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GEORGE

jar luz sobre cómo func iona el capitalism o a

SOROS

en que podría ser mejorado. Yo sostengo que la globalización está desequi­

GLOBALIZACIÚN

librada: el desarrollo de nuestras instituciones

Mi objetivo al escribir este libro no es sólo a rro­ nivel global, sino tam bién proponer maneras

internacionales no ha seguido el mismo ritmo que el desarrollo de los mercados financieros internacionales; la globa liza ción de la economía ha avanzado y nuestras medidas políticas se han qu e ­ dado atrás. Basándome en estas premisas he formulado una serie de pro ­ puestas prácticas que, en mi opinión, harían del capitalismo global algo más estable y equitativo. Lo que me ha llevado a escribir este libro ha sido la poco acertada alianza entre los fundam entalistas del mercado, en el extremo de las derechas, y los activistas de la antiglobalización, a la izquierda de las izquierdas. Extra­ ños com pañeros de cama. El objetivo de este libro es crear otra forma de coalición cuya misión sea re fo rm a ry reforzar nuestras instituciones internacionales (creando nuevas allá donde sea necesario) para satisfacer las necesidades sociales que han promovido el descontento actual. M e permito decir que creo estar cualificado para este proyecto. He trabaja­ do con éxito en los mercados financieros globales y, más importante aun, he luchado para hacer de este mundo un lugar mejor en el que vivir.

600532

á

GEORGE

SOROS

GLOBALIZACIÚM Traducción de Rafael Santandreu Lorite

Planeta

Este libro no podrá ser reproducido, ni total ni parcialmente, sin el previo permiso escrito del editor. Todos los derechos reservados Título original: Globalization © PublicAffairs™, a member of the Perseus Books Group, 2002 © por la traducción, Rafael Santandreu, 2002 © Editorial Planeta, S. A., 2002 Diagonal, 662-664, 08034 Barcelona (España) Diseño de la sobrecubierta: Florencia Helguera Ilustración de la sobrecubierta: © Image Source/ Alamy; foto del autor: © S. Guneyev/TimePix Primera edición: octubre de 2002 Depósito Legal: B. 40.713-2002 ISBN 84-08-04551-2 ISBN 1-58648-125-8 edición original Composición: Víctor Igual, S. L. Impresión: A&M Gráfic, S. L. Encuademación: Eurobinder, S. A. Printed in Spain - Impreso en España

índice

Prefacio para la edición española

I

Prefacio

7

Agradecimientos

15

Introducción: Las deficiencias del capitalismo global

19

1. C om ercio internacional: la O rganización Mundial del Com ercio

51

2. La ayuda internacional: el componente que falta

79

3. La reform a estructural: los bancos de de­ sarrollo multilateral

125

4. Estabilidad financiera: el Fondo M onetario Internacional

137

Conclusión: Hacia una sociedad abierta global

179

Apéndice: La propuesta de los DEG

213

índice temático

219

Prefacio para la edición española

Cuando comencé a escribir este libro, el colapso de la economía argentina y la crisis económica que se desa­ tó en Brasil en el 2002 aún no habían sucedido. Aun así, estas dos recientes crisis contribuyen a reforzar aún más la validez de mis argumentos respecto al defec­ tuoso diseño de nuestro sistema financiero. Dicho llanamente, los políticos no han entendido cóm o funcionan los mercados financieros, m ientras que las instituciones internacionales han fracasado en su intento de m antener el m ismo ritm o que la inte­ gración global de la economía. Las crisis seguirán sien­ do la plaga de nuestro sistema financiero mientras éste se siga resistiendo a una reforma significativa. Brasil es un buen ejemplo. La solución que final­ mente fue ofrecida a ese país no logró acabar con la cri­ sis. El Fondo Monetario Internacional aportó un paque­ te de ayudas de treinta mil millones de dólares, más de lo esperado, pero hasta ahora no ha conseguido

II

La globalizadón

aliviar la crisis de los mercados. Después de una peque­ ña bajada inicial, los intereses de los bonos brasileños se volvieron a poner en unas cifras incompatibles con la solvencia a largo plazo. Esta incapacidad de aportar la ayuda necesaria nos muestra que algo funciona esencialmente mal en el sis­ tema financiero internacional tal y como está consti­ tuido actualmente. Los problemas de Brasil no pueden achacarse a nada que Brasil haya hecho: la responsa­ bilidad recae plenamente en las autoridades financie­ ras internacionales. Es cierto que al escribir este texto Brasil parece a punto de escoger a un presidente que no es del agrado de los mercados financieros. Pero si los mercados finan­ cieros internacionales van a tom ar preferencia sobre la democracia, entonces es que algo falla en el sistema. Bajo la influencia de lo que yo llamo «fundamentalismo del mercado», el FM I no aporta suficientes venta­ jas a sus miembros. En los últimos años, el llamado «Consenso de Was­ hington» ha puesto su fe en la capacidad de los m er­ cados para corregirse a sí mismos. Esta fe se ha demos­ trado infundada. Desde que el capital puede moverse libremente, las crisis se han sucedido una tras otra y el FM I se ha visto obligado a poner en marcha paquetes de ayudas cada vez mayores. Los fundamentalistas de mercado culpan de la sitúa-

Prefacio para la edición española

Itl

ción al riesgo m oral creado por las mismas del FMI. A partir de la crisis asiática, el FM I pasó de entrar al res­ cate desde fiiera a promover el rescate de la economía desde el interior del país en crisis. En ese m om ento se revelaron los verdaderos peligros de invertir en los mer­ cados emergentes, y desde entonces ha habido una inversión de los flujos de capital, que ahora fluyen des­ de la periferia hacia el centro. La verdad es que los mercados financieros necesi­ tan un prestamista de último recurso para preservar la estabilidad, y no puede haber prestamista de últi­ mo recurso sin un m ínim o de riesgo m oral. Todos los países desarrollados han aprendido esta lección a nivel interno, pero aún tenemos que aprenderla a nivel inter­ nacional. El sistema actual está desequilibrado. Está diseñado para preservar a los m ercados financieros internacionales, no para salvaguardar la estabilidad de los países de la periferia. El sistema ha hecho que el balance entre riesgo y recompensa respecto a la inver­ sión en mercados emergentes dé un resultado negativo. El Consenso de Washington comienza por averi­ guar cuánto excedente presupuestario se necesita para mantener la deuda bajo control. Cuanto más altos sean los tipos de interés, más alto será el excedente necesa­ rio. En el caso de Brasil, con un 20 por ciento de inte­ rés y un crecimiento del 4 por ciento, el excedente pri­ m ario debería de ser de un 4,8 por ciento para evitar

IV La globallzaclón

que el cociente entre Producto Nacional Bruto y Deu­ da creciera: es obviamente imposible alcanzar ese exce­ dente. La pregunta que debemos hacernos es qué tasas de interés pueden concillarse con un crecimiento razo­ nable. Un excedente prim ario de un 3,75 por ciento debería ser el máximo exigido, y no el mínimo, y podría aguantar tasas de interés de no más del 10 por ciento. El reto es lograr que las tasas de interés bajen has­ ta ese punto. Se necesitan créditos y garantías inter­ nacionales, y lo com plicado es encontrar los instru­ m entos adecuados que mantengan los riesgos reales — que son diferentes del riesgo moral— dentro de unos límites razonables. En este libro y en otros lugares he sugerido que en lugar de un paquete de ayudas tradicional del FM I, los bancos centrales de los países desarrollados debe­ rían abrir sus ventanillas de descuento a los bonos de la deuda del gobierno brasileño. Los bonos brasileños subirían y la confianza del inversor retornaría en vista de que hay un prestamista de último recurso que ava­ la la operación. El riesgo se minimizaría al no aumentar el total que los bancos centrales estaban dispuestos a prestar en paralelo a la subida de precios del mercado. Los ban­ cos comerciales volverían a abrir sus líneas de créditos y el crecimiento basado en las exportaciones volvería

Prefacio para la edición española

V

a tirar de la economía, especialmente si Estados U ni­ dos aboliera completamente sus tasas sobre la im por­ tación de acero. La crisis se esfumaría como si nunca hubiera existido. M i propuesta funcionaría allí donde el reciente paquete de ayudas fracasó, y no costaría más. No es demasiado tarde para adoptarla. Una vez electo, el futu­ ro presidente no tendría ningún motivo para plantear­ se interferir en el pago de la deuda. Pero de seguir en la situación actual, tendrá motivos más que suficientes para pedir algún tipo de ayuda internacional y no dejar que su país se desangre hasta m orir como hizo Argen­ tina.

Agosto, 2002.

Prefacio

M i objetivo al escribir este libro no es sólo arrojar luz sobre cóm o funciona el capitalismo a escala global, sino tam bién proponer medidas que podrían m ejorarlo. Para este propósito, he adoptado una definición de globalización más bien limitada. En este contexto, globalización será igual a libre movimiento de capitales y al aumento del dominio por parte de los mercados finan­ cieros y las corporaciones multinacionales de las eco­ nomías nacionales. Este enfoque tiene la ventaja de limi­ tar el tema de debate. Sostengo que la globalización está desequilibrada: el desarrollo de nuestras instituciones internacionales no ha seguido el mismo ritm o que el desarrollo de los mercados financieros internaciona­ les; la globalización de la economía ha avanzado y nues­ tras medidas políticas se han quedado atrás. Basán­ dom e en estas premisas he form ulado una serie de propuestas prácticas que, en m i opinión, harían del capitalismo global algo más estable y equitativo.

8 La globalización

Lo que me ha llevado a escribir este libro ha sido la poco acertada alianza entre los fundamentalistas del mercado, en el extremo de las derechas, y los activis­ tas de la antiglobalización, a la izquierda de las izquier­ das. Extraños compañeros de cama, pero entre los dos pueden lograr mermar o destruir las instituciones inter­ nacionales que tenemos en la actualidad. El objetivo de este libro es establecer otra form a de coalición cuya misión sea reformar y reforzar nuestras instituciones internacionales (creando nuevas allá donde sea nece­ sario) para satisfacer las necesidades sociales que han promovido el descontento actual. Tenemos que admi­ tir que nuestras Instituciones Financieras y Comercia­ les Internacionales (IF C IS)1 tienen defectos; todas las instituciones las tienen. Razón para mejorarlas, no para destruirlas. Me perm ito decir que creo estar cualificado para este proyecto. He trabajado con éxito en los mercados financieros globales (lo cual me ha proporcionado una visión de cóm o operan desde dentro) y, más im por­ tante aún, he luchado para hacer de este m undo un lugar m ejor en el que vivir. He construido una red de fundaciones cuyo objetivo es promover las sociedades1

1.

He acuñado este término para agrupar a las instituciones

financieras internacionales (IFIS) y la Organización Mundial del Comercio (OMC) bajo una misma denominación.

Prefacio

9

abiertas. Creo que el capitalismo global, tal y com o lo entendemos hoy, es una distorsión de lo que debería ser una sociedad global abierta. Soy sólo uno de los muchos expertos en mercados financieros, pero mi sin­ cero e intenso interés por el futuro de la humanidad me aparta de la mayoría de ellos. Me he pasado la mayor parte de estos últimos cinco años estudiando los defec­ tos de la globalización y he escrito varios libros y artí­ culos sobre el tema. A m i último volumen, Open Society:

Reforming Global Capitalismo le faltaba, sin embargo, la prescripción de soluciones. Este libro pretende, entre otras cosas, cubrir esa carencia. En más de una ocasión, me han dicho que hay cier­ ta contradicción entre sacar provecho de los m erca­ dos financieros globales e intentar reformarlos. Yo no lo veo así. Estoy ardientemente interesado en m ejorar el sistema que me ha hecho un hombre de éxito para que perdure todo lo posible. Nací en 1930 en H un­ gría, en el seno de una familia judía, y viví los avatares de las ocupaciones nazi y soviética. Aprendí a una tem ­ prana edad lo im portante que es la clase de régimen político imperante para la supervivencia y el bienes­ tar de uno. Como estudiante en la London School o f Econom ics, me influenció muchísimo la filosofía de2

2.

George Soros, Open Society: Reforming Global Capitalism,

PublicAffairs, Nueva York, 2000.

10 La globalizado n

Karl Popper, autor de La Sociedad abierta y sus enemi­

gos.3 Tan pronto como conseguí tener éxito trabajan­ do con fondos de cobertura (hedgefunds), creé una fun­ dación, la Open Society Fund (ahora Open Society Institute), para «abrir las sociedades cerradas, ayudar a las sociedades abiertas a ser más viables y promover un modo de pensar crítico». Eso era en 1979. Al prin­ cipio, la fundación se centró en abrir sociedades cerra­ das; después del derrumbamiento del imperio sovié­ tico, se dedicó a fom entar la transición de sociedades cerradas a abiertas; y más recientemente ha adoptado como objetivo principal el estudio de los defectos del capitalism o global. Este libro es el fruto de tal com ­ promiso. Como ya he mencionado antes, uno de mis obje­ tivos es construir una coalición para reformar y refor­ zar las actuales IFCIS y, en ese empeño, m e he encon­ trado con una dificultad: siempre es más fácil movilizar al público en contra de algo que a favor de algo. Eso me ha llevado a concluir que una empresa como la mía debe ser suficientemente general com o para satisfacer las aspiraciones de la gente y suficientemente específi­ ca para perm itir la coalición de grupos a su alrededor. La planificación de un proyecto como el m ío no pue­ de desarrollarla un individuo por su cuenta. Por eso,

3. Publicado en 1944.

Prefacio

n

hice llegar el borrador de este libro a una buena can­ tidad de personas y les pregunté qué les parecía. Reci­ bí muchas críticas y comentarios valiosos y decidí incor­ porar aquellas sugerencias que estimé constructivas. Creo que la versión final de este libro pone sobre la mesa una agenda constructiva que el público puede apoyar y los gobiernos del mundo implementar. La más importante de mis propuestas es el uso de los Derechos Especiales de Giro (DEG) para la provisión de bienes públicos a escala global. Esta idea no pretende curar todos los defectos de la globalización — nada lo hará— , pero podría ayudar a construir un mundo mejor. Recuerdo que el 11 de setiembre de 2001 me halla­ ba en la recta final de la redacción de este libro cuan­ do los terroristas golpearon el corazón de Estados Uni­ dos. Este terrible evento transform ó el orden de las cosas. Entonces, tuve la sensación de que el libro se que­ daba corto. Sí, explicaba mis propuestas (las cuales con­ sideraba prácticas antes del 11 de setiembre), pero no explicaba con detalle la visión de sociedad global que ten­ go en mente. Creo que ahora es más necesario que nun­ ca ondear el concepto de la globalidad a los cuatro vien­ tos. No es suficiente con hacerle la guerra al terrorismo; la gente también necesita tener una visión global de un mundo futuro mejor. El 11 de setiembre ha supuesto una conmoción para el pueblo de Estados Unidos al darse cuenta de que hay

12 La globaiización

personas que los ven de manera diferente a com o se ven ellos. Ahora están más preparados para reevaluar el mundo y el rol que su país juega en él. Se trata de una oportunidad inusual para repensar y remodelar el mun­ do en profundidad; al menos, más de lo que era posi­ ble antes del 11 de setiembre. Por lo tanto, he decidido añadir una conclusión al libro para subrayar mi visión de lo que debería ser una sociedad abierta y global. El lector notará que se trata de un texto diferente al resto del volumen. Se trata más de un tratado (no exento de polémica) que de un infor­ me sobre las deficiencias del capitalismo global; más una visión abstracta que un conjunto de propuestas prácticas. De hecho, tengo la intención de seguir ela­ borándolo en el futuro. Y más im portante aún, la con­ clusión necesita pasar todavía por el proceso crítico al que el resto del libro se ha visto som etido, com o he explicado antes. En verdad, la conclusión lo necesita más porque habla de temas que no conozco tanto como el sistema financiero global. También pasó por m i cabeza no incluir esta con­ clusión porque esta parte puede poner en peligro mi objetivo al escribir este libro: conseguir un amplio con­ senso. La propuesta de los DEG requerirá del apoyo de Estados Unidos para ser implementada y m i con­ clusión es muy crítica con la administración unilateral de Bush y su pretensión de im poner un enfoque hege-

Prefacio

13

m ónico en los asuntos internacionales. Al final, deci­ dí confiar en el público que me interesa movilizar. La gente no necesita estar de acuerdo con todas mis pos­ turas para apoyar la propuesta de los DEG, y si el públi­ co la apoya, los gobiernos dem ocráticos, aunque les disgusten mis críticas, deberán respetar el deseo del pueblo.

Agradecimientos

Se puede decir que este libro ha sido escrito de form a interactiva. Y digo interactiva porque, en una primera fase, distribuí cerca de mil borradores titulados «Infor­ me preliminar sobre la globalización», debatí sobre sus contenidos en varios encuentros y recibí m uchos comentarios críticos sobre el mismo. Con estefeedback> revisé el texto del informe y de ahí salió este libro. Quie­ ro aprovechar este espacio para agradecer a todos los que han contribuido con sus com entarios y críticas, porque han sido de un valor inm enso. Cada uno de ellos será capaz de juzgar por sí mismo hasta qué pun­ to he tenido en cuenta sus comentarios, pero para mí, puedo decir que este proceso ha sido muy instructivo y ameno. Eso sí, mía es la responsabilidad sobre el pro­ ducto final. Estoy especialmente agradecido a Fred Bergsten, del Institute for International Econom ics, quien reunió a una audiencia cualificada para organizar uno de los

16 La globalilación

primeros debates. También quiero dar las gracias a Cari Tham del O lo f Palme International Center de Estocolmo, que organizó con gran agilidad un debate con Joe Stiglitz, Amartya Sen, Candido Grzybowski y Susan George. Muchas gracias también a la Central European University, que condujo un seminario de tres días de duración sobre globalización en Budapest en asocia­ ción con la Universidad de Warwick. También tuve la oportunidad de dar a conocer mis ideas en un almuer­ zo en la Brookings Institution, en un encuentro del Grupo de los Treinta, en un retiro del Fondo M oneta­ rio Internacional, en un seminario de la London School o f Econom ics y en el encuentro inicial del State o f the World Forum Com ission. El Council o f Foreign Relations organizó un pequeño taller sobre m i pro­ puesta de los Derechos Especiales de Giro (DEG) con la participación de Charles Calomiris, M orton Halperin, Robert H orm ats, Roger Kubarych, G eoff Lamb, Karin Lissakers, Alian Meltzer, Edmund Phelps, Benn Steil, Edwin Truman, Paul Volcker y M ichael Weinstein. También mantuve una serie de encuentros con funcionarios gubernamentales, miembros del Congreso y personas asociadas a mis fundaciones. Quiero hacer una mención especial de aquellas per­ sonas con las que he tenido conversaciones sobre el libro o han tenido la amabilidad de enviarme sus opi­ niones: M orí Abramowitz, M artti Ahtisaari, Graham

\

' A g rad e cim ie n to s

17

Allison, Anders Aslund, Byron Auguste, Terrice Bassler, Michael Ben-Eli, Fred Bergsten, Jagdish Bhagwati, Gavin Bingham , Alan Blinder, Em m a Bonino, Jack Boorm an, León Botstein, M ark M alloch Brown, M ichel Camdessus, Thomas Campbell, Geoffrey Cañada, W illiam Cline, Robert Conrad, George Cowan, Bob Deacon, Philippe de Schoutheete Tervarent, Joan Dunlop, Jessica Einhorn, Yehuda Elkana, Gareth Evans, Jonathan Fjried, Jim Garrison, William Goetzmann, John Gray, John Grieve Smith, Wilfried Guth, M orton Halperin, Eveline Herfkens, Carla Hills, Robert Hormats, David Howell, M ichael IgnatiefF, M ichael Jendrejczyk, William Jordán, Miguel Kiguel, Mervyn King, Neil Kinnock, Horst Kohler, Charles Kolb, David Korten, Justin Leites, Jerome Levinson, Anatol Lieven, Mahmoud M am dani, Paul M artin, Charles Maynes, Federico Mayor, William M cDonough, Alian Meltzer, Michael Moore, Bill Moyers, Aryeh Neier, Andre Newburg, Sylvia Ostry, Jim Ottaway, Thom as Palley, Stewart Paperin, Christopher Patten, M aurice Peston, Jacques Polak, Gustav Ranis, Anthony Richter, Dani Roodrik, Alex Rondos, David Rothm an, Barney Rubín, Richard Ruffin, Andrew Sacher, Gary Sampson, Robert Scalapino, Tim Scanlon, Pierre Schori, Klaus Schwab, Amartya Sen, Jaime Serra, Clare Short, John Sim ón, Kirik Sokoloff, Valery Soyfer, Herb Sturz, Daniel Tarschys, James Tobin, Frank Vogl, Lori W allach, John W illiam son,

18 La globafizadón

Mabel Wisse Smit, James Wolfensohn, Richard Wyatt y Violetta Zentai. Pido disculpas a aquellos que haya olvidado mencionar. No quiero acabar esta lista de agradecimientos sin acordarme de Karin Lissakers, mi experta asesora sobre D EG . Gracias asim ism o a Yvonne Sheer que hizo mucho más que mecanografiar innumerables versio­ nes del texto (coordinó el proyecto y realizó un gran trabajo de com probación de datos). Peter Osnos, de PublicAffairs, fue más que un editor; fue una parte inte­ gral del proyecto. Paul Golob y Robert Kimzey, tam ­ bién de PublicAffairs, dirigieron las tareas de publica­ ción con su usual eficiencia. M ichael Vachon estuvo a cargo de la gestión de la inform ación y Robert Boorstin puso la voz crítica. Ha sido un placer trabajar con todos ellos.

Introducción Las deficiencias del capitalismo global

Globalización es un térm ino demasiado usado que nos remite a una amplia variedad de significados. Para el propósito de este libro, lo equipararé a desarrollo de mercados financieros globales y al crecimiento de cor­ poraciones transnacionales con su creciente dominio sobre las economías nacionales. Creo que la mayor par­ te de los problemas que la gente asocia a la globaliza­ ción, incluida la penetración de valores de mercado en áreas tradicionalmente libres de ellos, pueden ser atribuidos a estos fenómenos. También se podría deba­ tir acerca de la globalización de la información y la cul­ tura, de la expansión de la televisión, Internet y otras formas de comunicación o de la pujante movilidad y comercialización de ideas, pero me temo que ello nos apartaría demasiado del debate central. Prefiero lim i­ tar el estudio de esta manera para poder elaborar algu­ nas propuestas prácticas para la m ejora de las institu­ ciones.

20 La globalízación

La globalízación, tal y como está definida aquí, es un fenómeno relativamente reciente muy diferente de lo que podía ser este fenómeno hace cincuenta o inclu­ so veinticinco años. Al final de la segunda guerra m un­ dial la mayoría de los países controlaba de manera estric­ ta las transacciones internacionales de capitales. Las instituciones de Bretton Woods, el Fondo M onetario Internacional (FM I) y el Banco Mundial, fueron dise­ ñadas para facilitar el comercio y la inversión interna­ cional en un m om ento en el que la fluidez de capitales privados estaba muy restringida.1 Gradualmente fue suprimiéndose el control sobre los movimientos de capi­ tal y, bajo el ímpetu de la crisis del petróleo de 1973, los mercados financieros en el exterior se expandieron rápidamente. Una década más tarde, bajo los manda­ tos de Ronald Reagan y Margaret Thatcher, se acelera­ ron los movimientos internacionales de capitales, pero no fue hasta principios de la década de 1990, después del derrumbamiento del imperio soviético, que los mer­ cados financieros se hicieron realmente globales. Éste no ha sido el primer período en que los m er­ cados financieros internacionales han jugado un papel tan dom inante; condiciones similares se observaron 1

1.

La reconstrucción de una Europa rota fue una parte impor­

tante de la misión del Banco Mundial. Al final, fue llevada a cabo por el Plan Marshall.

Las deficiencias del capitalismo global 21

antes de la primera guerra mundial. Fue precisamen­ te el estallido de la confrontación bélica lo que provo­ có la interrupción de los movimientos internaciona­ les de capitales. Después» en la década de 1930, la Gran Depresión volvería a detenerlos. Es evidente que no se trata de procesos irreversibles. La característica más destacada de la globalización es que permite que los capitales financieros se m ue­ van libremente; en contraste, el movimiento de las per­ sonas sigue fuertemente regulado. Debido a que el capi­ tal es un ingrediente esencial de la producción, los distintos países deben competir para atraerlos; eso inhi­ be su capacidad para regularlos e imponerles tasas. Bajo la influencia de la globalización, el carácter de nuestra economía y las disposiciones sociales han sufrido una transformación radical. La capacidad de movimiento del capital debilita la capacidad del Estado para ejer­ cer control sobre la economía. La globalización de los mercados financieros ha hecho que el Estado del bie­ nestar surgido después de la segunda guerra mundial quede obsoleto porque la gente que necesita de segu­ ridad social no puede dejar el país, pero el capital en que se basa el Estado del bienestar sí puede.2

2.

La participación del sector público en el Producto Inte­

rior Bruto (PIB) no ha decrecido necesariamente, pero la mane­ ra en que se consiguen y se gastan los fondos sí ha cambiado.

22 La globalización

Y esta transform ación no ha sido accidental. El objetivo de la adm inistración Reagan en Estados U ni­ dos y del gobierno de Thatcher en Reino Unido fue reducir la capacidad del Estado para interferir en lá econom ía, y la globalización servía muy bien a este propósito. En m i opinión, los cambios acaecidos desde la déca­ da de 1980 no se han entendido bien. Ni siquiera se tie­ ne una idea aproximada de ellos.3 La visión dom inan­ te, al menos en el mundo angloparlante, es la siguiente: el capital siempre ha estado encantado de zafarse de impuestos y regulaciones, de manera que es fácil inter­ pretar que la tendencia actual a reducir los impuestos y las regulaciones es una manifestación eterna y uni­ versal de las leyes económicas (naturales y, por tanto, válidas). Llamo a esto fundamentalismo de mercado . Esta postura sostiene que la distribución de los recur­ sos se debe dejar en manos de la dinámica del m erca­ do y que cualquier interferencia con esos mecanismos reduce la eficiencia de la econom ía. Para los fundamentalistas del mercado, la globalización ha supuesto un éxito.

3.

Por ejemplo, la encuesta sobre globalización de The Eco-

nomist (27 de setiembre de 2001) niega que la globalización haya reducido la capacidad de los Estados para imponer impuestos y regulaciones.

Las deficiencias del capitalismo giobai 23

La globalización es en verdad un proceso deseable en muchos aspectos. La iniciativa privada es más efi­ ciente que el Estado a la hora de crear riqueza. Más aún, los Estados tienden a abusar de su poder; la globaliza­ ción ofrece un grado de libertad individual que nin­ gún Estado podría garantizar. La libre competencia a escala global ha liberado la inventiva de emprendedo­ res talentosos y ha acelerado las innovaciones tecno­ lógicas. Pero la globalización también tiene su cara nega­ tiva. En primer lugar, mucha gente, especialmente en los países menos desarrollados, se ha visto perjudica­ da por ella al no estar apoyada por ninguna red de segu­ ridad social; son muchas las personas marginadas por los mercados globales.4 En segundo lugar, la globali-

4.

Los diferentes análisis económicos sobre el impacto de la

globalización han arrojado resultados desiguales. El estudio de Dollar y Kraay del Banco Mundial afirma que los países en vías de desarrollo que han participado en la globalización (y que han obtenido mayor incremento en el comercio como porcentaje de PIB después de 1980) han experimentado un crecimiento más alto y acelerado que el que experimentaban antes de la globalización o que los países en vías de desarrollo «no globalizados». Esos paí­ ses han reducido la diferencia de ingresos con respecto a los países industrializados. El estudio encontró que no había correlación entre los cambios en el comercio y desigualdad entre los países. Sin embargo, la pobreza absoluta se ha visto reducida en los «glo-

24 La globalizadón

zación ha causado una mala distribución de los recur­ sos; el equilibrio entre bienes privados y bienes públi­ cos no es el correcto. Los mercados son efectivos a la hora de crear riqueza» pero no a la hora de garantizar la satisfacción de las necesidades sociales. Cuando la búsqueda de los beneficios se convierte en la única preo­ cupación es fácil que se descuide el medio ambiente y se entre en conflicto con otros valores sociales. En ter­ cer lugar, los mercados financieros globales son pro­ clives a las crisis. La gente que vive en países desarro­ llados puede no darse cuenta de la devastación que traen las crisis financieras porque éstas, por razones que explicaré más tarde, tienden a golpear m ucho más fuerte a las economías en desarrollo que a los países industrializados. Estos tres factores se combinan para crear un terreno de juego muy desigual. Los fundamentalistas del mercado reconocen los beneficios de los mercados financieros globales, pero ignoran sus inconvenientes. Sostienen que los mercabalizados». Por otro lado, el economista de Harvard Rodrik argu­ menta que la innovación interior dirigida a los inversores del país es un factor mucho más importante que la apertura del com er­ cio. David Dollar y Aaxt Kraay, «Trade, Growth and Poverty», Development Research Group, Banco Mundial, junio de 2001. Dani Rodrik, «The Global Govemance o f Trade as if Development Really Mattered», para el Programa de Desarrollo de las Naciones Uni­ das, Universidad Harvard, julio de 2001.

Las deficiencias del capitalismo global

25

dos financieros tienden al equilibrio y producen una distribución de recursos óptima. Aun aceptando que los mercados no son perfectos, consideran que es mejor dejar la distribución de los recursos en manos del m er­ cado que no interferir a través de regulaciones nacio­ nales o internacionales. Sin embargo, es peligroso confiar excesivamente en la dinámica del mercado. Éstos están diseñados para facilitar el libre intercambio de bienes y servicios entre participantes deseosos de hacerlo, pero no son capa­ ces, por su cuenta, de cuidarse de necesidades colecti­ vas como la ley y el orden o el mantenimiento de la mis­ ma dinámica del mercado. Y tampoco son competentes a la hora de asegurar la ju sticia social. Esos «bienes públicos» sólo pueden ser provistos mediante la inter­ vención política. Es cierto que los procesos políticos son en general menos eficientes que los mecanismos del mercado, pero no podemos vivir sin ellos. Los mercados son am ora­ les: perm iten que la gente actúe según sus intereses. Imponen algunas normas sobre cómo expresar esos in ­ tereses, pero no añaden ningún juicio moral a los inte­ reses mismos. Ésta es una de las razones por las que son tan eficientes. Es difícil decidir lo que está bien y lo que está mal; si los dejásemos a su libre albedrío, los m er­ cados permitirían que la gente persiguiese sus intere­ ses sin obstáculos ni cortapisas.

P lO í

.

26 La globalización

Pero la sociedad no puede funcionar sin distin­ ciones entre el bien y el mal. La tarea de tom ar deci­ siones colectivas acerca de lo que está permitido o pro­ hibido está en manos de los políticos y, por cierto, éstos tienen dificultades para tom ar decisiones colectivas en un mundo que carece de un fuerte código moral. Inclu­ so la creación y mantenimiento de los mercados requie­ re de una acción política. Este punto lo entienden bien los fundamentalistas del mercado. Lo que ya no se acep­ ta tanto es que la globalización de m ercados sin su correspondiente fortalecimiento délas medidas socia­ les y políticas a nivel internacional ha conducido a un desarrollo social desigual. A pesar de sus inconvenientes, soy un ardiente defensor de la globalización. La apoyo no sólo por la riqueza extra que produce sino por la libertad que pue­ de proporcionar. Lo que llamo sociedad global abierta podría asegurarnos un grado de libertad muy superior al que podría ofrecer un Estado individual. Considero que la sociedad global actual, en la que los capitales se mueven libremente pero los intereses sociales reciben poca atención, es una forma de sociedad global abier­ ta distorsionada. El propósito de este libro es identifi­ car las distorsiones y proponer algunas medidas prác­ ticas para corregirlas. Se necesita llevar a cabo reformas institucionales en las siguientes áreas:

/

Las deficiencias dei capitalismo global 27

1. Para contener la inestabilidad de los mercados financieros. 2. Para corregir la parcialidad inherente a nues­ tro comercio internacional y a nuestras instituciones financieras (IFCIS) que favorecen a los países desarro­ llados que, en gran medida, los controlan. 3. Para complementar a la Organización Mundial del Comercio (O M C). Esta institución, que facilita la creación de riqueza, debe contar con instituciones inter­ nacionales de poder similar dedicadas a otros objeti­ vos sociales, como la reducción de la pobreza y la pro­ visión de bienes públicos a escala global. 4. Para m ejorar la calidad de vida de las gentes en países que sufren de corrupción, represión o gobiernos incompetentes. También debemos atender a la penetración de los valores de mercado en áreas de donde tradicionalmente han estado ausentes. Y ello no depende sólo de refor­ mas institucionales; requiere de una reorientación de nuestros valores. Por ejem plo, profesiones com o la medicina, la abogacía y el periodismo se han conver­ tido en negocios. Soy consciente del problema, pero en este libro me centraré en las reformas institucionales. No existe consenso acerca de la necesidad de lle­ var a cabo reformas institucionales. Los fundamentalistas del mercado tenderán a poner objeciones a los

28 La globalizadón

primeros tres puntos; sin embargo, los activistas de la globalizadón, extrañamente, se niegan a ver el cuarto punto. Los m alos gobiernos son la mayor fuente de pobreza y miseria del mundo de hoy. (La mala situa­ ción geográfica es otra de las principales causas, pero es mucho más difícil actuar sobre eso.) A pesar de todo, los activistas antiglobalización no le han dado a este factor el peso que se merece. La globalizadón no es un juego de suma cero. Los beneficios superan a los costes y con eso quiero decir que el incremento de riqueza producido por la globalización puede usarse para compensar las injusticias que ella misma crea. Y todavía sobrarían beneficios. Este punto es difícil de demostrar porque costes y beneficios no pueden reducirse a un común denominador: el PIB no es una medida apropiada del bienestar humano.5 De todas formas, toda la evidencia indica que los ganado­ res podrían compensar a los perdedores y seguir sacan­ do buenos beneficios. El problema es que los ganado­ res no com pensan a los perdedores. No hay un equivalente internacional al proceso político que ocu­ rre dentro de los Estados individuales. Mientras los mer­ cados se han hecho globales, los políticos siguen fir­ memente enraizados en la soberanía del Estado.

5.

Amartya Sen, Development as Freedom , Alfred A. Knopf,

Nueva York, 1999.

Cas deficiencias dei capitalismo global 2$

/

Es evidente que se han dedicado pocos recursos a corregir las deficiencias de la globalización. Y resulta­ do de ello es el desequilibrio entre los países ricos y pobres que no cesa de crecer. El 1 por ciento más rico del planeta recibe tanto com o el 57 por ciento de los pobres. Más de 1000 millones de personas viven con menos de un dólar al día; cerca de mil millones de per­ sonas carecen de acceso a agua limpia; 826 m illones sufren de malnutrición;6 10 millones mueren todos los años a causa de la falta de atenciones médicas m ín i­ mas.7 Esas condiciones no están necesariamente cau­ sadas por la globalización, pero la globalización ha hecho muy poco para ponerles solución. Las injusticias de la globalización han generado un am plio resentim iento plasmado en m ultitudinarias protestas. Los activistas de la antiglobalización inten­ tan m inar o destruir las instituciones internacionales que sostienen el com ercio internacional y los m erca­ dos financieros globales. Pero eso no es todo, desde el otro extremo ideológico tam bién se amenaza a las ins­ tituciones internacionales. Los fimdamentalistas del

6. Informe sobre el desarrollo humano 2001, Programa de De­ sarrollo de Naciones Unidas, Nueva York, 2001. 7. Comisión sobre macroeconomía y salud, Invertir en salud

para el desarrollo económico, Organización Mundial de la Salud, Ginebra, diciembre de 2001.

30 La globallzación

mercado se oponen a cualquier medida que interfiera con la dinámica del mercado; en verdad, su hostilidad frente a instituciones internacionales es incluso más grande que su aversión a la regulación gubernamental. La coalición involuntaria de la extrema derecha y la extrema izquierda ha conseguido debilitar las pocas instituciones internacionales que poseemos. El m ovi­ miento antiglobalización ha estado atacando las IFCIS y especialmente a la O M C , m ientras el Congreso de Estados Unidos ha estado obstruyendo principalmen­ te el trabajo de la ONU y, en segundo lugar, el de las IFCIS. Es una verdadera lástima. Necesitamos institucio­ nes internacionales más fuertes, no más débiles. Ne­ cesitamos form ar una coalición de otro género cuyo propósito sea reform ar y reforzar nuestros acuerdos internacionales, no destruirlos. El propósito de este libro es proponer una agenda alrededor de la cual esta coalición pueda florecer. Las instituciones que sostienen el comercio inter­ nacional y los mercados financieros globales son rela­ tivamente fuertes. No hay duda de que necesitan llevar a cabo algunas reform as porque ahora operan casi exclusivamente para el beneficio de los países ricos que las controlan, frecuentem ente en detrim ento de los pobres que se hallan en la periferia del sistema. Pero son más efectivas y están m ejor dotadas que las insti­

Las deficiencias de! capitalismo global 31

tuciones internacionales dedicadas a otros objetivos com o la preservación de la paz, el desarrollo social y político, la mejora de la salud, las condiciones de tra­ bajo y los derechos humanos. La ONU, la institución más im portante al margen de las IFCIS, proclama a los cuatro vientos sus nobles intenciones, pero no posee ni los medios ni el poder para traducir esas intenciones en hechos reales. Sus honorables objetivos están expresados en su Carta Fun­ dacional, formulados en térm inos de «Nosotros, los pueblos...». Pero sus propios estatutos están basados en la soberanía de los Estados miembros y los intere­ ses de éstos no siempre coinciden con los de sus ciu­ dadanos. Muchos Estados no son dem ocráticos y muchos habitantes ni siquiera son ciudadanos. Como resultado de todo ello, la ONU no puede llevar a cabo la m isión que anuncia su Carta Fundacional. Se trata de una institución útil que, sin duda, podría serlo aún más, pero si se la juzga por las palabras que dan inicio a sus estatutos, muchos serán los que se indignen. Tene­ mos que tener en cuenta que la ONU es una asociación de Estados. Com o observó el cardenal Richelieu en el siglo xv n , y Henry Kissinger ha reiterado más reciente­ mente, los Estados tienen intereses, pero no principios.8

8.

Según Kissinger, Richelieu dijo una vez: «El estado no es

inmortal; su salvación es ahora o nunca», lo que Kissinger Ínter-

32 La giobaiizaclón

Según esto, los Estados miembros tienden a poner sus intereses nacionales por encim a del interés común y ello es un serio impedimento para el funcionamiento de la O N U El elemento más poderoso de la ONU es el C on­ sejo de Seguridad porque puede invalidar la sobera­ nía de los Estados m iem bros. Sólo los cinco m iem ­ bros perm anentes del C onsejo de Seguridad tienen derecho de veto; si se ponen de acuerdo, pueden impo­ ner su voluntad al resto del mundo, aunque ello no ocu­ rre con mucha frecuencia. De hecho, la ONU com bi­ na dos instituciones bajo un solo marco de trabajo: el Consejo de Seguridad, cuya prioridad es la soberanía de los Estados m iem bros, y el resto, subordinado a aquél. La necesidad de unanimidad en las decisiones hace que sus instituciones carezcan de efectividad y efi­ ciencia: la Asamblea General sólo tiene debates intras­ cendentes y las diferentes agencias están muy lim ita­ preta como que los Estados son recompensados sólo por su poder, no por hacer el bien, Henry Kissinger, Diplomacy, Simón & Schuster, Nueva York, 1995. En el siglo x ix, el vizconde Palmerston dijo de la política exterior británica: «No tenemos aliados eternos ni enemigos perpetuos. En cambio, nuestros intereses sí son eternos y perpetuos.» (Discurso en la Cámara de los Comunes, 1 de m ar­ zo de 1848.) John Bartlett, Familiar Quotations: A collection ofPas-

sages, Phrases and Proverbs Traced to Their Sources in Ancient and Modern Literature, Little, Brown, Boston, 1992, p. 397.

Las deficiencias del capitalismo global 33

das ante la necesidad de acomodar las demandas de los Estados miembros. De hecho, sirve más de lugar de reti­ ro para diplomáticos superfluos y políticos fuera del poder que de otra cosa.9 Después del derrumbe del com unism o hubo un fugaz momento en el que el Consejo de Seguridad pudo haber actuado como se supone que debe, pero las poten­ cias occidentales no le dieron la oportunidad. En la cri­ sis de Bosnia los países m iembros no se pusieron de acuerdo y en la de Ruanda fracasaron en actuar bajo un mismo mando. En los últimos años, Estados U ni­ dos no ha pagado sus cuotas y, de alguna forma, ha sor­ teado o quitado im portancia a la ONU. Incluso des­ pués del 11 de setiembre, Estados Unidos ha intentado (y logrado) actuar fuera del m arco de la ONU siem­ pre que le ha sido posible. La disparidad entre nuestras IFCIS y nuestras ins­ tituciones políticas internacionales ha provocado que el desarrollo de la sociedad global sea extremadamen­ te desigual. El comercio internacional y los mercados financieros globales son muy buenos a la hora de gene­ rar riqueza, pero no pueden atender al resto de nece­ sidades sociales, como la preservación de la paz, la ate­ nuación de la pobreza, la protección del medio am biente, las condiciones de trabajo o los derechos

9. La situación ha mejorado bajo el liderazgo de Kofi Annan.

34

globalizadón

hum anos, que es lo que generalmente se denom ina «bienes públicos». Al final, el desarrollo económico, es decir, la producción de bienes privados, ha resultado ser más importante que el desarrollo social, esto es, la pro­ visión de bienes públicos. Esta distorsión sólo puede ser corregida adoptando mejores medidas para la pro­ visión de bienes públicos. En este contexto, es im por­ tante recordar que el comercio internacional, los mer­ cados que funcionan bien y la creación de riqueza en general son también bienes públicos. Los activistas de la antiglobalización están deplorablemente asesorados cuando intentan destruir las IFCIS que aseguran esos bienes públicos. «Hundir o perjudicar seriamente» a la OM C sería contraproducente: destruiría la gallina de los huevos de oro. En vez de manifestarse en contra de la OM C, deberían luchar por unas instituciones efectivas e igualitarias que persiguiesen unos objetivos justos. La OM C ha decidido iniciar una nueva ronda de negociaciones que se llamará «Ronda para el Desarro­ llo». M i parecer es que ésta debería estar acompañada por una ronda de negociaciones similar destinada a la provisión de otros fondos públicos. Las necesidades son bien conocidas por todos. La Cumbre del Milenio de la ONU, que tuvo lugar en setiembre de 2000, esta­ bleció los O bjetivos de Desarrollo del M ilenio, pro­ puestas ambiciosas pero factibles, com o la reducción de la pobreza, el control de las enfermedades, la m ejo­

Las deficiencias del capitalismo global

35

ra de la salud y la educación primaria universal para el año 2015. La ONU ha programado una Conferen­ cia Internacional sobre Financiación para el Desarro­ llo en Monterrey, M éxico, para marzo de 2002. Esta conferencia debería centrarse en la aportación de fon­ dos públicos a escala global. Si no lo hace, el desarro­ llo seguirá siendo desigual. La tarea de la OM C es facilitar el intercambio inter­ nacional de bienep y servicios entre sus socios. Po­ dem os decir que esta tarea la ha llevado a cabo con eficiencia, estableciendo reglas vinculantes y un m eca­ nismo efectivo para hacerlas cumplir. Existen dos poten­ tes razones por las que no se puede aplicar el mismo sistema para la provisión de otros bienes públicos. Una es que muchos países simplemente carecen de los recur­ sos necesarios para cumplir los estándares y requeri­ m ientos internacionales. La otra es que sería difícil encontrar un sistema para hacer cumplir las reglas como el que se usa para el com ercio, esto es, la concesión o retirada del acceso al mercado. A m i modo de ver, en vez de eso, se deben crear algunos incentivos financie­ ros que animen voluntariamente al cumplimiento de las reglas internacionales y las buenas prácticas. Así, la amonestación consistiría en retener los incentivos. Esto podría ser una solución en un mundo donde la sobe­ ranía de los Estados impide la imposición de reglas a países individuales.

36

La globalización

Una de las principales propuestas de este libro es que se com plem ente la reglam entación de la O M C para la provisión de bienes privados con un siste­ ma para la provisión de bienes públicos basado en los incentivos. La globalización no puede ser responsable de todas las dolencias que presenta el mundo en la actualidad. De hecho, las principales causas de miseria y pobreza de hoy son los conflictos arm ados, los regímenes corruptos y los Estados débiles, y la globalización no puede tener la culpa de los malos gobiernos. En todo caso, la globalización ha obligado a los diferentes paí­ ses a m ejorar su eficiencia o al menos a reducir el papel del gobierno en la econom ía. Pero tam bién es cierto que la globalización ha hecho el mundo más interde­ pendiente y, a consecuencia de ello, ha aumentado el perjuicio que pueden causar los problemas internos de los países individuales. Por eso no es suficiente con dise­ ñar mejores medidas para la provisión de bienes públi­ cos a escala global; debemos también encontrar mane­ ras de m ejorar las condiciones políticas y sociales en los distintos países. Ésta es la segunda propuesta de este informe. Los ataques terroristas del 11 de setiembre nos han demostrado en nuestra propia casa cuán interdepen­ diente es ahora el mundo y cuán im portante es para nuestra seguridad que estemos atentos a la situación

Las deficiencias del capitalismo global 37

interna de los demás países. Bin Laden no hubiese podi­ do lanzar su ataque contra Estados Unidos sin la pro­ tección de Afganistán. Pero esto ya era así antes del 11 de setiem bre. Desde el final de la guerra fría, la mayor parte de las crisis que han conducido a baños de sangre han estado causadas por conflictos in ter­ nos más que por conflictos entre Estados. Durante la guerra fría, las dos superpotencias explotaban los con­ flictos internos, pero tam bién los contenían. Después, las superpotencias dejaron de im poner restricciones a la violencia y los coñflictos tuvieron que term inar en desastres para que atrajesen la intervención interna­ cional. Esto es debido a que la intervención exterior ha estado, en gran medida, restringida a acciones puni­ tivas. Realm ente ha habido muy pocos in tentos de influir m ediante refuerzos positivos. Después de la segunda guerra m undial, Estados Unidos inauguró el Plan M arshall, con ben eficios duraderos para la mayor parte de Europa. Tras el desplome del im pe­ rio soviético no hubo ninguna iniciativa similar. La ayuda exterior sólo ha supuesto un mero 0,1 por cien­ to del P IB de Estados Unidos que, com parado con el 0,3 por ciento al inicio del Plan Marshall, se nos anto­ ja escaso. En efecto, la evolución de la ayuda externa com o porcentaje del P IB no nos m uestra un pano­ rama alentador (véase tabla 1).

F uente: Oficina de Presupuestos del Congreso, diciembre de 2001

Tabla 1: E v olu ción de la ayuda extern a de E E. U U . co m o p o rcen taje del P IB 1 9 4 6 -2 0 0 1

Las deficiencias del capitalismo global 39

Está claro que es preferible la acción preventiva (basada en los incentivos positivos) a la intervención después de que haya estallado la crisis. La prevención es menos cara y causa mucho menos sufrimiento hum a­ no. Por otro lado» la experiencia muestra que la pre­ vención de las crisis no puede empezar demasiado pron­ to. Una intervención demasiado precoz no atrae titulares. Com o se ha dicho en más de una ocasión: «Sobre las crisis abortadas no hay inform es.» En el momento en que la tensión ya ha conducido a un derra­ mamiento de sangre, a cada minuto que pasa se hace más difícil prevenir una mayor pérdida de vidas. Inclu­ so un país como Estados Unidos, donde prevalece la ley, no está exento de las presiones de la venganza. Pero en los primeros compases del conflicto es difícil pre­ decir que una disputa va a llevar a un enfrentam ien­ to sangriento. Éste es un argumento de peso a favor de lo que yo llamo sociedades abiertas , donde las dispu­ tas pueden dirimirse en contextos internacionales e instituciones destinadas a resolver esos conflictos. No cabe duda de que tam bién en las sociedades abiertas pueden surgir conflictos, pero es menos probable que term inen en baños de sangre. Es de vital interés para Estados Unidos y el resto de democracias m ejorar la calidad de los gobiernos y fom entar las sociedades abiertas por todo el m undo. No olvidem os que las sociedades abiertas no pueden sustituir al poder mili-

40 La globatízadón

tar, pero pueden reducir la probabilidad de tener que usarlo. La democracia y la apertura de la sociedad no pue­ den ser impuestas desde el exterior porque el principio de la soberanía no permite las injerencias. Una estra­ tegia posible sería reforzar la sociedad civil y ofrecer incentivos a los gobiernos que pongan en marcha refor­ mas económicas y políticas. Las dos propuestas que plantea este libro tienen un com ún denom inador: tanto la provisión de bienes públicos como la m ejora de la situación interna requie­ ren de algunas transferencias de los países ricos a los pobres. Esto va en contra de la base del fundamentalismo del mercado, que afirma que los mercados, aban­ donados a su albedrío, aseguran la óptima distribución de los recursos. Las transferencias de recursos ofrecidas por las IFCIS existentes son inadecuadas. La mayoría del dine­ ro del FM I se usa para rescatar países en los que ya ha estallado la crisis. El negocio principal del Banco M un­ dial es el préstamo; su capacidad de dejar dinero está en gran parte limitada a los beneficios que genera su actividad crediticia. La OM C no está en absoluto inte­ resada en las transferencias de recursos. Las IFC IS podrían jugar un papel más constructivo del que ju e­ gan en estos m om entos — hablaremos de ello en los capítulos 1 ,3 y 4— , pero existe una necesidad de una

Las deficiencias del capitalism o global

41

nueva forma de transferencia internacional de recur­ sos que opere de forma diferente a las actuales IFCIS. Éste es el componente que falta para desarrollar una intervención institucional adecuada. Se trata del pun­ to central de este libro y lo desarrollaremos con más detalle en el capítulo 2. Será muy difícil que los países ricos se comprome­ tan a aportar transferencias de recursos a nivel institu­ cional. Han pasado más de treinta años desde que la Comisión Pearson aprobó — y la ONU apoyó— el obje­ tivo de donar el 0,7 por ciento déi PIB para el desarro­ llo de países pobres. Sólo cinco países alcanzan o reba­ san ese porcentaje;10 en el año 2000, la contribución de Estados Unidos era sólo del 0,1 por ciento y el total de la ayuda de los países desarrollados llegó a un esca­ so 0,24 por ciento del PIB. El principal culpable de este déficit es Estados Unidos. No es por accidente que las transferencias inter­ nacionales de recursos estén tan por debajo del obje­ tivo del PIB del 0,7 por ciento o que Estados Unidos esté entre los países desarrollados que menos donan. Existe la creencia, especialmente en Estados Unidos, de que la ayuda externa es ineficaz y a veces contrapro­ ducente. Lo que es peor, esta idea no carece por com ­ pleto de fundamento. Me siento cualificado para hablar

10. Dinamarca, Noruega, Países Bajos, Suiza y Luxemburgo,

42 La globallzaclón

de este tema porque he estado personalmente im pli­ cado en proporcionar ayuda en una escala significa­ tiva — una cantidad que ha llegado a los 425 millones de dólares anuales en los últimos cinco años— para la prom oción de las sociedades abiertas. Por eso» me doy cuenta de las deficiencias de la adm inistración de la ayuda externa. Estoy convencido, basándom e en mi experiencia, de que administrándola de otra manera podría m ejorarse su efectividad e im pacto. Es más, no soy el único que se da cuenta de esas deficiencias. Instituciones com o el Banco Mundial y la Organiza­ ción para la C ooperación y el Desarrollo Económ i­ cos (O C D E) han llevado a cabo serios esfuerzos para evaluar y m ejorar la efectividad de la ayuda y, fruto de eso, gradualmente está surgiendo un nuevo para­ digma.11 Se trata de dar a los receptores un sentido de pro- 1

11.

El Informe mundial sobre el desarrollo 2000/2001 del Ban­

co Mundial, elaborado por un equipo de expertos en desarrollo dirigido por Ravi Kanbur y Nora Lustig, explora estos temas y hallazgos e incluye una extensa bibliografía de la literatura sobre el tema. Paul Collier y David Dollar, del Banco Mundial, han rea­ lizado un innovador estudio y han escrito mucho sobre el tema. Sus recomendaciones claves están resumidas en Can the World Cut

Poverty in Half? How Policy Reform and effective Aid Can Meet the DAC Targets, Development Research Group, Banco Mundial, Was­ hington, DC., 1999.

Las deficiencias del capitalismo global 43

piedad y participación en los programas que se supo­ ne han de beneficiarles. Como yo lo veo, la ayuda extranjera ha tenido varios defectos: • En primer lugar, la ayuda sirve, más que a los inte­ reses de los receptores, a los de los donantes. Fre­ cuentemente, esta asistencia depende de intereses de seguridad nacional basados en consideraciones geo­ políticas, independientemente del nivel de pobreza o del talante del gobierno que recibirá la ayuda. La ayuda a África durante la guerra fría nos propor­ ciona un ejemplo mayúsculo. Después de la caída del Muro de Berlín, la Alemania del Oeste — deseosa de la reunificación— concedió grandes sumas de dine­ ro a la Unión Soviética, sin mucho interés en cóm o era gastado. Más tarde, Ucrania se convirtió en pen­ sionista del Oeste por cuestiones geopolíticas. Debi­ do a que el mal gobierno es la principal causa de pobreza, sería muy im portante prestar atención a la situación política de los países a los que se ayuda. • Un segundo punto, relacionado con el primero, es que los receptores raram ente tienen el control de los proyectos de desarrollo. Éstos casi siempre son diseñados e implementados por foráneos. Cuando el experto se va, no deja mucho a sus espaldas. Los

44

¿3 globafización

programas im portados no suelen echar raíces.12 A los países receptores les gusta canalizar la ayuda a tra­ vés de sus propios ciudadanos, los cuales tam bién actúan como valedores de los programas. Pero inclu­ so las instituciones internacionales prefieren enviar expertos extranjeros antes que capacitar a profesio­ nales autóctonos. La razón es que los expertos rin­ den cuentas a aquellos que les pagan. Nadie, a excep­ ción de m is fundaciones y, más recientem ente, el Programa de Desarrollo de la ON U (PD N U ), está dispuesto a pagar a expertos que dependan de los receptores de la ayuda. 12.

Collier y Dollax afirman daramente: «La investigación evi­

dencia que los donantes no han ejercido mucha influencia sobre la política (al menos, no un impacto positivo)», Can the World Cut

Poverty in Half?, 21. Muchas evaluaciones de la ayuda multilate­ ral y la efectividad del Fondo concluyen que cuanto más alto es el grado de «pertenencia» de las reformas, mayor es el éxito. Un artículo del FM I, elaborado para una serie de seminarios sobre condicionalidad, conduye: «Las políticas no tienen probabilida­ des de ser implementadas de manera efidente a no ser que las auto­ ridades las adopten como propias y cuenten con un apoyo mayoritario en el país.» Visto que una «condicionalidad excesiva» mina el sentimiento de pertenencia, el FMI ha empezado a simplificar y reducir la condicionalidad en sus programas. Véase «Condicio­ nalidad en los programas apoyados por el Fondo: perspectiva gene­ ral», elaborado por el Departamento de Políticas de Desarrollo, FMI, 20 de febrero de 2001, párrafo 14.

Las deficiencias del capitalismo global

45

En tercer lugar, la ayuda extranjera es normalmente intergubernamental. Los gobiernos receptores reci­ ben la asistencia y actúan com o sus guardianes, des­ viando fondos según sus intereses particulares. En algunos casos, estas ayudas se convierten en la prin­ cipal fuente de apoyo a gobiernos impopulares. En cuarto lugar, los donantes insisten en tener el con­ trol de la ayuda que proporcionan a nivel nacional, lo que comporta una falta de coordinación. Cuando los donantes compiten por ayudar, es más fácil que los gobiernos receptores desvíen los recursos según sus propios intereses. Éste fue el caso de Bosnia, don­ de, en gran medida, se malgastó una ayuda interna­ cional que sólo sirvió para alimentar a los caciques locales. Finalmente, pocos reconocen que la ayuda interna­ cional es una empresa de alto riesgo. En mi opinión, es mucho más fácil crear una empresa comercial que organizar un programa de ayuda. Eso es debido a que no hay una medida del beneficio social, m ien­ tras que las ganancias empresariales se pueden demos­ trar en un balance. Aparte de eso, la ayuda la suelen administrar burócratas que, asumiendo riesgos, tie­ nen mucho que perder y nada que ganar. No es de extrañar que los resultados sean tan deslucidos, espe-

46 La globalización

cialmente cuando sus gestores son juzgados con el mismo rasero que los demás funcionarios; sin incen­ tivos por las dificultades que implica su espinoso tra­ bajo. Hay que destacar, no obstante, que la ayuda extranjera ha producido resultados positivos en diver­ sos aspectos de países en transición, por ejem plo, en la organización de los bancos centrales, de los mer­ cados financieros y del sistem a judicial. Esto nos muestra que, a pesar de todos los inconvenientes, la ayuda extranjera puede ser de m ucho valor. M i red de fundaciones trabaja en diferentes líneas de actuación. Su m isión es fom entar el desarrollo de sociedades abiertas. Sean cuales sean los méritos o fallos que puedan tener, su propósito es servir a los intere­ ses de los receptores. En la medida de lo posible, inten­ tamos que sean ciudadanos de esos países los que diri­ jan los programas. Un comité compuesto por oriundos decide las prioridades. Cuando pueden, trabajan con el gobierno; cuando no pueden', lo hacen indepen­ dientem ente. A veces se encuentran en clara oposi­ ción con él. No cabe duda de que, cuando las funda­ ciones pueden cooperar con el gobierno, suelen ser más efectivas; pero cuando no pueden, su trabajo es más necesario y apreciado porque ofrecen una urgente fuen­ te alternativa de fondos para la sociedad civil. Como regla general, cuanto peor es el gobierno, m ejor es la

Las deficiencias del capitalismo global 47

fundación, porque cuenta con el compromiso y apo­ yo de la sociedad civil. M uchas veces se confunde sociedad abierta con sociedad civil. La sociedad civil es sólo uno de los com ­ ponentes de la sociedad abierta; igualmente im por­ tantes son un gobierno democrático, responsable de las necesidades y deseos de un electorado, y un sector pri­ vado, en gran m edida independiente del gobierno. Cuando una fundación puede trabajar con un gobier­ no, busca m ejorar la capacidad del m ism o y hacerlo más responsable ante la sociedad. Los gobiernos recep­ tivos a esa dase de ayuda tienden a tener muchos donan­ tes. Pero los donantes tienen su propia agenda y los gobiernos tienen dificultades para llevar a cabo lo que se les pide. Algunas de las ayudas más valiosas que han prestado las fundaciones han consistido en increm en­ tar la capacidad de los gobiernos permitiendo que ellos mismos escogiesen expertos según sus propios crite­ rios (y preferiblem ente de su propia nacionalidad). Además de las fundaciones nacionales, m i red tam­ bién incluye un número de programas que tratan áreas específicas com o la educación, los m edios audiovi­ suales, la salud, la inform ación, la cultura, el sistema judicial, el desarrollo de las pequeñas y medianas empresas y demás. Esos programas operan a través de las fundaciones nacionales, pero éstas pueden decidir si quieren participar o no; si lo hacen, asumen la pro-

48

La globalizadón

piedad y responsabilidad de la ejecución de los pro­ gramas dentro de su país.13 La interacción entre fun­ daciones nacionales y redes de program as crea una matriz que com bina necesidades locales y competen­ cia profesional. Se trata de una matriz abierta. Las fun­ daciones nacionales tienen la posibilidad de operar fue­ ra de los lím ites de los program as, tal y com o los diseñamos nosotros y, de hecho, tienden a hacerlo en apoyo de la sociedad civil y la cultura. Los programas pueden trabajar tam bién con otras instituciones loca­ les diferentes a las fundaciones nacionales, cosa que también suelen hacer en defensa de los derechos huma­ nos y los m edios de com unicación independientes. Sería inapropiado aplicar los m ism os criterios y métodos que aplicamos en entornos privados a entor­ nos públicos. Sin embargo, el enfoque de mi red de fun­ daciones sí puede y, en mi opinión, debe ser adaptado a lá ayuda internacional financiada por los gobiernos. En el capítulo 2 esbozaré los principios de esta idea. Mi propuesta se bása, una vez más, en la utilización de los DEG de los países ricos.

13.

Aproximadamente se gasta un 85 por ciento del dinero de

mi fundación en los países beneficiarios. En comparación, en toda su historia, sólo el 44 por ciento del dinero prestado por la Aso­ ciación Internacional de Desarrollo (AID) y del Banco Mundial se ha gastado en los mismos países prestatarios.

Las deficiencias del capitalismo global 49

Para ser realistas, es improbable que los gobiernos adopten por propia iniciativa mi propuesta de los DEG; demasiados intereses burocráticos y políticos militan en su contra. Ésa es la razón por la que debemos movi­ lizar a la sociedad civil. Ya ha llegado el m om ento de hacerlo. La coalición conocida como Jubileo 2000 (for­ mada por activistas pro-ayuda al tercer mundo y gru­ pos eclesiásticos) ha estado luchando por la condona­ ción de la deuda de los países pobres fuertem ente endeudados.14 Los gobiernos del G7 y del G 20 están buscando maneras de aliviar los problemas creados por la globalización.15 La Conferencia Internacional de la ONU de marzo de 2002 sobre Financiación para el De­ sarrollo podría ser otro fórum para hablar sobre el tema. El ataque terrorista del 11 de setiembre ha hecho que la opinión pública de Estados Unidos esté más atenta a lo que pasa en el mundo, más receptiva a nuevas ideas y más compasiva. Si el público lo pide, el gobierno actuará. Desafortunadamente, es más difícil movilizar a la sociedad civil a favor de algo que en contra de algo. 14. Al movimiento le agradó la idea de asociar la condona­ ción de la deuda al concepto bíblico de jubileo. El papa Juan Pa­ blo II declaró el año 2000, año de jubileo. 15. El G7 está formado por Canadá, Francia, Italia, Japón, Rei­ no Unido y Estados Unidos. El G20 incluye a las principales eco­ nomías de mercado.

50 La globalízación

Pero la propuesta de los DEG que expongo en el capí­ tulo 2 es suficientem ente concreta y razonable para generar el apoyo del público. No se puede decir lo mis­ mo del resto de propuestas que lanzo en los siguien­ tes capítulos y que se centran en reform ar nuestras actuales IFCIS. Se trata de cuestiones más arcanas diri­ gidas a expertos. Pero, sin duda, el interés del público es im portantísim o. Ellos pueden hacer que las auto­ ridades actúen.

C apítulo 1 Comercio internacional: la Organización Mundial del Comercio

La teoría económica ha demostrado que — si los otros factores permanecen inalterados— el comercio inter­ nacional beneficia a todas las partes. En la práctica, esos otros factores raramente permanecen inalterados. En particular, los que ganan en el comercio internacional no suelen compensar a los que pierden. No obstante, son pocos los que cuestionan los beneficios del comer­ cio internacional. Los países pueden buscar, sin embar­ go, obtener beneficios adicionales imponiendo una serie de restricciones a las importaciones o subvencionan­ do las exportaciones. Las partes perjudicadas proba­ blemente contraatacarán y, si el proceso no se revisa, puede ser que se pierdan los beneficios potenciales del negocio. Ésa es la razón de que sea tan importante esta­ blecer reglas generales a las que se tengan que ajustar todas las partes, y eso es lo que ha conseguido la OM C. Esto es lo que hace que la OM C sea una institución tan valiosa. Si no existiese, alguien tendría que inventarla.

52 La giobalizacíón

La OM C es, en muchos sentidos, la más avanzada y desarrollada de nuestras instituciones internaciona­ les. Ha tenido éxito no sólo a la hora de crear una legis­ lación internacional, sino también a la hora de impo­ nerla. El sistema que usa para ello consiste en autorizar al país perjudicado a tomar represalias, a no ser que reci­ ba una compensación o que se abandone la práctica que le perjudica. Se trata de un procedimiento muy efecti­ vo. En la mayor parte de las otras áreas (es decir, excep­ tuando el comercio internacional), la soberanía de los Estados interpone una cantidad insuperable de obstá­ culos al cumplimiento de las leyes internacionales. He sido un gran admirador de la OM C; principal­ mente, por su eficacia, aunque en realidad no la cono­ cía en profundidad. D e hecho, los trabajos internos de la OM C son tan complicados que cuando se habla­ ba sobre la organización, solía quedarme al margen. Pero recientemente, la OM C ha sido atacada por una coalición de organizaciones no gubernamentales (ONG) y por los sindicatos. Esto me ha obligado a estudiar a fondo la organización y he encontrado que algunas crí­ ticas tienen m ucho sentido. El concepto de la organización en sí no tiene nin­ gún problema. La misión de la OM C es la liberalización del comercio internacional mediante la imposición de unas reglas, y esta misión la cumple brillantemente. En realidad, dado el hecho de que la organización de la

Comercio internacional: la Organización Mundial del Comercio

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O M C requería del consentim iento unánim e de los miembros fundadores, debemos entenderla como un logro destacable (de ingenuidad) del derecho. No obs­ tante, los críticos tienen razón cuando afirman que la OM C favorece a los países ricos y a las m ultinaciona­ les. Este sesgo no se debe al concepto de la O M C sino a la manera en que se aplica su sistema y a la ausencia de una estructura similar que defienda otros objeti­ vos com o la protección del medio ambiente, los dere­ chos de los trabajadores y los derechos humanos. Habla­ remos más adelante de estos dos tipos de deficiencias. Con respecto al uso indebido del sistem a de la OM C, he de destacar dos puntos importantes. El pri­ mero es la disparidad de trato de los productos de los países desarrollados y los de aquéllos en vías de de­ sarrollo (hablamos del comercio de mayor magnitud). La cosa no es complicada: la retirada de restricciones tarifarias y no tarifarias en los productos agrícolas, tex­ tiles y de zapatería está prevista para un período mucho más largo que el resto de bienes industriales. Los paí­ ses avanzados gastan unos 360000 millones de dóla­ res al año en subsidios a la agricultura.1 En contraste, sólo gastan 53 700 millones de dólares en ayuda exter-1

1.

Los datos corresponden a 1999 y su fuente es Agricultura!

Policies in OCDE Countries: Monitoring and Evaluation 2001, ta­ bla III.

54

ia globaUzación

na.2 Estados Unidos sigue aprovechándose de sus leyes

anti-dumping , lo que se puede entender com o una medida de protección ante las importaciones de bajo coste. Estos hechos hacen que no todos partan de la m ism a línea de salida; los países pobres salen desde posiciones atrasadas.3 El segundo punto hace referencia a la desigualdad en favor de los intereses de las corporaciones. Existen acuerdos sobre Derechos de Propiedad Intelectual rela­ cionados con el Comercio (D PIC ) y Medidas en mate­ ria de Inversiones relacionadas con el Comercio (M IC), pero no hay acuerdo acerca de los derechos del traba­ jo relacionado con el comercio, excepto el trabajo peni­ tenciario o algunas medidas ambientales relacionadas con el com ercio. La elección de temas sobre los que intervenir favorece claramente los intereses de las cor­ poraciones. En verdad, el prim er m ovim iento anti-

2. La asistencia de la Red Oficial para el Desarrollo (ROD) de los miembros del Comité de Asistencia al Desarrollo (CAD) fue en 2000 de 53 700 m illones de dólares; fuente: www.oecd.org. 3, La administración Bush ha iniciado conversaciones con miembros individuales del Congreso para obtener sus votos a favor de una autoridad de negociación rápida. Estas maniobras no augu­ ran nada bueno para la Ronda de Desarrollo. Por ejemplo, la admi­ nistración se com prom etió a detener algunas concesiones a la importación de textiles que se había prometido a países africanos y caribeños.

Comercio internacional; la Organización Mundial del Comercio

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globalización surgió ante el «Acuerdo Multilateral para la Inversión», que por cierto logró detener. Existe una regla de la O M C que prohíbe a los paí­ ses tratar de m anera diferente productos similares basándose en que están hechos de otra manera.4 Esta normativa fue diseñada para evitar que los países ricos discriminasen a los proveedores externos introduciendo regulaciones relacionadas con los métodos de produc­ ción, pero en la práctica hace que los países tengan difi­ cultades para imponer estándares laborales, am bien­ tales y de derechos humanos. Tales estándares podrían, por supuesto, ser impuestos mediante tratados inter­ nacionales, pero es difícil llegar a acuerdos y más difí­ cil hacerlos cumplir. Por ejemplo, la Organización Inter­ nacional del Trabajo (O IT) ha establecido una elaborada serie de norm as que, en la práctica, casi todos igno­ ran. Más aún, si se respetasen las normas de la OIT, se entraría en conflicto con las de la OM C. Por ejemplo, la O IT ha autorizado a los países m iembros a im po­ ner sanciones a Birmania por permitir el trabajo for­ zado (diferente del trabajo penitenciario), pero los miembros de la O IT que deseasen adoptar restriccio­ nes sobre las im portaciones de ese país violarían las reglas de la OM C. Las reglas de las OM C tienen prio­

4. tenciario.

Excepto los productos fabricados usando el trabajo peni­

56 La globalización

ridad sobre las leyes locales si se deduce que estas leyes locales son discriminatorias para los productos de otros países.5 La falta de regulación internacional y los obs­ táculos impuestos a las leyes locales se com binan para favorecer los intereses de las grandes empresas. En ausencia de regulaciones similares en otros cam­ pos com o los derechos hum anos, las condiciones de trabajo, la salud y la protección ambiental, la OM C con­ cede al com ercio internacional más im portancia que al resto de objetivos sociales.6 En cierto sentido, la OMC ha tenido demasiado éxito. Es prácticamente la única institución a la que Estados Unidos ha estado dispuesto a subordinarse. Esto la hace muy poderosa. Pero el comercio libre y los mercados abiertos sólo sirven para producir riqueza; la sociedad necesita tam bién otros bienes públicos para sobrevivir y prosperar. Existe en la actualidad un desequilibrio entre beneficio privado

5. Los países que hayan adoptado regulaciones contrarias a las reglas de la OM C pueden ser sancionados por los otros m iem ­ bros. 6. El preámbulo del Acuerdo Fundacional de la Organización Mundial del Comercio — como el de las Naciones Unidas— esta­ blece una serie de nobles objetivos que no ha sido capaz de cum­ plir. El comité de la OM C afirma que el comercio «debería ser con­ ducido» de manera que asegure el pleno empleo y el incremento de la renta, al tiempo que proteja el medio ambiente a partir de un desarrollo sostenible.

Comercio internacional: la Organización Mundial del Comercio

$7

y bienestar público y ésa es la prim era razón por la que la O M C ha sido atacada. Cambiando la O M C no se arregla la debilidad de las demás instituciones. No corresponde a la OM C tra­ tar temas como la protección medioambiental, la segu­ ridad alimentaria y los derechos humanos y laborales, a no ser que esté implicado en ello el comercio inter­ nacional. Aunque se podrían y deberían introducir algu­ nos cambios para hacer a la OM C más competente res­ pecto a esos temas, el principal remedio se halla en los Estados, especialmente en Estados Unidos, que tendría que conceder la misma im portancia a las cuestiones sociales que a las económicas. La fuerza de la O M C se halla en su mecanismo de cumplimiento de las normas. Existen dos razones por las que este mecanismo no funcionaría con los bienes públicos. Una es que los Estados m iembros no acce­ derían a ello. La OM C ha encontrado una m etodolo­ gía excelente con respecto al comercio, pero que fun­ ciona porque los distintos países desean los beneficios del m ismo. Pero se trata de una excepción; los Esta­ dos no la aceptarían en otras áreas. Las reglas de la OM C no pueden ser modificadas, com o tampoco se pueden introducir nuevas normas sin el consentimiento uná­ nim e de todas las partes. China acaba de ingresar en la OM C: ¿es concebible que ese país acceda a la inclu­ sión de normas reguladoras de los derechos humanos

58

La globalización

y laborales? ¿Estará el gobierno de Estados Unidos dis­ puesto a cambiar su política medioambiental? La otra razón por la que no funcionaría el sistema de la O M C en otros ám bitos distintos del com ercio internacional es que muchos países simplemente care­ cen de los recursos para llegar a los estándares inter­ nacionales. Se necesita, pues, otra metodología: en vez de imponer requerimientos, sería m ucho m ejor pro­ porcionar los recursos que les permitieran cumplir de form a voluntaria. Pensemos en el trabajo infantil. En vez de in tro­ ducir en la OM C una regla que prohíba el trabajo infan­ til, deberíamos proporcionar los recursos necesarios para asegurar la educación prim aria universal. Sien­ do así, podríamos pedirles a los receptores de esas ayu­ das que erradiquen el trabajo infantil com o condición para recibir ayuda. En Brasil existe un programa pilo­ to llamado «Bolsa-Escola» que paga subsidios a fam i­ lias pobres si todos sus hijos acuden a la escuela. Tam ­ bién se ha propuesto otro programa que consiste en regalar una cuenta de ahorros a las niñas que acaben octavo grado de educación prim aria. Es este tipo de planes el que tendría éxito a escala internacional. Este enfoque, al ser de aceptación voluntaria, perm itiría superar los obstáculos que im pone la soberanía de los Estados. O pensemos en el trastorno social causado por la

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«destrucción creativa» del capitalismo global.7 Los tras­ tornos sociales crean una necesidad de compensación» reciclaje y una red de seguridad social, y los países no desarrollados no disponen de ello. Se trata de tareas nacionales que quedan fuera del enfoque de las reglas internacionales de com ercio establecidas por la OM C. Pero algunos países son demasiado pobres para finan­ ciar las medidas necesarias; necesitan ayuda interna­ cional. Éste es el com ponente que falta en nuestras medidas internacionales globales. Necesitamos esta­ blecer un sistema voluntario de provisión de bienes públicos para complementar el sistema de reglas de la O M C sobre la producción de bienes privados. Pro­ pondré tal sistema en el próximo capítulo. Además de un nuevo marco para la ayuda, debe­ ría haber algunos cambios en el marco del comercio. Entre los temas principales está el de los derechos de los trabajadores» la protección ambiental, los derechos de propiedad intelectual (D PIC ), las Medidas en mate­ ria de Inversiones relacionadas con el Comercio (M IC), la competencia, las medidas anticorrupción, la políti­ ca de impuestos y la organización de la OM C. Algu­

7.

«Destrucción creativa» e$ el térm ino usado por Joseph

Schumpeter para describir el progreso económico bajo el sistema capitalista. Véase Joseph Schumpeter, Capitalism, Sodaltsm and

Democracy, Harper & Brothers, Nueva York y Londres, 1942.

60 La globalización

nos de estos temas están incluidos en la Ronda para el Desarrollo, pero el resto deben tratarse sin duda de otra forma.

Los derechos de los trabajadores La disparidad en el tratamiento del trabajo y del capi­ tal es uno de los temas esenciales del sistema capitalis­ ta global, tal y como está organizado en la actualidad. El capital se mueve a países donde encuentra mano de obra barata y otras condiciones favorables. Esto ayuda a esos países a desarrollarse; de hecho, algunos han hecho considerables progresos basándose en esa recep­ ción de dinero. Los países desarrollados pierden em ­ pleos, pero las ganancias que proporciona el comercio les permiten crear más puestos de trabajo, frecuente­ mente mucho mejores que los anteriores. También se da cierta cantidad de migración, tanto legal como ile­ gal, a países ricos para ocupar trabajos que los oriun­ dos no quieren realizar. Pero los trabajadores en los paí­ ses que ofrecen m ano de obra barata no tienen el derecho de organizarse y son maltratados de diversas formas. China es un ejemplo evidente de tal situación. Los derechos de los trabajadores no fueron inclui­ dos en el programa de trabajo de la Ronda para el Desa­ rrollo, y ahora que China ha ingresado en la OM C es

Comercio internacional: ¡a Organización Mundial del Comercio

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improbable que se debata sobre ello en futuras rondas. Pero no hay que olvidar que ello les va de maravilla a las multinacionales. Existe una institución internacional dedicada a la protección del trabajador, la OIT. La O IT es anterior a la OM C y, en un aspecto, es superior a ésta: tiene una estructura tripartita que comprende sindicatos, empre­ sarios y gobiernos. Sus estatutos son casi idénticos a los de la OM C. La OIT ya ha elaborado todas las conven­ ciones necesarias para proteger al trabajador. Com o la O M C, la O IT autoriza a tom ar medidas de carácter económ ico contra todo país miembro que rechace el cumplimiento de lo establecido por ella según el arbi­ trio de una Comisión de Investigación, organismo muy parecido al comité de la OM C. La diferencia clave entre la O M C y la O IT es el com prom iso de los Estados miembros. Por ejemplo, el gobierno de Estados U ni­ dos ha ratificado sólo 13 de las 182 convenciones de la O IT y sólo 2 de sus 8 proposiciones fundamentales. Los que critican a la O M C intentando conseguir una mayor protección de los derechos de los trabaja­ dores están pidiéndole peras al olmo. Deberían pro­ testar frente a la OIT, para que refuerce sus posiciones, y no frente a la OMC. Por lo tanto, lo que debería haber es un mayor equilibrio de fuerza entre la OM C y la OIT. Si los Estados m iembros tuviesen voluntad política, podrían ratificar y reforzar a la O IT y sus convenciones.

62 La gtoballzadón

Por otro lado, tam bién sería necesario reforzar la burocracia de la OIT. En estos m om entos, se ha acómodado a su falta de poder y lo hace lo m ejor que pue­ de bajo las actuales circunstancias, acumulando infor­ m ación y apoyando proyectos a pequeña escala. Recientemente, yendo más allá de su rol tradicional, ha establecido una Com isión de Investigación sobre los trabajadores de Birmania que ha dado lugar a un infor­ me muy cáustico, pero sin consecuencias. Un reciente seguim iento del tem a ha m ostrado que la situación no ha mejorado en absoluto. Debido al poder que ostenta la OM C y la ostensi­ ble debilidad de la OIT, algunos críticos de la globalización proponen que la prim era tenga un rol más im portante sobre el tema del trabajo. Pero esta idea no está exenta de inconvenientes. Muchas violaciones de los derechos de los trabajadores no tienen nada que ver con el comercio internacional y es posible que unas hipotéticas medidas no tuviesen impacto en esa situa­ ción. Por ejemplo, el empleo de niños com o agricul­ tores en pequeñas plantaciones o la prohibición de algu­ nos países de que los conductores de autobuses puedan organizarse en sindicatos. Más aún, la OM C no puede imponer sanciones a países que no hayan suscrito las convenciones de la OIT. Desde m i punto de vista, el enfoque correcto consiste en ratificar y reforzar las con­ venciones de la OIT. Ése es el objetivo por el que debie­

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ra luchar la sociedad civil, presionando a sus gobier­ nos para que adopten medidas al respecto. Se ha argumentado que, bajo la norm ativa de la O M C , las acciones autorizadas por la C om isión de Investigación de la O IT podrían ser cuestionadas por la OM C. Ése sería el caso de que un país impusiese san­ ciones comerciales a Birmania. Desafortunadamente, esa propuesta no se ha probado nunca porque ningún país ha tratado de aplicar medidas ante los hallazgos de la OIT. Creo que el arbitrio del comité de la OM C reconocería la jurisdicción de la O IT; si no fuese así, tendríamos una razón legítima para quejarnos de la OM C. Para hacernos una idea de la debilidad de la O IT basta decir que a China no le im portó firmar un pro­ tocolo de entendimiento y cooperación con ella. La par­ te positiva de ello es que quizá, si la O IT llega a tener más poder en el futuro, ese acuerdo pueda servir de algo y se presione a China para que respete la libertad de asociación. China tiene una inagotable fuente de m ano de obra barata y, a medida que su econom ía se desarrolla, su trabajo se está haciendo más productivo. Cada vez será más difícil para los demás países com ­ petir con China a no ser que ésta decida com partir con sus trabajadores una parte del beneficio que aporta su enorme productividad.

64 La giobalización

Medio ambiente, sanidad y seguridad La regulación en materia de medio ambiente, sanidad y seguridad plantea algunos espinosos problemas. Tal y como están las cosas en la actualidad, los países son libres de introducir cualquier regulación que deseen dentro de sus fronteras, y ningún país puede aplicar sanciones comerciales para imponer sus normas a otro país cuando el producto importado es físicamente el mismo que el producto nacional. La única excepción a esa regla se da en el caso de que dos países hayan fir­ mado un acuerdo internacional al respecto. Esto hace que sea difícil imponer criterios medioambientales en otros países. Como demuestran las negociaciones sobre el recalentam iento global del planeta, es muy difícil alcanzar acuerdos internacionales. Existe un famoso caso que puede empezar a cam ­ biar la situación. Estados Unidos introdujo una regu­ lación que sancionaba la im portación de langostinos pescados con métodos que pusiesen en peligro a las tor­ tugas, especie protegida. La OM C estudió la regulación y, después de un prolongado litigio, un comité de arbi­ trio decidió en junio de 2001 a favor de la prohibición de im portar langostinos en esas condiciones, tenien­ do en cuenta los esfuerzos de Estados Unidos por nego­ ciar un tratado de protección de las tortugas. Ésta es

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una im portante victoria de los defensores del medio ambiente y un punto a favor de la OM C; además, cons­ tituye un precedente que puede apoyar a otras causas medioambientales futuras. Pero todavía quedan muchas cuestiones por acla­ rar. Si un país se ve afectado por los métodos de pro­ ducción de otras naciones, com o es el caso del ca­ lentam iento global del planeta, éste debería poder protegerse im poniendo sanciones com erciales. Pero ¿qué me dicen si un país no se ve afectado, por ejem ­ plo, por el curtido de piel que contamina el aire en India o el refinamiento del cobre que contamina el subsue­ lo en Chile? ¿Si Estados Unidos impusiera una prohi­ bición sobre la explotación del Ártico en Estados Uni­ dos, podría también prohibir la importación de petróleo del Á rtico procedente de Rusia? Hay que reconocer que la OM C no es la m ejor ins­ titución para tratar temas de medio ambiente, salud y alimentación. La OMC no tiene ni credibilidad ni expe­ riencia en esas áreas. Se trata de temas complejos y espi­ nosos. Por lo general, la OM C ha lidiado con ellos sólo para prevenir que sean usados con propósitos protec­ cionistas. Sería mucho m ejor tratar esos temas fuera de los límites de la OMC. Los activistas medioambientales del m undo desa­ rrollado piden que se establezcan medidas universales de protección ambiental, pero la cruda realidad es que

66 La gtobalizacíón

los países pobres no pueden atenerse a tales criterios. Intentar im poner tales criterios sería injusto para los países poco desarrollados. Aquí nos encontramos con uno de esos casos en los que lo adecuado sería utilizar incentivos financieros porque así podríamos conseguir el cumplimiento voluntario de las normativas. Prote­ ger el medio ambiente es un noble objetivo; aquellos que creen en ello deben estar preparados para pagar su precio. Ya existen muchas iniciativas privadas para la conservación de la flora y la fauna; allí donde haya inte­ reses globales, como los bosques o las especies en peli­ gro, puede justificarse la financiación pública. Desgraciadamente, no existe un acuerdo general sobre temas medioambientales. Algunas voces han suge­ rido que se necesitaría algo como la Organización Mun­ dial M edioambiental, pero existe tal aversión a las ins­ tituciones internacionales que lo más probable es que la propuesta caiga en saco roto. En realidad, levantar toda una burocracia sería más bien inapropiado, espe­ cialm ente si no se la dota de autoridad, pero no es mucho pedir que se cree una institución virtual basa­ da en com ités de expertos más que grupos de bu ró­ cratas nombrados por un patrocinador. Tal institución basaría su autoridad en su competencia y en base a ella podría influir en las políticas medioambientales a nivel global. Sin duda alguna, sería mucho más fácil empezar a

Comercio Internacional: la Organización Mundial del Comercio

67

introd ucir consideraciones referentes al trabajo, al medio ambiente y a los derechos humanos en la zona de libre comercio propuesta por la administración Bush que modificar la OM C. El reciente cambio en las reglas del Tratado de Libre Com ercio de América del Norte (TLCAN), que permite establecer y mantener criterios ambientales nacionales (pese al libre com ercio) indi­ ca que el sentimiento popular está empezando a tener impacto sobre la política com ercial.8 En cuanto a los derechos de los trabajadores, sin embargo, la cosa no está tan clara y por una buena razón: en el caso del TLCAN no hay un puente legal entre lo convenido sobre la fuerza laboral y el cuerpo principal del acuerdo; por lo tanto, una violación de esta parte del convenio no tiene consecuencias. Por el contrario, el capítulo 11 del TLCAN, el Capítulo de la Inversión, tiene disposicio­ nes efectivas para la protección de los derechos de pro­ piedad de las empresas.

Derechos de propiedad intelectual Los derechos de propiedad intelectual son una cues­ tión de carácter conceptual y práctico. La expresión

8.

Véase «Nafta Deal Changed to Curb Companies», Finan­

cial Times (ed. EE. UU.), 3 de agosto de 2001, p. 3.

68 La gtobalízación

«propiedad intelectual» puede llevar a confusión por­ que descansa en una falsa analogía con la propiedad tangible.9 Una característica esencial de la propie­ dad tangible es que su valor se deriva del uso que hace de ella su legítimo propietario, pero el valor de la pro­ piedad intelectual se deriva del uso que hacen los demás de ella: los escritores escriben para que les lean y los inventores para que se usen sus ingenios. Las patentes y los derechos sirven para asegurar que los creadores son recom pensados, pero el dinero no es necesaria­ mente la única recompensa que buscan. Por ejemplo, la ciencia pura ha pertenecido tradicionalm ente al dominio público, y los científicos ño han dejado por ello de trabajar porque tam bién les interesa el recono­ cimiento intelectual. El establecimiento de derechos de propiedad intelectual y patentes ha contribuido a con­ vertir la actividad intelectual en un negoció, y los nego­ cios, por supuesto, están motivados por el beneficio. Se podría pensar que se ha llegado demasiado lejos. Es evi­ dente que la protección que proporcionan las paten­ tes es necesaria porque fomenta la investigación, pero me temo que algo perdemos cuando a la ciencia, a la cultura y al arte les invade — com o lo hace— la m oti­ vación de las ganancias.

9.

John Kay, «Intellectual Rights and Wrongs», Financial Times

(ed. EE. UU.), 21 de marzo de 2001, p. 17.

Comercio internacional: la Organización Mundial del Comercio

69

Para entenderlo que está sucediendo» tenemos que hablar del movimiento de los cercados en agricultura. En el amanecer del capitalismo en Inglaterra, los pas­ tos com unitarios fueron convertidos en propiedad privada para aumentar la productividad. Desafortu­ nadamente, parece que existe un principio general al respecto: los individuos no obtienen suficiente bene­ ficio de la mejora de la propiedad pública com o para justificar la inversión necesaria para que se dé esa m ejo­ ra. A esto se le llama «la tragedia de los comunes». La ciencia y la cultura, que han pertenecido históricamente al dominio público, se enfrentan ahora a algo similar al m ovim iento de los cercados. La privatización del dom inio público representa una potente amenaza a la diversidad cultural y a la misma cultura. Es difícil ima­ ginar cóm o podría propagarse la cultura sin permitir el libre acceso a la actividad intelectual. Este problema va más allá de la capacidad de resolución de la OM C. Para crear un m ejor equilibrio entre la esfera pública y privada se necesitaría un cambio m oral e institucio­ nal de gran alcance. Los problemas relacionados con los derechos de propiedad intelectual tienen que ver con los medica­ mentos que se necesitan para el tratamiento de enfer­ medades infecciosas, especialmente el VIH/Sida en Áfri­ ca. Sólo bajo una trem enda presión por parte de la opinión pública, las com pañías farm acéuticas han

70

La globailzaclón

empezado a ceder, y Estados Unidos, como una gran

j

concesión, ha perm itido que el tem a se incluya en la agenda de la Ronda para el Desarrollo. Hasta aquí, bien.

í

Pero el próximo paso lógico es que los laboratorios far­ macéuticos redirijan sus recursos a áreas menos sen­ sibles y, por lo tanto, a las que le son más rentables. En

.

la actualidad se dedica más dinero al desarrollo de cos­ méticos que a la cura de enfermedades tropicales.10 Se tendrán que establecer nuevos incentivos para pro-

j

m over la investigación y la producción de m edicamentos para los países menos desarrollados. La Fun­ dación Gates se halla en el buen camino en este sentido;

]

ofrece recompensas financieras a quienes investiguen y produzcan vacunas y otras curas de enfermedades

i

infecciosas. La O M C abrió la caja de Pandora cuando se invo­ lucró en la defensa de los derechos intelectuales. Si la propiedad intelectual es un tema susceptible de ser tratado por la O M C , ¿por qué no los derechos de los tra­ bajadores o los derechos humanos? Existe una necesi­ dad de protección de las patentes y la propiedad intelectual, pero tal protección también constituye una

10.

Según Médicos sin Fronteras, de 1223 nuevas medicinas

aparecidas en los mercados entre 1975 y 1997, sólo 13 tienen que ver con el tratamiento de las enfermedades tropicales a las que los países menos desarrollados tienen que enfrentarse.

\

Comercio internacional: la Organización Mundial del Comercio

71

restricción del comercio. ¿Cuánta restricción se puede justificar? El resultado de la regulación es bastante dife­ rente para los países tecnológicamente avanzados, que sacan beneficios de las innovaciones, que para los menos desarrollados, que tienen que pagar por ellas. El tema de los derechos de propiedad intelectual era muy impor­ tante en la agenda estadounidense y los países menos desarrollados tienen razones para estar resentidos por el derrotero que tom aron las medidas acordadas. El tema requiere una mayor y más profunda reflexión que la que obtuvo en la Ronda para el Desarrollo.

Protección a la inversión y medidas anticorrupción O tra área de debate im portante es el acuerdo sobre las Medidas en materia de Inversiones relacionadas con el Comercio (M IC). Las M IC están diseñadas para pro­ porcionar condiciones de trabajo equivalente tanto a las empresas extranjeras com o a las nacionales. Se tra­ ta de un objetivo valioso. Pero el hecho es que en un mundo donde el capital es libre para moverse donde desee, el tablero de juego tiene m ejor pinta para los inversores internacionales y las corporaciones m ulti­ nacionales que para los demás. Las M IC instituciona­ lizan y refuerzan esta desigualdad.

72 La globali ¿ación

Los países suelen ofrecer incentivos (recortes de impuestos) y subvenciones a las corporaciones m ulti­ nacionales porque tienen que com petir para atraer a la inversión extranjera. Y cuando se trata de explotar recursos naturales, muchas veces sencillamente se com ­ pran concesiones ilegalmente. Las com pañías petro­ leras y mineras están muy dispuestas a luchar contra la corrupción una vez han obtenido sus concesiones, pero saben bien que a la hora de com petir por una conce­ sión, todo vale.11 La O M C ni siquiera se ha planteado involucrarse en estos temas. Las M IC están diseñadas para prevenir la discriminación (en materia de com er­ cio) de las corporaciones multinacionales. Las reglas que emergieron de la Ronda Uruguay trataron de los requerimientos para las empresas nacionales y para las exportaciones, tema que interesa mayormente a los paí­ ses desarrollados.1112 Sin embargo, las M IC no se inm is­ cuyen en el uso por parte de los países desarrollados de reglas de origen referidas al comercio en acuerdos regio­ nales como el TLCAN y la Unión Europea (U E), incen­ tivos por la ubicación y regulaciones discriminatorias

11. Basado en un debate con ejecutivos de importantes com­ pañías mineras. 12. La Ronda Uruguay bajo el Acuerdo General sobre Aran­ celes Aduaneros y Comercio (GATT) condujo al establecimiento de la OMC.

Comercio Internacional: la Organización Mundial del Comercio

73

anti-dumping. Este desequilibrio debería ser corregido en la próxima ronda de comercio. Tampoco hay reglas de la O M C contra las actividades de multinacionales que perjudican a los países donde operan. Es cierto que es difícil im aginar cóm o se podría corregir la estructura de la OM C para que luchase con­ tra el problema de los sobornos, pero esto no hace que el problem a sea m enos acuciante y haya que tom ar medidas. El remedio está en algún sitio, pero es nece­ sario buscarlo con interés y perseverancia. De hecho, ya se ha hecho algún progreso en ese sentido. Estados Unidos criminalizó los sobornos a gobiernos extran­ jeros hace 25 años y, más recientemente, la OCDE acce­ dió a adoptar un código anticorrupción. Pero con esas medidas no basta. Por ejemplo, la Com isión de Segu­ ridad e Intercambio (SEC) podría im poner un reque­ rimiento a las compañías de recursos naturales y petro­ líferas para que declarasen los pagos efectuados a países individuales, a su propio país o a otros, si quisiesen poner sus acciones en el parqué estadounidense. Sería posible entonces sum ar todos los pagos y hacer res­ ponsable de ellos a los gobiernos receptores. Una ONG llamada Global Witness ha empezado a luchar por con­ seguir la aplicación de esta medida y se merece todo el apoyo posible. Existe una necesidad de fom entar las pequeñas y m edianas empresas nacionales (PY M ES). Las M IC

74 U gfobalizsclón

actuales no la reconocen. Las reglas comerciales debe­ rían perm itir tal apoyo. De nuevo, la m ejor manera de proporcionar incentivos sería desde fuera de la OM C, en form a de m icrocréditos y una m ejor financiación de las PYMES. Este tema formará parte del componente que falta y del que hablaremos en el siguiente capítulo.

Competencia y política de impuestos La conclusión de que el comercio beneficia a todas las partes se basa en la teoría del equilibrio. Pero el equi­ librio es un concepto estático, mientras que el desarrollo económico es dinámico. Los mercados libres tienden al equilibrio sólo cuando está presente la ley de los ren­ dimientos decrecientes, pero hay situaciones en las que una inversión adicional puede producir rendimientos incrementados (com o en el caso de las innovaciones tecnológicas o la dominancia del m ercado). En estos casos, vale la pena extender las inversiones más allá de la teoría del equilibrio. Además, los países tienen que com petir para atraer al capital. Esas consideraciones muestran una necesidad de establecer reglas contra las prácticas de anticompetencia a nivel global. De hecho, en las últimas jornadas de la Ronda para el Desarrollo se incluyó la política de com petencia y algunos temas relacionados con los impuestos. Esto

Comercio internacional: la Organización Mundial del Comercio

75

está justificado en base al principio de que si echamos todo en una cacerola es posible que se cocine algo. Es difícil ver, sin embargo, qué saldrá de esas negociacio­ nes, dadas las diferentes perspectivas que mantienen los principales socios comerciales. Poner los impues­ tos adecuados y frenar las aspiraciones monopolizadoras de las compañías multinacionales son induda­ blemente dos de las tareas más importantes de nuestro tiempo. El comité de expertos financieros, comisionado por la Secretaría General de la ONU para ayudar a prepa­ rar la cumbre de la ONU de marzo de 2002 sobre Finan­ ciación para el Desarrollo en México, presidido por el ex presidente mexicano Zedillo, incluyó entre sus reco­ mendaciones el establecimiento de una organización internacional para el control de la fiscalidad. Es posi­ ble que se trate de una tarea demasiado ambiciosa; exis­ te un fuerte sentimiento en contra del establecimien­ to de nuevas organizaciones. La OCDE ha estado muy activa en el campo de la fiscalidad y ha propuesto al­ gunas modestas medidas para la cooperación en ese cam po. La adm inistración Bush se resistió a ellas al principio, pero cam bió de actitud después del 11 de setiembre. Uno de los efectos beneficiosos de la gue­ rra contra el terrorismo es el progreso en el control de los paraísos fiscales.

76 La gíoballzación

í

lemas de organización La estructura de la OM C tiene, a m i parecer, muy pocas

■

cosas negativas, pero lo que sí es criticable es la manera en que, muchas veces, se ha utilizado esa estructu-

j

ra. La O M C ha sido acusada de trabajar de puertas adentro, de favorecer los intereses de las corporaciones

j

m ultinacionales y de no tener en cuenta a los países

\

menos desarrollados. En gran medida, todo ello es debi­ do a la form a en que opera la OM C, que tiene un per-

'

sonal reducido y un presupuesto minúsculo.13 Esto con­ trasta con las primeras generaciones de instituciones internacionales y refleja la tendencia antiinstitucional

i

actual. Aunque en cierta forma se trata de un organi­ grama atractivo, tiene muchos inconvenientes. La OM C sencillamente no tiene el personal o el pre4

supuesto necesarios para m antener unas com unica­ ciones adecuadas o para proteger los intereses de todos sus miembros. En las otras IFCIS, el personal elabora

j

la agenda de temas a tratar con las opciones de negó-

j

d ación correspondientes y, además, las delegaciones

•i

13.

Después de Seattle, el presidente de la OMC, Mike Moo-

í

re, apuntó que el presupuesto anual de la Organización Mundial

1

para la Vida Salvaje (350 millones de dólares en 2000) es tres veces

|

más alto que el de la OMC.

Comercio in ternacional: la Organización Mundial de! Comercio

77

de los países desarrollados suelen tom ar a los países menos desarrollados bajo sus alas; en la GM C,las nego­ ciaciones las llevan a cabo los países individuales y los menos desarrollados no tienen, a veces, capacidad para proteger sus intereses. Ya en la Ronda Uruguay no tuvie­ ron m ucho que decir a la hora de diseñar las disposi­ ciones de la misma, aunque tuvieron que aceptarlas todas porque, bajo la reglamentación de la O M C , un país tiene que decidirse por todo el paquete de medi­ das; no puede aprobar sólo una parte de los acuerdos. Quizá, en el caso de la Ronda Uruguay, esta condición favoreció que se avanzase y se consiguiesen resulta­ dos, pero hizo que muchos países se quejasen de que no sabían lo que estaban firmando. En estos m om en­ tos, algunos de ellos están teniendo serias dificultades para cumplir con sus obligaciones. ¿Qué se puede hacer para corregir la situación? Es evidente que se debe aumentar la capacidad de parti­ cipación de los países en vías de desarrollo. En reali­ dad, no estoy muy versado en los porm enores de la dinámica de la OM C, así que me remitiré al Informe Blanco de Reino Unido sobre Desarrollo Internacio­ nal14 y al Informe Zedillo, comisionado por la Secre-

14.

«Eliminating World Poverty: Making Globalization Work

for the Poor», Informe blanco sobre desarrollo internacional (pre­ sentado al Parlamento británico por el secretario de Estado para

78 La globallzación

taría General de la ONU. Ambos recomiendan que se suministre ayuda legal a los países en vías de desarro­ llo para que puedan manejarse a través del océano de reglamentaciones, que se les proporcione asistencia téc­ nica para poder negociar sobre el com ercio, que se impongan fechas de cumplimiento flexibles, que se per­ sonalice el trato a los países según su nivel de desarro­ llo y que, en definitiva, se reforme el proceso negocia­ dor. Nos llena de esperanza que en la declaración ministerial de Doha que inauguraba la Ronda para el Desarrollo en noviembre de 2001 se prometiese hacer todos los esfuerzos para im plementar estas propues­ tas. El gobierno británico, por su lado, ha puesto a dis­ posición de los países en vías de desarrollo asistencia financiera para este propósito. En conclusión, las Rondas de Desarrollo podrían ayudar a solucionar los inconvenientes de la globalización si se complementa con un conjunto de incen­ tivos financieros para el cumplimiento voluntario de las normativas y estándares internacionales. El siguien­ te capítulo propone una manera de introducir el com ­ ponente que falta.

el Desarrollo Internacional por orden de su majestad, diciembre 2000); www.globalisation.gov.uk.

C apítulo 2 La ayuda internacional: el componente que falta

El com ponente que falta en la arquitectura financiera internacional es la creación de un sistema efectivo de proporcionar ayuda que facilite, anim e y refuerce el cum plim iento voluntario de los requerim ientos y estándares internacionales. Este com ponente debe in cluir no sólo una fuente de financiación sino un modo de entrega eficiente. Los dos factores están inte­ rrelacionados: en la actualidad, hay poco dinero dis­ ponible para asistencia internacional porque sus resul­ tados se consideran insatisfactorios. En Estados Unidos, la reputación de los fondos de ayuda está por los sue­ los. Los países que más gastan (según su porcentaje sobre el PIB) muestran, a su vez, los mejores resulta­ dos en cuanto a la eficiencia en el gasto de la ayuda prestada. Una ayuda eficaz a los países en vías de desarrollo debe cubrir varios campos que podrían resumirse en dos grandes categorías: la provisión de bienes públicos

8o La giobaUzación

a escala global y el fomento del progreso económico, social y político. La prim era categoría incluye temas ambientales, educacionales y sanitarios. La lucha contra las enfer­ medades infecciosas, por ejemplo, no puede reducirse a unos cuantos países; debe ser global. La segunda categoría se refiere principalmente (por­ que es lo más im portante) a la prom oción de mejores gobiernos. Una gobernación eficiente debe contar con una administración central y local, eficiente y hones­ ta, y un sistema judicial independiente y fiable. Pero no sólo eso: se deben dictaminar leyes justas y debe haber una apropiada relación entre las esferas pública y pri­ vada. Es fundamental crear una sociedad que no esté dom inada por el Estado, un sector privado que no esté compinchado con el gobierno y una sociedad civil cuya voz sea escuchada en todo m om ento. Los pasos a seguir variarán en cada caso; la democracia occiden­ tal no es el único modelo posible. Pero hay unos m íni­ mos que deberían ser respetados: los principios uni­ versales de libertad y derechos hum anos, com o la libertad de expresión y asociación y el respeto a la opi­ nión de las minorías. Para enfatizar que no hay un ca­ m ino único apropiado a todos los casos defino este objetivo com o el de crear sociedades abiertas. El concepto de sociedad abierta puede ser entendi­ do de manera amplia como una expresión de demo-

La ayuda internacional: el componente que falta

8i

cracia que incluye progreso económ ico y reducción de la pobreza. La idea de la sociedad abierta pone el énfasis no en la reducción de la pobreza com o princi­ pal objetivo internacional sino en la im portancia de la situación política de determinados países. La ONU, al ser una asociación de Estados soberanos, no puede intervenir sobre la gobernación de los m ismos, pero el hecho es que la pobreza y la miseria están asociadas a malos gobiernos. Hay que admitir que es difícil inter­ ferir en los asuntos internos de países soberanos pero, de alguna manera, debemos enfrentarnos al problema. Existen algunas medidas concretas para imponer norm as internacionales en este sentido. Se trata de expandir y reforzar los tratados internacionales. Ejem ­ plos de buenas iniciativas son el Protocolo de Kyoto (aunque se tendría que proponer una versión m ejo­ rada del mismo) o el tratado de prohibición de minas y el que contempla el control del tráfico de armas. Tam­ bién debería crearse un tribunal internacional para juz­ gar a los criminales sea donde sea que hayan com eti­ do sus delitos. Pero si difícil es conseguir tratados internacionales, más lo es que se cumplan. El mayor obstáculo hasta el m om ento ha sido la actitud de Esta­ dos Unidos. El imponer sanciones económicas tiene una utili­ dad limitada y puede ser fácilmente contraproducen­ te. Los embargos al comercio se rompen frecuentemente

82

La globallzación

y, de hecho, los que hacen contrabando están com pinchados con los regímenes que han provocado el esta­ blecimiento de sanciones. El efecto que se obtiene es que las personas que presiden los gobiernos sancio­ nados se enriquecen todavía más y los ciudadanos son los únicos castigados. Eso es lo que sucedió en Iraq y Yugoslavia. Las sanciones unilaterales com o las que impuso Estados Unidos a Cuba son incluso menos efec­ tivas. Recientemente, se ha llamado la atención sobre un nuevo tipo de medidas: las sanciones inteligentes, es decir, restricciones financieras y de viaje a aquellas personas que tienen relación con el régimen. Por lo que sabemos hasta el momento, parecen ser medidas muy prometedoras. Sin duda, el enfoque más esperanzador es ofrecer estímulos positivos para el cum plim iento voluntario de los acuerdos: es decir, la ayuda externa. Es posible que no funcione con países com o Iraq y la antigua Yugoslavia, pero anim aría y daría fuerza a gobiernos que están de verdad interesados en m ejorar su situa­ ción. En el caso de los regímenes represivos, la ayuda externa debería estar canalizada sólo a través de cana­ les no gubernamentales. Tanto el FM I com o el Banco Mundial están pro­ fundamente com prometidos en la provisión de asis­ tencia técnica y financiera a países mal preparados para com petir en una econom ía global. Esos países com ­

La ayuda internacional: el componente que falta

83

prenden lo que se ha venido llamando segundo y ter­ cer mundo — los antiguos países soviéticos y los menos desarrollados— , así com o aquellas naciones que han construido econom ías cerradas y que todavía no se han ajustado al Ubre comercio y al Ubre movimiento de capitales; esto incluye a gran parte de Asia y Lati­ noam érica y prácticamente todo África. Juntos cons­ tituyen la mayor parte de la población del mundo. Las instituciones de estos países necesitan Uevar a cabo ajustes estructurales, desde el sistema judicial al sanitario y educativo, y económicos, desde la banca a la agricultura y la energía. Aunque los problemas va­ rían mucho de país a país, las Instituciones Financie­ ras Internacionales (IFIS) han mostrado una gran ten­ dencia a aplicar un solo enfoque. Éste está dictado por la naturaleza de las relaciones entre las IFIS y los paí­ ses receptores. La mayor parte de la ayuda ha sido en form a de préstamos gubernam entales y, en algunos casos, se ha añadido cierta asistencia técnica. El FM I y el Banco Mundial desempeñan roles ins­ titucionales distintos. El Banco M undial cuenta con m ucho personal y tiende a ser muy práctico en el dise­ ño e implementación de préstamos sectoriales. El FM I dispone de un equipo m ucho más pequeño que tra­ baja sobre temas macroeconómicos; en el momento de actuar en un determinado país, le da la responsabili­ dad al gobierno receptor de implementar un plan espe­

84 La globalízación

cificado en una carta de intenciones. Si el gobierno no cumple las condiciones pactadas, el FM I deja de sum i­ nistrarle los fondos correspondientes. Debido a que el FM I controla los fondos, decide qué clase de reform as económ icas apoyará y en qué condiciones. Las IFIS han desarrollado un enfoque más o menos estandarizado de reforma económica: el FM I tiene una doctrina dominante y el Banco Mundial ofre­ ce un menú estándar donde los países receptores pue­ den elegir. Este enfoque ha producido resultados diversos. Por ejem plo, una evaluación de 10 program as de ayuda en África determinó que hubo dos éxitos, dos sonoros fracasos y seis intervenciones que se quedaron entre lo uno y lo otro.1 El porcentaje de éxito en otras par­ tes del mundo es bastante similar. La empresa más ambiciosa llevada a cabo por las IFIS, ayudar a los países de la extinta Unión Soviética a hacer la transición a economías de mercado, no ha dado los resultados esperados. Algunos de los países satélites de la URSS han podido ir arreglándoselas, pero no así Rusia, que sólo recientem ente ha empezado a1

1.

Aid and Reform in Africa: Lessonsfrom Ten Case Studies, edi­

tado por el Banco Shantayanan Devarajan, David Dollar y Torgny Holmgren, Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento /Banco Mundial, Washington, D. C., abril de 2001.

La ayuda internacional: el componente que falta

85

mostrar signos de cierta recuperación económica (fru­ to de acertadas reformas mercantiles). En m i opinión, esta tarea nunca hubiera debido ser encomendada a las IF IS. El FM I hace que los países receptores de ayudas firmen cartas de intenciones, sus­ pendiendo los desembolsos si no consiguen cumplir con las condiciones pactadas.2 Cuando los gobiernos se hallan en serias dificultades, com o sucedía en la mayoría de los antiguos países com unistas, éstos no están en posición de cumplir los acuerdos. Hubiese sido mucho más inteligente implicarse más, participar en las reformas, lo que, en ese momento, hubiese sido acep­ tado por los países afectados. La m ejor política hubie­ se sido acudir en ayuda de los países del Este com o se hizo durante la posguerra con la Europa Occidental mediante el Plan Marshall. Pero ni siquiera se consi­ deró esa posibilidad. Cuando lo propuse en una con­ ferencia Este-Oeste en Potsdam en 1989, la audiencia, muy influenciada por el secretario de Exteriores en fun­ ciones del gobierno Thatcher, literalm ente, se rió de m í.3 Las democracias del Oeste no querían hacerse res­ ponsables de ello ni pagar de su bolsillo las reformas

2. Las condiciones están formalizadas en el Memorándum de Entendimiento. 3. M i propuesta fue «recibida con divertimento» según el

Frankfurter Allgemetne Zeitung.

86 La giobalización

necesarias. Ésa es la razón de que asignaran la tarea al FMI y al Banco Mundial. Cuando el FM I se hizo responsable del tema, pro­ puse una m anera más eficaz y guiada de entregar el apoyo.4 M i propuesta era que los diez m il millones de dólares del programa para Rusia estuvieran destinados al pago de pensiones y prestaciones de desempleo y que tal desem bolso fuese organizado y supervisado por el FM I. El mismo dinero que se dio al gobierno para el equilibrio de pagos y apoyo presupuestario podía haber­ se usado para proporcionar una red de seguridad social. En vez de desaparecer en las arcas del Estado, hubiese sido distribuido de manera amplia y el pueblo había visto de que la comunidad internacional les prestaba ayuda. Este plan, al generar demanda por parte del con­ sumidor, hubiese animado a la reestructuración de la industria y proporcionado protección social a aquellos que hubiesen quedado desplazados por la reform a. Ya que m i plan ni siquiera se tuvo en cuenta, me propuse dem ostrar que era factible. Así, establecí la Fundación Científica Internacional con 100 millones de dólares. Lo prim ero que hice fue distribuir poco menos de 20 m illones de dólares a 3 5 0 0 0 im portan­ tes científicos de la extinta Unión Soviética, de acuer­

4.

George Soros, «A Cold-Cash W inter Proposa] for Rusia»,

The Wall Street Journal, 11 de noviembre de 1992, p. A10.

La ayuda internacional: el componente que falta

87

do a criterios de excelencia muy transparentes. Cada científico recibió 500 dólares con los que podía vivir durante un año.5 Quizá éste fue el único caso en que la gente recibió personalmente algún tipo de ayuda tan­ gible y eso es algo que la sociedad nunca ha olvidado. Con este plan demostramos, a pequeña escala, qué se podía haber hecho a gran escala. Imaginemos que todos los pensionistas hubiesen recibido sus pensiones, y los desempleados, sus correspondientes subsidios: estoy convencido de que la historia hubiese tomado otro rum­ bo. Piénsese en el Plan M arshall de la posguerra, no sólo com o fom ento de la reconstrucción económ ica sino com o generador de duraderos lazos de buena voluntad. Se perdió una oportunidad histórica. Sin embargo, las condiciones de vida de los ciudadanos de la antigua Unión Soviética cayeron en picado e hizo aparición una violenta cultura de los negocios.6 La comunidad internacional no lo ha hecho mucho m ejor en los Balcanes. Se gastaron miles de millones en Bosnia pero no redundaron en nada visible. Hubo una inadecuada coordinación entre donantes y la

5. Fue un período de hiperinflación. 6. En los países en transición aumentó tanto la pobreza abso­ luta como relativa, según datos del Banco Mundial. Véase el Infor­

me mundial sobre el desarrollo 2000/2001, World Bank, Washing­ ton, D. C., 2000, tabla 1.2.

88

La gtoballzaclón

mayor parte de la ayuda se perdió en los conductos gubernamentales.7 Con tantos donantes compitiendo para pasar por la misma puerta, los guardianes de la misma pudieron desviar fácilmente los fondos para sus propios propósitos. De todas formas, de estos fracasos podemos extraer interesantes lecciones. Tras estudiar las deficiencias de la asistencia internacional, ha emergido un nuevo para­

]

digma. Éste reconoce que son los mismos países beneAcianos los que deben hacerse cargo de los programas de desarrollo y que sus gobiernos deben consultar con

j

sus ciudadanos a la hora de prepararlos. El Banco M un-

j

dial ha sido pionero en ello y ha creado los Marcos Inte-

j

grales de Desarrollo (M ID ), y el FM I, junto con el Ban-

i

co Mundial, requiere ahora una Estrategia de Reducción

j

de la Pobreza (ERP) en conexión con la concesión de

J

préstamos y condonación de la deuda para los Países Pobres Altamente Endeudados (PPAE). Estas iniciativas están empezando a tomar forma, pero son esperanzadoras y merecen todo el apoyo por nuestra parte.8

]

7. Propuse el establecimiento de un fondo para financiar a las

'

PYMES en asociación con el Banco Mundial, pero el gobierno bos-

j

nio insistió en controlar el fondo. El Banco Mundial tuvo que acce-

1

der a los requerimientos del gobierno bosnio, pero yo no: el resul-

|

tado es que nunca se llegó a crear el fondo.

]

8. He usado los acrónimos tal y como se emplean en medios oficiales para indicar la naturaleza burocrática de la empresa.

j

|

La ayuda Internacional: el componente que falta

89

Aunque estoy bastante de acuerdo con el nuevo paradigma emergente, creo que aún nos falta aprender algunas lecciones más. Una de ellas es que las IFIS no pueden tratar apropiadamente el problema de los malos gobiernos. Están obligadas por sus estatutos a pasar por canales gubernamentales. Esto las hace más burocrá­ ticas y los burócratas son reacios a arriesgarse. Una de las ventajas de las cartas de intenciones es que el FMI no puede ser culpado si no se llevan a cabo las refor­ mas estipuladas. Salirse de los canales gubernamenta­ les proporciona un nivel de responsabilidad m ucho más alto. Está justificado que las burocracias eviten correr riesgos porque, a la mínima, suelen ser cuestio­ nadas por sus m uchos detractores. Las burocracias internacionales son particularmente vulnerables por­ que tienen que servir a muchos jefes. Tanto el Congreso de Estados Unidos com o el Parlamento Europeo han mostrado una tendencia a m icrodirigir la ayuda exter­ na. En los últimos años, el Congreso de Estados U ni­ dos ha extendido la microdirección a las actividades de instituciones multilaterales com o la ONU y las IFIS. Las reform as de los sistemas son siem pre una empresa de alto riesgo. Se trata de un trabajo incluso más difícil que el de dirigir una empresa privada, en parte porque no hay una línea base desde la que ju z­ gar el éxito. El cambio social es un proceso reflexivo, no lineal. Lo que es apropiado en un m om ento dado

go La gfobalizadón

puede no serlo al siguiente. Esto significa que no se pue­ de predecir el resultado por adelantado. Las reformas de los sistemas son un asunto de acertar o fallar, algo que posee tanta incertidum bre com o los m ercados financieros.9 Las IFIS tienen un im portante papel en todo esto. Cuando m ejor pueden actuar es cuando trabajan con gobiernos que están convencidos de la im portancia de las reform as a llevar a cabo. El nuevo paradigma puede ayudar a las IFIS a hacer m ejor su trabajo. Pero existe una necesidad acuciante de ir más allá de los cana­ les gubernamentales. Hay ciertas funciones que sólo pueden ejercer los gobiernos y uno de los mejores usos de la ayuda extranjera es incrementar la capacidad de los gobiernos. Pero éstos no son los agentes económ i­ cos más eficientes; la asistencia internacional no fun­ cionará si sirve para aumentar el papel que ejercen los gobiernos sobre la economía. Cuando el sistema de la Unión Soviética se derrum­ bó, el Oeste fracasó a la hora de proporcionar el apo­ yo adecuado a los gobiernos para cumplir el papel que les corresponde en una economía de mercado, y en vez

9.

William Easterly, The Elusive Questfor Growth: Economist’

Adventures and Misadventures in the Tropics, M IT Press, Boston, 2001, nos proporciona una visión aclaradora de ia caída de la asis­ tencia internacional y de la impredecibilidad de los resultados.

La ayuda Internacional: el componente que falta

91

de una transición se dio un derrumbamiento. Descu­ brim os, para desgracia de estos países, que el derrum ­ bamiento de una sociedad cerrada no conduce auto­ máticamente a la creación de una sociedad abierta, y que un Estado no funcional puede ser tanto una ame­ naza para la libertad y la prosperidad com o uno re­ presivo.10 De la misma m anera, la asistencia internacional dada a regímenes represivos o corruptos puede refor­ zarlos. En algunos casos, la ayuda externa se convierte en la principal fuente de apoyo para esos regímenes. Esto suele suceder cuando se ayuda por consideracio­ nes geopolíticas. Sucedió así durante la guerra fría y lo más probable es que vuelva a suceder de nuevo en la guerra estadounidense contra el terrorismo. En ausencia de gobiernos convencidos de la im por­ tancia de las reformas, el uso de canales no guberna­ m entales cobra una gran im portancia. La asistencia internacional puede entonces fomentar la creación de una sociedad abierta, proporcionando una contrapo­ sición a un gobierno ineficaz y dominante. Pero aun­ que el gobierno esté deseoso de llevar a cabo las refor­ mas, es también esencial el apoyo al sector privado y a

10.

Stephen Holmes, «What Russia Teaches Us Now: How

Weak States Threaten Freedom», The American Prospect, julioagosto de 1997, pp. 30-39.

92 La globallzaclón

la sociedad civil. De hecho, los gobiernos democráti­ cos deberían fom entar el uso de canales no guberna­ mentales. No es diñcil apercibirse de que la asistencia inter­ nacional es un asunto complicado. No hay una sola fór­ mula que encaje en todos los casos. En vez de un enfo­ que burocrático, deberíamos adoptar el empresarial. Pero hacer que una sociedad sea emprendedora es toda­ vía más difícil que hacer dinero, com o me ha enseña­ do m i propia experiencia. En un negocio hay un cri­ terio de éxito: la línea base. Todos los elementos que entran en juego sirven a un único propósito: los bene­ ficios. En el bienestar social la situación es la opuesta. En vez de una línea base, las consecuencias sociales de una iniciativa aparecen reflejadas en varias líneas que no son fácilmente agregables. A veces se usa el P1B como aproxim ación, pero lleva a confusión porque puede suceder que diferentes grupos de personas se vean afec­ tados de m anera distinta y se produzcan numerosas consecuencias imprevistas. Si juzgamos la asistencia internacional con los criterios de las empresas priva­ das, el resultado va a ser negativo. Una de las razones por las que la ayuda externa tiene tan mala reputa­ ción en Estados Unidos es que es juzgada con unos cri­ terios que no le corresponden. La asistencia internacional debería intentar con mayor hincapié que las sociedades sean más empren-

La ayuda internacional: el componente que falta 93

dedoras. Ello no tiene por qué reemplazar a los pro­ gramas Ínter gubernamentales, sino sumarse a ellos. Existen muchas iniciativas sociales exitosas en ese sen­ tido, pero carecen de los suficientes recursos. Las can­ tidades disponibles para la ayuda internacional están lejos de ser suficientes y han ido decreciendo desde 1990, según datos de la OCDE. En noviembre de 2001, el M inistro de Econom ía británico, Gordon Brown, pidió a los países ricos que concediesen una ayuda anual de 50 000 millones de dólares para los países pobres, pero su propuesta no prosperó en el subsiguiente encuentro de las IFIS en Ottawa. Para movilizar recur­ sos adicionales, el público debe estar convencido de que el dinero será bien gastado. Eso requiere que expli­ quemos las dificultades inherentes a la ayuda externa y que encontrem os m ejores vías para adm inistrarla.

La tasa Tobin Recientemente han salido a la palestra varias innova­ doras propuestas de financiación de la ayuda externa, pero no se aceptará ninguna hasta que así lo exija la opinión pública. Una de las más populares fue la plan­ teada por el premio Nobel de Economía James Tobin: un impuesto sobre las transacciones monetarias. Exis­ te un argumento a favor de tal impuesto, pero no es el

94

La globalizaclón

que defiende el profesor Tobin. De hecho, no está tan claro que la «tasa Tobin» pudiera reducir la volatili­ dad de los mercados de divisas, su propósito inicial. Es cierto que la «tasa Tobin» evitaría en alguna medida la especulación financiera, pero también redu­ ciría la liquidez del mercado, de manera que las gran­ des transacciones, com o la adquisición de grandes empresas, tendrían un mayor impacto en los cambios de divisas. Esto podría ser compensado por un mayor uso de las reservas oficiales — por ejemplo, esas reser­ vas podrían usarse para transacciones de grandes empresas— , pero eso supondría un cam bio sustan­ cial en el funcionam iento actual de los mercados de divisas y no existe evidencia de que los mercados vayan a asumir esa responsabilidad adicional. El argum ento a favor de la «tasa Tobin» es, a mi entender, otro. La globalización de los mercados finan­ cieros le ha proporcionado al capital financiero una ven­ taja injusta sobre las otras fuentes de impuestos; una tasa sobre las transacciones financieras compensaría el desequilibrio, ¿Por qué debe haber un impuesto sobre el valor añadido (IVA) para las transacciones físicas, pero no para las financieras? Según este argumento, se debería ampliar el impuesto a todos los mercados finan­ cieros, no sólo a los mercados de divisas. Existen serios problemas de implementación, pero podrían ser resuel­ tos. ¿Cómo se podrían gravar los instrumentos deriva­

La ayuda internacional: el componente que falta

95

dos y sintéticos? Parece un problema espinoso, pero en verdad es fácilmente resoluble. Existe una medida lla­ mada «Delta»,11 que muestra el equivalente de un deri­ vado en términos de la seguridad subyacente. El impues­ to podría ser recaudado sobre el Delta de los derivados en el momento déla transacción. Más importantes son los problemas relacionados con la recaudación de estos impuestos. La recaudación tiene que darse en todo el mundo, incluidos los paraísos fiscales. ¿Cómo podría obligarse a ello? El país que los recaudase tendría que poder quedarse con una participación. ¿De cuánto sería esta participación? Todos esos problemas podrían ser­ vir com o excusa para no introducir una tasa sobre las transacciones financieras. Pero incluso en el caso de superar estas dudas técnicas todavía quedaría la cues­ tión de cóm o gastar el dinero de manera eficiente. Como han demostrado las protestas antiglobalización, es más fácil organizar a la gente contra algo que a favor de algo. Para movilizar a la opinión pública a favor de incrementar la asistencia internacional, la pro- 1

11.

Delta es el cambio en el valor de una opción que corres­

ponde al cambio en el valor de la seguridad subyacente. Por ejem ­ plo, una opción cali de un mes de compra de 1 millón de dólares/yenes a un precio de ejercicio {strikepnce) de 125 yenes, cuando el precio al contado sea de 122 yenes, será equivalente a una posi­ ción total ( outright) de 181100 dólares/yenes.

96 La globaiizadón

puesta debe m ostrar no sólo cóm o se conseguirá el dinero sino tam bién cóm o se gastará.

La propuesta de los DEG Tengo una propuesta que hacer al respecto: está rela­ cionada con la em isión de DEG que los países ricos donarían para la provisión de asistencia internacional. Se trata de una iniciativa que podría conseguir una can­ tidad sustancial de dinero, disponible casi inmediata­ mente, para financiar la provisión de bienes públicos a escala global, así como fom entar el progreso econó­ m ico, social y político en los países; se trata de una iniciativa que pondría las bases de un flujo grande, cons­ tante y predecible de financiación para el desarrollo12 y de forma indefinida. Los DEG son una reserva internacional de activos, convertibles a otras monedas, que emite el FMI para sus miembros. Los países menos desarrollados podrían aña­ dir sus DEG a sus reservas monetarias y los ricos (como define el «plan de transacciones» del FM I) donarían toda su asignación de acuerdo a ciertas reglas. Los países menos desarrollados se beneficiarían directamente de la

12. de los DEG.

Véase el recuadro de las pp. 100-102 para una descripción

La ayuda internacional: el componente que falta

97

adición de DEG a sus reservas monetarias e indirecta­ mente de la provisión de bienes públicos a escala global. Existe un amplio acuerdo de que la cantidad de dinero disponible para asistencia internacional ha de ser aumentada significativamente. El Inform e Zedi­ llo, preparado parala Conferencia de Financiación para el Desarrollo de Monterrey, estima que para cum plir los objetivos de desarrollo que tiene fijados la ONU para el año 2015 se necesitarían 50000 millones extra al año y para satisfacer las demandas de bienes públi­ cos, otros 20 000 millones de dólares anuales.13El minis­ tro de Hacienda británico, Gordon Brown, ha pedido un incremento anual de 50000 millones de dólares para la ayuda externa. La propuesta de uso de los DEG para la asistencia sería implementada en dos fases. En la primera, se haría una emisión especial de 214 0 0 millones de DEG (apro­ ximadamente 27 000 millones de dólares) que, en rea­ lidad ya fueron autorizados por el FM I en 1997, y espe­ ran la ratificación del Congreso de Estados Unidos. Esta emisión tendría que ser aprobada por el Congreso con la condición de que los países más ricos donasen sus

13.

El informe de las Naciones Unidas del panel de alto nivel

del Secretario General sobre Financiación para el Desarrollo, pre­ sidido por el ex presidente de M éxico, Ernesto Zedillo. Véase www.un.org/esa/ffd/a55-l 000.

98

La globalización

asignaciones de acuerdo a ciertas reglas. Ya que los paí­ ses ricos obtendrían la mayor parte de las asignacio­ nes de DEG incluso bajo la fórmula de la decisión de 1997, se podrían conseguir inm ediatam ente 1 8 000 millones de dólares para la asistencia internacional.14 Sería una buena prueba práctica de la idea. Si tuviese éxito, a la emisión inicial le seguirían asignaciones de DEG anuales y las cantidades irían ascendiendo pro­ gresivamente. Es evidente que el plan propuesto podría satisfacer las necesidades de los objetivos asistenciales acordados por todos los países. Usar los DEG como fuente de fondos para la asis­ tencia internacional no sólo increm entaría la canti-

14.

Asumiendo que los 38 miembros incluidos en el «plan

de transacción» contribuyeran con sus asignaciones de DEG. Véa­ se FincmcinglMF Transactions, Quarterly Report, Fondo Moneta­ rio Internacional, Washington, D. C., 1 de junio de 2001-31 de agosto de 2001. Debido a la manera en que se construyó la fórmula de las asig­ naciones, ocurren ciertas anomalías en la distribución de la asigna­ ción especial de DEG. Por ejemplo, el Reino Unido obtendrá una asignación muy pequeña. Se tendrá pues que hacer algún arreglo para que el Reino Unido contribuya con una parte justa. Estas ano­ malías desaparecerían si se hiciesen asignaciones de forma regu­ lar, las cuales están basadas en las cuotas de participación de los países, que a su vez reflejan (más o menos) la fuerza relativa de sus economías.

La ayuda internacional: e! componente que falta

99

dad total disponible para la asistencia internacional; tam bién aseguraría que los países desarrollados con­ tribuyen equitativamente porque las distribuciones de las asignaciones de los DEG son bastante proporcio­ nales a la fuerza económ ica de los países m iem bros. Cualquier esfuerzo com ún sufre ante los que desean ir por su cuenta: la comunidad global se beneficiaría si un esfuerzo como éste tiene éxito, pero cada m iem ­ bro individual de la m isma saldría ganando no con­ tribuyendo. El uso del sistem a de los DEG resuelve el problema de los países que se nieguen a adoptar el acuerdo. Más importante todavía, el sistema propues­ to corregiría m uchas de las deficiencias de la ayuda externa, especialmente tal y como la administran actual­ mente las agencias de asistencia gubernamentales. Como he mencionado antes, la contribución de los países individuales a la asistencia internacional es bas­ tante desigual; Estados Unidos es el más rezagado, con sólo una décima parte de un 1 por ciento dedicado a la ayuda externa. La em isión especial que propongo casi alcanza un 0,1 por ciento del PIB global y, a par­ tir de ahí, el tamaño de las emisiones iría aumentando. Ya que las donaciones de DEG están diseñadas como cantidades a sumar al nivel de ayuda externa actual, el uso de las mismas debería asegurar un mayor volumen y una distribución más equitativa de asistencia inter­ nacional. Pero incluso más importante que lo expues-

Ugiobálizadón

La ayuda Internacional: e l com ponente p ile fa lta

toi

102 La giobaíización

to es el mecanismo que se usaría para distribuir la ayu­ da. El nuevo enfoque financiero debe ir acompañado de una nueva manera de gestionar la asistencia inter­ nacional. Propongo crear una especie de mercado en

La ayuda internacional: el componente que falta

103

el cual los programas compitan para conseguir los fon* dos de los donantes. Creo firmemente que este sistema funcionaría óptimamente. B ajo el plan propuesto, se establecería un com ité internacional que operaría bajo los auspicios del FMI, pero independientemente de él, el cual decidiría qué programas merecen recibir donaciones de D EG ,15 Los miembros del comité serían personalidades eminentes elegidas por períodos fijos de tiempo y trabajarían inde­ pendientemente de los gobiernos. Una comisión auditora, también independiente, controlaría y evaluaría los resultados. El comité propondría una estrategia en su inform e anual, pero no tendría autoridad para gastar fondos; Solamente prepararía un listado de programas de asistencia y los donantes serían quienes eligiesen a quién entregar sus fondos, con lo cual se crearía una especie de mercado entre donantes y programas, ofer­ ta y demanda. La calidad de los programas estaría asé­ is. Los artículos del FM I requieren que los tenedores de DEG que no pertenezcan a los países miembros del FMI tienen que obte­ ner una «autorización» o aprobación por parte del comité ejecu­ tivo del FM I con un 85 por ciento de la mayoría. Esos otros tene­ dores deben ser «entidades oficiales». La propuesta que hago al respecto es que el comité ejecutivo delegue la responsabilidad de determinar la elegibilidad para recibir donaciones de DEG a un comité independiente, aunque íegalmente seguiría reteniendo su autoridad legal.

104 La globalizaclón

gurada por el comité y la calidad de los programas esco­ gidos por los donantes, abierta a escrutinio público. Es posible que no se aprecie cuán importante es que el com ité internacional esté integrado por personas eminentes, seleccionadas públicamente por sus cualificaciones profesionales y no mediante las típicas desig­ naciones de los gobiernos. En el caso del fondo esponsorizado por la ONU para luchar contra el VIH/Sida, la tuberculosis y la malaria, que se está formando en estos mom entos, todos los principales donantes quie­ ren estar representados en el comité y con mucha difi­ cultad se ha podido reducir el tamaño del mismo a 18 personas. Pues bien, finalmente se ha impuesto la con­ dición de que siete de ellas han de ser ciudadanos de los países del G7. La Secretaría General de la ONU no se halla en una buena posición para ejercer presión sobre los países m iem bros porque es una empleada de ellos; un com ité de personas em inentes estaría m ucho m ejor situado. La lista de programas asistenciales incluiría fondos fiduciarios para la provisión de bienes públicos a esca­ la global así com o fondos de equivalencia (matching

funds), que convergerían en distintas iniciativas socia­ les. Para la emisión de los primeros DEG, la lista de pro­ gramas estaría limitada a tres o cuatro áreas priorita­ rias, como salud pública, educación, inform ación (el dominio de los sistemas digitales) y reforma del siste­

La ayuda internacional: ei componente que falta

105

m a ju d icia l.16 Estarían excluidos los program as de reducción de la pobreza esponsorizados por los gobier­ nos; éstos se dejarían en manos de las IFIS. Esto ayu­ daría a que la prueba tuviese más éxito. Los programas de áreas específicas podrían ser gestionados por subcomités cuyos miembros deberían tener las cualificadones profesionales necesarias. También tendría que haber una m ejor delincación de responsabilidades y m enos posibilidades de rivalidad institucional. En el caso de la salud pública, el comité del nuevo fondo fidu­ ciario para luchar contra las enfermedades infeccio­ sas podría actuar com o el subcomité siempre y cuando los donantes accedieran al proceso de selección pro­ puesto aquí. Si la implementación de los primeros DEG fuese exitosa y éstos fuesen emitidos anualmente, se podría ampliar el rango de programas elegibles. Los progra­

16.

Propongo incluir una reforma judicial porque las IFIS

no pueden pagar salarios suplementarios a jueces y empleados gubernamentales y esto es, muchas veces, el principal impedimento a las reformas judiciales y programas anticorrupción. Por ejem ­ plo, Georgia, uno de los países más corruptos del mundo, desig­ nó jueces cualificados seleccionados mediante unos exámenes com­ petitivos, se les prometió salarios decentes, pero después no fue capaz de mantener la promesa de las retribuciones y el Banco Mun­ dial no apoyó las reformas. Los programas elegibles con mi plan no estarían sujetos a esa limitación.

106

La globalizadón

mas de reducción de la pobreza también podrían entrar en el sistema, pero sólo hasta un cierto número, para dejar fondos para canales no gubernamentales. Llega­ dos a ese punto, ya se habrá elaborado el nuevo para­ digma form ulado ahora por las IF IS (M ID y E R P ). Sin embargo, se tendrán que poner algunos límites en la cantidad de DEG que pueden dedicarse a programas esponsorizados por gobiernos; de otra form a, serían capaces de absorber todos los fondos disponibles. Los gobiernos prefieren canales intergubernamentales. Es importante que las demás iniciativas no se queden sin fondos porque, como ya subrayé antes, no hay una úni­ ca fórmula que satisfaga todos los casos.17Pondré algu­ nos ejem plos prácticos de la clase de programas que deberían merecer apoyo. M i fundación se implicó en 1977 en un programa para tratar la tuberculosis (T B ) en las prisiones rusas. Nuestro objetivo era m ejorar las condiciones de vida en las cárceles y buscamos la cooperación de las auto­ ridades de la prisión para tratar una enfermedad que afectaba a internos y guardias por igual. Aplicamos un moderno método de tratamiento recomendado por la Organización Mundial de la Salud (O M S) llamado D O T — tratam iento de observación directa de corta duración— , pensando que con 15 millones de dólares 17. Véase Easterly, The Elusive Questfor Growth, p. 113.

La ayuda Internacional: el componente que falta

107

podríamos obtener muy buenos resultados. Pronto descubrimos que un mi mero muy alto de presos estaban infectados con variedades de tuberculosis resistentes a los medicamentos (M D R-TB). Debido a que el MDRTB es inmune al tratamiento con DOT, seguir con ese tratam iento podría haber incrementado la incidencia de M D R-TB. La amenaza de la variedad M D R -TB es enorm e — una epidemia en la cárcel de Rikers Island y otras zonas de Nueva York, a principios de la década de 1990, costó aproximadamente mil millones de dóla­ res al erario público— . Obviamente, el problema que nos encontramos en Rusia superaba nuestra capacidad financiera, ya que curar el M D R-TB en ese momento hubiera costado 15000 dólares por paciente. Lo que hicim os fue movilizar a los m ejores expertos en ese campo y encargamos a Partners in Health, de Boston, que preparase un estudio sobre el impacto global del M D R -TB. Uno de los resultados fue la reducción del coste de tratam iento a 300 dólares por paciente. El siguiente paso fue pedirles a Partners in Health que de­ sarrollase un plan de negocio para tratar la tuberculo­ sis a escala global. Junto con Stop-TB — una asociación que aglutina a 190 organizaciones incluida la OM S, el Banco Mundial, gobiernos de los 22 países más afec­ tados y representantes de ONG y del sector privado— elaboraron el «Plan global para detener la tuberculo­ sis». El plan fue presentado en la sede del Banco M un-

108

La globalización

diai, en Washington, en octubre de 2001. Está previsto que en cinco años se gasten 9 300 millones de dólares: 4 8 0 0 millones de dólares saldrán de los presupuestos de los países afectados y de los donantes, dejando un

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agujero financiero de 4 500 m illones de dólares. Esa

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diferencia podría ser financiada con donaciones de

¡

DEG. El «Plan global para detener la tuberculosis» podría tam bién ayudar m ostrando el cam ino al nuevo Fondo Global para la lucha contra el Sida, la tubercu­ losis y la malaria, esponsorizado por la ONU. Con respecto a la creación de una interacción entre

j

los donantes y los programas (com o la com petencia natural del mercado), m i red de fundaciones ha parti­ cipado en la preparación del «Global Exchange for Social Investment» (Red Global para la Inversión Social), que será presentado en el Fórum Económ ico Mundial que tendrá lugar en febrero de 2002. Bain 8c Company ha

|

actuado com o el principal consultor (gratuitam ente

j

para la causa), desarrollando un proceso de certifica-

1

ción para designar intermediarios autorizados que, a su vez, elaboran una lista de proyectos sobre los que asu­ men la responsabilidad moral o administrativa. Des­ pués, se invita a empresas, fundaciones e individuos con intenciones filantrópicas a donar fondos para alguno de los programas de la lista. Se trata de una prueba prác­ tica en el sector privado del plan de donación de DEG que propongo. Si tiene éxito, el Global Exchange for

La ayuda in temac¡onal: el componente que falta

109

Social Investment podría ser incluido en la lista de fun­ daciones susceptibles de recibir donaciones de DEG. Los micropréstamos constituyen un importante ele­ m ento de fomento de la iniciativa empresarial. Existen pruebas de que es un sistema que puede funcionar. La dificultad se halla en cóm o ampliarlo. Las operaciones exitosas de micropréstamos se autofinancian en gran medida, pero no pueden crecer a través de las ganan­ cias conseguidas o del capital obtenido en los m erca­ dos financieros. Para convertir los micropréstamos en un factor de progreso económ ico y político significa­ tivo se han de encontrar maneras adicionales de atraer capital. Esto requeriría de apoyo general para la indusr tria, así com o de capital para los proyectos de negocio individuales. El apoyo a la industria consistiría en de­ sarrollar un software de dirección y hacerlo disponi­ ble com o bien público, formar a los gestores en él y esta­ blecer una agencia de evaluación y un plan de préstamos garantizados. La agencia de evaluación ayudaría a atraer inversores filantrópicos que aceptasen dividendos por debajo del nivel del mercado o ningún dividendo; el plan de préstamo garantizado permitiría que institu­ ciones de microcréditos emitiesen papel comercial. (El capital del Banco Mundial podría usarse tam bién para garantías, dada su valoración AAA.)18

18. La importancia de una agencia de valoración queda ilus-

no La globaüzadón

O tro elemento im portante serían los estipendios para propósitos educacionales, en la línea de lo que ha desarrollado Bolsa-Escola, el plan brasileño que paga

i

subsidios a las familias más pobres para que sus hijos

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vayan a la escuela de forma regular. Com binando los

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estipendios educacionales con atención sanitaria y

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micropréstamos sacaríamos a grandes segmentos de la población de la pobreza. El mecanismo de donación de DEG sería muy útil

:

en com binación con conferencias nacionales o regio­ nales de donantes. Los Balcanes nos proporcionan un

|

excelente ejemplo de ello. Existía un acuerdo general de que se necesitaba un enfoque coordinado a nivel regio­ nal. Esto condujo al establecimiento del Pacto de Estabilidad para el Sureste de Europa, pero el pacto se que-

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dó vacío porque los donantes quisieron mantener el

3

control de las cantidades entregadas y, al final, cada uno

|

siguió su propia agenda. Si el Pacto de Estabilidad hubie-

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■!l

ra sido designado com o posible receptor de donacio­ nes DEG, los proyectos recogidos y aprobados por las llamadas «Mesas de Trabajo del Pacto» hubieran reci­ bido suficientes fondos y asistencia internacional, y se hubiesen obtenido resultados más exitosos.

trada por los recientes problemas del Banco Grameen de Bangladesh, según informó el The Wall Street Journal, 27 de noviembre de 2001, p. 1.

!

La ayuda internacional: el componente que falta

m

Afganistán es otro caso ilustrativo de lo expuesto. Si los países donantes retienen el control sobre el gas­ to de sus donaciones, el fracaso está prácticam ente garantizado. Se necesita un enfoque más coordinado. La ayuda debería entregarse a nivel de comunidad y, en vez de muchas agencias de asistencia actuando por doquier sin coordinación alguna, establecerse un lide­ razgo. En este caso, la UNDP está bien situada para ello. Junto a las otras agencias de las Naciones Unidas, ha empleado a varios miles de afganos durante el conflic­ to, y el número podría aumentar rápidamente reclu­ tando personas entre la diáspora. Darle el control del dinero a una agencia internacional com o la UNDP podría evitar repetir los errores del pasado. Los seño­ res de la guerra podrían quedarse en su territorio en lugar de luchar por el control de Kabul como han hecho en otras ocasiones. Por supuesto, el personal de la UNDP a cargo del dinero debería estar protegido por una fuer­ za de paz de la ONU, pero el nuevo gobierno no pon­ dría objeciones a ello ya que es la única manera de poner a disposición de la gente la ayuda para la recuperación. Después de un período de consolidación, la UNDP se retiraría y un nuevo gobierno (elegido dem ocrática­ mente) se haría cargo de la infraestructura establecida.19

19.

Soros, «Assembling Afghanistan», Washington Post, 3 de

diciembre de 2001, p. A21.

ii2 La giobalttadón

Hay que admitir que todo ello se podría llevar a cabo sin DEG, pero el plan de los DEG facilitaría la co n ­ junción y coordinación de la gestión de los recursos de los donantes. Hay buenas razones para defender una asignación de DEG bien diferente del esquema de donaciones. Com o consecuencia de la globalización, el com ercio internacional ha crecido en irnos porcentajes que apro­ xim adam ente doblan el crecim iento del PIB global. Para evitar que haya desajustes en la balanza de pagos, los países deben mantener reservas de divisas para hacer frente a las importaciones. Generalmente se conside­ ra que el m ínim o absoluto es que estas reservas sean suficientes para hacer frente a tres meses de importa­ ciones. Se deduce que los países pobres deben apartar parte de sus ganancias por exportaciones para crear estas reservas. La asignación de DEG aliviaría esta car­ ga, que se ha hecho más pesada desde la crisis de los mercados emergentes de 1997-1999, pues se revirtió el flujo de capitales desde estos mercados. Los países desarrollados no necesitan asignación de DEG porque sus reservas monetarias son adecua­ das (en el caso de la Eurozona, incluso redundantes)20

20.

Las reservas de divisa extranjera del Banco Central Euro­

peo y los bancos centrales nacionales ofrecía un total de 393000 millones de euros en octubre de 2001.

La ayuda internacional: el componente que falta

113

y si incurren en un déficit de pagos siempre pueden conseguir créditos. Es por esto por lo que ha sido tan complicado conseguir forjar un consenso a favor de la emisión de DEG. Pero si los países desarrollados vie­ ran que la donación de DEG les reporta una utilidad práctica, se reforzarían considerablem ente los argu­ mentos para favorecer su emisión. Los bancos centrales se han opuesto tradicional­ mente a las asignaciones de DEG porque atacan a su m onopolio de suministro de dinero. Su mantra ha sido que los DEG son inflacionarios. Pero la verdad es que las previsiones de inflación a corto plazo son peque­ ñas. En realidad, existe la posibilidad de que se pro­ duzca un descenso paulatino del coste de bienes impor­ tados. C om o m uestra el caso de Japón, no existen remedios inmediatos para la deflación. Una emisión anual de DEG, la mayoría de la cual se gastase en asis­ tencia internacional, podría convertirse en una herra­ mienta monetaria útil.

Consideraciones legales La emisión regular de DEG ya está prevista por los ar­ tículos del convenio constitutivo del FM I. Sus reglas también estipulan específicamente que es posible donar DEG. En más de una ocasión se ha debatido la posibi­

H4

La globalizadón

lidad de que esas donaciones sirviesen de ayuda inter­ nacional, por ejemplo, durante la crisis de la deuda de la década de 1980. En 1986, el com ité interino, el cuer­ po consejero y ministerial del FM I, rechazó tal posibi­ lidad, afirmando: «El comité ha subrayado el carácter m onetario de los DEG, por lo tanto, no deben ser un medio de transferencia de recursos, y ha recomenda­ do que el com ité ejecutivo estudie la posibilidad de m ejorar el carácter monetario de los DEG, de manera que increm enten su atracción y utilidad com o com ­ ponente de las reservas m onetarias.»21 Pero la deci­ sión del FM I de 1997, de hacer una asignación excep­ cional con una fórmula de distribución especial que propiciase que los países con economías en transición y mercados emergentes tuviesen una mayor partici­ pación, rompió con el principio de 1986. La clara inten­ ción de esta decisión era transferir recursos — en este caso, reservas monetarias. En el debate más reciente sobre el tema, el FMI rea­ firmó que bajo sus artículos «los DEG pueden ser asig­ nados sólo en tanto se dé una necesidad global a largo plazo, o mediante la adopción de la Cuarta Enm ien­ da, a través de una asignación especial excepcional». En respuesta a mi propuesta se dijo: «No hay nada que

21.

Informe Anual del FM I, 1986, Fondo Monetario Inter­

nacional, Washington, D. C., 1986, p. 111.

La ayuda Internacional: el componente que falta

115

prohíba a los países transferir voluntariamente sus DEG a otras naciones o tenedores autorizados... El sistema de la propuesta de Soros es similar a propuestas ante­ riores que implicaban redistribuciones de DEG a tra­ vés de fondos fiduciarios cuasi-independientes.»22 Ya que existe una necesidad a largo plazo de reservas su­ plementarias (mediante la emisión de DEG) indepen­ dientemente del plan de donaciones, mi propuesta cum­ ple claramente con los requerimientos legales. El plan de donación hace que sea todavía más necesario em i­ tir DEG. Por lo tanto, el usar DEG para la asistencia internacional es una decisión política. Y creo que ya ha llegado el mom ento de tomarla. Una complicada cuestión es la de si las donacio­ nes de DEG deberían ser tratadas com o un elemento de los presupuestos o no. Las dos posibilidades son fac­ tibles. En principio, la asignación de DEG es un tema de contabilidad de libros, pero cuando los DEG son donados se convierten en un gasto real. Pero las asig­ naciones de DEG refuerzan las reservas monetarias, en el caso de Estados Unidos, el Exchange Stabilization Fund (Fondo de Estabilización Cambiaría). Si se reti-

22.

«Asignación de DEG en el octavo período básico: Consi­

deración básica», Informe del personal del FMI, Fondo Moneta­ rio Internacional, Washington, D. C„ 16 de noviembre de 2001, recuadro 3, p. 13,

116

U globailzadón

ra y gasta una cantidad equivalente» las reservas m one­ tarias no resultan afectadas» excepto por lo que hace referencia a las obligaciones de interés frente al Fon­ do. Los bancos centrales, o en el caso estadounidense, el Tesoro, no suelen buscar partidas para cubrir las variaciones en sus reservas de cam bio, incluidos los intereses ganados o perdidos — ése es el caso de hacer donaciones fuera del presupuesto— . Tratar las dona­ ciones de DEG a través del proceso del presupuesto podría crear dificultades, especialmente en países de la U nión Europea que están en contra de los lím ites impuestos por el Tratado de M aastricht y el Pacto de Estabilidad. Evitar el proceso del presupuesto equi­ valdría a entrar en una dura oposición con las autori­ dades monetarias, porque abriría una brecha en la dis­ ciplina del presupuesto. Según sus artículos, el FM I puede tanto cancelar com o crear DEG. Se podría argumentar que las dona­ ciones de DEG deberían contabilizarse a través del pro­ ceso del presupuesto sólo cuando se retiren, porque es sólo ahí cuando las donaciones tienen un impacto en el balance del banco central o, en el caso de Esta­ dos Unidos, en el Exchange Stabilization Fund. Al final, será cada país quien decida cóm o tratar sus donacio­ nes de DEG. Estados Unidos puede decidir incluirlas en el presupuesto en el m om ento en que se haga la donación, ó no incluirlas; los países de la Unión Euro­

La ayuda internacional: el componente que falta

117

pea pueden usar sus excedentes de reservas monetarias para este propósito.

Méritos de la propuesta La propuesta de los DEG ayudaría a los países pobres de dos maneras: indirectamente a través de las dona­ ciones y directamente a través de la adición a sus reser­ vas monetarias. La adición está libre de impuestos por­ que en la medida en que depende de las asignaciones de DEG, tanto el ingreso com o el desembolso de inte­ reses se cancelan el uno al otro. Es parecido a una comi­ da gratis; es gratis en tanto no te la comes. El plan de DEG mata dos pájaros de un tiro, lo cual lo hace más eficiente, pero también más difícil de explicar. Las donaciones DEG serían adicionales y no algo que sustituiría a la ayuda bilateral. Las donaciones se­ rían voluntariam ente depositadas en una cuenta en depósito, y si no se asignasen, el interés se acumularía en esa cuenta y no en el m ontante del país donante. Esto aseguraría que se gastasen las donaciones. El plan propuesto aquí prevendría además que los países donantes usasen sus asignaciones de DEG para finan­ ciar sus programas de ayuda bilateral. Existe una amplia oposición a la creación de nue­ vas instituciones internacionales, especialmente en Esta­

118 La g lobal ¿ación

dos Unidos. Tales instituciones son percibidas com o burocráticas, sacos sin fondo (y no sin justificación). Parte de lo que las hace caras y propensas a emplear a demasiados altos ejecutivos es que los países miembros insisten en ejercer control sobre ellas y usan las insti­ tuciones para patrocinar. El plan que propongo evita­ ría este inconveniente. Se crearía una nueva institución, pero sería diferente a todas las demás. El comité ope­ raría bajo los auspicios del FM I por razones legales, pero de hecho sería independiente del m ismo. Fun­ cionaría con una estructura poco jerárquica; una pirá­ mide muy baja. Algo así com o un mercado organiza­ do: habría una interacción pública entre los donantes y los programas que recordaría a la relación entre la oferta y la demanda. Tanto el rendimiento de los pro­ gramas como la adjudicación de los DEG estarían abier­ tos al escrutinio público. Puede parecer paradójico que defienda una especie de ley del mercado para la ayuda externa después de haber lanzado duras invectivas con­ tra los fundamentalistas del mercado, pero nunca he negado las bondades de los mercados com o mecanis­ mos retroalimentadores. Para que un «mercado» de ayuda externa sea exi­ toso, es importante que nos demos cuenta de que tie­ ne más posibilidades de ser m enos eficiente que un mercado normal. Com o m encioné antes, aquí no hay un solo criterio de éxito com o sucede en un negocio

La ayuda internacional: el componente que falta

119

norm al (la línea base). Existen algunos objetivos que pueden ser medidos con indicadores cuantitativos como la mortalidad o la alfabetización, pero sería distorsionador limitar todos los objetivos a unos cuantos indi­ cadores cuantitativos. Sin duda es más difícil conseguir el éxito en una empresa social que en un negocio par­ ticular. Una vez aceptemos este hecho, será más fácil que toleremos los fracasos y que apreciemos debida­ mente los éxitos. Esto ayudaría realmente a la práctica de la gestión de empresas sociales y atraería a más talen­ tos a este campo. En la introducción, identifiqué cinco factores res­ ponsables de que la asistencia internacional haya sido tradicionaim ente poco eficaz. Creo que el plan pro­ puesto mitigaría estos inconvenientes.1 1. Se reduciría en gran m edida la capacidad de los donantes para usar la ayuda extranjera buscando la satisfacción de sus propias necesidades. Los intereses nacionales (percibidos) seguirían, por supuesto, tenien­ do m ucho peso en la selección de los proyectos, pero no hay nada de malo en ello, 2. Un mercado de proyectos daría a los donantes y a los directores de proyectos la sensación de propie­ dad y responsabilidad necesaria. 3. Se rompería decisivamente el m onopolio inter­ gubernam ental de la ayuda externa. Es muy im por-

?20

La globalizadón

tante para el éxito de los fondos fiduciarios que no estén canalizados a través de los gobiernos.23 El resul­ tado sería que éstos (los gobiernos receptores) no podrían actuar, por más tiem po, com o guardianes y los regímenes corruptos y opresores no tendrían licen­ cia para usar inapropiadamente los recursos. En vez 23. Los fondos fiduciarios podrían incrementar en gran medi­ da la utilidad de las instituciones internacionales actuales. La UNPD, al igual que el Banco Mundial, tiene una gran infraestructura, con representantes en todos los países menos desarrollados, pero su presupuesto oficial es mucho más pequeño y su uso estricta­ mente circunscrito. Los fondos fiduciarios le darían más libertad de acción. La UNPD todavía necesitaría la aprobación del país receptor, pero los fondos podrían concentrarse en gobiernos con­ cienciados de la necesidad de reforma. También se podría m e­ jorar la capacidad de esos gobiernos para absorber la asistencia. Asimismo, los fondos fiduciarios servirían com o canal para proporcionar directamente recursos a grupos comunitarios en paí­ ses con gobiernos no reformadores. Esto sería particularmente útil en tiempos de cambio de regímenes revolucionarios: eliminaría el cuello de botella que frecuentemente se interpone en el camino del éxito. Por ejem plo, la UNPD, en asociación con mi funda­ ción, paga estipendios suplementarios a ciudadanos yugoslavos cualificados que vuelven al país después de un exilio voluntario. En muchos países, sería necesario pagar a jueces cualificados un salario suplementario, al menos temporalmente, para luchar con­ tra la corrupción, pero en este momento, no existen fondos para ello. El Banco Mundial posee una normativa en contra de pagar salarios a funcionarios. La UNPD podría ocuparse de ello.

La ayuda internacional: el componente que falta

121

de muchos donantes compitiendo para entrar por una sola vía, a saber, el gobierno receptor de la ayuda, habría m uchos proyectos com pitiendo por el apoyo de los donantes. 4. M ejoraría la coordinación de los donantes por­ que los programas tendrían que ser aprobados por un comité calificador de las donaciones de DEG. Por otro lado, el problema de los países que van por su cuenta quedaría solventado ya que cada país contribuiría de acuerdo con su cuota. 5. Posiblemente se tendría más en cuenta que exis­ ten riesgos inherentes asociados a la ayuda externa. Así, los proyectos se estructurarían más com o capital de riesgo que como ejercicio burocrático. Incluso con la m ejor voluntad del mundo, el éxito puede variar con­ siderablemente dependiendo del calendario, de deta­ lles estructurales específicos y de la pura suerte. Un mercado de proyectos no puede asegurar la asignación óptim a de recursos, pero puede aprovecharse de las ventajas de los mercados, que proporcionan una retroalimentación rápida y fiable. Mis optimistas expectativas están basadas en mi experiencia en la vida real. Los principios que he bos­ quejado aquí los ha puesto en práctica m i red de fun­ daciones (aunque nunca los hemos plasmado tan explí­ citamente). Las fundaciones han funcionado, de hecho,

122 La globalización

como fondos fiduciarios, recibiendo sus asignaciones por parte de un com ité internacional. Los resultados han satisfecho, en gran medida, las expectativas que he descrito en este libro: algunas en mayor medida que otras, pero lo positivo supera ampliamente a lo nega­ tivo, que rápidamente se identifica y se abandona. En conjunto, creo firmemente que los resultados son sufi­ cientemente positivos como para justificar un enfoque a gran escala. Hay que tener en cuenta que no pode­ mos pretender que las empresas públicas sean iguales que las privadas, pero podemos implementar en las pri­ meras todo aquello que funcione de las segundas. La propuesta de los DEG podría debatirse en la Conferencia Internacional de Financiación para el D e­ sarrollo de la ONU, que tendrá lugar en Monterrey, M éxico, en marzo de 2002, y ser implementada en el próxim o encuentro del FM I. No tendría por qué des­ plazar, a las otras fuentes de financiación del Informe Zedillo, que también merecen nuestra atención, aun­ que creo que m i propuesta es superior en m uchos aspectos. No hay problemas de recaudación de impues­ tos, el escenario legal ya está dibujado y el plan podría probarse con una única asignación que sólo necesita la aprobación del Congreso de Estados Unidos. Su prin­ cipal inconveniente es que es complicada y difícil de entender. Sirve a más de un objetivo y la opinión de los expertos sobre el uso de los DEG com o herramienta

La ayuda internacional: e¡ componente que falta

123

m onetaria va a estar dividida. Pero si existe voluntad política para obtener más y m ejor ayuda internacional, encontraremos vías para superar todas las objeciones posibles. Con el ambiente que se respira después del 11 de setiembre, con la Conferencia de Monterrey que ten­ drá lugar en marzo de 2002 y la cumbre del G7 en Áfri­ ca, en junio de 2002, éste es el m om ento propicio para lograr la voluntad política necesaria. El plan de donaciones de los DEG no va a curar todos los males de la globalización. Tampoco lo hará el sistema que he propuesto para gastar los DEG y evi­ tar los riesgos de la asistencia internacional; sólo ofre­ cerá una oportunidad de hacer la ayuda más efectiva. Eso es todo lo que uno puede esperar de una sociedad imperfecta, pero que se mantiene abierta a la m ejora.

C apítulo 3 La reforma estructural: los bancos de desarrollo multilateral

El Banco Mundial fue establecido com o institución herm ana del FM I. Su m isión original era proporcio­ nar capital a largo plazo a los países cuyas infraestruc­ turas habían sido devastadas por la segunda guerra mundial en un m om ento en el que no se disponía de capital privado. Gradualmente, su objetivo cambió para ayudar a los países menos desarrollados (PM D ). Pron­ to se establecieron bancos de desarrollo regional si­ guiendo el modelo del Banco Mundial. El capital del Banco Mundial fue aportado princi­ palmente con avales de los países industrializados, con­ tra los cuales podía el Banco Mundial pedir prestado en mercados de capitales con valoraciones de AAA. Se trataba de una ingeniosa estratagema financiera que confería un buen beneficio a los países pobres sin prác­ ticamente coste para los ricos. Nunca se hizo uso de las garantías. Pero el sistema tiene un inconveniente significad-

126

La globalización

vo: ha vestido a los préstamos del Banco Mundial con una camisa de fuerza intergubernamental. Los estatu­ tos del Banco M undial requieren que sus préstam os estén garantizados por los gobiernos de los países que piden prestado el dinero. Las garantías se convierten en instrum entos de control en m anos de los gobier­ nos de los países ricos. Los préstamos frecuentemente sirven para reforzar la corrupción y los regímenes repre­ sivos. Los gobiernos de los países desarrollados que dom inan el com ité tam bién pueden ejercitar una influencia nefasta sobre las actividades emprestitarias del Banco M undial: pueden favorecer los préstamos que benefician sus exportaciones o vetar los que les supondrían competencia o perjudicarían sus intereses. En 1960, la Asociación Internacional de Fomento (A IF) se sum ó al Banco M undial para proporcionar préstamos a muy bajo interés y de largo vencimiento para los miembros más pobres del Banco.1Acto segui­ 1.

En la actualidad, aproximadamente un 60 por ciento de los

préstamos de la AIF están financiados con las contribuciones de donantes. El resto, en gran parte, procede de lo que generan los préstamos del banco y de la utilización de re-flow$. Los présta­ mos de las AIF son una cantidad significativa, unos 6-7 mil millo­ nes de dólares al año de media, pero no es suficiente para las nece­ sidades de los países en vías de desarrollo y representa sólo de un cuarto a un tercio del total prestado a través del sistema no concesional del banco.

La reforma estructural: los bancos de desarrollo multilateral 127

do, el Banco Mundial fundó otro subsidiario, la Cor­ poración Financiera Internacional (C FI), con faculta­ des para invertir y prestar dinero al sector privado* Ade­ m ás, ha establecido un O rganism o M ultilateral de Garantía de Inversiones (O M GI), que está también diri­ gido al sector privado. Originalmente, el Banco Mundial se centró en gran­ des proyectos de infraestructuras, pero a medida que se dedicaba a atender a los países más pobres, ha ido reorientándose hacia la creación del capital social y humano y a aliviar la pobreza. Bajo el liderazgo de James Wolfensohn la transformación se hizo más profunda. Él introdujo la idea de los M arcos Integrales de desa­ rrollo (M ID ). Después, la condonación de la deuda a los países pobres altam ente endeudados ha condu­ cido a la creación de las ERP, que son unos proyectos conjuntos entre el Banco Mundial y el Fondo. Por lo tanto, está surgiendo un nuevo paradigma de ayuda internacional que da a los receptores una gran sensa­ ción de propiedad, estimula a los que hacen progresos y penaliza a los que no cumplen sus objetivos. Las IFIS están intentando aprender de sus errores: Desafortu­ nadamente, los activistas de la antiglobalización y otros críticos no están dispuestos a darles el beneficio de la duda. Nos hallamos al inicio de un nuevo camino. Hay mucha confusión acerca de cóm o se tendrían que hacer las cosas; los roles del FM Í y del Banco Mundial están

128 La gtoballzaclún

lejos de clarificarse. M i opinión es que deberíamos dar­ les tiempo a las 1JF2S para terminar de elaborar este nue­ vo paradigma. Desde que James Wolfensohn se hizo cargo del Ban­ co Mundial, éste ha llevado a cabo muchas iniciativas sociales, como micropréstamos, form ación a distancia, lucha contra el Sida y otras enfermedades infecciosas.

\

También ha empezado a experimentar con préstamos

j.

a unidades subnacionales y a algunas ONG, pero sus

¡

estatutos limitan el alcance de sus esfuerzos porque los préstamos deben pasar por los gobiernos centrales. Esas actividades podrían ser llevadas a cabo con más eficiencia concediendo subsidios y tratando directamen-

j

te con otros elementos de la sociedad además del go-

I

bierno central: el sector privado, el gobierno local y otros grupos com unitarios. Pero el Banco M undial cuenta con fondos limitados sólo disponibles para unas

i

subvenciones muy determinadas y alguna asistencia técnica. Esos fondos se derivan principalmente de los

;

beneficios de las operaciones de préstamo. La Admi­ nistración de Subvenciones para el Desarrollo de la AIF

1

sólo dispone de 100 millones de dólares. Bajo m i pun-

í

to de vista, las actividades en las que el Banco M un-

j

dial se gasta dinero de manera discrecional son mucho

j

más beneficiosas (y con pocos efectos secundarios

j

adversos) que sus actividades emprestitarias.

|

La adm inistración Bush ha propuesto reciente-

i

La reforma estructural: los bancos de desarrollo multilateral

129

mente que el Banco Mundial reduzca sus préstamos y aumente la financiación de actividades mediante la con­ cesión de subvenciones. En concreto, se ha pedido que la mitad de los desembolsos de la AIF sean en form a de subvenciones. Aparentemente, reemplazar préstam os por sub­ venciones sería dar un paso en la buena dirección. Pero como la propuesta del presidente no viene acompañada de fondos adicionales, el efecto real que se puede pro­ ducir es que se reduzcan las actividades del Banco Mun­ dial en general. Eso cuadra con las recomendaciones de la Comisión Meltzer, que fue establecida por el Con­ greso de Estados Unidos en noviembre de 1998 para recom endar la política futura de Estados Unidos en relación con las IFCIS. En su inform e final, hecho público en m arzo de 2000, la Comisión Meltzer critica al Banco Mundial por poseer una organización burocrática con un personal demasiado amplio y por llevar a cabo unas operacio­ nes emprestitarias que podrían realizar los mercados de capitales.2 Recomienda que el Banco Mundial deje esas actividades básicas, devuelva su capital de garan­ tía a ios países industrializados y se reconstituya com o

2.

El Inform e de la Com isión Consejera de la Institución

Financiera Internacional (la Comisión Meltzer); marzo de 2000. Véase wvw.house.gov/jec/imf/ifiac.htm.

130 ía globaíización

una Agencia de Desarrollo Mundial que proporcione ayuda a los países más pobres del planeta. La Comisión Meltzer tiene una definición muy restrictiva de eligibilidad: los países con una renta per cápita superior a 4 0 0 0 dólares estarían excluidos y los que superen los 2 500 dólares tendrían una ayuda limitada. El capital disponible sería reducido a la par que la cartera de prés­ tamos; la CFI se fundiría en la Agencia de Desarrollo M undial y sus 5 300 m illones de capital volverían a sus accionistas; el O M GI desaparecería. Todo se resu-

1

me a una gran transferencia de recursos del Banco Mun-

;|

dial en dirección a los países ricos. Com o he m encio-

j

nado antes, la C om isión M eltzer pedía un aum ento

J

de las subvenciones a los países pobres pero hacía hin-

j

capié que sólo deberían concederse «sí los países las usan con eficiencia». El peligro estaría, por lo tanto, en que se redujesen las actividades existentes y el aumento de las subvenciones quedase en agua de borra­ jas en el maremágnum de los detalles de trabajo. Coincido con el Inform e Meltzer en que se debe­ ría reconsiderar tanto la m isión del Banco M undial com o sus métodos operacionales. Sus préstamos son ineficaces, inapropiados y de alguna m anera contra­ producentes porque refuerzan el rol del gobierno cen­ tral de los países receptores. Pero no estoy de acuerdo en que el papel de la Agencia de Desarrollo Mundial debería ser tan restringida com o propone la comisión.

i

La reforma estructural: los bancos de desarrollo m ultilateral 131

Existe mucha pobreza en países com o Brasil, excluido bajo la fórmula Meltzer. Esos países también sufren del alto coste del capital. Las empresas locales, especial­ mente las pequeñas y medianas, están penalizadas en relación a las multinacionales. Por lo tanto, no existe justificación para devolver el capital a los países ricos o para cancelar el capital disponible del Banco Mun­ dial. Más bien, lo que se debería hacer es un mayor y m ejor uso de ese capital. Al con trario de lo que recom ienda la C om isión Meltzer, m i opinión es que sería prematuro term inar con las operaciones de préstamo del Banco Mundial. Los países llamados de renta media como Brasil, e inclu­ so Chile, tienen unas rentas muy desiguales y grandes necesidades sociales. Los mercados de capitales son bas­ tante intolerantes con los gastos de los gobiernos y no perdonan la deuda acumulada de los países periféri­ cos. El Banco Mundial tiene un importante nicho en el que trabajar. Es necesario reformar la metodología de las ope­ raciones de préstamo del Banco Mundial para elim i­ nar consecuencias adversas indeseadas. El Banco Mun­ dial tiene que estar más atento a las condiciones políticas internas de los países que piden préstamos. De hecho, ya está empezando a hacerlo. Los M ID pre­ vén las consultas a la sociedad civil. La transparencia y la lucha contra la corrupción son ahora una de las

132

La globalizaclón

prioridades del banco, pero se debe hacer más. Aun­ que el Banco Mundial no pueda prestar sin las garan­ tías de los gobiernos receptores, debe insistir más en que la concesión de préstamos depende de los m éri­ tos reales del país y no de la influencia política. El Ban­ co debería negar préstamos a los regímenes represi­ vos y corruptos. Los criterios de la ley estadouniden­ se son excelentes y deberían ser seguidos por los otros m iem bros.3 Uno de los beneficios de las operaciones de prés­ tam o es que proporcionan al B an co M undial unos ingresos discrecionales. Convirtiéndolo en la Agen­ cia de D esarrollo M undial le haríam os m ucho más dependiente de los gobiernos donantes y eso lo expon­ dría a las desventajas que sufren las agencias de asis­ tencia bilateral. La dirección del banco debería ser

3.

Bajo la Sección 701 del Acta de las Instituciones Financie­

ras Internacionales, los directores ejecutivos estadounidenses de las IFIS reciben instrucciones de oponerse a cualquier préstamo o asistencia a gobiernos implicados en «una clara pauta de viola­ ciones de los derechos humanos reconocidos internacionalmen­ te, como la tortura o cualquier otro tratamiento cruel e inhuma­ no, detención prolongada sin cargos u otras negaciones flagrantes de la vida, la libertad y la seguridad de las personas». Esta ley exi­ me de este requerimiento a aquella «asistencia dirigida específi­ camente a programas que satisfacen las necesidades humanas más básicas de los ciudadanos de tales países».

La reforma estructural: los bancos de desarrollo m ultilateral 133

menos, y no más, dependiente de los gobiernos donan­ tes. El gran problema de la ayuda internacional es que los intereses de los donantes son, con demasiada fre­ cuencia, más importantes que las necesidades de los receptores. Para hacer al banco m enos dependiente de los gobiernos accionistas, los directores debieran ser ele­ gidos según sus cualificaciones personales y profesio­ nales y por períodos fijos*. Sin duda, tendrían que ser independientes de los gobiernos que los eligen, com o en el caso de Estados Unidos y los gobernadores de la Reserva Federal. Entre otras cosas, los directores no deberían conceder contratos de proyectos a personas de su propia nacionalidad. El sistema de declaración pública que sigue el banco ofrece desde hace poco algu­ na protección en este sentido. Sin embargo, la legisla­ ción estadounidense requiere que un oficial del Foreign Commercial Service (Servicio de Comercio Exterior) sea asignado a la oficina del director ejecutivo de Esta­ dos Unidos del Banco M undial y a todos los bancos regionales de desarrollo para cuidar de los intereses de los negocios estadounidenses. Algunos gobiernos individuales entregan fondos fiduciarios al banco con la condición de que se utilicen para proyectos dirigi­ dos por ciudadanos del país donante. Otros gobier­ nos pueden ser más sutiles, pero lo cierto es que el nego­ cio del desarrollo es un gran negocio. La asistencia

134

La globalizaclón

internacional necesita ser protegida de los intereses de los donantes.4 Al mismo tiempo, se deben dar los pasos precisos para prevenir que los intereses del personal que traba­ ja en la agenda eviten su buen funcionam iento. Esto se podría lograr estableciendo un tiem po lím ite de empleo, digamos cinco años, renovables una sola vez dependiendo del rendimiento. Se trata de los mismos lí­ mites que se aplican al presidente del Banco Mundial. El rendimiento no debería medirse en base a la canti­ dad de préstamos concedidos. El Banco Mundial dis­ pone de bastante personal y muy com petente — de­ masiados trabajadores, según el Inform e M eltzer— procedente de todo el mundo, incluidos los países en vías de desarrollo. El personal está familiarizado con las condiciones económicas y sociales del lugar donde tra­ baja. Pero es humano que no quieran volver a casa. La limitación de ejercicio de los cargos podría proporcio­ nar, a los países que no tienen m uchos profesionales talentosos, un personal experto que bien les hace falta. Los cálculos de la Comisión Meltzer de que el capi­ tal de garantía del Banco Mundial constituye un sub­

4.

Los holandeses recientemente decidieron desligar sus fon­

dos de su gobierno y el Reino Unido está haciendo lo mismo. Exis­ te una creciente presión internacional en ese sentido en el resto de países industrializados.

La reforma estructural: los bancos de desarrollo m ultilateral 135 '

sidio por parte de Estados Unidos y los demás países industrializados son muy artiñciosos. Las garantías nunca se han invocado porque la dirección del banco sabe que los países accionistas no lo aprobarían. En m i opinión, el argumento válido debería ser el co n ­ trario. Existe una necesidad urgente de provisión de fondos públicos y los países ricos deberían pagarlos. La redistribución de la riqueza se daba a escala nacional hasta que la globalización hizo que los impuestos fue­ sen contraproducentes; ahora debería practicarse a esca­ la global. Una m anera de im plem entar este principio sería usar el capital de garantía del Banco Mundial más acti­ vam ente y em barcarse en actividades más arriesga­ das. Por ejemplo, el Banco Mundial podría garantizar el papel comercial emitido por la «Corporación Finan­ ciera de M icrocréditos». Sería de gran ayuda para el mundo porque los microcréditos y la financiación de las PYMES son algunas de las medidas efectivas para reducir la pobreza. Los microcréditos, sin embargo, no pueden crecer sin ser alimentados continuamente des­ de afuera porque operan a niveles de rentabilidad muy precarios. Si el Banco M undial dispusiese de capital adicional (procedente de operaciones exitosas), los microcréditos y la financiación de las PYM ES podrían convertirse en fuerzas significativas en el desarrollo político y económico.

136 La gbbaltzaclón

La idea es atractiva, pero impracticable en el m un­ do de hoy. Los ministerios de Econom ía de los países desarrollados levantarían sus protestas si se les requi­ riera hacer efectivas sus garantías. No autorizarían al Banco M undial a usar su capital garantizado de esa m anera y, si lo hicieran, se resistirían a reponer las garantías. Dada su actitud, podría cuestionarse la valo­ ración AAA del Banco Mundial. A mi juicio, éste no es el m om ento de embarcarse en importantes reformas del Banco Mundial, porque es probable que cualquier reestructuración dé lugar a una reducción de sus recursos. Sería m ejor implementar el plan de los D EG que intentar hacer un uso más acti­ vo del capital del Banco Mundial. Si el plan de los DEG tuviese éxito, después se podría intentar reform ar el Banco Mundial. Para entonces, las IFIS habrían teni­ do tiempo de elaborar un nuevo paradigma de traba­ jo y el ambiente sería más propicio para las reformas constructivas.

C apítulo 4 Estabilidad financiera: el Fondo Monetario Internacional

Los mercados financieros globales conforman un tema de trabajo menos claro que el comercio internacional. Existe una diferencia fundam ental entre m ercados financieros y mercados de bienes y servicios físicos. Los últimos manejan cantidades conocidas; los primeros, cantidades no sólo desconocidas sino im posibles de conocer en un m om ento dado. Los mercados, cuando tratan con cantidades cono­ cidas, muestran una tendencia hacia el equilibrio, pero los mercados financieros son diferentes. Éstos hacen estimaciones del futuro, pero el futuro es contingente con respecto a cóm o los mercados financieros estiman en el presente. Lo deseable sería poder predecir los resul­ tados, pero el futuro es genuinamente incierto y lo más probable es que no se corresponda con las expectati­ vas, El sesgo inherente en las expectativas del m erca­ do es uno de los factores que conforman el curso de los acontecimientos. Existe una interacción de ida y vuel­

138 La globallzación

ta entre las expectativas y los resultados, algo que lla­ m o «reflexividad». La idea de que ios precios del mercado están influi­ dos por la opinión del mercado no es nada nuevo. Pero la idea de que los precios del mercado pueden influen­ ciar a los llamados fundamentos es menos reconocido. Por ejemplo, el boom de Internet y las telecom unica­ ciones aceleró el ritm o en el que se podían introducir innovaciones y perm itió a muchas empresas de nue­ vo cuño hacerse con el mercado de los productos más avanzados. A la inversa, la caída de las nuevas tecno­ logías está trayendo un descenso del ritm o de intro­ ducción de nuevos productos y permite que empresas bien establecidas, com o los operadores regionales de telefonía, engullan a los recién llegados. Esto cambia la relación entre oferta y demanda para m uchos p ro ­ ductos, con profundos efectos negativos sobre los bene­ ficios. Ahora planea la pregunta de si la aceleración de la productividad que hemos podido observar durante los últimos años se va a convertir en todo lo contrario en los próximos años. Sostengo que la reflexividad proporciona un m ejor marco conceptual para la comprensión de cóm o fun­ cionan los m ercados financieros que el concepto de equilibrio. El equilibrio im plica un resultado deter­ minado, pero en los mercados financieros el resultado es genuinamente indeterminado. Una característica de

Estabilidad financiera: el Fondo Monetario internacional 139

las situaciones reflexivas es que hay una divergencia entre las expectativas y los resultados, y los participantes no pueden basar sus decisiones en lo que saben. Sus juicios están sesgados y el sesgo de los participantes se convierte en un factor a la hora de determinar el resul­ tado. En ocasiones, el sesgo es tan insignificante que puede ser ignorado; podemos hablar entonces de un equilibrio. En otras ocasiones, la diferencia entre expec­ tativas y resultados es más amplia; debemos entonces hablar de situaciones lejanas al equilibrio. La reflexividad permite que existan círculos viciosos y virtuosos que en un inicio son autorreforzantes, pero, eventual­ mente, todo lo contrario. D ebería enfatizarse que generalm ente no se tie­ nen en cuenta las implicaciones de la reflexividad. Al contrario, la teoría económ ica, en su intento de pro­ ducir determ inados resultados, ha dejado, en gran medida, de estudiarla. La economía financiera está cons­ truida bajo la asunción de que los mercados son efi­ cientes, y las expectativas, racionales. Defiendo que la teoría de las expectativas racionales es autocontradictoria: en condiciones de incertidumbre radical es irra­ cional basar las expectativas de uno en la asunción de que los precios se basan en expectativas raciónales. En la práctica, pocas personas lo hacen así. Hay que reconocer que algunos estudios teóricos avanzados, especialmente las teorías acerca de crisis

140

La globalización

i

financieras de segunda generación, han tom ado los fenómenos reflexivos en consideración y han recono-

}

cido la posibilidad de lo que ellos llaman «equilibrio múltiple». Pero la visión im perante continúa basada en una interpretación fundam entalista del m ercado (que falla en su base) acerca de cóm o funcionan los mercados financieros. En estos m om entos, esa visión

j

está poniendo en peligro la estabilidad de los merca-

>

dos financieros globales. En vez de moverse hacia el equilibrio, los mercados

\

financieros (si están regidos tan sólo por sus propios

{

mecanism os) tienden a desplazarse a los extremos y eventualmente, a romperse. Por lo tanto, no se les pue-

;

de dejar a su libre albedrío; las autoridades monetarias deben supervisarlos y, en cierta medida, dirigirlos. Cual-

i

quiera que sea la teoría que se defienda, se ha de tener

!

en cuenta este hecho, observado en la práctica. La his-

|

toria de los mercados financieros ha estado salpicada

j

de crisis, y cada una de éstas ha conducido a una amplia­ ción del m arco regulador. Así es com o han evolucio­ nado los bancos centrales y la regulación de los mercados financieros. Las autoridades m onetarias de los países industrializados están bien constituidas, pero la evolución del m arco regulador internacional no ha seguido el ritm o de la globalización de los mercados financieros. Esto es fácil de com probar si analizamos la historia reciente. Los últimos veinte años han esta-

Estabilidad financiera: el Fondo Monetario internacional 141

do marcados por crisis financieras: la gran crisis inter­ nacional de la deuda iniciada en México en 1982 y que se extendió a los países más endeudados; la segunda crisis mexicana de 1994 que se expandió a toda Lati­ noamérica a través del «efecto tequila»; y la crisis de los mercados emergentes de 1997 que empezó en Asia y se extendió por todo el mundo, precipitando la caída de Rusia y acabando con la devaluación del real brasile­ ño en 1999. Una característica distintiva de estas crisis es que afectan a la periferia del sistema financiero internacio­ nal. Los países del centro no resultan muy afectados por­ que, cuando son amenazados, las autoridades m one­ tarias emprenden las acciones necesarias para evitar el derrumbamiento del sistema financiero internacional.1 Esto ha causado una tremenda disparidad entre los resul­ tados financieros y económ icos del centro y la perife­ ria. Mientras la periferia iba de crisis en crisis, el cen­ tro permanecía remarcablemente estable y próspero.12 1. La crisis de 1997-1999 amenazó con engullir a los merca­ dos financieros internacionales, en el amanecer del derrumbe ruso de agosto de 1998. La Reserva Federal americana implemento una operación de rescate para prevenir el fracaso del Long Temí Capi­ tal Management y bajó los tipos de interés tres veces en octubre y noviembre. 2. Un artículo de Michael Hutchinson e lian Neuberger, de la Universidad de California en Santa Cruz, en la Conferencia sobre

142 La globaiización

Estar a cargo del sistema proporciona una ventaja sig­ nificativa. El hecho de que los mercados financieros globales hayan creado un terreno de juego muy desigual no cua­ dra con la doctrina del fundamentalismo del mercado, que defiende que los mercados aseguran la óptima asig­ nación de los recursos. En verdad, bajo la influencia de los fundam entalistas del mercado, la crisis de 19971999 fue una excepción a la regla general de que cada crisis es seguida por un fortalecim iento de la regula­ ción. Es cierto que ha habido una mayor severidad en la demanda de cumplimiento de las regulaciones, pero la tendencia general es dar mayor protagonismo a las fuerzas del mercado y un m enor papel a la interven­ ción oficial a nivel internacional. Nadie cuestiona la severidad de la crisis de 19971999 y el perjuicio derivado de ella, pero ya no hay tan­ to acuerdo cuando se intenta dilucidar la causa de la crisis. La visión preponderante es que la manera en que operaba el FM I interfería con la disciplina del merca­ do al promover una actividad crediticia e inversora irra­ cional, lo que condujo a un descalabro. También hubo

Economía de Dubrovnik, en junio de 2001, concluyó que las cri­ sis de moneda y de balanza de pagos reducían los resultados sobre dos o tres años en un 5 a 8 por ciento acumulativamente. IMF Sur-

vey, 30 de julio de 2001, p. 259.

Estabilidad financiera: el Fondo Monetario Internacional 143

otros factores: muchos de los países afectados tenían sis­ temas bancarios poco sólidos y seguían políticas macroeconómicas inadecuadas. Pero se juzgó que la raíz del problema era el azar m oral creado por las anteriores intervenciones del FM I; se dijo que hicieron creer a los países crediticios que, en caso de emergencia, el FM I les sacaría de apuros ayudando a los países con difi­ cultades a cumplir con sus obligaciones. Tanto si esto es válido como si no, se estableció que la manera de evi­ tar crisis futuras era eliminar el azar m oral.3 No estoy completamente en desacuerdo con este argumento. Es cierto que la intervención de las autori­ dades financieras introdujo un azar moral, y este ries­ go contribuyó a un boom insostenible de los mercados emergentes. En lo que no estoy tan de acuerdo es en las ventajas de eliminar el azar moral. Los fundamentalistas del mercado dicen que si se retira el azar moral, la disciplina del mercado hará el resto. Yo defiendo que los mercados financieros son inherentemente inestables y 3.

Poco después de ju rar su cargo, el secretario del Tesoro

de Estados Unidos, O’Neill, declaró que el fracaso a la hora de detener la crisis financiera fue debido a que no se dejó trabajar al propio mercado. «No tiene nada que ver con la caída del capita­ lismo sino todo lo contrario, con una ausencia de capitalismo.» Gerard Baker, y Fidler, «US Signáis More Hands-off StanStephence on Global Markets», Financial Times, Londres, 15 de febrero de 2001, p. 1.

144

globalízación

que el terreno de juego es inherentemente desigual; si eliminamos el azar moral se producirán nuevos desa­ justes, pero en la dirección opuesta, creando una caren­ cia de capital en los mercados emergentes. En definiti­ va, creo que el FM I necesita desempeñar un papel más importante y que se necesita dar los pasos necesarios para reducir la disparidad entre el centro y la periferia. El argumento no es fácil de exponer porque los pro­ blemas son bastante complejos y, en parte, muy técni­ cos. A continuación ofreceré una visión histórica de cóm o llegamos al punto en que estamos y después ana­ lizaremos la situación tal y com o ha quedado después de la crisis del mercado emergente de 1997-1999. Final­ m ente propondré medidas para reform ar el sistema financiero internacional.

Breve historia del FMI Cuando se estableció en Bretton W oods en ju lio de 1944, el FM I estaba diseñado para un mundo caracte­ rizado por tipos de cambio fijos y controles de capita­ les. Su misión era hacer crecer el com ercio internacio­ nal lo m áxim o posible estableciendo reglas para la gestión de los tipos de cam bio y los pagos internacio­ nales, y proporcionando financiación tem poral para ajustes en las balanzas de pagos.

Estabilidad financiera: el Fondo Monetario Internacional 145

Los controles de capital fueron levantados gra­ dualmente y en 1971 se rom pió el sistema de cambio fijo. La primera crisis del petróleo de 1973 creó pro­ fundos desajustes en el com ercio y se dejó que fuesen los bancos comerciales quienes lo financiasen. Enton­ ces se produjo una trem enda expansión de los prés­ tam os a países soberanos» lo que condujo a la crisis de 1982. Preservar el sistema bancario internacional se convirtió en la prioridad. El FM I fue la agencia que lideró la puesta en marcha de paquetes de rescate para que los países deudores pudieran ir devolviendo su deuda. Los bancos centrales ejercieron cierta presión sobre los bancos com erciales para que «voluntaria­ mente» ampliaran los vencimientos de sus préstamos y pusieran «nuevo» dinero en circulación para que los deudores pudiesen pagar los intereses adeudados. En general, el FM I consiguió llevar a cabo su m isión: se evitaron las grandes moras. Éste fue el origen de lo que se denom inó azar m oral: en caso de crisis, los presta­ mistas podrían mirar hacia el FM I para que acudiese al rescate. La mayor parte de la carga del ajuste recayó sobre los países deudores. Es cierto que los prestamistas tuvie­ ron que establecer reservas para las deudas pesadas y que, eventualm ente, después de que la crisis pasase y los bancos pudieran permitírselo, la mayor parte de la deuda fue reorganizada en forma de bonos Brady,

146 La globalizatión

que tenían intereses menores y vencimientos más lar­ gos que los anteriores.4 Los primeros bonos Brady fue­ ron emitidos por M éxico en 1989. Com o promedio, el perjuicio de los países deudores fue mucho más gran­ de que el de los bancos: Sudamérica perdió una déca­ da de crecimiento. Durante la década de 1980, bajo el impulso liberalizador de Reagan en Estados Unidos y Thatcher en el Reino Unido, los mercados financieros internacio­ nales continuaron desarrollándose a un ritm o acele­ rado, incluso en un m om ento en que la crisis emprestitaria internacional continuaba totalm ente vigente. Fueron introducidos una plétora de productos deriva­ dos y sintéticos, entre otros productos financieros, y el panorama cambió por completo. Aquí es donde real­ m ente tom ó cuerpo la globalización. En 1994, M éxico se volvió a meter en problemas. Este país había estado pidiendo cantidades cada vez mayores para mantener un tipo de cam bio sobrevalo­ rado (y el gobierno gastó demasiado antes de las elec­ ciones de 1994); cuando se le retiró el apoyo a la m one­ da, la carga de la deuda se hizo insostenible. Una vez más, el FM I acudió al rescate con una gran ayuda del Tesoro estadounidense. A los tenedores de tesobonos

4. Brady.

Bautizados así en honor al secretario del Tesoro, Nicholas

Estabilidad financiera: el Fondo Monetario Internacional 147

— bonos del Tesoro mexicano denominados en pesos, pero indexados al dólar americano— se les pagó todo su valor y, según los fundamentalistas del mercado, el azar m oral se hizo más pronunciado. Éste era el escenario en el que tuvo lugar la crisis de los mercados emergentes de 1997-1999. Una vez más, se acudió al FMI para que interviniese en Tailandia, Indonesia y Corea del Sur. Pero esta vez los progra­ mas no funcionaron y el contagio se propagó hasta engullir a casi toda la periferia del sistema financiero global. Se puede defender que el FM I aplicó una pres­ cripción equivocada a la crisis asiática. Sus programas consistieron en permitir que las monedas flotasen, en elevar los tipos de interés para contener la caída de las monedas y en reducir los gastos del gobierno para con­ trolar su déficit. Además, se impusieron una serie de condiciones dirigidas al sistema bancario, pero tam ­ bién relacionadas con defectos estructurales, com o los m onopolios sectoriales en Indonesia. El resultado fue que se agravó el derrum be económ ico. La pres­ cripción había consistido en tratar los excesos del sec­ tor público, pero en este caso los excesos tuvieron lugar en el sector privado.5

5.

La autovaloración que hace el FMI de su política fiscal en

sus programas asiáticos es crítica. Véase el artículo número 178,

148 La globallzaclón

Nos debem os preguntar, sin em bargo, si el FM I tenía otra elección. Bajo m i punto de vista, el curso de acción apropiado hubiese sido introducir una m ora­ toria seguida de una reorganización de la deuda. Si se hubiese aliviado la presión inm ediata de la devolu­ ción de la deuda, podía haber continuado la depre­ ciación de la deuda sin que los tipos de interés se hu­ biesen puesto a niveles punitivos. El efecto sobre las economías nacionales hubiese sido menos devastador. Tengo que admitir, sin embargo, que una m oratoria hubiese podido perjudicar al sistema financiero inter­ nacional y extendido el contagio. Ya que la misión pri­ mordial del FM I es preservar el sistema financiero, no tenía otra elección. Así, Corea del Sur estuvo cerca de

«Programas en Indonesia, Corea y Tailandia apoyados por el FMI», 30 de junio de 1999. Según afirma, el ajuste fiscal debía restaurar la confianza de los inversores (en que recuperarían su dinero), con lo cual se reduciría la presión de la cuenta del capital y se evitaría desplazar al sector privado al declinar la disponibilidad de crédi­ to. Lo que sucedió en realidad es que «el empuje de la política fis­ cal... fue sustancialmente diferente... porque... las asunciones ori­ ginales de crecimiento económico, movimiento de capitales y tipos de cambio... se demostraron drásticamente equivocadas» (p. 62). El ajuste monetario en Tailandia y Corea apoyó el objetivo prio­ ritario de estabilizar los tipos de cambio, pero la inyección masi­ va de liquidez en Indonesia condujo a una explosión en el dinero base y a una depreciación continuada de la moneda (p. 38).

Estabilidad financiera: el Fondo Monetario Internacional 149

una m oratoria en diciembre de 1997, pero los bancos centrales intervinieron presionando a los bancos comer­ ciales para que renegociasen «voluntariam ente» los préstamos. Se trataba de un arreglo parecido al de 1982 e hizo estremecerse a los mercados financieros. El con­ tagio se extendió a Rusia, y cuando este país entró en m ora en agosto de 1998 el sistema financiero interna­ cional casi se derrite. Sólo la intervención a tiempo de la Reserva Federal de Estados Unidos pudo evitar el desastre. Lo que sí consiguió el FM I fue presionar a las eco­ nom ías emergentes para abrir sus mercados de capi­ tales. En restrospectiva, es evidente que la comunidad internacional, bajo el liderazgo del Tesoro de Estados Unidos, fue demasiado lejos en esa dirección. En el m om ento en que estalló la crisis asiática, el FM I tenía entre sus principales objetivos proponer la apertura de los m ercados de capitales. Desde entonces, no se ha vuelto a oír hablar de esa propuesta.

La situación actual La crisis de 1997-1999 reveló un defecto fundamental en la arquitectura del sistema financiero internacional. Los países del centro del sistema están en posición de aplicar políticas contracíclicas. Por ejem plo, en el

150 La globalizacíón

m om ento presente (de declive económ ico), Estados Unidos ha reducido agresivamente los tipos de inte­ rés y ha recortado los impuestos. Pero las condiciones impuestas por el FM I son procíclicas. Empujan a los países a recesiones forzándoles a aumentar los tipos de interés y a recortar los gastos presupuestarios — exac­ tam ente lo opuesto a lo que Estados Unidos hace en circunstancias similares. En el pasado, los países que seguían programas del FM I eran capaces de recuperarse porque los m erca­ dos financieros tenían confianza en él y estaban deseo­ sos de seguir sus directrices. Por ejemplo, Corea esta­ ba fuertemente endeudada en 1980 y se vio envuelta en la crisis emprestitaria internacional, pero consiguió salir de la situación de una manera incluso elegante. Pero tras la crisis de 1997-1999, sin embargo, ya todo el m un­ do ve que el emperador no lleva ropa encima: los pro­ gramas del FM I ya no impresionan a los mercados. Los países aquejados parecen estar atrapados en una espi­ ral cuesta abajo. Este problem a no es nuevo. Es una característica del patrón oro y fue la razón de la Gran Depresión de la década de 1930. Los fundadores de las instituciones de B retton W oods, especialm ente Keynes, tenían la intención de que los países con déficit o superávit fue­ sen tratados sim étricam ente, igualmente obligados a ajustar sus balanzas de pagos. En la práctica, la influen­

Estabilidad financiera: el Fondo Monetario Internacional

151

cia del FM I sobre los países con superávit es práctica­ mente inexistente y la carga del ajuste de desequilibrios de pagos internacionales ha recaído casi exclusivamente en los países prestatarios. Los fundam entaiistas del m ercado no ven nada m alo en ello porque creen en la disciplina del m is­ m o. Se niegan a aceptar que el sistema tiene un fallo cuando les funciona tan bien a aquellos que están a cargo del m ismo. Atribuyen la crisis de 1997-1999 a problem as estructurales de los países afectados. Para ellos, si existen defectos sistém icos, se deben exclu­ sivam ente al riesgo m oral introducido por los res­ cates del FM I. No hay duda de que algunos países individuales han tenido defectos estructurales y también es cierto que el FM I creó un riesgo moral, aunque no hay que darles tanta importancia a esos factores. ¿Cómo podría funcionar un sistema sin riesgo moral? Los paquetes de rescate del FM I han servido com o contrapeso de las desventajas inherentes a estar en la periferia del siste­ m a y han perm itido que las econom ías em ergentes pudieran atraer capital exterior. El sistem a necesita ser transformado, pero no es suficiente con eliminar el riesgo moral. En todo caso, se ha de poner algo en su lugar para compensar las desventajas de la perife­ ria y crear un terreno de juego más uniforme. Ésa es la razón de que defienda las garantías crediticias y otras

152 La globalización

medidas de m ejora de los créditos, como ya defendí al inicio de la crisis.6 El hecho es que ya se ha puesto remedio al riesgo moral. En la crisis de 1997-1999, el FM I no tuvo éxito a la hora de sacar de apuros a Indonesia o Rusia, y los inversores sufrieron im portantes pérdidas. Más aún, debido a esa crisis, el FM I ha cambiado su postura 180 grados: en vez de acudir al rescate de las finanzas públi­ cas, insiste ahora en ayudar al sector privado. Este cam ­ bio de orientación ha sido gradual: cuando la crisis rusa llegó a su clímax en agosto de 1998, el riesgo m oral se había convertido en un tema político que restringió a las autoridades financieras en sus esfuerzos por evi­ tar las moras. Después, el FM I insistió en la participa­ ción del sector privado en el paquete de rescate de Bra­ sil. Esto ralentizó el proceso y agravó la crisis porque los bancos comerciales redujeron su exposición anti­ cipándose a tener que mantener sus líneas de crédito. Lo siguiente fue que el FM I intentó encontrar un país donde demostrar su nueva política de compartir la car­ ga del sector privado. Lo intentó en Ucrania y Ruma­ nia y finalm ente tuvo éxito en Ecuador. Ahora ya se

6. George Soros, «Avoiding a Breakdown: Asia’s Crisis Demands a Rethink of International Regulation», Financial Times, Londres, 31 de diciembre de 1997, p. 12, George Soros, «To Avert the Next Crisis», Financial Times, Londres, 4 de enero de 1999, p. 18.

Estabilidad financiera: el Fondo Monetario Internacional 153

ha establecido el principio y está reflejado en los pre­ cios de los instrum entos de deuda de los m ercados emergentes. Lo que era sólo un argumento teórico parece haber­ se convertido en realidad. Las economías de mercado emergentes sufren de fugas de capital y costes de prés­ tam o más altos. La tabla 4.1 muestra la contabilidad *

de los mercados financieros. Puede apreciarse que el m ovim iento de créditos ha caído abruptamente des­ de 1996. Lo que es menos visible, porque está oscure­ cido por el término inocuo «préstamo residente», es que la fuga de capital ha reducido la mayor parte de las entradas. Tomando los préstam os residentes, las inversiones de cartera y los créditos privados, ha habi­ do en realidad una salida de capital en los mercados emergentes desde 1997, que va de 817 0 0 millones de dólares en 1996 a la cifra negativa de 106000 m illo­ nes de dólares en 2000, compensado por entradas lige­ ramente más grandes de inversión extranjera directa y financiación oficial. La tabla 4.2 m uestra el índice J. P. Morgan de bonos de mercados emergentes (IBM E) desde 1991 a 2001. Puede verse que la prima de ries­ go se ha estabilizado a niveles significativamente más altos que los anteriores a la crisis de 1997-1999. La úni­ ca cuestión es si el cam bio es temporal o perm anen­ te. Los fundamentalistas del mercado creen que es tran­ sitorio; yo mantengo que es estructural.

t54

globatlzación

Tabla 4.1: Financiación externa de las economías de los mer­ cados emergentes (en miles de millones de dólares)

Balance de la cuenta corriente

1990

1991

1992

-1 5 ,5

-2 0 ,4

-5 0 ,1

5,9

13,8

;

42,6

77

j

-3 6 ,8

-4 1 ,5

-5 9 ,9

-1 4 .0

I. Flujos privados a. Inversiones de cartera1 b. Créditos privados, neto2

22,8

Subtotal (a + b)

22.8

II. Préstamo residente/otros3 Subtotal (I + II)

m

30.9

23,4

31,9

40,4

35,8

35,9

26,4

66,2

98,7

III. Inversión directa, neto IV. Flujos oficiales, neto Financiación externa total neta

9M }

(I + II + III + IV)

p = predicción 1. Neto de inversión de cartera externo. 2. Neto de deuda de amortización. 3. Préstamo neto, oro monetario, errores y omisiones.

Es cierto que los mercados se han hecho más discriminadores entre los países individuales, pero la acti­ tud de los mercados financieros hacia la periferia es pre­ dominantemente negativa. Los riesgos de préstamo o de inversión en los países periféricos o de aceptación de sus m onedas es m ás grande que antes y desde el momento en que esos riesgos están reflejados en unos costes de préstamo más altos, el beneficio de los mis-

i

Estabilidad financiera: el Fondo M onetario Internacional

155

►--------2002p

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

200lp

-70,6

-8 5 ,1

-9 6 ,1

-7 6 ,8

—8,2

23,1

39,2

12,4

29,4

24,4

35,7

25,7

13,6

15,5

16,3

3,8

: 73,4

8,9

-2 1 ,8

20,3

-22,1

10,3

22*2

-6 ,3

36.6

= m

12*2

123,1

198,7

121

102.8

lá l¿

2MA

146,7

-81,0

-9 0 ,4 -1 5 2 ,7 -1 7 9 ,9 -146,1 -1 2 0 ,2 -1 4 2 ,6

2L 8

¿Z ii

SLZ

=22*2 =122*2 =126*3

=m

> 67,2

81,3

93,3

116,1

130,2

120,7

147,6

9

-9 9 ,1

-9 5 ,8

=117,4

=Zá¿

124,4

108

26,2

40,9

4,7

36,7

52,4

10,5

-1 ,3

29,6

20,2

115,2

179,3

179,7

119,6

49,5

31,6

22,9

36,6

51,7

F uente: Instituto de Finanzas Internacionales, Washington, D. C., 20 de septiembre de 2001.

mos ha disminuido. Consecuentem ente, cada vez es más difícil generar crecimiento económico en los paí­ ses periféricos y la falta de progreso genera riesgos polí­ ticos. Es otra manifestación de lo que llamo «terreno de juego desigual». Incluso las mejores compañías de los mercados emergentes tienen que pagar grandes inte­ reses para conseguir capital, lo que merma su capaci­ dad para competir en el mercado global, lo cual les con-

Tabla 4 .2 : 1BM E enero 1 9 9 1 -d iciem b re 2001

Estabilidad financiera: el Fondo M onetario internacional

157

vierte en fáciles objetivos de absorción por parte de empresas industriales con base en el país.7 Esto sucede en países tan apartados los unos de los otros como Sudáfrica, Bulgaria y Brasil. La nueva plaga es el alto coste o poca disponibilidad de capital. Se manifiesta no sólo en una falta de inversión extranjera sino también en la hui­ da de capital nacional. Después de la crisis de 1997-1999, capitales procedentes de todo el mundo fueron a parar a Estados Unidos en busca de mejores oportunidades de inversión; tras el reventón de la burbuja tecnológi­ ca, no cesó la entrada de dinero; su motivación era la búsqueda de un refugio seguro para los ahorros. A dife­ rencia de la periferia, Estados Unidos no tuvo ningún problema para financiar el déficit de su cuenta corrien­ te, que en el 2000 alcanzó el 4,4 por ciento del P IB.8 Lo que ahora hace falta es un conjunto de incenti­ vos para fomentar que el capital fluya hacia los mer-

7. Como demuestra la experiencia asiática, cuando los gobier­ nos intentan compensar esta desventaja a través de préstamos direc­ tos u otros subsidios indirectos para las compañías nacionales, pueden estar sembrando las semillas de una inestabilidadfutura. 8. En el año 2000, el 64 por ciento de las exportaciones glo­ bales de capital neto fueron a parar a Estados Unidos, compara­ do con un promedio del 35 por ciento entre 1992 y 1997, según el inform e del FM I, International Capital Markets: Developments,

Prospects and Key Policy Issues, Fondo Monetario Internacional, Washington, D. G , 2001.

158

La globatlzaclón

cados emergentes. Ya es habitual en la historia que cuan­ do se corrige un defecto, se crea automáticamente otro. Después de la primera guerra mundial, los franceses construyeron la Línea Maginot para defenderse m ejor en una hipotética guerra de trincheras, pero en la segun­ da guerra mundial, los tanques despedazaron esas tími­ das defensas en una nueva form a de batalla. De forma similar, el cam bio en la política del FM I son medidas para ganar una guerra que ya está perdida de antema­ no: evitar una crisis crediticia previniendo la recurrencia de un boom crediticio sin fundamento. Ha tenido éxi­ to en su objetivo, pero ha puesto las semillas de la siguiente crisis: un inadecuado suministro de capital a los mercados emergentes.

No hay soluciones milagrosas Es más fácil identificar los problemas que arreglarlos. Ya he explicado antes por qué los mercados financie­ ros son inherentemente inestables. No existe una fór­ mula mágica que pueda cambiar esa característica. El sistema financiero ofrece algunos ejemplos excelentes de problemas que no tienen solución. Es importante entenderlos para diseñar algunas propuestas prácti­ cas que puedan minimizar sus consecuencias adversas. El primer problema insoluble es el régimen mone-

Estabilidad financiera: el Fondo Monetario Internacional 159

tario. Cualquier régimen que prevalezca tenderá a ser defectuoso y el paso del tiempo revelará la falta. Los tipos de cambio fijos son demasiado rígidos; los flotantes tien­ den a desarrollar tendencias autorreforzadoras que, even­ tualmente, conducen a un territorio poco equilibrado. Las principales monedas muestran con claridad estas pautas. Las tendencias frecuentemente persisten duran­ te varios años antes de cambiar de dirección, lo que pro­ duce amplias y perturbadoras fluctuaciones.9 La fijación de una m oneda, esto es, ligar el valor de una moneda al dólar, euro o a una cesta de m one­ das, es también insostenible. La ruptura de las fijacio­ nes en el Sudeste Asiático fue la causa inmediata de la crisis de 1997. Después de la crisis, se propuso la teo­ ría de que la solución se encontraba en los extremos; o la flotación libre o la caja de conversión. Estos regí­ menes son más form ales y rígidos que las fijaciones de moneda. Bajo una caja de conversión, la autoridad m onetaria tiene prohibido por ley em itir m oneda nacional a no ser que haya depositado antes una can­ tidad equivalente de la moneda fuerte. Los hechos ya han probado que la teoría de los

9.

Se ha argumentado que las fluctuaciones de las monedas

no son más amplias que las oscilaciones de los precios de algunas materias primas básicas. Pero eso no cambia lo planteado; ambas son perturbadoras.

16o

La globaüzadón

extremos es falsa. El sistema argentino — caja de con­ versión— es insostenible y los cambios flotantes han conducido a una apreciación aparentemente sin lím i­ te del dólar. La única solución que queda sería esta­ blecer una única moneda» pero el mundo no está pre­ parado para ello. Incluso la UE tiene dificultades para m anejar su propia moneda única, el euro. El segundo problema insoluble es la ausencia de un banco central global. El FM I no puede actuar com o un prestamista de últim o recurso porque no ejerce el con­ trol de los sistemas bancarios nacionales. Actuar con esa capacidad significaría firm ar un cheque en blan­ co. La ausencia de un prestamista de últim o recurso fuerza a los países periféricos a seguir políticas m one­ tarias pro cíclicas y antikeynesianas. De hecho, son la Reserva Federal y el Tesoro de Esta­ dos Unidos los que están a cargo de la política macroeconómica del mundo, aunque los otros países del G7 también tienen voz.10 Estar a cargo le da a Estados Uni10.

El personal del FM I estima que un punto percentual de

incremento en los tipos de interés estadounidenses podría redu­ cir el PIB de los países en vías de desarrollo a la mitad anual en relación a las predicciones de línea base. Véase V. Aurora, y M. C en­ sóla, How Does l/.S. Monetary Policy Influence Economic Condi-

tions in Emerging Markets?, Selected Issues, IM F Staff Country Report n.° 00/1.12, Fondo M onetario Internacional, Washing­ ton, D. C., 2000.

Estabilidad financiera: el Fondo Monetario Internacional 161

dos una ventaja tremenda, aunque normalmente no se tiene en cuenta este hecho. Las autoridades de Esta­ dos Unidos prestan mucha atendón a las condiciones en el extranjero, pero su principal responsabilidad está en las condiciones dentro del país, y lo que guía sus acciones es el análisis profundo de esto último. Cuan­ do los mercados financieros del centro son amenaza­ dos, las autoridades económ icas de ese país intervie­ nen vigorosamente, pero cuando los perjudicados son los países de la periferia, contemplan la situación sin rechistar. Los beneficios de estar a cargo del sistema pueden demostrarse contrastando el papel de Alemania en 1992 con el que desempeña hoy. En 1992, el Bundesbank estaba a cargo de la política económica del Mecanismo Europeo de Tipos de Cambio (M ETC). La reunifica­ ción de Alemania con un tipo de cam bio 1:1 estable­ ció presiones inflacionarias en Alemania m ientras el resto de Europa sufría un desempleo alto y una rece­ sión galopante. El Bundesbank estaba obligado por su constitución a elevar los tipos de interés, mientras que el resto de Europa necesitaba intereses más bajos. Las tensiones resultantes condujeron a una ruptura del M ETC. En la actualidad, Alemania sólo tiene una voz más en el Banco Central Europeo (BCE). No recibió nin­ gún estímulo económico de la introducción del euro,

162

La globaltzadón

mientras que los países de la periferia de la eurozona — España, Italia e Irlanda— se beneficiaron de una bajada de sus tipos de interés nacionales, que se acer­ can a los niveles de los países del centro, por ejemplo, de Alemania. Como consecuencia, la economía de esos países está yendo mejor, mientras la econom ía alema­ na es la más débil dentro de la Eurozona. La política del BCE se basa en las condiciones Económ icas de la Eurozona com o un todo y Alemania está convirtién­ dose rápidamente en el enfermo de Europa. Este ejem ­ plo nos muestra que estar a cargo del sistema confiere una ventaja definitiva, se sea o no un país rico. Pero, por supuesto, ser rico y poderoso tiende a ponerle a uno al mando de la situación.

Algunas propuestas prácticas No sería realista defender un cambio total en las estruc­ turas dominantes del sistema financiero internacional. El poder relativo de algunos países puede cambiar, pero ni Estados Unidos va a abdicar de su posición, ni nin ­ gún otro país será capaz de rebelarse en su contra. Los países de la periferia pueden encontrar doloroso per­ tenecer al sistema, pero la opción de salirse puede ser todavía peor. Sí es realista, sin embargo, defender algunas m ejo-

Estabilidad financiera: el Fondo Monetario In temaclonal 163

ras en las estructuras existentes en la actualidad. Una sociedad abierta es una sociedad que se abre a las m ejo­ ras. La presente arquitectura financiera es imperfecta y m ejorarla sólo beneficiaría a sus miem bros, inclui­ do Estados Unidos. Algunos países, com o Argentina o Turquía han rondado el desastre y otros países de la periferia están sufriendo ante primas de muy alto ries­ go y carencia de capital inversor. Las condiciones en el resto del mundo se han convertido en materia de gra­ ve interés para las autoridades financieras del centro. En el capítulo 2 propuse una im portante m ejora: el uso de los DEG para proporcionar ayuda interna­ cional. Esto podría servir para reducir la disparidad entre el centro y la periferia; tam bién serviría com o herramienta para una política contracíclica que sería muy útil en el caso de que la economía mundial entra­ se en una deflación. Ahora hablaré de las otras m ejo­ ras que se podrían realizar en el sistema financiero inter­ nacional. Podemos identificar dos deficiencias importantes o, más exactamente, asimetrías en la manera en que el FM I ha estado operando recientemente. Una es la dis­ paridad entre prevención e intervención en las crisis; la otra es una disparidad en el trato a prestamistas y prestatarios. Así pues, los principios generales que deberían seguir las reformas estructurales del FM I están claros.

164 ¿a gtobatízación

Tendría que haber un mayor equilibrio entre preven­ ción de crisis e intervención y un m ejor equilibrio entre incentivos (a los países que siguen políticas razonables) y penalizaciones (a los que no las siguen). Los dos obje­ tivos están conectados: sólo ofreciendo incentivos pue­ de el FM I ejercer influencia antes de que el país entre en crisis. Estos principios generales han sido ampliamente aceptados, pero no se han implementado porque los fundamentalistas del mercado se han interpuesto. En vez de diseñar un sistema efectivo de palo y zanaho­ ria, las autoridades monetarias han confiado en la dis­ ciplina del mercado más de lo que hubieran debido. Este enfoque hubiese estado justificado si los m erca­ dos financieros tendiesen al equilibrio, pero ahora que los equilibrios m últiples se han convertido en parte de la teoría económ ica, esa creencia ya no es sostenible. La disciplina de m ercado proporciona el látigo, pero no la zanahoria (ésta es una descripción a gran­ des rasgos; no es totalmente así). El FM I ha hecho algunos progresos en el área de prevención introduciendo las Líneas de Crédito C on­ tingentes (LCC). Las LCC recompensan a los países que siguen políticas razonables y les dan acceso a líneas de crédito del FMI antes de que aparezca la crisis. Desa­ fortunadamente, el deseo de prevenir las crisis choca con la idea de la disciplina del mercado (entendida de

Estabilidad financiera: el Fondo Monetario Internacional 165

una m anera rigurosa), y esta últim a es la que se ha impuesto: los términos originales de las LCC han sido muy estrictos y caros para atraer a nadie. Finalmente, las condiciones se han modificado para hacer el siste­ ma más atractivo, pero a pesar de todo, no hay toda­ vía ningún beneficiario. El FM I y sus principales miembros deberían pro­ mover activamente el uso de las LCC. El Fondo posee mucha liquidez; debería usarse con mayor profusión. Si fuese necesario, se debería aportar más capital. Además de las LCC, podrían adoptarse otras medi­ das para reforzar las buenas políticas y reducir el dese­ quilibrio entre centro y periferia. Se pueden conside­ rar varias alternativas:1 1.

El FM I podría valorar a los países. La puntua­

ción más alta haría que un país fuese automáticamen­ te elegible para las LCC con un coste nulo o muy peque­ ño y a los poseedores de bonos se les aseguraría que, en relación al programa del FM I, sus demandas serían respetadas por completo. Esto incrementaría el crédi­ to del país en cuestión. En contraste, a los países peor parados en la valoración, el FMI les dejaría claro que no pueden entrar en un programa sin compartir la carga con el sector privado. Podría haber varios grados inter­ medios (en la valoración) cuando el FMI estimase opor­ tunos diferentes niveles a la hora de compartir la carga.

166

La globalización

2. El acuerdo de Basilea, que establece estándares de capital para bancos comerciales a nivel internacio­ nal, podría traducir las valoraciones FM I en variacio­ nes de los requerimientos de capital para préstamos de bancos comerciales. 3. La Reserva Federal, el BCE, el Banco de Ingla­ terra (B I) y el B anco de Japón (B J) podrían aceptar emisiones de bonos del Tesoro de determinados paí­ ses. Este privilegio podría reservarse a determinados países o a situaciones especialm ente peligrosas. Por ejemplo, después de la caída de Argentina, el privile­ gio podría haberse extendido a otros países latinoa­ mericanos que siguiesen políticas razonables. Esto pre­ vendría contagios a países com o Brasil, Chile o incluso México. 4. Para llegar más lejos — quizá demasiado— >los mismos bancos centrales podrían aceptar en sus ven­ tanas de descuento ( discount Windows) bonos de ven­ cim iento más largo de los países seleccionados, im po­ niendo descuentos que pueden variar de tanto en tanto. Esto reduciría las primas de riesgo y ayudaría a los paí­ ses de la periferia a alargar la fecha de vencimiento de su deuda. Incluso más importante, les permitiría llevar a cabo políticas contracíclicas, si los bancos centrales estableciesen los descuentos a niveles convenientes. 5. Alternativam ente, la Reserva Federal, el BCE, el BI y el BJ podrían ponerse de acuerdo para llevar a

Estabilidad financiera: el Fondo Monetario Internacional 167

cabo operaciones de mercado abiertas usando los tra­ mos de papel gubernamental más seguro de los países de la periferia con la valoración más alta del Fondo. Estas medidas ayudarían a aliviar ambas asimetrías al mismo tiempo. El FM I estaría en m ejor posición para prevenir el desarrollo de las crisis, porque uno de los requerimientos de un tipo de interés alto sería que hubie­ se un techo en las obligaciones a corto plazo de un país. El país en cuestión sería obligado a recoger y publicar los datos adecuados sobre los países destinatarios de los préstamos. Esto permitiría al FMI monitorizar la deu­ da de los países individuales más intensamente y podría penalizarles si las condiciones m acroeconóm icas se degradasen.11Al mismo tiempo, habría un mayor equi­ librio en el tratamiento entre los que prestan y los que 1

11.

En 1997, el Banco Central coreano no guardó constancia

de los préstamos de menos de 12 meses de vencimiento. La mayor parte de los préstamos de importancia cayó en esa categoría, agra­ vando la crisis. Existe un nuevo requerimiento del FM I sobre la información que incluye dar a conocer de manera frecuente y deta­ llada la deuda a corto y a largo plazo. Corea los suscribe como hacen más y más miembros del FMI. El artículo IV proporciona valora­ ciones dé cómo cumple un país ese requerimiento y qué es lo que necesita para cumplirlo. Sin embargo, todavía es necesario obte­ ner buenos datos sobre la deuda del sector privado, incluso en los países industrializados.

168 La globalizacíón

reciben los préstamos. Los países que siguen políticas razonables disfrutarían de am pliaciones de crédito» mientras que los que prestan a países con bajas valora­ ciones se expondrían a mayores riesgos. Hay que destacar que sólo una de esas propuestas, la variación de los requerimientos de capital de los ban­ cos comerciales, fue considerada con seriedad e inclu­ so esa discusión ha tomado una dirección un tanto dife­ rente. El Com ité de Basilea para la Supervisión de la Banca ha aceptado la idea de valorar a los países, pero dejando que sofisticadas instituciones financieras con­ fíen en gran medida en sus propias evaluaciones de ries­ go interno para determinar la cantidad de capital que deben asignar a sus préstamos soberanos. Las institu­ ciones financieras menos sofisticadas podrían confiar en agencias de valoración de crédito com ercial.12 La propuesta de que el FM I valore a sus miembros ha encontrado una feroz oposición. Algunos argu­ mentan que el FM I no se atrevería a bajar de catego­ ría a un país porque, si lo hiciese, precipitaría la crisis que se supone quiere evitar. Pero el FM I tiene un inte­ rés institucional en preservar el sistema, y precipitar

12.

El Comité de Basilea para la Supervisión de la Banca es un

cuerpo consultivo de bancos centrales y supervisores de bancos del Grupo de los 10 países de Europa, Canadá, Japón y Estados Unidos.

Estabilidad financiera: el Fondo Monetario internacional

169

una crisis antes de que suceda por sí misma reduciría su severidad. Otras voces dicen que habría presiones políticas para que el FM I no bajase la categoría de un país. Pero lo cierto es que el FM I tendría la base per­ fecta para resistir porque, si se equivocase, estaría obli­ gado a poner en riesgo sus propios recursos. Otra objeción es que dividir a los países, según el criterio que se propone, provocaría desigualdades, pero las autoridades monetarias tendrían medios para m iti­ gar esta desigualdad. Podrían variar las cantidades de bonos del Tesoro que están dispuestos a descontar o variar el nivel de descuento del papel. El Acuerdo de Basilea podría imponer diferentes requerimientos de ca­ pital sobre los préstamos, de acuerdo a las valoraciones del FM I. Pero la principal oposición proviene de los fúndamentalistas del mercado, preocupados con el tema del riesgo moral. ¿No es cierto que un sistema de garantías del FMI animaría a la concesión de préstamos poco razo­ nables? La respuesta es no. Si unos préstamos poco ra­ zonables causasen una crisis, entonces el FM I tendría que aceptar las consecuencias y proporcionar asisten­ cia. El FM I correría un riesgo real, no crearía riesgo moral. Éste es otro ejemplo en el que se abusa del tér­ m ino riesgo moral. La objeción más potente es que el FM I carece de la metodología para distinguir entre políticas econó-

170

La globalizaclón

m icas razonables y no razonables. Acepto la validez de esta objeción, especialmente a la luz de los aconte­ cimientos recientes. Después de una pobre actuación en la crisis de 1997-1999, y ahora bajo el ataque de todas las partes, el FM I parece haber perdido el norte. No estoy en posición de diseñar la metodología que debe­ ría em plear el FM I para valorar a los países indivi­ dualmente, pero no me cabe duda de que el mismo FMI podría ser capaz de hacerlo si se le diese la responsa­ bilidad. Después de todo, los bancos centrales nacio­ nales tam bién carecían de la apropiada metodología cuando se encargaron de prevenir crisis financieras y m antener sus econom ías a un nivel estable, pero las desarrollaron e hicieron un buen trabajo; lo más pro­ bable es que sucediese lo mismo con el FM I. De hecho, ya ha dado un paso importante hacia una valoración más objetiva y vigorosa introduciendo códigos y están­ dares para los componentes claves de las políticas finan­ cieras acertadas, trabajando junto a instituciones como el Bank o f International Settlem ents y el Com ité de Basilea para la Supervisión de la Banca. Antes de que las medidas propuestas aquí pudie­ sen im plementarse se tendrían que resolver algunos temas legales importantes. En la actualidad, no hay pro­ cedim ientos de bancarrota para la deuda soberana; com o resultado de ello, el FM I no tiene poder para imponer que se comparta ninguna carga con el sector

Estabilidad financiera: el Fondo Monetario Internacional 171

privado. Los tribunales probablemente no aprobarían un plan de reorganización de la deuda, al menos los tri­ bunales estadounidenses, que gobiernan gran parte de los temas de deudas internacionales, a no ser que también fuesen aprobados por los tenedores de bonos. Pero el mecanismo para que se dé esa aprobación no existe. Sólo alrededor de una cuarta parte de los bonos internacionales emitidos por los países de economías emergentes contienen cláusulas de acción colectiva que limitan la capacidad de los tenedores disidentes de blo­ quear una reorganización. Tales cláusulas no son per­ mitidas por la ley estadounidense. Introducir una protección legal por bancarrota fren­ te a los acreedores requeriría probablemente una en­ mienda en los artículos del Convenio Constitutivo del FM I que clarifícase su posición sobre las paralizacio­ nes.13 La comunidad inversora se ha opuesto a tal en­ mienda hasta el m om ento. Sin embargo, los tenedo­ res de bonos y los bancos de inversión no tendrían m otivo de queja si las nuevas reglas de paralización estuviesen acompañadas de los aumentos del crédito mencionados arriba.

13.

Anne Krueger, primera subdirectora ejecutiva del FM I, en

una alocución en la cena anual del Club Nacional de Economis­ tas del American Enterprise Institute, Washington, D. C., 26 de noviembre de 2001.

172 La globalización

El FM I, con el apoyo del Tesoro de Estados Unidos»

J

está considerando seriamente la creación de un meca-

|

nismo internacional de bancarrota,14pero no se ha con-

|

siderado la posibilidad de aum entar el crédito tal y

J

como se ha propuesto en este libro. Es una lástima por-

;

que las dos medidas serían más fáciles de implemen-

j

tar conjuntam ente que un procedimiento de bancarrota sin edulcorantes. i

El tema es acuciante. Argentina ha entrado en sus-

¡

pensión de pagos. La cosa se veía venir y los mercados

i

financieros lo sabían, sobre todo porque era obra suya.

1 ■¡ 1

La única cuestión era si iba a ser una reorganización de la deuda ordenada o desordenada. La respuesta depen­ día en gran medida, pero no enteramente, de si el FM I

j

podía proporcionar asistencia para una reducción orde-

J

nada de la carga de la deuda en contra de las objecio-

J

nes de los tenedores de bonos disidentes. Había, por

]

supuesto, otras condiciones que Argentina debía haber

j

cumplido para conseguir la asistencia internacional,

j

14.

El artículo V lII.b da al Fondo el poder de sancionar a los

controles de capital y cambio que podrían prohibir y limitar la dis­ ponibilidad de divisas extranjeras para ciertos pagos a otros paí­ ses, pero existen cuestiones acerca de la jurisdicción en esta área con respecto a la ley nacional. Los tribunales de diferentes países han dado diferentes interpretaciones. Para un resumen de estos temas, véase «Resolving and Preventing Financial Crises: The Role o f the Prívate Sector», FMI, 26 de marzo de 2001.

Estabilidad financiera: el Fondo M onetario internacional

173

pero la ausencia de claridad en este tema impidió que hubiese un diálogo con sentido. D ecir que la suspensión de pagos argentina fue desordenada puede ser un eufemismo. Las im plica­ ciones de lo sucedido todavía no han llegado a su fin. El antiguo ministro argentino de Economía» Dom in­ go Cavallo, lo sacrificó todo para mantener la caja de conversión y cumplir las obligaciones internaciona­ les. La integridad de los sistemas bancarios y de pen­ siones quedó dañada y no hubo refugio para los aho­ rros nacionales. Cuando se dio el batacazo, éste fue violento, Hubo manifestaciones y el gobierno cayó. No había una posición a la que retroceder y el sistema finan­ ciero se paralizó completamente. Las consecuencias son desastrosas para Argentina y habrá repercusiones adver­ sas para el sistema financiero internacional. La p ri­ m era reacción de los m ercados fue de alivio ante la ausencia de contagio. La suspensión de pagos era tan predecible que no se tuvo en cuenta del todo. Sin embar­ go, todavía se han de sentir las consecuencias a largo plazo. Las inversiones extranjeras directas — bancos, empresas y petroleras— han salido muy perjudica­ das. La violación de los contratos pondrá en peligro las inversiones extranjeras directas, lo que se ha conside­ rado el elemento más estable y confiable en la entrada de capitales a los mercados emergentes. El contagio será lento porque las inversiones directas se mueven mucho

74

La globalización

más despacio que los otros activos financieros, pero es probable que se extiendan. Los bancos y empresas españolas perjudicadas en Argentina se retirarán pro­ bablemente de otros mercados emergentes, especial­ m ente si el mercado bursátil penaliza su aventura de ultramar; y los otros inversores directos, especialmen­ te en el sector financiero, tenderán a seguir su destino. Cuánta reducción de inversión se dará dependerá en gran medida de las políticas de respuesta. La agitación en Argentina probablemente radica­ lizará las cosas. Los defectos de las medidas actuales, a saber, el increm ento del recorte de capital y el conse­ cuente aumento de primas de riesgos para los países de la periferia será más agudo. La cuestión de cómo se pue­ de m anejar ordenadamente una suspensión de pagos soberana tendrá que resolverse. El resultado más pro­ bable será algún tipo de procedimiento de bancarrota internacional. Esto afectará a la disciplina que sostie­ ne los préstamos internacionales porque, en contraste con los prestatarios corporativos, los Estados sobera­ nos no proporcionan ninguna seguridad tangible; la única seguridad que tiene la entidad crediticia es el dolor que sufrirá el prestatario si entra en suspensión de pagos. Ésa es la razón de que el sector privado se haya opuesto a cualquier medida que reduzca el daño, tanto si se trata de una cláusula de acción colectiva sobre los bonos nacionales o de que el FM I continúe pres-

Estabilidad financiera: el Fondo Monetario Internacional 175

tando en situación de atrasos. Las cláusulas de acción colectiva permiten a una mayoría de tenedores de bonos rechazar las objeciones de unos pocos disidentes y ponerse de acuerdo en la reorganización de una deu­ da. Los préstamos sobre los atrasos son un principio introducido desde que se da la crisis del mercado emer­ gente, que permite al FM I prestar a los países que están atrasados en el pago a sus tenedores de bonos. Ambas iniciativas son parte del nuevo enfoque de riesgo moral que insiste en implicar al sector privado en vez de pagar­ le {bailing-in en vez de bailing out). Argentina se habrá curado del riesgo m oral para siempre, pero también habrá demostrado la devastación que puede causar una suspensión de pagos desordenada. Tanto si se introduce un procedimiento de banca­ rrota internacional com o no, será imposible ignorar la falta de disponibilidad de capital en los mercados emergentes y tendrá que considerarse el aumento del crédito que he propuesto. Por lo tanto, la crisis argen­ tina se puede convertir en el catalizador que traerá la nueva arquitectura financiera que defiendo aquí. Ésta ofrecerá más zanahorias a los países de la periferia que sigan políticas razonables. Com o mencioné antes, decidir qué constituye una política correcta presenta el reto más difícil. La crisis argentina proporciona un excelente ejemplo. En gene­ ral, Argentina siguió una política económ ica acorde

176 La globalización

con la ortodoxia del FM I. Sus problemas fueron el pro­ ducto de un sistema de caja de conversión aprobado por el FM I en el m om ento de su creación, pero des­ pués ello condujo a un mal alineamiento de la m one­ da. Tenía sentido insistir en un realineam iento de la moneda, pero el gobierno de Argentina y la mayoría de la opinión pública argentina defendían la medida de la caja de conversión: estaban decididos a no volver al cam bio flotante que llevó al país a décadas de depre­ ciación. M ás aún, la estabilidad monetaria era el úni­ co logro que habían logrado en años de dolorosa rece­ sión. Esto puso al FM I y al Tesoro de Estados Unidos en un aprieto: o llevaban a cabo una política que con­ sideraban inadecuada o permitían que Argentina entra­ se en suspensión de pagos. Al principio, optaron por la primera alternativa, pero luego cambiaron a la segun­ da. Es com o una tragedia griega. Esto nos muestra que no hay soluciones perfectas a los problemas del sistema financiero internacional. Para cualquier medida que se diseñe, surgirán nue­ vos problem as. M e tem o que las propuestas que he expuesto se m ostrarán inadecuadas cuando se implem enten. En verdad, parecen insignificantes com pa­ radas con la magnitud de los problemas que se supo­ ne han de resolver. No veo la utilidad de proponer soluciones más radi­ cales cuando las autoridades no están preparadas para

Estabilidad financiera: el Fondo Monetario Internacional 177

considerar ni siquiera lo más moderado que he expues­ to. Primero se deben dar cuenta de que los mercados financieros no tienden al equilibrio; necesitan una mano visible que los guíe y evite que se descarríen. En la actua­ lidad, esa mano visible es Estados Unidos, apoyado por el consenso de Washington. Esto ha creado un terreno de juego desigual. Pretender lo contrario sería utópi­ co, pero no es demasiado pedir que las cosas m ejoren; esto favorecería a todas las partes. Una vez esta línea de argumentación se convierta en la postura oficial de los gobiernos del G7, las peque­ ñas reformas que propongo podrían empezar a con­ vertir el sistema financiero internacional en algo más estable y equitativo. Por ejem plo, com o sugerí, acep­ tar el papel de los países de la periferia con políticas más razonables en las ventanillas de descuento ( discount

Windows) de los principales bancos centrales podría reducir significativamente su coste de préstamo. Y esto no sería el final del camino. Debemos continuar m ejo­ rando nuestras medidas institucionales indefinida­ mente porque la perfección es inalcanzable.

C onclusión H ada una sociedad abierta global

El 11 de setiembre todos vivimos una experiencia trau­ mática. La idea de que los terroristas deseaban matar a un gran número de civiles inocentes y a ellos mismos nos impactó profundamente. El ataque fue increíblemente audaz y sus efectos sobrepasaron incluso las expectativas de sus perpetradores. La televisión introdujo el evento en los hogares de todo el mundo y la gente no pudo más que experimentar un tremendo terror. La ilusión de que Esta­ dos Unidos es invulnerable se desvaneció de repente. Un hecho traumático com o el del 11 de setiembre afecta a la gente a dos niveles: instintivo y racional. Si el traum a es lo suficientemente fuerte es posible que los dos niveles se desconecten temporalmente. Con el paso del tiempo, la razón recupera el terreno perdido, pero parte del trauma permanece en la memoria. En realidad, todavía lucham os para aceptarlo. N uestra visión del mundo se ha tambaleado y ahora intenta­ mos reordenarla.

18o La globalizacíón

El pueblo de Estados Unidos se ha visto forzado a darse cuenta de que existe otra gente en el mundo que los ve de una manera muy diferente a como se ven ellos. Han entendido que lo que sucede fuera de sus fronte­ ras les afecta directamente. Estamos ante una magní­ fica oportunidad para reevaluar el papel que juega Esta­ dos Unidos en el mundo. En los capítulos anteriores, hablé de las IFCIS; en esta conclusión me centraré direc­ tamente en Estados Unidos. Como he mostrado en este libro, Estados Unidos ocupa una posición dom inante en la econom ía glo­ bal. Si hay alguien a cargo de la política económ ica global, ése es Estados Unidos. El gigante americano no puede hacer todo lo que desea, pero prácticam ente no puede suceder nada sin su consentimiento. La respuesta americana al 11 de setiembre ha de­ m ostrado que Estados Unidos es tam bién el prim er poder militar del mundo. Su superioridad es más gran­ de que nunca. Ha llevado a cabo en unas semanas lo que la Unión Soviética no pudo hacer en años: im po­ ner su voluntad en Afganistán. Y puede hacerlo desde el otro lado del mundo. Las bom bas son m ucho más inteligentes ahora que en la Torm enta del D esier­ to. Con tal poder m ilitar y económ ico, Estados Uni­ dos tiene una hegemonía incuestionable en el mundo de hoy. Pero la hegemonía implica a su vez una tremenda

Hacía una sociedad abierta global 181

responsabilidad. Es cierto que los demás países tienen que responder a la política de Estados Unidos, pero éste se halla en una posición en la que puede elegir la polí­ tica a la cual los otros han de responder. Nuestro con­ trol sobre nuestro destino es, por supuesto, limitado. Actuamos en base a una com prensión im perfecta de nuestro entorno y nuestras acciones tienen m uchas veces consecuencias indeseadas. Los resultados rara­ mente se corresponden con las expectativas. Pero, aun­ que sujetos a esas limitaciones, tenemos más faculta­ des para decidir cómo queremos que sea el mundo que los demás. Es una buena cosa que la gente haya empe­ zado a pensar en la política exterior; como resultado, Estados Unidos puede estar a la altura de sus respon­ sabilidades, al igual que ha hecho en el pasado (estoy pensando en el Plan Marshall, por ejemplo). La posición de Estados Unidos no ha variado m ucho antes y después del 11 de setiembre, aunque la cam paña de Afganistán ha sido una im presionante demostración de nuestra fuerza militar. Los america­ nos nunca han sido del todo conscientes de su dom i­ nante posición. Pensaron que estaban com pitiendo en un terreno de juego uniforme y todos sus esfuerzos estuvieron concentrados en competir. Hace tan sólo una década, algunas voces nos alertaban de que Esta­ dos Unidos estaba dejando atrás a Japón. Muchos expe­ rimentaron una especie de orgullo y sensación de com o­

182

La giobaiizadón

didad porque Estados Unidos estaba a la cabeza como nunca antes lo había estado. El principio subyacente de la globalización es la com petencia. Cuando ésta hizo acto de presencia» la competencia se volvió más dura. No había tiempo para pensar más allá de la propia posición económ ica y no había razón para cuestionar un sistema que obviamente trabajaba en nuestro beneficio. El ataque terrorista del 11 de setiembre lo cam bió todo. La gente siente la necesidad de saber cóm o es posible que haya sucedi­ do algo así; y cuando empiecen a pensar acerca del mun­ do en el que viven, deberán comprender que Estados Unidos ocupa la posición dominante. Una vez reconozcamos nuestra posición hegemónica y la facultad que ello nos concede para modelar el mundo en el que vivimos, la cuestión clave aparece por sí sola: ¿cómo deberíamos usar esa facultad? A continuación, bosquejaré las dos visiones alter­ nativas del papel que debería desempeñar Estados Uni­ dos en el mundo. En realidad» no son alternativas; la realidad nos va a llevar a aceptar una especie de com ­ promiso entre las dos. Pero las presentaré como alter­ nativas y espero que así veamos más claramente la elec­ ción a la que nos enfrentamos. Las dos visiones no son realmente nuevas. Han ejer­ cido una gran influencia en la política americana a lo largo de toda su historia. Las denom inaré «realismo

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183

geopolítico» e «idealismo de la sociedad abierta». Henry Kissinger apunta que Estados Unidos es el único país que se ha permitido un alto grado de idealismo en su política exterior. Eso es debido a su origen: Estados Uni­ dos fue fundado con la Declaración de Independencia» una elocuente expresión de los principios universales de lo que yo llamo «sociedad abierta».1 El realismo geopolítico está basado en los intereses del Estado; el idealismo de la sociedad abierta, en los intereses de la humanidad. Desde la Ilustración, ha habi­ do siempre una tensión entre principios universales y soberanía del Estado. A medida que Estados Unidos fue tomando fuerza, la tensión se hizo más pronunciada. Theodore Roosevelt puede simbolizar la América hegemónica y Woodrow Wilson, el enfoque idealista de los asuntos internacionales. Sin embargo, Wilson no fue un buen defensor de la sociedad abierta porque les prestó muy poca atención a los derechos civiles en su propio país. Jimmy Cárter es un ejemplo mejor. Cuando el rea­ lismo geopolítico y el idealismo de la sociedad abierta se encuentran, normalmente gana el primero. 1.

La expresión «sociedad abierta» no era conocida en la épo­

ca de la Declaración de Independencia. El término fue usado por primera vez por Henri Bergson en 1932 en Two Sources o f Reli­

gión and Morality. Una de las fuentes a que hace referencia ese trabajo es tribal y ap o p a la sociedad cerrada; la otra es universal y da lugar a una sociedad abierta.

184

gtobalizsción

La guerra fría puede ser interpretada como un con­ flicto entre dos superpotencias o un enfrentam iento entre dos ideas de organización de la sociedad: la socie­ dad abierta y la cerrada. La guerra fría fue uno de esos períodos de la historia de Am érica en la que las dos visiones se unieron más o menos armoniosamente. (La segunda guerra mundial fue otro, después de que Esta­ dos Unidos se involucrase en ella.) Desde luego, hubo profundas diferencias durante la guerra fría respecto a qué visión debería prevalecer; en la guerra del Vietnam se enfrentaron muy explícitamente. Pero si uno tom a todo el período de la guerra fría (medio siglo) como un todo, se puede decir que Estados Unidos com ­ binó los dos roles: ser una de las dos superpotencias y el líder del mundo libre. Otros países democráticos se som etieron voluntariam ente al liderazgo de Estados Unidos para com batir a un enemigo común. Y lo más im portante de todo, Estados Unidos salió victorioso. Después del colapso del com unism o y la desinte­ gración, primero del im perio soviético y después de la Unión Soviética, la alternativa entre las dos visiones se presentó más crudamente. Extrañamente, la opinión pública americana no prestó ninguna atención al pro­ ceso. Bajo la influencia del fundamentalismo del m er­ cado, no se tuvo siquiera en consideración la idea de asistir a los antiguos países comunistas como se hizo con el Plan M arshall, después de la segunda guerra

Hacia una sociedad ablena global 185

mundial. (Me sentí bastante solo cuando empleé todos mis recursos en ayudar a los antiguos países com unis­ tas a hacer la transición a sociedades abiertas.) Com o resultado de ello se perdió una oportunidad histórica, pero el público am ericano sigue sin darse cuenta de ello. Estados Unidos escogió el cam ino del realismo geopolítico casi sin pensarlo. Después del 11 de setiembre, el público am erica­ no se ha dado cuenta de que lo que sucede en el resto del m undo puede afectarles directam ente y que hay importantes decisiones de política exterior que tomar. Esta percepción puede no durar mucho y yo estoy deci­ dido a no dejar que se escape la ocasión. Se ha de decir claramente que el cam ino elegido por Estados Unidos dem ostró ser muy exitoso. D is­ frutamos de una posición dominante, tanto desde un punto de vista económ ico com o militar. La tendencia natural, lo más fácil, es continuar con el fundamentalismo del mercado o realismo geopolítico. Ha funcio­ nado: hemos establecido un liderazgo indiscutible y debemos permanecer ahí. La competencia es el prin­ cipio a seguir, tanto en el terreno económico como mili­ tar, y el objetivo es destacar sobre los demás. La m ejor manera de conseguir este objetivo en la esfera económ ica es eliminar todos los obstáculos que impidan conseguir beneficios. Ya que tenemos un gran mercado y un sistema legal razonable que protege los

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La globalfzacfón

derechos de propiedad» podemos atraer al capital y a los emprendedores ofreciéndoles un ambiente hospi­ talario para hacer negocios. La Unión Europea ofrece un mercado incluso más grande y un sistema legal igual de favorable» pero el ambiente es m enos hospitalario para los negocios. El mercado de trabajadores es rígi­ do, con más restricciones a la hora de emplear y des­ pedir a la gente y toda clase de regulaciones. El capi­ tal, de hecho, se dirige cada vez más desde Europa y el resto del m undo a Estados Unidos. Aunque Estados Unidos tiene un déficit de la cuenta corriente de más de un 4 por ciento del PIB, el dólar va viento en popa. Estando en posesión de la principal moneda comer­ cial y con las manos libres para llevar a cabo su propia política económica, el interés de Estados Unidos es que los mercados estén abiertos, especialm ente los m er­ cados financieros. Ésta es de hecho la política que ha perseguido desde hace mucho tiempo, a veces con desas­ trosos efectos sobre la economía de países cuyos siste­ mas financieros no podían operar con eficiencia en un am biente competitivo. Japón, por ejem plo, había construido un sistema industrial muy eficiente, pero su sistema financiero no estaba preparado para obedecer las señales del mercado, sino para seguir las instruc­ ciones de su m inistro de Economía. Cuando los m er­ cados financieros se abrieron» el sistema financiero eva­ poró la riqueza que el sistema industrial había generado.

Hacía una sociedad abierta global

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Japón está ahora enfangado en una crisis financiera de la cual parece incapaz de salir por sí mismo. Tener mercados abiertos puede a veces ir en detri­ m ento de ciertas industrias, pero Estados Unidos es suficientemente poderoso com o para imponer restric­ ciones comerciales — y presión política— cuando el perjuicio sea demasiado fuerte. Esto ha sido facilitado por la influencia desigual de los países desarrollados y en vías de desarrollo dentro de la estructura de la OMC. Puede concluirse que la globalización le ha ido a Esta­ dos Unidos a las mil maravillas y que ha sido uno de los objetivos de sus principales partidos políticos, aun­ que sus políticas hayan diferido en algunos detalles. Estados Unidos ha mantenido una fuerte posición militar desde el final de la guerra fría. Se ha reducido el tamaño de las fuerzas armadas, pero en cuanto a inno­ vación tecnológica se ha invertido igual o más que antes. La diferencia entre la capacidad militar de Estados Uni­ dos y el resto del mundo es la más grande de la histo­ ria. Esto se refleja en los presupuestos: Estados Unidos suma el 37 por ciento del gasto militar total mundial.2 En cuanto a cuestiones militares, existe una dife­ rencia significativa entre las adm inistraciones C lin ­ ton y Bush. El presidente Bush está determ inado a

2.

Esta información procede del Instituto Internacional de

Investigación sobre la Paz de Estocolmo.

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La globallzadón

explotar la ventaja tecnológica de que disfruta actual­ mente la nación, sin dejar que acuerdos internaciona­ les entorpezcan su camino. La OTAN ha perdido gran parte de su utilidad desde el final de la guerra fría; se ha convertido en una de esas instituciones multilate­ rales que desagrada tanto a Estados Unidos. El Sistema Nacional de Defensa Nuclear (SN D N ), en contraste, mantiene la promesa de restablecer el control unilate­ ral de que disfrutaba la nación durante la guerra fría, pero esta vez sin un adversario capaz de infligir la des­ trucción total. La administración Bush tiene la fuerte determinación de llevar adelante el SNDN contra toda oposición y el 11 de setiembre no ha desviado un ápi­ ce su camino. La adm inistración Clinton era mucho más ambivalente con respecto a este tema; postergó la decisión hasta pasadas las elecciones. Tiene que admitirse que la política de la adminis­ tración Bush es, internamente, mucho más consisten­ te que la de la administración Clinton. Es inmutable­ mente unilateral y hegem ónica, m ientras que la del presidente Clinton conjuntaba una constante búsque­ da de competitividad económica con cierto com pro­ miso sentimental con la paz a nivel internacional. Una postura fuerte en lo militar junto a una fe ciega en la disciplina del mercado en la esfera económ ica es una buena com binación para asegurar la hegemonía glo­ bal de América.

Hada una sociedad abierta global

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Políticamente, el ataque terrorista proporcionó a la administración Bush el enemigo necesario para justi­ ficar su fuerte postura militar. Antes del 11 de setiembre, la administración estaba buscando por todas partes un enem igo a quien adjudicar la necesidad del SNDN. Parecía que Corea del N orte reunía las condiciones necesarias para hacer de sparring, al menos a corto pla­ zo, y sabemos que Bush presionó al presidente de Corea del Sur, Kim Dae, para que dejase de intentar acercar­ se a su vecino. Era m ejor mantenerlo estancado en el otro extremo ideológico. A largo plazo, se podía posicionar a China como rival estratégico y hasta se pen­ só en Rusia com o posible candidato a este grupo de enemigos potenciales. Pero los ataques terroristas pro­ porcionaron la solución de forma instantánea. El pre­ sidente Bush no dudó en declarar la guerra al terro­ rism o, y toda la nación se puso de su lado. Es difícil com prender cóm o el SNDN puede defender al pue­ blo americano del terrorismo, pero el grado de apoyo del que disfruta Bush en estos m om entos le confiere la facultad de renunciar al Tratado sobre Misiles Anti­ balísticos para dar cabida al SNDN. El terrorismo es el enemigo ideal porque es invisi­ ble y, por lo tanto, puede no desaparecer jamás. Ya no se necesitan más enemigos y, de hecho, ahora las rela­ ciones con China y Rusia han experimentado una gran transform ación. Éste es uno de los efectos secunda-

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La globaüzación

ríos positivos de una de las tragedias más devastado­ ras de la historia de América. Tener un enemigo que ofrece una amenaza genuina y ampliamente recono­ cida es una herramienta muy efectiva para mantener a la nación unida. Esto es especialmente útil cuando la ideología preponderante está basada en la persecu­ ción inapelable del interés propio. Pero la situación no está exenta de peligros. En un estado de guerra, el presidente es, en gran medida, in­ mune a la crítica. La fundación de una sociedad abier­ ta es un proceso crítico y, en el m om ento actual, todo lo espinoso se deja de lado. La oposición democrática no se atreve a criticar al presidente y el fiscal general ha llegado al extremo de proclamar que todo acto de opo­ sición a las medidas antiterroristas es un acto antipa­ triótico que ayuda y alienta al enemigo.3 La sociedad abierta está en Estados Unidos bajo coacción. Aunque

3.

«A aquellos que enfrentan a los americanos contra los inmi­

grantes, a los ciudadanos contra los no ciudadanos, a aquellos que asustan a los amantes de la paz con fantasmas de libertades per­ didas, mi mensaje es el siguiente: vuestra táctica sólo ayuda a los terroristas porque erosiona nuestra determinación y unidad nacio­ nal. Les dais munición a los enemigos de América y detenéis a los amigos de nuestro país. Hacéis que la gente de buena voluntad per­ manezca en silencio delante de la maldad.» Testimonio del fiscal general John Ashcroft ante el Comité Judicial del Senado de Esta­ dos Unidos, 6 de diciembre de 2001.

Hacia una sociedad abierta global 191

un poco menos obvio, lo cierto es que una vez más esta­ mos perdiendo la oportunidad de movernos hacia una sociedad abierta. Es difícil llevar a cabo un análisis crítico de la polí­ tica de un gobierno en un momento de auténtica emer­ gencia, cuando el gobierno no cesa de tomar medidas estrictamente necesarias. Pero no voy a buscar los erro­ res, sino a intentar explicar por qué estamos perdien­ do una oportunidad histórica. Somos la potencia económ ica y militar dom inan­ te en el mundo de hoy. Tenemos un alto grado de inde­ pendencia a la hora de decidir los térm inos del deba­ te sobre la globalización y el futuro del m undo en general. Estamos perdiendo una oportunidad históri­ ca cuando concentram os nuestros esfuerzos en per­ petuar nuestra posición dominante. Estados Unidos debería prestar mucha más atención al funcionam ien­ to global del sistema capitalista y al destino del con­ junto de la humanidad. Es necesario ocuparse de ambos temas por nuestro propio país y por el bienestar y la supervivencia de la humanidad. Y no se trata de algo que Estados Unidos pueda ni deba hacer por cuenta propia. Se necesita llevar a cabo un esfuerzo coopera­ tivo, aunque también hay que reconocer que no pue­ de llevarse a cabo sin el liderazgo de Estados Unidos. Nuestra hegemonía está, en gran medida, asegu­ rada. En cuanto a lo militar, se necesitarían décadas

190 ¿.aglobalización

ríos positivos de una de las tragedias más devastado­ ras de la historia de América. Tener un enemigo que ofrece una amenaza genuina y ampliamente recono­ cida es una herramienta muy efectiva para mantener a la nación unida. Esto es especialmente útil cuando la ideología preponderante está basada en la persecu­ ción inapelable del interés propio. Pero la situación no está exenta de peligros. En un estado de guerra, el presidente es, en gran medida, in­ mune a la crítica. La fundación de una sociedad abier­ ta es un proceso crítico y, en el m om ento actual, todo lo espinoso se deja de lado. La oposición democrática no se atreve a criticar al presidente y el fiscal general ha llegado al extremo de proclamar que todo acto de opo­ sición a las medidas antiterroristas es un acto antipa­ triótico que ayuda y alienta al enemigo.3 La sociedad abierta está en Estados Unidos bajo coacción. Aunque

3. «A aquellos que enfrentan a los americanos contra los inmi­ grantes, a los ciudadanos contra los no ciudadanos, a aquellos que asustan a los, amantes de la paz con fantasmas de libertades per­ didas, mi mensaje es el siguiente: vuestra táctica sólo ayuda a los terroristas porque erosiona nuestra determinación y unidad nacio­ nal. Les dais munición a los enemigos de América y detenéis a los amigos de nuestro país. Hacéis que la gente de buena voluntad per­ manezca en silencio delante de la maldad.» Testimonio del fiscal general John Ashcroft ante el Comité Judicial del Senado de Esta­ dos Unidos, 6 de diciembre de 2001.

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un poco menos obvio, lo cierto es que una vez más esta­ mos perdiendo la oportunidad de movernos hacia una sociedad abierta. Es difícil llevar a cabo un análisis crítico de la polí­ tica de un gobierno,en un momento de auténtica emer­ gencia, cuando el gobierno no cesa de tom ar medidas estrictamente necesarias. Pero no voy a buscar los erro­ res, sino a intentar explicar por qué estamos perdien­ do una oportunidad histórica. Somos la potencia económ ica y militar dom inan­ te en el mundo de hoy. Tenemos un alto grado de inde­ pendencia a la hora de decidir los términos del deba­ te sobre la globalización y el futuro del m undo en general. Estamos perdiendo una oportunidad históri­ ca cuando concentram os nuestros esfuerzos en per­ petuar nuestra posición dominante. Estados Unidos debería prestar mucha más atención al funcionam ien­ to global del sistema capitalista y al destino del con­ junto de la humanidad. Es necesario ocuparse de ambos temas por nuestro propio país y por el bienestar y la supervivencia de la humanidad. Y no se trata de algo que Estados Unidos pueda ni deba hacer por cuenta propia. Se necesita llevar a cabo un esfuerzo coopera­ tivo, aunque también hay que reconocer que no pue­ de llevarse a cabo sin el liderazgo de Estados Unidos. Nuestra hegemonía está, en gran medida, asegu­ rada. En cuanto a lo militar, se necesitarían décadas

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La globalización

antes de que cualquier Estado pudiera retarnos. El úni­ co país que podría estar interesado en ello es China, que busca im poner su soberanía sobre Taiwan. Pero China se halla muy por detrás de Rusia en cuanto a tec­ nología militar, especialmente en su fuerza aérea. Las dos únicas potencias que podrían acercarse a nuestro potencial bélico son la Unión Europea y Rusia. Pero la Unión no es todavía una potencia m ilitar y la mayoría de los Estados que la componen son aliados de Estados Unidos en la OTAN. Rusia está fundamentalmente inte­ resada en el desarrollo económ ico. Le interesa recu­ perar su estatus militar, en parte por una necesidad de identidad nacional y, en parte, porque puede ser una buena inversión. Pero no repetirá el experimento sovié­ tico de sacrificar la prosperidad económ ica para ser una superpotencia militar. Al principio, la adm inis­ tración Bush trató a Rusia con frialdad; después del 11 de setiembre, la relación alcanzó un notable grado de calidez. Las bases de la nueva relación se deben a razones enteramente geopolíticas. Ambas partes saben cóm o jugar a este juego, pero es Estados Unidos quien pone las reglas. Puede que no nos demos cuenta de ello, pero Estados Unidos tiene una gran influencia sobre el tipo de rol que asumirá Rusia en el futuro. En la esfera económica, el dominio de Estados Uni­ dos está menos asegurado, pero las amenazas proce­ den más del sistema que de la posición de Estados Uni­

Hada una sodedad abierta global 193

dos dentro del sistema. El hecho es que la recesión glo­ bal ha puesto al sistema bajo un gran estrés y cualquier cosa que pueda ir mal es probable que lo haga. Pero la econom ía de Estados Unidos es mucho más fuerte que la del resto del mundo, y su liderazgo, difícil de desafiar.4 Aunque ningún Estado pueda desafiar a la supre­ m acía americana, corremos un gran riesgo si no con­ seguimos estar a la altura de las responsabilidades que nos im pone nuestra posición de liderazgo. Éste es el verdadero significado del 11 de setiembre: ha traído a casa el hecho de que corremos un serio riesgo. Ahora está de moda hablar de amenazas asimétricas. Lo que las hace asimétricas es que no encajan en las ecuacio­ nes de realismo geopolítico. Los riesgos a los que nos enfrentamos no pueden ser entendidos en términos de las disciplinas en las que hemos confiado para sustentar nuestra supremacía: la disciplina del mercado y el realismo geopolítico. Ambas disciplinas están relacionadas con el poder. Pero las res­ ponsabilidades de las que estoy hablando son respon­

4. Por ejemplo, en el momento álgido de la crisis financiera asiática, Eisuke Sakakibara, a cargo entonces del Ministerio de Eco­ nomía japonés, propuso crear un Fondo Monetario Asiático con recursos significativos. Bajo presión de Estados Unidos, el plan fue pronto dejado de lado.

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La globalización

sabilidades morales. Ése es el ingrediente que le falta a la política de Estados Unidos. Por supuesto, no quiero decir con esto que carecemos por com pleto de ellas; sólo están marginadas por el fundamentalismo de mer­ cado y el realismo geopolítico. Ha llegado un m om ento en el que nadie confía en la invocación de principios morales porque esos prin­ cipios son fácilmente pervertidos. Es difícil distinguir entre el bien y el mal, y más aún llegar a un consenso al respecto. Es m ucho más fácil encontrar una justifi­ cación moral de nuestra conducta amoral o inmoral. La moralidad produce hipocresía y sirve de excusa para la com isión de abusos. De hecho, se han com etido muchos actos abyectos en su nom bre. El 11 de setiem­ bre es uno de los peores ejemplos de ello. La verdad es que nos ha decepcionado tanto la m oralidad que ahora intentam os actuar sin ella. La principal característica del fundamentalismo de m er­ cado y el realismo geopolítico es que ambos son am o­

rales (la moralidad no entra en sus definiciones). Ésa es la razón por la que hemos tenido tanto éxito. Nos ha seducido el hecho de pensar cuántas cosas podríamos conseguir sin consideraciones morales. Hemos idola­ trado el éxito. Admiramos a los hombres de negocios adinerados y a los políticos elegidos sin im portarnos cóm o han llegado hasta allí. Ahí es donde nos hem os equivocado. Ninguna

Hacia una sociedad ablena global

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sociedad puede existir sin moralidad. Incluso nuestros objetivos amorales necesitan una justificación moral. Los fundamentalistas del mercado dicen que la lucha sin cortapisas por conseguir los intereses personales sirve al interés común y que el ejercicio de nuestro poder geopolítico es una demanda de nuestro patriotism o. La única verdad es que ambos son objetivos amorales. Si eso es todo lo que tenemos que ofrecer, lo más pro­ bable es que nuestra visión del mundo sea rechazada por las sociedades más tradicionales en las que la mora­ lidad juega un papel más importante. Ése es el caso de las sociedades tradicionales islámicas donde Iglesia y Estado no se hallan separados. Al final, es posible que ni nosotros mismos encontremos satisfactorios nues­ tros propios anhelos. Cuando hablo de moralidad no quiero decir que se tengan que defender principios religiosos o criterios acerca del decoro. En sociedades donde la Iglesia y el Estado están separados, ésas son cuestiones privadas. Quiero decir aceptar las responsabilidades que tienen que ver con pertenecer a una comunidad global. Esas responsabilidades no están bien definidas en el momen­ to actual. Nuestros acuerdos internacionales se basan en la soberanía de los Estados y los Estados se guían por sus propios intereses, lo cual no coincide necesa­ riamente con los intereses de la gente que vive en esos Estados e incluso menos con el interés de la hum ani­

1$6

La globalízación

dad como entidad global. En la actualidad necesitamos proteger ese últim o interés más de lo que se ha hecho hasta el momento. La lección que hemos aprendido del 11 de setiem­ bre es que la m oralidad debe tener más preponde­ rancia en los asuntos internacionales. Las amenazas asimétricas a las que nos enfrentamos parten de la asi­ metría que hemos identificado en la globalizadón: tene­ mos mercados globales, pero no tenemos una sociedad global. Y no podemos construir una sociedad sin tener en cuenta consideraciones morales. Con esto no estoy, por supuesto, excusando ningún terrorismo, sea de la forma que sea. Lo que estoy di­ ciendo es que la base de la globalizadón y del dominio americano es deficiente. Los mercados son amorales, la persecución sin límites del interés personal no sirve necesariamente al interés com ún y el poder militar no es necesariam ente la solución. Quizá sean palabras impopulares, especialmente después de que miles de personas inocentes hayan muerto en el nombre de unas creencias religiosas pervertidas, pero es la pura verdad. Y esto ya lo decía antes del 11 de setiembre. Estados Unidos tiene una especial responsabili­ dad sobre el m undo por la posición dom inante que ostenta. Sin su participación, no es posible ningún acuerdo internacional. En la actualidad, Estados U ni­ dos es el mayor obstáculo para la cooperación Ínter-

Hacia una sociedad abierta global

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nacional. Está resueltamente en contra de cualquier acuerdo internacional que pudiese ir en contra de su soberanía. La lista es larga, incluido el Tribunal Penal Internacional, el Tratado de Prohibición de Minas, el Protocolo de Kyoto, m uchos de los acuerdos de la O IT y muchos otros convenios de m enor difusión como la Ley del Mar y la Convención sobre Diversidad Bioló­ gica. Estados Unidos es la única de las nueve naciones firmantes que no han ratificado este último acuerdo. La única área en La que Estados Unidos está dispuesta a subordinar su soberanía a las instituciones interna­ cionales es la facilitación del comercio internacional. Antes del 11 de setiembre, la administración Bush no estaba ni siquiera dispuesta a aceptar los criterios de la O C D E para el control de las transacciones finan­ cieras. Incluso después de esa fatídica fecha, todavía se niega a comprometer su soberanía en la lucha con­ tra el terrorismo. Bajo las normas de la ONU, Estados Unidos no está obligado a ello porque puede aducir que se trata de actos en defensa propia. Es aquí donde la lucha por la hegemonía entra en conflicto directo con la visión de una sociedad abier­ ta global. La visión hegemónica está dispuesta a tole­ rar que Estados Unidos infrinja la soberanía de otros Estados, pero insiste en proteger la suya en todos sus aspectos. El gigante americano desea ser el único agen­ te manipulador de la situación. La visión de una socie­

198 La gfobalización

dad abierta global requiere que a todo el mundo se le apliquen las mismas reglas. Más aún, requiere que Esta­ dos Unidos desempeñe el liderazgo en el reforzamien­ to de nuestras instituciones, reglamentaciones, leyes y criterios internacionales. Debido a que la soberanía de los Estados se interpone en el cum plim iento de la mayoría de reglamentaciones, leyes y criterios inter­ nacionales, se deben ofrecer incentivos para que ello se produzca de manera voluntaria. Por supuesto, no se puede pretender que Estados Unidos haga todo por su cuenta, pero debe tomar la iniciativa para asegurarse la cooperación de los demás países. No hace falta decir que esta visión está en franca oposición con la política actual de Estados Unidos. Y ésta no es una cuestión de partidos políticos. La admi­ nistración Bush es más consistente en su postura hegem ónica que la anterior de Clinton, pero esa voluntad de dom inio inapelable es cosa de los dos principales partidos americanos. Por otro lado, en ambos se hallan defensores de la sociedad abierta global. Para muchos, la postura hegemónica es realista en contraposición a la de la sociedad abierta, calificada de utópica. Yo no estoy de acuerdo. Admito que la visión hegemónica es realista en el sentido de que represen­ ta el aquí y el ahora, pero com o objetivo a lograr es menos realista y más contraproducente que la socie­ dad abierta global.

Hada una sociedad abierta global 199

Es imposible mantener la hegemonía si el m iem ­ bro dominante no presta adecuada atención a los inte­ reses de los otros miembros, porque tarde o tempra­ no los demás se unirán para acabar con ella. Ésa es la base de la teoría de equ ilibrio de poderes expuesta por el baluarte del realismo geopolítico, Henry Kissinger. Lo que poseemos ahora es mucho más favora­ ble que un sistema de equilibrio de poderes; disfruta­ m os de la suprem acía. Si no acertam os a atender nuestras responsabilidades, podemos ser degradados a una posición más baja dentro de un sistema de equi­ librio de poderes, una perspectiva no muy halagüeña. Por supuesto, es algo que no va a suceder inm ediata­ mente porque nuestra hegemonía está muy asegura­ da. Podemos perm itirnos com portarnos irresponsa­ blem ente porque se tardará décadas antes de que los demás Estados sean capaces de contrarrestrar nuestra fuerza. Ahí es donde la amenaza asimétrica entra en ju e­ go. Si los demás Estados no son lo suficientemente fuer­ tes com o para crear un equilibrio, algunos pueblos se rebelarán contra el sistema. El realismo geopolítico no está capacitado para tratar amenazas asimétricas porque se basa en la relación entre Estados, no en lo que sucede dentro de los Estados. El sistema tiene que ser suficientemente fuerte para repeler esas amenazas asimétricas, pero el repelerlas

200 La globaiización

(en vez de acabar con sus causas) puede cam biar el sistema mismo: estaría basado en la represión más que en la cooperación. Eso sería el resultado de llevar la visión hegemónica hasta sus extremos lógicos. La his­ toria m uestra que ningún régim en represivo puede durar para siem pre, aunque algunos han resistido m ucho tiempo. Los imperios que se mantuvieron lar­ go tiempo en el poder encontraron maneras de satis­ facer las necesidades y aspiraciones de sus gentes: me vienen a la mente los imperios romano, británico y oto­ mano; los que se basaron en la represión no duraron mucho: el nazismo y el com unism o soviético pueden ser buenos ejemplos. Ésa es la razón por la que consi­ dero que la hegem onía es contraproducente. Por supuesto, Estados Unidos nunca se convertirá en algo com o la Alemania nazi o la Unión Soviética porque nuestro sistema de gobierno no lo permitiría; sólo estoy mencionando los peligros inherentes a la visión hege­ mónica. Pero por la m isma razón, la visión de una socie­ dad abierta global está muy lejos de ser utópica. La sociedad abierta se fundamenta en el reconocim ien­ to de que actuam os basándonos en una com pren­ sión imperfecta. La perfección queda lejos de nuestro alcance; debemos contentarnos con una sociedad im ­ perfecta que intenta mejorar. La aceptación de la imper­ fección junto a una búsqueda constante de la m ejora

Hada una sociedad abierta global 201

y una voluntad para llevar a cabo un examen crítico son los principios que nos llevarán a una sociedad abier­ ta. Esos principios implican que lo real puede no ser lo razonable, es decir, los regímenes preponderantes pue­ den fallar y necesitar, por lo tanto, ser reformados, y lo razonable puede no ser lo alcanzable, es decir, las mejoras deben basarse en lo que existe y lo que es posi­ ble, no en los dictados de una racionalidad abstracta. Los principios de una sociedad abierta encuentran expresión en una form a de gobierno dem ocrático y en la economía de mercado. Pero si intentamos aplicar estos principios a escala global corremos el peligro de no poder superar una dificultad que nos saldrá al paso: la soberanía de los Estados. La soberanía es un concepto anacrónico. Tiene su origen en el tratado de W estfalia (1648) después de treinta años de guerras de religión. Allí se decidió que la soberanía determinaba la religión de sus súbditos:

cuius regio eius religio. Cuando en la Revolución fran­ cesa el pueblo se levantó contra sus gobernantes, el poder que obtuvieron fue el de la soberanía. Así es como nacieron los Estados modernos, en los cuales la sobe­ ranía pertenece a sus gentes. Desde entonces, ha exis­ tido tensión entre las naciones-Estado y los p rin ci­ pios universales de libertad, igualdad y fraternidad. Es posible que sea anacrónico, pero en el concep­ to de soberanía descansa la fundación de las relaciones

202 La globalizadón

internacionales. Para ser realistas, tenemos que acep­ tar ese concepto com o punto de partida para la crea­ ción de una sociedad abierta global. Los Estados pue­ den ceder parte de su soberanía m ediante tratados internacionales. Los Estados miembros de la UE han llegado bastante lejos a este respecto. El futuro de la UE mostrará hasta qué punto este cam ino es viable. Una manera de promover las sociedades abiertas sin acabar con la soberanía de los Estados es ofrecer, a los países, incentivos positivos para el cumplimiento voluntario de las reglas y estándares internacionales. Ésa es la idea que se desprende de las propuestas prác­ ticas que he expuesto en este libro. Después del 11 de setiembre, parece apropiado llevar esta idea un paso más allá. En m i anterior libro, La sociedad abierta , propuse form ar una coalición con un doble objetivo: prom o­ ver las sociedades abiertas en los países individuales y allanar el terreno para una sociedad abierta global. Des­ pués del 11 de setiembre, ya no hay duda de que nece­ sitam os trabajar para conseguir los objetivos de las sociedades abiertas: promover el desarrollo de la demo­ cracia, de un sistema judicial justo y de la econom ía de mercado. También se necesita establecer ciertos cri­ terios de conducta que van desde la no protección de terroristas a la renuncia a la construcción de armas de destrucción masiva. Ninguna de ellas funcionará, des­

Hacia una sociedad abierta global 203

de luego, sin los apropiados mecanismos de inspección y cumplimiento de las leyes y convenios. La necesidad es acuciante. La introducción de armas biológicas es un proceso irreversible, similar al lanza­ miento de la primera bom ba nucle*ar. Estados Unidos debe asum ir el liderazgo. Puede escoger actuar unilateral o multilateralmente. Sería utó­ pico pensar que podemos conseguir estos objetivos por nuestra cuenta, aunque muchos contemplan esa posi­ bilidad. Casi todo el m undo está de acuerdo en que Saddam Hussein está construyendo armas biológicas y que su régimen representa una amenaza para el m un­ do. La cuestión es, ¿qué se puede hacer al respecto? Algunas personas de la adm inistración Bush opinan que Estados Unidos debe atacar a Iraq sin dilación. Pero aunque esta campaña fuese tan exitosa como la de Afga­ nistán, el problema no estaría resuelto. Otros países ini­ ciarían tarde o temprano la fabricación de armas bio­ lógicas. Es curioso que ninguno de los m iem bros de la administración Bush se plantee un enfoque m ulti­ lateral, Incluso cuando éste es el único que tiene opor­ tunidades de tener éxito. El gobierno de Bush rechazó proseguir con las nego­ ciaciones para actualizar la Convención sobre Armas Biológicas de 1972 porque consideraba las inspeccio­ nes demasiado intrusivas (además de otros aspectos ineficaces); ahora ha llegado la hora de proponer un

204 La giobalizaclón

tratado sobre el tema más ambicioso. El nuevo trata­ do multilateral debería imponerse en todos los países, tanto si firman el tratado como si no, mediante el sis­ tem a de las inspecciones. Los firm antes del tratado deben acceder a tomar cualquier medida contra los paí­ ses que se nieguen a ello. Saddam Hussein tendría que doblegarse o asumir las consecuencias. Sería deseable concluir tal tratado bajo los auspi­ cios de Naciones Unidas, pero si ello fuese imposible, todavía se podría formar una coalición de los que estu­ viesen a favor, suficientemente fuerte como para obli­ gar a su cumplimiento. Naturalmente, Estados Unidos y los otros países firmantes deberían acogerse a las mis­ mas reglas. La cuestión de qué hacer con las bombas nucleares también necesita ser analizada con renovada intensi­ dad. Los trabajos que se han llevado a cabo al respecto no son enteramente satisfactorios. Existe un acuerdo de no proliferación nuclear, pero no es una solución a lar­ go plazo porque intenta mantener una situación de des­ igualdad. En realidad, ha creado un club de poseedo­ res de bom bas nucleares que intenta que los que no pertenecen al club no lo hagan nunca. Originalmente, los países en posesión de arsenal atómico prometieron imponerse restricciones e ellos mismos, pero eso ha que­ dado en agua de borrajas. Ni siquiera llegaron a poner en marcha un mecanismo para el cumplimiento de los

Hacia una sociedad abierta global 205

acuerdos. Esto ha hecho que los que no son miembros de ese exclusivo club deseen ingresar en él y, si lo de­ sean, es sólo cuestión de tiempo que lo consigan India y Pakistán han demostrado que esto es cierto. Cuanto más grande sea el club, más fácil será su entrada en él. En comparación, la situación era mucho más esta­ ble durante la guerra fría. Las dos potencias estaban enfrentadas y tenían la capacidad de contraatacar y des­ truir al otro, incluso en el caso de que fuesen atacados antes. Esto estableció un equilibrio llamado destruc­ ción m utua asegurada, cuya abreviatura en inglés, MAD, significa apropiadamente «loco». En estos m om entos, existe un creciente peligro nuclear, aunque se dedica muy poca atención y esfuer­ zo a evitar lo que sería un desenlace fatal. De nuevo, esto contrasta con la situación durante la guerra fría, cuando los mejores cerebros estaban dedicados al estu­ dio de este tema. Ahora necesitamos un enfoque radi­ calmente diferente y confieso que no estoy suficiente­ m ente preparado para proponer uno. Se deben considerar todas las opciones. Una posibilidad es el de­ sarme nuclear total,5 pero no lo considero posible por­ que daría la oportunidad a cualquier Estado de poner­ se en una superioridad muy peligrosa. Creo que es más

5.

Jonathan Schell, «The Folly o f Arms Control», Foreign

Affairs, setiembre/octubre de 2000, pp. 22-46.

206 La globalizadón

factible que se reduzcan los arsenales nucleares bajo control internacional y, al mismo tiempo, se establez­ ca un mecanismo que haga cumplir la no proliferación. Se me puede acusar de que tengo demasiada fe en los controles internacionales, pero creo que la cosa fun­ cionaría si Estados Unidos estuviese detrás de ello. En cualquier caso, no se trata de una propuesta formal, sólo apunta cuál es la dirección que deberíamos explo­ rar. El problema es que el plan constituiría una ruptu­ ra demasiado profunda de la situación presente, y está visto que sólo en situaciones muy especiales es posi­ ble introducir cambios tan radicales. Aun así, esperar a que la situación sea la propicia sería tentar al desti­ no de una manera muy peligrosa. La administración Bush está decidida a perpetuar su superioridad m ilitar intentando llevar adelante su SNDN.6 Se trata de una política factible, pero consi­ dero que no es la m ejor porque no nos defiende de las amenazas asimétricas. No podemos protegernos con­ tra el terrorismo sin la cooperación internacional. Sólo 6.

La Comandancia Espacial de Estados Unidos en su decla­

ración, Visto» 2020, declara que su objetivo es «dominar la dimen­ sión espacial de las operaciones militares para proteger los inte­ reses e inversiones de Estados Unidos. Es decir, dotar a las Fuerzas Espaciales de la capacidad de batalla necesaria en todo el espec­ tro de los conflictos». Véase www.spacecom.af.mil/usspacecom/visbook.pdf.

Hada una sodedad abierta global 207

podremos evitar que los terroristas lancen sus ataques si la gente está de nuestro lado. Pensaba que el 11 de setiembre podría haber hecho reflexionar a la adm i­ nistración Bush, pero parece que sigue ideológicamente comprometida con un enfoque unilateral. Tras exponer mi defensa de la cooperación inter­ nacional, algunos pensarán que me opongo al uso de la fuerza militar, pero ése no es el caso. Defendí la inter­ vención militar en Bosnia y Kosovo y estoy contento de que Estados Unidos tenga superioridad en ese terre­ no. Com o apunté antes, creo que existe una compren­ sión imperfecta dé la situación internacional que hace que todos nuestros esfuerzos de prevención de crisis no alcancen ninguna trascendencia. Esa misma com ­ prensión fallida es la que mueve a algunos a defender el argumento de que todo lo que debemos hacer es estar preparados para ganar en posibles confrontaciones si éstas llegan a ocurrir. Pero los gastos militares, com ­ parados con la asignación de esfuerzos y recursos para la asistencia internacional, son absolutam ente des­ proporcionados: 301 000 millones de dólares en gas­ tos de defensa7 contra 100 0 0 m illones en Asistencia Oficial al Desarrollo en el 2000.

7.

Departamento de Dirección y Presupuesto de Estados Uni­

dos, «Federal Resources in Support o f National Defense», año fiscal 2000.

208 UglobalUacíón

Ningún régim en puede sobrevivir sólo con una poderosa fuerza m ilitar y, por supuesto, el mundo no puede depender de la superioridad bélica. Creo que nuestra supremacía es tan grande que nos permite pen­ sar en otras cosas en vez de intentar incrementarla. A no ser que consigam os controlar la proliferación de armas de destrucción masiva, continuará existiendo el peligro de que nuestra civilización sea totalm ente aniquilada. Si nuestra seguridad estuviese amenazada por otros Estados no podríamos permitimos hacer nada sobre este peligro porque tendríamos que concentrar­ nos en la salvación inmediata, pero las únicas am ena­ zas que tenemos en estos momentos son las asimétri­ cas. No podemos protegernos de ellas incrementando nuestra superioridad militar sobre otros Estados. La lucha contra el terrorism o requiere de la coo­ peración internacional y la inspección intrusiva. Para justificar las inspecciones, Estados Unidos debe cam ­ biar su postura; debe pasar de la hegemonía unilateral a ser el líder de un esfuerzo multilateral para proteger al mundo de los que infringen la ley y el orden. Ya no estamos en una situación de guerra fría donde ser una superpotencia y el líder del mundo libre era una m is­ m a cosa. La adm inistración Bush empezó su legisla­ tura con la firme determinación de reforzar su estatus de superpotencia desarrollando el SNDN. Su política estaba basada en una visión anticuada del mundo. Pero

Hacia una sociedad abierta global 209

la situación no es la de la guerra fría. Debemos tam ­ bién reforzar nuestro estatus como líderes del mundo libre. Debem os form ar una coalición con los demás países interesados en mantener la ley y el orden en el mundo. La coalición esponsorizaría los acuerdos inter­ nacionales y promovería las mejoras internas de los paí­ ses individuales. Ofrecería incentivos siempre que fue­ se posible, pero no le temblaría la m ano a la hora de obligar a cumplir lo acordado. La iniciativa tiene que partir de Estados Unidos. Requiere un profundo cambio de actitudes, un autén­ tico cambio de mentalidad. En tiempos de normalidad, esto no sería posible, pero ahora la situación no es nor­ mal. Nos hemos dado cuenta de lo precaria que es nues­ tra civilización. No tiene sentido dedicar toda nuestra energía a mejorar nuestra posición en un sistema social cuando el sistema mismo se está dirigiendo al desastre. Estados Unidos es el único país del mundo que está en posición de iniciar un cambio en el orden mundial, de reemplazar el consenso de Washington por una socie­ dad abierta global. Para ello, debemos abandonar la búsqueda de la satisfacción de nuestro interés personal y pensar un poco más en el futuro de la humanidad.8

8.

Con Gorbachov en el poder, la Unión Soviética estaba real­

mente preocupada por la supervivencia de la humanidad y pen­ só que encontraría un socio interesado en ello en Estados Uni-

210 La globallzadón

La diferencia entre capitalismo global y sociedad global abierta no es tan grande. No se trata de una alter­ nativa radical sino un mero cambio de énfasis, un mejor equilibrio entre competencia y cooperación, una afir­ mación de los principios morales en m edio de tanta preocupación amoral. Sería muy ingenuo esperar un cam bio en la naturaleza hum ana, pero los humanos somos capaces de trascender nuestro interés personal. En realidad, no podemos vivir sin cierto sentido de la moralidad. Es el fundamentalismo del mercado, que sostiene que la m ejor manera de conseguir el bien social es permitiendo que la gente persiga su propio benefi­ cio sin pensar en el bien com ún (ya que las dos cosas son lo m ism o), lo que es una perversión de la natura­ leza humana. Com o dije previamente, considero que el capitalism o global es una form a distorsionada de sociedad abierta global. La visión de una sociedad abierta global que he des­

des. El desastre nuclear de Chernobyl fue una experiencia trau­ mática para el liderazgo soviético, y éste quería evitar a toda cos­ ta que el poder nuclear cayese en control de una burocracia incom­ petente. Gorbachov esponsorizó entonces una Fundación Internacional para la Supervivencia en la que participó Andrei Sakharov. Gorbachov también pagó las cuotas atrasadas a la ONU y acudió a la Asamblea General para anunciar su «nueva visión», pero fue ignorado por Estados Unidos.

Hada una sodedad abierta global 211

crito en este capítulo no es un programa práctico como las medidas propuestas en los capítulos previos. Pero actuando en base a esas propuestas — especialmente en la de los DEG— podemos empezar a conseguirlo. El desarrollo de una Alianza para la Sociedad Abier­ ta requerirá de más reflexión y preparación. El objeti­ vo de prom over sociedades globales tiene que estar reconciliado con las necesidades geopolíticas. Un cam­ bio repentino de política podría tener un efecto de­ sestabilizador. Veo a la Alianza para la Sociedad Abier­ ta no como un sustituto de nuestras alianzas actuales sino como una dimensión adicional de nuestra políti­ ca. Su propósito sería fortalecer a aquellos gobiernos y elementos dentro de la sociedad que buscan dirigir a ios países hacia la democracia y la modernidad. Sus herram ientas serían más los incentivos que las mul­ tas. Incluso eso podría considerarse una propuesta arriesgada, pero no podem os perm itirnos no tom ar riesgos. La lucha contra el terrorismo no puede tener éxito a no ser que también proyectemos la visión de un m undo m ejor. Estados Unidos debe dirigir la lucha contra la pobreza, la ignorancia y la represión con la m ism a urgencia, determ inación y com prom iso de recursos que la guerra contra el terrorismo.

A péndice La propuesta de lojp DEG

En este libro he propuesto que se usen las emisiones de los D EG para proporcionar asistencia para el desarro­ llo y bienes públicos a escala global. Los países más ricos (tal y com o define el «plan de transacción» del FM I) donarían sus nuevas asignaciones; los menos desarro­ llados añadirían los DEG a sus reservas monetarias. Así, los países menos desarrollados se beneficiarían en dos sentidos: a través de un increm ento de sus reservas monetarias e, indirectamente, a través de un incremento en la asistencia internacional. La propuesta sería implementada en dos fases. En la primera, se realizaría una emisión especial de 2 1 4 0 0 millones de DEG (aproximadamente, 27 000 millones de dólares), autorizada por el FM I en 1997 y actual­ mente esperando la ratificación del Congreso de Esta­ dos Unidos, a condición de que los países ricos dona­ sen sus asignaciones de acuerdo a ciertas reglas. Las donaciones de los DEG sólo podrían ser rea-

214 L* globallzsclón

lizadas a program as aprobados a priori. Éstos in ­ cluirían fondos en fideicom iso para la provisión de bienes públicos a escala global así como fondos de equi­ valencia (matchitig funds) para sociedades públicas/privadas. En la primera fase, la lista de programas elegibles estaría reducida a tres o cuatro áreas especí­ ficas prioritarias, como salud pública, educación, infor­ m ación (el dom inio de los sistem as digitales) y re­ form a de los sistem as judiciales. Los program as de reducción de la pobreza esponsorizados por los gobier­ nos quedarían excluidos; éstos seguirían dirigidos por las IFIS. El plan contempla la creación de un comité de con­ sejeros eminentes que operarían bajo los auspicios del FM I, pero independientemente de éste. La elección de sus miembros se realizaría de form a pública y en base a las cualificaciones profesionales de los candidatos y de ninguna m anera estaría sujeta a las instrucciones de gobiernos. El com ité establecería una lista de pro­ gramas elegibles para donaciones de los DEG y reco­ mendaría prioridades, pero no tendría ninguna auto­ ridad sobre el gasto de los fondos. Los donantes son los que decidirían finalmente a qué programa de la lis­ ta irían destinados sus fondos. De esta manera, habría una interacción (com o la del mercado) entre donan­ tes y programas, oferta y demanda. El com ité daría fe de la calidad de los programas y los donantes serían

La propuesta de los DEC 215

responsables ante la opinión pública de la calidad de sus selecciones. También se contempla la creación de una comisión auditora para supervisar y evaluar los programas. Si el plan tiene éxito en una primera emisión espe­ cial de DEG, la segunda fase de la propuesta consisti­ ría en establecer una emisión anual de los DEG con el mismo propósito. De esta manera, aumentaríamos el rango de programas elegibles. Los programas de reduc­ ción de la pobreza esponsorizados por el gobierno tam­ bién podrían entrar en el plan de los DEG, pero sólo hasta un cierto límite, para dejar fondos para canales no gubernamentales. La propuesta de los DEG sirve a varios objetivos al m ism o tiempo. Por un lado, increm enta la ayuda internacional y, por otro, las reservas m onetarias de los países menos desarrollados. El plan de donación conseguiría: 1. Incrementar la cantidad de fondos para ayuda internacional. Cuando estuviese totalm ente im plementado, uno de sus objetivos sería llevar a cabo en su integridad los planes de desarrollo de la ONU para el 2015. 2. Asegurar una distribución más equitativa de la carga y eliminar el problema de los países que van por su cuenta.

216 La gíobatízadón

3.

Elim inar algunas deficiencias de la asistencia

internacional tal y como se administra en la actuali­ dad, mediante:

a) Un com ité independiente que aseguraría que las necesidades de los países receptores tienen más rele­ vancia que los intereses de los donantes.

b) La eliminación del dominio de los acuerdos inter­ gubernamentales; los gobiernos receptores ya no podrían actuar com o guardianes de la ayuda reci­ bida.

c ) Se facilitaría la coordinación de donantes. d) Los países receptores tendrían una mayor sensación de propiedad e implicación.

e ) Existiría un mecanismo de retroalim entación que reforzaría los éxitos y eliminaría los fracasos. La provisión adicional de fondos a las reservas monetarias aportaría beneficios tangibles a los países menos desarrollados de forma bastante independien­ te del plan de donación, pero éste a su vez realzaría los méritos de los DGS com o instrumento monetario. Los siguientes argumentos apoyan esta idea: • El com ercio internacional está creciendo a casi el doble de ritm o del PIB global. Los países necesitan mantener una ratio prudente entre reservas de divi-

La propuesta de ¡os DEG 217

sas e importaciones. Los países menos desarrollados tienen que guardar parte de sus ganancias por expor­ tación como reservas; las asignaciones de los DEG aliviarían esta carga. Alternativamente, las asigna­ ciones de los DEG reducirían el coste de los présta­ mos. Los países más ricos no tienen necesidad de los DEG porque tienen amplias reservas y/o fácil acce­ so a los mercados financieros internacionales. Donan­ do sus D EG , los países más ricos harían un buen uso de los mismos. Las necesidades de los países más pobres se han hecho más agudas desde 1997, porque los mercados em er­ gentes se han enfrentado, desde entonces, a una esca­ sez de capital Las nuevas asignaciones de los DEG expandirían una liquidez global que podría ser calificada de infla­ cionaria, pero las presiones inflacionarias se han aplacado y ahora hay una posibilidad real de defla­ ción global. Ya que los intereses nominales no pue­ den bajar de cero, las herramientas monetarias inter­ nacionales pierden parte de su efectividad en un am biente deflacionario (por ejem plo, Japón). Los DEG serían útiles com o herramientas contracícli­ cas especialmente si los países más ricos estuviesen obligados a gastar sus adjudicaciones a través de donaciones.

218 La globaüzación

Cóm o tratar las donaciones de los DEG en los pre­ supuestos nacionales es una cuestión a la que no pue­ do, en estos m om entos, responder de form a inequí­ voca. Existen varias opciones. En principio, la asignación de los DEG es un tema de contabilidad, pero cuando se donen los DEG, se tratará de un gasto real. En ese caso se incluirían en los presupuestos. Pero la asigna­ ción de los DEG refuerza las reservas monetarias — en el caso de Estados Unidos, el Fondo de Estabilización Cambiaría— . Si entonces se retira y se gasta una can­ tidad equivalente, las reservas m onetarias no se ven afectadas excepto por las obligaciones de los intereses en relación al FML Los bancos centrales, o en el caso de Estados Unidos, el Tesoro, no suelen buscar asig­ naciones para cubrir los cambios en sus reservas m one­ tarias, incluido el interés ganado o perdido; ése es el caso de hacer donaciones fuera del presupuesto. Si los DEG son tratados com o herramienta contracíclica se puede defender que las donaciones no pasen a través de los presupuestos cuando se emitan los DEG, sino cuando se retiren. En últim o extremo, cada país tendrá que decidir qué tratamiento presupuestario prefiere. El que tenga objeciones a la propuesta de los DEG en este sentido debería aportar una idea mejor.

Indice temático

U de septiembre: 11-12,36-37, 182,207. im pacto de: 49, 179-182, 1 8 8 -1 8 9 ,1 9 2 -1 9 4 ,1 9 6 O C D Ey: 197. política exterior y: 185. Acuerdo de Basilea: 16 6 ,1 6 9 . Acuerdo Multilateral para la Inversión: 55.

Artículos del Convenio Cons­ titutivo (F M I): 113, 171. Asociación Internacional de Fomento (AIF): 126. Ayuda externa: 4 3 -4 4 , 54, 82, 119-121. como porcentaje del PIB: 3 7 ,3 8 (tabla), 41. deficiencias de: 88.

Adm inistración de Subven­

donantes y: 4 5 , 133-134

ciones para el Desarrollo

riesgo de la: 4 2 ,4 5 ,9 1 ,1 2 0 -

(AID): 128. Afganistán: 37, 1 11,180, 203.

121. suministro: 45, 79, 92-96.

Agencia de Desarrollo Mundial: 130,132.

Bain & Company: 108.

Alemania: 43,161.

Balcanes: 8 7 ,1 1 0 .

Argentina, mora de: 16 0 ,1 6 3 ,

Banco Central Europeo (BCE):

172-176. Armas nucleares: 204-205.

1 61,162,166. Banco de Inglaterra (BI): 166,167.

220 La globallzaclón

Banco de Japón (B J): 166,167. Banco Mundial: 2 0 ,4 2 ,8 6 , 88.

Capitalism o global: 60, 191. sociedad abierta y: 209.

AIF y: 126.

Cárter, Jimmy; 183.

crítica al: 129.

Cavallo, Domingo: 173.

FMI y: 125.

Chile: 131,166.

ONGs y: 128.

China: 6 3 ,1 8 9 ,1 9 2 .

Plan de T B y: 107-108. préstamos del: 82-83, 126, 131-132,135. rolde: 83,127-128,130-131. Bank o f International Settlements (BIS): 170. BCE: véase Banco Central Eu­ ropeo. Bin Laden: 37. Bolsa-Escola: 58,110.

OM C y: 57-58,60. Clinton, Bill: 188,198, Comercio: 3 0 ,3 3 -3 4 ,5 2 ,5 7 ,6 7 , 7 2 -7 3 ,7 4 ,8 2 -8 3 ,1 3 7 . PIB y: 216. sanciones: 62, 65, 81-82. Com isión de Investigación (O IT ): 62. Com isión Meltzer: 129-131, 134-135.

Bonos Brady: 145.

Comisión Pearson: 41.

Bosnia: 33,207.

Comité de Basilea de Supervi­

ayuda para: 45. Brasil: 131, 157,166. Bolsa-Escola y: 58,110. Bretton Woods: 20, 144, 150. Brown, Gordon: 93 ,9 7 . Bush, George W.: 75, 187,188, 189,192,198. armas biológicas y: 203. Banco Mundial y: 128. OCDE y: 197. OMC y: 64-65. SNDNy: 188,206,208.

sión Bancaria: 168, 170. Conferencia de Financiación para el Desarrollo de M on­ terrey: 9 7 ,122-123. Conferencia Internacional de Financiación para el D e­ sarrollo (ONU): 35,49,122. Convención sobre Armas Bio­ lógicas: 203. Convención sobre Diversidad Biológica: 197. Convención sobre la Ley del Mar: 197.

índice temático

Corea del Norte, SNDN y: 188-

221

propuesta de: 9 6 -99, 103123.

189. Corea del Sur, crisis de merca­ do y: 147,148, 150.

Derechos humanos: 3 1 ,3 3 ,4 8 , 5 3 ,5 5 ,5 6 ,5 7 ,6 7 ,7 0 .

Corporación Financiera de Microcréditos: 135. Crisis económ ica: 114, 139,

Ecuador: 152. Estados Unidos

140-141,146,147,149,150,

crisis económica y: 157.

157,170-171,176,186-187

DEG y: 117,122-123.

causas de la: 1 4 2 ,143-1 4 4

orden mundial y: 209.

FM I y: 151-152. Cumbre del Milenio (O N U ):

papel de: 182-183,196-197. Estrategia de Reducción de la Pobreza (E R P ): 88, 106,

34.

127. Declaración de Independencia: Financiación de las economías

183. Derechos de los trabajadores: 53, 54, 56, 59, 60-63, 70. Derechos de Propiedad Inte­ lectual relacionados con el Comercio (D PIC): 54, 59. Derechos Especiales de Giro (D E G ): 48, 49, 136, 163, 211,213-218,

de mercado emergentes: 153, 154 (gráfico). Financiación para el Desarro­ llo en M éjico: 75, FM I: véase Fondo M onetario Internacional. Fondo de Estabilización Cam­ biaría; 115,218.

asignación de: 101, 106,

Foreign Com m ercial Service

112-114,115, 122-123,

{Servicio de Comercio Exte­

216,217.

rior): 133.

ayuda externa y: 101, 114

Fondo Global de Lucha contra

donaciones de: 102-103,

el SIDA, la TB y la Malaria:

116-117. PMDs y: 213,217.

108. Fondo Monetario Internacio­

222

La globalfzadón

nal (FM I): 20 ,4 0 ,8 4 ,8 5 ,8 6 ,

Globalización: 7 ,8 ,1 1 ,1 9 ,2 1 -

9 7 ,1 2 7 ,1 4 4 ,1 5 0 ,1 5 2 , 158,

24, 26, 3 6 ,4 9 , 78, 94, 112,

160,163,170-171.

135,191.

azar moral y: 151-152,169, 170. Banco Mundial y: 125,

asimetría y: 196. competencia y: 182. crítica de la: 2 8 ,2 9 ,6 2 .

caja de conversión y: 176.

desarrollo de la: 20, 146.

condiciones impuestas por:

Global Exchange for Social

149. crisis económ ica y: 147, 1 5 2 ,167,174, 175. DEGs y: 9 9 -1 0 2 ,1 1 3 -1 1 4 ,

Investment: 108. Global Witness: 73. Guerra fría: 3 7 ,4 3 ,9 1 ,1 8 4 ,1 8 7 , 188,205, 208-209.

118,214. historia de: 145-149. LCCs y: 165. líneas de crédito por: 164165. misión de: 83-84,1 4 0 .

Hegemonía: 1 9 6 ,1 9 9 ,2 0 8 . EE.UU.: 183,188,191,192193,197-198,200. responsabilidad y: 180-181. Hussein, Saddam: 203, 204.

plan de transacción por: 96, 213. reformas estructurales y: 164. Tesoro de EE.UU. y: 146, 172. Fórum Económ ico Mundial: 108. Fundación Científica Interna­ cional: 86. Fundamentalistas del mercado:

IFI: véase Instituciones Finan­ cieras Internacionales. IFCI: véase Instituciones Finan­ cieras y Comerciales Inter­ nacionales. Impuestos: 22, 72, 9 4 ,9 5 ,1 3 5 . competencia e: 74-75. Indice de bonos de los merca­ dos emergentes (IB M E ): 153, 154 (gráfico).

22-29, 40, 142, 151, 164,

Indonesia: 147,152.

185,194-195,210.

Informe Blanco sobre Desarro-

índice temático

lio Internacional: 77-78. Informe Zedillo: 75 ,7 7 -7 8 ,9 7 ,

122. Instituciones Financieras Inter­ nacionales (IFI): 83-84,899 0 ,9 3 ,1 2 7 ,1 3 6 ,2 1 4 .

223

problemas con: 142. comercio y: 137. México: 166. crisis de: 141,146-147. M ID : véase Marcos Integrales de Desarrollo.

Instituciones Financieras y

MIGA: véase Organismo Mul­

Comerciales Internaciona­

tilateral de Garantía de

les (IFC I): 8 ,1 0 ,2 7 ,3 0 ,3 1 ,

Inversiones.

3 3 ,4 0 -4 1 ,7 6 , 129,180. Irak : 82,203.

Movimiento Jubileo 2000: 49. Myanmar (Birmania), trabajos forzados en: 62.

Japón: 181,187. J.P. Morgan, IBM Ede: 153.

Naciones Unidas (O N U ): 303 3 ,4 1 ,8 1 ,8 9 ,2 0 4 .

Kim Dae Jung: 189. Kissinger, Henry: 31,183, 199. Kosovo, intervención en: 207.

Objetivos de Desarrollo del Milenio: 34. OCDE: véase Organización

Líneas de Crédito Contingen­ tes (LCC): 164-165.

para la Cooperación y el Desarrollo

Económ icos.

OIT: véase Organización Inter­ Marcos Integrales de Desarro­ llo (MID): 88,106,127,131. Mecanismo Europeo de Tipos

nacional del Trabajo. OMC: véase Organización Mun­ dial del Comercio.

de Cam bio (M ETC): 161.

Organismo Multilateral de Ga­

Medidas de Inversión Relacio­

rantía de Inversiones (OMGI):

nadas con el Comercio

127,130.

(M IC): 54,59,71-72,73-74.

Organización Internacional del

Mercados financieros globales:

Trabajo (O IT): 55-5 6 ,1 9 7 .

1 2 ,1 9 ,2 3 -2 5 ,3 0 .

OM C y: 5 5 ,6 1 ,6 2 .

224

La globalización

Organización Mundial de la Salud (OM S): 107. Organización Mundial del Co­ mercio (O M C): 2 7 ,3 0 ,3 4 35,36,40,51,59,69,77,187.

Plan Marshall: 37, 85, 8 7 ,1 8 1 , 184. Pobreza: 3 3 ,4 3 , 105,106, 127, 214,215. Producto Interior Bruto (PIB):

crítica a la: 52, 53, 61, 76.

28,37,41,102,112,157,186.

cum plim iento de normas

bienestar humano y: 28.

de: 57-58. derechos de los trabajado­ res y: 58,60-61. MICs y: 71. O IT y: 5 5 ,6 1 ,6 2 ,6 3 . presupuesto de la: 76. O rganización M undial Me­ dioambiental (O M M ): 66.

com ercio internacional y: 216-217. porcentaje de ayuda exter­ na del: 37,38 (tabla),41. Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas (UNPD): 4 4 ,1 1 1 . Protocolo de Kioto: 81, 197.

Organización para la Coopera­ ción y el Desarrollo Econó­

Reagan, Ronald: 20, 22, 146.

micos (O CDE): 4 2 ,7 5 , 93,

Realismo geopolítico: 182-183,

197. Organizaciones no guberna­ mentales (ONG): 52,73,91, 107,128. OTAN: 188,192.

1 8 5 ,1 9 4 ,1 9 9 . Reserva Federal: 1 33,149,166167. Richeheu, Armand Jean du Plessis, cardenal de: 31. Riesgo moral: 143-144, 145,

Pacto de Estabilidad para el Sureste de Europa: 110. Países Pobres Altamente Endeu­ dados (PPAE): 88,127. Partners in Health: 107. Pequeñas y medianas empresas (PY M E s):73, 135.

1 5 1 -1 5 2 ,1 7 0 ,1 7 5 . Ronda Uruguay: 72,77. Rumania: 152. Rooselvelt. Theodore: 183. Rusia: 8 6 ,1 8 9 ,1 9 2 . crisis y: 152. FMI y: 86.

índice temático

Sindicatos: 5 2 ,6 2 ,6 7 . Sistema Nacional de Defensa Nuclear (SNDN): 188-189, 206, 208. SNDN: véase Sistema Nacional de Defensa Nuclear. Sociedad abierta: 2 6,39,80 -8 1 , 163 ,1 9 0 ,1 9 7 ,2 0 1 . 11 de septiembre y: 202. capitalismo global y: 210. promoción de: 4 2 ,4 6 , 202 realismo geopolítico y: 182, 183. sociedad civil y: 4 0 ,4 6 -4 7 . visiónde: 197-198,200,210-

211 . Tailandia: 147. Tasa Tobin: 93-96. Terrorismo: 75, 91, 189, 196, 206-207,208,211. Tesoro de EE.UU.: 146, 149, 160, 172, 176,218. Thatcher, Margaret: 20,22.

225

TLCAN: véase Tratado de Libre Comercio de Am érica del Norte. Tobin, James: 93. Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN): 67, 72. Tratado de Prohibición de Minas: 197. Tratado sobre Misiles Antiba­ lísticos: 189. Tribunal Penal Internacional: 81,197. Tuberculosis (T B ): 106-108. Ucrania: 152. Unión Europea (UE): 160,192 com ercio regional y: 72 soberanía y: 202. Unión Soviética: 8 4,86,87,180,

200. caída de: 9 0 -9 1 ,1 8 4 préstamos a: 43. Wolfensohn, James: 99.