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América Latina: integración, democracia y desarrollo. Retos para el siglo XXI Ignacio Medina Núñez (coordinador)

Colección Insumisos Latinoamericanos

www.librosenred.com

Dirección General: Marcelo Perazolo Dirección de Contenidos: Ivana Basset Diseño de Tapa: Patricio Olivera Armado de Interiores: Abel Auste

Está prohibida la reproducción total o parcial de este libro, su tratamiento informático, la transmisión de cualquier forma o de cualquier medio, ya sea electrónico, mecánico, por fotocopia, registro u otros métodos, sin el permiso previo escrito de los titulares del Copyright. Primera edición en español en versión digital © LibrosEnRed, 2004 Una marca registrada de Amertown International S.A. Para encargar más copias de este libro o conocer otros libros de esta colección visite www.librosenred.com

ÍNDICE

Introducción

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América Latina en transición al siglo XXI

7

Desarrollo latinoamericano en el marco de la economía globalizada - Jorge Abel Rosales Saldaña

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Los retos del desarrollo humano - Ignacio Medina Núñez

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Déficit y entornos. Democracia, ciudadanía y globalización en América Latina - Jorge Ceja Martínez

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América Latina y el Caribe: resistencias de un subsistema silenciado - Jaime Preciado Coronado

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La integración sudamericana: el proceso de convergencia del Mercosur y la CAN a través del ALCSA - Daniel Efrén Morales, Aldo Rogelio Ponce y Alberto Rocha Valencia

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Presente y futuro de las fuerzas armadas (reflexiones sobre política de defensa e instrumento militar en el hemisferio) Marcos Pablo Moloeznik

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Acerca de los autores

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Editorial LibrosEnRed

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Coordinador Ignacio Medina Núñez

Colaboradores Jorge Abel Rosales Saldaña Jorge Ceja Martínez Jaime Preciado Coronado Daniel Efrén Morales Aldo Rogelio Ponce Alberto Rocha Valencia Marcos Pablo Moloeznik

INSUMISOS LATINOAMERICANOS Cuerpo Académico Internacional e Interinstitucional Directores Eduardo Andrés Sandoval Forero Robinson Salazar Pérez

Consejo académico y Editorial Pablo González Casanova, Jorge Alonso Sánchez, Fernando Mires, Manuel A. Garretón, Martín Shaw, Jorge Rojas Hernández, Gerónimo de Sierra, Alberto Riella, Guido Galafassi, Atilio Borón, Roberto Follari, Eduardo A. Sandoval Forero, Ambrosio Velasco Gómez, Celia Soibelman Melhem, Ana Isla, Oscar Picardo Joao, Carmen Beatriz Fernández, Edgardo Ovidio Garbulsky, Héctor Díaz-Polanco, Rosario Espinal, Sergio Salinas, Lincoln Bizzozero, Álvaro Márquez Fernández, Ignacio Medina, Marco A. Gandásegui, Jorge Cadena Roa, Isidro H. Cisneros, Efrén Barrera Restrepo, Robinson Salazar Pérez, Ricardo Pérez Montfort, José Ramón Fabelo, Bernardo Pérez Salazar, Laura Mota Díaz, María Pilar García, Ricardo Melgar Bao, Norma Fuller.

Comité de Redacción Laura Mota Díaz Amelia Suárez Arriaga

Corrección de estilo Amelia Suárez Arriaga

INTRODUCCIÓN

AMÉRICA LATINA EN TRANSICIÓN AL SIGLO XXI

Los años de 1980 a 1990 fueron conocidos en América Latina con el nombre de la “década perdida”: no hubo crecimiento económico mientras que la pobreza y extrema pobreza se extendían y profundizaban en los diferentes países; se generó un debate, también, sobre el terrible problema de la deuda externa, que no pudo llegar más que a negociaciones bilaterales para producir nuevos financiamientos. México fue un típico caso prolongado de crisis durante el sexenio de Miguel de la Madrid (1982-1988): se perdieron empleos, no había suficiente inversión nacional ni extranjera, se dieron las más altas tasas de inflación en toda la historia. Otros países como Colombia, Nicaragua, Guatemala y El Salvador sufrían además las atrocidades de una guerra civil prolongada. Las únicas luces de esa década perdida en Latinoamérica fueron, por un lado, la terminación de los gobiernos y dictaduras militares que dieron paso a procesos electorales que producían gobiernos civiles y, por otro lado, el comienzo de los acuerdos de paz en Centroamérica que empezaron a tomar fuerza en Esquipulas. El presente libro parte de un diagnóstico general sobre la problemática situación económica de Latinoamérica –de la década de los 90 al comienzo del siglo XXI-, que nos asemeja de alguna manera a la tragedia griega de “Prometeo encadenado”, sin aparente salida; contra esta visión trágica que tenían los griegos sobre el destino, nos atrevemos a afirmar, sin embargo, que todavía existen alternativas para construir un modelo de desarrollo más equilibrado para nuestra región, y por ello, vamos a ofrecer diferentes enfoques sobre el análisis del desarrollo latinoamericano que han sido discutidos ampliamente entre profesores y alumnos de diversos países latinoamericanos, dentro del programa de la Maestría en Planeación y Desarrollo que ha coordinado por más de una década el Centro de Experimentación para el Desarrollo para la Formación Tecnológica (CEDEFT) –con sede en Jiutepec, Morelos, México–.

LA ÚLTIMA DÉCADA DEL SIGLO XX Los últimos 10 años del siglo XX en la gran patria americana que soñó Bolívar parecieron dar ciertas esperanzas en el ámbito económico, debido 7 LibrosEnRed

a las incipientes tasas de crecimiento; durante todos esos años, los países de América Latina y el Caribe tuvieron una evolución positiva del Producto Interno Bruto (PIB) aunque no pareja ni continuada en una línea ascendente: tubo tasas significativas de crecimiento del PIB como en 1994 y 1997 y 2000 (5.2%, 5.1% y 3.8% respectivamente) y otras muy exiguas como en los años 1995 y 1999 (1.1% y 0.5% respectivamente) (Cfr. CEPAL, 2002. Panorama Social de América Latina 2001-2002. Octubre del 2002. Santiago de Chile. Pag. 107) Algunos observadores le otorgaban a esta última década del siglo un símbolo de despegue enfilado al desarrollo, atribuyendo la causa precisamente al modelo neoliberal basado en la liberación de las fuerzas del mercado que, aunque causaba efectos dolorosos en gran parte de la población y en el mercado interno de algunas naciones, prometía ser la solución a mediano y largo plazo. Sin embargo, la propia CEPAL, en el tránsito de un siglo a otro, daba un grito de alerta; nuestros países seguían siendo un desastre en términos económicos, y se empezaba a notar un gran desencanto de aquellos gobiernos civiles surgidos de las dictaduras pero que no ofrecían ninguna mejora en las condiciones materiales de vida y, en cambio, imponían severos programas de ajuste. El 15 de marzo del 2000, la CEPAL elaboró un documento de diagnóstico sobre toda la región titulado “La brecha de la equidad en América Latina y el Caribe”, que dio a conocer luego públicamente en Santiago de Chile, en una reunión del 15 al 17 de mayo del 2000, con la idea de dar un seguimiento al Plan de Acción de la Cumbre de Desarrollo Social que se había realizado en Copenhague, Dinamarca, en 1995; esta Cumbre social había sido convocada con la pretensión de llegar a superar la pobreza, el desempleo y la marginalidad social. El estudio de la CEPAL constaba de 331 páginas con numerosos cuadros y gráficas, y encontraba que el número de personas latinoamericanas en situación de pobreza había crecido hasta cerca de 200 millones. Si rascamos algo de optimismo en ese mismo diagnóstico habría que señalar que, entre 1990 y 1997, el nivel de pobreza en América Latina y el Caribe disminuyó teniendo en cuenta el porcentaje del total de hogares: de 41% descendió al 36%, y se puede precisar que el nivel de pobreza en ese período se redujo en 11 de 14 países que experimentaron un proceso de recuperación económica sostenida con una continuidad en la inversión y una repercusión positiva en el mercado de trabajo; ello quiere decir que hubo un ligero incremento en los ingresos laborales debido también a que la tasa de inflación se vio notablemente reducida. De manera particular se elevaron un poco los índices en educación y seguridad social: “el gasto real 8 LibrosEnRed

per cápita en la primera aumentó en 13 de 15 países; en salud y nutrición, en 11 de 14, y en seguridad social, en los 13 países sobre los que se dispuso de información”. Se puede ver que hay un descenso leve en la incidencia de la pobreza en los 90s en la mayoría de los países, con la excepción de Colombia, Paraguay y Uruguay, pero ese ligero mejoramiento en la línea de pobreza no ocurre cuando vemos las tendencias en la desigualdad; dice por ejemplo un reporte del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) que “teniendo en cuenta cualquier criterio de medida, América Latina permanece como la región más desigual en el mundo.... La distribución del ingreso no ha mejorado en los 1990s y permanece debajo de los niveles de hace dos décadas” (Latin America Data Base. University of New México. No. 39, Oct.22, 1999. Albuquerque, NM). El estudio del BID muestra que una cuarta parte de la riqueza de América Latina se encuentra en manos del 5% de la población mientras que los más pobres, el 30%, recibe sólo el 7.5% del ingreso de la región. En este sentido, los países con la peor desigualdad son Brasil, Chile, Guatemala, Ecuador, México, Panamá y Paraguay, donde hay un abismo entre los más ricos y el resto de la sociedad. De esta manera, dentro del incipiente crecimiento económico de los 90s, hay otros factores que no permiten el optimismo en materia de un verdadero proyecto de desarrollo. Tenemos en cuenta, primero, que los años 80s fueron esa década perdida, debido a las profundas crisis económicas en donde hubo, paralelamente al crecimiento cero, una profundización de la desigualdad social; “la mayor parte de los analistas observan que la pobreza y la inseguridad empeoraron sustancialmente en los años 1980s” (Korzeniewics, en Latin American Research Review. Vol. 33, no. 3, 2000. Pag. 8. University of New Mexico). Habría también que observar que la leve tendencia, en los 90s, hacia la disminución de la pobreza se frenó durante los años de 1998 y 1999, como se comprueba en las cifras oficiales. Además, por otro lado, algo que parecen no entender todavía las diversas corporaciones multinacionales que sostienen el modelo neoliberal como el Banco Mundial (BM) o el Fondo Monetario Internacional (FMI) es que, como lo afirma claramente la CEPAL, “el crecimiento por sí sólo no garantiza una mejor distribución del ingreso” y, por ello, no puede uno atenerse confiadamente a las cifras macroeconómicas: ni los empleos productivos ni los mejores salarios ni la eficiencia laboral ni mejores políticas sociales son una consecuencia mecánica del puro crecimiento en términos cuantitativos. Ello quiere decir que América Latina puede seguir experimentando mayores desigualdades sociales paralelo al crecimiento económico debido 9 LibrosEnRed

a que no existe una relación directa entre dicho crecimiento y la distribución de la riqueza social. “El crecimiento económico en la región no ha sido acompañado por significativas o duraderas reducciones en la pobreza y la inequidad” (Korzeniewics, en Latin American Research Review. Vol. 33, no. 3, 2000. Pag. 8. University of New Mexico). También hay que tener en cuenta que ni la continuidad del mismo crecimiento económico está garantizado mientras exista tal brecha interna entre productividad e ingresos, mientras no se enlacen de manera más horizontal los sectores productivos, mientras la tecnología siga acaparada sólo por pequeños grupos de trasnacionales y mientras no exista una repercusión centrífuga del arrastre de las exportaciones y el comercio hacia otros sectores del mercado interno. Podemos también observar la fragilidad de nuestras economías cuando gran parte de la producción sigue dependiendo de los llamados sectores informales. “Según estimaciones de la CEPAL, de cada 100 nuevos empleos creados entre 1990 y 1997, 69 correspondieron a este sector, al que pertenece el 47% de los ocupados urbanos en la región. Esto explica el actual estancamiento del promedio de los niveles de productividad del trabajo y el hecho de que en 13 de 18 países los niveles salariales mínimos reales sean inferiores a los de 1980. Los trabajadores informales, en promedio, reciben una remuneración media que equivale a la mitad de la que perciben empleados y obreros en establecimientos modernos. La distancia entre los ingresos de profesionales y técnicos y los de asalariados en sectores de baja productividad aumentó un 28%, como promedio, entre 1990 y 1997”. La propia CEPAL dio a conocer otro estudio denominado “Panorama social de América Latina 1999-2000”, donde se reafirmaba el diagnóstico sobre el incipiente crecimiento económico en los 8 primeros años de la década de los 90s, afirmando que tal tendencia positiva se vio interrumpida en 1998 y 99; con sus fuentes, la CEPAL afirmaba que existían actualmente en el fin de milenio 220 millones de personas en la pobreza, lo que constituía el 45% de la región latinoamericana y caribeña. Si lo queremos ver en el marco de la pobreza extrema, un estudio del BID reconocía que más de 150 millones de latinoamericanos, más del 30% de la población, tenían un ingreso debajo de los dos dólares norteamericanos cada día para poder cubrir sus necesidades básicas (Cfr. Latinamerican Press. Sept 27, 1999, en Latin America Data Base. University of New México. No. 39, Oct.22, 1999. Albuquerque, NM). Lo que resulta notable es que las economías de la región, que se habían visto frenadas en 1998, volvieron a recuperarse en el 2000 porque “el PIB se expandió a una tasa media anual del 4% en el 2000, comparado con el 2.3% en 1998 y sólo el 0.3% en 1999. Esta mejora del crecimiento estuvo acompa10 LibrosEnRed

ñada por tasas de inflación aún menores que las favorables tasas de los últimos años” (CEPAL, 2000, Introducción. Balance preliminar de las economías de América Latina y el Caribe. Diciembre del 2000. Santiago de Chile) Se puede afirmar, también, que en algunos países como Chile y Uruguay, los indicadores de pobreza se han aminorado en algunos puntos porcentuales, pero no se puede negar -sobre todo en comparación con la llamada “década perdida” de los años 80s en el siglo XX-, que la pobreza es un fenómeno persistente en América Latina, en donde, aun focalizando los años 90s, la distribución del ingreso no ha tenido variaciones significativas.

LA TRANSICIÓN AL SIGLO XXI Las economías latinoamericanas no muestran, sin embargo, una tendencia constante de crecimiento; más aún, en los dos primeros años del comienzo del nuevo siglo XXI parece que vamos entrando a otra década perdida: de haber crecido el Producto Interno Bruto (PIB) en 3.8% en el año 2000, el crecimiento durante el año 2001 fue solamente de 0.3%, mientras que al término del 2002, la actividad económica regional cayó en un -0.5%, con lo cual el PIB por habitante fue negativo, estimándose en un -1.9% para ese mismo año. Hay que considerar también que “la región transfirió recursos financieros netos al exterior1 por primera vez desde fines de los años ochenta; los términos del intercambio siguieron deteriorándose y la inflación subió al 12%, el doble que en 2001, tras 8 años de declinación” (CEPAL, 2002. Balance preliminar de las economías de América Latina y el Caribe. Diciembre del 2002. Santiago de Chile) La consecuencia de esta situación ha sido también manifiesta para todo el año 2002: “empeoraron las condiciones de vida de un gran número de latinoamericanos y se estima que la pobreza aumentó en 7 millones de personas. La tasa de desocupación se elevó desde un 8.4% de la fuerza de trabajo en 2001 a 9.1%, mientras que las remuneraciones reales cayeron, en promedio, en un 1.5%. Entre otros signos de debilidad del mercado laboral, destacan el incremento del desempleo y de la informalidad” (CEPAL, 2002b). Para el 2001, alrededor de 214 millones de personas (el 43% de los latinoamericanos) vivían en la pobreza; con la retracción económica del 2002, aumentó la cifra de los pobres, que llegó ya al 44% de la población

La misma CEPAL estima la cantidad de recursos financieros transferidos al exterior en unos 39,000 millones de dólares. 1

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(Cfr. CEPAL, 2002. Balance preliminar de las economías de América Latina y el Caribe. Diciembre del 2002. Santiago de Chile) Esta situación general tiene sus variantes regionales, porque las economías más afectadas en el 2002 fueron las de América del Sur: “el PIB per capita de Argentina caerá en un 12%, con un acumulado de -22.4% en 4 años, y el de Uruguay acumulará una caída de 20% del PIB por habitante en el cuatrienio. Al interior del MERCOSUR, sólo Brasil registrará un crecimiento marginal este año 2002 (0.2%). Las economías de la Comunidad Andina han seguido trayectorias diferentes, pero Venezuela reducirá su PIB per capita en torno a un 9%. Perú y, en menor medida Ecuador, exhibirán un buen crecimiento económico. Bolivia y Colombia registrarán un crecimiento económico positivo, pero por debajo del aumento de la población. Chile también exhibe un bajo dinamismo en 2002. Para México, las 5 economías del Mercado Común Centroamericano, Haití, Panamá y la República Dominicana, la pérdida de dinamismo de la economía de Estados Unidos durante el bienio 2001-2002 fue un factor relevante. Sólo Costa Rica, El Salvador y República Dominicana tendrán un crecimiento positivo del PIB per capita” (CEPAL, 2002. Balance preliminar de las economías de América Latina y el Caribe. Diciembre del 2002. Santiago de Chile) América Latina constituye, así, un panorama con riesgos de explosividad a partir de esta situación tanto de falta de crecimiento como de desigualdad en la distribución de la riqueza. Se dieron ciertos años de leve crecimiento económico general y de una “moderada reducción de la pobreza en la década de 1990, así como los rezagos en materia distributiva”, pero parece que la transición de un siglo a otro nos está volviendo a la situación de la década perdida de los 80s; hay que tener en cuenta, además, otro fenómeno importante: la “expansión impresionante en el acceso a las comunicaciones, que ha tendido a homogeneizar las aspiraciones de consumo. Este fenómeno, sumado a la discriminación étnica, la segregación residencial y el incremento de la violencia urbana, configura un cuadro de riesgo para la integración social” (Ocampo José Antonio y Franco Rolando, coordinadores, 2000. La brecha de la equidad: una segunda evaluación. 2ª. Conferencia regional de seguimiento de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social. Santiago de Chile. 15-17 mayo de 2000)

EL TEMA RECURRENTE DE LA DEUDA EXTERNA Otro de los pesos que siguen anclando a América Latina en el fondo de este problema social es la dimensión creciente de la deuda externa. Ciertamente 12 LibrosEnRed

en la década de 1980, este tema fue objeto de gran polémica cuando se enarboló la propuesta radical de la supresión de la deuda por parte de los países pobres cuando ocurrió la primera crisis de endeudamiento en 1982, particularmente en el caso mexicano; pero los países industrializados mantuvieron con firmeza la negociación país por país otorgando simplemente soluciones coyunturales y puntuales como el Plan Baker (1986) y el plan Brady (1989), que tan sólo lograron canalizar recursos frescos en negociaciones bilaterales para poder seguir pagando los intereses. El resultado catastrófico sigue a la vista: en 1972, la deuda de toda América Latina era de 42 mil millones de dólares; en 1993 ya se había elevado a 528 mil millones; en 1996, la cantidad global de la deuda ascendía a 641 mil millones; en 1999, solamente en intereses, los países tuvieron que pagar en ese año 123 mil millones de dólares (Le Monde Diplomatique, 2000. Pag. 2. Le poids de la dette www.monde-diplomatique.fr); en el año 2002, la deuda externa ascendía a 725 mil millones de dólares (CEPAL, 2002. Balance preliminar de las economías de América Latina y el Caribe. Diciembre del 2002. Santiago de Chile) Si contáramos la cantidad total de intereses que han tenido que pagar los países latinoamericanos a las instituciones acreedoras, se puede ver que tan sólo entre 1982 y 1996, dicha cantidad asciendía ya a 749 mil millones de dólares, una cifra que en sí misma ya era superior a la deuda total acumulada; o sea, que, en intereses, Latinoamérica ya ha pagado el monto total de la deuda y, sin embargo, el capital adeudado sigue creciendo de manera exorbitante. En el Foro Social Mundial (FMS) realizado en Porto Alegre, Brasil, a finales de enero del 2001, el tema de la deuda externa fue también objeto particular de atención, señalando ese sistema de créditos e intereses internacionales como algo “injusto, ilegítimo y fraudulento; este sistema funciona como un instrumento de dominación que priva a los pueblos de sus derechos fundamentales, con el único fin de aumentar la usura internacional”, como se señala en el documento final del Foro; de manera particular, Bernard Cassen, presidente de la entidad francesa ATTAC, declaró con firmeza: “Anular el pago de la deuda es una decisión política de los gobiernos. Los banqueros no podrán oponerse a una acción internacional; ellos bien saben que la deuda ya fue saldada, y que las actuales condiciones hacen imposible su pago” (Excelsior. 31 enero 2001). De hecho, se realizó una semana internacional contra el pago de la deuda externa en julio del 2001 en Ginebra, Suiza, paralela al encuentro convocado por el Grupo de los 7 países industrializados (G-7); pero el problema sigue avanzando sin ninguna solución de fondo. 13 LibrosEnRed

LA FRAGILIDAD DE NUESTRAS ECONOMÍAS La preocupación sobre la fragilidad económica y desigualdades sociales del antes llamado Tercer Mundo y en especial sobre la región latinoamericana no viene solamente por parte de los conocidos como grupos globalifóbicos, que empezaron a manifestarse con más resonancia a partir de la reunión de la OMC en la ciudad de Seattle, USA, a finales de 1999, y que han continuado sus protestas en la reunión del Banco Mundial y Fondo Monetario Internacional, en Washington D.C. en abril del 2000, y también en otras ciudades de Europa y el mundo entero. La preocupación por la situación latinoamericana también la han expresado instituciones internacionales como el BID, como por ejemplo en el análisis que presentó su presidente Enrique Iglesias en el informe anual “Progreso Económico y Social” en mayo del 2000. Ahí se señalaban diversos problemas económicos graves en la región, relacionados con otros no menos importantes como la falta de una educación suficiente, la corrupción, el incumplimiento de las leyes, etc.; se afirmaba, por ejemplo, que en los últimos 50 años, los países latinoamericanos cayeron del segundo al quinto lugar mundial, si consideramos el PIB per cápita (solamente arriba de África), pues simplemente comparando con el ingreso promedio por habitante de los países industrializados, los latinoamericanas ganaban 10,600 dólares menos al año. Esta situación se hace más grave en particular para algunos países, pues mientras México, Chile o Argentina2 tienen aproximadamente entre 3 mil y 6 mil dólares de ingreso anual promedio por habitante, otros países como Honduras, Haití, Nicaragua y Bolivia tienen solamente entre 400 y 700 dólares anuales de ingreso promedio. El BID señala así en su diagnóstico una baja tasa de crecimiento, inestabilidad económica, desigualdad en la distribución del ingreso, etc. pero implica también otros indicadores más allá del ámbito productivo como es el estancamiento educativo más allá de la primaria, el poco respeto a la vida y la propiedad, y en diversos casos, la ingobernabilidad. Por ejemplo, de manera particular, “en términos del imperio de la ley y el control de la corrupción, América Latina se sitúa en un nivel inferior a cualquier otro grupo de países, con excepción de África” (La Jornada, de 8 mayo de 2000). Esto nos lleva a considerar lo complejo de nuestro panorama regional cuando “los países latinoamericanos se encuentran apesadumbrados no Con la terrible crisis económica de Argentina que explotó en diciembre del 2001, hay que tener en cuenta que su PIB del 2002 decreció en -11%, y de manera semejante su ingreso per capita descendió a un -12.1% (CEPAL, 2002b: 108-109) 2

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sólo por la pobreza y la inequidad sino también por la debilidad del imperio de la ley, es decir, la garantía de que los ciudadanos y cualquier negocio reciban un trato imparcial y predecible por parte del gobierno, de la justicia y de otras instituciones” (Economist, No. 8170, 05/13/2000:34).

LA BÚSQUEDA DE ALTERNATIVAS Ante este panorama desolador, se experimenta la situación de Prometeo, el dios griego encadenado a las rocas y carcomido en sus entrañas por los animales, castigado por Zeus, cuando parece no haber salida que nos ponga en camino de un desarrollo con crecimiento y redistribución de la riqueza social. Lo que está en cuestión es la rigidez de un modelo económico neoliberal que, en pocos años, no ha mostrado ser capaz ni siquiera de hacer crecer la economía en forma constante, y mucho menos aliviar la situación social de millones de latinoamericanos en la pobreza. Habría que mirar hacia varias direcciones durante el nacer del siglo XXI para descubrir que están surgiendo nuevas propuestas en América Latina – complejas y no exentas de conflictos–. Hay que mirar, por ejemplo, la experiencia de Brasil que, en las elecciones presidenciales del 2002 y con la toma de posesión de Inacio Lula da Silva como presidente el primero de enero del 2003 puede ofrecer numerosas variantes en la aplicación del modelo económico. Por otro lado, el movimiento electoral que llevó también al triunfo del ex coronel Lucio Gutiérrez en Ecuador en el 2002 y quien tomó posesión como presidente el 15 de enero del 2003 nos muestra también la participación activa de una población que está buscando nuevas opciones a través de medios políticos pacíficos. En ambos casos, ha sido impresionante la participación de la población en los procesos electorales, que, por la vía pacífica, la vía político electoral, se han decidido por un cambio de rumbo en las políticas económicas de estos estados. Prometeo, en este sentido, no está destinado a permanecer encadenado sino que, en la práctica, puede estar ensayando variantes para aflojar las cadenas y buscar enfilarse hacia un mejor modelo de desarrollo. Por otro lado, hay que seguir atento a la experiencia de Venezuela con su presidente Hugo Chávez, quien se ha mantenido a pesar de las violentas protestas orquestadas por la oposición. Y además, hay que tener presentes los silenciosos procesos de Chile, Uruguay y Costa Rica, que aun en medio de la aplicación del modelo neoliberal, representan variantes significativas

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en la región al ser considerados todavía los países con buen desempeño en el índice de desarrollo humano. Y en todo este contexto se hacen presentes también las propuestas de diversos procesos de integración, postulados como un mejor camino para alcanzar el desarrollo en la era de la globalización debido a las limitaciones de los modelos estrictamente nacionales. En el imaginario colectivo del proceso histórico latinoamericano, durante la segunda mitad del siglo XX, resurgió el concepto de integración como una gran posibilidad para acelerar el desarrollo de la región. Para muchos, esta idea recogía los sueños de Francisco de Miranda sobre la “Gran Colombia” y de Simón Bolívar sobre la “Gran patria americana” –una gran república o una unión de repúblicas– pero que había fracasado rotundamente en el siglo XIX con la dispersión en numerosos países independientes –y aun enfrentados unos con otros–. De hecho, en la segunda parte del siglo XX y particularmente en la década del 60, ocurrieron los primeros tratados de integración (la Alianza Latinoamericana de Libre Comercio –ALALC–, que luego se transformó en Alianza Latinoamericana de Integración –ALADI–, y el Mercado Común Centroamericano –MCC–), los cuales aunque tuvieron un cierto período de estancamiento y retroceso, se han estado revisando y reorientando en variedad de perspectivas (tratados de libre comercio, uniones aduaneras, mercado común, unión económica y aun integración política: CARICOM, MERCOSUR, SICA, Pacto Andino, etc.) para culminar durante la transición al siglo XXI en dos orientaciones fundamentales: los acuerdos regionales entre países latinoamericanos, y la iniciativa de las Américas que, con distinto nombre pero con la misma perspectiva, retoma el sentido de un panamericanismo lidereado por los Estados Unidos a través del proyecto de la Alianza para el Libre Comercio de las Américas (ALCA). Como camino intermedio o tercera vía se encuentran los tratados de integración bilaterales que vinculan de manera asimétrica a los países industrializados del norte (particularmente Estados Unidos) con alguno de los países latinoamericanos y cuyo ejemplo se encuentra en la firma del acuerdo del North American Free Trade Agreement (NAFTA), en la propuesta del Central America Free Trade Agreement (CAFTA) o en los acuerdos Estados Unidos-Chile, etc. “La integración latinoamericana es muy dinámica y pareciera que, con sus altibajos y remesones, tiene su rumbo: empezó con una experiencia aleccionadora, el Mercado Común Centroamericano, y con la pretensiosa ilusión de la ALALC, que con una militancia ejemplar de 11 naciones involucraba la mayor población y producto interno de América Latina, pero era un gigante con pies de barro. Las siguieron la experiencia subregional andina (Acuerdo de Cartagena) y la del Caribe inglés (CARICOM). Luego

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el gigante con pies de barro se disuelve para dar paso a la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), menos pretensiosa pero más realista. Más tarde y al calor de la inminente culminación de la interminable Ronda Uruguay del GATT se intensificaron los acuerdos subregionales en el continente: nació el Mercado Común del Sur (MERCOSUR), el Sistema de la Integración Centroamericana (SICA que no se confunde ni con el MERCOMUN ni con la ODECA), el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) y el Grupo de los Tres (G-3); los países caribeños, como si respondieran a su herencia geoestratégica, fundaron la Asociación de Estados Caribeños (AEC), con 25 socios entre grandes y pequeños, ínsulas y continente. En Miami en 1994 se anunció el ALCA entre 34 naciones, cuya negociación se inició a partir de la Cumbre de Santiago en 1988” (Cuevas y Delgado, 2001: 15). Pero una cosa importante es entender la alternativa que significa la integración, porque en la práctica ya tiene muchas interpretaciones aun contradictorias. Lo utiliza Estados Unidos al vincularse con América Latina; lo utiliza Cuba, sintiéndose parte del Caribe y de la región latinoamericana; lo utiliza Europa llegando hasta la moneda común y con una dimensión política; lo utiliza México en su relación con Estados Unidos, etc. Partiendo de un sentido etimológico, se puede decir que integración es el intento de unir lo disperso; se trata de coordinar acciones entre entes que, aunque diferentes, podrían llegar a formar un todo común. En el uso práctico para el continente americano, el término ha surgido a partir de la necesidad de establecer acuerdos económicos entre naciones; pero esos mismos acuerdos han sido de diferente nivel como se puede observar desde el caso complejo y paradigmático de la Unión Europea hasta coordinaciones entre países para solamente mejorar las transacciones económicas: acuerdos comerciales, uniones aduaneras, mercados comunes, uniones económicas. Esta estrategia económica de integración ha surgido dentro de la etapa histórica de la globalización como una manera de enfrentar mejor juntos varios países los desafíos del mercado mundial tan abierto. Pero actualmente en América Latina se entrecruzan estrategias y caminos diferentes: desde el Acuerdo del Libre Comercio de las Américas (ALCA) y el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) hasta los acuerdos regionales como el de los países centroamericanos a través del Sistema de Integración Centroamericana (SICA), el de la Comunidad Andina de Naciones (CAN) y el MERCOSUR, etc. El trabajo conjunto que hoy presentamos quienes hemos compartido la enseñanza en el programa de la Maestría en Planeación y Desarrollo del CEDEFT presenta una variedad de enfoques interdisciplinares pero guiados 17 LibrosEnRed

por el interés común de analizar más seriamente el presente de América Latina proyectándolo hacia un mejor destino. Se presenta en primer lugar el trabajo de Jorge Abel Rosales Saldaña titulado “Desarrollo latinoamericano en el marco de la economía globalizada”, en el cual expone cómo desde los años sesenta y setentas, se han realizado serios esfuerzos para crear uniones aduaneras en el marco de la Asociación Latinoamericana de Integración, como los antiguos Mercado Común Centroamericano, Grupo Andino y el Caricom, reconociendo que estos esquemas lograron resultados positivos de forma parcial, pero que al no haber avanzado hacia la plena eliminación de aranceles entre los miembros y no haber adoptado el arancel externo común, quedaron en la modalidad que se denomina área de preferencias arancelarias o zonas de libre comercio, es decir, en los primeros peldaños del proceso de integración. Sin embargo, el continente avanzó hacia una nueva etapa integracionista en donde están participando no solo los gobiernos al más alto nivel sino que se toma en cuenta a los grupos empresariales y sociales mas importantes, lo que introduce un componente que puede contribuir a darle más viabilidad a la consolidación de los proyectos y a la profundización del proceso; particularmente porque los esquemas más institucionalizados cuentan con instancias consultivas donde están representados actores no estatales que expresan demandas sociales, laborales y ecológicas, temas que en las experiencias tradicionales no tenían consideración alguna. Ignacio Medina Núñez aborda el concepto de desarrollo humano con las mediciones que ha hecho la Organización de Naciones Unidas desde la década de los noventas, utilizando sobre todo el caso particular de México en una visión comparativa, en su escrito titulado “Los retos del desarrollo humano”; propone que debe abandonarse el concepto de desarrollo basado solamente en el crecimiento económico de un país; considera también que es insuficiente ligar el crecimiento solamente con la distribución estadística del ingreso sino que es necesario incluir el componente democrático y el elemento de la cultura; una de las tesis fundamentales del autor es el señalamiento de que solamente con la consolidación de las instituciones democráticas se puede conseguir avanzar hacia el desarrollo de una población. Jorge Ceja Martínez, con su texto titulado “Déficit y entornos. Democracia, ciudadanía y globalización en América Latina” nos pone también en el debate sobre la democracia, considerándola en su papel dinamizador para insertarnos de manera autónoma en los procesos mundiales. El autor lleva a cabo una revisión en torno a los temas de democracia, ciudadanía y globalización, partiendo de la idea de que de la calidad de los dos primeros depen18 LibrosEnRed

derá el curso que tome la globalización; distingue, sin embargo, los sistemas democráticos formales realmente existentes en relación a otro modelo en donde la sociedad civil puede tener una mayor incidencia sobre las decisiones públicas. En este punto, el autor define su aportación: no siempre la discusión sobre la democracia ha tomado en cuenta el componente de la ciudadanía, entendiendo por este concepto, la conciencia de derechos y deberes ejecutables que le son propios a los sujetos y/o ciudadanos, gracias a su pertenencia a una comunidad política determinada que norma sus relaciones con base en el derecho, porque tampoco se ha considerado la existencia de un marco institucional que dé cabida a la posibilidad de reconocer las aspiraciones de distintos actores por ampliar el abanico de sus derechos; critica que en muchos trabajos académicos se haga alusión a la participación política de los ciudadanos pero sólo referida a su componente electoral. Jaime Preciado Coronado presenta su trabajo “América Latina y el Caribe, resistencias de un subsistema silenciado”, donde quiere mostrar que en Latinoamérica y el Caribe se ha configurado un subsistema supranacional silenciado que no ve hacia el sistema mundial; señala que las relaciones interamericanas nublan o desdibujan la percepción de ese horizonte a raíz de la falacia estadounidense: su primado económico financiero, su predominancia militar, la fuerte presión cultural y sobre los imaginarios del modo de vida ejercida por esa potencia, su creciente hegemonía sobre los asuntos diplomáticos y en términos más amplios, su concepción de la geopolítica hemisférica en el marco de su doctrina de seguridad nacional. Factores que vienen silenciando o impidiendo la conformación de un subsistema que sea capaz de ver hacia el sistema mundial. El autor afirma que el silenciamiento latinoamericano se ha recrudecido después de los atentados a las torres gemelas de Nueva York, el 11 de septiembre de 2001, tal como se ha visto en la reestructuración de las relaciones interamericanas en función de los intereses estratégicos estadounidenses. Se afirma que desde entonces, América Latina y el Caribe tienen aún mayores dificultades para conformarse como un subsistema autónomo, pues sus procesos de integración comercial y financiera, tanto como sus relaciones políticodiplomáticas internacionales, se enfrentan a los límites impuestos por Estados Unidos en su frenética búsqueda por mantenerse como el hegemón de un nuevo sistema mundial, pues el que resultó de la posguerra fría entró en una crisis irreversible, sin que se defina todavía el sistema mundial que lo substituya. Puntualiza que los objetivos de su escrito buscan identificar y analizar las fuentes de estas debilidades. Por otro lado, en el escrito titulado “El proceso de integración de América del Sur: convergencia entre el MERCOSUR y la CAN”, los autores Alberto

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Rocha Valencia, Daniel Efren Morales y Aldo Rogelio Ponce nos proponen su trabajo sobre el Área de Libre Comercio de Sudamérica (al que llaman ALCSA), visualizándolo como un proceso de convergencia entre la Comunidad Andina y el MERCOSUR, señalando que es una de las estrategias optadas en el subcontinente para la creación de un espacio político-económico ampliado. Afirman que el ALCSA es un proyecto de integración regional lanzado muy recientemente y al que le faltan muchas concreciones, pero que ya ha desarrollado diversas variables que es preciso estudiar, puesto que éstas han venido a incentivar las aspiraciones integracionistas latinoamericanas como instrumento para reposicionar la región en el sistema internacional. Finalmente, Marcos Pablo Moloeznik aborda el difícil tema del “Presente y futuro de las Fuerzas Armadas: reflexiones sobre política de defensa e instrumento militar en el hemisferio”, donde se pretende dar cuenta de la situación que, en el hemisferio, guardan la defensa nacional y su brazo armado por excelencia, las fuerzas armadas, tratando de identificar tendencias y perspectivas a futuro; con ello, se abordan algunos casos nacionales que, por su naturaleza y procesos de reforma y modernización, constituyen modelos que ilustran sobre las transformaciones de la política sectorial de defensa y su respectivo instituto armado en la región. Con estos trabajos, pues, pretendemos relacionar esas tres dimensiones por las que se aspira en América Latina: el desarrollo, la integración y la democracia, señalando que la transición al siglo XXI se presenta como un momento de grandes oportunidades para avanzar en un proyecto propio dentro del marco de la globalización que se nos vino encima.

Ignacio Medina Núñez (coordinador de la edición)

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DESARROLLO LATINOAMERICANO EN EL MARCO DE LA ECONOMÍA GLOBALIZADA

Jorge Abel Rosales Saldaña Basta con efectuar una primera aproximación a la literatura especializada en el tema de la integración económica, para observar que el marco conceptual que ha dado origen a la actual Unión Europea ha sido prácticamente el mismo en que se han basado las teorías que cimientan el proceso de integración latinoamericano iniciado en los años cincuenta del siglo XX. A la vez, la consolidación y el perfeccionamiento de la Unión Europea, conforman en la actualidad una de las principales influencias en Latinoamérica, debido a que ese modelo ha sido motivo de inspiración de importantes actores en nuestros países, pero, hay que reconocerlo, sin poder alcanzar la profundidad y el nivel de institucionalidad de esa coordinación de soberanías. En efecto, el paradigma en que se han inspirado los impulsores de la integración para el caso latinoamericano se fundamentó, por un lado, en los escritos de la escuela neoclásica del comercio internacional sobre las uniones aduaneras y los estadios de la integración, desarrollados por autores como Jacobo Viner o Bela Balassa; y, por otro, en las teorías de las relaciones internacionales de la escuela neofuncionalista estadounidense, donde se pueden ubicar a pensadores como Ernst Haas y a Karl Deutsch. Así mismo, como es conocido, la Comisión Económica para América Latina (CEPAL, organismo intergubernamental de carácter regional de la ONU encargada de elevar el nivel de la actividad económica y realizar investigaciones para promover el desarrollo de la región) fue la institución que originalmente realizó los estudios para fundamentar la integración económica latinoamericana. En esa organización con sede en Santiago de Chile, Raúl Prebisch (1970) propuso el modelo sustitutivo de exportaciones con la intención de enfrentar la debilidad estructural de las economías periféricas que padecían el deterioro de los términos de intercambio en su relación desventajosa con los países centrales. Para reducir la brecha de ingresos respecto a los países industrializados, Prebisch postulaba que era necesario promover intencionalmente a través de la planificación y la dirección esta21 LibrosEnRed

tal, la integración social, la ampliación del mercado interno y el ahorro. El aprovechamiento de los adelantos científicos y tecnológicos, y una política exterior orientada a lograr una mayor cooperación internacional para el desarrollo, eran parte fundamental del pensamiento cepalino. El modelo latinoamericano se centraba en la tesis “según la cual el desarrollo económico es imposible sin la industrialización. El crecimiento sostenido de una economía subdesarrollada depende del grado en que pueda sustentarse un activo proceso de sustitución de importaciones por producción interna a fin de que su capacidad para importar permita adquirir un volumen óptimo de bienes de inversión y de tecnología” (Wionczek, 1979, p. XVII). La estrategia consistía en realizar transformaciones económicas y sociales para crear una industria moderna que cubriera prioritariamente el mercado nacional y realizara exportaciones, pero incorporando en ellas productos industriales de creciente contenido tecnológico (Guerra-Borges, 2002: 164). Raúl Prebisch (1951: 4) precisa que al perseguir la reducción de las importaciones no se pretende la autarquía, “sino, por el contrario, importar cuanto se pueda en virtud de las exportaciones y de las inversiones extranjeras. Sólo que las importaciones tienen que realizarse en forma que estimulen el desarrollo económico y no lo retarden”. Se concibe un proteccionismo dinámico en función del fortalecimiento del aparato industrial nacional. Pero al llegar a su límite el modelo de desarrollo en cada país, que no lograba del todo agregarle valor a las exportaciones a través de un mayor contenido industrial, surgió la idea de la integración económica emulando la experiencia europea. En ese tiempo, se pensaba que con la creación de un mercado común regional, el aprovechamiento de las economías de escala y la coordinación de políticas de industrialización, se podrían movilizar los factores de la producción y se conseguiría acelerar el crecimiento económico de América Latina y elevar los estándares de vida de la población en general, objetivo que se ubicaba en el centro de la propuesta. Desde 1955, la CEPAL planteó que la forma jurídica más apropiada para iniciar el proceso de integración era la Zona de Libre Comercio o, preferentemente, la Unión Aduanera. Para 1960 había ya un común acuerdo para avanzar hacia la integración bajo los principios de reciprocidad, gradualismo y tratamiento de la nación más favorecida. También era muy generalizada la idea sobre la sinonimia entre integración económica y unión aduanera, que debía conjugar simultáneamente el comercio intra-latinoamericano y el comercio con países fuera del área. Sobre esta conclusión se formalizó en 1960, la creación de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) y el Mercado Común Centroamericano (MCCA), y posteriormente, en 1969, el Pacto Andino y el Mercado Común del Caribe, en 1973. 22 LibrosEnRed

En ese entonces se suponía que con el otorgamiento de preferencias mediante listas positivas, se iniciaría la desgravación arancelaria entre varios países y luego se pasaría a concertar el arancel externo común para priorizar la inversión regional, dando origen a todo un proceso de negociación que transitaría de forma gradual y progresiva hacia formas cada vez más evolucionadas de coordinación de políticas industriales y, en general, económicas y sociales, hasta culminar finalmente con la integración total. Sin embargo, como ha señalado Rosenthal (1989:14) la realidad resultó más compleja que la teoría, puesto que tanto el caso europeo como el latinoamericano se dieron en forma discontinúa, derivándose de ello resultados diferentes e inclusive en algunos aspectos contrapuestos. Mientras que el proceso europeo avanzaba esquivando sus propias dificultades (Duverger, 1995), y finalmente se consolidó con la creación de la Comunidad Económica Europea (proyecto que en mucho dependió de las circunstancias geopolíticas de Europa y de la fuerte motivación ideológica de sus líderes y empresarios, que veían en la comunidad nuevas oportunidades, una mayor seguridad y beneficios tangibles para la sociedad en general); en cambio, la aspiración integracionista en Latinoamérica fue dificultada por las limitaciones nacionales, por la estrechez de los mercados regionales y por los estrangulamientos externos. Pero también el fracaso se debió a la falta de convencimiento político de los gobiernos que abandonaron las negociaciones, incumplieron sus compromisos con la aplicación de las normas, y, finalmente, optaron por proyectos de desarrollo nacional a través de medidas proteccionistas. Por lo que los esquemas creados fueron desacreditados y finalmente fracasaron relativamente desde el punto de vista operativo. No obstante, habría que darle crédito a los autores que siguen considerando que para América Latina existe “un cuerpo de doctrina lo suficientemente profundo para contar con un marco teórico válido y operativo”, como postula Grien (1994: 548). Inclusive, para algunos especialistas en el tema, la herencia teórica de la CEPAL significa uno de los aportes más originales a la sociología y economía internacionales, que, sin embargo, no ha sido suficiente para remontar una de las principales contradicciones que caracteriza a los países latinoamericanos en el sentido de que a pesar de su identidad cultural y la comunidad de intereses, sus economías se han desarrollado de forma separada, con distintos regímenes, lo que ha desembocado en una fuerte disgregación continental. Lo paradójico es que el mismo modelo sustitutivo de importaciones –que garantizó durante varias décadas crecimiento económico y desarrollo industrial– funcionó como un obstáculo al incremento de los flujos comerciales 23 LibrosEnRed

externos y a la asociación económica. Por lo que al agotarse el esquema que privilegiaba al mercado interno, y como parte de las reformas estructurales diseñadas para superar las consecuencias de la crisis de la deuda de los años ochenta, se incrementó consecuentemente la necesidad de abrir y ampliar mercados, captar inversiones, tecnologías y financiamiento con la esperanza de lograr la modernización económica y la competitividad mediante nuevos esquemas de inserción en los mercados internacionales mediante la promoción de las exportaciones, la negociación de tratados de libre comercio y la creación de agrupaciones bilaterales, regionales y continentales. Esto ha dado como resultado que en la actualidad prácticamente todos los países latinoamericanos participan en uno o mas esquemas de integración, como es el caso de Brasil, Argentina, Paraguay y Uruguay que conforman el MERCOSUR; la Comunidad Andina , en la que se agrupan Venezuela, Colombia, Bolivia, Perú y Ecuador; el renovado Mercado Común Centroamericano que suma las economías de Guatemala, Nicaragua, El Salvador, Costa Rica y Honduras; los países anglófonos del CARICOM; y el caso especial de México, que para seguir recreando su vocación latinoamericanista ha firmado acuerdos como el llamado Grupo de los Tres, con Venezuela y Colombia; al igual que con los países centroamericanos y sudamericanos de forma bilateral, pero que sin embargo está fuertemente comprometido con los Estados Unidos en la creación del mercado norteamericano de libre comercio a través del TLCAN o NAFTA. Con la etapa inaugurada por los acuerdos de nueva generación, varios autores coinciden en la constatación de que no existe una división tajante entre integración económica y política. Igualmente, ya nadie asegura que el proceso de integración sigue una trayectoria lineal y gradualista, y más bien se piensa que en mucho puede ser reversible o llegar a estancarse. También se reconoce que los procesos de integración pueden dar o no resultados institucionales, que no dependen sólo de la voluntad de los gobiernos, que deben de incluir la participación de agentes sociales y que los esquemas ensayados pueden quedar desfasados por las nuevas circunstancias creadas por la globalización. Todo ello, ha llevado a no pocos analistas a proponer enfoques más comprensivos, en los cuales la integración económica aparece como un proceso altamente politizado en el que puede haber avances y retrocesos dependiendo de la interacción de los funcionarios estatales y los actores no gubernamentales, y de los intereses y recursos de poder que ponen en juego los productores ligados al sector externo y aquellos que sufren pérdidas o que perciben riesgos derivados de la profundización de la competencia internacional.

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En este sentido, Chanona (1991,1993) ha escrito que un concepto o enfoque más amplio de integración solo puede emanar de una colaboración más estrecha entre las teorías sociopolíticas y económicas. Con este punto de vista coincide Tomassini (1991), para quien es necesario redefinir el concepto de integración en términos más flexibles que aquellos empleados por la teoría convencional, en la cual el término integración era interpretado como necesariamente equivalente al de unión aduanera, considerado como un modelo óptimo, puesto que garantiza un nivel adecuado de protección ante terceros y una liberación conveniente de factores productivos entre sus miembros. Desde la óptica adoptada en este estudio, se estaría requiriendo para dar cuenta de la nueva dinámica de la integración de un concepto más difuso pero a la vez más comprensivo que por lo menos se refiriera a los procesos reales y convencionales, y a sus componentes económicos, políticos, sociales, culturales y geográficos, a la vez que a sus diversos niveles: global, continental, regional y bilateral. En tal virtud, los esfuerzos para redefinir el concepto de integración económica, en general, se han encaminado en el sentido de que éste preste más atención al movimiento del conjunto de factores productivos y no exclusivamente al intercambio de bienes y servicios. Al respecto, Tomassini (1989: 503) sostiene que la intensificación de diversos factores profundiza el proceso de complementación económica entre los países, lo que a la vez “exige una definición del concepto de interdependencia en términos de una relación de intereses de forma tal que si el comportamiento de una nación cambia otros estados se verán afectados por dichas transformaciones”. Esa identificación de coincidencias o intereses comunes sería uno de los factores que están dando origen a la regionalización en las Américas. Lo mismo puede afirmarse de la contigüidad geográfica, que también se constituye en un factor importante que sigue contando, pero ya no como el único elemento en el que se funda la interdependencia o la integración económica, conceptos que convergen y que en los análisis aparecen como complementarios, o en ocasiones como suplementarios y hasta como sinónimos. En relación con el argumento sobre la necesidad de una redefinición de conceptos, se ha explicado que desde los años ochenta, pero sobre todo a partir de que la Unión Europea consolida su integración mediante el Tratado de la Unión Europea (Ripol, 1995) en las teorías de la integración se está dando un tránsito del concepto de integración al concepto de interdependencia para explicar la realidad europea no ya en el ámbito regional, sino para conceptualizar su inserción en la dinámica global (Chanona, 1993: 88). Algo parecido ha ocurrido en el continente americano. A partir de que se empezó a reconocer la integración de facto que existía entre Estados 25 LibrosEnRed

Unidos y México, y sobre todo después de que se anunció la decisión para crear el Acuerdo de Libre Comercio de América del Norte se observa un “acelerado tránsito de un proceso de integración económica informal a uno de integración formal entre México y los Estados Unidos, principalmente” (Chanona, 1993:88). La negociación del TLCAN, junto con la Iniciativa para la Américas del presidente Bush (que concibe al TLC como el primer paso para la creación de lo que en el 2005 podría ser el Área de Libre Comercio de las Américas), fueron factores que estimularon las reformas de mercado en los países latinoamericanos y la revitalización o creación de los esquemas de integración subregionales y bilaterales en la década de los noventa del siglo pasado. Lo importante en ese proceso de negociación política, es que prácticamente todos los gobiernos se comprometieron con la creación de una unión económica generalizada en el continente y empezaron a utilizar la opción regional para acceder a los mercados hemisféricos y mundiales. Ahora, sin abandonar la negociación multilateral que se desarrolla con muchas dificultades en el seno de los organismos como la Organización Mundial de Comercio (OMC), la creación de agrupaciones regionales o subregionales se están combinando con la apertura unilateral o la formación de asociaciones bilaterales, cuya tendencia es una de las más fuertes. Esta nueva realidad ha llevado a la CEPAL a reconocer que la política de integración tradicional no es funcional a los objetivos de la política económica continental y a las estrategias de desarrollo nacionales, por lo que ha planteado la necesidad de que el proceso de integración real se complemente con la firma de convenios formales entre los gobiernos. Aunque no es un concepto original, como lo señala Palacios (1995: 298), la novedad de la formulación de la política del regionalismo abierto que la CEPAL oficializó en 1994, consiste en que en ella convergen el concepto de integración y la noción de interdependencia, términos que tienen su origen en la tradición neoclásica del comercio internacional y en la teoría neofuncionalista de las relaciones internacionales, respectivamente. Según la CEPAL (1994: 12), se denomina, “regionalismo abierto” al proceso que surge al conciliar la interdependencia nacida de acuerdos especiales de carácter preferencial y aquella impulsada básicamente por las señales del mercado resultantes de la liberación comercial en general. Al plantear la CEPAL una nueva orientación con base en el concepto de regionalismo abierto, pretende que las políticas explícitas de integración sean complementarias con las políticas tendientes a elevar la productividad; es decir, hacer funcionalmente compatibles la apertura unilateral con los convenios 26 LibrosEnRed

intergubernamentales entre países cercanos geográficamente y afines culturalmente (CEPAL:13). Esa propuesta podría ser cuestionada desde varios ángulos porque en esencia propone la adaptación funcional de la política de integración a los requerimientos del proyecto neoliberal que se ha generalizado en el continente; sin embargo, lo que en este capítulo interesa es caracterizar, primero, la globalización y la regionalización como fenómenos paradójicos a la vez que complementarios, y dar cuenta de la evolución y la convergencia entre los conceptos de integración e interdependencia. Por tanto, a partir de una síntesis bibliográfica, se definen las acepciones económicas de la integración y la interdependencia. Asimismo, al final del capítulo se hace una reflexión en el sentido de cómo la colaboración entre las teorías de las relaciones internacionales y las teorías del comercio internacional puede brindar herramientas útiles para analizar la actual etapa de la integración en el continente americano, marco en el que se inscribe el acuerdo bilateral entre México y Chile, objeto de estudio de esta tesis.

1.1 - GLOBALIZACIÓN En la actualidad, así como se puede observar el mundo compuesto por países independientes y separados por fronteras políticas o naturales, también puede verse conformado por grandes regiones o bloques. En efecto, hasta hace poco más de una década, desde el punto de vista político, los estudios sobre las relaciones internacionales estaban marcadas por la antigua división ideológica entre el Este y el Oeste, esquema bipolar que perdió vigencia pero que establecía con claridad la pugna entre los principales sistemas antagónicos, a la vez que el grado de entendimiento entre las superpotencias en sus respectivas áreas de influencia. Con la desaparición del mundo bipolar, ahora la realidad internacional es caracterizada, como dice Castells (2000), por su “multidimensionalidad”, puesto que involucra a múltiples actores cada vez más diversificados y poderosos que protagonizan grandes transformaciones y que ponen en entredicho las capacidades del Estado frente a un contexto muy diferente al prefigurado durante la Guerra Fría. Otro enfoque muy común en la actualidad, es interpretar muchos de los problemas mundiales a través de otra gran división entre el Norte desarrollado y el Sur en desarrollo. El conflicto Norte-Sur involucra a países ricos y pobres, a sociedades desarrolladas y subdesarrolladas, que expresan diversos intereses en un mundo jerarquizado y poco equitativo en relación con 27 LibrosEnRed

el ejercicio del poder político y el control sobre los recursos. Tal conflicto se manifiesta con toda crudeza en el contenido de las diversas agendas internacionales que se negocian en el marco de la ONU y de las organizaciones multilaterales como la Organización Mundial de Comercio, el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, organismos dominados por las grandes potencias pero que a la vez son foros donde se expresan las demandas de las sociedades que buscan una mayor equidad en sus relaciones internacionales. Desde la perspectiva económica, ahora ya también es parte del sentido común concebir a la sociedad internacional conformando grandes áreas o bloques regionales, entre las cuales sobresalen Europa, Norteamérica y el Pacífico asiático, como las zonas capitalistas más integradas y avanzadas. La importancia de estas grandes regiones económicas reside en que agrupan a amplios espacios geográficos, abundante capital humano, estratégicos recursos y tecnologías modernas, capitales y armas sofisticadas. Ese proceso de regionalización se desarrolla simultáneamente y en relación con los diversos fenómenos generados por la globalización, la cual se caracteriza, en general, por el aumento del volumen y la rapidez de las comunicaciones; una creciente movilidad del capital a través de las fronteras interestatales; una mayor unificación macroeconómica; la internacionalización de la producción y el desplazamiento de los procesos industriales hacia los nuevos países emergentes; y, por la integración de mercados y la estandarización de patrones de consumo (Aguirre, 1995). Respecto de la definición y validez de los términos globalización y mundialización se ha generado un interesante debate que no se puede asumir en este escrito. Pero es necesario reconocer los esfuerzos realizados por algunos autores para dotarles de un contenido preciso, como lo hace, por ejemplo, Fernando Vallespín (2000), que conceptualiza el fenómeno de la mundialización como lo referente a la progresiva extensión de las formas de relación y organización social, que desbordan los espacios tradicionales y se expanden hasta abarcar el mundo entero. Pero este autor considera preciso hablar de mundializaciones en plural, ya que ésta no sigue una única lógica ni repercute por igual en las diferentes sociedades, grupos, empresas o sectores productivos. En otras palabras, son redes de geometría variable que repercuten de forma particular en la economía, la cultura, el derecho y la política. A la vez, Vallespín concibe a la globalización, en primer término, como un fenómeno que abarca a grandes zonas de la actividad social que van extendiendo su campo de acción hasta abarcar niveles que superan los límites nacionales y regionales, interconectados a través de una compleja red de relaciones, flujos e intercambios; y, en segundo lugar, 28 LibrosEnRed

la globalización implica una intensificación de las conexiones y dependencias entre las diferentes sociedades y Estados. En otras palabras, considera que el factor decisivo de la globalización debe encontrarse en el aumento reticular de la comunicación y sus posibilidades, permitiendo la creación de un nuevo dinamismo y flexibilidad en la comunicación y organización de la actividad económica, en la aplicación de las innovaciones tecnológicas y en la descentralización de la producción y la interconexión financiera en el ámbito mundial. Evidentemente el anglicismo globalización es más utilizado que el término mundialización, preferido por los autores franceses, pero en este estudio se toman como equivalentes moviéndose entre uno y otro sólo con la finalidad de variar un poco el lenguaje, teniendo siempre presente la imprecisión y la problematización que implica cada uno de ellos. Globalización es un término que se utiliza de forma abundante no sólo en los estudios de las ciencias sociales y en los análisis del sistema mundial, sino que se ha insertado en la vida cotidiana a través de los medios de comunicación, pero sin un significado unívoco, sino todo lo contrario, pues se utiliza por el sentido común para explicar casi todo lo que ocurre en un país y en el mundo sin tener la certeza de saber acerca de qué se está hablando cuando se utiliza el término. No es difícil observar que en la literatura especializada de las ciencias sociales, globalización es un neologismo que todavía no logra insertarse plenamente como un concepto científico, en razón de que abarca a un conjunto de procesos y fenómenos muy generales que tienen lugar en el sistema internacional. Como parte del discurso político e ideológico, aparece como algo inexorable, que arrastra todo a su paso de forma inevitable; mientras que para otros no es más que un mito que tiene la intención de ocultar las desigualdades y la injusticia entre las naciones. Anthony Giddens (1996) ha distinguido entre entre “hiperglobalizadores”3 y “escépticos de la globalización”, a los primeros, los identifica ligados al Por su parte, David Held (1997) reconoce tres paradigmas que tratan a fondo la problemática de la globalización: Hiperglobalistas: su tesis define al fenómeno de la globalización como una nueva época dentro de la historia en la cual “los Estados-Nación tradicionales se han vuelto antinaturales e incluso obsoletas e imposibles como unidades de la economía global”. Este paradigma privilegia una lógica económica y sus variables neoliberal y neomarxista reconocen la emergencia de un solo mercado global y el principio de la competencia global; los gobiernos nacionales se ven disminuidos o relegados a simples instituciones intermediarias entre los crecientes poderes locales, regionales y globales y los mecanismos de gobernabilidad global. 3

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ambiente de los negocios y con gran influencia en las elites económicas y políticas que orientan las políticas macroeconómicas y la gestión del Estado. Los entusiastas más radicales de la globalización creen que con la expansión del mercado a escala planetaria, los Estados-nación no tienen ninguna viabilidad y están destinados a desaparecer si no es que ya son sólo una pieza de museo. Los autores que asumen esta posición extrema, interpretan que el Estado-nación se encuentra en una fase terminal, como lo sostienen autores como Kenichi Ohmae (1995) a quién se le identifica como uno de los principales representantes de esa corriente, al argumentar que en el futuro la nueva economía mundial tendrá como núcleo no a los Estados-nación sino a muchas regiones económicas entrelazadas, funcionales a la economía mundial, misma que tiende a ser homogénea a escala planetaria, en la que gracias a la tecnología no hay diferencias salariales, ni polarización social, violencia y guerra. A esta postura se adhiere Alberto Rocha (2003:109), para quien el Estado-nación, como forma histórica, se encuentra en el ocaso, transformándose en el Estado-región supranacional. En cambio, los detractores de tal postura han llegado a negar la propia existencia de la globalización e interpretan que es un mito o una trampa, como se puede leer en el ensayo de Carlos Vilas (1999), que demuestra el grado de falsedad en que incurren los hiperglobalistas al decir que la globalización es un fenómeno nuevo; que es un proceso homogéneo y, al mismo tiempo, un proceso homogeneizador; que conduce al progreso y al bienestar universal; que la globalización económica incluye la difusión de Escépticos: argumentan que la globalización es un mito que descansa por completo en una concepción económica con un mercado mundial perfectamente integrado; se cuidan de concebir a la gobernabilidad global y a la internacionalización económica como proyectos occidentales primordialmente, lo cual indica una creciente preocupación que imprime la tendencia de regionalización a manera de bloques, donde muchas veces, más allá de un régimen de cooperación, se sientan las bases de una polarización internacional que incrementa las diferencias entre riqueza y pobreza o poder y debilidad entre los actores del sistema internacional. Trasnsformacionalistas la globalización es concebida como una poderosa fuerza transformativa, la cual es responsable de las sacudidas y fenómenos desestabilizadores que ocurren dentro de las sociedades, economías, instituciones de gobierno y demás actores que forman parte del orden mundial, es decir “un proceso o conjunto de procesos que encarnan una transformación en la organización espacial de las relaciones sociales y las transacciones – evaluadas en términos de su extensividad, intensidad, velocidad e impacto – generando flujos transcontinentales o interregionales y redes de actividad e interacción relativos al ejercicio de poder”. La extensividad de las redes globales; la intensidad de la interconectividad; la velocidad de los flujos y el impacto de la interacción son elementos que no conducen directamente a diferenciar qué fenómeno, actor o proceso del orden mundial es más global en comparación de otro.

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la democracia; y, que acarrea la desaparición progresiva del Estado o una pérdida significativa de su importancia. Por su parte Martin y Schumann (1999: 15) aseguran que la globalización constituye un “ataque contra la democracia y el bienestar”, sobre todo ante la constatación de que los fundamentalistas del mercado atribuyen al liderazgo estadounidense la paternidad de “una doctrina político-económica salvadora”. Aquellos que observan no los efectos positivos para algunas sociedades, enfatizan las consecuencias negativas para las naciones menos desarrolladas al intensificar la desigualdad social y las carencias en su interior. Tal es el caso de los críticos que señalan que la globalización implica la “mundialización de la miseria”, o como advierte Jaime Estay (2000) al indicar que también agrava las disparidades entre países en términos de indicadores de desarrollo social y de participación en las oportunidades a escala mundial, condenando a los países a una mayor polarización social y económica. Anthony Giddens sugiere que elaborar una conceptualización adecuada exige diferir de ambos enfoques, porque la globalización es un fenómeno que responde a múltiples causas, al tiempo que es un proceso sumamente contradictorio. Tampoco se puede decir que va en una sola dirección porque genera sus propias contratendencias, como procesos de integración y simultáneamente efectos de fragmentación o exclusión, solidaridades y destrucción de los lazos comunitarios. El punto débil de Giddens aparece cuando asegura que “nadie controla a la globalización”, argumento insostenible en el enfoque de este estudio, porque si se adoptara tal perspectiva no tendría ningún sentido hablar de actores y de la racionalidad sustantiva que conduce su acción, así como de la armonización y el choque de intereses que determinan los procesos incluidos en el fenómeno llamado globalización. Para algunos autores, la globalización marca el triunfo definitivo del modo capitalista de producción, particularmente con la reincorporación de los países del antiguo bloque soviético y de los países que habían realizado revoluciones populares de liberación anticolonial encabezadas por líderes socialistas, cuyos proyectos incluyeron reformas nacionalistas y estatización de empresas. La globalización vendría a ser la característica principal del ciclo histórico inaugurado por la caída del muro de Berlín, en noviembre de 1989, y la desaparición de la Unión Soviética, en diciembre de 1991. En esta perspectiva histórica, como lo ha explicado por ejemplo Noam Chomsky en varios artículos, la globalización está asociada a las llamadas políticas neoliberales de ajuste estructural y las reformas de acuerdo con el llamado “Consenso de Washington”. Esas políticas son aplicadas en la mayoría de los países del Tercer Mundo y, desde 1990, fueron también 31 LibrosEnRed

implementadas en las economías en transición del Este europeo. Otra versión de esas mismas políticas se destina a los propios países industrialmente avanzados, más significativamente a Estados Unidos y al Reino Unido. O en palabras de Robinson (1998) “la globalización del proceso de producción está unificando al mundo en un solo modo de producción y en un solo sistema global y está llevando a cabo la integración orgánica de diferentes países y regiones en la economía global”. Vista desde una perspectiva histórica más amplia, la globalización puede ser entendida como la etapa contemporánea de desarrollo del sistema capitalista. Si bien el mismo concepto de globalización ha generado múltiples debates acerca de sus orígenes y magnitud, presentándose como uno de los términos más controvertidos de las ciencias sociales, parece existir un consenso en que el fenómeno puede rastrearse hasta la época de la construcción de los Estados modernos y su desarrollo internacional a partir del siglo XVI, y que el proceso globalizador acentuó su tendencia con la implosión del bloque soviético, el fin de la guerra fría y el nuevo orden mundial unipolar que surgió en la década de los noventa del siglo XX (Ferrer, 1996). Al respecto, Guerra Borges (2002: 81) señala que dentro del proceso de globalización, “el capitalismo juega un papel esencial en la reestructuración de la economía mundial, en consonancia con el establecimiento de un ‘nuevo régimen de acumulación’, sustentado en nuevos principios generales de la organización del trabajo y de uso de las tecnologías de punta, a fin de incrementar las utilidades que permitan no sólo la subsistencia, sino también la reproducción y expansión del sistema”. De esta manera, esta estructura acumulativa inherente a la globalización se convierte en una estrategia decisiva del capital para superar la crisis del fordismo, propio de mediados de siglo XX, y caracterizado por la producción en serie, el incremento salarial, el mantenimiento del nivel de competitividad mediante la incorporación sostenida de tecnología y la ampliación del mercado interno sobre la base de una intervención estatal institucionalizada. Otro aspecto interesante de la interpretación de Guerra-Borges (2002: 43) es concebir a la globalización “no sólo como un proceso económico sino también [como] una estrategia política; no sólo implica el paso de un régimen de acumulación a otro sino también la voluntad política de consumarlo”. Desde ese enfoque se subraya que la racionalidad de los actores constituye un acto deliberado para operar una profunda reestructuración social, institucional y tecnológica que requiere una nueva forma de capitalismo, que exige un papel completamente distinto del Estado y su correspondiente ideología llamada neoliberalismo. En consecuencia, se rechaza que el proceso sea un resultado automático de las fuerzas productivas o que sea un 32 LibrosEnRed

proceso ciego o ineluctable, sino todo lo contrario es “el resultado de las concepciones y políticas de los gobiernos de Margaret Thatcher y Ronald Reagan” y todos aquellos gobiernos que aceptaron y se adhirieron a la “nueva religión”, como en nuestro caso de estudio bien lo proyectan las personalidades de Carlos Salinas de Gortari, Ernesto Zedillo y Vicente Fox, en México; y Augusto Pinochet, Patricio Aywin y Eduardo Frei, en Chile. Como ofensiva ideológica, el discurso de la globalización identifica al neoliberalismo (Preciado, 1997) con esta nueva etapa del capitalismo mundial, proyectando como necesarios el achicamiento del Estado y que éste opere en función del gran capital; las privatizaciones de empresas públicas, la desregulación y la liberación económica; la restricción de los derechos sociales, el ataque al sindicalismo y a las organizaciones nacionalistas y socialistas. Este pensamiento dominante, también se gesta en los organismos económicos multilaterales como la OMC, el FMI, el Banco Mundial y la OCDE, mismos que al no ser autónomos y estar dominados por los gobiernos de las potencias capitalistas más poderosas, promueven la forma neoliberal de globalización económica, como si fuese la única posible o viable, y para la cual no existe alternativa; ocultando asimismo los efectos sociales que trae consigo la economía globalizada, quienes asumen los costos y que grupos sociales son los beneficiarios. En la actualidad, por su propia naturaleza, el concepto de globalización está más enfocado a explicar la interacción económica en el mundo contemporáneo y las repercusiones que esta interacción genera en la cultura4, en la tecnología, en la ecología y en las estructuras estatales de las sociedades, como por ejemplo puede verse en las obras de García Canclini (1999) y Dani Rodrik (1997). Pero es innegable que la globalización está deterZygmunt Bauman, (1998) afirma que “la globalización no produce necesariamente ninguna unificación cultural... no origina el surgimiento de algo que pueda parecer una cultura global... Del entramado global se aíslan símbolos culturales y se tejen identidades de varia índole... la autodifenciación local se convierte en uno de sus rasgos distintivos...”. De la misma forma Manuel Castells (2000) aduce que dentro de éste fenómeno las personas intentan reagruparse en torno a sus identidades primarias: religiosa, étnica, territorial o nacional; es por ello que la identidad aparece como, uno de los mayores elementos de cohesión social entre los grupos humanos. Esto es, las personas se organizan cada vez más de acuerdo a su significado, no en torno a lo que hacen, sino en las bases de lo que son, o de lo que creen ser dentro de redes globales de intercambios estructurales. Por el contrario, Kevin Robins (1999) debate esta idea, argumentando que la cultura global significa cada vez más la convergencia de símbolos culturales y de formas de vida, y que, en la medida que los últimos rincones del mundo se integren al mercado mundial, surgirá un solo mundo mercantil, en el cual las culturas y las identidades locales se desarraigan y sustituyen por símbolos mercantiles. 4

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minando la evolución de los sistemas políticos y sociales, dando origen a nuevos movimientos antisistémicos y creando, posiblemente, un proceso civilizatorio a escala planetaria. No obstante que incluye un sinnúmero de dimensiones, de forma sintética y para los propósitos de este estudio, la globalización presenta los siguientes rasgos: Intensificación del comercio. Pese que más del 70 por ciento de la producción de bienes se realiza en el marco nacional, se observa una tendencia a la elevación de las transacciones transfronterizas, en particular como resultado de la adopción del esquema exportador y de las medidas multilaterales para liberalizarlo; además de la creación de bloques regionales abiertos, los cuales en la visión de la OMC (1995), son un complemento en la búsqueda del objetivo para lograr un comercio cada vez más libre, que no un libre comercio universal e irrestricto sobre todo por la oposición de las grandes potencias comerciales. El neoproteccionismo, el comercio compensado, el comercio intraindustrial, los subsidios a la producción y un sinfín de restricciones y condicionamientos que imponen los países ricos, vendrían a constituir un conjunto de medidas que impiden que se avance en el propósito de la negociación multilateral de contar con normas universales que garanticen un comercio más equitativo y justo entre los países. Internacionalización de los procesos productivos. La nueva división internacional del trabajo, que se expresa de forma particular en la mundialización de la industria manufacturera, conlleva la especialización de las sociedades desarrolladas en procesos sofisticados de alta tecnología, fuerte capitalización e innovación de productos; al tiempo que las actividades intensivas propias de la maquila y la sobreexplotación de los sectores laborales se destinan a las naciones en desarrollo. Situación que exige de los países pobres un esfuerzo por atraer inversión extranjera directa, como la principal opción para reducir el desempleo y la pobreza; un claro compromiso para moderar las reivindicaciones sindicales, el abatimiento de los costes salariales y una reducción de las prestaciones sociales. Impulso a las grandes reformas económicas de carácter estructural. Cambios que implican, entre otros aspectos, la apertura económica, financiera y comercial; finanzas públicas sanas para reducir el déficit y seguir pagando la deuda externa; y, la redefinición del papel del Estado en la economía, por medio de acciones como la desregulación y la privatización de empresas públicas. Es decir, la adopción del neoliberalismo globalizador que exige de los países débiles reformas radicales en los ámbitos de la legislación laboral, tributaria, bancaria, comercial, financiera, energética y prestaciones sociales del Estado. 34 LibrosEnRed

Acrecentamiento del poder de las empresas transnacionales. En la economía globalizada, donde la liberación de los mercados nacionales impone la apertura a la inversión y el comercio externos, a través del desarme legal y arancelario, las empresas transnacionales se convierten en los actores dominantes debido a su enorme capacidad de concentración de la producción, tecnología y capitales, lo cual las coloca en una posición privilegiada para la monopolización y competencia por los mercados internacionales. Con su desarrollo y penetración en las economías nacionales, las compañías transnacionales han alterado la diferenciación que se establecía entre los países tradicionalmente productores de materias primas y aquellos productores de bienes elaborados con alto contenido tecnológico. La mundialización de los mercados, a nivel de las empresas, como dice Delgado (1997: 315) significa que el fortalecimiento y crecimiento de las más modernas transnacionales rompe con la noción de comercio interno y externo de las naciones; modifica y restringe los mercados de trabajo, y establece patrones de consumo en gran parte de los sectores sociales de los países, particularmente en los estratos de ingresos alto y medio integrados al desarrollo. Integración de los mercados financieros a escala mundial. Lo que implica una alta volatilidad producto de los enormes volúmenes de capital financiero que se transfiere por el mundo sin ningún control gubernamental, lo que provoca una clara vulnerabilidad económica sobre todo porque el comportamiento de los mercados financieros en un determinado país tiene efectos inmediatos en los mercados de otros países sin importar la lejanía de éstos. Tal es el efecto provocado por las famosas crisis financieras llamadas tequila, samba o vodka. Al respecto, Ramonet (2002: 4) asegura que “vivimos una segunda revolución” que se trata de la interdependencia y de la imbricación cada vez más estrecha de las economías de numerosos países, sobre todo el sector financiero, ya que la libertad de circulación de capitales y de flujos financieros, es total y hace que este sector domine, muy ampliamente, la esfera económica. Guerra-Borges (2002: 88) citando un documento del FMI asegura que el volumen medio de operaciones diarias del mercado de divisas se calcula en unos 1 500 miles de millones de dólares en los últimos años, y que las corrientes de capital entre los países desarrollados se han multiplicado por tres entre 1985 y 1995. Revolución en las redes de comunicación. Por medio de instrumentos sofisticados como la Internet, la telefonía celular, el uso satelital para la radio y televisión, con lo cual es posible establecer contacto en cualquier parte del mundo de forma instantánea. Las transformaciones tecnológicas en las ramas de la informática, robótica y telecomunicaciones, forman parte de la revolución tecnológica que da la base para que los flujos financieros y de

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inversión extranjera directa, y los bienes y servicios exportables redimensionen el sistema capitalista en todo el mundo. Al mismo tiempo, las facilidades tecnológicas para entrar en contacto con personas e informaciones en cualquier parte del mundo, permiten generar una conciencia más universal y establecer lazos de solidaridad y coordinar acciones en contra, incluso, de los pilares institucionales mas reconocidos de la globalización, como la OMC, el FMI-BM y la OCDE. La proyección de valores culturales a escala mundial. Especialmente valores culturales occidentales y particularmente norteamericanos, orientados en esencia al individualismo, la competencia, el consumismo, el afán de lucro y la violencia. Pero no se trata de valores universales o comunes de los pueblos del mundo sino de políticas que expresan intereses particularistas con una proyección universal mediante el dominio por las grandes potencias de las industrias culturales y las redes tecnológicas de comunicación. No obstante, el reconocimiento de esa realidad no es obstáculo para la promoción y difusión de otras identidades y de todo un conjunto de valores culturales propios de las sociedades y pueblos del mundo, contribuyendo así a la generación de una nueva ciudadanía fundada en un mayor cosmopolitismo, interculturalismo y universalismo verdaderamente globales. Al tiempo, el impulso activo de algunas normas y valores políticos cada vez más universales, como la democracia, los derechos humanos, la observancia de la legalidad internacional y conciencia ecológica, pueden considerarse como positivos cuando se combinan con actitudes abiertas al escrutinio público internacional de los gobiernos, pero sin ocultar que en muchas ocasiones su promoción se asocia con acciones intervencionistas por parte de los estados dominantes en el mundo jerarquizado. Creciente pérdida de la autonomía de los Estados. Sobre todo para tomar decisiones autónomas y soberanas. Se difuminan las fronteras nacionales y el poder de los gobiernos se dispersa en un múltiples sentidos: hacia arriba, respecto a otros Estados más poderosos y en relación con los organismos económicos internacionales y las instituciones políticas multilaterales; hacia abajo, con otros niveles de autoridad provinciales y locales; y, hacia fuera, con actores no estatales como empresas y organizaciones no gubernamentales. La globalización también cuestiona la supremacía del Estado, al reducir su margen de soberanía (Giddens, 2000), y cuyos gobiernos y políticos pierden capacidad e influencia en sus decisiones, al verse obligados a aplicar políticas de acuerdo con los lineamientos de los centros de poder mundial, colocando en un segundo término las demandas y necesidades de la sociedad nacional. El Estado-nación se convierte, así, para los grandes centros financieros y las transnacionales en un obstáculo,

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sobre todo cuando éste aplica los estrechos márgenes de autonomía en circunstancias de una economía cada vez más mundializada. En ese sentido, la globalización limita la independencia estatal tradicional al provocar una disminución de los instrumentos políticos y regulatorios de los gobiernos nacionales, sobre todo de los países chicos o dependientes, de tal forma que “el desarrollo de los países dependerá crecientemente de los mercados internacionales y cada vez menos de las políticas económicas gubernamentales” (Estefanía, 1996: 14), al grado de que en muchos aspectos los lazos orgánicos e internos entre las sociedades nacionales, así como el conjunto de las instituciones del Estado, han llegado a ser sobreseídas por los organismos internacionales y por las grandes corporaciones transnacionales, que tienen su origen en los países mas avanzados. Mayor interdependencia económica y social. Entendida como el conjunto de múltiples flujos de dinero, personas y comunicaciones; así como el establecimiento de numerosos regímenes internacionales que establecen principios, normas, reglas y procedimientos en áreas de interés común entre los Estados, con la finalidad de administrar una gran variedad de intereses entre diversos sectores sociales que establecen contactos más allá de las fronteras. La interdependencia se convierte así en uno de los rasgos mas distintivos de la globalización, especialmente cuando se observa el enorme volumen de transacciones de bienes y servicios, capitales financieros e inversión, productos culturales y tecnologías, que trascienden fronteras por todo el mundo. Creación de nuevos espacios para la participación de actores no gubernamentales y de las organizaciones intergubernamentales. Es un hecho que la acción de los agentes transnacionalizantes genera la irrupción de las organizaciones de la sociedad civil que se están esforzando por construir alternativas mas humanistas, sociales y populares ante la globalización, donde se puede ubicar la acción de los llamados globalicríticos o altermundistas; y, especialmente, a personalidades destacadas del mundo artístico, escritores, científicos y líderes mundiales. Lamentablemente, se puede observar que el movimiento social internacional todavía es débil frente a los impulsores de la globalización neoliberal, ya que este sector cuenta con numerosos actores entusiastas no sólo en los centros de poder hegemónico, sino también en los países en desarrollo, donde destacan muchos jefes de Estado, incluyendo a muchos políticos, empresarios, intelectuales y empleados que esperan nuevas oportunidades y que tienen grandes aspiraciones de mejora económica y de estatus social. De esta situación nace asimismo la necesidad de reconstruir las bases comunitarias y de solidaridad entre las propias sociedades nacionales, y la revaloración de las funciones

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sustantivas de las instituciones estatales y públicas, sobre todo de cara a la multiplicación de las organizaciones financieras, tratados internacionales e instituciones intergubernamentales del nuevo orden internacional que la globalización representa. Formación de regiones económicas internacionales. Por último, otra de las caractéristicas de la globalización neoliberal es que ha dado un mayor impulso a la formación de regiones económicas. Aunque este tema se profundizará en el siguiente apartado, en general se puede concebir que los también llamados bloques económicos regionales son funcionales y refuerzan la globalización, porque constituyen redes productivas, comerciales y financieras en los territorios de los países que se agrupan, y que a la vez son incorporados a los flujos de capital, de comercio, de tecnología e información que monopolizan las grandes corporaciones transnacionales. Por lo que se puede afirmar, en particular para el caso latinoamericano, que más allá de la formalización e institucionalización de los proyectos regionales, éstos tienden a ser subsumidos por un proceso mayor de regionalización continental y mundialización capitalista. En Latinoamerica, debido al hecho de que el comercio intrarregional no es muy significativo y los principales mercados externos se localizan fuera del área latinoamericana, es patente que la puesta en operación de los procesos de integración, tanto históricos como de nueva generación, no sólo tiene que ver con la vocación expansiva del capital con proyección mundial; sino que la regionalización también es consecuencia del proceso de despliegue de la geopolítica del capital y de la disputa hegemónica entre Estados Unidos y las otras potencias económicas con proyecciones globales, como pudo observarse en 1994, para el caso mexicano con el establecimiento, primero, del TLCAN, y posteriormente en el año 2000, cuando la Unión Europea y México aprobaron el Acuerdo de Asociación Económica, Concertación Política y Cooperación. En consecuencia y desde un punto de vista muy amplio, la globalización expresa los intereses de las sociedades ricas del norte del planeta, a la cual se integran los países del sur en condiciones de mayor subordinación política y dependencia económica, sin resolver previamente y más bien perpetuando, los déficits crónicos en materias de escolaridad, salud, nutrición, empleo y remuneraciones. Por lo que en este proceso, el Sur no juega un papel protagónico, al adolecer de una gran debilidad en términos de instituciones financieras, de centros de innovación tecnológica, de empresas transnacionales y de registro de patentes, elementos primordiales para competir el una economía cada vez más global. Por tal razón, es comprensible la preocupación expresada por diversos sectores sociales y políticos de los países latinoamericanos ante el avance 38 LibrosEnRed

del proyecto hemisférico para la creación del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA), plan estratégico del globalismo norteamericano que busca la consecusión del proceso continental que le asegure el despliegue de sus grandes corporativos en términos de producción, distribución y consumo; al tiempo que busca proteger su mercado nacional de la competencia externa, asiática y europea principalmente. El ALCA como proyecto hegemónico de la principal potencia económica mundial, estaría poniendo en cuestión los procesos integracionistas más auténticamente latinoamericanos, problema que permite dar paso al tema de la regionalización en las Américas, que se aborda en el siguiente apartado.

1.2 - REGIONALIZACIÓN Un importante problema conceptual que enfrenta el estudio de las relaciones internacionales es la definición de región o bloque económico internacional, que puede agrupar a conjuntos de países con desarrollo similar o a economías asimétricas. El primer obstáculo que salta a la vista en un intento de definición aparece en relación con el principio de “homogeneidad”, puesto que la mayoría de las definiciones de “región”, sobre todo considerada dentro de las fronteras nacionales, subrayan la medida de homogeneidad como la unidad capaz de ser destacada dentro de una sociedad total. Aunque ha ido evolucionando el concepto de región, al igual que se ha ido abandonando relativamente el factor de homogeneidad en la determinación de la región, se sigue insistiendo en que por lo menos algún grado de homogeneidad es indispensable para atribuirle individualidad a una región. Aspectos históricos y culturales, así como factores físicos, demográficos y sociales, tradicionalmente son los considerados para explicar la existencia de una región. Lo que interesa en esta parte del trabajo es lograr un esbozo explicativo de la definición de región económica mundial o de bloque económico, que en este texto se usarán como sinónimos, con la salvedad de que el término “bloque” introduce la noción de zona cerrada o amurallada, característica que no asume en la actualidad ningún proyecto, ni aún los mas formalizados o que cuentan con instituciones que funcionan bajo el principio de supranacionalidad, como puede ser el caso particular de la Unión Europea. Consecuentemente, en este estudio se atribuye el concepto de bloque económico especialmente a la Unión Europea, y por extensión a los cuasi bloques (Thurow, 1992) como podrían ser la zona de libre comerció de América del Norte y el área del Pacífico asiático conformada por la ASEAN y la APEC.

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De este modo, para explicar el proceso que da origen a una región económica, lo primero sería intentar definir el concepto de región funcional que brinda una aproximación inicial, pues explica que es una extensión del territorio cuyas partes son interdependientes y están vinculadas entre sí por la división del trabajo o por el intercambio de bienes y servicios. La característica más destacada de este tipo de región es que la integración funcional se presenta bajo la forma de áreas orientadas hacia lugares centrales o nudos. En general, el nudo o centro es un mercado, fuente de provisión de bienes y servicios especializados y medio de acceso a otros nudos en otras regiones. Sin perder de vista esos rasgos definitorios de la región, Lourdes Regueiro (1995) propone que una región mundial desde el punto de vista económico puede definirse por los siguientes elementos: a.

La proximidad geográfica, importante factor que integraría a zonas de un mismo país, áreas de diversas naciones o a países de uno o más continentes;

b.

La interdependencia existente o potencial, medida por los flujos internos de comercio, de inversión, migratorios y tecnológicos;

c.

La existencia de cierto nivel de convergencia macroeconómica y por el potencial existente para la formación de economías de escala, para lo cual son criterios definitorios el tamaño de la población y, sobre todo, el ingreso percápita.

Según esta caracterización, las regiones económicas mundiales pueden abarcar a un conjunto de países que establecen de manera formal o de hecho, formas más o menos elaboradas de interdependencia; pero también puede ocurrir como resultado de la segmentación de subregiones nacionales de países cercanos geográficamente, hacia donde convergen flujos de comercio e inversión en el entorno de una estructura productiva, financiera, comercial y de prestación de servicios común. Pero si bien estos son los elementos definitorios de la región económica internacional, hay que hacer notar que la contigüidad geográfica no sería necesariamente un factor vinculante, mientras que las identidades históricas y culturales comunes que crean una conciencia regional, serían los factores de fondo o cualitativos para la existencia de la sociedad internacional integrada. En otro plano, debido a que la globalización y la regionalización se interpretan como una manifestación paradójica de los fenómenos mundiales, se ha venido desarrollando un interesante debate en el cual algunos autores presentan a los bloques como una tendencia a la consolidación de políticas proteccionistas a escala regional, en virtud de que pueden constituir 40 LibrosEnRed

fortalezas sustancialmente liberalizadas en su interior y significativamente cerradas hacia fuera. El grupo de autores que se adhieren a esta posición, sostiene la tesis de que los bloques constituyen “refugios” en donde las preferencias regionales facilitan la desviación del comercio en detrimento de terceros países. La posición más extrema al respecto subrayaría que como resultado de las presiones proteccionistas dentro de los bloques, se generaría una suerte o proceso de sustitución de importaciones en el nivel regional, el cual provocaría que ciertos sectores productivos se mantuvieran al margen de la competencia global. Sobre este enfoque se puede observar que si bien los acuerdos para constituir regiones económicas pueden originar procesos defensivos, también permiten la articulación funcional de los países menos desarrollados respecto a otros mercados altamente significativos para su desarrollo, como lo muestra el caso de México cuya estrategia en el marco del TLC es atraer inversiones productivas que generen empleos y la expansión de los negocios mexicanos, al tiempo que asegurar el acceso de los bienes exportables “made in Mexico” a uno de los mercados de más alto consumo. En tanto que para los Estados Unidos, el TLC tendría una proyección geoestratégica no tanto para competir con los socios del norte y el sur, sino para afianzar su hegemonía continental y enfrentar el proteccionismo y la competencia europea y asiática. Mientras que para Canadá su pertenencia al acuerdo trilateral no obedece a la necesidad de alcanzar altos beneficios, en razón de que su economía ya estaba asociada desde 1988 al mercado norteamericano, sino a la circunstancia de evitar un daño potencial en el escenario de que algunas inversiones se trasladaran al sur de los Estados Unidos. Otra lectura posible del fenómeno de los bloques económicos, postula que estos no deberían de ser interpretados como causa sino como consecuencia de las tendencias hacia una mayor integración y la liberalización de los mercados globales. Bajo este enfoque, los bloques serían una aproximación tangible o una etapa intermedia hacia el objetivo del libre comercio universal. De esta manera, los países que se agrupan a través de proyectos regionales, lejos de ambicionar la instrumentación de un modelo de sustitución de importaciones, lo que procuran es la constitución de una plataforma exportadora para obtener una mejor inserción en la economía internacional. En este sentido, los bloques regionales se conciben como puentes hacia la mundialización. En efecto, no pocos autores coinciden en que los bloques económicos pueden ser solamente etapas hacia una efectiva transnacionalización de los mercados, opinión compartida por Louis Emmerij (1993: 73), cuando dice que con la formación de grandes bloques regionales se acelera toda41 LibrosEnRed

vía más la integración entre los Estados, y aunque las regiones se rodean a menudo de fronteras económicas reforzadas, también contribuyen a globalizar los mercados. Para apuntalar esta última interpretación, Jaime Estay (1993) argumenta que si se asume que con el concepto de globalización se está haciendo referencia a una creciente interpenetración de las economías nacionales, a un despliegue de la vocación universal del capital a nuevos niveles y a una presencia acrecentada del “resto del mundo” como referente a los procesos nacionales de producción de valores de uso y valorización, son más las semejanzas que las diferencias entre globalización y la formación de regiones. O, en otros términos: “por muchas e importantes que sean las contradicciones que se identifiquen entre los dos procesos, lo que hasta la fecha ha prevalecido es la coexistencia y simultaneidad de ellos” (Estay, 1999: 40). De todas maneras es inevitable observar que los procesos de regionalización de la economía mundial expresan la tensión entre la apertura impulsada sobre todo por las empresas transnacionales y las negociaciones multilaterales, por un lado; y, por otro, la defensa de espacios económicos ante la imposibilidad real de un sistema fundado en el libre flujo de factores productivos a escala universal. Socorro Ramírez (2001: 69) propone la distinción entre regionalización vertical como alternativa a la regionalización horizontal. En la primera categoría caerían los casos de las economías pequeñas que se asocian con otras grandes potencias para evitar quedar marginadas y beneficiarse del flujo de capitales, tecnologías y mercados, como lo ejemplifica el TLC norteamericano o la futura Área de Libre Comercio de las Américas; en la segunda categoría estarían ubicados los proyectos que asocian a economías menos asimétricas, como los mercados conformados por el MERCOSUR y la Comunidad Andina, que responden a visiones distintas y en oposición al verticalismo norteamericano. Desde esta óptica, se estaría hablando de un choque de intereses entre dos grandes proyectos históricos: el bolivarismo latinoamericano y el panamericanismo norteamericano en sus versiones actuales. Pero es necesario advertir que los proyectos actuales están más en función del lucro y del interés privado, que de las necesidades de un auténtico desarrollo de las sociedades nacionales. Así pues, para ser región en la economía global, se requiere contar con un peso relativo dentro del sistema económico mundial, con capacidad mínima de defensa (inclusive militar) del espacio articulado y una división internacional del trabajo estructurada a lo interno de la región, que imprime una dinámica propia a esos espacios dentro de los que se generan relaciones de 42 LibrosEnRed

dominación. Donde las asimetrías en el desarrollo de los países que participan en esos espacios, y las estrategias de desarrollo diferenciadas de los centros de poder hegemónico, determinarían las formas de articulación de los núcleos de las regiones y subregiones con el resto de sus integrantes y con sus periferias, tal como lo explica en uno de sus ensayos Lourdes Regueiro (1995). De esta manera, las principales opciones de integración que se le presentan a los países latinoamericanos desde los años noventa del pasado siglo, quizá no se encuentren prefiguradas por los proyectos históricos y actuales de asociación con sus vecinos inmediatos, sino por la importancia creciente de los mercados de consumo y capitales creados en los tres principales bloques reconocidos por diversos pensadores de la economía internacional: -

El bloque americano, integrado por Estados Unidos, Canadá y México, liderado por el primero y con posibilidades de incorporar a otras naciones de América Latina, como ocurrió con Chile a través de tres acuerdos bilaterales, y como puede ocurrir con el resto de los países latinoamericanos en el 2005, con la formación del ALCA.

-

El bloque europeo, liderado por Alemania y Francia e integrado por los 15 países de la Unión Europea, la cual próximamente se ampliará con la incorporación de otros 10 países de la Asociación Europea de Libre Comercio y del antiguo bloque soviético;

-

El bloque asiático, encabezado por Japón y que abarca a los llamados “cuatro tigres” (Corea del Sur, Hong Kong, Taiwan y Singapur), a los demás países de la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (Tailandia, Malasia, Indonesia y Filipinas), pero cuya esfera de influencia podría extenderse a Australia y Nueva Zelanda, y a las economías que se vinculan mediante los acuerdos desarrollados en el marco de la APEC.

Estas tres grandes regiones se proyectan como las principales influencias externas que están impulsando la regionalización en el continente americano. Y aunque la mayoría de las naciones latinoamericanas prefieran la alternativa del multilateralismo a través de las negociaciones en el marco de la Organización Mundial de Comercio, mientras no se superen las restricciones y el proteccionismo al libre flujo de factores productivos que den paso a un verdadero sistema global, la articulación de las economías latinoamericanas con alguno de los principales bloques, sería la segunda mejor alternativa de integración al mercado mundial. Tal inserción es crucial aún con la certeza de que opera bajo la lógica de los países líderes de cada bloque regional, los cuales paralelamente a la promoción de la libera-

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ción económica bajo sus intereses estratégicos, utilizan la regionalización como una opción para asegurar su competitividad en la economía global, aplicando incluso unilateralmente severas exigencias a los países en desarrollo y nuevas formas de proteccionismo y de comercio compensado. Todo lo cual podría representar un saldo negativo para los países en términos de una mayor vulnerabilidad, al depender sobre todo de un solo mercado, como es el caso particular de México en el NAFTA. Consecuentemente, la asociación de México y Chile con los principales mercados continentales y la promoción de acuerdos comerciales tanto bilaterales como subregionales en Latinoamérica, constituyen un paso importante en el proceso de transnacionalización de sus economías, proceso que también podría desarrollarse a través de medidas propias del comercio administrado, las concesiones recíprocas y el acceso mutuo a los mercados bajo condiciones de equidad, propios de la política comercial estratégica como sólo en parte se asumen en los proyectos subregionales latinoamercanos. Sin embargo, el otorgamiento de mayores plazos para la apertura de los sectores y productos sensibles, la aplicación de principios de flexibilidad y gradualismo, y la intención política de repartir más equitativamente los costos y los beneficios entre los integrantes de los esquemas, no han sido suficientes para compensar la clara asimetría que también se reproduce entre los países grandes y chicos que participan en la construcción de proyectos subregionales en Latinoamérica. Por último, no es ocioso volver a subrayar que las condiciones estructurales en que tiene lugar la transnacionalización económica de los países latinoamericanos, implican: 1) Que la dirección del desarrollo proviene en lo fundamental de los agentes del gran capital, tanto interno como externo; 2) que el papel de los gobiernos nacionales se reduce a crearle al gran capital las mejores condiciones para su operación; 3) que el papel regulador y empresarial del Estado se reduzca en función de las inversiones transnacionales y; 4) que las grandes corporaciones adquieran un papel preponderante en los países que son utilizados como plataformas exportadoras hacia una región (Fazio,1996: 9). En conclusión, podría asegurarse que en la conformación de las estrategias de inserción económica mundial a través de distintas instancias integracionistas, participan diversos actores o agentes tanto estatales como privados “asumiendo que el marco general de la decisión está dado por una economía mundial crecientemente globalizada y constituida, además, en bloques económicos regionales” (Rosas, 1999: 15), pero que a la vez permite cierto margen de participación a los gobiernos y a empresarios organizados en asociaciones, para cooperar entre sí en el establecimiento de la política exterior 44 LibrosEnRed

económica, con el fin de enfrentar los grandes retos sobre la base de una percepción común del fenómeno, y con la finalidad del mantenimiento de sus intereses y aminorar los efectos negativos. La regionalización, por tanto, representa una oportunidad en beneficio de los sectores competitivos y un mayor bienestar para la población que cuenta con capacidad de consumo; a la vez que introduce riesgos difíciles de enfrentar para los sectores tradicionales o menos capacitados para sortear los condicionamientos que implican los proyectos de integración económica, como pueden ser la intensificación de la competencia externa y las presiones que imponen el cambio organizacional, las modernas tecnologías y los nuevos procesos industriales.

1.3 - INTEGRACIÓN ECONÓMICA Aunque no hay pleno acuerdo sobre el significado del concepto de integración, el término se empezó a utilizar desde 1948 haciendo referencia al proceso de unificación de las economías de Europa Occidental, de ahí que siempre haya tenido una connotación eurocéntrica. Integración denota agrupamiento de partes en un todo, y en su sentido económico, implica la movilidad de mercancías y factores económicos mediante la eliminación de discriminaciones de los países que se agrupan, involucrando también algún grado de división de trabajo. Bela Balassa (1979: 6), es el autor que se destaca por haber clasificado las etapas de la integración económica. El introduce la idea de que la integración constituye un proceso y, a la vez, una condición. Balassa cuando define integración, argumenta que considerada como proceso, incluye varias medidas para abolir la discriminación entre unidades económicas pertenecientes a diversos estados nacionales; contemplada como un estado de cosas, puede representarse por la ausencia de varias formas de discriminación entre economías nacionales. El fenómeno de destrucción de barreras económicas y sociales entre los participantes que además lleve a algún grado mayor de unidad entre las economías nacionales, puede denominarse integración. Balassa cita a autores como Kindelberg y Myrdal, quienes además incluyen aspectos sociales en el concepto de integración. En el sentido social y político, se trataría de la eliminación de barreras no económicas entre las comunidades, las razas y los estratos sociales. Por otro lado, aunque algunos autores también analizan procesos de integración en el nivel nacional, el concepto comúnmente se ha referido al

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ámbito internacional, a la destrucción de barreras artificiales entre economías independientes, tales como los aranceles, restricciones cuantitativas al comercio, impedimentos a la movilidad del capital, del empresariado, los trabajadores, el transporte, etc. Por su parte, Isaac Cohen define la integración como un proceso mediante el cual dos o más gobiernos adoptan, con el apoyo de instituciones comunes, medidas conjuntas para intensificar su interdependencia y obtener beneficios comunes. Y para Guerra-Borges (1991: 97) la integración tiene por objeto crear un solo espacio económico entre varios países, mediante la libre movilidad de los factores de la producción, resultado que se concibe como una meta final, de donde deriva la necesidad de especificar las etapas previas para alcanzarla. La creación de un espacio económico regional tiene implicaciones políticas, y de ello se hace cargo la definición política de la integración, según la cual ésta constituye un proceso de transferencia de soberanía de los Estados contratantes a un nuevo ente intergubernamental, con el objetivo de que éste regule la aplicación de los compromisos económicos adquiridos. La definición política admite también el traslado de lealtades entre las élites a un nuevo ámbito institucional con atribuciones supranacionales de toma decisiones, en los esquemas más desarrollados. La teoría de la integración económica puede ubicarse como una parte específica dentro de la teoría de la economía internacional; pero también, como un campo de conocimiento más amplio del que abarca la teoría del comercio internacional, al considerar los movimientos de factores, la coordinación de políticas económicas, etc. De igual manera, la teoría de las relaciones internacionales clasifica a la integración como un fénómeno de alcance medio, como igualmente lo hace al conceptualizar los conflictos bélicos interestatales que no desembocan en guerras mundiales. Margarita Maksimova enumera cinco rasgos distintivos de la integración económica que la diferencian de otros procesos de la economía mundial: 1.

La integración crea vínculos profundos y estables entre las economías nacionales pertenecientes a una región.

2.

El proceso de integración es ajustable por los estados, los cuales tienen una injerencia muy activa.

3.

Las economías registran profundos cambios estructurales que elevan la productividad social del trabajo.

4.

Se trata de un proceso que puede tener lugar solamente entre países pertenecientes a un mismo sistema económico y social. 46 LibrosEnRed

5.

La integración es un proceso estrechamente vinculado a la política y a las relaciones entre clases sociales (Guerra-Borges, 1991:90).

Uno de los cambios que introduce la era de la globalización, es que la expansión de la economía de mercado ha contribuido a superar una conclusión de los clásicos que se esbozaba en el sentido de que la integración era más factible entre países con desarrollo económico equivalente. Ahora varios países desarrollados y subdesarrollados se están integrando, real y formalmente, como es el caso de América del Norte, que se caracteriza por constituir una de las integraciones más asimétricas al sumar los mercados de Estados Unidos y Canadá, como países altamente desarrollados, y México, como país en desarrollo. En síntesis, la integración en su acepción económica consiste en un proceso mediante el cual dos o más mercados nacionales previamente separados, se unen para formar uno solo. La integración económica inicia cuando los países acuerdan eliminar sus respectivas barreras proteccionistas y las características diferenciales de su economía (Helleiner, 1995). La eliminación de las medidas discriminatorias frente al exterior, aún unilateralmente que dé como resultado un incremento en las transacciones económicas y financieras, supone ya una forma de integración (Martínez, 1988). Teóricamente podrían irse eliminando las trabas a la libre circulación de los factores en todos los países, para ir hacia una economía mundial integrada, como postulan los organismos multilaterales; pero por razones políticas y económicas los procesos de integración tienen lugar en forma parcial, es decir, implicando a un número de países normalmente reducido (Tugores, 1995). Se dice, entonces, que asistimos a un proceso de regionalización, especialmente cuando los avances en la integración afectan a los países de un mismo ámbito geográfico. Ramón Tamames (1972: 185) sostiene que la integración per se no resuelve nada, lo importante son las transformaciones nacionales y el aprovechamiento al máximo de las ventajas del comercio internacional. De este modo, sería un error considerar a la integración una panacea, como el camino que lleva a superar todos los males de las economías subdesarrolladas. Para alcanzar la meta del desarrollo integral de las sociedades, los proyectos de integración deben ser completados con una serie de medidas de reforma económica, y si es posible, con el avance a grados más sofisticados de interderdependencia. Al respecto, diversos autores coinciden en distinguir varias modalidades de integración económica, estadios que en buena medida se basan en el modelo que en el viejo continente ha dado origen a la Unión Europea: 47 LibrosEnRed

1.

Áreas Preferenciales, mediante las cuales los países miembros acuerdan entre sí el otorgamiento de menores derechos arancelarios y otras ventajas recíprocas.

2.

Acuerdo de Libre Comercio, en el caso de que dos o más países eliminen entre sí las trabas al comercio de bienes exportables y a algunos servicios. En este esquema, fundamentalmente los países miembros abaten entre sí sus aranceles bajo un programa de desgravación gradual pero mantienen su autonomía frente a terceras economías.

3.

La Unión Aduanera añade al acuerdo de libre comercio entre las partes, la adopción de un “Arancel Externo Común”, de modo que en el terreno arancelario, aún si éste es imperfecto, la unión aduanera actúa como una unidad frente al resto del mundo. Varios autores coinciden en señalar a la unión aduanera como una forma óptima de integración, debido que paralelamente a su creación se hace necesario armonizar otros elementos, como el sistema monetario y fiscal y el transporte, factores que en conjunto componen elementos importantes del cuadro institucional de la economía.

4.

El Mercado Común se forma cuando una unión aduanera asume también la libre circulación de los demás factores productivos, como el capital y el trabajo, dentro del área integrada.

5.

La Unión Económica y Monetaria implica la armonización de las políticas micro y macroeconómicas, así como la adopción de una moneda única. Esta modalidad de integración tiene importantes implicaciones políticas porque impone requisitos más avanzados de cesión de soberanía y requiere de una fuerte voluntad del conjunto de actores institucionales y sociales para avanzar hacia ese estadio.

El proceso integrador puede culminar con la creación de instituciones federadas o mecanismos de coordinación de políticas macro-económicas y sectoriales para compensar la asimetría entre las sociedades. La formación de una unidad de carácter comunitario exige que las decisiones de las autoridades intergubernamentales sean obligatorias y cumplidas por todas las partes integradas; de ahí que el principio de supranacionalidad, otorgado a algunas instituciones comunes con poderes autónomos, implique una coordinación de soberanías y un adecuado financiamiento y organización para que pueda operar armónicamente con el principio de subsidiariedad, el cual busca hacer eficiente la política a través de la delegación de recursos y funciones a los organismos de mas bajo poder, provinciales y locales, que son menos burocráticos y están mas cerca de la gente. Tal es el caso de la actual Unión Europea, proyecto que sin embargo se caracteriza más por

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su carácter intergubernamental, estando muy lejos de ser una “unión de pueblos”, como lo han postulado algunos líderes europeos. Este modelo es el que más se acercaría a lo que se ha definido como Estado-región supranacional, pero que sin embargo tiene en la coordinación de soberanías nacionales su rasgo más característico (Keohane y Hoffman, 1990: 10). Debido a que la quinta modalidad de integración ha sido alcanzado sólo por la Unión Europea, le confiere a ésta un carácter singular y excepcional (Botto, 2002:8), sobre todo al observar las motivaciones políticas e ideológicas de los actores que han participado en su construcción, desplegando su soberanía durante más de cincuenta años. En este sentido, más que un paradigma que estaría recreándose en otras areas continentales, es difícilmente reproducible en las regiones que persiguen sólo fines económicos sin preocuparse por el desarrollo conjunto, político, social y cultural, particularmente en el área del TLCAN, donde las asimetrías en el ingreso y las diferencias históricas y culturales, conforman una brecha que impide la viabilidad de cualquier proyecto que pretenda fines comunitarios entre México y los Estados Unidos, en el futuro previsible. Pero no se puede concebir al sistema internacional como algo estático; el cambio y la innovación son algunos de los rasgos característicos de las organizaciones que ante los retos externos promueven la integración. En el contexto de un sistema dinámico, es teóricamente posible avanzar de modalidades simples a formas más profundas y sofisticadas de asociación entre los países. Pasar, por ejemplo, de una simple zona de libre comercio a una unión aduanera cada vez más avanzada, forma parte de la agenda actual de casi todos los proyectos latinoamericanos. En tal virtud, es necesario recordar la contribución de Jacobo Viner (1986) a quien se le reconoce como el principal teórico de las uniones aduaneras, nivel de integración considerado como óptimo por muchos pensadores porque hace necesaria la armonización en algún grado de la política económica, lo que supone también cierto nivel de renuncia a la soberanía nacional y estatal. Lo peculiar de la unión aduanera es que combina el libre comercio preferencial con un nivel de protección arancelaria respecto a los productos de terceros países (Grien, 1994:53). Mediante los conceptos de creación y desviación de comercio, Viner demostró que la unión aduanera podría ser deseable en unos casos y en otros no. Igualmente, Viner subrayó que no se puede determinar a priori cual será el resultado de este tipo de unión, sino que todo dependerá de la forma práctica que ésta asuma. El argumento principal es que “el libre comercio maximiza el bienestar mundial; la unión aduanera, al eliminar los aranceles, constituye un movimiento hacia el libre comercio; por tanto, la unión 49 LibrosEnRed

aduanera aumenta el bienestar, aun cuando no lo maximiza por cuanto el libre comercio no involucra a todos los países sino a los miembros de la unión”(Guerra-Borges, 1991: 53). En relación con los diversos niveles integrativos, se puede señalar que en el continente americano los procesos regionales se ubican en los estadios más bajos de la integración económica. Así por ejemplo, la integración en América del Norte se formaliza mediante un tratado muy ecléctico de libre comercio, que deja en libertad a sus miembros para asumir compromisos con otros países o grupos de países. Al MERCOSUR desde 1991 le ha seguido un proceso de liberalización comercial que está cursando por la creación del Arancel Externo Común, propio de la unión aduanera, que ha entrado en crisis pero que a futuro podría convertirse en un mercado común, al igual que otros proyectos, como el Mercado Común Centroamericano, la Comunidad Andina de Naciones y el Caricom. El resto de los países constituyen agrupaciones subregionales que mediante diversas modalidades, aspiran a crear zonas de libre comercio, como son los casos del Grupo de los Tres y de los TLC´s entre México y los países centroamericanos. Esa emergencia de los procesos de integración ha provocado que en los últimos años se estén multiplicando los esfuerzos para explicar la nueva etapa de la integración como un proceso regional a la vez que mundial. En ese sentido, hermanado con el concepto integración se utiliza el concepto de interdependencia, el cual es el menos popular porque incluye connotaciones ideológicas asociadas a la hegemonía norteamericana en Latinoamérica. Sin embargo, poco a poco se ha ido abriendo campo en los análisis de la economía mundial. En el caso de nuestro continente antes de que se aceptara el concepto de interdependencia, los estudios sobre la relación de América Latina y los Estados Unidos se basaban principalmente en el enfoque “clásico” o “realista” de las relaciones internacionales y en la teoría de la dependencia, que se vinculaba a la teoría marxista del capitalismo, en la cual la concepción del sistema centro-periferia era muy influyente (Wallerstein,1990). Pero ya a fines de los años setenta en Estados Unidos, desde el campo de estudio de las relaciones internacionales, Keohane y Nye generaron el concepto de interdependencia, distinguiendo la interdependencia compleja de la interdependencia asimétrica, perspectiva que en México evolucionó desde su total rechazo hasta una gradual aceptación debido a que principalmente “el concepto de interdependencia asimétrica nos ayuda a comprender las relaciones entre países grandes y pequeños en la economía política internacional contemporánea” (Keohane, 1990:75). Desde otros

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desarrollos, también se denomina interdependencia imperfecta a la relación recíproca entre sociedades ricas y pobres. Como ya se anotó, ese enfoque se ha venido reafirmando para explicar la evolución del sistema internacional, en el cual las dependencias recíprocas entre las unidades que lo componen han ido aumentando. La CEPAL, por ejemplo, en sus últimos documentos utiliza el binomio integración e interdependencia económica. Cuando ésta organización recomienda una mayor cooperación entre los países latinoamericanos, define la situación en los siguientes términos: “la cooperación entre países asociados a un esquema de integración es esencialmente deseable en tanto pasan a ser interdependientes, o sea, tienen un elevado coeficiente de apertura comercial y del mercado de capitales entre sí (CEPAL, 1992:163). Eduardo Gana (1992: 713), citando a Said El-Naggar precisa que, en general, para medir la interdependencia económica se utilizan tres indicadores: 1.

La proporción de las exportaciones de bienes y servicios en el PIB, que es en cierta forma un sinónimo de apertura económica.

2.

El grado de concentración o diversificación de la estructura de las exportaciones.

3.

El déficit en cuenta corriente de la balanza de pagos como representativo de la interdependencia financiera.

En los análisis que la CEPAL ha publicado para orientar las políticas de coordinación en materia de políticas macroeconómicas, se insiste en que la interdependencia, ocasionada por la apertura recíproca de los mercados, tiende a reducir la eficacia de las políticas internas e incrementa la importancia de tomar en consideración los impactos de las políticas macroeconómicas de los países asociados en el diseño de las propias políticas monetarias, fiscales y cambiarias. En esta misma línea, se explica que la movilidad de los factores, bienes y servicios hace necesario que se tiendan a igualar los incentivos, ventajas y desventajas que puedan acarrear las políticas económicas para no forzar las condiciones de competitividad espúreas, evitar distorsiones persistentes o la concentración de factores productivos en determinados países (CEPAL, 1992, 163). En términos generales, se dice que existe interdependencia económica cuando entre dos países o agrupaciones, las políticas aplicadas tienen repercusiones sobre las economías de ambas partes y cuando “los resultados económicos en un determinado país son función no sólo de sus políticas nacionales, sino también de factores externos determinados en el ámbito de las políticas internas de los principales socios” (CEPAL, 1992: 162).

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Así entendida, la interdependencia viene a sustituir o a complementar el concepto de integración y, en muchos casos, a utilizarse como sinónimo. Sin embargo, el concepto de interdependencia permanece algo subdesarrollado en los análisis económicos, a diferencia del amplio desarrollo que ha tenido desde la perspectiva neofuncionalista de las relaciones internacionales. Se observa, pues, como el concepto de integración está convergiendo con el de interdependencia para abarcar de forma más completa los fenómenos estudiados.

1.4 - INTERDEPENDENCIA MUNDIAL Autores como Octavio Ianni (1996:44) aseguran que la interpretación sistémica de las relaciones internacionales ofrece marcos de referencia para analizar aspectos importantes de la organización y la dinámica de la sociedad mundial. Los análisis sistémicos reconocen que a los sistemas nacionales y a los regionales se superpone el sistema mundial. De acuerdo a esta interpretación, la comunidad mundial aparece como un sistema formado por partes interdependientes más que por una agrupación de entidades autónomas. Desde este enfoque se propone que el mundo ya no sea visto como un conjunto de naciones autónomas o agrupadas en bloques económicos y políticos. En cambio el mundo puede ser visto como un sistema en el cual los Estados nacionales y los bloques son partes interdependientes. Por tanto, el sistema mundial emergente requiere para su análisis de una perspectiva holística en lo que se refiere al futuro desarrollo mundial: todo parece depender de todo debido a la trama de las interdependencias entre las partes y el todo (Mesarovic y Pestel, citado por Ianni, 1996: 50). El concepto de sistema aplicado a las relaciones internacionales indica que los cambios operados en el accionar de una o más unidades nacionales afecta las acciones de las demás. Esos cambios significativos serían las guerras, las integraciones, las recesiones, las devaluaciones y las crisis políticas (Merle, 1991). La percepción del sistema integrado por un repertorio de funciones, es lo que caracteriza a la perspectiva fucionalista de las relaciones internacionales. La visión funcionalista concibe al sistema como un conjunto de unidades que interactúan entre sí de acuerdo con pautas relativamente regulares y perceptibles, algunas de las cuales pueden configurar subsistemas dotados de límites reconocibles, pero abiertos a las influencias provenientes del medio ambiente externo (Tomassini, 1989: 127).

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Marcel Merle (1991: 485) propone que para estudiar el conjunto de interacciones que se producen entre el sistema y su entorno, se haga considerándolo como un sistema circular de tipo cibernético, en el cual la especificidad del sistema internacional reside en que es un sistema global “cerrado” en sí mismo, sin comunicación posible con un entorno externo apropiado5. Esta característica resulta del agotamiento del espacio geográfico mundial y de los recursos ofrecidos a la humanidad. El enfoque sociológico-sistémico de las relaciones internacionales es útil porque permite caracterizar el sistema global por su unicidad, jerarquización e interacción. Pero también por su alto grado de estratificación, por la polarización económica, financiera y tecnológica; por su pluralismo político y por el monopolio del poder que de hecho se encuentra fuertemente concentrado en un número reducido de países centrales. Desde esa perspectiva, la interdependencia se estaría refiriendo a situaciones caracterizadas por efectos recíprocos entre países o entre actores en diferentes países. Estos efectos resultan de intercambios internacionales de flujos de dinero, bienes, personas y mensajes que trasponen las fronteras nacionales (Keohane y Nye, 1988: 302). De acuerdo con el modelo creado por Keohane y Nye, las relaciones de interdependencia siempre implicarán costos, en cuanto a la autonomía y la soberanía nacionales, y es imposible determinar a priori si los beneficios de una relación serán mayores que los costos. Esto dependerá tanto de los valores que animen a los actores como de la naturaleza de la relación. Dice Keohane (1988:23) que nada nos asegura que las relaciones que denominamos “interdependientes” puedan caracterizarse como de beneficio mutuo, y no implican necesariamente la existencia de una relativa igualdad en cuanto a los recursos disponibles o los beneficios obtenidos por parte de los distintos actores, pudiendo darse situaciones de interdependencia compleja, simétrica o asimétrica, según los casos.

Marcel Merle (1991: 151) explica que el sistema constituido por un conjunto determinado de relaciones, está en comunicación con su entorno mediante el mecanismo de inputs y outputs. Los inputs están constituidos por el conjunto de demandas y apoyos que se dirigen sobre el sistema, considerado como un todo. En el interior del sistema, las demandas y los apoyos son convertidos mediante la reacción combinada de todos los elementos constitutivos del sistema y provocan finalmente, por parte de la autoridad reguladora, una reacción global que expresa la manera según la cual el sistema trata de adaptarse a las presiones que emanan del entorno. Esta reacción global (output) constituye la respuesta del sistema, pero también diseña al mismo tiempo un nuevo circuito de reacción (feedback) que contribuye, a su vez, a modificar el entorno del que partirán a continuación nuevas demandas y nuevos apoyos, etc. 5

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La interdependencia compleja se caracteriza por: 1) la existencia de múltiples canales conectando a las sociedades; 2) la agenda de las relaciones interestatales consiste en múltiples problemas que no están ordenados en una jerarquía clara y consistente; 3) la fuerza militar no es utilizada por los gobiernos respecto a otros gobiernos dentro de la región o respecto de los problemas. En cambio, la interdependencia asimétrica aparece cuando los actores menos dependientes pueden aprovechar la interdependencia como fuente de poder e influencia en sus manejos internacionales afectando incluso otros asuntos de la relación. De ahí que la interdependencia no siempre dé lugar a situaciones de dependencia mutua equilibrada (Keohane y Nye, 1988: 25), sino al contrario, puede generar condicionamientos de franca dependencia y pérdida de autonomía en las partes más débiles. Esto es así porque no existe una auténtica interdependencia balanceada, que sólo puede lograrse entre los países industriales desarrollados con Estados políticamente poderosos; en tanto las relaciones de los países centrales con los periféricos están dominadas en la mayoría de los casos por una dependencia absoluta de los últimos hacia los primeros, relación que funciona no tanto de manera global, sino más bien desigualmente piramidal. No obstante el reconocimiento de esa realidad, este enfoque “considera la convergencia de intereses entre naciones cuando se observa la necesidad de cooperación mutua orientada a mejorar la competitividad para poder afrontar conjuntamente un entorno internacional cada vez más interdependiente y competitivo” (Margaín, 1994: 82). De ese planteamiento se deriva una de las tesis principales de los interdependentistas, que sostiene que precisamente para limitar la discordia y evitar conflictos severos, las políticas seguidas por los gobiernos deban adaptarse entre sí. Como los Estados tienen intereses complementarios a la vez que competitivos, se hace necesario que ciertas formas de cooperación sean potencialmente beneficiosas para las partes. De esta manera surge la necesidad que da paso a la creación o aceptación de “procedimientos, normas e instituciones para ciertas clases de actividades, [a través de los cuales] los gobiernos regulan y controlan las relaciones transnacionales e interestatales” (Keohane y Nye, 1988: 18). A estos acuerdos gubernamentales los interdependentistas les denominan “regímenes internacionales”, categoría que puede incluir a los diferentes tipos de tratados comerciales, como el TLC entre Chile y México. El modelo que han construido los interdependentistas se compone también de las definiciones de relaciones transnacionales que serían los contactos, coaliciones e interacciones a través de las fronteras nacionales sin control 54 LibrosEnRed

gubernamental. Entienden por interacciones globales a los movimientos de información, dinero, objetos físicos, pueblos y otros items tangibles o intangibles a través de las fronteras estatales. Las interacciones transnacionales son los movimientos de items tangibles o intangibles a través de las fronteras estatales cuando al menos un actor no es un agente de un gobierno o de una organización intergubernamental. Las interacciones transgubernamentales vienen siendo las interacciones entre subunidades gubernamentales a través de las fronteras estatales (del Arenal, 1995: 312315). En tanto que las relaciones supranacionales se estarían reservando para caracterizar el funcionamiento de ciertas organizaciones intergubernamentales que están dotadas de atribuciones y financiamiento para la toma de decisiones de forma autónoma en función del desarrollo de un proyecto regional. La importancia del modelo de la interdependencia sobre todo reside en que supera al modelo estatocéntrico, el cual consideraba que la política internacional consiste solo en relaciones entre gobiernos. Sin embargo, según explican Keohane y Nye, los Estados continúan siendo los más importantes actores en los asuntos mundiales, aunque no los únicos, y en la mayoría de los casos, ni más poderosos. Por tal razón, es indudable que las relaciones de interdependencia favorecen a los grupos sociales más poderosos y ricos. Igualmente, otros beneficiarios son los sectores del mundo más modernizados y adaptados tecnológicamente debido a que son capaces de obtener ventajas de ese conjunto de relaciones. En la actualidad es patente que en muchos escritos originados en el ámbito latinoamericano el concepto de interdependencia todavía no ha sido plenamente aceptado porque responde a uno de los enfoques dominantes en los Estados Unidos, mismo que es utilizado por los políticos e ideólogos para justificar su hegemonía y contener las demandas de los países en desarrollo. En la retórica de los representantes del Tío Sam se utiliza contra del nacionalismo económico bajo el supuesto de que las naciones ricas y las pobres deben de participar de una empresa común, como lo manifiestan los promotores del neopanamericanismo como sustento doctrinario del ALCA. Siguiendo esta línea de razonamiento, John Trent (1995:371) al estudiar cómo se forman las sociedades internacionales asegura que el intercambio económico crea intereses comunes y a la vez competitivos: “Una percepción de intereses comunes basta para lanzar a las élites empresariales en dirección de una mayor integración, como lo hemos visto en las recientes tendencias hacia la creación de áreas regionales de libre comercio... La necesidad de tomar medidas políticas suele brotar de una percepción de problemas y aspiraciones comunes entre las élites dominantes”. 55 LibrosEnRed

Desde esta óptica se enfatiza que a partir de la existencia de problemas, intereses y objetivos comunes, las unidades nacionales se asocian y adoptan estrategias de acción conjuntas para mejorar el status de los países de la región, de sus respectivas comunidades y para facilitar su reinserción o integración en el sistema estratificado internacional. En esos casos, la integración debe ser solidaria con el objetivo de que el proceso creciente de interpenetración y armonización económica y de acciones políticas conjuntas sirvan para mejorar las condiciones sociales. La integración hegemónica apunta, por el contrario, a consolidar y a profundizar las desigualdades y las relaciones de dominación preexistentes. Y la integración subordinada se referiría al proceso donde se involucran economías desarrolladas y subdesarrolladas altamente asimétricas. La existencia de una comunidad de intereses entre las naciones que aspiran a integrarse constituye un requisito importante, porque posibilita la armonización y la coordinación de las políticas económicas, el diseño e implementación de programas comunes y la creación de organismos comunitarios que exige todo proceso integrativo que tenga como objetivo beneficiar a las sociedades. Los requisitos básicos que deben cumplimentarse para garantizar el correcto funcionamiento del proceso de integración, serían los siguientes: a) homogeneidad del grupo; b) comunidad de intereses; 3) voluntad política; 4) modelo adecuado. La asimetría y heterogeneidad entre los países integrados sería un elemento adverso y conspiraría contra el proceso de integración. Inclusive, la integración entre desiguales profundiza esas desigualdades y puede conducir a una integración hegemónica con un bajo nivel de distribución de sus beneficios (Mabel, 1994: 74). En consecuencia, el enfoque sociológico-sistémico de las relaciones internacionales subraya que la integración se refiere a la “formación de las lealtades que vinculan a los individuos, a un conjunto de grupos sociales o a un cierto número de Estados, a una comunidad más amplia. Situación a la cual se llega a través de la interacción entre sus distintas unidades y a través de procedimientos consensuales que se sustentan en valores y problemas compartidos” (Tomassini, 1989:134). O en otras palabras, de forma general se puede definir a la integración como “un fenómeno social según el cual dos o más grupos sociales adoptan una regulación permanente en determinadas materias que hasta ese momento pertenecían a su exclusiva competencia” (Puig, 1987: 26). Esta definición clarifica que la integración es también un fenómeno social, que involucra no solo a los Estados sino también a cualquier otra agrupación, micro (como sociedades y empresas) y macro (como la comunidad internacional). En este sentido, el interés de este estudio está puesto en 56 LibrosEnRed

el análisis de las conductas y acciones que tienen como propósito el lograr que los grupos sociales en cuestión renuncien en determinadas materias a la actuación individual para hacerlo en forma conjunta. Este enfoque adquiere relevancia porque se ha observado que el defecto fundamental de la teoría y la práctica de la integración latinoamericana ha sido su unilateralismo, pues siempre enfatizó la integración “económica”, sin tomar en cuenta otros aspectos o componentes de la integración, como el cultural, político o territorial. Pero además, los estudios se concretaron al análisis fundamentalmente de la integración “entre Estados”, siendo que se dan fenómenos de integración en el ámbito global, en el régimen internacional y en los diversos niveles nacionales, regionales o locales, involucrando significativamente la participación de actores no estatales. En otro plano, desde el campo de análisis de las relaciones internacionales, una de las contribuciones más sobresalientes es el modelo de integración e interdependencia propuesto por Karl Deutsch (1994: 365-415) en el que por lo menos identifica doce condiciones sociales y económicas de fondo que deben existir dentro y entre las unidades participantes y que parecen ser necesarias, aunque tal vez no suficientes, para que la comunidad tenga éxito: 1.

Compatibilidad mutua de los principales valores relevantes para el comportamiento político.

2.

Una forma de vida distinta y atractiva.

3.

Expectativas de formar vínculos económicos más fuertes y gratificantes u obtener gratificaciones conjuntas.

4.

Un marcado aumento de la capacidad política y administrativa de por lo menos algunas de las unidades participantes.

5.

Un gran crecimiento económico de por lo menos algunas unidades participantes (en comparación con los territorios vecinos fuera de la zona de integración propuesta).

6.

Algunos lazos firmes y sustanciales de comunicación social por encima de las fronteras mutuas de los territorios que van a integrarse y por encima de las barreras de algunos de los principales estratos sociales que los componen.

7.

Una ampliación de la élite política dentro de por lo menos algunas unidades políticas y para la emergente comunidad mayor en su totalidad.

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8.

Una movilidad geográfica y social de las personas que sea relativamente alta, por lo menos entre los estratos con relevancia política.

9.

Multiplicidad en el alcance del flujo de comunicaciones y transacciones reciprocas.

10. Cierta compensación general de gratificaciones en los flujos de comunicaciones y transacciones entre las unidades que van a integrarse. 11. Una frecuencia significativa de intercambio de los papeles grupales (como ser mayoritario o minoritario, benefactor o beneficiario, director o dirigido) entre las unidades políticas. 12. Una considerable posibilidad mutua de predecir el comportamiento (Deutsch, 1994:371). En el modelo desarrollado por Deutsch se ubica a las zonas centrales altamente desarrolladas, como las más atractivas para el proceso de integración. A estos centros, mediante acuerdos funcionales, los gobiernos y las élites gradualmente delegan algunas tareas específicas a una dependencia común. Un aspecto básico para que la integración se convierta en una fuerza, es que debe involucrar a sustanciales grupos de interés y grandes cantidades de personas. “Estos grupos deben de compartir expectativas comunes de mejora económica; la unidad de intereses debió ser impulsada por algún reto externo, que exija una respuesta nueva y conjunta, y el arribo de una nueva generación a la escena política preparada para realizar nuevas acciones políticas” (Deutsch, 1994: 375). Finalmente, Deutsch ha observado que muchos movimientos de integración exhiben una sucesión de tres etapas: 1) La etapa de la dirección de los intelectuales, que involucra la participación de limitados grupos o élites; 2) la etapa de los políticos, cuando se elaboran compromisos políticos mutuamente beneficiosos; y, 3) la política de élites a gran escala, cuando la política de integración se vuelve práctica y logra interesar a amplios sectores sociales. En este escenario también es posible que el proceso enfrente retrocesos y fracasos. Por tal razón, nunca se puede interpretar el proceso de integración como un fin en sí mismo o como un proceso ineluctable, porque también es posible que los proyectos se abandonen, que se estanquen o que avancen de forma discontinua, dependiendo en mucho de factores como las guerras y las crisis económicas; al igual que de la capacidad, carisma y liderazgo de los políticos, empresarios y académicos impulsores de la integración, es decir, de los actores. Al respecto, desde mi punto de vista, el papel de los académicos es analizar los fenómenos globales de cara a la sociedad y

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explicar la necesidad de una mayor interdependencia para la superación de los grandes rezagos económicos y la elevación del status de la gente. De otro modo, si la integración sólo está en función de los grupos ya de por sí privilegiados no tendría ningún sentido promoverla.

CONCLUSIÓN: LA UTILIDAD DE LOS DIVERSOS ENFOQUES Si bien es posible admitir la valoración de que “en sentido estricto hasta ahora no ha habido integración entre nuestros países, lo que la convierte en una alternativa inédita para América Latina” (Grien, 1994) habría que reconocer que desde los años sesenta y setentas, se han realizado serios esfuerzos para crear uniones aduaneras en el marco de la Asociación Latinoamericana de Integración, como los antiguos Mercado Común Centroamericano, Grupo Andino y el Caricom, esquemas que lograron resultados positivos de forma parcial, pero que al no haber avanzado hacia la plena eliminación de aranceles entre los miembros y no haber adoptado el arancel externo común, quedaron en la modalidad que se denomina área de preferencias arancelarias o zonas de libre comercio, es decir, en los primeros peldaños del proceso de integración. Al mismo tiempo, se experimentó un progresivo debilitamiento de las instituciones tradicionales que promueven la integración, como la ALADI y la CEPAL, debido a la dificultad para adaptarse a las circunstancias introducidas por la globalización. Al remontar la década de los ochenta, que provocó un atraso considerable en las economías latinoamericanas, las iniciativas de integración que se relanzaron o las nuevas que se crearon en los años noventa del siglo pasado, se encontraron en un contexto desfavorable ocasionado por la gran brecha abierta entre los países desarrollados y los países del área, que no se habían recuperado de las crisis de la “década perdida”; incluso a pesar de las profundas reformas estructurales emprendidas en el marco del esquema neoliberal. Sin embargo, hay que señalar que en esta nueva etapa integracionista participan no solo los gobiernos al más alto nivel sino que se toma en cuenta a los grupos empresariales y sociales más importantes, lo que introduce un componente que puede contribuir a darle más viabilidad a la consolidación de los proyectos y a la profundización del proceso. Particularmente porque los esquemas más institucionalizados cuentan con instancias consultivas donde están representados actores no estatales que expresan demandas sociales, laborales y ecológicas, temas que en las experiencias tradicionales no tenían consideración alguna.

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Entre los nuevos acuerdos para formar regiones económicas, cuya estrategia general es atraer inversiones productivas y la conformación de un marco jurídico que dé seguridad al capital, destacan el TLCAN, el MERCOSUR, el Grupo de los Tres y una treintena de pactos bilaterales, entre los que se ubica TLC entre México y Chile. En estos esquemas de nueva generación, se incluyen temas más allá del intercambio de mercancías, como: inversiones productivas, comercio de servicios, compras del sector público, políticas de competencia y compras gubernamentales. Los nuevos esquemas, por lo general, establecen plazos breves y ambiciosas metas para lograr el desmantelamiento arancelario; especifican para cada sector un tratamiento particular o especial, y establecen listas de excepciones para los sectores más vulnerables o sensibles; las medidas de salvaguardia, antidumping, medidas sanitarias y fitosanitarias constituyen normas estrictas que se incluyen en muchos de los protocolos, al igual que procedimientos ágiles de solución de controversias. Exceptuando al TLCAN, en Latinoamérica predominan agrupaciones entre países afines desde el punto de vista geográfico, cultural y político. Aunque se reconocen las asimetrías, no se le otorgan muchas concesiones a los países de menor desarrollo económico, pero se mantienen principios como el de reciprocidad, flexibilidad y gradualismo, como en el caso del MERCOSUR. En la mayoría de los esquemas, los gobiernos de corte neoliberal, sobre la base de su afinidad ideológica, han establecido sus compromisos poniendo por delante el argumento de que la redemocratización es otro factor que facilita las vinculaciones político-económicas entre los países de la región. Esa complejidad de la nueva dinámica de la integración en el continente, está exigiendo una revisión de las doctrinas tradicionales que han dado sustento a la práctica integracionista. En ese sentido, la convergencia entre las categorías de integración e interdependencia pude resultar útil porque el binomio que conforman permitiría dar cuenta de la integración real y aquella se fomenta mediante convenios oficiales. Del mismo modo, se pueden superar los enfoques estatocéntricos y economicistas. Mediante la colaboración entre el enfoque neofuncionalista de las relaciones internacionales y la perspectiva neoclásica del comercio internacional, se podrían combinar varias herramientas analíticas para interpretar la integración asimétrica que está ocurriendo entre países desarrollados y países en desarrollo, al igual que entre economías periféricas grandes y pequeñas. A través de una perspectiva más comprensiva se puede concebir a la integración económica, en sus diversas modalidades, como una manera de 60 LibrosEnRed

establecer interdependencias entre países y entre sus sectores económicos, a resultas de lo cual se podrían lograr tasas más altas de crecimiento; y, en el mejor de los casos, un auténtico desarrollo de los países que se integran. Esa creación de interdependencias entre los países o entre segmentos económicos de los mismos, es a la vez un proceso que se formaliza en un determinado nivel de institucionalidad, que sin llegar a contar todavía con atributos supranacionales, sirven para darle coherencia a los instrumentos de desarrollo de los países que se asocian. Esto significa que ahora los procesos de integración mediante el mercado son los que están contribuyendo a crear una estructura institucional en consonancia con las interdependencias postuladas o establecidas (Guerra-Borges, 1991:94). Para los propósitos explicativos de este estudio, el modelo desarrollado por Keohane y Nye es de utilidad también porque introduce el concepto de los regímenes internacionales, en cuanto expresión de la interdependencia compleja y asimétrica que caracteriza hoy las relaciones internacionales, marcada por el juego conjunto de las relaciones diplomático-estratégicas y de las relaciones económicas internacionales. Los tratados internacionales, como por ejemplo el TLC, también pueden ser definidos como regímenes internacionales, en el sentido que constituyen un conjunto de normas y procedimientos que regularizan el comportamiento de los actores y controlan sus efectos, sobre todo con la finalidad de evitar un choque severo de intereses. Los acuerdos de integración, como el antiguo ACE o el actual TLC entre Chile y México, por tanto, serían interpretados como factores intermedios entre la estructura del poder del sistema internacional y la negociación política y económica que se produce en su seno. Una mayor interdependencia significa una mayor internacionalización y transnacionalización de las economías nacionales, dando origen a una economía de nuevas dimensiones, cuantitativa y cualitativamente diferente a sus componentes individuales. Lo anterior es aplicable tanto a los países desarrollados como a los que están en vías de desarrollo, debido a que es el resultado del proceso de concentración y centralización del capital y del desbordamiento de las fronteras nacionales impuesta por la revolución científica y tecnológica (Guerra-Borges, 1991: 95). Una visión similar es compartida desde 1994 por la Comisión Económica para América Latina, cuando definió lo que se debe entender por regionalismo abierto. La CEPAL denomina regionalismo abierto al proceso que surge al conciliar la interdependencia nacida de acuerdos especiales de carácter preferencial y aquella impulsada básicamente por las señales del mercado resultantes de la liberación comercial en general. El regionalismo abierto persigue compatibilizar la integración formal y la integración real. 61 LibrosEnRed

En otros términos, armonizar la interdependencia creada por los acuerdos oficiales con la impulsada por las fuerzas del mercado (CEPAL, 1994:12). Según este concepto, se trata de crear preferencias mediante acuerdos de integración sumando a nuevos miembros a partir de la cercanía geográfica y la afinidad cultural de los países, para que esta política sea un complemento de una economía internacional cada vez más abierta. Por tal razón, la recomendación política que lanza la CEPAL a los gobiernos latinoamericanos, es que los acuerdos de integración deberán tender a eliminar las barreras aplicables al comercio de bienes y servicios entre los signatarios en el marco de sus políticas de liberalización comercial frente a terceros, al tiempo que se favorece la adhesión de nuevos miembros a los acuerdos (CEPAL, 1994: 13). Indudablemente la CEPAL es una de las organizaciones más influyentes en los ámbitos políticos, empresariales y académicos de América Latina, por lo que su concepción del regionalismo abierto ha tenido aceptación porque se sustenta en la racionalidad del desarrollo en las nuevas circunstancias generadas por la globalización y la regionalización. El aspecto cuestionable de tal formulación consiste en que forma parte del lenguaje que bajo los términos de cooperación o asociación esconde las pretensiones hegemónicas de los países desarrollados, que en los noventa promocionan una integración de carácter subordinada a sus intereses estratégicos. A reserva de realizar un análisis de la justeza de la política del regionalismo abierto, lo interesante de la nueva formulación de la CEPAL es que conjuga dos de las tradiciones explicativas más interesantes para dar cuenta de la nueva dinámica integracionista que se ha estado imponiendo. La convergencia entre el concepto de integración y el de interdependencia, así como puede ser compatible con las visiones hegemónicas, también de su aplicación como instrumento interpretativo de la realidad continental, se pueden derivar conclusiones para verificar que la integración, en el marco del modelo neoliberal, no está plenamente en función de los intereses del desarrollo económico y social de las naciones latinoamericanas. Principal motivo para realizar una revisión de las teorías tradicionales y para que se ensaye la formulación de conceptos más apropiados a la realidad de la integración e interdependencia en las Américas.

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LOS RETOS DEL DESARROLLO HUMANO

Ignacio Medina Núñez

INTRODUCCIÓN En la mayoría de las corrientes teóricas, los planteamientos sobre el desarrollo se han concentrado en el esfuerzo por fomentar el crecimiento y expansión económica para elevar los niveles cuantitativos del Producto Interno Bruto (PIB) de los países y posteriormente las posibilidades de mayores ingresos para la población. Esto sucedió incluso en los planteamientos de la misma Organización de Naciones Unidas (ONU) durante la mayor parte del siglo XX. “Durante mucho tiempo, los más de dos siglos que tiene de vida el capitalismo industrial, la idea motriz que ha vertebrado tanto la investigación como la elaboración de políticas en torno al desarrollo ha sido la de la acumulación, la creencia en que el progreso de las sociedades estaba directa y casi únicamente relacionada con su capacidad para producir bienes materiales” (Ibarra y Unceta, 2001: 11). Sin embargo, en las últimas décadas y como se puede constatar en la práctica, se puede observar que el incremento del producto nacional per capita no deviene automáticamente en un mayor bienestar de las personas; aunque es un elemento importante para la prosperidad de un país, no es el único. En el caso particular de México, se puede celebrar que somos la 9ª economía del mundo en septiembre del 2002 en cuanto al monto del PIB, pero en los índices de Desarrollo Humano de la ONU el país aparece hasta el lugar número 54 (IDH-ONU. Público, 8 agosto 2002). En muchos casos, el crecimiento ocurre pero ocasionando una mala distribución de los beneficios, acrecentando tremendamente las diferencias entre pocos que tienen mucho y muchos que obtienen poco. En este escrito, utilizando diversos indicadores sobre México, partimos de la importancia del crecimiento y de la estabilidad económica pero solo como un elemento dentro de un conjunto de características que están a la par, si queremos visualizar para el futuro un verdadero desarrollo para el con-

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junto de América Latina. No es posible buscar el crecimiento económico y esperar luego como consecuencia necesaria la distribución de la riqueza; sin embargo, tampoco podemos reducir el desarrollo ni solo al crecimiento ni solo al ingreso per capita, sino que debemos incidir en otros elementos también determinantes de la vida humana como la salud, la educación, la participación ciudadana en instituciones democráticas e incluso la cultura misma. Ofrecemos un planteamiento más sugerente y tal vez paradójico cuando formulamos que el desarrollo es más bien el efecto de un sistema político democrático, y por lo tanto centramos nuestra atención en algunos ingredientes fundamentales de tal sistema.

1 - TENDENCIAS DE CRECIMIENTO EN MÉXICO Después de la grave crisis en México de 1994-95, el país ha estado experimentando índices estables de crecimiento en las cifras macroeconómicas, a pesar de ciertos momentos de desaceleración como el 2001, cuando la recesión estadounidense nos arrastró a un casi nulo crecimiento durante ese año. Según las cifras del INEGI, el producto interno bruto nominal, el llamado PIB, a precios de mercado, llegó, a finales del 2001, a la cantidad de 627 mil millones de dólares frente a 558,962 millones de dólares durante el año 2000; ello significó un crecimiento del 12.17% de un año a otro. Siguiendo con las matemáticas, ello quería decir que el ingreso promedio anual por habitante mexicano alcanzó la cifra de 6,119 dólares, a pesar de la caída de la economía durante el 2001. Hay que enfatizar el ritmo ascendente de este ingreso promedio anual que había sido de 4,904 dólares en 1999, y de 5,831 dólares en el año 2000. Se puede tener en cuenta, además, el énfasis en controlar la inflación recordando aquel año de 1987 cuando tuvimos la más alta tasa de inflación en nuestra historia (154%) y también el tremendo bache de 1995 con una elevación de precios cerca del 100%. En este sentido, si estamos llegando a la tasa del 5% de la inflación en México, ello tiene que considerarse como una condición de estabilidad apropiada para el rumbo del país. Con estos datos objetivos y la tendencia en la evolución de la producción y los mercados hacia los próximos 25 años en el siglo XXI, los especialistas han señalado que en el marco internacional, de acuerdo al volumen de su producción, los países más importantes serán China (con el 26% del PIN

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mundial), Estados Unidos (con el 21%), la Unión Europea (con el 20%), India y Japón (con el 13%), y Brasil y México (con el 7.3% del PIB mundial). (Cfr. Aguilar Rubén, El Universal. 2002). Actualmente, por el tamaño de su producción, México es la novena economía del mundo; el Banco Mundial así lo ha reconocido, y el Presidente Fox lo ha expresado en su segundo informe de gobierno. Como dato empírico, no puede desmentirse, y hay que tomarlo en cuenta como algo sobresaliente, aunque, como sostenemos, no puede ser el elemento determinante en la problemática del desarrollo. Todavía existe y se encuentra en boca de funcionarios gubernamentales el paradigma del desarrollo basado sólo en el crecimiento: se supone que toda la energía social debe potenciarse para producir un pastel cada vez más grande; no tiene caso una redistribución de los bienes porque ello equivale a redistribuir la miseria; todas las inversiones deben ser productivas con el fin de incrementar la riqueza social; en un proceso natural de mediano y largo plazo vendrán lentamente pero con seguridad los beneficios para toda la población, primero con las migajas que caen de la mesa y después con la participación de todos en la riqueza social. Tanto el Banco Mundial (BM) como el Fondo Monetario Internacional (FMI) utilizaron por mucho tiempo solamente los indicadores económicos y monetarios para medir el desarrollo. Sin embargo, nadie puede demostrar la relación directa entre crecimiento y distribución; las dos estrategias deben plantearse como indispensables de manera simultánea en un proceso de desarrollo. Por ello, tenemos que avanzar hacia una segunda definición del concepto: crecimiento con distribución, en donde los defensores de esta posición “adoptan el principio de que la distribución justa –la abolición de la pobreza masiva y de las grandes desigualdades en lo tocante a la riqueza– no puede derivarse de procesos de escurrimiento ni de políticas de beneficencia. Sostienen que tanto la equidad como el crecimiento deben planearse como metas directas de la estrategia de desarrollo” (Goulet y Kwan, 1989: 35-6).

2 - CONTRADICCIONES EN EL CASO MEXICANO Todos podemos sorprendernos de la potencia de la economía mexicana con base en las cifras anteriores cuando observamos problemas de pobreza, dependencia tecnológica, mala infraestructura urbana, crisis en la producción rural, etc. Ello nos lleva, en primer lugar, a replantearnos de manera

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radical el concepto de desarrollo y no reducirlo únicamente al tamaño del PIB nacional. Un primer elemento que empieza a llamar la atención es que, dentro de las mismas matemáticas, cuando consideramos el ingreso promedio por habitante en México (de 6119 dólares anuales a final del 2001), el rango del país cae –siendo la novena economía mundial con respecto al PIB- al puesto número 29. Es simple deducir esta afirmación debido simplemente a que el monto del PIB en cada país se divide entre el número de habitantes para poder sacar el ingreso promedio; por ello, dependiendo de los habitantes de cada país en relación al monto de su PIB, el rango varía. El PIB per capita más elevado en el mundo contemporáneo se encuentra en Noruega: 36,219 dólares anuales; después vienen Estados Unidos, Suiza y Japón. En el caso de México, es interesante analizar a sus socios en Tratado de Libre Comercio (TLC): Estados Unidos tiene un ingreso promedio anual por habitante de 35,835 dólares mientras que Canadá tiene 22,572. Hay que celebrar que México tiene ahora ese PIB per capita anual de 6,119 dólares, pero la distancia con sus socios es de uno a cuatro con Canadá y de uno a 6 con Estados Unidos. Como se puede ver, el ingreso promedio per capita expresa mucho más que solamente el dato cuantitativo del PIB; pero, aún así, esa distribución teórica de la riqueza entre el número de habitantes sigue escondiendo la realidad fáctica de cómo se distribuye el ingreso y cómo se reparten los beneficios sociales. Para repartir es necesario crecer, pero tenemos que resaltar que el solo crecimiento cuantitativo no produce distribución de la riqueza social; puede haber una dinámica intensa de crecimiento y simultáneamente una dinámica terrorífica de concentración del ingreso. Por ello, una de las contradicciones que más llaman la atención es el contraste entre la riqueza de un país (por su PIB, o por el ingreso promedio per capita) y la realidad empírica de la mal distribución del ingreso. Se trata de un fenómeno que se manifiesta en diversas regiones del mundo, como lo reconoce el Banco Mundial: “en América Latina, Asia meridional y África al sur del Sahara, el número de personas pobres no ha dejado de aumentar” (Banco Mundial, 2001: 3). Esta realidad expresada en grandes niveles de pobreza frente a grupos que concentran la riqueza nos lleva a abandonar la concepción de un desarrollo basado exclusivamente en el crecimiento económico; las teorías contemporáneas más sólidas nos llevan a concebir crecimiento y distribución de la riqueza social como dos caras necesarias en el desarrollo; ni siquiera tenemos que recordar ya la teoría del “goteo”, en donde se piensa que primero hay que crecer y, después, tarde o temprano vendrá la caída de migajas y redistribución de la riqueza. 70 LibrosEnRed

El desarrollo implica necesaria y simultáneamente políticas de crecimiento y políticas distributivas, en un mínimo planteamiento de justicia social. En México, han existido numerosos debates sobre el tamaño de la pobreza en el país; pero es indiscutible su existencia. Si bien, en este punto hay que seguir analizando y debatiendo, podemos partir provisionalmente del último acuerdo del gobierno mexicano de Vicente Fox, en el mes de agosto del 2002, con otras personalidades del mundo académico y de la iniciativa privada, cuando, distinguiendo tres niveles de pobreza, se llegó a la afirmación de que en el país existían 23 millones de habitantes en una situación extrema; esa cifra subía a 32 millones si agregábamos los individuos de situación de pobreza media; y finalmente se reconocían 53 millones de mexicanos (incluyendo los dos anteriores niveles) que sufrían de un tercer nivel, la “pobreza de patrimonio” (personas sin ingresos suficientes para satisfacer las necesidades diarias de alimentos, vestido, calzado, vivienda, salud, transporte público, educación...). Si esto es así, entonces, en el año 2000, más de la mitad de la población sufría algún nivel de pobreza en México. Posteriormente, en una entrevista televisada en CNI, la secretaria Josefina Vázquez afirmó que, en el mejor de los casos, el gobierno mexicano podría aspirar al terminar su sexenio a disminuir de 53 a 44 los millones de pobres en el país. Esta situación hay que contrastarla con el nivel de concentración de la riqueza y, para ello, solamente vamos a poner una muestra, con base en los datos de la revista estadounidense Forbes. Esta revista que, año con año, da a conocer datos sobre los hombres más ricos del mundo, dio a conocer a principios del 2002, que el 2001, 12 mexicanos estaban en la lista de los llamados super-ricos, aquellas personas cuya fortuna asciende a más de mil millones de dólares. El empresario Carlos Slim, de Teléfonos de México, se mantuvo como el hombre más rico de México y Latinoamérica con una fortuna de 11,500 millones de dólares, lo que lo colocaba en el rango 17 de los hombres más adinerados de todo el planeta. Algunos otros mexicanos dentro de la misma categoría son los siguientes: Jerónimo Arango (accionista de Walmart, con 3,700 millones de dólares), Lorenzo Zambrano (de Cemex, con 2,800 millones de dlólares), Eugenio Garza Laguerea (2,300 millones de dólares), Roberto Hernández (1,800 millones de dólares), Alfredo Harp Helú (1,300 millones de dólares), etc. En todas las sociedades de la historia ha habido esta división de pobres y ricos, pero en el mundo contemporáneo de la modernización y la industrialización, lo que agrava y hace escandalosa la situación es esta convivencia injusta tan cercana entre quienes tienen mucho y demasiado frente a todos aquellos que no tienen lo indispensable para vivir o sobre71 LibrosEnRed

vivir y que constituyen el mundo cada vez más amplio de la pobreza y extrema pobreza.

3 - EL CONCEPTO DE DESARROLLO HUMANO Si el desarrollo no se reduce solamente al crecimiento, muchos podrían pensar que el complemento de la distribución de la riqueza llenaría entonces de manera completa la definición del concepto. Pero tenemos que avanzar a una tercera definición que estamos adoptando en este escrito: para la gente, los beneficios del crecimiento son determinados tanto por su calidad como por su cantidad, por aspectos distributivos y productivos. Algunas de las aspiraciones humanas más frecuentes son gozar de una vida larga y saludable, acceder a los conocimientos idóneos para desempeñarse exitosamente y asegurar a su familia condiciones de vida dignas y alentadoras. De la misma forma, el ser humano busca ser libre de elegir entre varias opciones; participar activamente en la vida comunitaria; trasmitir a sus hijos un capital de recursos al menos equivalente al que uno disfruta; desarrollar su personalidad, iniciativa y responsabilidad para ser un actor que determine el curso de su existencia en un entorno de libertad y justicia. “La tarea prioritaria del desarrollo ya no consiste en lograr el máximo o el óptimo crecimiento total sino en satisfacer un conjunto de necesidades básicas... Este conjunto de necesidades incluye bienes y servicios relativos a la nutrición, salud, vivienda, educación y empleo... El modelo de Necesidades Humanas Básicas incorpora dos elementos más en sus recomendaciones: hincapié en la autoconfianza local y nacional, y preferencia por los estilos de solución de problemas que permiten la participación” (Goulet y Kwan, 1989: 37). Nutrición, salud, reproducción, educación, identidad cultural, libertad política, participación social, eficiencia institucional y calidad ambiental son ingredientes importantes de la calidad de vida, que se aprecia por la capacidad de las personas para vivir en la forma que más estiman. Para la realización de estos anhelos es un elemento central, pero no exclusivo, el disponer de un ingreso suficiente y estable. Desde esta perspectiva, el desarrollo humano coloca a las personas, con sus necesidades y expectativas legítimas, en el centro de los esfuerzos del desarrollo. Se podría formular un objetivo universal: promover las capacidades de todos los seres humanos para que tengan la oportunidad de gozar del tipo de vida que más valoran, multiplique su capacidad y poder dirigir responsablemente su existencia; pero el desarrollo, entonces, tendría que ver con otros elementos que tienen que ver también con la política y la cultura. 72 LibrosEnRed

De acuerdo a los postulados de varios documentos de las Naciones Unidas, el nuevo concepto de desarrollo humano implica lo siguiente: -

una exigencia básica de equidad, desterrando la discriminación.

-

el ingrediente de la sostenibilidad, entendida como la extensión de la noción de equidad aplicada a las próximas generaciones.

-

la creación de capacidades y de oportunidades para la población, íntimamente ligada a elementos institucionales que la podrían facilitar; por ello, la conquista de un mayor bienestar general está asociada a la construcción de un marco político de instituciones democráticas que alienten la participación ciudadana.

Esta visión humana del desarrollo, entonces, no se limita a los aspectos económicos, sino que se extiende a las esferas social, cultural, política y ambiental. El crecimiento económico sigue siendo un elemento indispensable; hay que completarlo con una efectiva política social para erradicar la pobreza, pero todo ello se tiene que complementarse con la meta superior de un bienestar armónico general, ciertos niveles de participación ciudadana y un aprovechamiento respetuoso de los recursos naturales pensando en las futuras generaciones. Desde 1990, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) publica anualmente un Informe mundial (Informe sobre Desarrollo Humano) que analiza distintas dimensiones del problema, desde la perspectiva del desarrollo humano. Estos documentos han estado ofreciendo un nuevo marco globalizador muy sugerente que siempre hay que tener en cuenta al hablar sobre los procesos del desarrollo en los diferentes países: el mayor acierto fue haber incorporado dimensiones sociales de la pobreza al intentar medir y comparar el desarrollo entre las naciones, principalmente tomando en cuenta los indicadores de esperanza de vida, alfabetización, empleo e ingreso per capita. Al entender el desarrollo humano como un proceso de ampliación de oportunidades para todas las personas, se parte del reconocimiento de que es en el marco de las opciones creadas por la sociedad que las personas pueden disfrutar de las oportunidades brindadas y enfrentar los riesgos en mejores condiciones. El concepto de desarrollo humano abarca múltiples dimensiones de la vida de las personas y de los grupos sociales: familiar, social, ambiental, económico y político. Un verdadero desarrollo no puede sacrificar a las personas o a su entorno natural en la búsqueda del crecimiento económico. De no traducirse éste en la satisfacción cada vez más amplia de las necesidades de la gente y

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en el respeto de su entorno natural, cualquier éxito será de una exigua duración; el aumento del bienestar general y la conservación del potencial ambiental constituyen condiciones estructurales indispensables para sostener el progreso económico. Al definir a las personas como objetivo básico de los procesos de desarrollo y centrar su atención en las necesidades, esperanzas, capacidades y opciones de la gente, el desarrollo humano abarca un extenso abanico de las aspiraciones humanas. Estas no se reducen a la sola disponibilidad de recursos económicos, sino que incluyen una gran diversidad de beneficios, tanto materiales como intangibles, que contribuyen al bienestar y a la felicidad. Las opciones valoradas por la gente difieren según el contexto y varían a lo largo del tiempo, llegando incluso a ser ilimitadas. Por ello, se puede partir de ciertas consideraciones básicas generalizables sobre el desarrollo humano, sobre la base de tres capacidades esenciales, sin las cuales nadie puede contar con muchas opciones ni satisfacer sus demás aspiraciones. Así, una manera de medir el nivel de desarrollo humano de una población se puede dar con base en las siguientes tres capacidades: 1.

La longevidad como la experiencia de una vida larga y saludable.

2.

El logro educativo como la capacidad de adquirir los conocimientos idóneos.

3.

Un nivel de vida en que se disponga de los recursos necesarios para vivir la existencia.

Esto implica programas en diversos campos: un esfuerzo enfocado a mejorar las condiciones sociales de los más pobres; prevención de las muertes evitables; los programas de reducción del analfabetismo; buscar una mayor incorporación de niños, niñas, adolescentes y jóvenes al sistema educativo; asegurar que el crecimiento alcance a toda la población. Para ello, también es básico contar con una población sana y distribuida en forma adecuada en el territorio, de manera que los desequilibrios poblacionales en una u otra zona no signifiquen riesgos ambientales para sus habitantes. Tratando de hacer una síntesis, se podría decir entonces que el Desarrollo Humano puede estructurarse en los siguientes ejes de acción: 1.

Equidad: traducir el crecimiento económico en bienestar general

2.

El marco educativo: creación y extensión de los saberes y conocimientos en la población

3.

Competitividad: capacidad para sostener y aumentar la participación en los mercados, elevando paralelamente el nivel de vida de la población.

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4.

Sostenibilidad: el disfrute de la tierra y la riqueza social producida debe planearse para extenderse a las generaciones futuras.

5.

Gobernabilidad: creciente participación política de los ciudadanos en el marco de instituciones democráticas.

“Es Desarrollo Humano aquel proceso por el cual la persona se hace sujeto y beneficiario efectivo de los cambios en curso. Según el informe Mundial del PNUD, ello significa un entorno en el que las personas puedan hacer plenamente realidad sus posibilidades y vivir en forma productiva y creadora de acuerdo con sus necesidades e intereses. Una precisión: el Desarrollo Humano abre una perspectiva, esto es, no implica algún modelo de desarrollo sino un modo de enfocar la vida social” (ONU, 2002: 16).

4 - EL COMPONENTE DEMOCRÁTICO DEL DESARROLLO Un elemento al que no siempre se le ha dado la debida importancia en el tratamiento del desarrollo es la construcción de la democracia y el estado de derecho. El subdesarrollo no solamente consiste en una pobreza entendida como falta de recursos económicos; como lo reconoce el Banco Mundial la “pobreza es también vulnerabilidad e incapacidad de hacerse oír, falta de poder y de representación” (Banco Mundial, 2001: 23). La consolidación, por tanto, de un orden político democrático, con una participación activa de los ciudadanos y ciudadanas, es también parte integral del desarrollo humano. En tal sentido, la construcción de una democracia participativa y un estado de derecho en México presenta avances en algunos campos, pero también muestra una institucionalidad todavía frágil. La modernización política especialmente en lo referente a la constitución de sociedades democráticas tiene dos aspectos esenciales: primero, el sufragio y los sistemas electorales, que deben garantizar cada vez mejor el emisión de los votos y su conteo para que la población pueda contar con autoridades plenamente legitimadas en los deseos mayoritarios de la población; segundo, la participación ciudadana más allá de los momentos electorales para influir constantemente en las elaboración y ejecución de las políticas públicas, lo que implica una constante organización de los ciudadanos en múltiples intereses sin depender necesariamente de la tutela del Estado. En el enfoque del desarrollo humano es esencial disponer de un clima social de mayor seguridad y confianza para todas las personas, lo que significa la construcción de un orden político democrático con participación 75 LibrosEnRed

de la ciudadanía en la gestión y las decisiones públicas. De esta manera crecerá su sentido de compromiso y pertenencia a la sociedad en que viven. En América Latina, a partir de la década de los 80s, se vivió un proceso de alejamiento de los regímenes autoritarios y dictatoriales gobernados por militares, de tal manera que al finalizar el siglo XX el continente se ha visto cubierto en casi su total extensión con gobiernos civiles surgidos de procesos electorales. Las Cumbres de las Américas (Miami 1994, Santiago de Chile 1998, Quebec 2001) han llegado a catalogar, bajo la iniciativa de Washington, a todo el continente como “democrático”, con la excepción de Cuba, el único país que no ha sido invitado a tales cumbres. Pareciera entonces que el desarrollo democrático ha llegado a América Latina, teniendo en cuenta el único criterio de la realización de procesos electorales. Para el caso mexicano, que no sufrió ese tipo de dictaduras latinoamericanas de tipo militar, la catalogación de ingreso a la democracia también se ha aplicado recientemente por varios analistas, debido a la alternancia política en la presidencia de la República en el año 2000, después de muchas décadas de dominación de un solo partido político, el Partido Revolucionario Institucional (PRI), en la vida nacional. El mismo presidente Vicente Fox, del gobernante Partido Acción Nacional (PAN), ha llegado a afirmar que México pasó ya la etapa de transición y ha entrado a la consolidación de su democracia a partir del cambio del 2000. Pero esta catalogación de la democracia en México no es acertada. Los gobiernos del PRI dejaban mucho que desear, aun en el ámbito único de los procesos electorales, debido tanto a la debilidad de las leyes en esta materia como a la práctica constante de fraude vivida en numerosos momentos de la vida política. Si la democracia la reducimos solamente a los procesos electorales en donde el voto es más respetado, sobra decir que la transición a la democracia ha terminado; pero si la democracia, como dice Alain Touraine, la definimos como un proceso endógeno en donde existe el respeto a los derechos fundamentales (donde se incluye el respeto al voto), donde existe la representación de intereses en el sistema político y en donde se han institucionalizado los procesos de participación ciudadana, entonces dicha transición no ha concluido en la etapa cuando empiezan a existir solamente elecciones más legítimas y creíbles. “Existe una gran diversidad de regímenes cuya acción respeta uno solo de estos principios destruyendo los otros dos. Ninguno de estos regímenes puede ser llamado democrático, como tampoco pueden serlo los que no hacen más que organizar unas elecciones relativamente abiertas” (Touraine, 1994: 353). 76 LibrosEnRed

México tuvo una etapa significativa de crecimiento económico desde los años 40s hasta finales de la década de 1960, un período que oficialmente fue catalogado como “desarrollo estabilizador” y que mucha gente conoció como el período del “milagro mexicano”; el criterio más importante para hablar del desarrollo en México fue el crecimiento prolongado del PIB anual en un promedio del 6%; los salarios mismos crecieron en esa época de diversos sectores de la población; se logró una estabilidad de cambio por mucho tiempo entre el peso y el dólar. Pero el tiempo mismo destruyó el espejismo del desarrollo industrial mexicano: las crisis de 1976, 1981, 1987 y la de 1994 fueron dolorosos botones de muestra de lo endeble de la palabra desarrollo. Pero esas mismas crisis fueron acompañadas del llamado proceso de transición a la democracia con fuerte participación ciudadana, que ha tenido un momento significativo de avance en la alternancia política en la presidencia en el año 2000. Estos avances en el proceso de transición son los que nos dan la posibilidad de incidir directamente en el desarrollo económico porque partimos de que la democracia está directamente asociada con el desarrollo humano. En las Naciones Unidas se ha dicho por parte de Mark Malloc, el administrador general del PNUD que al hablar del desarrollo humano “la política es tan importante como la economía” (Público, 8 agosto 2002). Más aún, podríamos decir de manera más radical que “el desarrollo no es la causa, es la consecuencia de la democracia” (Touraine, 1994: 335), en el sentido de que solo una estrategia consensada de un gobierno con sus ciudadanos, a través de un pacto con todas las fuerzas políticas puede llevar a superar las etapas anteriores del desarrollo de un país. Esta última posición nos permite superar con claridad las antiguas formulaciones del desarrollo ligadas únicamente al crecimiento económico, y aun aquellas que llegan solamente a considerar el crecimiento vinculado a la distribución de la riqueza. El desarrollo humano que buscamos tiene ciertamente un componente económico (crecimiento y distribución) pero es necesario enfatizar el ingrediente social expresado en salud, educación, vivienda, etc. Y con ello, es necesario enfatizar también la dimensión político-cultural expresada en instituciones democráticas que permitan llegar a las fuerzas sociales a un pacto consensuado en relación a las estrategias a seguir. Esto último es lo que las Naciones Unidas tienen en cuenta cuando hablan del good governance como clave para el desarrollo, en donde los ciudadanos más desprotegidos tienen que jugar un papel especial: “La reducción sostenible de la pobreza requiere que los pobres tengan poder político. La mejor manea de conseguirlo de manera coherente con los objetivos del desarrollo humano es erigir formas firmes y profundas de gobernabilidad democrática en todos los niveles de la sociedad” (ONUPNUD, 2002: v). 77 LibrosEnRed

5 - LA DIMENSIÓN CULTURAL Durante el siglo XX, particularmente para América Latina a través de la CEPAL, se nos insistió mucho en que el subdesarrollo consistía en un problema de atraso económico situado en el bajo nivel de las fuerzas productivas de países determinados. Posteriormente, la teoría de la Dependencia nos insistió en la lucha política de coordinación entre las naciones de la periferia para lograr mejores niveles de intercambio comercial con los países metropolitanos. Los mismos gobiernos de las naciones industrializadas, al finalizar el siglo XX, han llegado a incorporar una cláusula democrática (aunque a veces entendida sólo como procesos electorales) como elemento indispensable en los programas de desarrollo. Pero la propia ONU, en la transición al siglo XXI, ha empezado a enfatizar un componente nuevo al que no se le había dado la debida importancia: “El desarrollo humano entraña necesariamente una preocupación por la cultura –la forma en que las personas deciden vivir juntas-, porque es la sensación de cohesión social basada en la cultura y en los valores y creencias compartidos lo que plasma el desarrollo humano individual. Si la gente vive bien junta, si coopera de manera de enriquecerse mutuamente, amplía sus opciones individuales. De esta forma, el desarrollo humano se preocupa no sólo por la gente como individuos, sino además por la forma en que éstos interactúan y cooperan en las comunidades” (ONU, 2002: 17, citando un documento del PNUD, de 1996). El estudio del PNUD sobre el Desarrollo Humano en Chile 2002 es un ejemplo sumamente interesante en relación al papel de la cultura en nuestras sociedades contemporáneas. El análisis se hace sobre Chile pero desde la perspectiva de la cultura; los títulos de las 6 partes que integran el informe son sugerentes: “La importancia de la cultura”, “Lo chileno: una herencia cuestionada”, “Cambios en la producción cultural: nuevos escenarios, nuevos lenguajes”, “Un mapa del campo cultural”, “La vida personal de una sociedad cambiante”, “Una diversidad disociada”. El objeto principal del estudio coordinado por Norbert Lechner es “el modo particular en que una sociedad experimenta su convivencia y la forma en que se la imagina y representa” (ONU 2002:37). Si el Desarrollo Humano es una forma de enfocar la vida social, podríamos tener una doble tensión: por un lado, la posibilidad de universalizar ciertos elementos del ser humano en las sociedades contemporáneas que nos hacen posible una medición empírica y, por otro lado, la necesidad de afirmar que ni las metas ni los medios para el desarrollo deben tomarse del modelo de un solo país sino que el motor surge del dinamismo del sis78 LibrosEnRed

tema de valores de una sociedad determinada (tradiciones, localidad,...). La contradicción entre valores universales y valores locales resalta hoy en día de una manera contrastante cuando enfrentamos los diversos procesos de globalización; con toda razón podemos decir que los dos niveles, el global y el local, se interrelacionan constantemente en todas las sociedades contemporáneas. Uno de esos campos de interrelación es el imaginario colectivo de los grupos sociales, en donde, en forma paralela a los cambios económicos y políticos de una sociedad, se debaten los diversos proyectos sobre lo que es o debe ser un país específico, avanzando de una etapa histórica a otra. Gramsci, por ejemplo, tenía razón cuando planteaba la importancia de la superestructura ideológica, conformando un plan educativo como acción revolucionaria de las masas aun cuando éstas no estuvieran todavía en el control del Estado, o cuando estando las masas en el control del Estado éstas no habían alcanzado un nivel ideológico apropiado para los cambios de la nueva sociedad. En otras palabras, podría decirse que el abandono del subdesarrollo no se lograría ni sólo con los cambios económicos ni solo con los cambios políticos sino cuando la población convalidara su imaginario colectivo con la nueva etapa que puede estar viviendo una sociedad determinada. Uno de los campos de la cultura es la representación de los imaginarios colectivos en donde los diversos grupos sociales se sitúan para valorarse a sí mismos en su devenir histórico. “Un imaginario colectivo es el conjunto de representaciones ideales o simbólicas mediante las cuales se define el fundamento, motor y sentido de la convivencia entre los miembros de un grupo o una sociedad. El imaginario colectivo no es ni ilusión ni idea fantasiosa. Es, al contrario, un fenómeno real. Toda sociedad proyecta una imagen de sí misma y es por medio de ese imaginario que ella se reconoce como una colectividad” (ONU, 2002: 38). Una de las tareas primordiales de cada sociedad es forjar su propio imaginario en relación a la fase histórica siguiente que quiere transitar; cuando se crea un consenso sobre lo que quieren los principales grupos de una sociedad (que es otro de los aspectos de la democracia más allá de los procesos electorales), se va creando también la necesidad de un nuevo pacto social que hará posible el compromiso político por dicha transición. Ningún modelo de desarrollo puede ser impuesto autoritariamente y, por ello, la creación de consensos y pactos en torno a los imaginarios posibles de una transición determinada se convierte en aspecto fundamental del proceso. Y ahí está la centralidad de la cultura en los procesos de desarrollo: “Hay nuevos modos de coexistir que demandan nuevos imaginarios que los representan. Y, a la inversa, hay

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transformaciones de los imaginarios que motivan y orientan nuevas experiencias de convivencia” (ONU, 2002: 38). Gilberto Giménez, cuando habla de los procesos de transformación social, dedica un capítulo especial a la “imaginación creadora” de los sujetos y de los grupos, considerándola precisamente un motor del cambio social, otorgándole además al concepto de “utopía” no una cualidad alienante sino la posibilidad de trascender la inmediatez de la percepción de lo presente, explorando el mundo de lo posible con actitud innovadora; esto se vincula también con el concepto de “esperanza creadora” de E. Bloch, cuando los grupos sociales, a partir de la imaginación que proporciona el presente, acuerdan intentar la realización de lo posible para el futuro de la sociedad. Con esto, volvemos a referirnos al concepto de cultura que está manejando la ONU como el modo en que la sociedad experimenta su convivencia y la forma como se la imagina y representa, y entonces también volvemos a reafirmar la centralidad de la cultura en los procesos de desarrollo dentro de las situaciones concretas que viven las diferentes sociedades: sus formas particulares de querer transitar de una fase a otra queriendo alcanzar estadios superiores. En este sentido, uno de los grandes retos para México, después de la alternancia política lograda en la presidencia de la República en el año 2000, es traducir los avances del sistema democrático en programas que afecten positivamente las condiciones de vida de la población; y esto no se logrará sino con la formación de una cultura ciudadana participativa más allá de los procesos electorales.

6 - ÍNDICES DEL DESARROLLO HUMANO EN MÉXICO EN UN MARCO COMPARATIVO Desde 1990, el PNUD ha realizado numerosos esfuerzos para acercarse a la medición del desarrollo humano, combinando diversos criterios en un solo indicador, el Índice de Desarrollo Humano (IDH). Esta agenda del desarrollo humano es mucho más amplia y variada de lo que reflejan esos instrumentos sencillos de medición para construir dicho índice. Sin embargo, permiten plantear metas precisas para evaluar el impacto de políticas enfocadas a establecer las bases mínimas sobre las cuales edificar un Estado, que ofrezca mejores condiciones de bienestar para todos y todas. El contraste entre diferentes datos es lo que explica por qué México, con los criterios del IDH de la ONU se encuentra en el 2002 en el lugar número

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54: “El IDH se integra a partir de tres datos: esperanza de vida, nivel de escolaridad y nivel del ingreso. El país con mayor esperanza de vida es Noruega con 78.4 años. Los socios de México en el TLC ocupan el tercer lugar en el nivel mundial que es Canadá con 78.0 años y los Estados Unidos el sexto con 76.8 años. México se encuentra en el lugar 51 con 72.4 años. En América Latina Argentina, Uruguay, Chile y Costa Rica tienen una mejor posición que México. El nivel de escolaridad promedio de México es de 7.5 años mientras que la de Estados Unidos y Canadá pasa de los diez años. En América Latina, una vez más, los países ya citados superan el nivel que tiene el país. El que México sea la novena economía del mundo, pero la 29 en términos del per cápita y apenas la 54 en el nivel del desarrollo humano no hace más que evidenciar las contradicciones e inequidad de una sociedad como la mexicana, superada en América Latina sólo por la realidad del Brasil que resulta todavía más escandalosa. Los mexicanos que votaron a favor de la alternancia lo hicieron no sólo para deshacerse de un régimen corrupto y autoritario sino también y sobre todo en la búsqueda de obtener mejores niveles de vida para ellos y sus familias. Ese es el contenido del cambio” (Aguilar Ruben. El Universal. 1 de junio del 2002). Es, además, ilustrativo hacer una comparación entre países latinoamericanos. México se encuentra en el lugar número 54 en el índice de Desarrollo Humano de la ONU durante 2002, pero en esa lista, Costa Rica aparece en el lugar número 43, Uruguay en el número 40 y Chile en el lugar 38; incluso varios países caribeños aparecen por arriba de México (ONU-PNUD, 2002: 149-50). Los casos de estos países latinoamericanos son significativos porque, estando en el mismo contexto de nuestra región y siendo naciones con menor potencial económico que México, nos llegan a superar dentro de la medición que hace la ONU. Costa Rica es un país pequeño de Centroamérica con cerca de 4 millones de habitantes, con bajo nivel de industrialización, con una profunda tradición democrática, con una población con altos niveles de educación, con una clase media todavía considerable, con instituciones estatales que han sobrevivido a los procesos de privatización y que redistribuyen gran parte de la riqueza nacional en la población, con grandes reservas naturales que se cuidan y mantienen para beneficio de la ecología de todo el planeta. Algunos de estos elementos pueden ilustrar las razones por las cuales la ONU ha considerado que los costarricenses tienen un mejor desarrollo humano que México. Por otro lado, Chile representa un notable avance en el IDH durante la última década del siglo XX tomando en cuenta principalmente indicadores como la longevidad de la población, el nivel educativo, el nivel de ingresos, 81 LibrosEnRed

la paridad o disparidad entre las regiones dentro del país; “en la última década el IDH especial para Chile se incrementó desde un 0.69 en 1990 a un 0.749 en 2000. Ello significó que el país redujera en un 19% la distancia que lo separa del ideal propuesto como pleno Desarrollo Humano. En el mismo período todas las regiones del país aumentaron su nivel de Desarrollo Humano de manera considerable” (ONU, 2002: 298); habría que tener en cuenta además los lentos pero notables avances en la consolidación de un sistema democrático en la década de los 90s. México dio un paso muy grande con la alternancia política en la presidencia de la República en el 2000, y cuenta con un gran potencial económico; pero los retos del desarrollo humano son enormes tanto en el campo de la desigualdad de la distribución de la riqueza como en el ámbito político y cultural; de hecho, no alcanzamos todavía a tener un consenso de las principales fuerzas políticas, un nuevo pacto social para repuntar en el desarrollo humano; más bien parece que seguimos con la inercia de todo lo heredado en décadas pasadas, porque el país no ha dado avances decisivos en la realización de una reforma del Estado. En México, otro elemento fundamental a considerar es la transparencia en el funcionamiento institucional y la lucha contra la corrupción. ¿Qué hacer, por ejemplo, en un punto clave de un sistema democrático como lo es el combate contra la corrupción? La herencia que nos dejó el régimen de partido de Estado es onerosa: en 1999, la organización de Transparencia Internacional, de 99 países considerados, nos puso una puntuación de 3.4, teniendo en cuenta que la calificación óptima es 10 y la peor es 0 (Transparencia internacional. Berlín. Octubre de 1999). Posteriormente, en octubre del 2003 y teniendo en cuenta el período 2001-2003, la misma organización y considerando a 133 países, calificaba a México con 3.6, en el lugar número 64; comparativamente y por arriba de México se encontraron Perú, El Salvador y Colombia con una calificación de 3.7; Cuba lograba 4.6; Uruguay tenía el 5.5, y Chile el 7.4. Se trata de una situación semejante a la de muchos países del continente: “los países latinoamericanos se encuentran apesadumbrados no sólo por la pobreza y la inequidad sino también por la debilidad del imperio de la ley, es decir, la garantía de que los ciudadanos y cualquier negocio reciban un trato imparcial y predecible por parte del gobierno, de la justicia y de otras instituciones” (Economist, No. 8170, 05/13/2000:34). Pero en cuestiones de transparencia, aunque podemos comprender que Dinamarca es quien tenía la mejor calificación, dentro de Latinoamérica países como Chile, Costa Rica, Perú, Uruguay y Brasil estaban catalogados por arriba de México. Es una herencia brutal con la cual vivimos; no solo es un sistema que propicia la ilegalidad sino que también

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gran parte de la población vivimos en una cultura generalizada de corrupción que todos parecemos aceptar como dada casi para siempre. Además, si hoy nos planteamos la búsqueda de mejores etapas en nuestros procesos de desarrollo, uno de los retos fundamentales está en la creación de una cultura de participación ciudadana en donde podamos representarnos la búsqueda de consensos para lo que requiere un país en el momento presente y el siguiente.

7. CONCLUSIONES No solamente la ONU sino también incluso otros organismos internacionales como el Banco Mundial (BM) o el Fondo Monetario Internacional (FMI) han puntualizado con bastante claridad que la estrategia para avanzar hacia el desarrollo y de manera específica la forma para combatir los rezagos sociales y la pobreza en los diferentes países tienen que partir de una concepción no economicista: siempre será importante el dato cuantitativo del crecimiento económico y la redistribución de la riqueza social, pero más importante aún es el surgimiento y consolidación de instituciones democráticas donde los individuos tengan capacidad de elegir, y en donde predomine la cultura de la participación ciudadana. Los gobiernos tienen una gran responsabilidad en el diseño de las políticas públicas para promover la creación de la riqueza social y su distribución, pero incluso en dicho diseño empiezan a pesar cada vez más las organizaciones ciudadanas. En este sentido, solamente la existencia de un sistema político democrático (con varios adjetivos más allá de la realización de procesos electorales legítimos) puede garantizar un mejor dicho diseño de las políticas públicas, en el entendido de que las organizaciones de ciudadanos cuentan con instituciones que les permitan elevar su voz y participar en los pactos entre las diferentes fuerzas políticas; ello significa también un corte con la cultura política imperante en el siglo XX en donde todo bienestar dependía del Estado. Las perspectivas del desarrollo a futuro dependerán entonces de acuerdos colectivos que tendrán que construirse entre fuerzas políticas y organizaciones ciudadanas; el desarrollo humano de América Latina puede surgir entonces de la necesidad de construcción institucional de un sistema político democrático, con un pacto nacional de todas las fuerzas políticas para una reforma del Estado y, lo más difícil, con la creación de una cultura política que sea capaz de construir imaginarios colectivos consensados para cada etapa de cualquier país en particular. 83 LibrosEnRed

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DÉFICIT Y ENTORNOS. DEMOCRACIA, CIUDADANÍA Y GLOBALIZACIÓN EN AMÉRICA LATINA

Jorge Ceja Martínez

PRESENTACIÓN El discurso sobre la democracia ha cobrado una presencia y relevancia cada vez mayor. Hay una revaloración sobre las potencialidades creativas y de cambio que pueden contenerse en los sistemas políticos democráticos, así como los alcances que para la convivencia humana éstos pueden significar. Esta tendencia a enmarcar los cambios deseados y posibles dentro del discurso y práctica democrática, ha sido el producto de importantes acontecimientos por los que las sociedades humanas han atravesado en el último medio siglo, pero de forma particular en las pasadas dos o tres décadas. La búsqueda de alternativas frente a la exclusión económica, política y social −acentuada con la implementación de los programas de ajuste estructural− ha tendido a plantearse mayoritariamente en el marco de la convivencia democrática; es decir, en la necesidad de encontrar soluciones a través de la ampliación y profundización del sistema democrático. Hay una clara distinción entre lo que son los sistemas democráticos formales realmente existentes −con todo y el reconocimiento de su situación precaria (Alonso 2000)− y la necesidad de impulsar cambios en el marco del propio sistema, pero mediante una mayor incidencia de la sociedad civil sobre el mismo. Ha disminuido la apuesta hacia la toma violenta del poder estatal, como también la confianza en delegar o depositar en “los otros” (vanguardias, partidos políticos, políticos profesionales, etc.) toda responsabilidad para conducir los cambios. Es dentro de este contexto social por el que atraviesan las sociedades humanas en el cambio de siglo, caracterizado por: a) la exclusión creciente de amplios sectores de la población mundial acentuada por los resultados de la globalización en su vertiente económica-financiera, b) la desciudadanización a la que ella ha derivado, ya sea como resultado de la pérdida de derechos históricamente conquistados, o por la no ampliación de los

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mismos, y c) las relaciones en el campo del poder político entre gobernados y gobernantes y la necesidad de construir un marco institucional capaz de permitir y fomentar la participación de la gente en un ambiente de pluralidad y respeto hacia la diferencia, en el que se ha debatido buena parte de la discusión teórica reciente en torno a los temas relativos a la democracia y a la ciudadanía. Cabe advertir que no siempre la discusión sobre la democracia ha tomado en cuenta el componente de ciudadanía, entendiendo por este concepto, genéricamente hablando, la conciencia de derechos y deberes ejecutables que le son propios a los sujetos y/o ciudadanos, gracias a su pertenencia a una comunidad política determinada que norma sus relaciones con base en el derecho. Mucho menos ha considerado la existencia de un marco institucional que dé cabida a la posibilidad de reconocer las aspiraciones de distintos actores por ampliar el abanico de sus derechos. Aún resulta común que en muchos trabajos académicos se haga alusión a la participación política de los ciudadanos pero sólo referida a su componente electoral; es decir, al derecho que éstos tienen para sufragar a favor de los candidatos que aspiran a ocupar cargos en la administración gubernamental. Por ello no resulta extraño que, a pesar de la creciente pérdida de diversos derechos ciudadanos o de la clausura de espacios que permitan la ampliación de los mismos, muchos sigan hablando de democracia sólo a partir de una lectura unilateral en la cual basta que los procesos electorales resulten más o menos inobjetables o que la administración pública se desempeñe de manera transparente. Se trata de la visión elitista sobre la conducción democrática, la cual tiende a reducir el papel de los ciudadanos a la de simples electores y que otorga a los representantes electos un amplio poder discrecional para decidir en torno a la cosa pública; en ocasiones en función de intereses no siempre compartidos por la mayoría de los ciudadanos. Este trabajo lleva a cabo una revisión en torno a los temas de democracia, ciudadanía y globalización. Se parte de la idea de que de la calidad de los dos primeros dependerá el curso que tome la globalización.

DEMOCRACIA, DELIMITACIÓN CONCEPTUAL La palabra democracia fue acuñada en la antigua Grecia y proviene de los vocablos kratos, poder o autoridad y demos, pueblo, que dan lugar a la palabra compuesta demokratía, es decir, poder del pueblo. La creación del concepto se le atribuye al historiador griego Herodoto (484 hacia – 420

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a. C.) y se empleó para caracterizar al sistema de gobierno que entonces se llevaba a cabo en la antigua Grecia −y de forma sobresaliente en la ciudad de Atenas−; sistema de efímera existencia, ya que concluyó en el año 323 a. C., teniendo como máximo siglo y medio de vida (Sartori 1997). Fue también en la antigua Grecia donde nació el concepto de ciudadanía, en alusión a los habitantes que tenían la responsabilidad de decidir sobre los destinos de la ciudad. Los ciudadanos eran los constructores sociales de la polis y ejercían su responsabilidad a través de la democracia directa (Palma 1995). Los rasgos generales que definen al sistema democrático son básicamente los siguientes: a) el principio de que toda autoridad emana del pueblo, b) que son los representantes de éste quienes conducen la administración pública, c) la existencia de un conjunto de libertades para cada uno de sus miembros, y d) la libre elección para los cargos de gobierno. En síntesis, como apunta Norberto Bobbio (1996:24) −al diferenciar a este sistema de gobierno de uno de carácter autocrático−, se trata de “un conjunto de reglas (primarias o fundamentales) que establecen quién está autorizado para tomar las decisiones colectivas y bajo qué procedimientos”. Para Alain Touraine (1994:47) “la democracia es el reconocimiento del derecho de los individuos y de las colectividades a ser los actores de su historia y no a verse liberados únicamente de sus cadenas”. Es el régimen democrático −prosigue Touraine− la forma de vida política que da la mayor libertad al mayor número, el que protege y reconoce la mayor diversidad posible. Sin embargo, más allá de su sentido literal, el concepto democracia ha tenido múltiples significados. Éstos han dependido de factores de distinta naturaleza que obedecen a circunstancias históricas diferenciadas. Aunque centralmente el vocablo se ha definido a partir de la delimitación de derechos y deberes que marca y “justifica” los márgenes entre incluidos y excluidos, propietarios y no propietarios, ilustrados y no ilustrados, mayorías y minorías, hombres y mujeres. Los límites a la extensión de los derechos ciudadanos han sido impuestos desde el poder (religioso, político, militar, económico, etc.), y su eliminación o reducción usualmente ha resultado de demandas y movilizaciones populares. Es en dicho sentido en el que Pablo González Casanova (1998) ha señalado que quienes construyen la democracia definen y delimitan el concepto y la realidad. Así la sociedad esclavista, que construyó la democracia griega o romana, excluyó a los esclavos y a las mujeres. El estado de precariedad democrática, que ha sido una constante a lo largo de la historia de la humanidad, ha propiciado −siguiendo a Pablo González 88 LibrosEnRed

Casanova− que permanentemente el vocablo democracia se haya encontrado ligado a un concepto oligárquico, elitista o de exclusión.6 De hecho, como apunta Robert Dahl (1999:9) durante largos periodos de tiempo de la historia humana, la democracia desapareció en la práctica, sobreviviendo apenas como una idea o una memoria entre unos pocos distinguidos. (...) E incluso en los extraños casos en que realmente existió una democracia o una república, la mayoría de los adultos no estaban autorizados a participar en la vida política.

EL ESTADO DE LA DEMOCRACIA La democracia moderna parece estar encerrada en una paradoja: se ha desarrollado sólo en el marco de las sociedades capitalistas, sin embargo, éstas mismas han mostrado ser fuertemente limitantes para su expansión. Ello se ha acentuado, de forma particular, a partir de la puesta en marcha del modelo económico neoliberal. La prosperidad económica reciente −enmarcada dentro del proceso de globalización− que sobre todo han vivido algunas empresas corporativas transnacionales y economías nacionales, se ha desarrollado en un entorno que da cuenta de la pérdida de derechos íntimamente ligados a los componentes fundamentales de la ciudadanía, a su ser. Grosso modo, los más afectados (por su número) han resultado ser los habitantes de los países poco o medianamente desarrollados. Si bien es cierto que en los países más desarrollados se han dejado sentir los efectos de los ajustes estructurales y del adelgazamiento de sus Estados de bienestar, éstos resultan de menor impacto si se comparan con aquellos que se han

De tal forma −señala Pablo González (1998:26-28)− que ni el nacionalismo revolucionario, el populismo o el clientelismo construyeron conceptos y realidades de naciones, pueblos y democracias sin marginación y exclusión de las mayorías de los habitantes. De la misma manera los “comunistas y marxistas leninistas construyeron y definieron la democracia con serios límites y sorprendentes exclusiones”. La construcción y el concepto de democracia −advierte González− siempre se ha propuesto a partir de paradigmas que se han dicho “conservadores”, “liberales”, “socialdemócratas”, “nacionalista-revolucionarios”, “comunistas” o “marxistas leninistas” y que tienen en común que en ninguno de ellos “surgió una teoría que planteara como paradigma científico político un movimiento universal de democracia no excluyente y plural que comprendiera la variedad y unidad de quienes habitan el planeta”. 6

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sufrido en los países periféricos, muchos de ellos sometidos al colonialismo y neocolonialismo durante siglos. Quizá por ello han sido sobre todo los teóricos latinoamericanos los que más han hecho hincapié en señalar los efectos que para la pérdida de ciudadanía y el desarrollo ha implicado el actual modelo económico; y probablemente, han sido los que más han resaltado el papel que en todo ello desempeña el nuevo orden mundial, comandado, en primer rango, por los gobernantes de los países desarrollados, los organismos financieros multinacionales y las principales empresas capitalistas que operan a escala mundial. Resulta innegable que la construcción democrática depende de la voluntad y del accionar de actores locales, subnacionales o nacionales; sin embargo, también es evidente la responsabilidad que para tal fin podrán o no realizar los actores y las estructuras económicas transnacionales. Por ello, para el caso de América Latina, el reclamo democrático requiere un planteamiento radical, ya que la democracia no podrá asentarse en forma en la medida en que no se alteren significativamente los patrones que a escala mundial reproducen la desigualdad. Esta historia que da cuenta del papel que en cuanto al mercado, el Estado y el orden político desempeña la naturaleza de los vínculos que se establecen entre países, obviamente, no es reciente. Tal como lo demuestra, por ejemplo, el rol que durante años jugaron los gobernantes de los países desarrollados (imperialistas, por el tipo de subordinación construida), no sólo para operar con toda libertad en correspondencia a la consecución de sus intereses económicos, sino también para colocar y sostener en el poder a gobernantes antinacionalistas y autoritarios, escasamente propensos a los valores democráticos y muy adeptos a la corrupción, la represión y a la violación sin límites de los derechos humanos.7 Atilio Borón (1993:48) con respecto a la relación entre Estados Unidos y América Latina opina No cabe pues la menor duda de que la presencia y el accionar de los intereses imperiales son un obstáculo objetivo que ha frustrado reiteradamente las aspiraciones democráticas de América Latina. Sea por su afán

7 Dentro de los autores estadounidenses quizás Noam Chomsky sea el que más se ha destacado en documentar y difundir el papel intervensionista que el gobierno federal de los Estados Unidos ha desempeñado en la región (así como en África y Asia). Como también en señalar el rol desinformativo que los medios de difusión estadounidenses han llevado a cabo para moldear a la opinión pública doméstica, de tal forma que ésta no obstruya la consecución de los objetivos planteados por las cúpulas del poder político, militar y económico.

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de preservar obsoletas algunas áreas de “influencia”, o por una obsesión geopolítica dirigida a garantizar la seguridad nacional presuntamente amenazada hasta por los más pequeños países del área; o simplemente por una secular predisposición a defender y empañar mezquinas ventajas para algunas firmas con las cuales muchas veces los Estados Unidos identificaron sus intereses nacionales, el hecho es que la superpotencia ha desempeñado un papel poco constructivo, por no decir funesto, en la convulsionada historia de la democratización latinoamericana.

No en balde han sido los autores latinoamericanos (muchos de los cuales padecieron en carne propia los efectos de la represión, el exilio o, en general, los constreñimientos políticos) los que más han reconocido los avances democráticos en América Latina,8 pero junto con ellos, también las limitaciones a los que éstos han quedado circunscritos.9 Vale decir que dichos procesos de democratización, también reconocidos como la tercera ola de la democracia (Huntington 1996), se han dado en muchas otras partes del planeta.10 Quizá los más emblemáticos de todos, dado que significó la desaparición del socialismo realmente existente, el desmoronamiento del bloque soviético y, con ello, el “congelamiento” de la Guerra Fría, fueron los que se dieron, primero, en 1989, con la desaparición del socialismo real en Europa del Este y, poco después, con la

En la década de los setenta, sólo 10% de la población de América Latina vivía bajo regímenes democráticos. Esta tasa se invirtió en los noventa: hacia fines de siglo, 90% de la población del subcontinente vivía bajo regímenes democráticos (Couriel 1999). 9 Entre dichos autores destacan Eduardo Galeano, Pedro Vuskovic, Oswaldo Sunkel, Carlos Vilas, Atilio Borón, John Saxe-Fernández, Fernando Mires, Norbert Lechner, Hugo Zemelman, Jaime Osorio, Edelberto Torres Rivas, Manuel Antonio Garretón, Agustín Cueva, José Luis Reyna y, entre otros, Pablo González Casanova. 10 Huntington (1996:3) afirma que entre 1974 y 1990, por lo menos en 30 países se llevaron a cabo transiciones a la democracia. Señala que la primera ola de democratización comenzó en la década de 1820, con la ampliación del sufragio a una buena parte de la población masculina en Estados Unidos y continuó hasta 1926, lapso durante el cual nacieron unas 29 democracias. Ola que se vio interrumpida con el ascenso del fascismo en Europa. La segunda ola se inició con el triunfo de los aliados en la Segunda Guerra Mundial, pero se interrumpió durante el periodo 1960-1975, tiempo en que sólo existían 30 democracias a escala mundial. La tercera ola inició en 1974-1975, con la caída del autoritarismo en Portugal, España y Grecia. Ciertamente los cambios han sido lentos, tortuosos, desiguales y muchas veces demasiado sangrientos. Aun dentro de los países que ahora podrán ser considerados democráticos existen serios déficit en materia de igualdad de oportunidades y que de manera sobresaliente afectan a la niñez, a las poblaciones indígenas y a las mujeres. Con respecto a estas últimas habrá que recordar que hasta antes de la Primera Guerra Mundial las mujeres sólo podían votar en cuatro países: Finlandia, Noruega, Australia y Nueva Zelanda (Giddens 2000). 8

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desintegración de la Unión Soviética. Cabe reconocer −sin que esto signifique querer hacer la más mínima apología al pasado− que no por ello han mejorado automáticamente los estándares de bienestar en muchos de esos países. Lejos de ello, han empeorado, ha habido un aumento en las tasas de mortandad y han disminuido las de natalidad. La mortalidad infantil ha venido en aumento en países como Rusia, Bulgaria, Ucrania, Rumania, Moldova y Letonia (Brecher y Costello 1998:27). De igual manera América Latina ha visto descender a lo largo de más de dos décadas muchos de sus indicadores de bienestar. Los países, por un lado, tienen que superar los enormes rezagos históricos de sus grupos sociales excluidos, y por el otro, deben encontrar formas de vinculación eficiente con la economía global que les resulte en beneficios y no en perjuicios (González Graf 1999:253). En ambos casos el saldo ha sido deficitario. Cuestión que desde hace una década ya había observado Norbert Lechner (1992:84) cuando afirmaba que los países latinoamericanos se enfrentaban al dilema de, por una parte, insertarse competitivamente en el mercado mundial, pero por el otro, dada la naturaleza de su inserción, observar como la apertura al exterior profundizaba aún más las ya graves desigualdades sociales al interior de las sociedades latinoamericanas. La redemocratización, más que un resultado feliz, se antoja como un camino lleno de obstáculos, entre ellos, la posibilidad de un retroceso que cancele las libertades políticas hasta hoy conquistadas (Borón 1993; Vuskovic 1995; Giddens 2000; Touraine 1994; Alonso 1998; González Casanova en varios trabajos). Aunque ciertamente se puede afirmar que hoy, más que nunca, existen condiciones que le resultan favorables a la democracia, tales como mayor preocupación por el respeto de los derechos humanos y el medio ambiente, el reconocimiento de que las minorías nacionales tienen el derecho a tener derechos; mayor libertad de expresión, mayor grado de tolerancia y reconocimiento de la pluralidad; mayor presencia de la izquierda en los gobiernos estatales y municipales, así como en los congresos; el desarrollo y auge de la sociedad civil; y, junto con otros indicadores, el desarrollo de redes de comunicación –como la internet− que, dado su grado de autonomía, escapan con bastante éxito del control o censura policíaca o gubernamental. Con todo, estos avances y su preservación encuentran su obstáculo principal en el terreno de la economía. Hay una disociación entre una aspiración de democracia, más extendida y profundizada que nunca, y unas tendencias económicas antidemocráticas en su esencia (Vuskovic 1995). Resulta paradójico que la democracia moderna sólo haya tenido sus mayores éxitos en los países que se rigen por la economía de mercado (aunque

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es verdad que hay muchos países con economías de mercado que no son democráticos), cuando la misma economía de mercado contribuye a acentuar la desigualdad entre las personas [y entre los países]. Esta paradoja ha sido reconocida por muchos académicos, por lo menos por aquellos que se han interesado en el estudio de la democracia más allá de su connotación político-electoral. Dahl (1999) ha advertido que la democracia poliárquica (gobierno de muchos) sólo ha sobrevivido en países con predominio de una economía de mercado capitalista y nunca en países con economías que no fueran de mercado. Sin embargo, reconoce que dado que el capitalismo de mercado también genera desigualdad, limita el potencial democrático al crear desigualdades en la distribución de los recursos públicos. El capitalismo de mercado −nos señala− favorece el desarrollo de la democracia poliárquica, pero dadas sus adversas circunstancias para la igualdad política, es desfavorable para el desarrollo de la democracia más allá del nivel de la poliarquía. De la misma forma, tanto Touraine como Sartori, han reconocido que la economía de mercado es una condición necesaria (más no suficiente) de la democracia, ya que limita el poder del Estado. Si en un momento la sociedad logró arrebatarle al Estado y a las corporaciones religiosas ciertas libertades −piénsese en las luchas liberales desarrolladas en el mundo durante el transcurso de los siglos XVIII y XIX y con ello la conquista de derechos civiles fundamentales−, quizá el reto de hoy sea el de liberarse del excesivo poder con el que cuenta el mercado, específicamente acentuado a partir de la implementación del modelo económico neoliberal −que de paso ha mermado importantes conquistas sociales−. El dilema actual sobre el futuro democrático probablemente tenga que ver en buena parte con la capacidad de la sociedad civil para acotar el poder del libre mercado [sin descuidar la democratización del Estado]. Bobbio (1996:35) ya lo había advertido cuando afirmaba que hasta que los dos grandes bloques de poder que existen en lo alto de las sociedades avanzadas, la empresa y el aparato administrativo, no sean afectados por el proceso de democratización (...) el proceso de democratización no podrá considerarse realizado plenamente.

No todos los académicos preocupados por la “democratización de la democracia” lo han hecho a partir del reconocimiento del papel que los factores extranacionales (o globales) pueden desempeñar para detener o hacer retroceder la precariedad democrática que se vive en los países de poco o mediano nivel de desarrollo; como tampoco han reconocido el capital (como acervo) que la precariedad democrática de unos países ha significado para sustentar el bienestar económico y social de otros. Es decir, han 93 LibrosEnRed

omitido dar cuenta de la relación dialéctica entre exclusión e inclusión y en cómo, gracias a relaciones de intercambio desigual, unos se convierten en perdedores y otros en ganadores.11 La sensación que por lo menos queda cuando muchos de los autores abordan esto −yendo más allá de la simple ingeniería electoral−, es que lo hacen de paso. Pablo González Casanova (1998), contrario a dicha postura, lo ha planteado con nitidez al afirmar que gracias al tipo de comercio que los países hegemónicos mantienen con el sur, ha sido posible que los primeros mantengan las políticas sociales del Estado benefactor. Touraine (1994:45) reconoce que “la realidad histórica es que los países dominantes han desarrollado la democracia liberal, pero también han impuesto su dominación imperialista o colonialista del mundo y destruido el entorno a escala planetaria”.12 El problema tiene que ver con la disputa por los recursos (mano de obra, naturales, condiciones geoestratégicas, infraestructura, etc.), los órdenes políticos que bajo determinadas condiciones limitan, posibilitan o regulan su acceso (salarios, regulación ambiental, combatividad sindical, corrupción, estado de la democracia, política económica gubernamental, etc.) y, el juego e interdependencia entre las distintas escalas. Así, uno se puede preguntar, por ejemplo, cuál sería la relación que existe entre los salarios y las condiciones laborales que se le otorgan a los trabajadores de la industria maquiladora en países como México, Indonesia, Tailandia o China; qué papel desempeñan las autoridades políticas para atraer a los inversionistas (gracias a la existencia de mano de obra dócil, sindicatos blandos, poca o nula regulación ambiental y cierto nivel de “decoro” democrático que no interfiera con el mercado) y su relevancia para abatir los costos productivos y, en consecuencia, generar ganancias altamente satisfactorias para los empresarios. Y, finalmente, cómo ello podrá contribuir para facilitarle a un delimitado grupo de consumidores el acceso del producto a precios relativamente bajos.

La historia no es nueva. No en balde, en el pasado, fueron los pensadores latinoamericanos los que más abrazaron y desarrollaron la teoría de la dependencia. 12 Para Eduardo Galeano −quien ha dado cuenta de la relación de subordinación y dominio que ha vivido América Latina con respecto a Estados Unidos y Europa−, la historia del subdesarrollo de América Latina integra la historia del desarrollo del capitalismo mundial. Para el uruguayo “Nuestra derrota estuvo siempre implícita en la victoria ajena; nuestra riqueza ha generado siempre nuestra pobreza para alimentar la prosperidad de otros: los imperios y sus caporales nativos. En la alquimia colonial y neocolonial el oro se transfigura en chatarra, y los alimentos se convierten en veneno” (Galeano 1982:3). 11

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Cuáles son, las condiciones del entorno local (económicas, sociales, políticas) que permiten la existencia de campesinos pobres obligados a migrar y laborar como jornaleros agrícolas eventuales hacia otros lugares (donde gracias a diversos incentivos los empresarios abaten costos) y de qué manera las ventajas comparativas (mano de obra barata, infraestructura gubernamental, escasa regulación ambiental) contribuyen a que el empresario logre colocar competitivamente sus productos en el mercado internacional. ¿Qué tiene que ver todo ello con la reproducción del modelo de democracia precaria y con la pérdida para algunos (si es que se tuvo) de ciudadanía? La respuesta parece obvia, sobre todo a partir del reconocimiento del papel que, como reguladores de los programas de ajuste estructural, han desempeñado instancias tales como el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional o la Organización Mundial de Comercio. En torno a las condiciones de sustentabilidad de la democracia Adam Przeworski et al. (1998:160) señalan que éstas sólo se darán cuando todas las fuerzas políticas importantes encuentran que lo mejor es promover sus intereses y valores dentro del marco institucional. Y esto significa que no sólo estas instituciones deben ofrecer canales para la representación de los diversos intereses, sino también que la participación debe incidir sobre el bienestar de los eventuales participantes. Pero la mayoría de las transiciones recientes han coincidido con agudas crisis económicas.

Sin embargo, dada la situación actual, los regímenes democráticos enfrentan diversos peligros los cuales se deben a La incapacidad de las instituciones del Estado para garantizar la seguridad física, establecer las condiciones del ejercicio efectivo de la ciudadanía, proveer guía moral, movilizar ahorros públicos, coordinar la distribución de recursos y corregir las disparidades de ingresos (Ibíd.:161).

Esto nos conduce a reconocer que el problema de la gobernabilidad, definida como la correlación entre las demandas ciudadanas y las respuestas estatales (Alonso 1998), también requiere ser vislumbrado a escala global; es decir, como gobernabilidad mundial. Todo ello plantea la necesidad de identificar las limitantes tanto internas como externas a la que se enfrentan nuestras democracias. La ciudadanía −advierte Dahrendorf (1997:147)− componente inseparable de la democracia, “no se completará hasta que no llegue a ser una ciudadanía mundial. La exclusión es enemiga de la ciudadanía... al final del camino debe estar la idea kantiana de una sociedad civil mundial”. En esta dirección, Pablo González Casanova (1998:30) ha señalado que al plantearse la democracia universal no excluyente 95 LibrosEnRed

se requiere analizar la construcción del concepto de democracia universal no excluyente a un nivel de complejidad y articulación superior al de las teorías y experiencias anteriores. Los valores de libertad y justicia social, de tolerancia y de solidaridad o fraternidad habrán de precisarse como parte de un proyecto universal de democracia de todos con mediaciones a fomentar y a crear desde la sociedad civil: historia y proyecto tendrán que ir profundizando en las variantes humanistas, religiosas, laicas, idealistas y materialistas que se dan en las regiones del mundo (y en el interior de cada región).

El reconocimiento de los factores externos que limitan el desarrollo de las democracias, no significa que los factores internos sean de menor importancia, o que su remoción sólo será posible en la medida en que los primeros sean resueltos. De hecho, los procesos de democratización a escala local suelen incidir en arenas mayores. Gracias al desarrollo de las comunicaciones −y sobre todo a su naturaleza descentralizada− resulta mucho más viable que algunas experiencias locales exitosas de democratización puedan ser conocidas y reproducidas en otros ámbitos (municipios, entidades o países). Más allá de las condicionantes externas pueden darse procesos de democratización importantes como: la alternancia política; la transparencia en el manejo de los recursos públicos y el desarrollo de mecanismos que le faciliten a los ciudadanos el acceso a la información de interés público; la planeación participativa e instrumentación de la democracia directa o participativa; el fomento de la cultura política democrática (y ambiental); la descentralización del poder gubernamental local; la ampliación e institucionalización de nuevos espacios para la participación ciudadana y el respeto a la autonomía de las organizaciones de la sociedad civil; y, entre otros, el fomento de la integración a través del apoyo a las diversas expresiones culturales en un marco de tolerancia y respeto. Así como el eslabonamiento a redes ciudadanas o municipales extralocales o transnacionales que persiguen intereses comunes. Es a las potencialidades del cambio que pueden crearse en estas escalas cuando nos referimos a la democracia desde abajo13 y a su multiplicación en otros ámbitos cuando se trata de democracia a los lados14 y de allí, gracias al proceso de globalización, a lo que recientemente se ha definido como globalización desde abajo.

Desde abajo, son las relaciones políticas y sociales que se construyen cotidianamente entre los actores (individuos, organizaciones vecinales, al interior de los barrios, con la iglesia, la burocracia, el gobierno local, los partidos políticos, etc.) dentro de un ámbito específico territorializado, el micro, local o regional. 14 El empleo de este concepto no es muy común. Se encuentra en algunos comunicados del EZLN y del subcomandante Marcos. 13

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Desde abajo son, por lo tanto, las relaciones políticas y sociales que se construyen cotidianamente entre los actores (individuos, organizaciones vecinales, al interior de los barrios, con la iglesia, la burocracia, el gobierno local, los partidos políticos, etc.) dentro de un ámbito específico territorializado, el micro, local o regional.

CIUDADANÍA, SU DELIMITACIÓN CONCEPTUAL Es común hacer uso de manera indiferenciada de los conceptos ciudadano y ciudadanía. De hecho, es usual que el término ciudadanía se utilice como plural y el de ciudadano como singular. Así se dice, por ejemplo: “la ciudadanía deberá de estar enterada de lo que hace el gobierno”, o “la encuesta de opinión mostró la simpatía de la ciudadanía hacia el presidente”. Por lo tanto, una primera delimitación sería la relativa a la diferencia entre ambos términos: ciudadano (o ciudadanos) hace alusión al sujeto (o sujetos) y ciudadanía da cuenta de las cualidades, en cuanto a derechos y obligaciones que le pertenecen al sujeto. El primero es sustantivo y el segundo adjetivo. El ciudadano es, por lo tanto, el sujeto al cual el derecho constitucional le garantiza la participación política; y, ciudadanía, es la práctica de los sujetos que implica el ejercicio pleno de sus derechos (Lombera 1996). Ciudadanía también se emplea como sinónimo de nacionalidad. Sin embargo, cabe diferenciarlos: la primera se vincula con el derecho a la participación, la segunda designa la pertenencia a un Estado-nación (Touraine 1994). La historia de las sociedades humanas ha demostrado que sólo en los sistemas democráticos se pueden generar las condiciones para el desarrollo de la ciudadanía. Sin embargo, el desarrollo de la ciudadanía es lo que ha permitido el fortalecimiento de los sistemas democráticos. Muchas veces este desarrollo (que tiene que ver con la disminución de los índices de la exclusión) se ha dado en el marco de fuertes conflictos políticos y sociales, y las conquistas ciudadanas (traducidas en la inclusión y ampliación de derechos) no tienen garantizada su permanencia. Con todo, la democracia es el único sistema que hasta hoy puede ser definido como el régimen político de la ciudadanía (Vilas 1998). El concepto de ciudadanía está estrechamente ligado, por un lado, a la idea de derechos individuales y, por el otro, a la noción de vínculo con una comunidad particular. La ciudadanía no es sólo un estatus legal definido por un conjunto de derechos y responsabilidades. Es también una identidad, la expresión de la pertenencia a una comunidad política (Kymlicka y Norman 1997). 97 LibrosEnRed

En palabras de Thomas H. Marshall (1992:24) La ciudadanía requiere un sentido directo de pertenencia a una comunidad basado en la lealtad a una civilización que se posee de manera común. Es una lealtad de hombres libres fundada en derechos y protegidos por una ley común. Su crecimiento es estimulado, tanto por la lucha para ganar esos derechos, como por su disfrute.

Para Bryan Turner la ciudadanía puede ser definida como el conjunto de prácticas −jurídicas, políticas, económicas y culturales− que definen a una persona como un miembro competente de su sociedad, y que son consecuencia del flujo de recursos de personas y grupos sociales en dicha sociedad (Opazo 2000). La ciudadanía es una colección de derechos y obligaciones que le otorgan a cada individuo una identidad legal formal, los cuales han sido adquiridos históricamente y se manifiestan como un conjunto de instituciones sociales, tales como el sistema judicial, los parlamentos y el Estado de bienestar (Turner 1997). La ciudadanía, por lo tanto, implica el ejercicio de derechos. Como ha apuntado Juan M. Ramírez (1995:90-91), “la relación entre derechos y ciudadanía es tal que, sin la conciencia de los primeros, no es posible la segunda”. Sin embargo, las sociedades son en muchos sentidos heterogéneas. Por lo que, los regímenes democráticos deberán dar cabida a la libre expresión y protección de las diversas manifestaciones que en ellas se recrean. Es en este sentido que Touraine (1999:73), al hablar sobre los derechos culturales, advierte que La ciudadanía ya no puede volver a consistir en la fusión de todas las identidades en una sola conciencia nacional unificadora, para lo cual se recurre a la represión cuando se cree oportuno; más bien se ha de fundamentar en el incremento de la diversidad, del debate y de la representación política en el interior de una colectividad que se propone como principal objetivo la consolidación de los derechos de cada uno antes que su subordinación a la unidad y a intereses nacionales omnipresentes e intolerantes.15

Touraine (1994 y 1997) quien se ha preocupado por las restricciones que el poder le impone al desarrollo de los individuos y de los grupos, ha empleado el término de sujeto para dar cuenta de aquel que se esfuerza por ser actor, de aquel que se resiste a las ideologías estandarizadas del orden mundial o comunitario. Para él un individuo es sujeto si asocia en sus comportamientos el deseo de libertad (principio de individualidad), la pertenencia a una cultura (principio de particularismo) y la apelación a la razón (principio universalista). La subjetivación −nos señala− es la libertad de individuación, la cual actúa a partir de la rearticulación de la instrumentalidad y la identidad. Nos dice que el sujeto personal y la comunicación de los sujetos entre sí, requiere de protecciones institucionales. Dichas instituciones deberán estar al servicio de la libertad del sujeto y de la comunica15

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Turner (1997) advierte que las ideas políticas en torno a la ciudadanía comenzaron con la teoría del contrato social de Rousseau y con la ciencia de derechos de Johann Gottlieb; sin embargo, los trabajos de Thomas H. Marshall constituyen una referencia obligada en la revisión de la teoría sobre ciudadanía.16 Ello, por lo menos, en cuanto a dos aportes: el primero, relativo a su señalamiento en torno a las dimensiones, partes o elementos de la ciudadanía y su construcción histórica; y, el segundo, por haber resaltado el papel desempeñado por el Estado benefactor −y la institucionalización de los derechos sociales− para amortiguar la contradicción existente entre capitalismo y ciudadanía, entre exclusión e inclusión. Con el paso del tiempo algunos de sus argumentos han sido criticados. A ello volveré más adelante. Tipos, modelos y dimensiones de la ciudadanía Marshall señaló la existencia de tres elementos, partes o dimensiones de la ciudadanía con relación a los derechos conquistados por el pueblo inglés a lo largo de tres siglos: el civil, el político y el social. Dentro de esta tónica al hablar de derechos civiles o legales, Marshall hizo alusión a aquellos necesarios para asegurar la autonomía personal, tales como la libertad personal; la de expresión; la de pensamiento y culto; el derecho a la propiedad, de suscribir contratos válidos y el derecho a la justicia. (...) Esto nos muestra que las instituciones más directamente asociadas con los derechos civiles son las cortes de justicia (Marshall 1992:8).

Estos derechos dieron su aparición en el siglo XVIII. Por el elemento político de la ciudadanía, Marshall se refirió a el derecho a participar en el uso del poder político, como miembro de una asociación política investida de autoridad política o como elector de ción entre los sujetos. Considero que, grosso modo, muchas de estas ideas de Touraine se encuentran ligadas al concepto de ciudadanía, a su construcción y al marco institucional en la cual ésta deberá desarrollarse. Por ello, en este trabajo prefiero el empleo del concepto de ciudadanía por encima del concepto de sujeto. 16 Particularmente Citizenship and Social Class, publicado por primera vez en 1950. Marshall fue profesor de sociología en la London School of Economics; director del Departamento de Ciencias Sociales de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO, por sus siglas en inglés) y presidente de la Asociación Internacional de Sociología de 1959 a 1962. Para David Held (1997), por ejemplo, esta obra es el tratado clásico entre clase social y ciudadanía, capitalismo y democracia. La obra que yo consulté fue T.H. Marshall, “Citizenship and Social Class”, en T. H. Marshall y Tom Bottomore. Citizenship and Social Class. London y Concord, Mass., Pluto Press 1992:3-51.

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los miembros de dicho cuerpo. [Aquí] las instituciones correspondientes son los parlamentos y los consejos de los gobiernos locales (Ídem.).

Estos derechos fueron obtenidos a lo largo del siglo XIX; aunque ciertamente por menos del 50% de la población mundial, por haber quedado excluidas las mujeres en prácticamente todos los países del mundo, así como en menor número las minorías étnicas y los negros. La conquista de los derechos sociales fue sobre todo un fenómeno del siglo XX. En palabras del autor británico por el elemento social de la ciudadanía se entiende el amplio rango que va del derecho a disfrutar un mínimo de bienestar económico y seguridad, al derecho de compartir en toda su plenitud la herencia social y de vivir la vida de un ser humano civilizado de acuerdo a los estándares que prevalecen en la sociedad. Las instituciones más cercanamente conectadas con ello son el sistema educativo y los servicios sociales (Ídem.).

Esta dimensión de la ciudadanía se relaciona con los servicios que permiten un piso mínimo de beneficios para todos los ciudadanos, tales como, la seguridad social (seguro médico, de desempleo, pensiones de vejez, etc.) y el derecho a la educación. Con estos reclamos y su eventual respaldo institucional se dio pie al surgimiento del Estado de bienestar. Ramírez (1995:93-94) ha recordado −retomando tanto a Marshall como a G.F. Escalante− que sobre estas tres dimensiones de la ciudadanía confluyeron tres diferentes tradiciones ideológicas: en la civil, las convicciones liberales que enfatizaban el aspecto individualista de la ciudadanía; en la política, la tradición republicana y democrática del siglo XIX; y, en la social, el socialismo, la doctrina social de la iglesia y el keynesianismo. En general se puede decir que, más allá del caso británico, la cantidad y calidad de estos tres grupos de derechos (y obligaciones) se han construido históricamente de país en país, de acuerdo a condiciones particulares y enmarcados dentro de los límites de los Estados-nación (sin que ello niegue la incidencia que para bien o para mal pudo haber existido en su conformación gracias a la presencia de otras naciones u organismos transnacionales o multinacionales). Tal es así, que lo usual es que el reconocimiento de los derechos se encuentre amparado jurídicamente por las constituciones nacionales o estatales y por la reglamentación específica que se deriva de las mismas. La obtención gradual de ciudadanía ha sido −y sigue siendo− el producto de las luchas de los excluidos. En ello han desempeñado un importante papel los partidos políticos, los movimientos guerrilleros, las movilizaciones urbano-populares y estudiantiles, las organizaciones y 100 LibrosEnRed

movilizaciones campesinas y obreras, las iglesias progresistas, los medios de difusión, los grupos feministas, los intelectuales y, en general, las diversas expresiones organizadas de la sociedad civil. Han sido estos actores, a través de sus luchas sociales y políticas, los que han definido y ampliado los contenidos de la democracia (Jelin 1993). Sin desconocer el importante legado dejado por Marshall, varios autores han criticado lo que consideran como limitaciones en su enfoque. Buena parte de las críticas apuntan a lo siguiente: a) relativas a que la aparición de estas tres categorías de derechos no surgieron en el orden [evolutivo] por él planteado, es decir, primero civiles, y luego políticos y después sociales; y b) al afirmar que éstas tampoco se dieron en los marcos temporales definidos. De esta manera Kymlicka y Norman (1997), destacan que en muchos países europeos varios de estos progresos ocurrieron apenas en el último medio siglo y frecuentemente en un orden inverso. Aun para Inglaterra la evidencia histórica −nos dicen− habla de un modelo de flujo y reflujo. A estas críticas a la obra de Marshall se suma, de acuerdo con Barry Hindess −(Opazo 2000)−, el anglocentrismo de su análisis y la escasa consideración del rol del Estado y de las condiciones políticas para la emergencia y mantenimiento de un tipo determinado de ciudadanía. Otra crítica se desprende de quienes han advertido que Marshall no valoró el significado de la pluralidad cultural, como tampoco el de la subyugación de la mujer y lo relativo al género (Miller 1997). En cuanto al primer aspecto, Bryan Turner (1997) subraya que Marshall supuso que la base comunitaria de la ciudadanía era homogénea en términos étnicos, culturales, y que tampoco mostró ninguna comprensión de las diferencias culturales, lingüísticas o religiosas; sólo reconociendo como única diferenciación en la comunidad a la división de clases. Held, tras haber advertido que una limitación en la teoría de Marshall es que se concentra exclusivamente en la relación del ciudadano con el Estado-nación, precisa que el debate posmarshalliano debe ampliar el análisis de la ciudadanía y dar cuenta de los temas planteados, por ejemplo, el feminismo, el movimiento negro, los ecologistas y quienes han abogado por los derechos de la infancia. “Su estudio −nos dice− debe ocuparse de todas las dimensiones que favorecen o restringen la participación de las personas en la comunidad en que viven y la compleja pauta de relaciones y procesos nacionales e internacionales que las atraviesan”. (Held 1997:57). Independientemente de las limitaciones que diversos autores han señalado con respecto a la obra de Marshall −a la cual agrego la de haber omitido 101 LibrosEnRed

el papel que entonces jugaban las potencias capitalistas para restringir el acceso a la ciudadanía en los países sujetos al neocolonialismo y colonialismo−,17 me parece que no hay que perder de vista que su trabajo clásico fue escrito hace más de cincuenta años. De entonces a la fecha han cobrado fuerza −y por lo tanto se han hecho más visibles− algunos reclamos ciudadanos, tales como los de igualdad de género, el reconocimiento de los derechos indígenas y de las minorías raciales, el ejercicio de la democracia directa y, entre otros, los relativos al cuidado del medio ambiente. Así podremos afirmar que, aunado a los tres elementos de la ciudadanía planteados por Marshall [y los esfuerzos por su defensa y ampliación], habría que pensar en, por lo menos, dos adicionales que se han venido conformando en los últimos años: los culturales, y los ecológicos y cosmopolitas. Los primeros ligados al derecho de ser culturalmente diferentes y a ser respetados como tales; y, los segundos, los ecológicos y cosmopolitas, relativos al derecho de pertenecer a una comunidad planetaria y a compartir sus beneficios. Los primeros comprenden lo relativo a la ciudadanía cultural que tiene que ver, tanto con el derecho a compartir los bienes culturales universales, como también a ejercer y a desarrollar en un ambiente de libertad manifestaciones culturales de carácter particular o circunscritas a grupos específicos (étnicos, religiosos, etcétera). Los segundos, abarcan los relativos a la ciudadanía mundial, el derecho de tránsito de las personas (y no sólo de capitales y mercancías) y el derecho de manifestarse, independientemente de la nacionalidad de pertenencia, por el respeto y ampliación de los derechos de ciudadanía en todo el globo. Es interesante observar que la defensa del medio ambiente tiene que ver, tanto con frenar el deterioro actual y restaurar el equilibrio ecológico, como con la preocupación de heredarle a las generaciones venideras el derecho de vivir en un mundo sano y sustentable. El estado de la ciudadanía Elizabeth Jelin planteó hace algunos años (1993) varios de los problemas centrales que tienen que ver con las condiciones que permiten o no la expansión de la ciudadanía. Entre ellos marcaba el conflicto de la reproducción de la desigualdad social y la pérdida de los derechos ciudadanos Cabe recordar que hasta 1947, India se independizó de la Gran Bretaña. Ciertamente no señalar el papel que el poder británico desempeñaba en otras latitudes para controlar a sus súbditos, bien puede dar cuenta de una mentalidad a favor del colonialismo o neocolonialismo. Cosa bastante usual en muchos intelectuales británicos de la época y entre quienes los antropólogos ocuparon un destacado lugar. 17

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(profundizada a partir de la implementación de los programas de ajuste estructural), así como el problema de la existencia natural de una cultura política tradicional de dominación-subordinación sustentada en relaciones de carácter clientelar, corporativas o populistas. Ciertamente existen indicadores que dan cuenta de la pérdida de la ciudadanía social y/o económica. Como se ilustró en la primera parte de este trabajo, paralelamente al fortalecimiento de la democracia formal o representativa (propiamente la dimensión política de la ciudadanía) ha habido un debilitamiento de la democracia social (la dimensión social de la ciudadanía), ello a su vez, contribuye a adelgazar el repertorio de derechos ligados a la ciudadanía civil. El Estado ha tendido a disminuir su papel como promotor y vigilante del bienestar social y del bien común, y ello ha medrado la cantidad y calidad de los servicios que la población solía recibir.18 En muchos países los servicios sociales básicos han sido privatizados o están desapareciendo lisa y llanamente (Przeworski et al. 1998). Cabe advertir que hasta los años ochenta “los derechos económicos-sociales tuvieron más vigencia que los políticos, y éstos más que los civiles, aunque hubo en América Latina reversiones históricas significativas” (Jelin 1996:116). El problema no necesariamente tiene que ver con la escasez de recursos, ante todo obedece al cambio de prioridades de quienes gobiernan: éstas se han orientado hacia el mercado. Ha aumentado la inequidad en la distribución del ingreso y la distancia entre el desarrollo y el subdesarrollo. Junto con lo anterior, no se puede desconocer, como lo señala Jaime González Graf (1999 259), el hecho de que las sociedades desarrolladas siguen transitando, apoyándose en la dominación política mundial y la transferencia de capital de las ex colonias a las metrópolis, por esa nueva revolución que les proporciona inmensos recursos para el bienestar de sus poblaciones que extraen de las naciones rezagadas cultural, productiva, financiera, económica y políticamente dependientes.

Para ello no siempre es necesario adecuar los textos constitucionales a las nuevas realidades. Los artículos relativos a muchos derechos ciudadanos simplemente se convierten en letra muerta, confirmando que entre éstos y el mundo real no existe correspondencia. Tómese, por decir algo, el artículo cuarto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, según el cual la ley promueve y protege el desarrollo de las lenguas, usos, costumbres, recursos y formas específicas de organización social de las etnias; el varón y la mujer son iguales ante la ley; y toda persona tienen derecho, entre otras cosas, a la protección de la salud, a disfrutar de vivienda digna y decorosa. 18

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Por eso, es imposible estar de acuerdo con Bryan Turner (1997:7), cuando afirma que Lo primero que hay que enfatizar en torno a la ciudadanía es que controla el acceso a recursos escasos de la sociedad y por ello esta función redistributiva es la base de un conflicto profundo en las sociedades modernas sobre los criterios de la membresía a la ciudadanía.

No se puede plantear, por lo menos hoy en día (dado el alto desarrollo de las fuerzas productivas y de la integración de las sociedades humanas a escala mundial), que la desigualdad sea natural y que, por lo tanto, la ciudadanía sólo pueda sostenerse con base en la exclusión “natural” de las mayorías. Hoy que se puede presumir que la democracia liberal ha alcanzado su mejor marca histórica −la tercera ola con referencia a Huntington−, también se puede mostrar que existe una gran insatisfacción hacia la manera como el Estado se ha venido conduciendo. Przeworski y colaboradores (1998:91), quienes han realizado estudios comparativos en varios países del Este de Europa y del Sur (Latinoamérica), han observado que “las nuevas democracias suelen presentar un síndrome que combina la desconfianza en la política y los políticos, sentimientos de ineficacia personal, bajos niveles de confianza en las instituciones democráticas e insatisfacción con las instituciones representativas actuales”. Desprestigio por el cual también atraviesan muchas de las organizaciones que en el pasado llegaron a jugar un importante papel de interlocución entre la sociedad y el Estado; en particular, los sindicatos y los partidos políticos. La democracia no es un estado final al que se llega, sino un proceso cuya calidad estará relacionada con la permanencia y ampliación de la batería de derechos y obligaciones que estén al alcance de los ciudadanos. Ciertamente se podrá afirmar que el mundo de hoy es mucho más democrático que el de ayer, pero esta valoración se tendrá que realizar a la luz de los derechos que se tienen, pero también de los que se han perdido. Lo que ciertamente impide hacer afirmaciones triunfalistas. Con todo, cabe reconocer que el proceso de democratización (o des-democratización) no es uniforme ni afecta a todos los individuos por igual. La inclusión política −en relación al sufragio universal− ha sido acompañada simultáneamente por procesos de exclusión económica y social. La brecha entre las clases ha aumentado en razón de que también han aumentado las condiciones sociales generadoras de desigualdad. Si se considerase el estado que guarda la democracia con respecto al estado que guarda la ciudadanía, pudiéramos decir que mientras unos

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derechos se han fortalecido, muchos más se han debilitado o simplemente desaparecido. El Estado ha tenido mucho que ver con este retroceso. Con respecto al elemento político de la ciudadanía −que tiene que ver, partiendo de Marshall, con el derecho a ejercer el poder político como miembro de un cuerpo investido de autoridad política o como elector de los miembros de dicho cuerpo− podemos decir que ha habido un importante avance con respecto al derecho electoral, aunque no necesariamente como participante en la toma de decisiones, las cuales suelen ser competencia exclusiva de quienes, gracias a la existencia del derecho electoral, ocupan cargos públicos. En cuanto al elemento civil de ciudadanía −relacionado con derechos liberales tales como libertad individual, de expresión, de pensamiento y creencia, derecho a la propiedad y a la justicia− se puede reconocer que existe una mayor libertad de expresión y de culto. Aunque no necesariamente de pensamiento o derecho a la justicia. El derecho a la propiedad queda cancelado para muchos en la medida en que la exclusión económica imposibilita el ahorro y, con ello, restringe el consumo de diversos bienes. Seguramente ha sido el elemento social de la ciudadanía el que, debido a los procesos de exclusión económica en curso, ha resultado mayormente afectado. Por lo tanto nos enfrentamos al hecho de que el Estado podrá ser democrático por el mecanismo mediante el cual la clase gobernante fue elegida para asumir la conducción del Estado, pero es antidemocrático en su desempeño diario, ya que lejos de propiciar la inclusión, profundiza la exclusión. Como tal rehuye a la responsabilidad de cimentar un piso social para facilitar procesos de autonomía e inclusión, como también a crear las condiciones políticas para generar ambientes de deliberación. El gobierno de los políticos −siguiendo a Nun (2001)− evita la formación de actores independientes y rechaza la participación política más allá de su connotación electoral. Un Estado democrático −preocupado por la inclusión y ampliación de los derechos ciudadanos− otorga las condiciones para desencadenar derechos y condiciones de igualdad, propicia el desarrollo de la autonomía y de ciudadanía. Se trata de un Estado que dada su vocación democrática propicia la deliberación, las condiciones para facilitar el encuentro entre gobernantes y gobernados. El aumento de la interconexión −propia de lo que hoy conocemos como una de las características centrales del proceso de globalización en curso− ha propiciado el reconocimiento de que la construcción de ciudadanía tiene que ver tanto con la solución local como con la solución global de muchos de los problemas generadores de exclusión social. 105 LibrosEnRed

GLOBALIZACIÓN. SOBRE EL CONCEPTO Y SUS ADJETIVACIONES Me parece que todos podremos estar de acuerdo en que la globalización es un hecho; es decir, que se trata de un acontecimiento vigente y reconocible. Como también que cuando empleamos el término es para dar cuenta de un proceso mediante el cual el mundo ha acrecentando su interdependencia. Si bien se puede argumentar que el proceso de globalización inició con la invasión de los europeos a América, Asia o África, o más atrás con la extensión de las grandes religiones (budismo, judaísmo, el Islam y el cristianismo), o con la expansión de los imperios en la antigüedad, no cabe duda que usualmente el concepto es empleado, no tanto para referirnos a procesos que tomaron lugar hace varios siglos, sino, fundamentalmente, para dar cuenta de aquellos que empezaron a gestarse en el transcurso de las dos últimas décadas del siglo XX. Para ciertos autores que han acentuado la dimensión política de los cambios con relación a la desintegración del bloque soviético y sus aliados de Europa del Este, la globalización inició en 1989. Para éstos, el fin de la era de la Guerra Fría dio paso al inicio de la era de la globalización (Plattner y Smolar 2000:IX). En relación con esta perspectiva se afirma que la globalización tiene que ver con la expansión de la democracia en el mundo, obviamente, entendiendo por ésta, su dimensión formal-representativa; es decir, la celebración de elecciones libres y transparentes como nunca en la historia. Otros autores, sin necesidad de entrar en contradicción con los anteriores, han acentuado las dimensiones económicas, culturales, migratorias, tecnológicas, informáticas o ecológicas para subrayar lo que consideran como los hilos fundamentales que dan cuenta de los procesos de globalización. En general existe consenso para afirmar que el término globalización nos conduce a reconocer, en menor o mayor grado, la intensificación de los flujos entre todos los rincones del planeta; trátese de flujos económicos, tecnológicos, de imágenes, de conocimientos, comerciales, de personas, ambientales, culturales e informáticos. También nos lleva a admitir que las distancias temporales que facilitan el contacto entre las sociedades humanas han disminuido; es decir, que el planeta se ha “achicado” (Bauman 1999). Todos, a diferencia de antes, nos dice Anthony Giddens (2000:16), “estamos en contacto regular con otros que piensan diferentemente y viven de forma distinta que nosotros.”

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Sin embargo, el concepto contiene mayor complejidad de la que usualmente se le atribuye. Para Robert Keohane y Joseph Nye (2000:1-4), hay que diferenciar entre globalismo y globalización. El primero, es un estado del mundo que conlleva redes de interdependencia en distancias multicontinentales. Redes que podrán vincularse a través de flujos e influencias de capital y bienes, información e ideas, gente y fuerza, como sustancias biológicas y ambientales. El segundo, la globalización, se refiere al aumento del globalismo. Por lo tanto, la desglobalización tendría que ver con el declive del globalismo. Ni el globalismo ni la globalización implican universalidad, homogeneización o equidad. Me parece que el argumento de que el globalismo sólo se da en la medida que existan redes de interdependencia a distancias intercontinentales no es del todo conveniente. Por un lado, porque la distribución geográfica que marca la distancia entre los continentes no es pareja y, por el otro, porque la distancia entre un punto y otro del mismo continente podrá ser mayor que la que existe entre los continentes mismos. La exclusión (y no sólo la inclusión) que producen los procesos de globalización, también es una forma de interdependencia. Keohane y Nye identifican la existencia de cuatro dimensiones de acuerdo con los tipos de flujos y conexiones que ocurren en redes espacialmente extensivas:  El globalismo económico que se relaciona con flujos de larga distancia de bienes, servicios y capital, y la información y percepciones que acompañan el intercambio en el mercado.  El globalismo militar que se trata de redes de larga distancia de interdependencia en el cual la fuerza, la amenaza, o la promesa de la fuerza son empleados.  El globalismo ambiental que se refiere al transporte a larga distancia de materiales en la atmósfera o los océanos o las sustancias biológicas como materiales genéticos o patógenos que afectan la salud humana y el bienestar.  El globalismo social o cultural que involucra movimientos de ideas, información e imágenes y de gente que por supuesto cargan ideas e información con ellos. Esta diferenciación entre globalismo y globalización y, de acuerdo con la naturaleza de los flujos, entre las distintas dimensiones del globalismo per-

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mite reconocer procesos de globalización y desglobalización de manera simultánea. Dada la complejidad que acompaña al proceso de globalización −el cual no sigue un curso unidireccional ni predeterminado, donde las fuentes y sus impactos difieren en intensidad y donde se presentan simultáneamente procesos de inclusión y exclusión−, como también dada la propia complejidad a la que se enfrentan los académicos que abordan el tema, vale la pena resaltar los aportes que en este sentido han realizado Held, McGrew, Goldblatt y Perraton (2002). En primer término, advierten sobre las diferencias que existen cuando se conceptúa la globalización, de cómo se piensa en torno a su dinámica causal, de cómo se caracterizan sus consecuencias estructurales. A partir de las distintas posiciones que ellos observan con relación a estos asuntos, distinguen tres grandes escuelas de pensamiento: la hiperglobalizadora, la escéptica y la transformacionalista. Desde la perspectiva hiperglobalista ...la globalización contemporánea define una nueva era en la cual los pueblos de todo el mundo están cada vez más sujetos a las disciplinas del mercado global (p. XXXI). [...] Tal punto de vista de la globalización por lo general está a favor de una lógica económica y, en su variante neoliberal, celebra el surgimiento de un solo mercado global y el principio de la competencia global como los heraldos del progreso humano (p. XXXII).

Desde la perspectiva de los escépticos La globalización es un mito que oculta la realidad de una economía internacional cada vez más segmentada en tres bloques regionales importantes, en los que los gobiernos nacionales siguen siendo muy poderosos (p. XXXI). [...] Al afirmar que la globalización es un mito, los escépticos se basan en una concepción totalmente economista de la misma, identificándola con un mercado global perfectamente integrado (p. XXXV).

Desde la perspectiva de los transformacionalistas Las pautas contemporáneas de la globalización se conciben como algo históricamente sin precedentes, de manera que el Estado y las sociedades en todo el planeta experimentan actualmente un proceso de cambio profundo, a medida que tratan de adaptarse a un mundo más interconectado, pero sumamente incierto (p. XXXI). En comparación con las descripciones de los escépticos y los hiperglobalistas, los transformacionalistas no hacen afirmaciones acerca de la futura trayectoria de la globalización; ni tampoco tratan de evaluar el 108 LibrosEnRed

presente en relación con algún modelo ideal fijo y único de un “mundo globalizado”, ya sea que se trate de un mercado global o de una civilización global. En vez de ello, las descripciones de los transformacionalistas hacen hincapié en la globalización como un procesos histórico de largo plazo, que abunda en contradicciones y que está caracterizado significativamente por factores coyunturales (p. XXXVIII).

Held y los otros coautores del trabajo Transformaciones globales. Política, economía y cultura señalan que existen cinco aspectos importantes que constituyen las principales fuentes de disputa entre los diversos enfoques en torno a la globalización con relación a: su definición conceptual, su causalidad, la periodicidad, sus repercusiones, y las trayectorias de la globalización. Así, para unos, la globalización es un estado final mientras que para otros no tiene un destino predeterminado; para unos es un sinónimo de occidentalización o mcdonaldización, para otros un proceso que si bien se encuentra fuertemente influido por Occidente, también es afectado por flujos de distinta naturaleza cuyas fuentes se encuentran fuera de los marcos de Occidente; para unos es un fenómeno monocausal, para otros es multicausal; para los hiperglobalistas se trata de un fenómeno reciente, para los escépticos no tan reciente. Entre estas dos posturas existe una intermedia que advierte sobre la necesidad de establecer una periodización que claramente de cuenta de las características singulares para cada uno de los periodos. Por lo que −se argumenta− las formas históricas de la globalización pueden describirse y compararse con relación a cuatro dimensiones espacio temporales: el alcance de las redes globales, la intensidad de la interconexión global, la velocidad de los flujos globales y la tendencia de la repercusión de la interconexión global. Pero también deben tomarse en cuenta lo que son las dimensiones organizacionales: la infraestructura de la globalización, la institucionalización de las redes globales y del ejercicio del poder, las pautas de la estratificación global y los modos dominantes de la interacción global. Los autores realizan una periodización de la globalización que comprende cuatro grandes épocas: el periodo premoderno (hasta antes del siglo XIV), el primer periodo moderno de la expansión occidental (del siglo XIV al XVIII), la época industrial moderna (siglos XIX y mitad del XX) y, a partir de 1945, el periodo contemporáneo. Aquí vale la pena dar cuenta de la periodización que realiza Bell (1999) tomando como corte de separación o arranque a la tecnología. Y aunque no habla propiamente de la periodización de la globalización, sí hay muchos puntos de contacto entre lo que se reconocería como la globalización contemporánea (Held, entre otros), la sociedad red (Castells) y la sociedad pos-

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tindustrial (Bell).19 Contactos que se establecen, entre otras razones, por el reconocimiento explícito que estos autores realizan en cuanto a la importancia de las nuevas tecnologías de la información y comunicación. Bell señala la existencia de tres tipos de sociedades: la preindustrial, la industrial y la postindustrial. Considera que la sociedad está compuesta por tres tipos de reinos: el tecnoeconómico, el político y el cultural, cada uno de los cuales se organiza y obedece a principios diferentes. Bell estima que la tecnología es el instrumento mayor para el cambio; que lo que nos diferencia de la sociedad industrial se basa no tanto en la tecnología mecánica sino en la intelectual y en que las nuevas concepciones del tiempo y del espacio trascienden las fronteras de la geografía; y reconoce como la novedad central de la sociedad postindustrial la codificación del conocimiento teórico y la nueva relación de la ciencia con la tecnología. Casi todas las industrias del siglo XIX -acero, electricidad, teléfono, automóviles, aviación, los inalámbricos- fueron creados por pensadores talentosos (un Bessemer, un Thomas Alva Edison, Alejandro Graham Bell, los hermanos Wright, Marconi) quienes eran indiferentes o trabajaban independientemente de los desarrollos de la ciencia. Pero los mayores desarrollos del siglo XX −en telecomunicación, computadoras, semiconductores y transistores, óptica, biotecnología− derivan de las revoluciones de la física y la biología del siglo XX (Bell 1999:3).

En cuanto a Castells (2000), la sociedad red, como nueva estructura social, es el resultado de un conjunto de transformaciones que tuvieron lugar alrededor del mundo en las dos últimas décadas del siglo XX. Entre los cambios están los siguientes: 1) la entrada a un nuevo paradigma tecnológico centrado en tecnologías de información/comunicación basadas en la microelectrónica e ingeniería genética; 2) vivimos una nueva economía que tiene las características de ser informacional, global, capitalista y que se encuentra en red; 3) el trabajo y el empleo han sido transformados por la nueva economía (flexibilidad laboral, autoempleo, acuerdos laborales informales o semiformales, trabajo de tiempo parcial); 4) comunicación Cabe reconocer que entre Castells y Bell se dio una polémica, ya que el primero propuso reemplazar el énfasis analítico de postindustrialismo por el de informacionalismo, al argumentar que la distinción fundamental no se encuentra entre la economía industrial y la postindustrial, sino en dos tipos de conocimiento basados en la producción agraria, industrial y de servicios. Remito al lector al prólogo de 1999 que apareció en la obra de Bell ya referida. Poco después Castells (2000:4) abandonó el concepto de “sociedad de la información” por considerarlo impreciso. Ya que –según argumentó- el conocimiento y la información han sido centrales en todas las sociedades... lo novedoso de nuestra era es el conjunto de nuevas tecnologías de la información. 19

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simbólica en red, flexible y efímera, en una cultura organizada primariamente dentro de un sistema integrado de medios, incluyendo el internet. Simultáneamente al fenómeno de la concentración oligopólica de los medios por unos cuantos grupos, existe una segmentación del mercado y el surgimiento de audiencias interactivas con lo que se remplaza la uniformidad de la audiencia de masas; 5) la emergencia de una nueva estructura social que redefine el tiempo y el espacio; y otro rasgo del cambio que se vive a partir de los años ochenta del siglo XX 6) la transformación y adaptación del Estado a los nuevos contextos. Finalmente Held y coautores construyen una tipología de la globalización basándose en los cruzamientos entre las dimensiones organizacionales y las espacio-temporales. De tal manera que los flujos, las redes y las relaciones globales se delineen con respecto al alcance, intensidad, velocidad y tendencia de la repercusión. Por lo cual establecen cuatro formas de globalización: la globalización densa (alcance elevado, intensidad elevada, velocidad elevada, repercusión elevada), la globalización difundida (alcance elevado, intensidad elevada, velocidad elevada, repercusión baja), globalización expansiva (alcance elevado, intensidad baja, velocidad baja, repercusión elevada) y globalización escasa (alcance elevado, intensidad baja, velocidad baja, repercusión baja). A partir de ello, definen a la globalización como Un proceso (o una serie de procesos) que engloba una transformación en la organización espacial de las relaciones y de las transacciones sociales, evaluada en función de su alcance, intensidad, velocidad y repercusión, y que genera flujos y redes transcontinentales o interregionales de actividad, interacción y del ejercicio del poder (Held et al. 2002: XLIX).

Lo anterior nos permitirá comprender que la globalización, como un proceso (o procesos) de creciente interdependencia, no puede detenerse, pero tampoco determinarse unilateralmente. También nos conduce a reconocer que sus efectos no son uniformes en todos lados (Long 1996:36). Otra cosa es afirmar que su expresión económica dominante actual, la neoliberal, es su única forma de representación. Y que la globalización como un proceso económico, ideológico, político y supuestamente único “sólo se encuentra al servicio de un puñado de países y capitalistas millonarios frente a los cuales −se supondría− no hay nada que hacer”. Opinión con la que no estoy de acuerdo. Porque en ella subyace la idea de que no hay alternativa. Si estamos de acuerdo con la idea de que la globalización no es un proceso, sino varios, y en que el contenido de ésta no es uno, sino múltiples, 111 LibrosEnRed

tendremos que pasar a reconocer la importancia que conlleva adjetivar a la globalización. Recapitulando, podemos adjetivar la globalización de acuerdo con la naturaleza de los flujos (o dimensiones, con subdimensiones) en los cuales nos centremos: Así podemos hablar de: globalización económica (con orientación neoliberal, si se desea), globalización migratoria, globalización ambiental, globalización cultural (o social), globalización tecnológica, globalización informática, globalización política y, entre otras, globalización criminal. De igual manera podemos adjetivar a la globalización de acuerdo con el tiempo histórico en que ésta se desarrolló: globalización premoderna, globalización contemporánea, etcétera. Otro criterio de adjetivación, se relaciona con las cuatro dimensiones espacio temporales (alcance de las redes globales, intensidad de la interconexión global, velocidad de los flujos globales y la tendencia de la repercusión de la interconexión global) de los cuales nos hablan Held y compañía y que ayudan a discernir si se trata de: globalización densa, globalización difundida, globalización expansiva y globalización escasa. Con relación a la interconexión local-global y al rol que como resultado de esta interacción desempeñan los actores locales, vale la pena considerar el concepto de relocalización −empleado por Van der Ploeg y Norman Long− como punto de partida metodológico. Como advierte Long (1996:45) −al reconocer que los procesos de globalización generan todo tipo de condiciones y reacciones sociopolíticas en los ámbitos locales, regionales y nacionales−, los cambios allí sufridos ...no son dictados por poderes hegemónicos supranacionales o simplemente impulsados por intereses capitalistas internacionales. Las condiciones globales cambiantes −sean económicas, políticas, culturales o ecológicas− son “relocalizadas” en el contexto de marcos de conocimiento y organización locales, nacionales o regionales, los cuales, a su vez, son constantemente retrabajados en la interacción con los contextos más amplios.

Obviamente, en ello intervienen actores estatales, como no estatales, como también inciden las alianzas extralocales, que ciertamente pueden contribuir a darle cierto rumbo a los procesos locales. Considero que la globalización no es un proceso único y que, frente a su expresión económica y política excluyente actual, que en la práctica restringe los beneficios del desarrollo sólo para unos pocos, se han venido gestando procesos contrarios a esa expresión dominante, cuyas acciones, 112 LibrosEnRed

fundamentalmente, se orientan hacia la búsqueda de la inclusión; es decir, a la restitución de los derechos perdidos, a la defensa de los que se encuentran amenazados y la ampliación de los derechos necesarios para el desarrollo de ciudadanía. Por ello, también podemos adjetivar a la globalización a partir de las acciones colectivas que los distintos grupos asumen con relación a sus intereses fundamentales; en este sentido podemos hablar de una globalización desde arriba y de una globalización desde abajo. La globalización desde arriba es impulsada por las corporaciones, los inversionistas, los gobernantes afines al neoliberalismo económico e instancias multinacionales como el Banco Mundial, la Organización Mundial de Comercio, el Fondo Monetario Internacional, el Grupo de los 8, etc., lo cual está produciendo un movimiento social de resistencia en todo el planeta (Brecher, Costello y Smith 2000:IX). Me parece que el supuesto sobre el que descansa la idea de un movimiento o proceso de globalización desde abajo es bastante sencillo, si nos es posible hablar de procesos de construcción de democracia desde abajo; hoy en día –gracias a la intensificación de las redes sociales de resistencia que se oponen a la globalización económica y a la cancelación de los derechos de ciudadanía-, podemos también hablar de una globalización desde abajo, la cual, es resultado de la transterritorialidad de la acción colectiva en contextos de una sociedad red. La idea en torno a la globalización desde abajo ha sido desarrollada sobre todo por Jeremy Brecher y Tim Costello (1998), y en un trabajo posterior por estos dos autores junto con Brendan Smith (2000). De principio, los autores advierten sobre la existencia de un fenómeno que denominan “carrera hacia abajo”, el cual es resultado de la globalización económica neoliberal. Por carrera hacia abajo se entiende la caída de los estándares de protección laboral, social y ambiental como resultado de la competencia que se establece en los países, y al interior de éstos, por atraer flujos de capital. Cuando muchos países le apuestan a esta “ventaja comparativa” lo que se tiene es una carrera hacia abajo, la cual provoca una baja permanente en los estándares de vida de amplios sectores poblacionales, con lo que se acentúa el empobrecimiento, la inequidad, la volatilidad económica, la degradación de la democracia y la destrucción del medio ambiente (Brecher, Costello y Smith 2000:6). Frente a ello −argumentan−, surge la necesidad de buscar una nivelación hacia arriba: un piso a partir del cual subir y no un techo que obligue a seguir descendiendo. Pero esta nivelación hacia arriba requiere de la rebe-

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lión de los movimientos de base, el establecimiento de redes transnacionales y la creación o reforma de las instituciones internacionales. La presión también está creando una globalización desde abajo, es decir, el interés común para resistir la carrera hacia abajo, que se refleja en el desarrollo de alianzas entre trabajadores, agricultores, ecologistas, consumidores, gente pobre y gente con conciencia [alianzas] que cruzan las fronteras nacionales y la división global entre el Norte y el Sur” (Brecher y Costello 1998:XVII). [...] Requiere que los movimientos de base... piensen localmente y actúen globalmente (Ibíd.:11).

En contraste con los enfoques nacionalistas, la globalización desde abajo reconoce la necesidad de reglas e instituciones transnacionales que podrán limitar la soberanía nacional. La globalización desde abajo se opone a las reglas globales diseñadas para impulsar la nivelación hacia abajo, pero apoya las reglas globales que, por ejemplo, protejan los derechos laborales y al medio ambiente (Ibíd.:78). El debate, por lo tanto, no deberá centrarse entre libre mercado o proteccionismo, tampoco en la competencia nacional, sino en la cooperación global. La decisión verdadera no es escoger entre autoridad nacional o global, sino entre una globalización desde arriba que “desempodera” a la gente en todos los niveles y una globalización desde abajo que expande el autogobierno no sólo a un nivel global, sino también en los niveles locales, nacionales y regionales (Brecher, Costello, Smith 2000:34).

La acción ciudadana transnacional es la clave para enfrentar los problemas de la globalización (Brecher y Costello 1998:105). En cuanto a cómo vincular lo global con lo local, Brecher y Costello señalan que en primer término, para vincular el interés propio con el interés global común, hay que aclarar las conexiones entre las condiciones inmediatas que la gente enfrenta con los procesos globales que los afectan; en segundo término, es necesario ligar las luchas locales con apoyo global, resistir la nivelación hacia abajo en donde se esté, y ayudar a otros a resistirla en donde se encuentren; y, en tercer término, ligar los problemas locales con las soluciones globales (Ibíd.:108-109). No siempre el logro de un derecho que abone al fortalecimiento de ciudadanía tendrá consecuencias inmediatas más allá de la sociedad local o nacional, ni tampoco tiene porque tenerlas. Aunque ciertamente en un mundo crecientemente interdependiente, en el que se entrelaza la economía, la política, la cultura y la búsqueda por el equilibrio ecológico del planeta, la obtención de derechos −como la pérdida de los mismos− incide sobre los procesos de globalización. 114 LibrosEnRed

Ello nos conduce a afirmar que la globalización es una arena de lucha. Es el escenario (o los escenarios) dentro del cual se desenvuelven los actores y sus distintos proyectos. La globalización no es el proyecto. Los proyectos tienen que ver con intenciones, contenidos y acciones. Éstos sólo pueden desarrollarse, independientemente de su naturaleza, en los escenarios del mundo de hoy, que son los de la globalización. Lo contrario −que es luchar contra la globalización−, es el esfuerzo por aislarse del mundo, es la pretensión de naturaleza fundamentalista o comunitarista extrema, por cerrarle el paso a cualquier flujo producto de la actividad humana que amenace el control interno de un grupo de “iluminados” autoproclamados como “defensores de la tradición”. Como, a manera de ejemplo, se observó durante los años en que los talibanes tuvieron el control del gobierno en Afganistán. Por eso, decir que se está en contra de la globalización −salvo que se sea fundamentalista− es un absurdo. Es confundir los planos de la acción social con el medio en que ésta se desarrolla. Por eso es importante adjetivar el vocablo globalización. Cabrían, por lo tanto, las siguientes interrogantes: ¿Estamos hablando de una globalización incluyente o de una globalización excluyente? ¿De una globalización de la justicia, la democracia, la igualdad y la libertad? ¿De la globalización del respeto de los derechos humanos y laborales, del respeto de la naturaleza y de los derechos culturales de los pueblos? ¿O de la globalización de la desigualdad y de la simulación democrática? Sin lugar a dudas, parte de las respuestas a las interrogantes anteriores se están generando en foros alternos organizados por la sociedad civil, se trata de voces que se encuentran en una etapa de planteamiento de alternativas. La transición a la democracia permaneció estacionada en el momento en que el ejercicio de la ciudadanía política quedó maniatado al juego de la representación política gubernamental (su gloria marcó el principio de su ocaso) y empezó a retroceder en el tiempo en que los derechos ligados a la ciudadanía civil y, sobre todo, social y económica, comenzaron a cancelarse; amputándose de tajo, pero también imponiéndosele barreras para propiciar su florecimiento y profundización. La incorporación de estos asuntos en las agendas de trabajo de múltiples expresiones organizadas de la sociedad civil nacional e internacional marca la posibilidad de “poner en movimiento a la transición”. Las redes que se tejen, convertidas en instancias para intercambiar ideas y para concretar acciones −y que son constitutivas de la globalización− fortalecen estas posibilidades. Es por ello que resulta necesario vislumbrar la manera cómo ha 115 LibrosEnRed

venido respondiendo la sociedad civil y las alternativas que en esta dirección ha ido construyendo. En la mayoría de los casos las expresiones de la sociedad civil organizada surgen ante la necesidad de resolver problemas de naturaleza local. En otras circunstancias se trata de instancias que buscan incidir más allá del contexto local. Hay demandas que, por ejemplo, tienen que ver con la promulgación de leyes cuya aplicabilidad abarca ámbitos estatales o nacionales. En ocasiones los diversos grupos establecen redes que desbordan las fronteras locales, estatales o nacionales. Lo importante, en todo caso, es entender que lo local no constituye una esfera independiente de las estructuras de lo estatal o regional, como tampoco de lo nacional y lo global.

CONCLUSIONES Dentro de los territorios existen condiciones sociales que de manera diferenciada generan patrones de inclusión y exclusión. El grado de inclusión-exclusión se puede valorar con relación a la cantidad y calidad de los derechos y deberes que le resulten propios a quienes habiten dichos territorios. El territorio podrá dimensionarse a través de varias escalas: la municipal, la estatal, la nacional. Para cada una de éstas existen instituciones de gobierno y marcos jurídicos que formalmente regulan las actividades humanas. Dentro del territorio nacional y las sub-escalas que le son propias, se dan flujos o interrelaciones que son producto de la acción humana. Dichos flujos pueden ser de naturaleza económica, cultural, mediáticos e informacionales, políticos, ambientales, de actividades ilícitas, jurídico-legales, migratorias, y, entre otros, de solidaridad y educación ciudadana Dichos flujos construyen relaciones de interdependencia entre ámbitos y actores. Las estructuras y relaciones humanas generadoras de exclusión podrán ser de carácter local, como de naturaleza extralocal. Como también podrán serlo las estructuras y relaciones humanas generadoras de autonomía. La globalización en curso ha facilitado y aumentado la interrelación entre escalas y actores. Los actores procuran establecer vínculos o alianzas de acuerdo a identidades e intereses compartidos. La creciente interdependencia ha generado situaciones cuya continuidad o cambio parecen depender cada vez más de acciones que atraviesan las diversas escalas. Si bien es cierto que el ámbito local es un campo privilegiado de incidencia y construcción de ciudadanía, también es cierto

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que la expansión de ciudadanía se encuentra constreñida por situaciones sociales que desbordan a lo local como ámbito de solución. Desde el ámbito local se puede avanzar en la configuración de una democracia desde abajo, desde los vínculos y alianzas extralocales y transterritoriales (transnacionales y transcontinentales) se podrá avanzar en la configuración de una globalización desde abajo. Ambas son interdependientes. Sin una no podrá existir la otra. La calidad de la democracia está indisolublemente ligada a la calidad que guarda la ciudadanía. De ésta dependerá el curso de la futura globalización.

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AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: RESISTENCIAS DE UN SUBSISTEMA SILENCIADO

Jaime Preciado Coronado20 El sistema mundial emergido de la posguerra fría, se caracteriza por el debilitamiento del Estado nacional como actor protagónico de la escena internacional, por la transformación de los actores no estatales del mercado en la fuerza motriz del capitalismo económico financiero, por la emergencia de una sociedad civil mundial actuante y por el nacimiento de regímenes internacionales (la mayoría de ellos auspiciados por Naciones Unidas) y mundiales (como el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial, o la Organización Mundial del Comercio) que reclaman nuevos estatutos en la arena pública y del derecho. Nuevos y viejos actores cuyas estrategias propician contextos diferenciadores de la geografía política del Sistema Mundo (Taylor, 1993): localidades atadas a la globalización; entidades postnacionales que las eslabonan con nacientes subsistemas supranacionales regionales o continentales y un proceso de globalización que proyecta a escala planetaria las relaciones internacionales. Desde Latinoamérica y el Caribe se ha configurado un subsistema supranacional silenciado que no ve hacia el sistema mundial; las relaciones interamericanas nublan o desdibujan la percepción de ese horizonte a raíz de la falacia estadounidense: su primado económico financiero, su predominancia militar, la fuerte presión cultural y sobre los imaginarios del modo de vida ejercida por esa potencia, su creciente hegemonía sobre los asuntos diplomáticos y en términos más amplios, su concepción de la geopolítica hemisférica en el marco de su doctrina de seguridad nacional. Factores que vienen silenciando o impidiendo la conformación de un subsistema –que fuera definido por Alain Rouquié, como el Extremo Occidente−, que sea capaz de ver hacia el sistema mundial. Un silenciamiento que se recrudece después de los atentados a las torres gemelas de Nueva York, el 11 de septiembre de 2001, que repercute directa-

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Este artículo tuvo la colaboración de Jorge Hernández.

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mente en la reestructuración de las relaciones interamericanas en función de los intereses estratégicos estadounidenses. Desde entonces, América Latina y el Caribe tienen aún mayores dificultades para conformarse como un subsistema autónomo, pues sus procesos de integración comercial y financiera, tanto como sus relaciones político-diplomáticas internacionales, se enfrentan a los límites impuestos por Estados Unidos en su frenética búsqueda por mantenerse como el hegemón de un nuevo sistema mundial, pues el que resultó de la posguerra fría entró en una crisis irreversible, sin que se defina todavía el sistema mundial que lo substituya. El subsistema latinoamericano y caribeño se desgarra entre la fuerza del actual renovado neo-panamericanismo y sus contra-tendencias latinomericanistas, que se fundan sobre una creación identitaria cultural y política, más que sobre la fortaleza económica o militar, que le habían permitido cierta diferenciación como subsistema regional, en sus respuestas frente a las presiones mundiales, incluidas las de la potencia americana. Son crecientes, entonces, los riesgos de que se instaure un subsistema silenciado. Los objetivos de este trabajo buscan identificar y analizar las fuentes de estas debilidades.

UN SUBSISTEMA DEBILITADO POR LAS RELACIONES INTERAMERICANAS Los acontecimientos del 11 de septiembre de 2001 traen al primer plano de las relaciones internacionales el factor estratégico-militar y otorgan una renovada centralidad al papel del Estado nacional, subordinado a la única potencia mundial. La reestructuración de las relaciones interamericanas es uno de los factores decisivos sobre el trazo de la geopolítica latinoamericana y caribeña. Las transformaciones del poder aún no terminan, y el factor estratégicomilitar habrá de ser revalorado, pero no necesariamente en oposición al económico sino quizá en una especie de mancuerna que pueda ahora sí, actuar como catalizadora de las relaciones de poder. Y es que el factor económico no pudo hacerlo de manera efectiva porque siendo uno de los aspectos más dinámicos de las relaciones internacionales, presentaba serias dificultades para establecer per se las jerarquías entre centro y periferia al interior del sistema mundial, mientras que el factor estratégico-militar siempre ha tendido a establecer relaciones de carácter vertical más evidentemente definidas. Esas transformaciones del poder repercuten en la reorganización del sistema interamericano, de acuerdo con la doctrina de seguridad antiterro122 LibrosEnRed

rista proclamada por Washington. El esquema institucional trazado por Estados Unidos al final de la Segunda Guerra Mundial para afrontar la Guerra Fría y que ha sido adaptado para mantener su hegemonía en el nuevo contexto internacional, incluye un conjunto importante de instituciones orientadas a regular las relaciones interamericanas que también ha incidido de forma decisiva en la geopolítica latinoamericana. Entre las estrategias seguidas para el impulso de proyectos e intereses estadounidenses a la escala interamericana, destacan: el ALCA, en lo económico-comercial; iniciativas estratégicas como los Planes Colombia, Puebla-Panamá y el fallido Centro Multilateral Antidrogas, o la pretensión de actualizar el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca, TIAR21, en la esfera militar, lo cual supone una estrategia complementaria para ganar la influencia hegemónica en el campo político-diplomático, a través de la Organización de Estados Americanos, OEA, por parte del gobierno estadounidense y una estrategia bancaria y financiera a través del Banco Interamericano de Desarrollo, BID, en cuyo Consejo Directivo es indiscutible la influencia de Washington. Muestra de ello es el proyecto del ALCA, cuyo soporte técnico quedó en manos de una Comisión Tripartita conformada por el propio BID, la OEA y la Comisión Económica para América Latina y el Caribe, CEPAL. El eje económico, operado activamente por el BID, ha tenido una participación destacada en el financiamiento de programas de desarrollo de la región. Cabe decir, que tan sólo durante el año 2001, el BID colocó prestamos y garantías por unos 7 mil 900 millones de dólares22, pero durante el año de 1998 rebasó los 10 mil millones, y a lo largo de su historia “ha movilizado financiamiento para proyectos que representan una inversión Este tratado de coordinación militar, originado en plena Guerra Fría, bajo el nombre de Tratado de Río, en 1947, tuvo una accidentada existencia: sirvió como instancia de coordinación en la lucha antiguerrillera, hasta que cayó el régimen de Somoza en Nicaragua en 1979, después, en los decenios de los 80 y de los 90, fue superado por la estrategia contrainsurgente del Pentágono. El TIAR perdió su credibilidad con el desenlace de la Guerra de las Malvinas en 1982, cuando Argentina invoca ese Tratado y lejos de recibir el apoyo estadounidense, esta potencia se alía con la Gran Bretaña de Thatcher, brindándole información estratégica en plena guerra. Unos días antes del atentado del 11 de septiembre, el gobierno mexicano había solicitado la desaparición del TIAR; sin embargo, los acontecimientos previos detuvieron la cancelación del Tratado. Actualmente, se discute en la OEA el substituto de esa fórmula por una coordinación contra el terrorismo, cuya comisión impulsora encabeza México. 22 Fuente: Informe BID: América Latina y el Caribe enfrentan desafío histórico. Comunicado de prensa del 11 de marzo de 2002. Localizado en: http://www.iadb.org/exr/PRENSA/2002/cp6802c.htm. 21

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total de U.S. $263 mil millones” (BID, 2001), cifra que representa alrededor del 36% de la deuda externa bruta desembolsada en el 2001 por toda América Latina y el Caribe23. Además, el BID, junto con el Banco Mundial (BM) y el Fondo Monetario Internacional (FMI), representan los pilares del Consenso de Washington y los instrumentos para su imposición en el ámbito latinoamericano, es decir, son los principales promotores del acotamiento del Estado, las reformas y la desregulación de los sectores económicos, la liberalización de los capitales, las privatizaciones y las aperturas a ultranza. Su poder de convencimiento está dado por los condicionamientos con que se otorgan los créditos y garantías por parte de estas instituciones. El eje político, encabezado por la OEA, es el foro desde donde se promueven y ejercen los valores y la ideología estadounidense hacia la región. Asimismo, es el foro legitimador de las intervenciones estadounidenses en los asuntos internos latinoamericanos. Muestra de ello son los principios rectores de la Organización, sus instrumentos jurídicos y su estructura institucional, que reflejan una preocupación especial sobre dos de los temas que han sido estandarte de la política exterior estadounidense: la democracia y los derechos humanos24. Sin embargo, la experiencia latinoamericana ha demostrado que así como lo fue el libre comercio durante el siglo XIX y actualmente lo es la lucha contra el narcotráfico, tanto la democracia como los derechos humanos han sido el instrumento legitimador para las intervenciones estadounidenses, sus políticas unilaterales, la represión económica y las presiones políticas en América Latina25.

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Fuentes: BID (2001) y CEPAL (2001), estimaciones propias. La democracia representativa está citada en el preámbulo de la Carta de la OEA como “Condición indispensable para la estabilidad, la paz y el desarrollo de la región” (Carta de la OEA). En el mismo sentido, en el capítulo III de la Carta, dedicado a los principios de la OEA, se establece que “La solidaridad de los Estados americanos y los altos fines que con ella se persiguen, requieren la organización política de los mismos sobre la base del ejercicio efectivo de la democracia representativa”. Más aún, en la denominada Carta Democrática de la OEA, queda establecido que si alguno de los Estados rompiera la normalidad democrática, quedaría fuera de la OEA. En general, el planteamiento en cada uno de los casos, implica un condicionamiento político sobre el que se desarrollan las relaciones al interior de la OEA. Por su parte, la preocupación por los derechos humanos se llevó a la estructura misma de la Organización al establecerse la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. 25 La referencia obligada es el bloqueo económico contra Cuba, pero el resto del continente ha sentido en mayor o menor grado la aplicación de medidas unilaterales justificadas en estos principios: Centroamérica en los ochenta, México en los noventa a raíz del conflicto con el EZLN, Venezuela en la actualidad tras el viaje a Irak de Chávez y otros eventos similares. 24

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Por su parte, el tercer eje, el militar, con la actualización del TIAR, establece una tutela estadounidense sobre la seguridad del continente, dado que no hay país alguno que rivalice su poderío en este sector26. Sin embargo, su peso ha sido reforzado a través de la influencia que ha tenido la “Escuela de las Américas” en la formación de los altos mandos de los ejércitos latinoamericanos. Esta “cooperación militar” a través de la Escuela de las Américas ha incluido el entrenamiento de fuerzas especiales en técnicas de contrainsurgencia y conflictos de baja intensidad para combatir las amenazas de desestabilización en los diferentes países: guerrillas, grupos subversivos, crimen organizado, etcétera. La actividad contrainsurgente se complementa con las labores de inteligencia que realizan las oficinas de la Drug Enforcement Agency, DEA y los agentes de la CIA en el subcontinente, por lo que para Estados Unidos ha sido una preocupación constante ampliar estas labores a través del establecimiento de un centro de inteligencia y monitoreo de la región, ya que la salida de sus fuerzas armadas de Panamá tras el retorno del Canal a la soberanía de ese país centroamericano, debilitó este punto. Al respecto, cabe destacar que los esfuerzos de la administración Clinton por implementar el Centro Multilateral Antidrogas (CMA) en Panamá, estaban orientados a prolongar la presencia militar en la zona. Esta propuesta fue planteada en el seno de la OEA sin éxito, a pesar de que Clinton ofrecía que este Centro sustituyera paulatinamente a la certificación que aplica cada año Estados Unidos a los esfuerzos antidrogas en América Latina. En la actualidad, la administración Bush está apoyando en el mismo foro de la OEA un Mecanismo de Evaluación Multilateral (MEM) con los mismos fines. En cuanto a los planes de carácter geoestratégico: el Plan Colombia y el Plan Puebla-Panamá, impulsados por Estados Unidos en el continente americano, hay dos versiones encontradas: la difundida por los gobiernos del área involucrada y la que proviene de círculos académicos y periodísticos críticos del neoliberalismo, que destacan los argumentos geopolíticos en su análisis, en torno de los esfuerzos de Washington por ampliar sus redes de inteligencia, presencia militar e intervención en el continente. A raíz del 11 de septiembre, se ha hecho patente la necesidad de reajustar los objetivos de las relaciones interamericanas en el rubro militar-estratégico. La guerra contra Afganistán afectó su posición como primer productor de goma de opio y heroína, lo cual ha sido un motivo más para La Carta de la OEA por ejemplo, plantea que cualquier agresión a uno de sus miembros será interpretada como una agresión a todos ellos, esto quiere decir que los Estados Unidos tomarían parte en una respuesta frente a una agresión externa al continente. 26

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apuntalar los planes estratégicos estadounidenses, en particular el Plan Colombia. La razón es que con una demanda constante de drogas, y uno de los principales productores afectados, la oferta se ajusta a través de los productores restantes, entre ellos Colombia, la región andina y México. Esta visión de combate al narcotráfico se acompaña de la lucha contra el terrorismo, amenaza representada por la guerrilla, lo cual sirve de argumento para ampliar el respaldo del Congreso estadounidense en los planes antidrogas en el continente. Se pretende aplicar iniciativas de este tipo a otros puntos medulares como la región andina27 y Panamá, que es un centro comercial importante por la conexión interoceánica, pero también un centro importante para la distribución de drogas. El apuntalamiento financiero del ejército colombiano, con la finalidad de combatir al “narcoterrorismo”, aderezado con inversión para fomento al desarrollo y la sustitución de cultivos de drogas, puede extenderse hacia los países andinos y centroamericanos, hasta llegar a México. Con una dinámica propia, pero íntimamente ligada a los intereses económico-comerciales del ALCA, y aprisionada por las estrategias antiterroristas, Centroamérica y el Caribe han cobrado relevancia. En esta región se eslabonan el Plan Puebla-Panamá y el Plan Colombia. Hay avances de los mecanismos de integración centroamericana y caribeña; hay interés canadiense en establecer un acuerdo de libre comercio con ambas zonas; y la reciente iniciativa estadounidense de establecer acuerdos de libre comercio con la región, amplía la gama de intereses geoestratégicos sobre la llamada tercera frontera de Estados Unidos (el backyard o buffer zone). En la visita del presidente Bush a Centroamérica en 2002, ya con los poderes de negociación comercial que le otorgó el Congreso a finales de 200128, se empezó a instrumentar un Tratado de Libre Comercio con América Central, e incluso se propuso la anuencia de Washington para que Panamá se erija como sede definitiva del ALCA. La razón de fondo son las ventajas potenciales que ofrece la zona en la competencia económica de los bloques regionales. Con la operación del Plan Puebla–Panamá y de concretarse el ALCA en los términos previstos en El Congreso de Estados Unidos formuló la Iniciativa Regional Andina, a fines de 2001, como uno de los componentes del proyecto de ley 2506 sobre apropiaciones para ayuda en el extranjero y la continuación del Plan Colombia. 28 El 24 de mayo de 2002, el Senado de Estados Unidos aprobó la creación de la Autoridad de Promoción Comercial, Trade Promotion Authority, que le da amplios poderes al Presidente Bush para negociar acuerdos internacionales, pero incluyendo algunas restricciones al llamado Fast Track, permitiendo que la Cámara de Representantes introduzca las modificaciones que entienda pertinentes. 27

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el borrador del Acuerdo, la zona centroamericana y caribeña podría convertirse en un corredor industrial-comercial y proveedor de materias primas de Norteamérica. El dinamismo económico que experimenta la región de la Cuenca del Pacífico, unido a los problemas técnicos que presenta el Canal de Panamá, así como su regreso bajo la soberanía panameña, convirtió al desarrollo de alternativas de comunicación interoceánica en el continente en una alta prioridad para Washington. La obsolescencia del Canal de Panamá, actualizó el tradicional interés extranjero en el istmo mexicano de Tehuantepec, donde se ubica la franja más corta de comunicación por tierra, que está más cercana a los Estados Unidos y que es menos accidentada. Una franja que puede interconectar las dos costas estadounidenses con mayor rapidez que atravesando su propio territorio. Por otra parte, en los términos en que está establecido el apartado sobre inversiones del ALCA –que es una calca del Capítulo 11 del TLCAN, donde se hicieron pasar los objetivos del Acuerdo Multilateral de Inversiones de la OCDE-, los esquemas de desregulación favorecerían el traslado de multinacionales hacia la zona para operar directamente desde el enclave de exportación que representa la región, aprovechando la mano de obra barata, los amplios recursos naturales y la garantía energética, tanto petrolera como eléctrica. Además, el Plan Puebla-Panamá, PPP, estaría vinculado con el Plan Colombia en su parte militar estratégica. Recordemos que el PPP es una estrategia alternativa a las pretensiones de Washington en el sentido de establecer un Centro Multilateral Antidrogas en Panamá, desde donde se podría monitorear el devenir económico, político y social del subcontinente, al mismo tiempo que se trata de combatir al narcotráfico. Con el control de la zona del Istmo de Tehuantepec y la de Panamá, Estados Unidos garantizaría el acceso de su costa Oeste a la zona asiática, así como al subcontinente latinoamericano. Mientras que mediante el Plan Colombia, estarían cubiertas las labores de inteligencia en el subcontinente. El Plan Puebla-Panamá y el Plan Colombia serían, entonces, dos ejes más que complementan los asuntos geoestratégicos con el refuerzo de las ventajas del ALCA para la gran potencia del Norte. No es sorprendente observar el dinamismo que han cobrado las iniciativas encaminadas hacia la zona por parte de México, Estados Unidos y Canadá, los integrantes del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), modelo de referencia en la propuesta del ALCA. Para Carlos Fazio (2001), la vinculación del Puebla-Panamá con la estrategia del ALCA y el TLCAN es evidente: “forma parte del viejo plan geoestratégico del TLCAN y opera hoy como caballo de 127 LibrosEnRed

Troya del ALCA”, dado que su función al igual que el TLCAN es la de enviar un mensaje hacia América Latina de que “sí se puede”, y estaría dirigido a acelerar la aceptación y puesta en marcha del ALCA. En los noventa, también se registra una acelerada diversificación de los contactos externos del área latinoamericana y caribeña, tanto en el plano regional como en el extraregional. América Latina y el Caribe muestran algunas resistencias contra su constitución como subsistema silenciado, pero estos esfuerzos son opacados por la fuerza decisiva de las relaciones interamericanas. En 1991 se funda la Conferencia Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno, la cual se celebra año con año en diferentes ciudades de esa región. De estos mecanismos han resultado diversas iniciativas de concertación político-diplomática relativas a los puntos más álgidos del contexto iberoamericano, que no siempre han triunfado: la paz en Colombia y los países centroamericanos que atravesaban entonces por procesos de liberación nacional; la solución del conflicto limítrofe entre Perú y Ecuador; la condena del bloqueo económico estadounidense contra Cuba, entre otras. Además, en esas cumbres se han acordado una veintena de programas de cooperación iberoamericana, en variados ámbitos, como la educación, la cultura, el libro, la reforma de las políticas y de la administración pública. En 1999, se hace la primera Cumbre Euro-Latinoamericana, que incluye a los países anglófonos y francófonos del área del Caribe, y en mayo de 2002 se hace la segunda Cumbre en Madrid. En 2000, se firma un Acuerdo de Libre Comercio, Cooperación y Concertación Política entre la Unión Europea y México; está discutiéndose actualmente la firma de un Tratado similar entre el MERCOSUR y la UE. La prioridad latinoamericana de vincularse con economías fuertes no se limita al caso del ALCA, Acuerdo que cuenta con el mayor peso específico de Estados Unidos. No obstante, América Latina ha buscado contrarrestar la asimétrica influencia estadounidense con su nueva estrategia de reinserción internacional, a partir de los 90 mediante el estrechamiento de sus relaciones con regiones como Europa y aunque en menor medida con Asia. Las relaciones con Europa son especialmente significativas mientras más al sur del continente las analizamos, y esto se refleja en los indicadores de los países sudamericanos, que en comparación con el resto del continente presentan una mayor diversificación que les permite actuar con mayor autonomía y en mejores términos frente a Estados Unidos y sus proyectos. Sin embargo, el acercamiento europeo más relevante ha sido con México, con

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quien la Unión Europea tiene firmado un amplio tratado, además de un tratado de libre comercio específico entre México y los países bajos. Las relaciones con Asia también se intensificaron y diversificaron, si bien la participación de América Latina en foros como la Asian Pacific Economic Cooperation, APEC, sigue siendo mínima (solo hay tres miembros latinoamericanos: México, Chile y Perú), es de resaltarse el interés japonés por vincularse más estrechamente a México, buscando aprovecharlo como plataforma hacia los Estados Unidos. Incluso se llegó a especular sobre la celebración de un tratado entre Japón y México que si bien no se ha consolidado, no se descarta tampoco. No obstante, los acercamientos y la cooperación con la zona asiática de la Cuenca del Pacífico se han mantenido a través de la aún reducida participación latinoamericana en APEC, pero se espera que se dinamicen a través de la reciente implementación del Foro América Latina-Asia del Este. La futura creación del Asian Free Trade Agreement Area AFTA, puede, a su vez, atraer más atención de la región hacia el dinámico Pacífico Asiático.

UN SUBSISTEMA PERIFÉRICO Y DOS REGIONES SEMIPERIFÉRICAS. De acuerdo con Wallerstein, la semiperiferia está constituida por una posición ambigua caracterizada por la coexistencia de relaciones que otorgan un estatuto de centro a un subsistema regional, a la vez que permanecen ciertas condiciones que mantienen a ese subsistema como periferia de otro. Subsistemas en los que, al mismo tiempo que establecen relaciones hegemónicas con otro subsistema o región, se encuentran en una situación subordinada respecto de un centro. Estas características las encontramos en dos casos: Brasil y México. El primero por el liderazgo que ha constituido en Sudamérica, en asuntos comerciales con el MERCOSUR y a través de una activa diplomacia que le ha permitido diversificar su agenda de relaciones internacionales. Su proyección y aspiraciones geopolíticas, que incluyen un liderazgo, en el que compite con México, en el Grupo de Río, el actual mecanismo de concertación político-diplomática más amplio de la región y en la coordinación de ámbitos militares, que se proponen actualizar el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca, TIAR, o Tratado de Río. El liderazgo brasileño se acentúa con la llegada al poder de Inacio Lula da Silva, cuyo proyecto diplomático empezó a cobrar ya su protagonismo con el impulso del Grupo de Amigos de Venezuela, que intenta favorecer soluciones políticas negociadas frente al conflicto por el que atraviesan el gobierno de Chávez y sus 129 LibrosEnRed

opositores. Además de los nuevos bríos que Lula imprimió al MERCOSUR en su plan de gobierno. México, puede caracterizarse también como una región semiperiférica por su inclusión en el TLCAN, desde donde se concibe como una bisagra entre América del Norte y Latinoamérica y el Caribe. A la par de su papel como “cola del león” hacia el norte, México tiene proyección y aspiraciones geopolíticas –de “cabeza de ratón”− sobre la cuenca centroamericana y caribeña, hacia donde dirige sus esfuerzos integradores: el Plan PueblaPanamá, el Triángulo del Norte, con Honduras, El Salvador y Guatemala, el Grupo de los Tres, con Colombia y Venezuela, la Asociación de Estados del Caribe y los tratados de libre comercio bilaterales con Costa Rica y Panamá. Constatamos un impulso renovado de los esquemas existentes de integración regional y subregional, encabezado por esos dos países, así como de instituciones que los apoyan, en función de dos estrategias que rivalizan entre sí: una, latinoamericanista y la otra panamericanista, cuya orientación se mezcla entre esos dos polos semiperiféricos: Brasil, juega con la carta latinomericana, tanto como con su alineación con las políticas de Washington, al igual que México, que combina su visión geopolítica hacia el sur con una cada vez mayor integración, incondicional, con las políticas estadounidenses. El discurso de la diversificación comercial está limitado por la abrumadora proporción de los intercambios mexicanos con Estados Unidos, que ya son del orden del 86 por ciento, a pesar de una relativamente exitosa relación con la Unión Europea, con la que México firmó un Acuerdo comercial de cooperación y concertación política. Sin embargo, la periferia silenciada va en aumento. De acuerdo con Rocha (1998) se pueden constatar los siguientes organismos de corte latinoamericano: Un órgano socio-político: la Comunidad Latinoamericana de Naciones (CLAN). Dos órganos políticos: el Grupo de Río y el Parlamento Latinoamericano (PARLATINO). Un órgano económico: la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI). Un órgano de apoyo técnico: el Sistema Económico Latinoamericano (SELA). Dos órganos de apoyo internacional: la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) y el Instituto para la Integración de América Latina (INTAL). La CLAN no ha logrado formular un imaginario supranacional que cuente con la unanimidad de los países de la región y la heterogeneidad política del subsistema conspira contra su constitución comunitaria. El PARLATINO no ha logrado superar su debilidad institucional, proveniente de su representatividad indirecta respecto de los electores, pues esos diputados no se eligen en una circunscripción comunitaria, sino que son designados por 130 LibrosEnRed

los parlamentos nacionales. La ALADI y el SELA, no aglutinan al conjunto de los países y la regionalización de cada institución es diferente. Además, a las dificultades de la integración comunitaria de la región se suma la influencia apabullante del dólar sobre las economías nacionales, lo cual se refuerza por los intentos de dolarización de Argentina y Ecuador que tienen efectos devastadores, los cuales no han podido ser mitigados por el SELA. Por otra parte, la propuesta cepalina de crecimiento con equidad mediante un regionalismo abierto no ha fructificado en una política consistente que se traduzca en una voz latinoamericana creíble. Además, la periferia del subsistema se constituye entre los siete esquemas subregionales. A pesar de que ellos no han sido impulsados desde Estados Unidos, hay una afanosa búsqueda por insertarse en el mercado mundial, que día con día se sujeta a las propuestas panamericanistas, pues los siete acuerdos comerciales negocian caso por caso, su integración a la propuesta comercial hemisférica de Estados Unidos: La Asociación de Estados del Caribe, el Grupo de los Tres (Colombia, México y Venezuela), el Sistema de Integración Centro Americana, el CARICOM, la Comunidad Andina y el MERCOSUR (Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay); recientemente, en 2000, se constituyó el Triángulo del Norte (un Tratado de Libre Comercio entre México, Guatemala, Honduras y El Salvador). En contraposición, hay una dinámica panamericanista que se expresa fundamentalmente en el Tratado de Libre Comercio de América del Norte y en el Acuerdo de Libre Comercio de las Américas. Durante los noventa, la región se abre con singular rapidez, en lo que toca a acuerdos comerciales bilaterales; México, es el caso más significativo pues en 2000 contaba con once Tratados de Libre Comercio que abarcan 32 países; la mayor parte de ellos en América Latina. Chile y Argentina son dos casos extremos de la periferia del subsistema latinoamericano; el primero, destaca entre los ganadores al haber implantado exitosamente el modelo neoliberal en sus aspectos macroeconómicos, mientras que el segundo, es la dramática expresión de los perdedores, a pesar de haber cumplido puntualmente con los imperativos de las políticas inspiradas en el Consenso de Washington. Chile no se ha afiliado a ningún proceso de integración subregional; tiene un Tratado de Libre Comercio con México, ha mantenido una actitud ambigua respecto del MERCOSUR, pero es el país que tiene la mayor tasa sostenida de crecimiento económico. Sin embargo, la exclusión y la desigualdad social son crecientes y la dependencia de sectores exportadores se enfrenta con la desorganización de las cadenas productivas, pues el cobre los frutales y la madera no han repercutido en la diversificación de su planta productiva.

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Entre la periferia de la periferia del subsistema latinoamericano y caribeño, destacan los países con agudos problemas geoeconómicos, como Haití, Nicaragua, Honduras y Bolivia, así como los países problemáticos para la geopolítica estadounidense, como: Cuba, país sobre el que pesa un embargo económico que no deja de asociarse con la política interior de Washington; Colombia, que está sometida a la inestabilidad política y a la guerra interna ligada con el narcotráfico y recientemente, Venezuela, donde el neo-bolivarismo del Presidente Hugo Chávez, mezcla de populismo, mesianismo y resistencia anti-neoliberal, intenta ser erradicado mediante la intervención del gobierno estadounidense, asociada con los opositores locales al régimen, como se mostró en la asonada golpista de abril de 2002.

UN SUBSISTEMA INMOVILIZADO POR EL CONSENSO DE WASHINGTON El decenio de los noventa enfrenta una profundización de las reformas económicas postuladas por el Consenso de Washington (1991). Las llamadas políticas de ajuste estructural se imponen en la mayoría de los países latinoamericanos y caribeños. Su ortodoxia monetarista propone un control férreo de las variables macroeconómicas vinculadas con la inflación, el déficit público, la libertad de la tasa cambiaria, el congelamiento de los salarios y el pago de la deuda externa, a partir de negociaciones caso por caso. Tales medidas se acompañan de una reforma del Estado, que minimiza y desarticula sus capacidades reguladoras, que acelera las privatizaciones, desregula las leyes y ordenamientos laborales. Además, el Consenso de Washington exige la apertura y liberalización comerciales a ultranza, cerrando la posibilidad de cualquier negociación que busque reciprocidad o selectividad en la apertura de las economías de la región. Uno de los impactos de las políticas de ajuste ha sido el refuerzo de la economía estadounidense. La prioridad otorgada a los esfuerzos latinoamericanos responde al hecho de que Estados Unidos representa todavía su principal mercado tanto para importaciones como exportaciones. De acuerdo con los datos de CEPAL, en las exportaciones de América Latina y el Caribe por mercados en 1999, Estados Unidos representa un 28.6% del total, mientras que el comercio intrarregional representa el 27.6%. Estos datos no incluyen a México, pero si agregamos la participación de este último, los indicadores se polarizan hasta un 57.4% de las exportaciones hacia Estados Unidos y los indicadores de comercio intraregional disminuyen al 15.8%. Un fenómeno similar se presenta en las importaciones, pues

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Estados Unidos es el principal origen, con un 50.4%, si se incluye México; y si se excluye a este último, Estados Unidos se mantiene a la cabeza, como fuente de importación principal, con un 28.4%, aunque las importaciones intraregionales suben hasta el 26.7%. Si analizamos las exportaciones de bienes primarios, otra vez destaca la economía estadounidense, que recibe el 45.6% de ellas, incluido México, pero si se le excluye, Estados Unidos se mantiene como el primer destino, con un 35.7% y la Unión Europea sube al segundo lugar como el destino del 22.2% de las exportaciones. En el caso de las importaciones de bienes primarios, las principales son intraregionales con un 40% del total, incluido México; y excluido este último, tenemos que el primer lugar lo sostiene el comercio intraregional, que aumenta hasta un 51.6%. En el caso de las exportaciones de bienes industriales, Estados Unidos es el destino mayoritario con un 61.4%, si se incluye a México, pero si se le excluye, las exportaciones intrarregionales aumentan hasta el 34.6%, desplazando a las exportaciones hacia Estados Unidos que representan, en este caso, el 27.3%. La importación de bienes industrializados hacia Latinoamérica y el Caribe, provienen de la potencia del norte en un 52.1%, si se incluye a México, mientras que si no se le incluye, las importaciones de estos bienes se divide en su origen con cantidades muy similares; de Estados Unidos, vienen el 29.5%, de la Unión Europea, vienen el 24.6% y del comercio intraregional, proceden el 24% de las importaciones. Y más aún, Estados Unidos se mantiene en la región como el primer inversionista, basta con decir que de las 25 mayores empresas extranjeras en América Latina, que representan el 64.5% de las ventas consolidadas de las 100 mayores empresas de este tipo, 12 son de origen estadounidense. Desde este punto de vista, no es tan difícil explicar porque la mayoría de los países latinoamericanos -a excepción notable quizá de Brasil- parecen asumir al ALCA como un destino inevitable al que hay que llegar con las mejores condiciones posibles, preparando así el camino a través de los acuerdos subregionales y extraregionales, lo cual explica estas dos dinámicas en el contexto de la búsqueda de contrapesos que permitan negociar en mejores términos frente a los Estados Unidos. El impacto más evidente, aunque dramático, de la aplicación ortodoxa de las políticas de ajuste es el caso argentino. Ahí se aplicaron las medidas monetaristas con todo rigor, hasta llegar a la dolarización de la economía; ahí se hizo el programa de privatización del sector público más ambicioso de la región y se abrió la economía al mercado mundial sin restricción, condicionamiento o selectividad alguna, particularmente en su sector financiero y de servicios, lo que llevó a una política de sobreendeudamiento 133 LibrosEnRed

interno y externo. Actualmente, Argentina tiene la mayor deuda externa per cápita de Latinoamérica y su crisis, desatada en 2001, no tiene visos de solución. El gobierno de ese país, fruto de las estrategias para desmantelar cualquier poder regulador del Estado, es a la vez expresión del debilitamiento del estado de Derecho, que tiene impedimentos jurídicos para intervenir positivamente en la solución de la crisis, y es una consecuencia de la corrupción y la ineficiencia gubernamental y privada, lo que ha llevado al desencanto y al descrédito de la política y sobre todo de los políticos, es decir de la esfera pública institucional para el manejo de los conflictos derivados de la aplicación ortodoxa del modelo neoliberal. El peso de la deuda externa en las economías latinoamericanas ha sido abrumador; la renegociación de esos créditos se ha insertado en el marco de las políticas de ajuste; como lo señala Oscar Ugarteche (1998): “La deuda tenida con los gobiernos de la OCDE fue resuelta a través de acuerdos definitivos con el Club de París pagaderos a 25 años con tres años de gracia, modificándose íntegramente el calendario del saldo de la deuda. Es decir, ni el Plan Brady ni los acuerdos definitivos del Club de París operan sobre una parte de la deuda, sino sobre el íntegro del saldo deudor que es reestructurado a largo plazo a cambio de la aplicación efectiva de políticas macroeconómicas que darán estabilidad al sistema económico del país deudor.” No obstante que la relación entre la deuda externa total desembolsada y las exportaciones de bienes y servicios en América Latina y el Caribe, ha descendido del 261.7% que representaba en 1992 al 181% en 2001, de acuerdo con cifras de la CEPAL, hay situaciones apabullantes de las economías nacionales. Para Nicaragua, esa relación es de 705.7% lo que significa una deuda siete veces mayor que sus exportaciones anuales, mientras que para Argentina, con una relación de 451.7%, la deuda externa significa casi cinco veces su capacidad exportadora. Además, la obtención de recursos ha transitado de acudir al Club de Paris y a los beneficios de un Plan Brady que resultó limitado, a las instituciones de crédito multilaterales. Así, aunque se renegociaron el primer tipo de créditos, los nuevos créditos se solicitaron de manera creciente para pagar el servicio de la deuda contraída con los organismos multilaterales. En la medida que el pago siquiera del servicio de la deuda se ha vuelto insoportable para muchos países, han surgido iniciativas para renegociar los créditos de los países altamente endeudados (HIPC, por sus siglas en inglés) y un movimiento internacional para la condonación de la deuda externa que es sostenido por la iglesia católica, con el apoyo de su jerarquía: el 134 LibrosEnRed

Jubileo 2000. Sin embargo, el peso estructural de la deuda para determinar la orientación de las economías nacionales sigue siendo un detonante de crisis socioeconómicas y sociopolíticas –como sucede en Argentina-, sin que haya nuevos programas que superen las limitaciones impuestas por el Consenso de Washington, sobre el manejo macroeconómico de nuestros países.

POR UNA VOZ LATINOAMERICANA Y CARIBEÑA En el decenio de los noventa, aparece un nuevo actor en la escena internacional: las redes organizadas de la sociedad civil. En el caso latinoamericano y caribeño, la sociedad civil se organiza también en torno a la resistencia contra la globalización neoliberal y por la creación de alternativas en la dimensión supranacional. Aunque está por hacerse un análisis y recuento sobre la organización civil en las sociedades nacionales del área, la dimensión supranacional de estos movimientos ha tenido varias expresiones significativas: uno, la oposición al TLCAN, que agrupa a organizaciones de los tres países que han elaborado una agenda común; dos, la oposición al ALCA que ejerce la Alianza Social Continental, una convergencia de agrupaciones civiles de todo el continente americano que ha ganado un espacio de interlocución frente a la institucionalización de la propuesta hemisférica de libre comercio hecha por Estados Unidos; cuatro, las “Cumbres de los Pueblos”, esas redes de redes ciudadanas que se vienen reuniendo de forma paralela a las distintas cumbres institucionales que se hacen en la región: las iberoamericanas, las cumbres de las Américas y las cumbres Euro-Latinoamericanas; cinco, el Movimiento de Resistencia Negra, Indígena y Popular, que surge como crítica a la celebración española del “Encuentro entre dos Mundos”, con el que se quiso conmemorar la conquista de América; seis, el Centro Regional de Investigaciones Económicas y Sociales, con sede en Nicaragua, que convoca organismos civiles del Gran Caribe, en algo que puede ser el germen de una sociedad civil regional y, siete, por último, los llamados Encuentros Intergalácticos por la Humanidad y contra el Neoliberalismo; que culminaron en dos reuniones internacionales, en el sureste mexicano y en Barcelona, las cuales fueron convocadas por la guerrilla mexicana de Chiapas del EZLN, que propusieron toda una agenda de resistencia frente al modelo neoliberal. Asimismo, el Foro Social Mundial, la Cumbre de las Alternativas y otros foros de alcance mundial, han tenido un impacto dinamizador sobre la 135 LibrosEnRed

coordinación de grupos civiles locales, nacionales y supranacionales, que está conformando un nuevo escenario donde el protagonismo de actores ciudadanos es creciente. Entre los obstáculos para terminar con América Latina y el Caribe como subsistema silenciado, resaltan los rasgos geopolíticos referentes a la viabilidad de las aspiraciones y proyectos sociopolíticos internos, nacionales y supranacionales, con incidencia en el plano de la gobernabilidad democrática nacional y supranacional. Entre los rasgos a destacar están: La consolidación democrática, pues aunque todos los países de la región, con excepción de Cuba, tienen regímenes democráticos occidentales, todos ellos cuentan con un déficit social creciente, que es originado en el autoritarismo del mercado y en el fracaso de las reformas neoliberales; estas últimas, han ampliado la desigualdad y la exclusión, al mismo tiempo que han impedido la participación ciudadana en las decisiones de política económica. El aumento de la polarización social, representa uno de los principales lastres ya que Latinoamérica y el Caribe es la región con mayor concentración del ingreso en el mundo. Considerando el Índice de Gini (que mientras más se acerca a 100 unidades es mayor la concentración del ingreso), el coeficiente promedio de América Latina es de 53,9 tasa superior a los de los restantes continentes, como África (42,4) y América del Norte (39,2) y es casi el doble del correspondiente a Europa (31,8). Internamente, América Latina tiene casos extremos de concentración de la riqueza: Brasil, con 60.8, es después de Sierra Leona (62.8), el que tiene el más alto índice de Gini del mundo. Todos los países del área, tienen un coeficiente mayor que el promedio mundial (38.0), ya que están por encima de 40 puntos. La desigualdad social genera varios ejes problemáticos para una gobernabilidad (o gobernancia) democrática; la manifestación más aguda se relaciona con las guerrillas que aún tienen capacidad beligerante: el Ejército Zapatista de Liberación Nacional, que es el más importante de los 11 grupos armados registrados por las autoridades en México; el Ejército de Liberación Nacional y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia y grupos armados guerrilleros que siguen operando en Guatemala, Perú, Ecuador, Bolivia y Chile. Sin embargo, la mayoría de los gobiernos del área enfrentan condenas por la violación persistente de derechos humanos y la violencia “estructural” vulnera al estado de derecho. Hay tensiones permanentes entre legalidad y legitimidad, particularmente las asociadas con los movimientos indígenas y campesinos, que debilitan la 136 LibrosEnRed

capacidad de resolución de demandas sociales por parte de los gobiernos, lo que les hace perder respaldo social. El movimiento indígena en Ecuador y México, recientemente el movimiento de los cocaleros en Bolivia, así como el Movimiento de los Sin Tierra en Brasil, destacan por su capacidad de convocatoria. Igualmente, hay conflictos, producto de la inestabilidad económica producida por la caída de los precios petroleros, en el caso de Venezuela, lo cual se combina con el agotamiento de una gestión gubernamental inspirada en la renovación del populismo, aunada al deterioro del sistema de partidos y la beligerancia de empresarios y clases medias desplazadas del poder burocrático. Los “cacerolazos” es una forma de manifestación que prolifera tanto en Argentina como en Venezuela, creando un espacio donde se confunden demandas populares anti-neoliberales, con el reposicionamiento de las burocracias sindicales y de las corporaciones patronales, frente a lo cual hay críticas ambiguas: una de ellas se enmarca en la recuperación de la voz para el subsistema latinoamericano y caribeño, en la lucha contra la corrupción pública y privada que propicia complicidades entre empresa y gobierno, lo cual se expresa en organizaciones como Transparencia Internacional y sus secciones nacionales respectivas. Sin embargo, la otra crítica es contra el fortalecimiento de las capacidades reguladoras del Estado, por la vía del sistema político democrático. Debilitar las potencialidades públicas del Estado, va en contra de la recuperación de la voz del subsistema. En contraste, el fortalecimiento de los estados nacionales mediante la conformación de un sistema de rendición de cuentas (accountability) y de contrapesos (checks and balances) entre los poderes, permite afrontar en mejores condiciones los problemas internos nacionales que terminan por limitar la voz del subsistema latinoamericano y caribeño. El silenciamiento de Latinoamérica y el Caribe se origina en los impedimentos de voz que empiezan en la escala nacional. Las desigualdades internas de los países de la región determinan que el subsistema viva anestesiado. Algunas muestras de ello son, además de la desigualdad en los ingresos (Kliksberg, 2000): la inequidad del acceso a los activos productivos. Particularmente respecto de la distribución de la tierra en algunos de los mayores países de la región, como Brasil y México. La desigualdad en el acceso a los créditos para poder crear oportunidades reales de desarrollo de pequeñas y medianas empresas: “Hay en América Latina 60 millones de PYMES, que generan 150 millones de empleos. Sólo tienen acceso al 5% del crédito.” Ante esa falta de acceso al ahorro interno, la región recurre de manera creciente a las remesas de dólares provenientes de los inmigrantes que 137 LibrosEnRed

van a Estados Unidos. De acuerdo con cálculos del BID (2001): “la región recibe anualmente unos 20.000 millones de dólares de sus inmigrantes en el extranjero. En el caso específico de seis naciones latinoamericanas (República Dominicana, Guatemala, El Salvador, Nicaragua, Ecuador y Honduras), el ingreso por remesas representa más de 10 por ciento de su producto bruto interno.” Una importante masa de capital que tiene costos de trasferencia muy elevados, que oscilan entre un 12 y un 15 por ciento. Tomemos en cuenta que las remesas se cuadruplicaron en el decenio pasado y que se espera sean de unos 300 mil millones de dólares para el primer decenio de 2000. Además de los países que dependen prioritariamente de las divisas aportadas por sus inmigrantes, México, Cuba, Haití, Colombia, Perú, Bolivia, e incluso Brasil, tienen regiones internas que están amarradas por las remesas, las cuales representan también una importancia creciente dentro de sus importaciones de dinero. De ahí que la mayor parte de los gobiernos implicados se están asociando con bancos estadounidenses para reducir el costo de esos envíos y que varios gobiernos tengan programas de fomento de inversiones a partir de las remesas. Otra inequidad que silencia la voz latinoamericana y caribeña es la que surge del sistema educativo (Kliksberg, 2000): “Tomando 15 países de la región (BID 1998) surgía que los jefes de hogar del 10% de ingresos mas altos tenían 11.3 años de educación, los del 30% más pobre solo 4.3 años. Una brecha de 7 años. Mientras que en Europa la brecha de escolaridad entre el 10% más rico y el 10% más pobre es de 2 a 4 años, en México es de 10 años. Además, una nueva cifra de desigualdad está surgiendo de las posibilidades totalmente diferenciadas de acceso al mundo de la informática y la Internet. La gran mayoría de la población no tiene los medios ni la educación para conectarse con el mismo. Forma parte así de una nueva categoría de analfabetismo, el analfabetismo cibernético” O la brecha digital como la llaman otros.

CONCLUSIONES Geopolítica, Geoeconomía y Geocultura, son dimensiones que convergen en un complejo entramado de las nuevas relaciones de poder internacionales, que aún no define el sustituto del sistema mundial que entró en crisis después del 11 de septiembre de 2001. América Latina y el Caribe, es un subsistema donde esos tres procesos se articulan de manera particular, mostrando que el modelo neoliberal se está agotando. Frente a esta cons138 LibrosEnRed

tatación, las reformas emprendidas desde las instituciones internacionales y los gobiernos nacionales, lejos de alcanzar los objetivos pregonados, abren más dificultades para sortear la crisis. De acuerdo con las líneas de análisis sugeridas en este trabajo, observamos que la exclusión y los indicadores de desigualdad social aumentan, no obstante el puntual cumplimiento –el caso argentino-, de las políticas de ajuste sugeridas por el Consenso de Washington: dolarización y ortodoxia monetaria, que generan estancamiento e incertidumbre; las críticas al Estado de Bienestar, que no han desembocado en medidas viables para solucionar el conflicto entre política económica y política social; la pobreza, aunque ha disminuido en términos proporcionales en los países con mayor desarrollo relativo, aumenta en términos absolutos, a la par de una peligrosa e injusta concentración del ingreso. La apertura y liberalización comercial y financiera beneficia a los países centrales y los esfuerzos latinoamericanistas de integración como el MERCOSUR, no prosperan suficientemente, frente a la dinámica panamericanista implicada en los dos espacios de integración económica comandados desde Estados Unidos: el TLCAN y el ALCA. Tampoco las privatizaciones ni las desregulaciones son suficientes para atraer inversión extranjera directa y las medidas tendientes a flexibilizar los mercados laborales, no han garantizado una reestructuración productiva asociada con un plan industrial, que privilegie la producción por encima de la especulación. Las estrategias maquiladoras no repercuten en cadenas productivas, que eviten la dependencia desmedida de las exportaciones de materias primas sin procesar, incluyendo la extracción petrolera. México, es ya el principal proveedor del crudo para las reservas estratégicas del gobierno estadounidense y el petróleo venezolano, no obstante el discurso bolivariano, sigue controlado por las trasnacionales del norte. En ambos casos, el sector petrolero hace el principal aporte en cuanto a recursos fiscales e incluso en cuanto a exportaciones, si se saca al sector maquilador de las cuentas presentadas por la industria manufacturera. El asimétrico triángulo del Atlántico sigue siendo decisivo en la geopolítica latinoamericana. Aunque la preeminencia estadounidense disminuye conforme más alejados estén los países de su territorio, esa economía es preponderante en la inversión extranjera directa y en el apoyo a las transnacionales que tienen allá su sede. La Unión Europea aumenta sus intereses geopolíticos en la región; ya firmó un tratado que combina aspectos comerciales, de concertación política y de cooperación con México, uno de los vértices de la triangulación para llegar al mercado norteamericano, e intenta firmar otros con Chile y con el MERCOSUR. Desde Europa se siguen 139 LibrosEnRed

buscando acercamientos político-diplomáticos con la región a través de las cumbres iberoamericanas y euro-latinoamericanas. Las diferencias entre Europa y Estados Unidos son crecientes en cuanto foro multilateral coinciden. Además, la guerra de Estados Unidos contra Irak está dividiendo las posiciones de la política exterior de los países de la Unión Europea. Al eje de subordinación respecto de la política estadounidense Londres-MadridRoma, se oponen Francia, Bélgica y Alemania. La coyuntura abierta por el 11 de septiembre transforma cualitativamente las relaciones interamericanas, haciendo descansar la estrategia antiterrorista en el hemisferio sobre tres ejes: el económico, con la aceleración del ALCA, como medio para ampliar el poderío económico de la potencia del norte, aunado al financiamiento selectivo del BID; el eje político, con la recuperación de los espacios político-diplomáticos de la OEA, por parte de Washington para coordinar la “carta democrática”, los límites de la defensa de los derechos humanos y los aspectos militares de combate al narcotráfico y coordinación de Estados Mayores de los ejércitos en la lucha antiterrorista. El eje geoestratégico, que supone la complementación entre el Plan Colombia, su probable ampliación hacia el área andina y el Plan Puebla-Panamá, que conjunta inversiones para el desarrollo, control militar del territorio, negociaciones dosificadas con gobiernos y fuerzas beligerantes, sean guerrilleros o fuerzas paramilitares, y proyectos de desarrollo nacional y subnacional asociados con la producción de energéticos, materias primas, implantación de maquiladoras y usufructo de la biodiversidad, cuyos beneficios son apropiados por empresas de ingeniería biogenética transnacionales. La gobernabilidad democrática y la construcción de alternativas al neoliberalismo desde la sociedad civil, es el principal desafío para que la región recupere su voz. Las demandas de respeto a las diferencias étnicas y culturales son crecientes pero se enfrentan al autoritarismo y al anquilosamiento de las instituciones de gobierno, del propio sistema de partidos y contra los resabios discriminatorios excluyentes que persisten en nuestras sociedades. El caso cubano sigue siendo paradigmático en cuanto a logros históricos de bienestar, aunque son crecientes los cuestionamientos sobre la falta de libertades políticas y de expresión, cuya solución se aleja conforme se impone la política de silenciamiento implicada en el bloqueo estadounidense contra la isla. Desde la sociedad civil se está haciendo una crítica de la globalización que se fundamenta con alternativas viables. Se actúa tanto en lo global, en el Foro Social Mundial, como en lo local, en múltiples gobiernos y agrupaciones de base local, y se está revalorizando la democratización de los 140 LibrosEnRed

estados nacionales y de sus parlamentos. Está emergiendo un nuevo sujeto social, pero con él se plantean nuevos problemas para que el subsistema latinoamericano y caribeño reclame su voz: ¿hasta donde puede ir la lucha armada, sin convertirse en una guerra civil, como en Colombia, o sin correr el riesgo de empantanarse en demandas étnico-culturales, como está sucediendo con el EZLN en México? ¿Se mantendrá el gobierno de Chávez y su estructura de masas “bolivarianas”? Otras preguntas relevantes pueden plantearse respecto al ascenso del movimiento indígena en Ecuador, que mucho contribuyó al triunfo de un gobierno nacional con apoyos populares; la creciente oposición del movimiento cocalero boliviano a la intervención de Estados Unidos en su país; la estabilidad del Perú post-Fujimori, o las salidas viables para la crisis argentina, a partir de la organización civil territorial autónoma de los partidos, a través de los Piqueteros o de los comités barriales. De acuerdo con Latinobarómetro (2001), el mayor nivel de confianza de los latinoamericanos lo tiene la iglesia, en un 72 por ciento, seguida de la televisión con el 49 y las Fuerzas Armadas con el 38 por ciento. Les siguen el Presidente de la República, la policía y el Poder Judicial, que obtienen entre el 30 y 27 por ciento de la confianza. Al último están el Congreso nacional, los partidos y hasta abajo, con un 17 por ciento, la confianza en las demás personas. De cara al más alto respaldo obtenido por las iglesias, uno de los temas clave para la recuperación de la voz latinoamericana y caribeña se asienta en las nuevas relaciones entre Estado e iglesias, sobre todo católicas y protestantes: ¿Se amplía la brecha entre las iglesias de base, inspiradas en la teología de la liberación, y las iglesias jerárquicas? ¿Hasta que grado esa separación atraviesa los conflictos regionales y de clase? ¿Qué tanto están recuperando el poder del “cuarto de al lado” del gobierno, algunas ordenes religiosas como el Opus Dei o los Legionarios de Cristo? No deja de ser tentadora la idea de América Latina y el Caribe como continente de la esperanza. En Porto Alegre, Brasil, sede del Foro Social Mundial, se habla de Otro Mundo Posible. Como señaló Eduardo Galeano, lo importante de la utopía no es alcanzarla, sino que nos hace caminar. Desafortunadamente, los partidarios locales y extra locales del Consenso de Washington siguen silenciando las perspectivas de América Latina y el Caribe como subsistema autónomo. El desastre provocado por sus políticas de ajuste no fue evaluado a fondo por el Consenso de Monterrey, reunión reciente de Naciones Unidas, en marzo de 2002, de donde no emergieron siquiera reformas secundarias que mitiguen los efectos perversos de las políticas que siguen las instituciones internacionales, inspiradas todavía en

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el decálogo de Williamson. Sigue faltando un Consenso post-Washington, que sólo puede nacer desde abajo para superar las contradicciones generadas por la versión más agresiva del neoliberalismo que, desde Estados Unidos, y sus aliados en la región, pretende silenciar a nuestra región.

BIBLIOGRAFÍA BID, América, Revista del Banco Interamericano de Desarrollo. Mayo de 2002, Washington, DC. BID (2001), “Acerca del BID”, documento electrónico localizado en su página oficial: http://www.iadb.org/exr/espanol/ACERCA_BID/acerca_bid.htm BID (2002), “Informe BID: América Latina y el Caribe enfrentan desafío histórico”, comunicado de prensa del 11 de marzo de 2002, documento electrónico localizado en su página oficial: http://www.iadb.org/exr/ PRENSA/2002/cp6802c.htm CEPAL (2001), “Panorama de la inserción internacional de América Latina y el Caribe 1999 - 2000”, documento electrónico localizado en su página http://www.cepal.org/publicaciones/Comercio/5/LCG2085/ oficial: lcg2085e_0.pdf CEPAL (2001-A), “Inversión extranjera en América Latina y el Caribe-Informe 2000”. Documento electrónico localizado en su página oficial. FAZIO Carlos (2001), “México: El Plan Puebla-Panamá y el intervencionismo de EEUU”. En: La Jornada en Internet, 24 de marzo de 2001. KLIKSBERG, Bernardo: “Diez falacias sobre los problemas sociales de América Latina”, Centro de Documentación en Políticas Sociales, Secretaría de Promoción Social Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, Argentina. En: http://www.buenosaires.gov.ar/documentos/27%20kliksberg%20ctapa.pdf PRECIADO, Jaime (2001), Las cumbres del asimétrico triángulo del Atlántico. América Latina frente a Estados Unidos y Europa, Ed. Universidad de Guadalajara, México. RAMONET, Ignacio (1997), Géopolitique du chaos, Éditions Galilée, París, Francia (traducción propia). ROCHA, Alberto (1998), “La virtual dinámica geopolítica continental americana: neopanamericanismo y neobolivarismo a fines de siglo”. Ponencia presentada en la Conferencia Anual de LASA, septiembre de 1998. 142 LibrosEnRed

UGARTECHE, Oscar: “La Deuda de América Latina a partir de la Crisis de Asia”, en http://www.jubilee2000uk.org/jubilee2000/espanol/latin0910. html

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LA INTEGRACIÓN SUDAMERICANA: EL PROCESO DE CONVERGENCIA DEL MERCOSUR Y LA CAN A TRAVÉS DEL ALCSA

Daniel Efrén Morales Aldo Rogelio Ponce Alberto Rocha Valencia

INTRODUCCIÓN29 Los países latinoamericanos han desarrollado diversas estrategias de relacionamiento externo, con miras a reducir su vulnerabilidad, mejorar sus condiciones de negociación con el mundo y optimizar los niveles de vida de sus poblaciones30. En este trabajo abordaremos y profundizaremos en el Área de Libre Comercio de Sudamérica (ALCSA) como el proceso de convergencia entre la Comunidad Andina (CAN) y el Mercosur; una de las estrategias optadas en el subcontinente para la creación de un espacio político-económico ampliado. Daniel Morales y Aldo Ponce tienen el grado de Licenciatura en el Departamento de Estudios Internacionales del Centro Universitario de Ciencias Sociales y Humanidades de la Universidad de Guadalajara con la tesis titulada: El proyecto del Área de Libre Comercio de Sudamérica como proceso convergente de dos Sistemas de Integración subregional: Mercosur y CAN, 1998-2003. NOTA ACLARATORIA: Este trabajo es parte de la tesis (El proyecto del Área de Libre Comercio de Sudamérica como proceso convergente de dos Sistemas de Integración subregional: Mercosur y CAN, 1998-2003) para obtener el grado de licenciatura en Estudios Internacionales de los compañeros Daniel Efrén Morales y Aldo Rogelio Ponce. Ellos son los autores de este trabajo del cual el Dr. Alberto Rocha ha fungido como asesor y director. El Dr. Rocha aparece como “coautor” en este trabajo solamente con la finalidad de respaldar un trabajo que ha considerado de excelencia y porque también realizó sus respectivas contribuciones en él; además de apoyar la difusión de un trabajo importante de dos jóvenes investigadores que lo han apoyado como asistentes de investigación y docencia en los proyectos de investigación y materias que ha realizado e impartido durante dos años. 30 VACCHINO, Juan Mario. “La Cumbre Suramericana y el desarrollo de una utopía”, Revista del Sistema Económico Latinoamericano (SELA), No. 61. Caracas-Venezuela, EneroAbril 2001. 29

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Aquí entendemos la subregión sudamericana como un espacio integrado por doce países: Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Chile, Ecuador, Guyana, Paraguay, Perú, Surinam, Uruguay y Venezuela. Estos países conforman juntos un área que supera los 17 millones de kilómetros cuadrados rico en recursos humanos y naturales, habitando en él más de 340 millones de personas y representando casi el 60% del PIB total de América Latina y el Caribe. Teniendo conocimiento de estas y otras características, los presidentes de la subregión han avanzado en la cooperación y el entendimiento a través de las Cumbres Sudamericanas, con el fin de dinamizar el desarrollo potencializando las particularidades y riquezas del subcontinente. Siguiendo con la misma tónica mostrada por los dirigentes de los países anteriormente mencionados, nosotros hemos buscamos con trabajo responder a las preguntas elementales que giran en torno a la integración sudamericana de la cual nos interesa entender cabalmente: ¿Cuáles son los avances que presenta Sudamérica en el desarrollo de las distintas dimensiones existentes en los procesos de integración regional?, ¿Qué objetivos se persiguen y cuales son los retos que han incentivado al Mercosur y a la Comunidad Andina converger en una zona de libre comercio? y, relacionado con los anterior ¿Cuáles son las características, potencialidades y posibilidades propias que mantiene el ALCSA como un nuevo proceso de integración subregional? Aunque el ALCSA es un proyecto de integración regional que, podríamos decir, ha sido lanzado muy recientemente y que aún no ha sido concretado, en estos momentos ya ha desarrollado diversas variables que es preciso estudiar, puesto que éstas han venido a incentivar las aspiraciones integracionistas latinoamericanas como instrumento para reposicionar la región en el sistema internacional. La importancia de estudiar este proyecto, recae también en el hecho, de que actualmente no existen estudios que den seguimiento al fenómeno vivido en Sudamérica desde hace un par de años. Y si existe en estos momentos un déficit en los estudios sobre la integración sudamericana, es todavía mayor la falta de análisis integrales sobre el tema que desarrollen las particularidades del proceso, que lo contextualicen en el actual escenario internacional y hagan una proyección de los retos a los que tendrá que enfrentarse en un futuro no muy lejano.

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1 - ANTECEDENTES: SUDAMÉRICA EN LA POST-GUERRA FRÍA Durante el trienio de 1989-1991, entre la caída del Muro de Berlín y el conflicto del Golfo Pérsico, el mundo entró en un contexto de “posguerra fría” de difusos contornos31. América Latina (y por lo tanto América del Sur), reafirmó durante en este período su condición semiperiférica. Esta condición significó, en la posguerra fría, no sólo desprenderse de la determinación impuesta por la pertenencia a bloques hegemónicos (o a sus zonas de influencia) y el fin de la “guerra caliente” entre ellos, sino que también representó una situación de fragmentación y de transito acelerado hacia una economía de mercado fortalecida por el colapso soviético y las innovaciones tecnológicas32. La entrada en los circuitos del capitalismo central llevó a los países latinoamericanos a la implementación de reformas estructurales ante las cuales, los países poseían, y poseen en general, escasos márgenes de negociación33. En este contexto se reestructuran los viejos sistemas de integración regional y subregional en América Latina y el Caribe (ALALC-ALADI, Grupo AndinoCAN, ODECA-SICA, etc.) y surgen otros como el Mercosur y más recientemente el ALCSA. Por su parte, Estados Unidos lanza su propia propuesta de integración hemisférica, el ALCA, con el cual busca asegurar afianzarse totalidad del mercado del hemisferio occidental y, con ello, hacer frente a los otros dos megabloques económicos que le disputan la hegemonía: la Unión Europea y Asia-Pacífico. Las propuestas latinoamericanas que surgen en este contexto de posguerra fría, nacen precisamente como respuesta a la globalización neoliberal y para poder, de alguna forma, hacer frente a esos grandes megabloques (asiático, europeo, norteamericano) que se vienen configurando con mayor claridad ese desde entonces. Con la crisis de los años ochenta e inicios de los noventa entró en crisis también el paradigma desarrollista y en su lugar se instauró el paradigma neoliberal, que el economista John Williamson resumió en diez prescripciones a las que denominó, con inusitada fortuna, “Consenso de Washing-

FELLIPELLI, Román. “ALCA vs. Mercosur: algo más que un dilema de política”. Documento en línea: http://www.ucm.es/BUCM/cee/cjm/0201/0205.pdf. (Documento revisado en octubre de 2003). 32 Ibíd., documento virtual. 33 Ibíd., documento virtual. 31

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ton”34. Estos diez puntos de política económica se resumen en: disciplina presupuestaria, cambios en las prioridades del gasto público, reforma fiscal, liberalización financiera, tipo de cambios competitivos, liberalización comercial, apertura a la entrada de inversiones extranjeras directas, privatizaciones, desregulaciones y garantía de los derechos de propiedad. Ese acuerdo hipotéticamente consentido en forma unánime fue el llamado “Consenso de Washington”, con el cual, Estados Unidos personificó un complejo político-económico-intelectual integrado por los organismos internacionales (FMI, BM, OMC), la Reserva Federal, el Congreso, los altos cargos de la administración y los grupo de expertos35. Sin embargo, al final la década de los noventa, América Latina seguía mostrando mayor desigualdad que cualquier otra región del mundo en cuanto a la distribución del ingreso y de los activos (incluida la tierra). Esto ha llevado a una insatisfacción generalizada de sus sociedades con respecto a los resultados de las reformas, y con justa razón, puesto que estos distan mucho de aquella curación final, que auguraron los portadores del nuevo paradigma, para el malestar latinoamericano. Sobre este trasfondo de avances y retrocesos es que ha tenido la integración en América Latina36. En este contexto en done se dan los primeras acercamientos entre la Comunidad Andina y el Mercosur, las cuales se remontan al mes de febrero de 1995, cuando las dos partes celebraron su primera reunión en la sede de la Secretaría General de la ALADI. Un mes después, tendría lugar una segunda reunión en la capital uruguaya donde el Grupo Andino hizo un propuesta de Acuerdo al Mercosur37. Después de estas dos reuniones se generó en el Grupo Andino una dinámica individual de negociaciones, pues cada país se reunió individualmente con

34 GUERRA-BORGES, Alfredo. Economía e integración en América Lina que sigue buscando la estabilidad. Una aproximación. En: Revista Limiar, Revista de investigación del Centro de Estudios Superiores de México y Centroamérica de la Universidad de Ciencias y Artes de Chiapas-UNICACH, Año 1, vol. I, núm. 1, junio de 2003, San Cristóbal de las Casas-México, página 19. 35 SERRANO, Joseph F. María. El “Consenso de Washington” ¿paradigma económico del capitalismo triunfante? Documento en línea obtenido del la página web: http://www. fespinal.com/espinal/realitat/pap/pap46.htm. (Documento revisado el 25 de septiembre de 2003). 36 GUERRA-BORGES, op. cit., página 21. 37 Documento en línea rescatado del Centro de Documentación de la Secretaría General de la Comunidad Andina, julio de 1998: http://www.comunidadandina.org/exterior/rico798.htm. (Documento consultado en agosto de 2003).

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el Mercosur38. En éste proceso, destaca la profundización a la que llegaron las negociaciones entre Bolivia y el Mercosur (al grado de poder pactar un Acuerdo de Libre Comercio para 1996). No sería sino hasta abril de 1998 cuando es firmado el Acuerdo Marco para la creación de la Zona de Libre Comercio entre la Comunidad Andina y el Mercosur (en el cual profundizaremos más delante).

2 - ACERCAMIENTO POLÍTICO-DIPLOMÁTICO El acercamiento diplomático que observamos en el subcontinente ha sido principalmente a través de las Cumbres Sudamericanas las cuales pretenden, entre otras cosas, contribuir a la convergencia de los distintos acuerdos político y económicos ya existentes que permitan una mejor inserción de ALyC en la economía y el comercio internacional, al tiempo que se extraen beneficios reales de la globalización traducidos en una mejor calidad de vida para sus pueblos. Aunque los países sudamericanos comparten vínculos que le otorgan una fisonomía propia a la región con temas, intereses y problemas comunes, es necesario señalar también que existen marcadas asimetrías entre los 12 países. De ahí radica la importancia de las reuniones de representantes de alto nivel gubernamental (de Jefes de Estado y de Gobierno o de Ministros de Relaciones Exteriores), puesto que sólo a través del entendimiento y cooperación en su más alto nivel político se podrá avanzar en la cohesión de América del Sur y en la construcción de un espacio común que tome en cuenta las importantes asimetrías existentes a través del diseño de modalidades que otorguen un trato especial y diferenciado a cada uno de los países con respecto a su desarrollo económico relativo. PRIMERA CUMBRE SUDAMERICANA 2000: COMUNICADO DE BRASILIA Realizada en el contexto de las conmemoraciones de los 500 años del descubrimiento de Brasil, todos los Presidentes de América del Sur se reunieron por primera vez en la ciudad de Brasilia, respondiendo a la convocatoria lanzada por el presidente Fernando Cardoso. En esta histórica Cumbre los mandatarios sudamericanos reconocieron que la paz, la democracia y la integración constituyen elementos indispensables para garantizar el desa38

Ibíd., documento virtual. 148 LibrosEnRed

rrollo y la seguridad de la región. Cinco grandes temas fueron los pilares de la Primer Cumbre Sudamericana. Estos dejaron registrados entendimientos, conclusiones y recomendaciones: la democracia, como fundamento y marco institucional; el comercio en sentido amplio como vehículo y medida; la infraestructura de integración como condición necesaria; la lucha contra el narcotráfico y los delitos conexos, como expresión de fortaleza moral; y la información, conocimiento y tecnología como claves para una mejor participación en un mundo globalizado39. Aquí es de subrayar que el refuerzo de la concertación sudamericana en temas específicos de interés común constituiría un aporte constructivo al compromiso con los ideales integracionistas de ALyC y, se contribuiría con esto también, al fortalecimiento de otros organismos regionales (Grupo de Río, ALADI, SELA, entre otros). En el Comunicado de Brasilia40 (documento oficial resultante de la Primera Cumbre Sudamericana), los Presidentes expresaron que “el proceso de globalización, conducido a partir de una perspectiva de equilibrio y de equidad en su desarrollo y en sus resultados, puede generar para los países de la región beneficios”41 reflejados en el comercio, la inversión, la ciencia y la tecnología; siempre y cuando, América del Sur profundice su integración y continúe actuando de forma coordinada en el tratamiento de los grandes temas de la agenda económica y social a nivel internacional. Señala Gudynas42, que esta reunión fue un hecho singular por dos razones: por un lado, esta fue la primera reunión celebrada a la que asistieron los presidentes de las doce naciones que conforman el subcontinente y, por el otro (siendo quizá esta la más importante), gracias a esta reunión se da pie a la promoción de un plan de vinculación económica. Es significativo agregar a estos dos hechos, vinieron a reavivar los sueños latinoamericanistas de integración, malogrados desde el siglo XIX43. SISTEMA ECONÓMICO LATINOAMERICANO. “El Consenso de Guayaquil sobre integración, seguridad y desarrollo: elementos para el análisis de la viabilidad de sus propuestas”. Secretaría General del SELA, Caracas-Venezuela, 2002. Fotocopiado, página 4. 40 CUMBRES SUDAMERICANAS. “Comunicado de Brasilia”. Documento obtenido del sitio web en línea IIRSA, septiembre de 2000: http://www.iirsa.org/esp/comunicado/Comunicado_Brasilia_esp.shtml. (Documento consultado en diciembre de 2001). 41 CUMBRES SUDAMERICANAS (2000), op. cit., punto l3. 42 GUDYNAS, Eduardo. “El relanzamiento de la integración sudamericana. Un nuevo escenario y muchas interrogantes para el desarrollo sostenible”. En: Insignia. Publicación en línea del 2 de octubre de 2000: http://www.lainsignia.org/2000/octubre/ibe_007.htm. (Documento consultado en noviembre de 2002). 43 DE LA OSSA, Álvaro y Carlos Alzugaray. “Consideraciones en torno al concepto de integración regional alternativa”. Anuario de Integración Regional en el Gran Caribe. No. 2, Caracas-Venezuela, 2001. Página: 78. 39

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Definitivamente la reunión de presidentes de América del Sur de Brasilia en el 2000, fue la chispa que comenzó a darle dinamismo a la “organización del espacio sudamericano”, y a reconfigurarse con ello, la geopolítica de la región. Y, aunque los Presidentes de los Países de América del Sur fueron los protagonistas indiscutibles de esta reunión, muchos de los mandatos fueron transferidos a los Ministros correspondientes de cada asunto, destacando la coordinación desempeñada por los Ministros de Relaciones Exteriores en los puntos focales para la puesta en marcha de los contenidos del Comunicado de Brasilia. REUNIÓNES DE MINISTROS DE RELACIONES EXTERIORES DE SUDAMÉRICA El 17 de julio de 2001 se creó el Mecanismo de Diálogo y Concertación Política Comunidad Andina-Mercosur y Chile44 en una reunión celebrada en la ciudad de La Paz, en Bolivia. Con esta reunión se institucionalizó el Mecanismo por medio del cual los Ministros de Relaciones Exteriores se encargarían de realizar el seguimiento de los acuerdos adoptados, fomentar la cooperación política, la integración económica y física, discutir aspectos sociales y culturales, y programar futuros encuentros de Ministros. Este Mecanismo no celebró reuniones en los meses subsiguientes según lo podemos constatar en nuestro Cuadro 1, sin embargo, los Ministros de Relaciones Exteriores de la Comunidad Andina y el Mercosur, se encontraron meses más tarde, en oportunidad de la XVI Cumbre del Grupo de Río45, donde expresaron su preocupación por la lentitud con la que se estaban desarrollando las negociaciones entre los dos bloque subregionales, dada la prioridad otorgada a este proceso. Con miras a una futura reunión, demandaron avances sustanciales para la II Cumbre Sudamericana en torno a la agilización de la conformación de un espacio económico y político ampliado en el contexto sudamericano.

COMUNIDAD ANDINA-MERCOSUR. “Declaración Ministerial de La Paz sobre la Institucionalización del Diálogo Político Comunidad Andina-Mercosur y Chile”. Documento disponible en el sitio web del Gobierno de Bolivia, julio de 2001: www.rree.gov.bo/ACTUALIDADES/2001/julio/notaprensa05_07_2001.htm. (Documento consultado en agosto de 2003). 45 COMUNIDAD ANDINA-MERCOSUR. “Comunicado conjunto de la Reunión de Ministros de Relaciones Exteriores”. Confróntese el documento en línea rescatado de la base de datos de la Secretaria General de la Comunidad Andina, abril de 2002: http://www. comunidadandina.org/exterior/can_mercosur4.htm. (Documento consultado en agosto de 2003). 44

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Fue gracias a esto, que en la Cumbre de Guayaquil se presentaron avances sustanciales, tanto en lo económico-comercial, como en lo político. De ahí que, en un comunicado de prensa emitido en Nueva York el 15 de septiembre de 200246, los Ministros de Relaciones Exteriores y encargados de la Política Comercial de la Comunidad Andina y el Mercosur acordaron realizar para diciembre del mismo año, la Segunda Reunión del Mecanismo de Diálogo y Concertación Política y continuar con las negociaciones CAN-Mercosur con el fin de concluirlas antes de finalizar el año 2002. Esta reunión, hasta la fecha, no ha sido celebrada. Sin embargo, en el año 2003 los Cancilleres de la CAN y del Mercosur se han encontrado en dos ocasiones. La primera fue en el marco de la XXXIII Asamblea General de la OEA47, donde acordaron establecer un grupo de trabajo constituido por las Presidencias del Mercosur y la CAN y, con las Secretarías respectivas, a fin de preparar un plan de trabajo y un cronograma que sirva de hoja de ruta para las negociaciones. Tomando nota de ello, fue celebrada la última reunión (hasta este momento registrada) de los Cancilleres a inicios de agosto de 200348. En ella se evaluó el estado de las negociaciones y la CAN presento una propuesta de trabajo al Mercosur para guiar la negociación. El Mercosur recibió con beneplácito la propuesta y destacó que sus negociaciones con Perú se encontraban ya en la etapa final.

COMUNIDAD ANDINA-MERCOSUR. “Comunicado de prensa de la Reunión de Ministros de Relaciones Exteriores y encargados de Política Comercial de la Comunidad Andina y el Mercosur”. Documento en línea rescatado de la base de datos de la Secretaria General de la Comunidad Andina, septiembre de 2002: http://www.comunidadandina.org/prensa/ notas/np15-9-02.htm. (Documento consultado en agosto de 2003). 47 COMUNIDAD ANDINA-MERCOSUR. “Comunicado conjunto de la reunión de Cancilleres Mercosur-CAN”. Documento en línea rescatado de la base de datos de la Secretaria General de la Comunidad Andina, junio de 2002: http://www.comunidadandina.org/documentos/actas/com10-6-03.htm. (Documento consultado en agosto de 2003). 48 COMUNIDAD ANDINA-MERCOSUR. “Reunión de Cancilleres del Mercosur y la Comunidad Andina de Naciones”. Documento en línea, agosto de 2003: http://www.embperu. org.br/REUNION-DE%20CANCILLERES-CAN-MERCOSUR-4-8-3.htm. (Documento consultado en agosto de 2003). 46

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CUADRO 1 - REUNIONES DE MINISTROS DE RELACIONES EXTERIORES SUDAMERICANOS Lugar y fecha

Reunión

Documento

La Paz, 17 de julio de 2001

Reunión de La Paz sobre la Institucionalización del Diálogo Político CAN-Mercosur y Chile

Declaración Ministerial de la Paz

San José, 11 de abril de 2002

XVI Cumbre de Grupo de Río

Comunicado Conjunto de la Reunión de Ministros de Relaciones Exteriores CAN-Mercosur

Nueva York, 15 de septiembre de 2002

Reunión de Ministros de Relaciones Exteriores y encargados de Política Comercial de la CAN y el Mercosur

Comunicado de Prensa

Santiago, 10 de junio de 2003

XXXIII Asamblea General de la OEA

Comunicado conjunto

Montevideo, 4 de agosto de 2003

Reunión de Cancilleres del Mercosur y la CAN

Comunicado conjunto

Cuadro de elaboración propia: Daniel E. Morales y Aldo Rogelio Ponce Fuentes: Comunidad Andina-Mercosur (2001). DECLARACIÓN MINISTERIAL DE LA PAZ SOBRE LA INSTITUCIONALIZACIÓN DEL DIÁLOGO POLÍTICO COMUNIDAD ANDINA-MERCOSUR Y CHILE. Documento en línea en: http://www.rree.gov.bo/ACTUALIDADES/2001/julio/notaprensa05_07_2001. htm Comunidad Andina (2003). COMUNICADOS OFICIALES, ACTAS Y AYUDAS MEMORIAS CANMERCOSUR. Base de datos en línea en: www.comunidadandina.org; Comunidad Andina-Mercosur (2003). COMUNICADO CONJUNTO. Documento en línea: http://www.embperu.org.br/REUNIONDE%20CANCILLERES-CAN-MERCOSUR-4-8-3.htm

SEGUNDA CUMBRE SUDAMERICANA 2002: CONSENSO DE GUAYAQUIL En ocasión del ciento ochenta aniversario del encuentro de los libertadores Simón Bolívar y José de San Martín, fue celebrada los días 26 y 27 de julio de 2002 en Guayaquil (Ecuador) la II Reunión de Presidentes de América del Sur, donde fue reiterada la voluntad de seguir impulsando acciones de coordinación y cooperación con miras a la conformación de un espacio común sudamericano, refrendándose con esto, los puntos acordados en el “Comunicado de Brasilia” del año 2000. En esta reunión los mandatarios sudamericanos insistieron en: su compromiso con la democracia y con los principios democráticos adoptados en la región; su desempeño en la búsqueda de un mundo más justo y solidario; su convencimiento de que la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) es un elemento necesario para el 152 LibrosEnRed

desarrollo humano sostenible; su compromiso en la lucha contra el problema mundial de la droga y delitos conexos; la urgencia de adoptar y mejorar los mecanismos para erradicar la corrupción; y su preocupación por el mantenimiento e incremento de los subsidios agrícolas de los países desarrollados que distorsionan las condiciones de competencia en el mercado mundial. Empero, sin lugar a dudas, el tema central de la Segunda Cumbre, fue la integración física del subcontinente. Se reconoció que la forma de construir un espacio común integrado, será mediante el fortalecimiento de las conexiones físicas (esencialmente para la económica y el comercio) y la armonización de los marcos institucionales, normativos y regulatorios. La visión de la infraestructura como elemento clave de la integración suramericana se basa en la noción de que el desarrollo sinérgico del transporte, la energía y las telecomunicaciones puede generar un impulso decisivo para la superación de barreras geográficas, el acercamiento de mercados y la promoción de nuevas oportunidades económicas. En esta perspectiva, se señaló que la interrelación entre infraestructura y desarrollo debe ser explorada según una visión estratégica sudamericana, bajo el principio de regionalismo abierto, condicionada a los resultados del análisis de cinco principios básicos: perspectiva económica, sostenibilidad social, eficiencia económica, sustentabilidad ambiental y desarrollo institucional. Aunque 17 de los 34 puntos del Consenso de Guayaquil49 fueron dedicados al tema de la integración de la infraestructura, encontramos otros documentos50 que profundizan aún más en el tema, como el “Plan de Acción para la Integración de la Infraestructura Regional en América del Sur” y el “Informe del Comité de Coordinación Técnica”, que refrendan la importancia del tema, como instrumento para: promover y facilitar el crecimiento y de desarrollo económico y social de América del Sur; mejorar la competitividad internacional de la región, incrementar su participación en la economía mundial y enfrentar los mejores desafíos que impone la CUMBRES SUDAMERICANAS. “Consenso de Guayaquil sobre Integración, Seguridad e Infraestructura para el Desarrollo”. Documento elaborado en la II Reunión de Presidentes de América del Sur rescatado del sitio oficial del SELA, julio de 2002: http://lanic. utexas.edu/~sela/AA2K2/ESP/docs/Interes/decla8.htm (Documento consultado en octubre de 2002). 50 Disponibles en: IIRSA, Integración de la Infraestructura Regional en América del Sur, Sitio web en línea: http://www.iirsa.org. (Última consulta: junio de 2003). 49

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globalización; así como, fortalecer la integración y cooperación regional mediante la ampliación de mercados, la convergencia de políticas públicas y el acercamiento social y cultural de Sudamérica. Los Jefes de Estado subrayaron, además, la importancia de la ciencia y la tecnología, y asignaron prioridad a su desarrollo dentro del ámbito regional; manifestaron su satisfacción por los significativos logros alcanzados en la Primera Reunión del Mecanismo de Diálogo y Concertación Política CAN-Mercosur y Chile; y enfatizaron la importancia de las negociaciones entre el Mercosur y la Comunidad Andina, como medio para fortalecer la capacidad negociadora de Sudamérica frente al ALCA. Estas dos Cumbres Sudamericanas fueron de vital importancia porque vinieron a reavivar los ideales integracionistas latinoamericanos y la volunta política de avanzar en la creación de un megabloque subcontinental a fin de insertarse de forma efectiva en el escenario internacional del nuevo milenio. Sin embargo, éstas dos Cumbres responden claramente a la segunda crítica intergubernamentalista de Hoffmann a las “teorías de la integración supranacional” donde señala que procesos este tipo solo buscan gestionar asuntos de “baja política” (principalmente en los terrenos técnico-económicos), mientras que en el ámbito de la “alta política” (política exterior, defensa, seguridad) los gobiernos, sencillamente, no aceptarán crear órganos comunes supranacionales que identifiquen la convergencia de intereses51. De esta forma observamos, que los temas centrales en los ha habido un mayor entendimiento y cooperación dentro de las Cumbres Sudamericanas (democracia, comercio, infraestructura de integración, lucha contra el narcotráfico y conocimiento y tecnología) no han trastocado los pilares de la “alta política” de los países participantes. Sin embargo, en un área como la sudamericana, está muy claro que un alto grado de cooperación maximiza los intereses de los Estados participantes, ya que son precisamente intereses relacionados, ante todo, con el bienestar de la población. De esta forma y según los nuevos Intergubernamentalismo, podemos señalar que, cuanto más intensa sea la cooperación (primordialmente en el seno de las Cumbres Sudamericanas), mayor será el beneficio de los Estados. SALOMÓN GONZÁLEZ, Mónica. “La PESC y las teorías de integración europea: las aportaciones de los nuevo intergubernamentalismo”. Documento en línea: http://www.cidob. org/Castellano/Publicaciones/Afers/45-46salomon.html. (Documento revisado en julio de 2003). 51

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DECLARACIÓN SOBRE ZONA DE PAZ SUDAMERICANA52 Gracias al trabajo realizado por los Ministros de Relaciones Exteriores de los Países de Sudamérica tras la encomienda surgida en la Primera Cumbre Sudamericana (2000) de trabajar en un documento que declarara al subcontinente como Zona de Paz, los Mandatarios Sudamericanos, reunidos en Guayaquil con ocasión de la II Cumbre Sudamericana los días 26 y 27 de julio de 2002, declararon a América del Sur como Zona de Paz y Cooperación. Con base en la Declaración de Galápagos53 y el Protocolo de Ushuaia54, y convencidos de que la paz, la seguridad y la cooperación deben sustentarse en compromisos que afiancen la confianza mutua e impulsen el desarrollo y el bienestar integral de la región en conjunto, los Presidentes acordaron, para América del Sur, prohibir el uso o la amenaza del uso de la fuerza entre los Estados; así mismo, dejaron proscrito el emplazamiento, desarrollo, fabricación, posesión, despliegue, experimentación y utilización de todo tipo de armas de destrucción masiva (WMD), incluyendo las nucleares, químicas, biológicas y tóxicas, así como su transito pos los países de la región. También se comprometieron a establecer un régimen gradual de eliminación para la erradicación total de minas antipersonales. Esta declaración que fue alcanzada sobre fundamentos firmes y consagrados por el consenso de toda la región, es de trascendental importancia, ya que es un hecho histórico que refleja las mejores tradiciones de entendimiento y convivencia pacífica entre los pueblos sudamericanos. INSTITUCIONALIDAD DE LA INTEGRACIÓN SUDAMERICANA El estudio de una sola de las dimensiones que se desarrollan en un proceso de integración regional permite un acercamiento a una realidad COMUNIDAD ANDINA-MERCOSUR. “Declaración sobre Zona de Paz Sudamericana”. Documento electrónico rescatado del Centro de Documentación de la Secretaría General de la Comunidad Andina, julio de 2002: http://www.comunidadandina.org/documentos/ dec_int/CG_anexo2.htm. (Documento consultado en noviembre de 2002). 53 CONSEJO PRESIDENCIAL ANDINO. “Declaración de Galápagos”. Documento en línea, Diciembre de 1989: http://www.comunidadandina.org/cumbreSC/Presidentes.pdf. (Documento consultado en julio de 2003). 54 CONSEJO DEL MERCADO COMÚN. “Protocolo de Ushuaia sobre compromiso democrático en el Mercosur, la República de Bolivia y la República de Chile”. Documento electrónico disponible en el sitio oficial del Mercosur, julio de 1998: http://www.mercosur.org. uy/espanol/snor/normativa/PROTUSU.HTM. (Documento consultado en febrero de 2002). 52

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específica, diferente por su naturaleza y rol de las otras constitutivas del sistema55. El análisis de la dimensión política-institucional es importante dado que en ella se desarrolla un proceso que, junto con la dimensión económico-comercial, marca la pauta para la evolución y profundización de cualquier esquema de integración regional y/o subregional. Los instrumentos que ayudan a la construcción y estudio de la dimensión política de un esquema son los tratados, acuerdos, protocolos, decisiones, resoluciones, directrices, recomendaciones, actas modificatorias; emitidas tanto por los representantes gubernamentales como por las instituciones propias del sistema. Las instituciones son una unión de conjuntos específicos de reglas, procedimientos y, casi siempre, órganos y estructuras decisorias, administrativas y operativas que los Estados establecen para gestionar importantes problemas comunes56, en éste caso, regionales. Hemos observado que ante la “amenaza” que supone el ALCA, los dos sistemas de integración subregional existentes en Sudamérica resuelven unirse para afrontar a una economía mucho mayor en proporciones y capacidades. Estos dos sistemas de integración subregional (la Comunidad Andina y el Mercosur) han sido constituidos como tales en la década de los noventas, quedando enmarcados dentro de la clasificación histórica de sistemas de integración de segunda generación. Ambos sistemas se encuentran en un nivel de integración de unión aduanera imperfectas, aunque su objetivo a plazos mayores es constituirse como mercados comunes. En lo que refiere a sus avances institucionales tenemos que el esquema institucional del Mercosur es “de avance intermedio entre la primera y la segunda forma de institucionalización (la forma institucional compleja y la forma institucional compleja no-sistema), dado que las instituciones públicas no están bien definidas y menos las instituciones sociales”57; mientras que la Comunidad Andina presenta un “esquema institucional muy avanzado y de máxima concertación, de naturaleza económica, social, cultural y política”58. ROCHA VALENCIA, Alberto. “La dimensión política de los procesos de integración regional y subregional de América Latina y el Caribe” en: Preciado Coronado, Jaime. La integración política latinoamericana: un proyecto comunitario para el siglo XXI, AUNA/ U de G/ UMSNH, Morelia- México, 2001, página: 166. 56 ATTINA, Fulvio. El sistema político global. Introducción a las relaciones internacionales, Ed. Paidós, Buenos Aires-Argentina, 2000, página: 109. 57 ROCHA VALENCIA, op. cit., página: 208. 58 Ibíd, página: 206. 55

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Sin embargo, hablando propiamente del ALCSA o del proceso de integración sudamericano, aún no ha habido una institucionalización formal. Es decir, en las dos Cumbres Sudamericanas los Presidentes no han creado ni establecido algún mecanismo institucional integubernamental o suprancional que dirija o al menos coordine la integración regional del subcontinente. Aún así, es posible observar ya en estos momentos roles específicos desempeñados por Ministros y organizaciones subregionales. De aquí hemos partido para sugerir el siguiente organigrama (Organigrama 1) referente al proceso de integración sudamericana: ORGANIGRAMA 1 - ESTRUCTURA INSTITUCIAL DE LA INTEGRACIÓN EN SUDAMERICA Jefes de Estado y de Gobierno Cumbres Sudamericanas

Ministros de Relaciones Exteriores Mecanismo de Diálogo y Concertación Política entre la CAN-Mercosur y Chile

Áreas

Comercio

Seguridad

Salud y medio ambiente

Educación

Zona de Libre Comercio

CAN

Integración física Transportes Telecomunicaciones Infraestructura

IIRSA

Mercosu

Comité de Dirección Ejecutiva

Comité de Dirección Técnica

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Grupos Técnicos Ejecutivos

Cuadro de elaboración propia: Daniel E. Morales y Aldo Rogelio Ponce Fuentes: CUMBRES SUDAMERICANAS. “Comunicado de Brasilia”. Documento obtenido del sitio web en línea IIRSA, septiembre de 2000: http://www.iirsa.org/sp/comunicado/Comunicado _Brasilia_esp.shtml (Documento consultado en diciembre de 2001); CUMBRES SUDAMERICANAS. “Consenso de Guayaquil sobre Integración, Seguridad e Infraestructura para el Desarrollo”. Documento elaborado en la II Reunión de Presidentes de América del Sur rescatado del sitio oficial del SELA, julio de 2002: http://lanic.utexas.edu/~sela/AA2K2/ESP/docs/Interes/decla8.htm (Documento consultado en octubre de 2002); COMUNIDAD ANDINA-MERCOSUR. “Acuerdo marco para la creación de la Zona de Libre Comercio entre el MERCOSUR y la Comunidad Andina”. Documento en línea disponible en el sitio oficial del Mercosur, abril de 1998: http://www.mercosur.com/es/info/acuerdo_ mercosur_comunidad_andina.jsp. (Documento consultado en noviembre de 2001); IIRSA, Plan de acción para la integración de la infraestructura regional en América del Sur. Documento en línea rescatado de la Reunión de Ministros de Transporte, Telecomunicaciones y Energía de América del Sur, Diciembre de 2000: http://www.iirsa.org/esp/plan/Plan_de_Accion.shtml. (Documento consultado en Noviembre de 2002).

Tal y como lo podemos observar en el Organigrama 1, los Jefes de Estado y Gobierno se encuentran en la cúpula del organigrama siendo ellos los encargados de establecer las directrices y pautas del proceso de integración sudamericano. El mecanismo por medio del cual han coordinado sus trabajos son las Cumbres Sudamericanas (Brasilia y Guayaquil). Sin embargo, todo el trabajo recae sobre los Cancilleres quienes, a través del Mecanismo de Diálogo Político y Concertación Política, han sido comisionados para coordinar labores en política exterior, integración económica y física, aspectos sociales y culturales, incluso problemas medioambientales. Desde ahí se coordinan cada una de las diversas áreas del proceso de integración. Estas áreas mantienen considerables diferencias respecto de su institucionalidad, programas y mecanismo de acción. El área que ese encuentra mejor coordinada es la referente a la integración física, gracias al trabajo realizado en torno a la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional de Sudamérica (IIRSA), mientras que la dimensión comercial tiene su “epicentro” en las negociaciones entre la CAN y el Mercosur para la formación de la Zona de Libre Comercio. Además, es posible identificar avances en el entendimiento en otras áreas como seguridad, medio ambiente, agricultura, salud o educación. Sin embargo, hasta el momento no ha habido reuniones de los Ministros encargados, solo sugerencias y buenos propósitos.

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3 - AVANCES EN EL PROCESO DE NEGOCIACIONES CAN-MERCOSUR Con la firma del Acuerdo Marco para la Creación de la Zona de Libre Comercio entre la Comunidad Andina y el Mercosur59, se inician oficialmente las negociaciones entre ambos bloques previstas a desarrollarse en dos etapas: primero a través de un Acuerdo de Preferencias Arancelarias60 fijas y después, se completaría el proceso con el Acuerdo de Libre Comercio propiamente dicho. Sin embargo, las fechas originalmente previstas no fueron alcanzadas, extendiéndose las negociaciones más allá de lo planeado. Para poder comprender con mayor claridad el proceso de negociaciones entre los dos esquemas subregionales, hemos decidido esquematizar los hechos y acuerdos generados desde la firma del Acuerdo Marco (aún inconcluso) hasta finales del año 2002, exponiendo nuestros resultados en el Cuadro 2. Aquí es posible identificar tres etapas: la primera va desde la firma del Acuerdo Marco en abril de 1998, hasta abril de 1999, momento en que no se concluye aún el Acuerdo de Preferencias Arancelarias y deciden prorrogar el Acuerdo; la segunda etapa, inicia en el momento en el que se prorrogan los Acuerdos, lo que genera la apertura de otros frentes de negociación (Brasil-CAN, Argentina-CAN, Paraguay-CAN) hasta abril de 2001, mes en el que inicia una tercer etapa con la reunión de representantes del Mercosur y la Comunidad Andina en Asunción, con el objetivo de retomar las negociaciones tendientes a la creación de la Zona de Libre Comercio.

COMUNIDAD ANDINA-MERCOSUR. “Acuerdo marco para la creación de la Zona de Libre Comercio entre el MERCOSUR y la Comunidad Andina”. Documento en línea disponible en el sitio oficial del Mercosur, abril de 1998: http://www.mercosur.com/es/info/acuerdo_ mercosur_comunidad_andina.jsp. (Documento consultado en noviembre de 2001). 60 Los Acuerdos de Alcance Parcial (de Complementación Económica) inscritos en el marco de la ALADI, tienen entre otros objetivos, promover el máximo aprovechamiento de los factores de producción, estimular la complementación económica, asegurar condiciones equitativas de competencia, facilitar la concurrencia de los productos al mercado internacional e impulsar el desarrollo equilibrado y armónico de los países miembros. Actualmente, además de los esquemas de integración subregionales, existen nueve acuerdos de complementación económica que prevén el establecimiento de zonas de libre comercio entre signatarios. 59

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CUADRO 2 - PRINCIPALES HECHOS Y DOCUMENTOS DE LAS NEGOCIACIONES ENTRE LA COMUNIDAD ANDINA Y EL MERCOSUR

Reunión

Lugar y Fecha

Documento

Notas

Acuerdo de Preferencias Arancelarias (previsto para ser concluido antes del 30 de septiembre de 1998) 1

2 de junio de 1998

2

Lima, 6 de agosto de 1998

Ayuda Memoria

3

Montevideo, 11 de septiembre de 1998

Ayuda Memoria

4

Lima, 25 de septiembre de 1998

5

Montevideo 20 de noviembre de 1998

6

Enero de 1998

7

Montevideo, 26 de febrero de 1998

Ayuda Memoria

8

Lima, 19 de marzo de 1999

Ayuda Memoria

-

Montevideo, 15 de abril de 1999

Comunicado de prensa de la ALADI

Los países deciden prorrogar las negociaciones hasta el 31 de marzo de 1999 Ayuda Memoria

La CAN y el Mercosur deciden prorrogar acuerdos

Apertura a otros frentes de negociación Brasil-Comunidad Andina 1

Brasilia, 23 de abril de 1999

Comunicado de Prensa

2

Lima, 15 de mayo de 1999

Comunicado de la CAN y Brasil al finalizar la II Reunión de Negociaciones

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Brasil negociará unilateralmente con la CAN el Acuerdo de Preferencias Arancelarias

Reunión

Lugar y Fecha

Documento

3

Lima, 4 de junio de 1999

Comunicado de la III Reunión de Negociaciones

4

Brasilia, 25 de junio de 1999

Comunicado de la IV Reunión de Negociaciones

Lima, 3 de julio de 1999

Comunicado oficial de la Reunión sobre el Acuerdo de Preferencias Arancelarias Brasil-CAN

-

Notas

Las partes negociantes concluyen el Acuerdo que entra en vigor, por dos años, el 16 de agosto de 1999

Argentina-Comunidad Andina

1

Buenos Aires, 29 de octubre de 1999

Acta de la reunión CAN-Argentina para dar inicio a las negociaciones de un Acuerdo de Preferencias Arancelarias

2

Lima, 28 de enero de 2000

Acta de la II Reunión

3

Buenos Aires, 18 de febrero de 2000

Acta de la III Reunión

4

Lima, 10 de marzo de 2000

Acta de la IV Reunión

5

Buenos Aires, 31 de marzo de 2000

Acta de la V Reunión

Paraguay-Comunidad Andina -

Asunción, 26 de abril de 2001

Ayuda Memoria de la Reunión Técnica Bilateral

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Concluyen las negociaciones y el 29 de agosto de 2000 entra en vigor el Acuerdo de Alcance Parcial de Complementación Económica

Reunión

Lugar y Fecha

Documento

Notas

Relanzamiento de las negociaciones CAN-Mercosur 1

Asunción, 27 de abril de 2001

Ayuda Memoria

2

Montevideo, 24 de agosto de 2001

Ayuda Memoria

3

Lima, 19 de octubre de 2001

Ayuda Memoria

4

Lima, 30 de noviembre de 2001

Ayuda Memoria

5

Buenos Aires, 10 de mayo de 2002

Ayuda Memoria

6

Lima, 18 de octubre de 2002

Ayuda Memoria

7

Río de Janeiro, 22 de noviembre de 2002

Ayuda Memoria

Cuadro de elaboración propia: Daniel E. Morales y Aldo Rogelio Ponce Fuentes: ARGENTINA-COMUNIDAD ANDINA. “Acuerdo de alcance parcial de complementación económica entre los Gobiernos de las Repúblicas de Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela, Países Miembros de la Comunidad Andina, y el Gobierno de la República de Argentina”. Documento rescatado de la base de datos de la Secretaría General de la Comunidad Andina, junio de 2000: http://www.comunidadandina.org/documentos/actas/acu_CanArg.htm. (Documento consultado en agosto de 2003); BRASIL-COMUNIDAD ANDINA. “Acuerdo de Alcance Parcial de Complementación Económica entre los Gobiernos de las Repúblicas de Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela, Países Miembros de la Comunidad Andina, y el Gobierno de la República Federativa del Brasil”. Documento electrónico, julio de 1999: http://www.fedeagro.org/acuerdos/ace/can-brasil/default.asp (Documento consultado en julio de 2003); GUDYNAS, Eduardo. “El relanzamiento de la integración sudamericana. Un nuevo escenario y muchas interrogantes para el desarrollo sostenible”. En: Insignia. Publicación en línea del 2 de octubre de 2000: http://www.lainsignia.org/2000/octubre/ibe_007.htm. (Documento consultado en noviembre de 2002); RICO, Víctor. “Negociaciones Comunidad Andina-Mercosur: antecedentes y perspectivas”. Documento en línea rescatado del Centro de Documentación de la Secretaría General de la Comunidad Andina, julio de 1998: http://www.comunidadandina.org/exterior/rico7-98.htm. (Documento consultado en agosto de 2003).

ACUERDO MARCO PARA LA CREACIÓN DE LA ZONA DE LIBRE COMERCIO El proyecto de integración del que se parte es esencialmente comercial. Los objetivos están en liberalizar el comercio y se esperaba que a partir de ello, se desencadenará una aproximación política. De ahí, que la estrate162 LibrosEnRed

gia que se ha planteado para la integración, sea a través del acercamiento de los dos procesos subregionales ya existentes por medio del “Acuerdo Marco para la creación de la Zona de Libre Comercio”, que podría llegar a considerarse como la “espina dorsal” del espacio económico ampliado de América del Sur. Con este Acuerdo, firmado el mes de abril de 1998, los países de la Comunidad Andina y el Mercosur, reemplazaron los Acuerdos de Alcance Parcial (hasta ese momento existentes), teniendo por objetivos61: Crear un área de libro comercio entre las Partes Contratantes, mediante la expansión y diversificación del intercambio comercial y la eliminación de los gravámenes y las restricciones que afecten el comercio recíproco; Establecer el marco jurídico e institucional de cooperación e integración económica y física, que contribuya a la creación de un espacio económico ampliado; Promover el desarrollo y la utilización de la infraestructura física, con especial énfasis en el establecimiento de corredores de integración, que permita la disminución de costos y la generación de ventajas competitivas en el comercio regional y con terceros países fuera de la región; Establecer el marco normativo para promover e impulsar las inversiones recíprocas entre los agentes económicos de las Partes Contratantes; Promover la complementación y cooperación económica, energética, científica y tecnológica; y Procurar la coordinación de posiciones entre ambas Partes en el proceso de integración hemisférica y en los foros multilaterales. Este Acuerdo Marco ha sido de gran importancia para avanzar paulatinamente en la creación de un espacio sudamericano económico ampliado; un espacio en el que, complementado con el desarrollo de la infraestructura física, permita la generación de ventajas competitivas en el comercio intrasubregional, teniendo como base el intercambio entre los dos sistemas de integración ya existentes. Con el Acuerdo Marco se establecieron objetivos y plazos precisos para la convergencia comercial entre la CAN y el Mercosur; convergencia, que si bien se venía dando de forma natural en los últimos años, busca ser estraCOMUNIDAD ANDINA-MERCOSUR. “Acuerdo marco para la creación de la Zona de Libre Comercio entre el MERCOSUR y la Comunidad Andina”. Documento en línea disponible en el sitio oficial del Mercosur, abril de 1998: http://www.mercosur.com/es/info/acuerdo_ mercosur_comunidad_andina.jsp. (Documento consultado en noviembre de 2001). 61

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tégicamente aprovechada por los países del subcontinente para elevar su competitividad en el mundo. ACUERDO DE PREFERENCIAS ARANCELARIAS La primera etapa de las negociaciones entre la Comunidad Andina y el Mercosur arrancó con la firma del Acuerdo Marco (anteriormente descrito) el 16 de abril de 1998 con miras a ser concluida esta etapa el 30 de septiembre del mismo año, alcanzando un Acuerdo de Preferencias Arancelarias negociado sobre la base del patrimonio histórico, pero incorporando nuevos productos y así, remplazando los Acuerdos de Alcance Parcial existentes entre los países del Mercosur y la Comunidad Andina. Aunque fue previsto que el Acuerdo de Preferencias Arancelarias entrara en vigencia un día después de ser concretada su negociación (el 1º de octubre de 1998), en esta primera etapa de negociación del Acuerdo Marco fue todo un fracaso siendo cubierta solo con el Acuerdo de Complementación Económica firmado hasta el 6 de diciembre pero de 2002, entre la Comunidad Andina y el Mercosur, y quedando pendientes las negociaciones de la Zona de Libre Comercio. Como se puede observar en el Cuadro 2 que presentamos anteriormente, después de la firma del Acuerdo Marco en abril de 1998 se dieron una serie de reuniones que superaron las fechas previstas, hasta que el 15 de abril de 1999, Argentina y Brasil deciden prorrogar la vigencia de los Acuerdos de Alcance Parcial suscritos con los países de la Comunidad Andina hasta el 30 de junio de 1999 e iniciando negociaciones de forma separada; mientras que Paraguay y Uruguay prorrogan también la vigencia de sus Acuerdos anteriormente firmados hasta el 31 de diciembre de 1999. Es decir, ante el fracaso en la firma del Acuerdo de Complementación Económica como primer paso para la conformación de una Zona de Libre Comercio entre los bloques subregionales, los Acuerdos de Preferencias firmados en el marco de la ALADI y el Tratado de Montevideo de 1980 extendieron su vigencia. ESTANCAMIENTO EN EL PROCESO: NUEVOS FRENTES DE NEGOCIACIÓN (4+1) De esta forma y en vista del éxito no obtenido, la modalidad de negociación, que inicialmente fue de bloque a bloque (4+4)62 fue cambiada tras

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el empantanamiento (principalmente por cuestiones técnicas y falta de acuerdos en el sector agrícola) y a sugerencia de Brasil, por la de los países andinos en su conjunto con cada uno de los países del Mercosur (4+1)63, manteniéndose sin embargo, el objetivo final. Como resultado de estas negociaciones fue alcanzado en primer lugar el Acuerdo de Alcance Parcial de Complementación Económica entre los Países Miembros de la Comunidad Andina y Brasil; y posteriormente se logró el Acuerdo de Complementación Económica entre los Países Miembros de la Comunidad Andina y Argentina, los cuales analizaremos a continuación. ACUERDO DE COMPLEMENTACIÓN ECONÓMICA BRASIL-CAN Después de una ronda de negociaciones que transcurrió del 23 de abril de 1999 al 25 de junio, es firmado en Lima, Perú, el 3 de julio del mismo año, el Acuerdo de Alcance Parcial de Complementación Económica entre los Gobiernos de las Repúblicas de Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela (Países Miembros de la Comunidad Andina), y el Gobierno de la República Federativa de Brasil, sobre la base de que los acuerdos subregionales y bilaterales constituyen uno de los instrumentos para que los países de América Latina avancen en su desarrollo económico y social El primer objetivo perseguido con la firma del Acuerdo fue, establecer márgenes de preferencias fijas, como paso anterior a la creación de la Zona de Libre Comercio entre la Comunidad Andina y el Mercosur. Así, en los 29 artículos del Acuerdo son abordadas cuestiones como el régimen de origen, trato nacional, valoración aduanera, medidas antidumping y compensatorias, salvaguardas, obstáculos técnicos al comercio y medidas sanitarias y fitosanitarias, así como la solución de controversias entre las partes signatarias; todo ello, con miras a una liberalización del comercio64. Un primer bloque integrado por cuatro países andinos (Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela; Bolivia es excluida porque el ACE No. 36 es el que rige sus relaciones comerciales con los países miembros del Mercosur) frente al otro bloque por otros cuatro miembros (Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay). 63 Se mantiene el bloque de los cuatro países andinos (Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela) pero los cuatro miembros del Mercosur negocian de forma separada. 64 BRASIL-COMUNIDAD ANDINA. “Acuerdo de Alcance Parcial de Complementación Económica entre los Gobiernos de las Repúblicas de Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela, Países Miembros de la Comunidad Andina, y el Gobierno de la República Federativa del Brasil”. Documento electrónico, julio de 1999: http://www.fedeagro.org/acuerdos/ace/ can-brasil/default.asp. (Documento consultado en julio de 2003). 62

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Mientras que este Acuerdo viene a ser una de las bases para la creación del ALCSA, este mismo Acuerdo deja sin efecto las preferencias arancelarias negociadas entre ellos anteriormente65; empero, se mantienen en vigor solo las disposiciones que traten materias no cubiertas por el nuevo Acuerdo CAN-Brasil, y aquellas que no resulten compatibles con él. Aunque la administración del Acuerdo está a cargo de una Comisión Administradora integrada por representantes de cada una de las partes signatarias, la Secretaría General de la ALADI funge como depositaria del Acuerdo. Sin embargo, en el momento en que fuere suscrito el Acuerdo de Complementación Económica para la creación de una Zona de Libre Comercio entre la Comunidad Andina y el Mercosur, dicho Acuerdo reemplazaría a este firmado entre la Comunidad Andina y Brasil. Este Acuerdo fue de trascendental importancia en el avance de las negociaciones comerciales entre la Comunidad Andina y el Mercosur. Brasil, como país líder sudamericano, encontró con las negociaciones 4+1 (dejando de lado el Mercosur, puesto que en este sentido, no constituía un fin en si mismo, a pesar del discurso oficial)66 el medio para “destrabar” el proceso que había sido detenido, principalmente, por la falta de acuerdos en el sector agrícola y en algunas cuestiones técnicas. ACUERDO DE COMPLEMENTACIÓN ECONÓMICA ARGENTINA-CAN Considerando que fue suscrito el Acuerdo de Complementación Económica No. 36 mediante el cual se establece una Zona de Libre Comercio entre Bolivia y el Mercosur desde 1996, y que de igual forma, se suscribió el Acuerdo de Alcance Parcial de Complementación Económica entre los Países Miembros de la Comunidad Andina y Brasil; a mediados del año 2000, los gobiernos de Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela, Países Miem-

Acuerdo Parcial de Renegociación No. 10 suscrito entre Brasil y Colombia, el Acuerdo de Alcance Parcial de Renegociación No. 11 suscrito entre Brasil y Ecuador, el Acuerdo de Alcance Parcial de Complementación Económica No. 25 suscrito entre Brasil y Perú, y el Acuerdo de Alcance Parcial de Complementación Económica No. 27 suscrito entre Brasil y Venezuela, y sus Protocolos, suscritos en el marco del Tratado de Montevideo de 1980. 66 VIZENTINI, Paulo G. Mercosul: dimensões estratégicas, geopolíticas e geoeconômicas. En: COSTA LIMA, Marcos y Marcelo de Almeida Medeiros (Organizadores). O MERCOSUL no limiar do século XXI. Cortez Editora-CLACSO. Buenos Aires-Argentina, 2000. 65

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bros de la Comunidad Andina, y el gobierno de Argentina, convinieron celebrar un Acuerdo de Alcance Parcial de Complementación Económica67 reafirmando así la voluntad de continuar las negociaciones para el establecimiento del Área de Libre Comercio de Sudamérica. En este Acuerdo, las Partes Signatarias se comprometieron a aplicar las preferencias porcentuales acordadas para la importación de los productos negociados. Además se establecieron acuerdos en ámbitos como trato nacional, valoración aduanera, medidas antidumping y compensatorias, salvaguardas, solución de controversias, y obstáculos técnicos al comercio y medidas sanitarias y fitosanitaria. La administración de este Acuerdo corre a cargo de una Comisión Administradora que, entre otras de sus funciones, analizará los obstáculos al comercio que surjan de la aplicación de medidas nacionales de los países signatarios, recomendando acciones que contribuyan a removerlos y a agilizar las corrientes comerciales mutuas. Con la entrada en vigor de este Acuerdo, las partes signatarias decidieron dejar sin efecto las preferencias arancelarias anteriormente negociadas y los aspectos normativos vinculados a ellas68, y sus Protocolos, suscritos en el Marco del Tratado de Montevideo de 1980. Empero, se mantendrían en vigor las disposiciones de dichos Acuerdos y de sus Protocolos, que tratan materias no cubiertas por el nuevo Acuerdo o que resulten incompatibles. De igual forma, la Secretaría General de la ALADI es depositaria del Acuerdo que será remplazado una vez suscrito el Acuerdo de Complementación Económica para la creación de la Zona de Libre Comercio entre la Comunidad Andina y el Mercosur.

ARGENTINA-COMUNIDAD ANDINA. “Acuerdo de Alcance Parcial de Complementación Económica entre los Gobiernos de las Repúblicas de Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela, Países Miembros de la Comunidad Andina, y el Gobierno de la República de Argentina”. Documento rescatado de la base de datos de la Secretaría General de la Comunidad Andina, junio de 2000: http://www.comunidadandina.org/documentos/actas/acu_CanArg. htm. (Documento consultado en agosto de 2003). 68 Acuerdo Parcial de Complementación Económica No. 11 (entre Argentina y Colombia), el Acuerdo de Alcance Parcial de Complementación Económica No. 21 (entre Argentina y Ecuador), el Acuerdo de Alcance Parcial de Complementación Económica No. 9 (entre Argentina y Perú) y el Acuerdo de Alcance Parcial de Complementación Económica No. 20 (entre Argentina y Venezuela). 67

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ACUERDO DE COMPLEMENTACIÓN ECONÓMICA ENTRE LA CAN Y EL MERCOSUR El 6 de diciembre de 2002 fue firmado en la ciudad de Brasilia un Acuerdo de Complementación Económica entre los Países Miembros del Mercosur y la CAN69, partiendo del hecho de que es necesario fortalecer y profundizar los procesos de integración regional en América Latina, ya que este es uno de los instrumentos con los que disponen los países de la región para avanzar en su desarrollo económico y social, a fin de asegurar una mejor calidad de vida para sus pueblos. En este Acuerdo se reitera la voluntad de conformar el Área de Libre Comercio de Sudamérica (ALCSA) antes del 31 de diciembre de 2003, mediante la desgravación arancelaria y la eliminación de restricciones y demás obstáculos que afecten el comercio recíproco. Una vez alcanzada esta fecha, terminará la vigencia prorrogada de los acuerdos suscritos por los Países Miembros en el marco del Tratado de Montevideo de 1980. Como parte de la complementación económico-comercial del Acuerdo firmado, las partes signatarias (CAN-Mercosur) se comprometen a estimular, entre otras actividades, el intercambio de información sobre políticas comerciales, la promoción de la complementación y de la integración industrial, el fomento y apoyo a actividades como reuniones empresariales o actividades complementarias que amplíen las relaciones de comercio e inversión, así como el desarrollo de acciones conjuntas orientadas a la ejecución de proyectos para la investigación científica y tecnológica mediante el intercambio de conocimientos y de resultados de investigaciones y experiencias. En cuanto a la administración del Acuerdo, esta correrá a cargo de una Comisión Administradora integrada, por Representantes Alternos ante la Comisión de la Comunidad Andina y por el Grupo Mercado Común. Aunque esta Comisión Administradora aprobará su propio reglamento, se reunirá de forma ordinaria una vez al año y adoptará decisiones por consenso; no mantiene alguna relación institucional con las Cumbre de Sudamericanas o las instituciones del IIRSA, ya que la Comisión funcionará exclusivamente para administrar el presente Acuerdo, del cual la Secretaría General de la ALADI será depositaria. COMUNIDAD ANDINA-MERCOSUR. “Acuerdo de Complementación Económica celebrado entre la Comunidad Andina y el Mercado Común del Sur (Mercosur)”. Documento electrónico obtenido del Centro de Documentación de la Secretaría General de la Comunidad Andina, Diciembre de 2002: http://www.comunidadandina.org/documentos/actas/ CanMer6-12-02.htm. (Documento consultado en julio de 2003). 69

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Solo fue posible concretar la primera etapa de negociaciones, la cual quedó plasmada en este Acuerdo de Complementación Económica a modo de preámbulo para la creación de la Zona de Libre Comercio entre la CAN y el Mercosur, gracias a los acuerdos logrados de forma previa entre la Brasil y CAN, Argentina y la CAN, y los avances de las negociaciones entre la CAN y Paraguay. ACUERDO DE LIBRE COMERCIO De esta forma y una vez concretada la etapa anterior, se dio paso a la segunda etapa de negociaciones. Esta segunda etapa, que originalmente fue prevista efectuarse entre el 1º de octubre de 1998 y el 31 de diciembre de 1999, inició hasta el 6 de diciembre de 2002. La fecha del establecimiento de la Zona de Libre Comercio entre el Mercosur y la Comunidad Andina se había postergado ya en diversas ocasiones: con la firma del Acuerdo Marco se planeó concretarla para el 1º de enero de 2000; en la Primera Cumbre Sudamericana, se proyectó para enero pero de 2002; y en un relanzamiento de las negociaciones que se ha dado en este año (2003), se desea alcanzar la Zona de Libre Comercio antes del 31 de diciembre de 2003. Para ello fue celebrada en la sede de la ALADI a finales de agosto de 2003, la 1ª Reunión entre la Comunidad Andina y el Mercosur; reunión en la que ambas partes han manifestado claramente su interés para emprender las acciones necesarias y llevar a buen termino las negociaciones, reiterando con ello la voluntad de sus Gobiernos de adelantar las mismas de forma pragmática y constructiva. Prueba de esto, fue la propuesta de Texto de Acuerdo que presentó la Comunidad Andina al Mercosur. Por su parte el Mercosur presentó propuestas a su contraparte, donde destacaron aspectos como régimen de salvaguardias, solución de controversias, normas técnicas, régimen de origen, y medidas sanitarias y fitosanitarias. Todo se ha dado en un escenario donde los gobiernos de los Presidentes Lula y Kirchner han revitalizado al Mercosur, al tiempo que el gobierno de Hugo Chávez ha acercado políticamente aún más a los países andinos con el Mercosur. De igual modo, parece que la “inminencia” del ALCA ha despertado en verdad, ánimos políticos para establecer de una vez por todas, el Área de Libre Comercio de Sudamérica (donde solo faltarían Surinam y la Guyana

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por definir posiciones). De esta forma, ya fueron celebradas la Segunda (a nivel Viceministerial, los días 24 y 25 de septiembre, en la sede de la Secretaría General de la ALADI) y Tercera Reunión Comunidad Andina-Mercosur (los días 21 y 22 de octubre en la Sede de la Secretaría General de la Comunidad Andina), con las que se avanzó considerablemente en que las negociaciones del Acuerdo de Libre Comercio, evitando que estas se extiendan más allá del 31 de diciembre de 2003. DESARROLLO DE LA INTEGRACIÓN DE LA INFRAESTRUCTURA REGIONAL EN SUDAMÉRICA (IIRSA) La importancia estratégica de la infraestructura radica en que es elemento clave para la integración suramericana puesto que el desarrollo sinérgico del transporte, la energía y las telecomunicaciones puede generar el impulso decisivo para la superación de barreras geográficas, la promoción de nuevas oportunidades económicas y el acercamiento de mercados. El desarrollo de la infraestructura es pues crucial para la integración regional y el acrecentamiento de la competitividad en el subcontinente; de ahí, que la infraestructura física no debe ser vista de manera aislada e independiente70. De esta forma integración regional sudamericana deberá promover el movimiento de bienes y servicios en forma eficiente, rápida, segura y a costos competitivos, bajo la perspectiva de mejorar la inversión y el comercio entre los países de la región y fortalecer la incursión de los sectores productivos en el mercado internacional; lo cual implica, precisamente, concebir un proceso logístico e integral que incluya el mejoramiento de los sistemas y regulaciones aduanales, las telecomunicaciones, la tecnología de la información y los mercados de servicios. En este proceso de integración subcontinental las tareas necesarias para consolidar la infraestructura física no han surgido de manera espontánea. Estas han evolucionado gracias, por una parte, a la visión y voluntad política de los líderes sudamericanos, y por otra, a instituciones regionales con la capacidad y el compromiso para impulsar los procesos de integración regional en sus múltiples dimensiones.

70 MINISTERIO DOS TRANSPORTES. “Suramérica: el mayor reto integracionista de la década”. Documento rescatado del sitio oficial del Ministerio de Transportes del Gobierno de Brasil, febrero de 2000: http://www.transportes.gov.br/bit/estudos/iirsa/textos/ integra%C3%A7ao.pdf. (Documento consultado en julio de 2003).

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Un par de meses después de la Cumbre de Brasilia se reunieron en Montevideo (diciembre de 2000), los Ministros de Transporte, Telecomunicaciones y Energía de América del Sur, para diseñar y elaborar el “Plan de Acción para la Integración de la Infraestructura Regional” de Sudamérica (IIRSA)71. En ésta reunión se logró no sólo formular las acciones básicas, sino que además fueron diseñados los mecanismos institucionales para la implementación y acompañamiento, los ejes de integración y desarrollo (12), los procesos sectoriales (6) y la metodología y cronograma de trabajo. En el orden operativo, el mecanismo IIRSA busca tener un perfil técnico y político que permita viabilizar e impulsar la toma de decisiones oportuna y eficiente, fundamentándose en cinco preceptos básicos: evitar la creación de nuevas instituciones; procurar una presencia cercana y permanente al proceso decisorio por parte de las instituciones de financiamiento; asegurar la participación plena de todos los gobiernos de América del Sur y el alcance de decisiones consensuadas entre las partes involucradas; facilitar la toma de decisiones entre los Gobiernos de América del Sur y el alcance de decisiones consensuadas mediante el asesoramiento técnico especializado de las entidades regionales y multilaterales; contar con un cronograma de trabajo pre-establecido con objetivos y tareas específicas. El IIRSA72 se encuentra conformado de la siguiente manera: Nivel Directivo: Comité de Dirección Ejecutiva (CDE): Es integrado por representantes de alto nivel designados por los gobiernos de América del Sur, pero concernientes a aquellas entidades pertinentes que los respectivos gobiernos consideren convenientes. Tiene una presidencia, dos vicepresidencias y una secretaría ejercida por el Comité de Coordinación Técnica. Su orientación es esencialmente política en cuanto a las áreas del Plan de Acción, mediante propuestas surgidas de los Grupos Técnicos Ejecutivos y promovidas por el Comité de Coordinación Técnica. Tiene la encomienda de reunirse, al menos de principio, cada seis meses.

IIRSA, “Plan de acción para la integración de la infraestructura regional en América del Sur”. Documento en línea rescatado de la Reunión de Ministros de Transporte, Telecomunicaciones y Energía de América del Sur, Diciembre de 2000: http://www.iirsa.org/esp/ plan/Plan_de_Accion.shtml. (Documento consultado en noviembre de 2002). 72 Ibíd, documento virtual, punto 3: Mecanismos para la implementación y acompañamiento del Plan de Acción. 71

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Nivel Técnico: Comité de Coordinación Técnica (CCT): Integrado por representantes del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la Cooperación Andina de Fomento (CAF) y el Fondo Financiero para el Desarrollo de la Cuenca del Plata (FONPLATA), y se orienta a la identificación de proyectos para el desarrollo e integración de la infraestructura sudamericana. Este comité es también responsable de coordinar el apoyo técnico a ser prestado por las entidades que lo componen en áreas prioritarias establecidas por el CDE y los Grupos Técnicos Ejecutivos. La coordinación del Comité rota cada seis meses, siendo el portavoz del Comité quien se encuentra al frente. Además cuenta con una secretaría conjunta y colegiada de las instituciones que la componen, localizada de forma permanente en la sede BID-INTAL en Buenos Aires. Grupos Técnicos Ejecutivos (GTEs): Están integrados por funcionarios y expertos designados por los gobiernos de América del Sur, constituyéndose un GTE para cada eje de integración y desarrollo y para cada uno de los procesos sectoriales de integración aprobados por el CDE, 18 en total, los cuales son73 y podemos observar en el Mapa 1: Ejes de integración y desarrollo: Eje Mercosur (San Pablo-Montevideo-Buenos Aires-Santiago), Eje Andino (Caracas-Bogotá-Quito-Lima-La Paz), Eje Interoceánico Brasil-BoliviaPerú-Chile (San Pablo-Campo Grande-Santa Cruz-La Paz-Ilo-MataraniArica-Iquique), Eje Venezuela-Brasil-Guyana-Suriname, Eje Multimodal Orinoco-Amazonas-Plata, Eje Multimodal del Amazonas (Brasil-Colombia-Ecuador-Perú), Eje Marítimo del Atlántico, Eje Marítimo del Pacífico, Eje Neuquén-Concepción, Eje Porto Alegre-Jujuy-Antofagasta, Eje BoliviaParaguay-Brasil, Eje Perú-Brasil (Acre-Rondonia). Procesos sectoriales de integración: Sistemas Operativos de Transporte Multimodal; Sistemas Operativos de Transporte Aéreo; Facilitación de Pasos de Frontera; Armonización de Políticas Regulatorias, de Interconexión, de Espectro, de Estándares Técnicos y de Universalización de Internet; Instrumentos para el Financiamiento de Cfr. IIRSA, Integración de la Infraestructura Regional en América del Sur, Sitio web en línea: http://.iirsa.org. (Última consulta: junio de 2003). 73

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Proyectos de Integración Física Regional; Marcos Normativos de Mercados Energéticos Regionales. Cada uno de ellos, a su vez, cuenta con un Gerente y un Asistente Técnico que cubre las funciones de Secretaría del grupo respectivo. Por la naturaleza misma de los Grupos, estos son de carácter temporal, multisectorial y multidisciplinario. Los gerentes presentarán informes mensuales al CCT y este a su vez mantendrá actualizado al CDE. Las reuniones de los Grupos serán efectuadas cada tres meses y en algunas podrá participar el sector privado. MAPA 1 - EJES DE INTEGRACIÓN Y DESARROLLO DE SUDAMÉRICA

Fuente: IIRSA. “Ejes de integración y desarrollo. Mapa General”. Mapa virtual obtenido de la página oficial del IIRSA, diciembre de 2002: http://www.iirsa.org/esp/index.html. (Documento consultado en febrero de 2003).

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4 - SITUACIÓN ECONÓMICO-COMERCIAL DE SUDAMÉRICA América del Sur es una subregión rica en recursos humanos y naturales. Su territorio supera los 17 millones de kilómetros cuadrados, habitan en él más de 340 millones de personas y el Producto Interno Bruto (PIB) de la subregión representa casi el 60% del PIB total de América Latina y el Caribe. Esta subregión sudamericana se encuentra conformada por doce países a saber: Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Chile, Ecuador, Guyana, Paraguay, Perú, Surinam, Uruguay y Venezuela. En cada uno de estos países, y de manera general en todo el subcontinente, prevalecen muchas características discordantes entre las que destacan una concentración territorial de la población y grandes espacios poco explotados, así como, marginalización y grandes desniveles de vida y de ingreso. Pero del mismo modo, también es posible hablar de características favorables para el subcontinente donde se goza de una alta homogeneidad lingüística y religiosa, un aceptable nivel de democratización de sus sociedades y un mediano desarrollo de su infraestructura. Lamentablemente estas particularidades favorables de la región no han sido correctamente aprovechadas para superar en conjunto la imperante vulnerabilidad, desigualdad y rezagos en el escenario internacional. EL PESO DE SUDAMÉRICA EN LA ECONOMÍA INTERNACIONAL En lo político, América del Sur es una de las regiones que participan en la elaboración de las decisiones mundiales. Algunos de los países de esta región tiene forman parte del G-7 ampliado y rotan su asiento en el Consejo de Seguridad de la ONU. Sus Estados nacionales ejercen soberanía compartida sobre emprendimientos regionales (tecnología, infraestructura, transporte, comunicaciones, energía). En lo tecnológico y cultural, la vinculación y el trabajo en común ha hecho posible llevar a la región a otro nivel de excelencia; al mismo tiempo y como ninguna otra región, comparte una rica cultura e identidad, que constituyen el capital intangible decisivo para enfrentar con éxito los desafíos del nuevo siglo. En lo económico, no cabe duda que Sudamérica es una de las regiones con mayor potencial de desarrollo del planeta. Además de existir un mercado común con elevado grado de industrialización obtenido sobre la base del abastecimiento a los mercados internos de los países sudamericanos, se cuenta con un enorme capital humano de trabajadores y existen los recursos naturales más abundantes y diversos del mundo. Analizando sus cifras, de 1960 a 1999, el PIB per capita de la región aumentó en un 61% (de US$ 2,453 a US$ 3,981), la producción total se expandió 3.4 174 LibrosEnRed

veces, mientras que el valor de las exportaciones totales se multiplico por 19.574. Del mismo modo, la mayor parte de los indicadores sociales como la esperanza de vida, escolaridad, tasa de mortalidad, y otros, mejoró en estos años considerablemente, al tiempo que la infraestructura física ha sido desarrollada y ha habido un notable progreso en el fortalecimiento institucional y la constitución de la democracia. Sin embargo, aún con los logros anteriormente señalados, el avance de la región no ha ido a la par con el progreso tecnológico, económico y social en otras áreas del planeta, lo que ha llevado a que la posición relativa de América del Sur a nivel mundial disminuya75. Como lo podemos observar en el Gráfico 1, el peso de ésta región en la producción mundial cayó de un 6% en 1980 a un 4% para 1999, manteniendo un peso similar al que mantienen los países de Europa Oriental con respecto al total del PIB mundial y superando solamente al continente africano y a las regiones más pobres de Asia. Esto encuentra parte de su explicación en el acelerado crecimiento mostrado en las últimas décadas por parte de los países del Pacífico-asiático. GRÁFICO 1 - PROPORCIÓN DE DIVERSAS REGIONES EN EL TOTAL PIB MUNDIAL

Fuente: MINISTERIO DOS TRANSPORTES. “Suramérica: el mayor reto integracionista de la década”. Documento rescatado del sitio oficial del Ministerio de Transportes del Gobierno de Brasil, febrero de

74 75

MINISTERIO DOS TRANSPORTES, op. cit., documento virtual. Ibíd, documento virtual. 175 LibrosEnRed

2000: http://www.transportes.gov.br/bit/estudos/iirsa/textos/integra%C3%A7ao.pdf. (Documento consultado en julio de 2003).

De igual modo, los avances en la competitividad76 en la región han sido lentos, lo que afecta la participación en la economía mundial, apareciendo los países de Sudamérica en posiciones muy rezagadas en el ranking mundial de competitividad según estudios del Foro Económico Mundial (ver Gráfico 2). El promedio de los países de la región se ubica en la posición 42 de un total de 59, donde, con excepción de Chile, el resto de los países de Sudamérica demuestra las limitaciones de la región para ser competitivos. GRÁFICO 2 - POSICIÓN DE LOS PAÍSES SUDAMERICANOS EN EL RANKING MUNDIAL DE COMPETIVIDAD

Fuente: MINISTERIO DOS TRANSPORTES. “Suramérica: el mayor reto integracionista de la década”. Documento rescatado del sitio oficial del Ministerio de Transportes del Gobierno de Brasil, febrero de 2000: http://www.transportes.gov.br/bit/estudos/iirsa/textos/integra%C3%A7ao.pdf. (Documento consultado en julio de 2003).

La competitividad, se puede definir como la capacidad de los países para insertarse exitosamente en la economía mundial. La competitividad de una nación es el grado al cual se puede producir bajo condiciones de libre mercado, bienes y servicios que satisfacen el “test” de los mercados internacionales, y simultáneamente incrementar los ingresos reales de sus ciudadanos. La competitividad a nivel nacional esta basada en un comportamiento superior de la productividad. Cfr. CHUDNOVSKY, Daniel y Fernando Porta. “La competitividad internacional principales cuestiones conceptuales y metodológicas”. Documento en línea, enero de 1990: http://www.fund-cenit.org.ar/dtpdf/dt3.pdf. (Documento consultado en octubre de 2002). 76

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COMERCIO EXTRARREGIONAL Esta claro que cuanto más alto sea el nivel de los aranceles antes de la integración y cuanto más bajo sea el arancel externo común (de llegar a concretarse), más probable será que los efectos netos de la integración regional sean positivos. En esta misma línea, cuanto mayor sea el número de países participantes y mayor sea el tamaño de las economías participantes, más probable será que los efectos positivos netos sean mayores. Además, si se consideran los costos de transporte, entre más cerca estén los países miembros en términos geográficos, más probable será que la integración tenga beneficios estáticos y dinámicos77. Pero, desde el punto de vista de la teoría del comercio internacional, ¿por qué podría llegar a fracasar un proyecto de integración regional como éste? Entre las causas más importantes se pueden señalar dos: en primer lugar, por una mala distribución de los beneficios en los países miembros y, en segundo lugar, por problemas de soberanía (dado que la integración económica es frecuentemente considerada por los dirigentes nacionales como un juego de suma cero, manifestando esta preocupación con resistencias a ceder el control de sus economías)78. En el caso de Sudamérica es necesario agregar un par de variables más: a menudo la integración de la infraestructura es precaria (y en ocasiones inexistente), por lo que los costos del comercio entre lo países de la región resultan elevados, limitando fuertemente su desarrollo. En el nivel global, hemos visto como el peso relativo de Sudamérica ha decrecido en los últimos años, representando solo apenas el 4% del total del PIB mundial (Gráfico 1). Sin embargo, para la esfera regional de América Latina y el Caribe, los 12 países sudamericanos representan más de la mitad del PIB (57%), mientras que sus más de 333’728,000 consumidores son casi 2/3 del total de la región (64.6%)79, como lo exponemos en nuestra Tabla 1.

APPLEYARD, Dennis R. y Alfred J. Field, Economía Internacional, Ed. McGraw Hill, Madrid-España, 1997, página 465. 78 Ibíd., página 475. 79 PÉREZ GARCÍA, José Ángel. “Entre La Urgencia y Los Obstáculos: El Área De Libre Comercio De Sudamérica”, julio de 2003: Documento en línea: http://www.progresosemanal. com/2003/07July/03week/Perez_G.htm. (Documento consultado en agosto de 2003). 77

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TABLA 1 - POTENCIAL ECONOMICO DEL ALCSA CONCEBIDO COMO LA INTEGRACION DE LA CAN Y EL MECOSUR

MERCADO

PIB

EXPORTACIONES

ENTRADA DE INVERSION EXTRANJERA (IED)

332’728,000 consumidores

U$ 2.6 billones

U$ 183.04 millones

U$ 49,841 millones

64.6 % del mercado de América Latina y el Caribe

57.0% del PIB total de América Latina y el Caribe

45.8% de las exportaciones totales de América Latina y el Caribe

76.9% del total de IED que entra en América Latina y el Caribe

Fuente: PÉREZ GARCÍA, José Ángel. “Entre La Urgencia y Los Obstáculos: El Área De Libre Comercio De Sudamérica”, julio de 2003: Documento en línea: http://www.progresosemanal.com/2003/07July/ 03week/Perez_G.htm (Documento consultado en agosto de 2003).

Es decir, al revisar estos datos que hemos expuesto en esta Tabla 1, podemos sugerir que América del Sur tiene la magnitud requerida para constituirse en un megabloque que participe verdaderamente en la toma de decisiones a nivel mundial. Si bien es cierto que la población de Sudamérica es aproximadamente del mismo tamaño de la de Estados Unidos y de la Unión Europea, su producto global es seis veces menor80. Sin embargo, existe una masa crítica como para ejercer influencia significativa y tomar un rol propio en un contexto mundial multipolar (con mayor importancia relativa de Brasil, seguido por Argentina). Desde el punto de vista macroeconómico y según los datos presentados en la Tabla 2, gran parte de la responsabilidad del proceso de integración sudamericano recae en el Mercosur debido al peso económico relativo de Brasil y Argentina en el subcontinente. Sin embargo, los compromisos con este proceso también deben de ser refrendados por Colombia, Perú y Venezuela, con el fin de garantizar la correcta inserción de la región andina, y por Chile, importante socio comercial que deberá reorientar las proyecciones de su relacionamiento con la Comunidad Andina y el Mercosur (sobre todo, después de la firma del tratado de libre comercio con Estados Unidos) con miras a no autoexcluirse del proceso y aislarse de su región natural.

80

MINISTERIO DOS TRANSPORTES, op. cit., documento virtual.

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TABLA 2 - TAMAÑO ECONÓMICO RELATIVO DE LOS PAÍSES DE SUDAMÉRICA (1)

(2)

Población Rango (miles)

(3)

(3)

Área

Rango

(mil km2)

(4) PNB

Rango

IDH

(mil millones de dólares)

Rango PIB per Rango capita (U$)

Mercosur Argentina

37,032

3

2,767.0

2

444.5

2

0.844

1

12,377

1

Brasil

170,693

1

8,512.0

1

1,113.0

1

0.757

6

7,625

4

Paraguay

5,496

9

407.0

8

21.4

10

0.740

9

4,426

8

Uruguay

3,337

10

177.0

11

27.1

8

0.831

2

9,035

3

Bolivia

8,329

8

1,099.0

5

18.2

9

0.653

12

2,424

12

Colombia

42,321

2

1,139.0

4

252.3

3

0.772

4

6,248

5

Ecuador

12,646

7

284.0

9

36.0

7

0.732

10

3,203

11

Perú

25,932

4

1,285.0

3

107.1

6

0.747

8

4,799

7

Venezuela

24,170

5

912.0

6

139.4

4

0.770

5

5,794

6

15,211

6

757.0

7

131.8

5

0.831

3

9,417

2

Guyana

761

11

215.0

10

2.9

12

0.708

11

3,963

9

Suriname

417

12

163.0

12

2.1

11

0.756

7

3,799

10

CAN

Otros Chile

Fuente: SISTEMA ECONÓMICO LATINOAMERICANO. “El Consenso de Guayaquil sobre integración, seguridad y desarrollo: elementos para el análisis de la viabilidad de sus propuestas”. Secretaría General del SELA, Caracas-Venezuela, 2002. Fotocopiado; CORDELLIER, Serge y Béatrice Didiot. El estado del mundo: anuario económico geopolítico mundial, 2002. Ediciones Akal. Madrid-España, 2001.

COMERCIO INTRARREGIONAL: RELACIÓN ENTRE LA CAN Y EL MERCOSUR En el comercio entre la Comunidad Andina y el Mercosur, es posible observar, tres diferentes períodos que se han desarrollado durante los diez últimos años (ver Gráficos 3): el primero entre los años 1992 y 1997 con una tendencia creciente y sostenida, el segundo período muestra un descenso entre los años 1998-1999 y el tercer período se inicia en el año 2000 con una importante recuperación, alcanzando una cifra récord en el año 2001. En este último año, el intercambio comercial alcanzó los U$ 5,784 millones, mostrando un incremento de 140 millones de dólares con respecto al año 2000 (U$ 5,644 millones).

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Como se puede observar en el Gráfico 3, la balanza comercial de la Comunidad Andina con Mercosur ha sido deficitaria en todo el período referido, entre mil y dos mil millones de dólares, registrando su mayor déficit en el año 2001 con U$ 2,111 millones. GRAFICO 3 - COMERCIO ENTRE LA COMUNIDAD ANDINA Y EL MERCOSUR

Fuente: SECRETARÍA GENERAL DE LA CAN. “Intercambio comercial entre la Comunidad Andina y Mercosur 1992-2001”. Documento obtenido del sitio oficial de la Comunidad Andina, diciembre de 2002: http://www.comunidadandina.org/estadisticas/CanMer9201B/SGde050.pdf. (Documento consultado en febrero de 2003).

En el año 2001 las exportaciones hacia Mercosur significaron el 4% del total de las exportaciones de la Comunidad Andina al mundo, mientras que el Mercosur ha proveído a la Comunidad Andina alrededor del 9% de sus importaciones totales en los últimos años. Por su parte, en las compras que realiza Mercosur con el mundo la Comunidad Andina ha representado aproximadamente el 2.3% en los últimos años y en las ventas que realiza el Mercosur al mundo, la Comunidad Andina consume el 4.4%81. La tasa promedio anual del crecimiento de las exportaciones de la Comunidad Andina al Mercosur entre 1992 y el año 2001 fue de 9%. Cabe señalar que en casi todos los años los combustibles (petróleo y derivados) repre-

SECRETARÍA GENERAL DE LA CAN. “Intercambio comercial entre la Comunidad Andina y Mercosur 1992-2001”. Documento obtenido del sitio oficial de la Comunidad Andina, Diciembre de 2002: http://www.comunidadandina.org/estadisticas/CanMer9201B/SGde050. pdf. (Documento consultado en febrero de 2003). 81

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sentaron más del 50%. En el año 2001 éstas mostraron una disminución representando un 40% de las exportaciones andinas82. Por su parte, las importaciones de la Comunidad Andina desde el Mercosur han mostrado también una tendencia creciente de 7% en promedio anual, pasando de U$ 2,233 millones en el año 1992 a 3,947 millones en el 2001. De los principales productos exportados por la Comunidad Andina al Mercosur en el 2001 fueron: Aceites de petróleo, derivados de petróleo, gas natural, bananas, plata en bruto y minerales de zinc, principalmente. Por el lado de las importaciones (o exportaciones del Mercosur a la Comunidad Andina), los principales productos comprados a Mercosur fueron: vehículos varios, aceite de soya, frijoles, tortas de soya, vehículos con motor de émbolo, maíz duro. Es importante tener una idea de cuales son los principales productos comerciados entre los dos bloques, ya que estos hablan de que la Comunidad Andina exporta al Mercosur combustibles y productos básicos, mientras que el Mercosur vende a la CAN productos maquilados y de mayor valor relativo. Al observar esto, es posible darnos cuenta de cuales serán los roles que pudieran tener cada uno de los países sudamericanos a través de los sistema subregionales de integración. Al confrontar los niveles de comercio prevalecientes en el subcontinente (Gráfico 3) con la teoría, podemos observar en Sudamérica un fuerte regionalismo, pero una regionalización aún débil. Es decir, la búsqueda de un Área de Libre Comercio entre la CAN y el Mercosur está siendo en estos momentos impulsada por iniciativas políticas de representantes gubernamentales para estrechar la cooperación política y económica entre los Estados del subcontinente (regionalismo), pero los verdaderos procesos de integración comercial y social aún no se han desarrollado de forma efectiva en el interior del ámbito geográfico en cuestión (regionalización). En este sentido, Josep Ibáñez83 explica que “la relación que vincula regionalismo y regionalización es dialéctica, aunque según el caso ha tendido a predominar un fenómeno u otro”. Aunque la integración sudamericana (a través del ALCSA) es posible enmarcarla dentro del llamado “nuevo regionalismo latinoamericano”84 diferen-

Ibíd., documento virtual. IBÁÑEZ, Josep. “El nuevo regionalismo latinoamericano en los años noventa”. En: Universidad Pompeu Fabra. Documento recuperado de la base de datos en línea, 25 de septiembre de 1999: http://www.reei.org. (Documento consultado en enero de 2003). 84 El nuevo regionalismo latinoamericano es caracterizado por su diversidad, por el solapamiento de las agrupaciones regionales que lo componen, por el impulso gubernamental 82 83

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ciado del que se da en otras regiones del mundo, es observable que una vez más los gobiernos latinoamericanos se han embarcado en un proyecto que supera a la realidad, o sea, al proceso.

5 - OBJETIVOS DE LA INTEGRACIÓN SUDAMERICANA Se parte del hecho de que ningún país puede ni debe permanecer aislado de la dinámica de la economía mundial, pero no por esto, concluir precipitadamente que la orientación económica teórica del libre comercio sea la única ni mucho menos la mejor forma de insertarse en la globalización. Es decir, se piensa que a través del ALCSA se debe actuar como interlocutores válidos en ese diálogo sobre la globalización y no al margen de él, por lo que es necesario aminorar las consecuencias negativas de la globalización neoliberal y proponer a través del ALCSA una alternativa viable. A través de la integración sudamericana se busca crecer a mayores tasas y de manera sostenida, distribuyendo de manera justa los frutos de la expansión económica. Sin embargo, es importante destacar que, para el logro de esto, definitivamente es indispensable en primer lugar la integración física de la región, para así luego, poder elevar la competitividad85 de la región e impulsar el crecimiento. Al mismo tiempo, es imperativo que esta estrategia sea acompañada por políticas que aseguren la reducción de la pobreza y la conservación del medio ambiente. Dentro de la visión estratégica sudamericana, se han establecido una serie de principios orientadores, para explicar la excepcionalidad y “alternatividad” de este nuevo proceso de integración subcontinental: Regionalismo abierto: reduciendo al mínimo las barreras internas al comercio y “cuellos de botella” en la infraestructura. Ejes de integración y desarrollo: que representarían una referencia territorial para el desarrollo sostenible amplio de la región. Sostenibilidad económica, social, ambiental y político institucional: Se busca que el proceso de integración económica del espacio sudamericano tenga con el que surge, por el protagonismo empresarial que se da en su desarrollo y por mantener la compatibilidad con el multilateralismo, de acuerdo con la estrategia del regionalismo abierto. Cfr. Ibáñez, op. cit., documento virtual. 85 Entiéndase como la capacidad de respuesta o de acción de un país, una empresa o un individuo, para afrontar la competencia abierta ya sea entre naciones, empresas o individuos. Este concepto siempre será un relativo a otros elementos.

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por objetivo un desarrollo de calidad superior que sólo podrá ser alcanzado mediante el respeto a la sostenibilidad económica, social, ambiental y político-institucional. Aumento del valor agregado de la producción: la integración regional debe servir para el mejoramiento constante de la calidad y productividad de los bienes y servicios para que la economía genere cada vez más riqueza para la sociedad. Tecnologías de la información: el uso intensivo de estas permite promover la transformación total de los conceptos distancia y espacio. Convergencia normativa: para promover y facilitar el diálogo entre las autoridades reguladoras y de planificación de los países. Coordinación político-privada: como una responsabilidad compartida de gobiernos y empresarios, compartiendo riesgos y beneficios y coordinando las acciones de cada parte.

CONCLUSIONES Según nuestro estudio podemos concluir, que el desarrollo de las distintas dimensiones en la integración regional sudamericana mantiene niveles desiguales pero, que en general, todas son aún incipientes. En estos momentos el proyecto político-económico va mucho más adelante, que el proceso efectivo de integración entre los países sudamericanos. Aquí pudimos observar que la dimensión económica es, en estos momentos, el motor de la integración sudamericana. La “espina dorsal” de esta dimensión económica se encuentra en las negociaciones comerciales entre la Comunidad Andina y el Mercosur, en las cuales ha sido Brasil el país que ha marcado la pauta y Bolivia un importante conector entre los dos sistemas subregionales de integración. Sin embargo, la actual evolución de la dimensión económica (que aún no es la deseada), no hubiera sido posible sin la voluntad política mostrada por los Jefes de Estado y de Gobiernos de los países Sudamericanos en las Cumbres de Brasilia (2000) y Guayaquil (2002). Aquí, los avances en materia política no han llevado precisamente al desarrollo de un entramado institucional de tipo intergubernamental ni supranacional. Las únicas instituciones que han sido creadas para acompañar el proceso han sido el Mecanismo de Diálogo y Concertación Política CAN-Mercosur y Chile (integrado por los Ministros de Relaciones Exteriores con el objetivo dar seguimiento

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de los acuerdos adoptados, fomentar la cooperación política y proponer la agenda, sede y oportunidad de los encuentros de los Ministros) y la iniciativa de la Integración de la Infraestructura Regional en Sudamérica (el IIRSA, que busca tener en sus instituciones un perfil técnico y político que permitan viabilizar e impulsar la toma de decisiones oportuna y eficientemente en el desarrollo de la infraestructura física). En estos momentos, aún es muy pronto para hablar de un desarrollo en las dimensiones sociales y culturales en la integración sudamericana, debido principalmente, en primer lugar, a que prevalecen muchos problemas económicos y sociales al interior de cada uno países, y en segundo lugar, a la falta de un proyecto comunitario socio-cultural que identifique al pueblo sudamericano en el mundo. De ahí que el verdadero y gran desafío para el ALCSA y la integración sudamericana en general, radica en que la Zona de Libre Comercio de América del Sur sea concretada a la brevedad posible e inmediatamente las economías de la subregión transiten hacia la creación de una unión aduanera y luego a la conformación de un mercado común (al tiempo en que son exploradas la posibilidades de adopción de una moneda común). Aunque esta podría ser una de las más claras opciones con que cuentan los Estados para potenciar el desarrollo económico y gestionar la actividad de los mercados en el subcontinente, para que las ventajas económicas de una unión aduanera y de un mercado común se consoliden y lleguen a mostrar estabilidad será preciso crear antes (aunque sea de forma incipiente) una institución que haga las veces de poder ejecutivo (quizá con una mayor institucionalización de las Cumbres dotándolas de una presidencia rotativa que encomiende la implementación y evaluación de labores específicas a los Ministros de Relaciones Exteriores), otra de carácter legislativo (en un Foro Parlamentario Sudamericano en el que participen la Comisión Parlamentaria Conjunta del Mercosur, el Parlamento Andino y las bancadas parlamentarias de Chile, Surinam y Guyana) y una última de tipo judicial (aunque este Tribunal se limite solamente, en un principio, a dar fallos sobre disputas comerciales internacionales o interbloques). Solamente avanzando en el perfeccionamiento y la supranacionalidad de las instituciones anteriormente señaladas se podrán afrontar los retos comunes que los han llevado por caminos convergentes. Con la ausencia de todo esto, se estará siempre en riesgo de continuar con medidas unilaterales o conflictos internacionales cuya solución dependa sólo de simples conversaciones entre Presidentes o Ministros y de ser así, se vería truncanda una integración sudamericana que brinde autonomía y libertad para el desarrollo de políticas y economías que respondan a los intereses de sus habitantes. 184 LibrosEnRed

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PRESENTE Y FUTURO DE LAS FUERZAS ARMADAS (REFLEXIONES SOBRE POLÍTICA DE DEFENSA E INSTRUMENTO MILITAR EN EL HEMISFERIO)

Marcos Pablo Moloeznik El presente escrito persigue dar cuenta de la situación que, en el hemisferio, guardan la defensa nacional y su brazo armado por excelencia, las fuerzas armadas, así como tratar de identificar tendencias y perspectivas a futuro. Con este fin, se abordan aquellos casos nacionales que, por su naturaleza y procesos de reforma y modernización, constituyen modelos que ilustran sobre las transformaciones de la política sectorial de defensa y su respectivo instituto armado en la región. Para ello, el trabajo se encuentra divido en tres grandes bloques, a saber: en el primero, se discuten conceptos básicos en la materia; en el segundo se desarrollan cuatro casos seleccionados; para concluir, finalmente, a la luz de los contenidos desarrollados.

I - CONCEPTOS FUNDAMENTALES De esta manera, conviene introducir términos y concepciones que permitan una mayor comprensión sobre el fenómeno de la militarización en América. En primer lugar, por su importancia y el peso del pasado histórico, vale la pena centrarse en la Seguridad Nacional, que se define -de acuerdo con la Organización de Naciones Unidas (ONU)- como la situación en la que un Estado se considera resguardado contra agresiones militares, presiones políticas o coerciones económicas significativas, obteniendo con ello libertad de acción para proseguir con su propio desarrollo y progreso;86 Dicho en otras palabras, es aquella que tiene por objeto la preservación de los intereses vitales de la Nación, es decir, aquellos que se encuentran consagrados en la Constitución o Ley Suprema.

86

ONU, Informe del Secretario General, Concepts of Security, New York, 1986, página 2.

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Por lo tanto, la seguridad de la nación es sinónimo de vigencia y fortalecimiento del proyecto de nación frente a las amenazas, “...ya sean de origen estructuralmente externo o consecuencia de vulnerabilidades internas”;87 y, definir un asunto como de seguridad nacional, significa elevar su importancia relativa en la agenda de un país, incrementar la asignación de recursos y aumentar tanto los riesgos como los costos que se está dispuesto a asumir para garantizar su permanencia. De ahí que, siguiendo a Javier A. Elguea, “...sólo aquellos intereses nacionales prioritarios que representan una amenaza para la sobrevivencia de la nación y en los que el recurso a la fuerza armada y a la violencia están comprometidos, son verdaderos intereses de seguridad nacional.”88 Mientras que a la Defensa Nacional, se la concibe como un servicio primario a cargo del Estado; esto es, una obligación indelegable del Estado que -siguiendo la terminología básica de la Escuela de Defensa Nacional de Argentina-, como expresión concreta del pensamiento estratégico-nacional y conjunto de medidas que el Estado adopta, busca garantizar la Seguridad Nacional.

TENDENCIAS MUNDIALES Ahora bien, si la concepción de seguridad nacional parte de lo que se percibe y define como amenaza al propio desarrollo y desenvolvimiento del país, no es menos cierto que a partir de 1989-90 se viene reconociendo que las amenazas a la seguridad nacional pueden y suelen originarse en eventos ajenos a la dimensión militar. De esta manera, desde hace ya poco más de una década, se considera que las grandes amenazas del siglo XXI no son de carácter militar: la pobreza, los movimientos migratorios, la destrucción del medio ambiente, la pérdida de competitividad económica, el fenómeno del terrorismo, los proble-

Luis Herrera-Lasso M. y Guadalupe González G., “Balance y perspectivas en el uso del concepto de la seguridad nacional en el caso de México”; en, Sergio Aguayo Quezada y Bruce Michael Bagley , “En busca de la seguridad perdida” (Aproximaciones a la Seguridad Nacional Mexicana), Siglo Veintiuno Editores, México, 1990, página 395. 88 Javier A. Elguea, “Seguridad Internacional y Desarrollo Nacional”; en, Ibidem, página 82; este experto insiste en que, “...son sólo aquellos problemas de desarrollo que comprometen la paz y la estabilidad los que deben ser considerados como problemas de seguridad”. 87

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mas sociales, el crimen organizado y el narcotráfico, requieren respuestas no tradicionales.

EJEMPLOS DE AMENAZAS A LA SEGURIDAD NACIONAL  contaminación del ambiente  agotamiento de los recursos naturales  desastres naturales y socio-organizativos  deterioro económico  deuda externa  atraso tecnológico  inestabilidad política  corrupción  incapacidad de gobernar  rezagos sociales acumulados  autoritarismo y represión  violación de los derechos humanos  narcotráfico  terrorismo  fundamentalismo religioso  movimientos de capital especulativo  guerra comercial Además, las amenazas surgen, no tanto de acciones políticas, económicas y militares de terceros Estados, sino de poderosas fuerzas transnacionales que rebasan la capacidad de control de cualquier Estado: “...lo que podría resultar el mayor cambio en los asuntos mundiales desde el nacimiento de la nación-Estado: el advenimiento de los gladiadores mundiales.”89 Alvin Toffler, “El cambio del poder” , Plaza y Janes Editores, Barcelona, 1990, página 524; y continúa afirmando de lo que se trata: “Un nuevo grupo de buscadores de poder ha irrumpido en el escenario mundial y se ha apoderado de fragmentos considerables de la fuerza que otrora controlaban exclusivamente las naciones.” 89

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En tanto que el Poder Militar constituye uno de los componentes del Poder Nacional, diferenciándose del resto en que es un poder armado que se encuentra institucionalizado; es decir, que está sujeto a normas establecidas por una sociedad que le fija una función permanente, misiones a cumplir, un sistema de autoridad, subordinación y disciplina, una organización, dotaciones materiales y un sistema de reclutamiento, entre otros aspectos. Cabe destacar que el empleo de las fuerzas armadas o instrumento militar debe ser el último recurso a la fuerza del Estado, y sólo en caso de agresión de terceros sujetos (derecho a la legítima defensa, Artículo 51 de la Carta de la ONU); seguridad colectiva (por resolución del Consejo de Seguridad de la ONU); o, excepcionalmente, cuando el resto de los instrumentos coercitivos del estado sean rebasados y se ponga en entredicho la existencia misma del Estado-Nación. Incluso, vale la pena preguntarse si es posible medir el Poder Militar de las naciones; y, en ese sentido, el especialista Michael I. Handel responde afirmativamente, ya que el mismo es el resultado de multiplicar los factores cuantitativos por los factores cualitativos que, sumado a la evaluación de las hipótesis de guerra (amenazas más probables que enfrenta todo Estado), terminan por perfilar una determinada composición de fuerza militar. CUADRO 1 - PODER MILITAR COMPONENTES CUANTITATIVOS

COMPONENTES CUALITATIVOS

1. Fuerza, Tamaño y Estructura

1. Doctrinas tácticas y estratégicas

2. Sistema de Armas

2. Entrenamiento y preparación

3. Movilidad

3. Moral

4. Logística

4. Liderazgo, mando y control militar

5. Industria y Tecnología

5. Voluntad nacional y cohesión social

6. Alcance estratégico y sustentabilidad

6. Alianzas 7. Dirigencia nacional y naturaleza del proceso político

Fuente: Gabriel Marcella, “Guerreros en tiempos de paz: misiones futuras de las fuerzas armadas latinoamericanas, un ensayo exploratorio”; en, Organización de Naciones Unidas (ONU), Centro Regional de la ONU para la Paz, el Desarme y el Desarrollo en América Latina y el Caribe, Lima, 1994.

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Por otra parte, de conformidad con el pensamiento estratégico-militar, tanto en su vertiente oriental como occidental, el factor humano es el decisivo en todo conflicto bélico. Y a la luz de las nuevas tecnologías y la creciente sofisticación de los sistemas de armas, como lógico corolario se demanda personal cada vez más cualificado y especializado, que responda al grado de complejidad resultante; motivo por el cual, la tendencia dominante es la profesionalización en detrimento del reclutamiento obligatorio. Adicionalmente, se debe saber que el empleo del Poder Militar reviste diversas formas o estadios de intensidad que van desde el simple acto de presencia militar hasta la “política con derramamiento de sangre”, en términos de Karl von Clausewitz. CUADRO 2 - INTENSIDAD EN EL EMPLEO DEL PODER MILITAR 1. Acto de Presencia Militar 2. Demostración de Poder Militar 3. Operaciones Especiales 4. Cuarentena 5. Bloqueo 6. Operaciones de combate Fuente: The Joint Staff Officer’s Guide, Government Printing Office, Washington D.C., 1988, con modificaciones y adaptaciones propias.

Significado 1 y 2 - pretenden disuadir o presionar a un probable enemigo, aunque en 2 se busca generar una amenaza. 3 - incluye sabotaje, operaciones encubiertas y psicológicas, guerra no convencional y conflicto de baja intensidad (que responde a las siglas LIC en inglés). 4 - implica el establecimiento de un cordón sanitario de carácter selectivo; es decir, utilizar sanciones económicas sin declarar la guerra. 5 - persigue eliminar totalmente las comunicaciones y el comercio para aislar a la región del resto del mundo; este estadio se considera un acto de guerra en el ámbito internacional.

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6 - emplea, como ultima ratio y agotando otras instancias, la fuerza sobre el enemigo para derrotarlo o, para ejercer el derecho a la legítima defensa, en caso de agresión, e impedirle la victoria. Tampoco debe soslayarse que, tanto la concepción estratégica-nacional como la planeación de la seguridad y defensa nacionales y el empleo del poder militar, deben sustentarse en inteligencia confiable y oportuna; por lo que la misión que se confía a la inteligencia es la de reunir información y procesarla para anticipar o explicar la magnitud, las características y el origen de las amenazas a la nación, coadyuvando al proceso de toma de decisiones gubernamental. Dicho en otras palabras, todo proceso de toma de decisiones -incluyendo el uso de la fuerza- debe contar con inteligencia confiable y oportuna para ver garantizado su éxito, ya que “...la información anticipada sobre la disposición de las tropas enemigas y su poder de fuego constituye evidentemente un factor clave para lograr la victoria, siempre que se la analice y difunda correctamente...”90 Recapitulando, todo estado soberano cuenta con un componente militar para la defensa y seguridad nacionales, cuyo desarrollo se encuentra en gran medida condicionado por aspectos tales como: los objetivos nacionales, la percepción de la amenaza, el proceso de captación y apreciación de información y los recursos disponibles, entre otros.

II - REFLEXIONES SOBRE POLÍTICA DE DEFENSA E INSTRUMENTO MILITAR EN EL HEMISFERIO

Estos conceptos básicos de carácter universal, presentan en cada país sus propias especificidades, y a tal efecto se analizan los siguientes cuatro casos nacionales:

2.1. ARGENTINA Resulta por demás interesante abrevar en la política exterior argentina, diseñada y ejecutada durante la gestión encabezada por Carlos Menem,

Dan Raviv y Yossi Melman, “Todo espía un elegido” , Planeta, Buenos Aires, 1991, página 427. 90

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para entender la agenda estratégico-militar de ese país de 1989 a 1999, inclusive; puesto que la política hacia terceros estados llega a condicionar a la política militar del Estado argentino. En otras palabras, las armas de la política (en este caso en su dimensión externa) sustituyen a la política de las armas que pasa a subordinarse a aquella. Así lo reconoce, entre otros, el entonces Jefe del Estado Mayor General del Ejército, Teniente General Martín Antonio Balza, en un Mensaje dirigido a los efectivos militares de su país:91 “Las Fuerzas Armadas en general y el Ejército en particular, adquieren la dimensión de un sólido y eficaz componente de la Política exterior del Estado, colaborando en el cumplimiento de los compromisos internacionales”

2.1.1. PRINCIPIOS QUE INSPIRAN LA NUEVA POLÍTICA EXTERIOR ARGENTINA La agenda y el funcionamiento real de la política exterior Argentina de nuevo cuño, parten de los siguientes fundamentos: -

Establece como interés nacional el desarrollo económico y social.

-

Privilegia una visión y una racionalidad ciudadano-céntrica en detrimento de la perspectiva Estado-céntrica.

-

Jerarquiza a la baja política de los asuntos económicos y sociales.

-

Concibe a la Política Exterior como una herramienta, cuya principal función reside en facilitar el desarrollo y el bienestar general de la población.

-

Define a la autonomía en términos de los costos de usar la libertad de elección o de maniobra que cualquier Estado mediano tiene en forma casi ilimitada.

-

Considera que, en la medida en que se obtenga crecimiento y desarrollo (elevando niveles de vida de la población), se estará frente a un escenario de “inversión de soberanía”, ya que es el desarrollo el que genera autonomía. Por lo que la Política Exterior debe contribuir a minimizar costos y riesgos. Asimismo, se deben evitar confrontaciones que supongan “erogación de soberanía”.

Servicio Histórico del Ejército, “El Ejército Argentino y las Operaciones de Mantenimiento de la Paz”, Suplemento de la Revista del Suboficial, Nº 612, Buenos Aires, MayoJunio de 1994. 91

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-

Supone que la fuerza militar, generalmente, ya no es un instrumento usable y efectivo de la política exterior.

-

Promueve la cooperación en aquellos asuntos que no sean vitales para los intereses nacionales (de carácter material).

-

Acepta que se ha incrementado la dependencia de Argentina con respecto al resto del mundo, y que ha disminuido la de éste frente a la Argentina.

-

Reconoce, por un lado, que son los círculos de los poderosos lo que realmente cuentan; y, por el otro, que Estados Unidos constituye el condicionante externo individual más importante de América Latina; a la sazón, como potencia hegemónica regional.

Para definir la piedra filosofal, cuerpo teórico y de pensamiento que constituyen la base de la Política Exterior Argentina de nuevo cuño, debe necesariamente hacerse referencia al tratadista Carlos Escudé, quien desarrolla la teoría del “Realismo Periférico”; mismo que prioriza el desarrollo, el poder económico, y se presenta como la antítesis de la lógica de la seguridad y la obsesión por el conflicto bélico, característica de la denominada alta política de la seguridad militar.92 A partir del “Realismo de los países débiles” definido por Escudé, se deriva una Política Exterior novedosa que, a partir de las Administraciones de Carlos Saúl Menem, y bajo una línea coherente, busca insertar a la República Argentina en la dinámica internacional, poniendo al Estado bajo el paragüas de Estados Unidos y las potencias occidentales.

2.1.2. DISEÑO E IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICA EXTERIOR MENEMISTA En cuanto a los alcances de la misma destacan:93 -

Las políticas de plegarse a (bandwagon with) Estados Unidos y al Consejo de Seguridad de la Organización de Naciones Unidas (ONU), representan un gesto de consentimiento calculado frente a las necesidades políticas de la Superpotencia y otros centros de poder occidentales, en los que los intereses materiales de Argentina no se ponen en peligro.

Carlos Escudé, “Realismo Periférico” (Fundamentos para la Nueva Política Exterior Argentina), Planeta, Colección Política y Sociedad, Buenos Aires, 1992. 93 Carlos Escudé, “El Realismo de los Estados Débiles” (La Política Exterior del Primer Gobierno Menem frente a la Teoría de las Relaciones Internacionales), Grupo Editorial Latinoamericano, Buenos Aires, 1995. 92

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-

La Política Exterior Argentina busca sumarse a las del mundo desarrollado, evitando la confrontación estéril que sólo supone costos y, por ende, “erogación de soberanía”. Por lo tanto, las acciones de Argentina en el concierto de las naciones tratan de generar confianza en el país.

-

Tratándose de las relaciones bilaterales Argentina-Estados Unidos, el ex canciller argentino Di Tella, las define como “relaciones carnales” con esa potencia.

-

Con respecto a Malvinas, “...una acción múltiple: diplomacia bilateral, acercamiento a los isleños, acción en los organismos y foros internacionales, fortalecimiento de las instituciones y de la economía argentina, de su prestigio en el mundo, coincidencias en el plano regional y buenas alianzas...”

2.1.3. PARTICIPACIÓN DE ARGENTINA EN OPERACIONES DE MANTENIMIENTO DE LA PAZ

Todo lo cual explica el porqué las Fuerzas Armadas de la Argentina participan -de 1989 a 1999- activamente en misiones de paz de la ONU, en calidad de:94 -

Organización supervisora de treguas de la ONU en Israel

-

Grupo de observadores militares de la ONU en Iraq-Irán

-

Operaciones de la ONU en el Congo (Zaire)

-

Misión de verificación de la ONU en Angola, desde 1991

-

Depliegue del Batallón Ejército Argentino (BEA) en Croacia, desde 1992

-

Fuerza de tareas en Chipre, desde 1993

-

Compañía de ingenieros en Kuwait, desde 1991

-

Componente de la Autoridad Provisional de la ONU en Camboya, desde 1991

-

Misión de ONU para el referéndum del Sahara Occidental, desde 1991

-

Operación de la ONU en Mozambique, desde 1993

Servicio Histórico del Ejército, “El Ejército Argentino y las Operaciones de Mantenimiento de la Paz”, Suplemento de la Revista del Suboficial, Nº 612, Buenos Aires, Mayo-Junio de 1994; y, Robert Pitta, “Fuerzas de la ONU 1948-1994”, Ediciones del Prado, Madrid, 1995. 94

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Asimismo, a partir de 1993, la presencia de militares argentinos también se hace sentir en misiones de la Organización de Estados Americanos (OEA) en Honduras, El Salvador y Nicaragua. A lo que debe sumarse su papel de aliado en la Guerra del Golfo Pérsico del 17 de enero de 1991 contra Bagdad y la participación en el bloqueo impuesto a Haití; en ambos casos, con componentes navales (Armada Argentina). Todo ello determina que en noviembre de 1997 se lo reconozca como miembro externo de la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN), a iniciativa de Estados Unidos y como reflejo de la recuperación de la confianza por parte de los países desarrollados. Dicho en otras palabras, se trata de un esfuerzo sistemático de Argentina por insertarse en el orden mundial de la posguerra fría y alcanzar niveles de competitividad que le abran las puertas del siglo XXI:95 “El modelo económico que eligió Argentina es la inserción en la economía mundial, el único camino que puede darle a nuestra gente la posibilidad de participar en esta explosión de democracia y de continua mejora en calidad de vida de los pueblos que es característica de estos desafiantes momentos de la historia que nos está tocando vivir La prima de riesgo-país de las colocaciones argentinas es la más baja en varias décadas y, en consecuencia, el grado de su calificación para los inversores internacionales también ha subido auspiciosamente.”

2.1.4. REFORMA MILITAR La nueva posición de Argentina en el concierto de las naciones se complementa con sendas reformas a la legislación castrense, cuyo principal protagonista es el Poder Legislativo y que se consagra en: Ley 23.554, de Defensa Nacional Constituye el marco normativo que establece las bases jurídicas y orgánicas funcionales para la preparación, ejecución y control de la defensa nacional. “La defensa nacional es la integración y la acción coordinada de todas las fuerzas de la nación para la solución de aquellos conflictos que requieDeclaraciones de Carlos Saúl Menem; en, Entrevista Exclusiva de Mario Vázquez Raña al Presidente Menem , Periódico El Occidental, Guadalajara, México, jueves 21 de agosto de 1997, Sección B, página 8. 95

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ran el empleo de las Fuerzas Armadas, en forma disuasiva o efectiva, para enfrentar las agresiones de origen externo. Tiene por finalidad garantizar de modo permanente la soberanía e independencia de la Nación Argentina, su integridad territorial y capacidad de autodeterminación, proteger la vida y la libertad de sus habitantes”. Art. 2° de la Ley 23.554 de Defensa Nacional “La defensa nacional es la integración y la acción coordinada de todas las fuerzas de la nación para la solución de aquellos conflictos que requieran el empleo de las Fuerzas Armadas, en forma disuasiva o efectiva, para enfrentar las agresiones de origen externo. Tiene por finalidad garantizar de modo permanente la soberanía e independencia de la Nación Argentina, su integridad territorial y capacidad de autodeterminación, proteger la vida y la libertad de sus habitantes”.

De esta manera, separa y diferencia defensa nacional de seguridad interior (Art. 4), que se recoge en su propia Ley 24.059; por lo que la principal misión de las Fuerzas Armadas (FF.AA.) es la disuasión contra enemigo exterior, que en el caso de su fuerza terrestre se define así: Misión Principal del Ejército Argentino “Disponer en el marco específico y en el de la acción militar conjunta, una capacidad de disuasión creíble que posibilite desalentar amenazas que afecten intereses vitales”

En cuanto a las atribuciones de los diferentes componentes del sistema defensivo, se incluyen las siguientes, consagradas en su Constitución Nacional: Poder Legislativo Cámara de Diputados Art. 52- A la Cámara de Diputados corresponde exclusivamente la iniciativa de las leyes sobre contribuciones y reclutamiento de tropas. Senado Art. 61- Autoriza al presidente de la Nación para que declare en estado de sitio uno o varios puntos de la República en caso de ataque exterior.

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Congreso Art. 75 - Incisos: 16- Proveer a la seguridad de las fronteras 25- Autorizar al Poder Ejecutivo para declarar la guerra o hacer la paz 26- Facultar al Poder Ejecutivo para ordenar represalias y establecer reglamentos para las presas 27- Fijar las fuerzas armadas en tiempo de paz y guerra, y dictar las normas para su organización y gobierno 28- Permitir la introducción de tropas extranjeras en el territorio de la Nación, y la salida de fuerzas nacionales fuera de él 29- Declarar en estado de sitio uno o varios puntos de la Nación en caso de conmoción interior, y aprobar o suspender el estado de sitio declarado, durante su receso, por el Poder Ejecutivo -Poder Ejecutivo Presidente de la República (Art. 99 - Incisos:) 12- Es comandante en jefe de todas las fuerzas armadas de la Nación 13- Provee los empleos militares de la Nación; con acuerdo del Senado, en la concesión de los empleos o grados de oficiales superiores de las fuerzas armadas; y por sí solo en el campo de batalla 14- Dispone de las fuerzas armadas, y corre con su organización y distribución según las necesidades de la Nación 15- Declara la guerra y ordena represalias con autorización y aprobación del Congreso 16- Declara en estado de sitio uno o varios puntos de la Nación, en caso de ataque exterior y por un tiempo limitado, con acuerdo del Senado. En caso de conmoción interior sólo tiene esta facultad cuando el Congreso está en receso, porque es atribución que corresponde a este cuerpo La realidad demuestra un incumplimiento de la normativa vigente, por lo que, sin minimizar la importancia de la ley, se debe reconocer que el dere203 LibrosEnRed

cho es necesario mas no suficiente. Puesto que en lo que a legitimidad se refiere, se verifica una pérdida de confianza en las instituciones fundamentales de la Nación, aspecto crítico al que el poder político debería hacer frente si se tiene en cuenta la importancia decisiva de la voluntad nacional en toda situación conflictiva.

ENCUESTA LATINOBARÓMETRO, EMPRESA MORI, CHILE (RESULTADOS SELECCIONADOS PARA EL CASO ARGENTINO) Confianza en las Instituciones: de cada uno de los grupos, instituciones o personas mencionadas en esta lista, ¿me podría decir cuánto confía en cada uno de ellos? Iglesia

64 %

Fuerzas Armadas

37 %

Gobierno

38 %

Policía

36 %

Sistema Judicial

34 %

Congreso

36 %

Partidos Políticos

26 %

Fuente: Marta Lagos, “Actitudes económicas y democracia en Latinoamérica”; en, Revista Este País, número 70, México, enero de 1997; el subrayado es nuestro.

2.1.5. SEGURIDAD COOPERATIVA Además, a la luz de la finalidad de la defensa nacional consagrada por la legislación Argentina vigente, no se avizora con respecto a Brasil amenaza militar alguna. La percepción de Argentina es compartida por Brasil; de esta manera, el entonces presidente Fernando Henrique Cardoso, ordena modificar el dispositivo militar el Exército Brasileiro; se trata de un verdadero redespliegue del III Exército, su componente más importante, de la frontera con Argentina al Amazonas, en forma escalonada, a partir de mediados de 1996. Esto significa que el centro del dispositivo militar del Brasil se traslada de sur a norte, con eje en Manaos. Para el poder político del Brasil, la región amazónica es un gran espacio vacío, con problemas de injerencia internacional, en especial de organiza-

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ciones no gubernamentales (ONG’s); de invasión de tierras y explotación depredadora; así como de producción y tráfico de estupefacientes. Este último flagelo es identificado por el gobierno brasileño como una amenaza a su Seguridad Nacional. También a partir de 1996 se desarrollaron maniobras militares combinadas en territorio argentino y brasileño, respectivamente. Este acontecimiento inédito es, sin duda, una medida de control y confianza mutuas de gran trascendencia que podría interpretarse como los primeros pasos para la búsqueda de una Política de Defensa basada en la Seguridad Cooperativa. Actualmente, prevalece también la cooperación sobre la confrontación, dado que se comparten, a nivel planetario, valores comunes en lo que concierne a derechos humanos, la democracia y la asistencia humanitaria; y a que “...desde el punto de vista de los objetivos de desarrollo que definen el interés “nacional” de Estados pobres y débiles, un garrote económico es más de temer que un garrote militar (en tanto es más fácil de aplicar)”96. En cuanto a la Seguridad Cooperativa, la misma se define como la creación de un ambiente de seguridad estable y predecible a través de la regulación mutua de las capacidades militares y los ejercicios operativos que generan, o pueden generar, desconfianza e incertidumbre.

En cuanto a la Seguridad Cooperativa, la misma se define como la creación de un ambiente de seguridad estable y predecible a través de la regulación mutua de las capacidades militares y los ejercicios operativos que generan, o pueden generar, desconfianza e incertidumbre. A lo que se suma el hecho de que la economía y el clima político se encuentran inextricablemente unidos, puesto que el comercio, las inversiones, la creación de fuentes permanentes de empleo, los flujos financieros, tecnológicos y de conocimientos dependen hoy de esta última variable. Por ello, quien carece de credibilidad y confiabilidad no tiene acceso a los recursos necesarios para el desarrollo. Esto explica el papel estratégico de la confianza en la conducta exterior de las naciones, de la credibilidad de los propósitos e intenciones pacíficas y de su consistencia; lo que, a su vez, contribuye a minimizar la importancia del poder militar.

Carlos Escudé, “El Realismo de los Estados Débiles” (La Política Exterior del Primer Gobierno Menem frente a la Teoría de las Relaciones Internacionales), Grupo Editorial Latinoamericano, Buenos Aires, 1995, página 185. 96

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Compromisos internacionales: la transnacionalización de las amenazas obliga a la génesis y desarrollo de alianzas estratégicas en las que las instituciones militares de países vecinos deberán acostumbrarse a trabajar en forma combinada si se desea enfrentar con éxito las amenazas de nuevo cuño a la seguridad compartidas por ambos. El entonces titular del Poder Ejecutivo Nacional así lo entiende, al reconocer que:97 “...lamentablemente no desaparecerán las posibilidades de conflictos y choques en muchos lugares, ni será fácil ni rápida la lucha para erradicar al violencia que generan los fundamentalismos de todo signo, y estos terribles azotes contemporáneos que significan el terrorismo y el narcotráfico internacional.”

Política de Defensa: por ser concebida como una política de Estado, su facultad inteligente es el Proyecto de Nación que establece las bases y el desarrollo de la misma. De esta manera, a partir del 8 de julio de 1989, con la asunción de Carlos Saúl Menem a la primera magistratura en Argentina, se delinea un Proyecto Nacional acorde con los nuevos tiempos que persigue, ante todo, la inserción del país en la economía mundial así como la recuperación de una imagen internacional de país confiable. En tanto que, para su cabal cumplimiento, se opta por un modelo de desarrollo basado en el libre comercio y en la internacionalización de la economía como medios para generar riqueza, aumentar la productividad/ competitividad y mejorar así el nivel de vida de la población. Con lo que se privilegia una reforma económica, encaminada a la apertura de los mercados, a la competencia nacional e internacional, a la desregulación de amplios sectores de la economía, a la privatización de las empresas públicas, y al saneamiento de las finanzas públicas, fundamentalmente. De esta forma, esa política de Estado -que trasciende a los gobiernos en turno- que es la Defensa Nacional es relegada en la agenda pública al no definirse como prioritaria.

2.2. CHILE La República de Chile es uno de los países del subcontinente latinoamericano más militarizados, tanto si se lo mide por gasto militar per cápita Declaraciones del Presidente Carlos Saúl Menem; en, Entrevista exclusiva de Mario Vázquez Raña a Carlos Saúl Menem, Periódico El Occidental, Guadalajara, México, viernes 22 de agosto de 1997, Sección B, página 4. 97

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como si se considera el número de efectivos de las Fuerzas Armadas por cada mil habitantes.

2.2.1. PERCEPCIÓN DE LA SITUACIÓN MUNDIAL -

En el continente americano existen una decena de conflictos potenciales con diversos grados de peligrosidad y emergencia

-

No hay desarrollo autárquico posible; motivo por el cual, los países están destinados a ser actores de procesos de integración

-

Se internacionalizan determinados problemas domésticos (vg. droga, contaminación)

-

La agenda internacional es cada vez más compleja, diversificada e interdependiente

-

Una nueva dimensión para abordar el problema de la paz y de la guerra comienza a abrirse paso en el foro internacional y Chile está adquiriendo responsabilidades de protagonista efectivo en el mundo y, particularmente, en el hemisferio americano.

2.2.2. CARACTERÍSTICAS DE LA POLÍTICA DE DEFENSA Es explícita, pública -Libro Blanco de Defensa-, para generar confianza en el contexto mundial, a través de: -

Transparencia de los intereses nacionales

-

Adscripción a la diplomacia preventiva de la Organización de Naciones Unidas (ONU)

-

Participación selectiva en misiones de paz

-

Ratificación de tratados de limitación de armamentos

-

Protagonismo en esquemas de Seguridad Regional, garantizando la paz y la estabilidad

-

Medidas de confianza mutua regional, mediante acuerdos bilaterales o multilaterales, con el objeto de crear un sistema de seguridad. Dicho en otras palabras, busca configurar una política de defensa que corresponda a la cooperación con otros países latinoamericanos, así como tener un sistema de seguridad que responda a las demandas del ámbito internacional. En el marco de esta política, se definen los aspectos político, social, económico, institucional y militar.

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El propósito principal de la política de defensa nacional en Chile radica en establecer una óptima relación entre los intereses y los objetivos nacionales, y las políticas que orientan y regulan las actividades de las instituciones de defensa.

2.2.3. POSTULADOS DE LA POLÍTICA DE DEFENSA La Seguridad Nacional descansa sobre tres pilares que deben estar perfectamente interrelacionados: desarrollo económico, relaciones exteriores y defensa nacional. La concepción política de esta última se basa en la activa participación de todos los integrantes del sistema de defensa, donde las Fuerzas Armadas cumplan un rol preponderante y exista un real compromiso de toda la ciudadanía; y, una vez adoptada la política, se impone la lealtad militar en su cumplimiento. A la defensa nacional se la concibe como una función global y permanente: global, porque compromete a todas las expresiones del Poder Nacional y articula su contribución; permanente, porque contempla el impacto en los ámbitos interno y externo, para coadyuvar a la Política Exterior, como recurso para enfrentar la agresión; al mismo tiempo, debe ser armonioso con el desarrollo del país y flexible para responder a la evolución de las ideas y de la tecnología. En otras palabras, la defensa nacional se erige en una política de Estado de carácter suprapartidario. En el ámbito internacional, bajo el mandato del presidente Frei, se establecieron los siguientes objetivos específicos:  Diplomacia preventiva  Colaboración con la ONU en el mantenimiento de la paz  Reformas al Consejo de Seguridad de la ONU  Convenciones internacionales de limitación y/o regulación de determinados armamentos  Fomentar medidas de confianza mutua en la región. Cabe destacar que Chile es el único país de América Latina en el que las fuerzas policiales dependen del Ministerio de Defensa Nacional (Artículo 90 de la Constitución de Chile). Se trata del cuerpo de carabineros, concebidos a partir de una unidad de doctrina de carácter nacional y compuestos por personal de carrera no deliberantes, altamente profesionalizados, 208 LibrosEnRed

tecnificados y evolutivos. Por mandato constitucional, brinda seguridad a la comunidad en todo el territorio nacional.

2.2.4. MODERNIZACIÓN DEL INSTRUMENTO MILITAR Necesidad de mantener Fuerzas Armadas (FF.AA.) eficientes, listas para cuando la consecución de los objetivos nacionales requieran su empleo, en particular para la atención de posibles conflictos resultantes de la superposición de objetivos en el área geográfica. Por lo tanto, los objetivos primordiales de la fuerza militar son fundamentalmente: defensa y disuasión y control y presencia en espacios propios (consolidar e integrar fronteras interiores). El Plan Alcázar persigue desarrollar FF.AA. modernas que reúnan las siguientes características:  Altamente profesionales  Potentes  Flexibles  Eficientes  Capacidad efectiva de disuasión de toda amenaza externa  Establecimiento de una relación adecuada y coherente entre las políticas de defensa y la política exterior  Claros criterios en materia de política de personal, operaciones, aprovisionamiento y gasto militar  Mejoramiento y estandarización de los sistemas de armas y sensores  Alerta temprana  Asuntos aeroespaciales (desarrollo de satélites artificiales)

2.3. ESTADOS UNIDOS DE NORTEAMÉRICA Como superpotencia o superpoder, la Unión Americana tiene intereses mundiales. Desde el punto de vista estratégico-militar los internacionalistas hablan del “momento unipolar”, para dar cuenta del triunfo de Occidente, bajo el liderazgo de los Estados Unidos (EE.UU.). Por lo mismo, tienen un diseño militar a escala planetaria y cuentan con fuerzas de despliegue rápido para intervenir en diferentes teatros de operaciones y constituye el único actor internacional con la capacidad de librar dos guerras simultáneamente. 209 LibrosEnRed

2.3.1. CARACTERÍSTICAS ESENCIALES DE LA NUEVA “ESTRATEGIA DE SEGURIDAD NACIONAL” La protección de la seguridad de los Estados Unidos, su pueblo, su territorio y el “american way of life” (la fe en la libertad, la convicción en las bondades del gobierno limitado, el libre mercado y la autosuficiencia individual y la preservación de sus valores fundamentales), es la misión más prioritaria que establece la Constitución y que se autoimpone la actual Administración. La Estrategia de Seguridad Nacional combina los poderes político, económico y psico-social, conjuntamente con las Fuerzas Armadas (poder militar), para proteger la seguridad de la Nación. En tanto los imperativos de la Seguridad Nacional, ante la desaparición de la amenaza comunista, son entre otros:  Terrorismo  Crimen Transnacional Organizado  Conflictos Etnicos  Proliferación de Armas de Destrucción Masiva (ADM)  Degradación Ambiental a larga escala  Rápido crecimiento de la población mundial (movimientos migratorios Sur-Norte)

2.3.2. EL PAPEL DEL CONGRESO EN LA UNIÓN AMERICANA La Constitución otorga amplias facultades al Congreso en asuntos de seguridad nacional: declarar la guerra, expedir cartas de marca y represalia, reclutar un ejército, proveer y sostener una armada, regular las fuerzas de tierra y mar, imponer gravámenes y gastos para la defensa común, entre otras. De hecho, a diferencia de los países latinoamericanos, el Poder Legislativo tiene una activa intervención en la determinación de la política de defensa. La participación legislativa en la política de defensa es, pues, una realidad. Y, de acuerdo a Barry M. Blechman, “está en la mejor posición para garantizar que exista cierta conformidad entre las expectativas públicas y las acciones del gobierno”, por ser el poder gubernamental que se relaciona más directamente con la opinión pública. La tradición histórica estadounidense demuestra la importancia que el Congreso tiene en lo que a aspectos de la seguridad nacional se refiere, 210 LibrosEnRed

respondiendo a las inquietudes y sentir nacional y, de ser necesario, obligando al Poder Ejecutivo a cambiar de rumbo.

2.3.3. IMPACTO DEL “NUEVO ORDEN MUNDIAL” EN EL INSTRUMENTO MILITAR DE LOS ESTADOS UNIDOS Debido al colapso y desmembramiento de la Unión Soviética y a la emergencia de la Federación Rusa; esto es, a la virtual desaparición de una superpotencia que compita por la hegemonía mundial con los EEUU, este último reduce el número de efectivos bajo las armas. Además, destacan dos lecciones de la experiencia del pasado histórico asimiladas e incorporadas a la política de la defensa de los EE.UU., a saber:  Que los llamados conflictos de baja intensidad se libran fundamentalmente en el plano político y no en el militar. CUADRO 3 - THE TRANSFORMATION OF “LOW INTENSITY” CONFLICT (CONFLICTOS DE BAJA INTENSIDAD) LIC: ACTIVIDADES POLÍTICO-MILITARES MENOS INTENSAS QUE LAS GUERRAS LIMITADAS CONVENCIONALES (VG. ANTI-INSURGENCIA, ANTI-TERRORISMO, OPERACIONES DE PAZ) Enseñanzas de Low Intensity Conflicts (definidos como guerra total a nivel de base): a. Se privilegió la guerra convencional contra enemigos que libraban guerras irregulares b. Este tipo de conflictos deben ser encarados como guerras de carácter político, y no militar (cuya importancia es secundaria) Fuente: Alan Stephens, “The Transformation of Low Intensity Conflict”; en Revista Small Wars & Insurgencies, Vol. 5, Nº 2, London, Autumn 1994.

Por tanto, tratándose de enfrentamientos entre dos proyectos opuestos, el uso del poder militar será la ultima ratio (a través de fuerzas de despliegue rápido) Situación Actual -

Las Fuerzas Armadas del mundo desarrollado disfrutan de una substancial ventaja tecnológica sobre las potencias oponentes

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-

Las bajas constituyen el nuevo centro de gravedad (minimizarlas) - vg. Beirut, 1983

Significado -

Redefinición del pensamiento estratégico, que puede sintetizarse en ganar conflictos de manera rápida y definitiva.

-

Para asegurar el éxito del uso de la fuerza, se debe contar con el consenso popular; esto significa que apelar al poder militar dependerá del cumplimiento de las seis condiciones enunciadas, hace casi dos dédadas, por el entonces Secretario de Defensa Caspar Weinberger. CUADRO 4 - DOCTRINA WEINBERGER - 1984 Condiciones para recurrir a la fuerza 1. Que el tema sea vital a los intereses nacionales 2. Que haya una clara intención de ganar 3. Que haya objetivos políticos y militares claramente definidos 4. Que haya una reevaluación continua de la relación entre los objetivos políticos y las fuerzas empleadas, y se hagan los ajustes necesarios 5. Que el esfuerzo tenga el respaldo del pueblo y el Congreso de los Estados Unidos 6. Que sea el último recurso cuando hayan fallado las medidas diplomáticas

Fuente: Caspar Weinberger, “The Uses of Military Power”, Defense ‘85, Armed Forces Information Service, Arlington, Virginia, January 1985.

2.3.4. ASPECTOS CLAVE DE LA ESTRATEGIA DE SEGURIDAD NACIONAL (20 DE SEPTIEMBRE DE 2002)98  Promulga la acción militar preventiva contra estados hostiles y grupos terroristas, en particular que posean o intenten desarrollar ADM, bajo la idea-fuerza de actuar contra estas amenazas en ciernes antes de concretarse.

Departamento de Estado de Estados Unidos, “Agenda de la Política Exterior de los Estados Unidos de América”, Periódico Electrónico del Departamento de Estado de Estados Unidos, Volumen 7, Número 4, “Estrategia de Seguridad Nacional de Estados Unidos” (Una nueva era), Washington, D.C., diciembre de 2002. 98

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 Declara que no se dejará disputar su poderío militar preponderante en el orbe, lo que refleja claramente la voluntad de mantener la supremacía militar mundial.  Expresa su compromiso con la cooperación multilateral internacional, aunque establece: “no dudaremos en actuar solos, en caso necesario", para defender sus intereses y seguridad nacionales.  Proclama objetivo de extensión de la democracia y los derechos humanos

2.4. MÉXICO El caso mexicano puede considerarse atípico, a la luz de la subordinación de sus Fuerzas Armadas a los dictados del poder político, así como de los altos índices de aceptación y confianza social.99 Probablemente, esto resida tanto en el marco normativo como en la propia realidad mexicana, de donde destacan:  La Fracción VI del Artículo 89 de la Ley Fundamental que le confiere al Presidente de la República la facultad de disponer de las fuerzas armadas para la seguridad interior y la defensa exterior de la Federación. Este mandato constitucional es recogido por el Artículo 1 de la Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos,100 que enumera las siguientes misiones de las fuerzas armadas: I. Defender la integridad, la independencia y la soberanía de la nación; II. Garantizar la seguridad interior; III. Auxiliar a la población civil en casos de necesidades públicas; IV. Realizar acciones cívicas y obras sociales que tiendan al progreso del país; y, V. En caso de desastre prestar ayuda para el mantenimiento del orden, auxilio de las personas y sus bienes y la reconstrucción de las zonas afectadas. Ver, por ejemplo, Encuesta Mundial de Valores que para el caso México reporta poco más del 50% de confianza de la población en el Ejército; en, Periódico Reforma, México, 9 de mayo de 2000. 100 Diario Oficial de la Federación, México, 26 de diciembre de 1986; el subrayado es nuestro. 99

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Asimismo, la planeación militar en México se deriva de estas misiones: los planes DN-II y DN-III se llevan a cabo y se actualizan constantemente en respuesta a la seguridad interior y a los casos de desastre, respectivamente.  La Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública,101 en virtud de la cual los titulares de las Secretarías de la Defensa Nacional y de Marina forman parte del máximo órgano de coordinación del sistema, el Consejo Nacional de Seguridad Pública. Esto significa que las fuerzas armadas mexicanas participan también en funciones que se corresponden con la seguridad pública, ya que en cinco Tesis del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (Tesis XXV/96, XXVII/96, XXVIII/96, XXIX/96 y XXX/96)102 se establece que las tres fuerzas “pueden participar en acciones civiles a favor de la seguridad pública, en auxilio de las autoridades civiles”. Esta interpretación de la máxima instancia judicial en México, contrasta con el Artículo 129 constitucional que a la letra reza: “En tiempo de paz, ninguna autoridad militar puede ejercer más funciones que las que tengan exacta conexión con la disciplina militar. Solamente habrá comandancias militares fijas y permanentes en los castillos, fortalezas y almacenes que dependan inmediatamente del Gobierno de la Unión; o en los campamentos, cuarteles o depósitos que, fuera de las poblaciones, estableciere para la estación de las tropas.”

En la praxis, la dirección de los cuerpos de seguridad pública a cargo de militares y la instrucción a la que la SEDENA viene sometiendo a policías de diversas corporaciones, ponen de relieve la decisión del mando castrense de asumir un papel activo en el combate a la delincuencia. Esto explica que, hasta el momento, tanto el marco normativo como el propio accionar de las fuerzas armadas mexicanas le permitan, por un lado, mantener un nivel de confianza ciudadana superior al resto de la administración y poderes públicos y, por el otro, no verse obligados a cuestionarse sobre el futuro de la institución.

Diario Oficial de la Federación, México, 11 de diciembre de 1995. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Epoca, Tomo III, México, marzo de 1996. 101

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III - PRESENTE Y FUTURO DE LAS FUERZAS ARMADAS HEMISFÉRICAS Porque, en general, el contexto latinoamericano se caracteriza por la actual crisis de identidad en la que se debaten las fuerzas armadas del subcontinente;103 situación que responde al cuestionamiento que se hacen los propios uniformados sobre la razón de ser de las fuerzas armadas en los albores del tercer milenio: ¿cuáles son las misiones y funciones que justifican la existencia del instrumento militar en los Estados-Nación de América Latina? Con el fin de la guerra fría o conflicto Este-Oeste y en el marco de reafirmación de los mecanismos de resolución pacífica de las controversias, el “menú de opciones” para las fuerzas armadas latinoamericanas se reduce a las siguientes funciones:  control del orden, la tranquilidad y la paz pública; y actuación cuando las fuerzas policiales y de seguridad se vean rebasadas por los movimientos sociales contestatarios.  combate a la producción, tráfico y distribución de drogas, enervantes y sustancias psicotrópicas; en particular, decomiso y destrucción de plantíos y drogas.  guerra contrainsurgente; es decir, neutralizar a aquellos grupos urbanos y rurales- que optan por la lucha armada contra el sistema político.  formar parte del sistema nacional de protección civil; para prevenir y enfrentar situaciones de emergencia y desastres naturales y socioorganizativos.  llevar a cabo acciones cívicas, tales como campañas de alfabetización, vacunación, atención médica a grupos marginados, desfiles y actos de demostración militar durante las fiestas patrias y construcción y reconstrucción de infraestructura básica como carreteras y puentes, entre otras.  velar por la preservación del medio ambiente natural.

Coronel (R) Horacio P. Ballester, “¿Existe una crisis de identidad en las actuales fuerzas armadas latinoamericanas?”; en, Feria Internacional del Libro, “Quinto Encuentro Integración Latinoamericana: 500”, Colección Ciencias Sociales, Universidad de Guadalajara, 1992, pp. 303-310 y Coronel (R) Horacio P. Ballester, “Proyecciones Geopolíticas hacia el Tercer Milenio” (El dramático futuro latino americano caribeño), Ediciones Fin de Siglo, Buenos Aires, 1993; en especial, capítulo 13 “Presente del Pensamiento Militar Latinoamericano Caribeño”, pp. 105-114. 103

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 integrar cuerpos de paz dependientes de las Naciones Unidas (los célebres “cascos azules”) para el mantenimiento, preservación e imposición de la paz, de acuerdo a lo establecido por las resoluciones del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas.  proporcionar contingentes simbólicos de intervención para participar en las acciones bélicas generadas por Estados Unidos, como por ejemplo la operación “Tormenta del Desierto” (1991), que le confirió un carácter multinacional a un conflicto bélico bajo el liderazgo y la iniciativa estratégica de aquella superpotencia en la denominada “era unipolar”. Por su parte, el caso Estados Unidos merece un tratamiento especial, como consecuencia de los exitosos ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001:  El éxito de los atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001 se deben a la situación de autocomplacencia que dominó a la comunidad de inteligencia de los Estados Unidos, como consecuencia del fin de la guerra fría o conflicto Este-Oeste; dicho en otros términos, la Unión Americana “se durmió en sus laureles” debido a la firma del acta de defunción de la Unión Soviética y al colapso del socialismo real. Y es que las situaciones estáticas o periodos de calma, conducen invariablemente a una degradación de la capacidad propia o a descuidar la eficiencia del aparato de seguridad-inteligencia. Asimismo, durante los últimos 10 años las agencias de inteligencia estadounidenses apostaron por la plataforma tecnológica en detrimento del factor humano (humint, en la jerga).  El riguroso adiestramiento y preparación de los pilotos suicidas, la cuidadosa selección de los objetivos, la sorpresa y sincronización de los ataques y el efecto buscado y obtenido por los terroristas, ponen de relieve la existencia de un aparato logístico, de inteligencia y planeación sumamente sofisticado; el cerebro que concibió y ejecutó las operaciones contra el corazón financiero y militar de Estados Unidos probablemente calculó con anticipación los efectos económicos y psicológicos sobre la comunidad norteamericana; previó, asimismo, la reacción de la conducción político-militar de la superpotencia y sus aliados.  La naturaleza y magnitud de esta amenaza real a la seguridad nacional requiere considerar diferentes Teatros de Operaciones, -a cada uno de los cuales corresponde un tratamiento específico, así como una férrea disciplina y coordinación política, estratégica y operacional-. Lo que impone diferenciar, separar y tratar en consecuencia los frentes

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externos e internos: tratándose de aquellos, es decir fuera de las fronteras nacionales, las operaciones deberían privilegiar el factor militar; en tanto que, al interior de la Nación, debería ponerse el acento en acciones de carácter policial, participación y cooperación ciudadanas e investigación.  El impacto del fenómeno terrorista sobre la dimensión militar obliga a repensar la doctrina de la guerra aeroterrestre desarrollada en Estados Unidos durante la década de los años ochenta y que contempla un rápido tránsito de la guerra a la paz; es decir, objetivos políticos claros, uso del poder militar de forma aplastante, implacable y decisiva, así como un plan para retirar a las tropas norteamericanas del campo de batalla, tal como ocurrió durante la guerra del Golfo Pérsico en enero de 1991. En palabras del propio presidente de los Estados Unidos, George Bush, se trata de “...un tipo de guerra distinta. Es una guerra que llevará un tiempo. Es una guerra que tendrá muchos frentes”. Porque, incluso, las amenazas vienen dadas no por países, sino por grupos que han aquilatado suficiente poder, recursos financieros, e inteligencia y astucia como para diseñar y ejecutar operaciones a escala planetaria.  Los efectos críticos de los atentados terroristas del 11 de septiembre se centran en la pérdida del sentimiento de tranquilidad y seguridad que prevalecía entre la población de Estados Unidos y los riesgos inherentes a una ofensiva terrorista basada en la guerra química y bacteriológica (como la diseminación de ántrax). Homeland Security104 De esta forma, el 11 de septiembre de 2001 pone fin a un mito: el de la inexpugnabilidad del territorio estadounidense y pone al desnudo su vulnerabilidad. La principal enseñanza de los atentados reside en el hecho de que el actual aparato de seguridad-inteligencia de Estados Unidos no disuade ni defiende:  No disuade, ante fanáticos dispuestos a inmolarse;  No defiende, porque la globalización lo impide: sólo a manera de ejemplo, en la Unión Americana se verifica un movimiento anual de Exposición a cargo del profesor John Bailey, Seminario sobre Reforma Policial en las Américas, Georgetown University, Washington, D.C., 31 de marzo de 2003. 104

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200,000 buques con seis millones de containers y 300 millones de personas. Lo que tuvo como corolario la emergencia del acontecimiento más importante desde la guerra fría: el concepto de homeland security. El mismo borra la frontera entre seguridad interna y externa; es decir, cambia drásticamente el balance y las relaciones históricas de Estados Unidos  Durante la guerra fría estuvo vigente el concepto de “National Security”, cuyo significado fue: la militarización hacia el exterior, es decir, desarrollo de una fuerza militar para contener a la Unión Soviética (disuasión). Además con el fin de la guerra civil desaparece en la concepción estadounidense la noción de enemigo interno. En otras palabras, existía una clara diferenciación y separación de funciones policiales (hacia adentro) -”Law & Order”- de las militares, proyección del poder (hacia fuera); principio de posse comitatus, que oficialmente a partir de 1878 excluye a las fuerzas armadas de toda operación y funciones de fronteras hacia adento.  Actualmente, Estados Unidos se encuentra ante una transformación radical porque el enemigo está fuera y dentro del territorio nacional, ante la amenaza real del terrorismo y de las armas de destrucción masiva (ADM) Esto obliga a una reintepretación de las fuerzas militares, policiales y de inteligencia; y tiene como efecto una transformación de los procesos, con lo que se hace difusa la frontera entre estos tres actores estatales (a los que, incluso, se otorga poderes extraordinarios). Como consecuencia: 1) “National Security” comienza a adecuarse a “Domestic Security” Ejemplo: imperiosa necesidad de recuperar la iniciativa estratégica; concepto de guerra preventiva basado en la idea de que “nuestra mejor defensa es una buena ofensiva” y cuyo significado es tomar medidas anticipatorias y prevenir. 2) Desarrollo de nuevas doctrinas y transformación de la arquitectura del aparato estatal. Ejemplos: USA Patriot Act, con 180 cláusulas y aprobado en menos de un mes (fines de septiembre a mediados de octubre de 2001) por el 95% de los congresistas; ordenamiento jurídico que contempla severas sanciones penales contra el terrorismo.

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 Creación del Department of Homeland Security, que integra 22 agencias y 180,000 funcionarios (vg. Migración hasta Departamento del Tesoro)  Instalación del North Command el 1° de octubre de 2002, a la sazón aparato duro de defensa de la patria, con jurisdicción sobre Canadá y México. 3) A estos cambios intelectuales y organizativos se suman funciones tales como la protección de fronteras (incluso con militares), así como otras inéditas del aparato de inteligencia (desaparece frontera entre Domestic y Foreign Intelligence y se comparte inteligencia entre agencias), que ponen en cuestión la vigencia de los Derechos Civiles y, por ende, del Estado de Derecho (ya que se autoriza el acceso a banco de datos, incluyendo records médicos, vuelos y transacciones económicas, es decir, poderes extraordinarios para captar información e intervenir comunicaciones) Surgen nuevos arreglos en todos los niveles, entre militares, policías y agencias de inteligencia, que además tienen su impacto sobre la legislación local (vg. en el marco del federalismo, cada estado de la Unión Americana discute y aprueba su propio Patriot Act) En conclusión, la coyuntura actual se caracteriza por un momento histórico de cambio de la seguridad nacional de Estados Unidos, de tránsito con un impacto en la concepción, doctrina, legislación, administración y función en la materia, cuyos efectos y resultados son difíciles de predecir.

REFLEXIONES FINALES Los análisis presentados en este trabajo sobre la política de defensa y el papel de las Fuerzas Armadas en el continente americano, ponen de relieve que no existen modelos militares “químicamente puros”, adaptables a cualquier circunstancia y lugar: antes bien, la génesis y evolución histórica de los institutos armados, la situación del sistema político que los gobierna, la capacidad de generación y distribución de riqueza de la sociedad, el proyecto de nación vigente o la ausencia de éste, el contexto internacional bajo el dominio de los fenómenos globales, la concepción de la seguridad nacional, las amenazas potenciales y reales identificadas por el poder político, así como las hipótesis de conflicto, guerra y confluencia generadas por este último, determinan y moldean un determinado patrón militar. Lo que sí se puede afirmar es que existe una correlación directa entre los nuevos papeles impuestos a los militares y las altas prerrogativas de las que 219 LibrosEnRed

gozan las Fuerzas Armadas en tanto institución, en aquellos países en los que se expande su rol; de las que destacan: la coordinación del sistema de defensa, el control en manos de los propios uniformados, el planeamiento sectorial, el elevado grado de autonomía en la administración de recursos y ejercicio del gasto militar, el fuero militar y los tribunales castrenses, la ausencia de una tradición legislativa en asuntos de la defensa y la discrecionalidad en la promoción de oficiales superiores. Más allá de las especificidades nacionales, se advierten ciertos comunes denominadores, ciertas tendencias a nivel mundial, que perfilan una novedosa concepción de la Defensa Nacional basada en la selectividad y que, por ende, abandona la idea-fuerza de la masividad desarrollada a partir de la Revolución Francesa de 1789 e interpretada magistralmente por Karl von Clausewitz. Del análisis de los sistemas de defensa considerados, se pueden extraer, entonces, valiosas enseñanzas que dan cuenta de un mundo en plena transformación: A) Tratándose de Estados Unidos de Norteamérica, su política de defensa:  Se caracteriza por la coherencia,así como por el apego a las normas vigentes.  Se considera que el Sistema Político es el que gobierna y conduce al subsistema Defensa Nacional, al establecer sus límites y racionalidad.  Se concibe a la Defensa Nacional como una materia vitalmente necesaria para el Estado-Nación, de carácter suprapartidario, integral (por comprometer a todos los componentes del Poder de la Nación) y permanente, es decir, política esencial de largo plazo, que trasciende a los gobiernos de turno.  Se reconoce la importancia clave de desarrollar un sistema de Inteligencia Estratégica para facilitar el proceso de toma de decisiones al más alto nivel de conducción política; al tiempo que, generar instancias de Gestión de Crisis, tanto preventiva como resolutiva.  Se diferencia la Seguridad Interior de la Exterior; y, hasta el momento, se prohibe a las Fuerzas Armadas participar en misiones y acciones vinculadas a la seguridad interior.  Se acepta que el Factor Militar es tan sólo un componente del Poder Nacional; y, por lo mismo, no puede actuar desvinculado del resto de los factores, todos los cuales son dirigidos por el Político.

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 En el plano estrictamente militar, se recomiendan Directivas de Defensa Nacional lo bastante claras, como para permitir el planeamiento militar conjunto, así como su actualización permanente. B) Al tiempo que conviene aprehender lecciones del nuevo orden/desorden mundial  Las grandes amenazas que se vislumbran, no son de carácter militar: la pobreza, los movimientos migratorios, la destrucción del medio ambiente, la pérdida de competitividad económica, el fenómeno del terrorismo, los problemas sociales, el crimen organizado y el narcotráfico, requieren respuestas no militares. De esta forma, los métodos militares de garantizar la seguridad nacional van cediendo objetivamente ante los métodos políticos, policiales y económicos.  Actualmente, además, prevalece la cooperación sobre la confrontación, dado que se comparten, a nivel planetario, valores comunes en lo que concierne a derechos humanos, la democracia y la asistencia humanitaria; y a que el garrote económico resulta mucho más efectivo que el garrote militar.  La radical modificación de las percepciones de riesgos y amenazas, tienen su corolario en los dramáticos reajustes a la baja del gasto militar. Se verifican, así, drásticas reducciones del presupuesto de Defensa para destinar los fondos liberados a inversiones productivas y al financiamiento de programas sociales.  Sin embargo, la realidad impone la necesidad de que todo país que se precie de serlo cuente con Poder Militar, porque disponer de soberanía como sociedad política requiere preservarla frente a un mundo signado por la incertidumbre, en el que el Derecho Internacional -la más de las veces- no es acatado.  El desafío reside, entonces, en lograr mayor grado de eficiencia militar a menor costo: lo que implica eliminar lo innecesario.  La centralización del comando, el control, las comunicaciones y los sistemas computacionales, responden a la naturaleza tridimensional de la guerra moderna.  Se pone el acento en la calidad, en particular en los factores cualitativos no materiales del poder militar; esto es, en los recursos humanos; aunque sin disminuir lo cuantitativo a niveles que puedan esterilizar lo cualitativo.  Surgen, así, Fuerzas Armadas de nuevo cuño: más reducidas, altamente profesionales, flexibles, con elevada movilidad, con mayor poder de 221 LibrosEnRed

fuego y letalidad. Proceso de modernización militar que alcanza a la organización, el despliegue, el equipamiento, el adiestramiento y la movilización.  Sistemas de armas "inteligentes" y complejos, así como sensores, exigen personal idóneo, especializado, capaz de dominarlos: de ahí la virtual desaparición del servicio militar obligatorio y su sustitución por el voluntario y profesional.  Los mismos soldados profesionales son los que forman parte de los contingentes de paz que, selectivamente, los países envían en misiones -más allá de sus fronteras- fijadas por la ONU.  Los conflictos bélicos que se vislumbran en el futuro, otorgan prioridad a las armadas y fuerzas aéreas (carrera espacial), en detrimento de los ejércitos.  Sea lo que fuere, el Desarrollo Económico-Social constituye la mejor garantía para la Seguridad Nacional.  Aunque se busca en los esquemas de Seguridad Cooperativa la protección que hoy difícilmente pueda alcanzarse en forma aislada. Por último, interesa destacar que el doloroso pasado histórico obliga a estudiar y debatir desde la academia un tema vitalmente necesario para el hemisferio: las Fuerzas Armadas y el papel de las mismas, en un contexto internacional y regional signados por la incertidumbre. De ahí que, los conceptos y casos presentados en este capítulo, sean concebidos como elementos esenciales de carácter introductorio, para el desarrollo de discusiones sobre el presente y futuro de la política de defensa, en general, y de los militares, en particular.

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Acerca de los autores

Dr. Jorge Ceja Martínez E-mail: [email protected] Licenciado en Psicología por la Universidad de Guadalajara; Maestro en Estudios sobre la Región por El Colegio de Jalisco y la Universidad de Guadalajara, y Doctor en Ciencias Sociales por el Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social (CIESAS) y la Universidad de Guadalajara. Es Investigador Titular de tiempo completo en el Departamento de Estudios Ibéricos y Latinoamericanos (DEILA) de la Universidad de Guadalajara, en donde fue jefe de Departamento de 2001 a 2003; es profesor en el Departamento de Estudios Políticos y de Gobierno de la misma Universidad. Cuenta con diversas publicaciones (libros y artículos) sobre los temas de Globalización, cultura política, democracia, procesos electorales, construcción de ciudadanía y política social. Su proyecto actual de investigación se enfoca al tema “Actores civiles en red y globalización desde abajo”.

Dr. Ignacio Medina Núñez E-mail: [email protected] Es licenciado en Filosofía y Letras, maestro en Sociología por la Universidad Iberoamericana, y Doctor en Ciencias Sociales por la Universidad de Guadalajara Ha sido profesor investigador en el Centro de Investigaciones Superiores del Instituto Nacional de Antropología e Historia (CIS-INAH), en el Departamento de Estudios Ibéricos y Latinoamericanos (DEILA) del Centro Universitario de Ciencias Sociales y Humanidades (CUCSH) de la Universidad de Guadalajara,

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y en el Departamento de Estudios Sociopolíticos y Jurídicos (SOJ) del Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Occidente (ITESO: Universidad jesuita en Guadalajara, México). Fue profesor invitado en Georgia State University, en la ciudad de Atlanta, Ga. (USA) por un año dentro del programa de la fundación Fulbright-García Robles. Es miembro del Sistema Nacional de Investigadores (SNI) de CONACYT desde 1990. Es autor y/o colaborador en 15 libros publicados sobre temas como la integración latinoamericana y procesos de identidad, democracia y procesos electorales, procesos políticos en Centroamérica, situación política del sindicalismo en México, historia política de Jalisco. Es autor de más de 40 artículos publicados en revistas nacionales e internacionales, y participante como ponente o conferencista en numerosos eventos académicos en México y en el extranjero.

Dr. Marcos Pablo Moloeznik E-mail: [email protected] Profesor-Investigador del Centro Universitario de Ciencias Sociales y Humanidades (CUCSH) de la Universidad de Guadalajara, México y miembro del Sistema Nacional de Investigadores (SNI) de CONACYT. Es politólogo con Maestrías en Administración Pública y Defensa Nacional por el Instituto Nacional de Administración Pública de España y por la Escuela de Defensa Nacional de Argentina, con curso de Administración de Recursos de la Defensa, en el Centro Hemisférico de Estudios de Defensa, Universidad Nacional de la Defensa, Washington, D.C., Estados Unidos. Es doctor en Derecho por la Universidad de Alcalá de Henares, España y profesor de la Escuela de Graduados en Administración y Dirección de Empresas del Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey, Campus Guadalajara. Ha sido profesor Huésped de las Universidades de Buenos Aires y Rosario en Argentina, y de la de Colonia y Libre de Berlín en Alemania. Es profesor de las Maestrías en Derecho y Ciencias Forenses de la Universidad de Guadalajara y es autor de numerosos artículos y capítulos de libros sobre seguridad nacional e interior.

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Dr. Jaime Antonio Preciado Coronado E-mail: [email protected] Doctor en Estudios Latinoamericanos, por la Universidad de Paris III (Becario del Gobierno Francés entre 1985 y 1991). Profesor-Investigador del Departamento de Estudios Ibéricos y Latinoamericanos (DEILA), de la Universidad de Guadalajara, en el Centro Universitario de Ciencias Sociales y Humanidades (CUCSH). Ha sido profesor huésped en año sabático en el ITESO: Universidad jesuita en Guadalajara, México. Es miembro del Sistema Nacional de Investigadores (SNI), nivel II. Líneas de investigación: Geopolítica de la globalización y democracia en América, Geografía política y procesos electorales locales en México. Coordinador del equipo internacional de estudios sobre la integración latinoamericana y caribeña (1997-2000). Análisis de políticas sociales y programas de combate a la pobreza. Es participante del convenio franco-mexicano ECOS-ANUIES: región y regionalismo en México, entre 1997 y 2000 y entre 2000 y 2004 un nuevo convenio, en torno a políticas sociales y programas de combate a la pobreza en América Latina. Es profesor en el Departamento de Estudios Internacionales y miembro del Colegio Académico del Doctorado en Ciencias Sociales. Ha sido profesor invitado en la Universidad Complutense de Madrid, en la Universidad Autónoma de Barcelona y en la Universidad de Paris III. Ha sido profesor de la maestría en Planeación y Desarrollo ofrecida por la Organización de Estados Americanos, en San José de Costa Rica, en Santiago de Chile y en Cuernavaca, México. Entre sus publicaciones tiene cinco libros individuales, ocho compilados, una treintena de artículos en revistas especializadas y 25 capítulos para libros colectivos.

Dr. Alberto Rocha Valencia E-mail: [email protected] Tiene estudios de doctorado en Francia y es Profesor Investigador Titular, en el Departamento de Estudios Ibéricos y Latinoamericanos (DEILA) del Centro Universitario de Ciencias Sociales y Humanidades (CUCSH) de la

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Universidad de Guadalajara. Es Investigador Nacional, Nivel II, dentro del Sistema Nacional de Investigadores (SNI), del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT) de México. Sus líneas de Investigación abarcan los siguientes temas: La dimensión política de los procesos de integración regional y subregional de América Latina y el Caribe; la dimensión político-institucional del proceso de reestructuración del Sistema Interamericano; las dimensiones políticas de la globalización, la regionalización supranacional (y las dinámicas continentales), la posnacionalización y la localización. Tiene numerosas publicaciones como autor individual y como autor de capítulos en diversos libros abarcando temas sobre la configuración política del mundo global y sobre la integración latinoamericana y caribeña, en sus aspectos global y regional, así como variados artículos en revistas mexicanas y extranjeras.

Daniel Morales y Aldo Ponce E-mail: [email protected] Poseen el título de licenciatura en el Departamento de Estudios Internacionales del Centro Universitario de Ciencias Sociales y Humanidades de la Universidad de Guadalajara, México, con la tesis titulada El proyecto del Área de Libre Comercio de Sudamérica como proceso convergente de dos sistemas de integración subregional: MERCOSUR y CAN. 1998-2003”.

Dr. Jorge Abel Rosales Saldaña E-mail: [email protected] Es profesor normalista titulado, licenciado en historia, maestro en Sociología aplicada con especialidad en sociología industrial (en la Universidad Estatal de Ereván, Armenia e Instituto de Sociología de la Academia de Ciencias de la antigua URSS); es doctor en Ciencias Sociales por la Universidad de Guadalajara, con una tesis que versa sobre los actores de la integración neoliberal, particularizando el caso del acuerdo comercial entre México y Chile. Ha impartido clases en el Departamento de Estudios Internacionales y en la Maestría en Ciencias Sociales del Centro Universitario de 228 LibrosEnRed

Ciencias Sociales y Humanidades (CUCSH), y en la Maestría en Derecho del Centro Universitario de la Ciénega. Ha sido profesor invitado en universidades de España y Argentina. Tiene numerosas publicaciones en libros colectivos y artículos sobre los siguientes temas: el proceso de integración en el MERCOSUR, las Cumbres iberoamericanas, la integración centroamericana, la estrategia de desarrollo e integración de Chile y México.

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