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DESPUÉS DE LA VICTORIA: INSTITUCIONES, STRATEGIC RESTRAINT Y LA RECONSTRUCCIÓN DEL ORDEN DESPUÉS DE GUERRAS MASIVAS John Ikenberry Es altamente acordado que la política doméstica e internacional están enraizadas en varios tipos de órdenes diferentes. Pero ¿son estas dos esferas realmente tan disímiles? Tanto el orden doméstico como el internacional pueden tomar diferentes formas. En algunos países, la política puede ser extremadamente despiadada y coercitiva, mientras que algunas áreas de la política internacional son admirablemente consensuadas y institucionalizadas. Ambas esferas de la política enfrentan problemas similares en la creación y el mantenimiento del orden, y las soluciones que emergen son frecuentemente diferentes, pero a veces similares. A lo largo de las coyunturas históricas, los Estados líderes han adoptado diferentes estrategias para lidiar con el poder posguerra y han construido diferentes tipos de ordenes posguerra. Es posible obtener inferencias acerca de las estrategias de los Estados líderes por el tipo de orden que emerge luego de una guerra. Si los Estados líderes y secundarios aceptan y pueden construir el orden alrededor de instituciones, el orden tomará características constitucionales. ¿Cómo difiere el orden constitucional de los tradicionales órdenes de balance de poder y hegemonía? Variedades de Órdenes Políticos En este libro, el orden político se refiere a los arreglos “gobernantes” entre un grupo de Estados, incluyendo sus reglas, principios e instituciones fundamentales. El orden político es establecido cuando los arreglos organizativos básicos del sistema son montados. Cuando son derrotados, debatidos o desorganizados, el orden ha colapsado; cuando son restablecidos, el orden ha sido recreado. El enfoque está en los principios, reglas e instituciones explícitos que definen el corazón de las relaciones entre los Estados y las expectativas mutuas acerca de sus interacciones. Esta concepción del orden es similar al orden “sistémico” de Gilpin. El orden sistémico no se refiere a todos los aspectos de la cooperación internacional o los arreglos. Se refiere a las reglas y principios básicos del orden entre los Estados dentro del sistema. Se refiere a las reglas del juego. Definido de esta manera, el orden puede tomar una variedad de formas distintas.

Principio organizativo Limites a la concentración de poder Recurso de estabilidad

Balance de poder Anarquía Coaliciones balanceadoras

Hegemonía Jerarquía ninguna

Constitucionalismo Reinado de la Ley Instituciones vinculantes

Equilibrio de poder

Preponderancia de poder

Limites al regreso al poder

Órdenes de Balance de Poder y Hegemónicos Las 3 formas más importantes de orden político entre Estados son aquellas organizados alrededor de la balanza de poder, la hegemonía, y el constitucionalismo. Cada uno representa una forma diferente en que el poder es distribuido y ejercido entre los Estados. Los órdenes basados en balance, hegemonía y constitucionalismo son tipos ideales. Un orden de balance de poder esta organizado sobre el principio de anarquía, donde no existe autoridad política suprema. De acuerdo con Kenneth Waltz, esta es la esencia del sistema internacional. En un mundo anárquico, existen incentivos hacia el balance. La seguridad – de hecho la supervivencia – es el objetivo fundamental de los Estados. El orden está basado en las acciones balanceantes de los Estados – el resultado necesario e inevitable de Estados que buscan asegurar su seguridad en un sistema anárquico. Un orden hegemónico está también basado en la distribución de poder entre los Estados, pero las relaciones están aquí definidos por el principio de la jerarquía. En un orden internacional jerárquico, los Estados están verticalmente integrados con posiciones supra o subordinadas bien definidas. La autoridad política está centralizada, aunque puede haber interdependencia y diferenciaciones funcionales entre las unidades. Pero las jerarquías pueden ser establecidas y mantenidas de diferentes formas. Cuando lo son por el reinado de la ley y la operación de procesos institucionales formalmente acordados, son vistas como un orden político constitucional. En contraste, cuando lo son por el ejercicio coercitivo de poder, capturan el carácter de un orden hegemónico. Son estas profundas disparidades de capacidades de poder las que crean las condiciones para la regla jerárquica. La forma más extrema de orden jerárquico en las relaciones internacionales sería el imperio, en el que las unidades más débiles no son enteramente soberanas y el control está basado de última en la dominación coercitiva. De última, el orden hegemónico es establecido y mantenido

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por la preponderancia de poder del Estado líder, y cuando este poder declina o pasa hacia otro Estado, el orden colapsará. Los órdenes de balance de poder y hegemónicos son ambos criaturas de la distribución internacional de poder. El orden de balance refleja respuestas predecibles y diseñadas a la prevaleciente distribución de poder; son manejadas por el interés fundamental que los Estados tengan en mantener su posición y en no ser dominados por un Estado hegemónico. Como la distribución de poder cambie, cambian las coaliciones balanceantes. Los órdenes hegemónicos son establecidos y mantenidos por la concentración de poder, aunque el grado de coerción directa y de manipulación de Estados débiles y secundarios puede variar. El atractivo ideológico y el prestigio de los Estados hegemónicos son también relevantes en su habilidad para formar un orden estable. Pero mientras que el balance de poder está basado en el “chequeo” de la concentración de poder, un orden hegemónico se basa esencialmente en un poder “no chequeado”. Ambos tipos de orden pueden ser contrastados con el orden constitucional, donde los “chequeos” de poder están mucho mas fijados y desarrollados, enraizados en marcos institucionales relativamente inextricables. ORDEN CONSTITUCIONAL Los órdenes constitucionales están organizados alrededor de instituciones legales y políticas consensuadas que operan para asignar derechos y limitar el ejercicio de poder. El poder es “domado” al reducirse sus consecuencias, con la creación de procesos de participación institucionales y toma de decisiones que especifican reglas, derechos y limites a los detentadores del poder. La condición estructural subyacente sigue siendo anárquica. Pero donde pueden establecerse instituciones que puedan proveer alguna medida de constreñimiento vinculante a los Estados, y donde las políticas domesticas permitan el cumplimiento de compromisos internacionales, las condiciones están dadas para un orden político internacional que opere en alguna medida constitucionalmente. Tres elementos del Constitucionalismo Un orden político constitucional tiene tres características esenciales: 1. Existe un acuerdo compartido sobre los principios y reglas del orden. La participación y el consenso están basados en este acuerdo compartido. Acuerdo significa que las reglas e instituciones son en un sentido fundamental, legítimas. Los participantes adoptan de buena gana las reglas del juego como apropiadas y correctas. 2. Las reglas y las instituciones son establecidas y sientan limites obligatorios y autoritarios al ejercicio del poder. 3. En un orden constitucional, estas reglas e instituciones están afianzadas a un sistema político mayor, y no son alteradas fácilmente. Para cambiar las leyes de un país se requiere la movilización del “pueblo”, y esto sucede en raros momentos en que la lucha popular y la movilización política estallan sobre cuestiones políticas básicas. Reduciendo las implicaciones de Ganar En efecto, los arreglos constitucionales reducen las implicaciones de “ganar” en relaciones internacionales, o, para ponerlo más directamente, sirven para reducir el “retorno al poder”. Esto también es lo que las constituciones hacen en los órdenes domésticos. Sientan límites a lo que un actor que gana desproporcionalmente en el orden puede hacer con esas ganancias, reduciendo la apuesta de ganancias desiguales. Los perdedores se dan cuenta de que sus pérdidas son limitadas y temporales – aceptar estas pérdidas no es arriesgarlo todo, tampoco es darle al ganador una ventaja permanente. La estructura de gobierno constitucional une a los bloques y crea mecanismos institucionales formales que garantizan que cada bloque tenga una chance en el proceso. Ningún bloque puede ganar (o perder) todo, ni todo el tiempo. Las instituciones constitucionales sirven para reducir o limitar los “retornos al poder” de grupos – o Estados – que poseen momentáneamente grandes ventajas de poder. Al reducir los retornos al poder, los órdenes constitucionales reducen lo que un detentador de poder puede hacer con él en cualquier momento dado, a la vez que garantiza que sus ventajas no serán permanentes. Órdenes constitucionales fuertes y débiles Los órdenes políticos pueden ser mas o menos constitucionales en su carácter. Un orden constitucional fuerte, es un orden político en el cual las reglas, derechos y protecciones están en su mayoría consensuadas, altamente institucionalizadas, y generalmente observadas. Lo que define la fuerza de un orden constitucional es la autonomía y resiliencia de las instituciones políticas básicas frente a su manipulación por fuerzas sociales y detentadores de poder.

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Un orden internacional con fuertes características constitucionales es uno en el que las capacidades de poder de los Estados relevantes están altamente constreñidas por instituciones que interactúan y por arreglos vinculantes. Estrategias de restricción de poder Los arreglos “posguerras” de 1648, 1713, 1815, 1919 y 1945, lidiaron con el problema de cómo restringir y limitar el poder. Pero los órdenes que emergieron de estos arreglos fueron distintos. Estas estrategias incluyen la promoción de la autonomía estatal, la división del territorio para dispersar el poder, la creación de alianzas balanceantes y la creación de instituciones vinculantes. Técnica El refuerzo de la autonomía estatal Distribución de poder/territorio Alianzas balanceantes Instituciones vinculantes Integración supranacional

Lógica La fragmentación de unidades políticas minimiza grupos religiosos o imperiales Dispersar las capacidades de poder en múltiples unidades. Restringir agrandamientos de poder Chequear el agrandamiento de poder a través de bloqueadoras coaliciones de Estados Atar a los Estados potencialmente amenazadores en alianzas e instituciones mutuamente constriñentes Compartir la soberanía con instituciones/autoridades políticas generales/centrales

1. La estrategia más básica es reforzar la soberanía estatal. El poder es controlado a través de la fragmentación de las unidades políticas en Estados soberanos. Este fue el objetivo más importante de la paz de Westfalia, conferir autonomía soberana a los Estados territoriales, que eran subordinados a ningún otro tipo de autoridad como una monarquía universal. Una noción legal compartida yacía detrás de la norma: que la autonomía de los Estados era un asunto de derecho o de doctrina legal, y como tal tenía una posición que la fuerza militar por sí sola no podía amenazar. Esta visión de la paz de Westfalia enfatiza los esfuerzos de los Estados victoriosos – particularmente Francia y Suecia – de minar o erosionar el universalismo religioso y el control jerárquico del Sacro Imperio Romano. La paz reflejó un esfuerzo de contrarrestar dominación religiosa/imperial de toda Europa, fortaleciendo la autonomía legal y política de los líderes territoriales. 2. Una segunda técnica del control del poder incluye la separación de las unidades territoriales para dispersar capacidades de poder. El objetivo es asegurarse de que ningún Estado posea suficientes “activos” para dominar a los otros Estados del orden. Los Estados derrotados tienen pocas opciones para resistir este ejercicio, y el colapso de Estados hegemónicos fallidos, como Francia después de 1713 y 1815 y Alemania luego de las guerras mundiales, abre un vasto territorio para la negociación. 3. La tercer estrategia del control de poder es la más familiar: el balance de poder. Aquí los Estados desarrollan arreglos que les permiten agregar su poder a alianzas temporales para contrabalancear las amenazas del sistema internacional, y este comportamiento balanceante conduce a la estabilidad internacional. Los mecanismos y procesos específicos del balance de poder pueden variar en gran medida, pero la lógica esencial es la misma: el agrandamiento de poder es “chequeado” por poderes contrapuestos. Ej.: el tratado de Viena. 4. La cuarta estrategia es instituciones vinculantes. Aquí los Estados responden a potenciales amenazas y rivales estratégicos vinculándolos a instituciones mutuamente constriñentes. Las instituciones pueden tener este impacto por su potencial de vinculación y “lock in”. Los Estados pueden ordinariamente buscar preservar sus opciones, cooperar con otros Estados pero dejar una puerta abierta. A través de instituciones vinculantes, hacen exactamente lo opuesto: construyen compromisos a largo plazo en materia de seguridad, política y economía que son difíciles de abandonar. Ejemplos son los tratados, organizaciones, responsabilidades conjuntas, estándares y principios consensuados, y más. Estos mecanismos elevan el “costo de salida” y crean “oportunidades de voz”, y de esa manera proveen mecanismos que mitigan o resuelven los conflictos. La vinculación institucional puede por sí misma variar en términos de su extensión. Las alianzas de seguridad son la forma más importante y potencialmente extensiva de vinculación. Paul Schroeder argumenta que la alianza que formó el Concierto de Europa fue una manifestación temprana de su lógica vinculante. En este y en otros casos subsecuentes, las alianzas fueron creadas como “pacta de controhendo” – pacto de restricción. Sirvieron de mecanismos para los Estados para manejar y restringir a sus socios dentro de las alianzas. Pero las alianzas pueden también variar en el grado que introducen relaciones vinculantes. La practica de la vinculación institucional (binding) sólo tiene sentido si las instituciones o regímenes internacionales pueden tener un impacto independiente en las acciones de los Estados. Cuando los Estados emplean la vinculación institucional como

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estrategia, están esencialmente acordando constreñirse mutuamente. En efecto, las instituciones especifican lo que se espera que hagan los Estados, y hacen difícil y costoso el no cumplimiento de estas especificaciones. 5. La estrategia final es la integración supranacional formal, donde las obligaciones formales e institucionales entre Estados dentro de la unión son esencialmente indistinguibles de las instituciones políticas y legales internas. La estrategia es similar a la vinculación institucional, pero va más allá del inter-gubernamentalismo para incluir fusiones más formales o el compartir una autoridad soberana formal. La Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA) es uno de los primeros ejemplos de esta estrategia. Muchos observadores argumentan que la Unión Europea está tomando la forma de un orden político supranacional. La vinculación institucional y el supranacionalismo comparten características como mecanismos de restricción de poder. Las instituciones vinculantes, como NATO y OMC están establecidas por tratados multilaterales que especifican compromisos y obligaciones. El Tratado de Roma, que estableció la Comunidad Europea, también estaba asegurado por un tratado multilateral tradicional. Como tal, las instituciones resultantes no son, estrictamente hablando, acuerdos constitucionales. Los tratados que establecen las organizaciones internacionales no disfrutan típicamente del mismo status de “ley suprema” del derecho interno. Los compromisos vinculantes legales e institucionales no reconocen la supremacía legal de una autoridad judicial superior. El Tratado de Roma tampoco fue una constitución, ya que no salvaguardaba los derechos fundamentales de los individuos como ciudadanos Europeos; los Estados miembros retenían el derecho de conferir ciudadanía. Sin embargo, en las décadas recientes, se dieron pasos en la “constitucionalización” del Tratado mediante la expansión de la autoridad y del alcance de la Corte Europea de Justicia y el incipiente establecimiento de derechos de la ciudadanía europea. El más amplio continuum de restricciones de poder está definido por el grado de cooperación institucionalizada y de autoridad legal-formal que forma y limita el ejercicio de poder. En un sentido, las estrategias son todas técnicas que buscan balancear el poder. Incluso en el caso de la Unión Europea, el movimiento hacia una mayor integración y hacia instituciones compartidas es al menos en parte, llevado por la lógica balanceante, sobretodo ante el ascenso de una Alemania unificada y económicamente dominante. Sin embargo, cuando el orden es construido alrededor de prácticas de vinculación institucional y de supranacionalismo, lo es substituyendo restricciones institucionales a controles de balance de poder como el “chequeo” básico a la concentración de poder. La lógica del balance de poder es “chequear” poder a través del establecimiento de un proceso político institucional supervisado por una autoridad legal-formal.

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Estabilidad en el orden de posguerra La idea de estabilidad es mucho más problemática que lo que parece a primera vista. Algunos estudiosos la igualan con un orden internacional en ausencia de guerra; entonces paz y estabilidad se vuelven intercambiables. Pero algunas versiones de la teoría de balance de poder sugieren que la guerra es a veces necesaria como un mecanismo para mantener la estabilidad. Un cambio lento y pacífico puede eventualmente resultar en una transformación radical del orden, lo que no es un signo de estabilidad. Una buena medida de estabilidad es la habilidad del orden político de contener y sobrepasar los disturbios. Diferentes reglas, principios e instituciones serán más capaces de lidiar con los disturbios – como los cambios en la distribución de poder, el ascenso de nuevos Estados, y cambios en los objetivos y propósitos de los Estados – que otros ordenes. Pero la simple durabilidad o longevidad de tal orden no es en sí misma una medida completa de su estabilidad. Medir la estabilidad de un orden político requiere hacer juicios en cuanto a cuan resiliente es frente a los disturbios. En primer lugar es necesario mirar la durabilidad del orden frente a fuerzas amenazantes desde dentro como desde fuera. Pero también es necesario mirar dentro del orden para ver qué clase de mecanismos están trabajando que lo permiten ajustarse y estabilizarse frente a tales disturbios. Cada uno de los 3 modelos de orden político hace diferentes reclamos acerca de las fuentes de estabilidad. Un orden basado en el balance es considerado estable cuando los Estados competidores contrabalancean y producen el equilibrio de poder. En la formulación “waltziana”, la estabilidad se consigue a través de progresivos ajustes competitivos de Estados que operan en anarquía. Hay un aspecto automático de este proceso estabilizador. El sistema tiende hacia el equilibrio, por ende hasta la guerra puede ser entendida como un castigo a los Estados que no responden más directamente a los imperativos del balance. Sin embargo, si nos aproximamos a un contexto internacional, la estabilidad requiere una habilidad de los Estados de reconocer y responder a cambiantes distribuciones de poder. La falla de los Estados “elites” en apreciar cambios de poder y responder con acciones contra balanceantes es una fuente de inestabilidad. Desde este punto de vista, la guerra es el resultado de la falta de una actividad balanceante exitosa. Además, tipos específicos de distribuciones de poder pueden ser más propensas a resultar en balances de poder estables que otras. La disputa continúa acerca de si balances bipolares o multipolares son más estables.

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El orden hegemónico permanece estable siempre y cuando el Estado líder retenga su preponderancia de poder. El problema es que los Estados hegemónicos inevitablemente experimentan una relativa declinación. Los Estados en ascenso eventualmente desafiarán a éste, resultando en rivalidades estratégicas entre grandes potencias, y en guerra hegemónica. La teoría de la estabilidad hegemónica asume que el ascenso o descenso en el largo plazo de los Estados poderosos es la fuente principal de la inestabilidad en el orden hegemónico. Pero deja abierta la posibilidad de que los Estados en ascenso puedan ser acomodados en el orden hegemónico existente, al menos hasta que los beneficios de desafiar al líder sobrepasen a los costos. En ordenes constitucionales, las fuentes de estabilidad son la durabilidad de las instituciones políticas, particularmente las instituciones constitucionales que definen las reglas básicas de la política. La estabilidad del orden depende de la habilidad de estos arreglos constitucionales para limitar lo que los detentadores del poder pueden hacer con él. La estabilidad requiere que las instituciones funcionen relativamente autónomamente y operen para asegurar que no haya perdedores permanentes. En el nivel internacional, la estabilidad de un orden constitucional también depende en la habilidad de las instituciones de limitar efectivamente los límites al “retorno al poder”. Por supuesto, los órdenes constitucionales formales no existen entre Estados. Pero los órdenes internacionales igualmente varían en el grado en que las instituciones han sido establecidas para formar y limitar el ejercicio del poder estatal. La estabilidad de estos órdenes pende de la fortaleza de las instituciones intergubernamentales frente a relaciones de poder asimétricas y cambiantes. (ver conclusión) UNA TEORÍA INSTITUCIONAL DE LA FORMACIÓN DEL ORDEN LA LÓGICA CONSTITUCIONAL Un Estado que gana una guerra tiene incentivos para construir un orden de posguerra que sea legítimo y durable. La guerra ha dejado al Estado en una posición de comando pero este dominio no es totalmente realizado o estable si el orden de posguerra en el que el Estado opera no es legítimo. Un orden político legítimo es aquel en el que sus miembros participan de buena gana y de acuerdo con la orientación general del sistema. Sin embargo, para obtener esta cooperación institucionalizada y de buena gana el Estado debe sobrepasar los miedos de dominación y abandono que tienen los Estados secundarios y débiles. Es decir, necesita hacer que su posición de comando sea más predecible y restringida.

Restricción Estratégica y Conservación del Poder El Estado líder resigna un poco de libertad en el uso de su poder para intercambiarlo por principios acordados y procesos institucionales que aseguren un orden de posguerra durable y predecible. Un asentamiento constitucional conserva el poder del Estado líder de dos maneras: 1. Primero, reduciendo los costos de mantenimiento del orden en el sistema. Es menos costoso, a largo plazo, crear un orden en el que los Estados secundarios consientan sus reglas y principios por sí mismos. Es mucho más efectivo a largo plazo, diseñar los intereses y las orientaciones de los otros Estados en vez de directamente moldear su comportamiento a través de coerción e inducción. La legitimidad que resulta del orden reduce la posibilidad de que los Estados secundarios busquen desafiar continuamente al orden existente. 2. Segundo, el Estado líder de una posguerra puede elegir entre utilizar sus capacidades de poder para ganar ventajas momentáneas en luchas de distribución particulares, o utilizar estas capacidades para invertir en instituciones que persistan en el futuro. Finalmente, la construcción de instituciones es una forma de inversión porque las reglas y las instituciones son “pegajosas”, al menos hasta cierto punto. Las instituciones de posguerra tienden a perdurar y a continuar formando y constriñendo la acción estatal incluso después de que el poder que las creó ha declinado. En general, el Estado líder extiende el horizonte temporal con el que calcula sus intereses. Los Estados débiles y secundarios son ofrecidos con un buen negocio para hoy, por una participación complaciente a futuro. La “ganga” Constitucional ¿Por qué los Estados débiles aceptarían este trato? ¿Porqué no resistir un asentamiento institucional después de la guerra y esperar a que se fortalezcan y puedan negociar un trato más beneficioso? Diversos factores pueden hacer de esta una opción menos atractiva. 1. Primero, sin un arreglo institucional, el “negociado” estará basado simplemente en capacidades de poder, y el Estado hegemónico tendrá una clara ventaja. Las opciones de perder más ahora para ganar más después no son atractivas para un Estado débil que está luchando para reconstruirse después de una guerra.

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2. Segundo, si el Estado líder puede demostrar, con credibilidad, restricción estratégica, los demás comprarán protección frente a amenazas de dominación o abandono. Acuerdos institucionales y substantivos El primer tipo de acuerdo es un acuerdo sustantivo, con resultados que determinan la distribución de los beneficios materiales entre los Estados. El segundo tipo es un acuerdo institucional, que especifica las reglas, principios y parámetros con los que son conducidas las negociaciones particulares sobre resultados. Los acuerdos constitucionales especifican las reglas de juego. Los Estados pueden tener expectativas divergentes acerca de la resolución de varios conflictos distribucionales. Un acuerdo constitucional especifica los principios y mecanismos a través de los cuales estos conflictos serán resueltos. La posibilidad de un establecimiento institucional depende de la habilidad de lograr un acuerdo en los arreglos institucionales inclusive si los intereses substantivos subyacentes permanecen divergentes y antagónicos. Las instituciones no son neutrales con respecto a los intereses de los Estados, ellas no permiten todos los resultados de la misma manera. El acuerdo en atacar las nuevas reglas institucionales proviene de un entendimiento de que dentro de este marco, los arreglos les permitirán defenderse y proteger sus intereses, al menos hasta el grado de hacerlas una opción más atractiva que la riesgosa alternativa. Los acuerdos institucionales especifican un rango de acciones estatales aceptables, pero no determinan por sí mismas y a priori la distribución específica de ganancias. La presencia de alguna incertidumbre o ambigüedad acerca de las implicaciones en la distribución específica de los arreglos institucionales permite a los Estados lograr un acuerdo. Pero demasiada incertidumbre disminuye el atractivo de estos acuerdos institucionales. El acuerdo constitucional requiere algún grado de certidumbre de que las instituciones limitarán la habilidad de los Estados de transformar las disparidades de poder en ventajas permanentes para un solo lado. Luego de que el negocio institucional está pactado, la “pegajosidad” de las instituciones refuerza la estabilidad del arreglo de posguerra. Debe ser entendido que las capacidades de poder no determinarán completamente los resultados substantivos, y que los Estados pueden ser sujetos a orientaciones políticas relativamente estables. El anhelo de un Estado líder de dirigirse hacia un orden institucionalizado también estará influenciado por su juicio acerca de cuán efectivamente puede operar en tal orden. Algunos Estados líderes estarán más preparados que otros. Esta es una variable crucial, que ha formado la voluntad de dictadores militares a dirigirse a democracias constitucionales.

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Estrategias institucionales de Restricción El Estado líder tendrá fuertes incentivos para encontrar maneras de certificar su poder: demostrar que es un responsable y predecible detentador de poder y que el ejercicio de poder es, al menos hasta cierto grado, circunscrito. Para lograr este objetivo, el Estado líder puede seguir varias estrategias de restricción – abriéndose, sujetándose, y haciéndose más predecible y accesible a los Estados débiles y secundarios. BONDING: “abriéndose”, significa que el Estado líder haga que sus movimientos políticos sean más transparentes a los demás Estados, asegurándoles y proveyéndoles acceso a los demás de influir en sus políticas. Una faceta de esta estrategia es lo que Jon Elster llama “bonding”. Cuando un Estado es abierto y transparente a los demás Estados, reduce las sorpresas y permite a los demás monitorear las decisiones domésticas que tienen que ver con el ejercicio de poder. Cuando esta apertura también conlleva mayor accesibilidad de otros Estados a la toma de decisiones, esto provee una seguridad adicional de que el poder puede considerarse responsable y predecible. Los Estados democráticos han tenido ventaja en el proceso de “bonding”. Ya tienen instituciones descentralizadas y permeables que provean a los Estados secundarios con información, acceso y seguridad. “Bonding” puede conllevar métodos formales específicos y procedimientos para la adjudicación de conflictos específicos. Trata de formalizar los procesos de toma de decisiones en el Estado líder cuando estos se relacionan con los Estados secundarios, para producir un sentido de predictabilidad y transparencia en el ejercicio de la política exterior. Y puede proveer mecanismos específicos y formales a los Estados secundarios para que obtengan una “voz” en la toma de decisiones del Estado líder así como de las instituciones y operaciones del orden de posguerra. BINDING: el Estado líder establece relaciones institucionales con otros Estados, limitando su propia autonomía y permitiendo a los otros Estados obtener “oportunidades de voz” en la toma de decisiones del Estado líder. Las instituciones “binding” crean constreñimientos en el modo en que el poder puede ser utilizado en el sistema, de esta convirtiendo a las relaciones asimétricas de poder en menos explotadoras, y a los compromisos mas certeros. Los “retornos al poder” son reducidos. La institucionalización de las relaciones entre Estados débiles y fuertes, cuando crean oportunidades de voz a los Estados débiles, puede ser una solución para estos Estados débiles que desean

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trabajar con, pero no ser dominados por, los Estados fuertes. “Binding” restringe el rango de libertad de los Estados – débiles o fuertes – y cuando los Estados “se vinculan” (bind) entre ellos, reducen conjuntamente el rol y las consecuencias del poder en sus relaciones. La lógica del binding es mejor vista en las alianzas de seguridad, que han sido frecuentemente creadas al menos en parte para permitir a los compañeros aliados restringirse mutuamente y manejar sus relaciones conjuntamente. Pero las alianzas también han sido creadas como “pacta de controhendo”, esto es, pactos de restricción. Las alianzas crean tratados “vinculantes” que permiten a los Estados tomar parte en las políticas de seguridad de sus compañeros. Cuando los tratados de las alianzas son pacta de controhendo los potenciales rivales “se vinculan” entre ellos – aliviando las sospechas, reduciendo las incertidumbres, y creando mecanismos institucionales para que cada uno influya en las políticas del otro. - Elementos del Binding institucional: ¿Qué hace que las instituciones sean “pegajosas” (perdurables)? Se pueden identificar tres procesos de gran escala: Primero, los acuerdos institucionales pueden incorporar procedimientos formales legales u organizacionales y entendimientos que fortalezcan las expectativas acerca de la orientación del comportamiento futuro de un Estado. Se fijan estándares y las expectativas se formalizan en acuerdos. Aunque los Estados son ciertamente capaces de romper un acuerdo institucional, el acuerdo formal por sí mismo crea costos políticos a este rompimiento. Cuando estas reglas y procedimientos institucionales se implementan, obtienen cierto grado de autonomía y autoridad. Además, cuando los acuerdos institucionales se ratifican como tratados formales, esto fortalece el acuerdo como contrato legal, con toda la autoridad y la fuerza que tales acuerdos legales tienen en cada política. Más allá de la consideración de estos acuerdos como leyes, los tratados y otros tipos de acuerdos institucionales crean obligaciones vinculantes que forman parte del contexto de la acción política; ellos provees presupuestos a favor de la política que esté de acuerdo con los compromisos del tratado y crean costos políticos por actuar de otra manera. Segundo, los acuerdos institucionales también llevan a conexiones transgubernamentales, rutinas y coaliciones, que a su vez dan un cierto “momentum” y continuidad a ciertas políticas de Estado y compromisos. La creación de un planeamiento intergubernamental y procesos de toma de decisiones también crean dependencias mutuas. Esto extiende el proceso político a incluir participantes de otros Estados. Los costos de romper con estos links ascienden. Las instituciones internacionales proveen canales para que los Estados formen parte del proceso político de otros Estados: al crear un proceso político continuo e interestatal, las instituciones proveen “oportunidades de voz” para los Estados, mecanismos para influir en lo que los demás Estados piensan o actúan. Los acuerdos institucionales facilitan el crecimiento de grupos burocráticos transgubernamentales y de expertos técnicos que apoyan y refuerzan compromisos políticos particulares. Tercero, un acuerdo institucional puede volverse un vehículo organizador para una mayor serie de actividades políticas e instituciones. El acuerdo institucional provee un marco organizacional y normativo para la activación de grupos domésticos y transnacionales que monitoreen y hagan lobby en gobiernos de conformidad. Los acuerdos institucionales pueden tener también impacto en la continuidad de la política estatal, siempre y cuando los acuerdos promuevan cambios en el carácter de las instituciones domésticas que crean políticas. Más generalmente, al acordar a un orden constitucional, los Estados están comprometiéndose a operar dentro de una serie de instituciones y reglas dadas – están creando un proceso político que certifica que los varios Estados dentro del orden permanecerán enlazados y comprometidos en sus relaciones. - Dependencia y Retornos Crecientes a las Instituciones Un medio importante con el que las instituciones toman características “vinculantes” ocurre cuando instituciones y grupos adyacentes se conectan a una institución y dependen de ella para su propio funcionamiento. Las instituciones se “incrustan” dentro de la política, que a su vez dificulta el cambio institucional. Los costos de cambio o disrupción en la institución crecen con el tiempo. El sistema es cada vez más difícil de reemplazar. Una razón importante por la cual un orden político puede tener características de dependencia, es el fenómeno de “retornos crecientes” a las instituciones. Hay varios aspectos a este fenómeno: Altos costos de iniciación tienden a existir en la creación de nuevas instituciones. Las ganancias de las nuevas instituciones deben ser mucho mayores. Tienden a existir efectos de aprendizaje conseguidos en la operación de la institución actual que le dan ventajas sobre una nueva institución. Las instituciones tienden a crear relaciones y compromisos con otros actores e instituciones que sirven para “incrustar” a la institución y acentuar los costos del cambio. Tomadas juntas, estas características hacen que la matriz institucional produzca crecientes retornos. Cuando las instituciones manifiestan crecientes retornos, se vuelve muy difícil para potenciales reemplazos de instituciones. La noción de crecientes retornos a las instituciones significa que una vez que el momento de selección de la institución viene y se va, el costo del cambio institucional a gran escala sube dramáticamente, incluso si las potenciales instituciones, comparadas a las existentes, son mas eficientes y deseables. En términos de asentamientos

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de posguerra, esto significa que – salvo una guerra o colapso económico – es muy difícil crear el tipo de pausa histórica necesaria para reemplazar el orden existente. La guerra ha eliminado al orden anterior, así que la oferta institucional de posguerra no compite con un digno rival. Pero luego de que las instituciones de posguerra están en su lugar, esta lógica cambia. Los órdenes institucionales rivales tienen ahora que competir con un orden preexistente, con todos los costos e intereses que este manifiesta. DISPARIDADES DE PODER Y ESTADOS DEMOCRATICOS La voluntad y la habilidad de los Estados para buscar estrategias institucionales creadoras de orden, dependen de dos variables: el alcance de las disparidades de poder luego de la guerra y el carácter de los Estados involucrados en el arreglo. Disparidades de Poder y Acuerdos institucionales Cuanto mayores sean las asimetrías de poder, mayor será el grado en que la reconstrucción del orden de posguerra se ocupara de la resolución de problemas relacionados con dominación, abandono, legitimidad y restricción estratégica. Cuando la distribución de poder de posguerra está menos concentrado y la coalición de Estados victoriosos es mayor y mas igualitariamente constituida, los acuerdos necesariamente emergerán de mayores negociaciones. Cuanto mayor el poder del Estado líder, más incentivos y capacidades tendrá para reconstruir el orden alrededor de instituciones vinculantes. Tendrá una mayor cantidad de poder para manejar, y esto intensifica el incentivo de garantizar ganancias a largo plazo y disminuir los costos de consolidación al hacer que el orden sea aceptable para los Estados débiles y secundarios. Las diferencias en disparidades de poder también están determinados por las circunstancias específicas relacionadas al término de la guerra. Estos elementos incluyen: el grado en el que el viejo orden fue destruido por la guerra, la decisión de la victoria y el grado en el que el Estado líder es responsable de ganar la guerra.

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La democracia y los Acuerdos institucionales Las democracias están mejor preparadas para crear instituciones vinculantes y establecer restricciones y compromisos creíbles, que las no-democracias. Varias características específicas pueden identificarse que permiten a las democracias participar en arreglos que reducen los riesgos de dominación y abandono: La transparencia política se refiere a la apertura y visibilidad de la política, y las democracias tienen una variedad de características que promueven tal transparencia, en especial su descentralización de poder y toma de decisiones. Como la toma de decisiones es dispersa, más personas están involucradas en un proceso que es más elaborado. El resultado es que más del negocio de la política debe ser conducido abiertamente. El “secreto” es visto como la excepción y no la norma. La competición política es un sistema de castigos y premios que crea incentivos a los líderes para ser abiertos y confiables. Precisamente por esta competitiva dinámica de partidos y la transparencia del proceso de toma de decisiones, los demás Estados están menos expuestos a sorpresas que frente a las nodemocracias, y esto aumenta la confianza que los demás tendrán en los compromisos del Estado. La apertura y descentralización de los Estados democráticos también provee oportunidades a los demás para consultar y realizar representaciones directamente, incrementando su voluntad de establecer compromisos vinculantes. Finalmente, los Estados democráticos tienen mayores “checks” constitucionales en los cambios abruptos de políticas que los Estados no-democráticos, y esta “viscosidad política” sirve para reducir las sorpresas políticas. Como resultado, las democracias son capaces de portar mayor credibilidad en sus compromisos que las nodemocracias. Su apertura y transparencia permite mayores oportunidades para determinar el carácter y la durabilidad de sus políticas. Su accesibilidad permite a otros gobiernos no sólo recolectar información, sino brindar información directamente y participar activamente al menos en los márgenes de la política. El modelo constitucional de la construcción del orden es un tipo ideal. Los Estados de posguerra probablemente busquen el institucionalismo cuando los Estados democráticos se enfrentan mutuamente en relaciones de poder altamente asimétricas: osea, cuando un nuevo Estado poderoso está mas preocupado en establecer un orden que no requiera una lucha continua de poder, y los Estados débiles estén más preocupados por la dominación y el abandono; y cuando el tipo de Estados que forman parte del arreglo estén más capacitados para establecer instituciones que sean creíbles y vinculantes. Estas circunstancias están presentes en mayor o menor grado en los casos de 1815, 1919 y 1945, pero ninguno conforma totalmente con las típicas características ideales del modelo.

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