los programas de vivienda y de mejoramiento de la comunidad (español e inglés). ST/SOA/SER.A/17, Factores determinantes y consecuencias de las tendencias demográficas (español e inglés). ST/TAA/SER.C/35, Seminario de las Naciones Unidas sobre planificación regional (español e inglés). ST/SOA/SD/ 1, Add.2/Rev.l, Estudio comparado sobre delincuencia juvenil (español e inglés). TAA/COS/4,El proceso de urbanización en la zona metropolitana de San José, Costa Rica (español solamente). ESAPAC/547/BM.32, Hacia una integración metropolitana de San José (español solamente). ESAPAC, Alajuelita : un cantón en crecimiento (español solamente).

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