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Política social y proceso político en el peronismo clásico, 1943-1955. FERNANDO FALAPPA Presentación

La propuesta que aquí presentamos se propone continuar la investigación iniciada por el proyecto “La política social del Peronismo clásico 1943-1955”, retomando sus avances y conclusiones, indagando en aquellos aspecto complementarios al mismo e introduciendo de modo sistemático una problemática que el mismo no abordaba. Nos referimos al uso instrumental de la política social como herramienta de ingeniería política. Como bien señaló Claus Offe (1984) en un trabajo muy difundido: la teoría política liberal y el marxismo clásico del siglo XIX coincidían en que capitalismo y democracia no eran compatibles. Contrastados con algunos hechos del siglo XX se puede observar que esa hipótesis fue puesta en dudas por muchos países por dos mecanismos institucionales sobre los cuales reposa la compatibilidad de la economía privada y la participación política de las masas. Estos son la democracia partidaria competitiva y el Estado de Bienestar (Ebn) keynesiano. Estos dos arreglos institucionales tan característicos del siglo XX, permiten compatibilizar aquello dos elementos centrales de la modernidad que el XIX veía con escepticismo. No obstante estas instituciones adquirieron características locales tan diferentes que cuesta sostener que se trate del mismo fenómeno en cada país y, sobre todo, cuesta entender qué factores ayudan o perturban ese desafío. Pues, son evidentes las tensiones y presiones que la relación entre la economía privada y la participación política de masas acarrea. Desde una perspectiva estructuralista los diferentes complejos de política social son estudiados como formas de resolución puntual de las contradicciones sociales intrínsecas a las relaciones de clase que estas estructura producen. Sin embargo esta perspectiva – básica e imprescindible- muchas veces pierde de vista el proceso político y la importancia histórica del desarrollo institucional de la Política Social, y no presta suficiente atención a la transformación de las instituciones democráticas modernas que regulas

dichas

políticas,

por

considerarlas

epifenómenos

de

las

referidas

contradicciones. En este sentido consideramos reveladora la propuesta analítica de abordar el proceso político de transformación de los Estados Liberales en Estados de Bienestar desde una

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perspectiva histórica neoinstitucionalista que, sin abandonar la referencia estructural, coloque a la política social como “sujeto del desarrollo del Estado de bienestar”. Quién postula dicha propuesta, Duglas Ashford sostiene que la plena inserción del bienestar en países de Europa Occidental constituye uno de los mayores logros de la forma de gobierno democrática y de su capacidad de controlar y dirigir las nuevas demandas y procesos sociales. “La forma en que las primeras democracias liberales se adaptaron a las políticas sociales no sólo fue un resultado de la necesidad social y de la justicia social, sino que dependió también de las posibilidades de sus estructuras productivas y administrativas para integrar de la mejor manera posible lo que entonces eran – como a menudo siguen siendo en la actualidad - unas demandas completamente nuevas dirigidas a la estructura institucional del gobierno democrático”. (Ashford, 1989: 10) Sin embargo, en nuestra región esa inserción de la Política Social, no sólo fue dificultosa, sino que fue utilizada en el sentido de “ingeniería política” para resolver problemas de integración social y participación política. James Malloy (1986:15) en un trabajo monográfico sobre Brasil mostró cómo la previsión social creó un complejo y progresivo sistema de relaciones entre el Estado y grupos sociales en un esfera funcional específica que los tornan clientes del Estado, impactando en la organización de la igualdad, en los niveles de integración y en la estructura de participación en la vida nacional y en la dinámica de poder y control. Por su parte y para el mismo caso Wanderley Gilherme dos Santos (1979) acuñó el concepto de “ciudadanía regulada” para referirse a la integración política y social de los sectores subordinados brasileños inaugurado por el varguismo. Es nuestra intención abordar el peronismo clásico en un registro similar, dando cuenta del impacto en el sistema político del desarrollo del complejo de políticas sociales. El análisis abordará, las consecuencias institucionales de la “ciudadanización” de masas, - el carácter “movimientista” de su organización y de su concepción de la política (O’Donnell: 1989: 7), la identidad peronista del movimiento obrero. Intentándo observátr cómo la política social, tanto en sus arreglos de seguridad social como de asistencia social contribuyeron a condicionó el cambio de las instituciones representativas de gobierno y el modo en que dichas políticas sociales fueron influidas por los avatares del sistema representativo. De este modo intentaremos interpretar la longevidad y plasticidad del peronismo buscando las claves del mismo en el período constitutivo de 1943-1955, que en otro

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lugar llamamos peronismo clásico1. Sin embargo deberemos abordar antecedentes de las políticas sociales y el sistema político que constituyen algunos de los recursos y condicionantes en el momento de llegada de Perón al gobierno y el desarrollo de un entorno que, Celia Durruty (1969: 18-20) y Ricardo Sidicaro (1981: 44) llamaron: “élite promotora del peronismo”. Estado actual del conocimiento

Hasta hace poco años era llamativo el escaso desarrollo de la político social como área de conocimiento de las ciencias sociales y en particular los estudios históricos al respecto. Según la información recabada, hasta la actualidad no hay para Argentina trabajos en ciencias sociales que aborden el análisis de la relación entre las transformaciones de las modalidades de intervención del Estado y la política social en relación directa con las instituciones democráticas. Encontramos sí, con dispar desarrollo, diferentes abordajes de estas problemáticas específicas. En general, se puede sostener que el vínculo entre las intervenciones sociales del del Estado durante el peronismo clásico y la cristalización institucional ha sido estudiado a través de dos lentes privilegiadas: la de la búsqueda de consensos por parte del régimen y la de la capacidad institucional de los sindicatos para frenar algunas de las iniciativas gubernamentales. El impacto de la actitud estatal favorable hacia las organizaciones obreras, así como su capacidad organizativa previa, ha sido reconstruido en detalle por la historiografía2. La Secretaría de Trabajo y Previsión (STP) medió en los conflictos entre capital y trabajo, aplicando como novedad la fórmula de la conciliación obligatoria, fallando en una cantidad cada vez mayor de casos a favor de los asalariados, imprimiendo intensidad y masividad a lo que había estado haciendo el Departamento Nacional de Trabajo (DNT). De la misma manera, si la tradición de un sindicalismo menos hostil hacia el Estado y más inclinado a brindar servicios sociales a sus afiliados preexiste al período 1943-45, su reconocimiento legal masivo (y su transformación, por el decreto 23.852 de octubre de 1945 que los instituye como sociedades capaces de recaudar aportes), la colaboración entre STP y sindicatos en el control de la aplicación de legislación social, y la generalización de la obligación de cotizaciones a seguros

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Proyecto de investigación: “La política social del peronismo clásico, 1943-1955” UNGS, Andrenacci, Falappa y Lvovich. 2 Ver, DEL CAMPO (1983), HOROWITZ (1990); JAMES (1990) MURMIS, Miguel y PORTANTIERO (1974); TORRE, Juan Carlos (compilador) (1988; 1995, 2002)

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sociales parcial o totalmente controlados por las organizaciones sindicales, multiplica y extiende ese rol. El resultado no fue, entonces, ni un reemplazo masivo de la dirigencia sindical tradicional por una élite nueva, ni una transformación radical de la ideología predominante en las organizaciones sindicales3, sino más bien la creación de una alianza por la cual el sindicalismo se consolidaba mediante su apoyo en el Estado, y el gobierno obtenía legitimidad masiva y apoyo electoral. Como también sugiere Sidicaro (op. cit.), la intensa politización de los conflictos sociales expresada en los alineamientos peronismo / anti peronismo tiende a homogeneizar la alianza, al punto de generar un fuerte impacto identitario peronismo – clase trabajadora. 4 Esta “incorporación” de los sindicatos al Estado no implicó una subsunción del movimiento obrero al Estado. Louise Doyon, estudiando la ola huelguística de 19461948, sostiene que estos movimientos demuestran claramente la participación activa de los trabajadores “que se lanzaron a una serie de huelgas con el objeto de obligar a la patronal a aceptar las reformas introducidas por el régimen”. Los trabajadores no limitaron sus demandas “a poner en vigencia la legislación laboral existente sino que trataron de expandirla y transformar su contenido en varias áreas”. En efecto, las reivindicaciones obreras no se limitaron a los aumentos de salarios sino que comprendían también “el reconocimiento del trabajador como productor y su participación en los procesos de decisión a nivel de empresa”(Doyon, 1988: 242,3) Diversos autores coinciden en destacar de la tensión existente en el modelo peronista de provisión de servicios de salud y seguridad social entre los proyectos centralizadores y universalistas y aquellos de mayor o menor grado de particularismo. Tal tensión ha sido interpretada en función de factores políticos, ideológicos y culturales. Peter Ross (1988 y 1993) sostiene que fue el peso de los sindicatos, interesados en preservar el poder que sus propias cajas le otorgaban, el motivo fundamental que impidió el desarrollo de un sistema universal de asistencia. Frente al proyecto de Ramón Carrillo de desarrollar una intervención homogeneizante y centralizada que incluyese la semisocialización de la medicina, se levantaron una serie 3

Ver HOROWITZ (op. cit. ) DOYON (1988 y 2002) Discutiendo las razones del apoyo obrero a Perón, Sidicaro relativiza la relación de causalidad simple entre medidas favorables y apoyo político. El nexo entre medidas y adhesión, no habría estado tanto en la importancia “material” de las medidas, sino en los intensos conflictos sociales que se desarrollaron en torno a las mismas. El rechazo de la mayoría de los estratos altos a esas medidas y su defensa por los asalariados se convirtió así en el eje del conflicto social del período, dándole una unidad inédita a la clase obrera argentina y (a través del antiperonismo) a los estratos propietarios. 4

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de obstáculos. Estos obstáculos residían según Ross en el sector privado (los médicos y las organizaciones mutualistas y de caridad); en las autoridades municipales y provinciales; y en el conflictivo triángulo STP (luego Ministerio de Trabajo y Previsión)-INPS-sindicatos. En el primer caso hubo un notorio avance de la regulación e incluso de nacionalización de instituciones. Pero el rechazo masivo de los médicos y sus colegios profesionales a la “socialización de la medicina” condujo a aplicar muy parcialmente el proyecto de socialización. En el segundo caso, la falta de fondos llevó gradualmente a un abandono de la centralización por un conjunto de compromisos más moderados y menos costosos de coordinación. De hecho la mayor parte de la extensión hospitalaria pública del período se deberá a la inversión provincial. El tercer caso fue protagonizado por el fracaso del INPS en convencer a los sindicatos de crear un seguro nacional de salud basado en la unificación de los regímenes previsionales. Con un presupuesto de salud pública limitado por la coyuntura económica desfavorable, sin el apoyo sindical y sin acceso a los fondos previsionales, el proyecto de seguro nacional de salud unificado quedó abortado. Susana Belmartino

sostiene que en Argentina, “la fragmentación y

heterogeneidad de las instituciones de cobertura de atención médica responderían a condiciones culturales de fuerte raíz histórica, manifiestas en las primeras mutualidades y reforzadas más tarde por los procesos políticos que condujeron a su transformación en obras sociales”. En la óptica de Belmartino, “las obras sociales no serían instituciones creadas ex novo como prenda de negociación en una determinada coyuntura política. Aun cuando hayan sido utilizadas con ese objeto, parecen responder en mayor medida a tradiciones culturales fuertemente arraigadas en los sectores populares, dado que puede reconstruirse una línea de continuidad entre ellas y las mutualidades gremiales.” (1996: 222,3) A comienzos de la década de 1940 hay un conjunto abigarrado y complejo de instituciones, atomizadas, dispersas, forjadas a partir de alguna necesidad común o de algún vínculo –ideológico, religioso, étnico, laboral– cuyo proceso de complejización y los nuevos requerimientos de atención que conllevaron mostraron que las bases organizativas que durante décadas se habían mostrado eficaces comenzaban a mostrar sus límites. El cambio no se produjo de manera inmediata, ni tomó una sola dirección: por el contrario, la fragmentación y diversificación del conjunto aumentarían en las décadas siguientes. “Se producirá, sin embargo, una novedad de enorme incidencia 5

futura: la politización del vínculo asociativo. La intervención del aparato estatal en la vida de las instituciones supondrá nuevos mecanismos reguladores que garantizan la superación de la crisis y modelan el desarrollo futuro de las formas asociativas, la decadencia o el estancamiento del mutualismo y el fortalecimiento de su continuadora, la obra social gestada con el apoyo del Estado en el seno de las asociaciones sindicales”.(idem) Para Susana Belmartino no existió una franca ruptura en 1943, en lo referente a hombres e ideas del mundo de la salud pública, respecto a la etapa anterior. El movimiento centralizador que se puso en marcha recuperó los diagnósticos de ya larga data, en momentos en que una acrecentada capacidad decisoria del Estado nacional se orientó a asegurar la extensión territorial de sus atribuciones y a unificar organismos hasta entonces dispersos. Este principio unificador, sin embargo, no logró eliminar los particularismos y la fragmentación5. Como veremos más adelante será esta autora la que plantee las implicancias institucionales en la redefinición de las reglas del juego político En cuanto a la política asistencial, el acento ha sido puesto en su capacidad para articular consensos. Según Tenti (1989:77), “en cierta medida se reproducirá el esquema formal de la Beneficencia. La ayuda social será llevada a cabo por una organización con características muy particulares y con una ubicación muy ambigua entre el espacio de la administración central del Estado y el espacio de las instituciones privadas”. Desde una visión en perspectiva histórica que interesa citar en extenso, “la asistencia social del período preperonista agregó una argumentación de orden económico-social (la necesidad de administrar la población y la reproducción de la fuerza de trabajo) a las viejas consideraciones humanistas o de control social para justificar la acción social del Estado. La asistencia social ‘científica’ quiso ir más allá de la simple intención negativa (de control, contención, vigilancia) y se propuso ser productiva en términos económicos. Para ello apeló al discurso moderno sobre el ‘capital humano’ […]. Al peronismo le interesó también extraer fuerza y legitimidad política, tanto de los sectores integrados al trabajo urbano y rural como de todos aquellos sectores sociales ‘desfavorecidos’ y ‘desprotegidos’ en sentido amplio, independientemente de su inserción en la actividad productiva. La disponibilidad de recursos por parte del Estado constituyó una condición objetiva que hizo posible la ampliación hacia el campo propiamente político de los objetivos de la política social”(idem: 82). Los recursos principales de la política asistencial del período peronista fueron la acción directa y la

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labor política. Aunque con contenidos distintos, lo que no varió fue el discurso doméstico y basado en la ‘ideología del amor’ como razón última de la práctica asistencial” (Grassi: 1989:87). Para Mariano Plotkin (1993), la FEP tenía un sentido casi exclusivamente político-estratégico, en la medida en que “incorporaba” al dispositivo del régimen a sectores no sindicalizados, privilegiando una distribución de bienes y servicios clientelar a cambio del inculcar la doctrina peronista. Para Ross, la FEP tenía una razón de ser más pragmática, en la medida en que “llenó el vacío creado por el fracaso del Estado en garantizar bienestar social para todos y el debilitamiento de las organizaciones caritativas […]. La FEP representaba una vía de escape fácil al dilema planteado por el exclusivismo de los sindicalistas en la retención de los esquemas previsionales y a la crisis económica. Constituyó una asistencia social barata a la vez que proporcionaba ventajas políticas al Peronismo.” (Ross, 1993:224) Por último, en el trabajo que desarrolle junto a Luciano Andrenacci y Daniel Lvovich, (2003) y en el seno del cual surgieron buena parte de las que este proyecto intentará responder, sostuvimos que resulta imposible comprender el desarrollo e institucionalización de políticas sociales en los años de emergencia del peronismo sin tener en consideración el modo en que las decisiones previas en esa área condicionaban las posibilidades de decisión estatal al respecto y moldeaban por otro el tipo de demandas sostenida por los sindicatos u otros actores involucrados. También afirmábamos que las coyunturas políticas específicas – con las particulares posibilidades de influencia y poder que abren para algunos grupos y niegan a otros – resultan determinantes para la comprensión de dichas políticas. Por último, afirmamos que las políticas sociales resultaron un factor – entre otros – en el que se negociaron las relaciones de apoyo entre Perón, los sindicatos, los empresarios y la dirigencia política peronista. El reciente trabajo de Susana Belmartino (2005), aunque acotado por su objeto de estudio - las transformaciones del sector de atención a la salud - es una de las principales inspiraciones de este proyecto. La autora aborda las transformaciones de las relaciones entre Estado y sociedad, en la arena sectorial de la seguridad social médica desde la perspectiva analítica del neoinstitucionalismo.

En su perspectiva, los

mecanismos de vinculación entre estado y actores sociales en el momento de construcción

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Ver también Belmertino (2005).

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del proyecto peronista modelarán la conformación de instituciones en el campo de la seguridad social médica a lo largo de las décadas siguientes. Fundadas en un mecanismo de solidaridad grupal, base de la fragmentación organizativa de comienzos de siglo en Argentina y de las primeras experiencias de seguro de enfermedad tanto en Europa como América Latina, las organizaciones de cobertura de atención médica se constituyeron sobre la oposición a los principios doctrinarios reconocidos de manera generalizada en la década de 1930

como

fundamento de los sistemas de financiamiento de la atención médica: universalidad, integralidad gratuidad, oportunidad, eficacia. Las nuevas reglas de juego implicaron la afirmación de características con capacidad de resistir todos los intentos de racionalización: fragmentación; heterogeneidad, ineficiencia y discrecionalidad.. La capacidad de negociación del sindicalismo habría logrado la extensión del sistema, lo que implicó la cristalización de las modalidades de ejercicio de la solidaridad basadas en los vínculos laborales. En un trabajo anterior, Belmartino llamo “pacto corporativo” a este arreglo institucional, al que explica como el resultado del legado histórico

de

la

tradición

organizativa

mutualista,

lógicamente

fragmentaria.

Consideramos que esta perspectiva, aunque plausible, no responde a algunos interrogantes. El primero se vincula al problema de la universalidad, ya que en el contexto de mediados de la década de 1940, la noción de cobertura universal, aunque ampliamente compartido en el plano axiológico, resultaba en la práctica política motivo de controversias. Pues implicaba, por ejemplo, una reducción de los beneficios para los grupos que como legado histórico ya gozaban de los mismos.6 Asimismo, existe una observación a la mirada de Susana Belmartino con relación a los aspectos políticos del problema, ya que el énfasis que coloca en la esfera institucional ocluye un tanto la relevancia del debate político en el sistema representativo. Al decir de Ashford (1989: 14) “No existió nunca una concepción unitaria de cómo conseguir realizar la justicia social, igual que no había existido nunca un camino uniforme para llegar a un sistema de gobierno democrático”.

Esta

multiplicidad de opciones, en el caso argentino, obligan a considerar junto a los legados culturales e institucionales las demandas e intereses políticos de los distintos actores involucrados.

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ver (Lvovich, 2005)

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Aproximación teórica

Partimos suscribiendo la advertencia de que “el maduro estado de bienestar solidario, que protege a todos por igual contra cualquier riesgo, sólo surgió excepcionalmente” (Baldwin, 1992: 23), abandonando la perspectiva que ve en éste un modelo universalmente reproducible, para centrar la atención en el modo específico en que en cada caso se construyeron los sistemas de seguridad social. Junto a ello, el reconocimiento de que los trabajadores no son el único grupo con intereses en la política social, implica el ingreso al universo de análisis del conjunto de las clases y sus intereses en el desarrollo o el bloqueo de las políticas sociales. Como ha mostrado convincentemente este autor

Peter Baldwin (idem:184), no existe correspondencia

necesaria alguna entre las aspiraciones obreras y el modelo universalista de protección. A partir de ello, consideramos que las preguntas pertinentes se dirigen menos a las características formales del sistema elegido en cada caso, sino a la relación entre los intereses de las diversas fuerzas sociales involucradas y los medios políticos para su prosecución. En la misma dirección, compartimos la noción de que “la solidaridad, en aquellas pocas ocasiones en que ha sido realizada, ha sido el desenlace de un interés propio recíproco y generalizado. No la explica la ética, sino la política.”(idem: 467). Por ello, es la confluencia o la contradicción entre estos intereses la que determina el modo que asumen finalmente los sistemas de seguridad social. Sin embargo, estos intereses no pueden definirse de manera previa a su inserción en una trama política que los moldea, delimita y define (Skocpol, 1996: 60). Así, la estructura general de las instituciones políticas proporciona acceso e influencia a algunos grupos y alianzas, mientras niega acceso e influencia a otros. Esto significa que “el grado de éxito que logra cualquier grupo o movimiento activo políticamente es influido no sólo por la conciencia de sí y la ‘movilización de recursos’ de esa misma fuerza social” sino también por “...las oportunidades relativas que las instituciones políticas existentes ofrecen al grupo o movimiento en cuestión y, simultáneamente, de las que niegan a sus adversarios y competidores.”(idem: 91)7 Por último, resulta de singular importancia para nuestro análisis el modo en que las políticas previas contribuyen a condicionar los escenarios futuros. Así, Skocpol

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afirma que “las políticas nuevas afectan a las identidades sociales, los objetivos y las capacidades de los grupos que consecutivamente pugnan o se alían en la política”. En trabajos anteriores pudimos constatar esta perspectiva (idem: 96). Así como observar que, los derechos adquiridos por los trabajadores condicionan fuertemente la posibilidad de reformas que impliquen un recorte de las conquistas alcanzadas 8. Sin embargo resta analizar en profundidad ese proceso de negociación, las instituciones y los actores involucrados en diferentes espacios institucionales (INPS// Cámara gremial/ Parlamento) . Otro aporte importante de la literatura sobre instituciones es el análisis organizado a partir de la presencia de “coyunturas críticas y senderos de desarrollo”. Kathleen Thelen (1999: 369-404) observa que la frase incluye dos afirmaciones relacionadas pero analíticamente diferentes. La primera involucraría argumentos sobre momentos fundantes de construcción institucional que llevan a los países a lo largo de diferentes caminos de desarrollo. La segunda sugiere que las instituciones continúan evolucionando en respuesta a las condiciones cambiantes del ambiente y las maniobras políticas en marcha, pero en formas que están limitadas por las trayectorias pasadas. Como modalidad de trabajo, seguiremos la propuesta de Ashford (1989:19), respecto al uso heurístico de tres fases analíticas del Ebn, en tanto desafío institucional. Estas fases está representadas en nuestros objetivos específicos 2, 4 y 5. En la primera fase se observan cómo las premisas valorativas de los diferente grupos políticos procuran marcos normativos que limite el ejercicio de la autoridad institucionalizada o colectiva. Al respecto el mencionado autor nos dice: “La forma de comportamiento previsible de las instituciones se encuentra definida por el proceso histórico”. Esto permite interrogar en qué momentos es el avance de las políticas sociales el que condiciona el cambio institucional - como está implícito en un concepto marxista de Estado-, y en qué otros es la competencia de las instituciones la que ha abierto el

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Tal perspectiva se articula igualmente con el cuestionamiento a las implicancias teleológicas de los enfoques “desarrollistas” presentes en la vertiente de estudios del populismo que Adelman denominó coyunturalistas. Al respecto, ver ADELMAN (1992) y Mackinnon y Petrone (1998: 31-2). 8 Baldwin, p. 467. El caso analizado por este autor guarda analogías con el que analizamos aquí, ya que sostiene: “Las opciones en política social, una vez elegidas, ejercen una influencia determinante en el posible curso ulterior de los acontecimientos. Decisiones adoptadas con facilidad en ciertas circunstancias eliminaron disputas posteriores.(...) Los derechos adquiridos por los obreros franceses y alemanes impidieron que esas naciones emulasen el igualitarismo de tasa uniforme y financiación por medio de los impuestos, característico de las reformas anglo - escandinavas ...” En la investigación referida, pudimos observar esa situación, tanto para el debate general sobre el seguro social previo al peronismo (Andrenacci, Falappa, Lvovich, 2002) como para el caso de las Cajas Previsión Social (Falappa, 2003 y Mossier, 2005) .

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camino a nuevas presiones organizada - como se desprende del concepto pluralista de Estado-. En una segunda fase analiza cómo se formulan las demandas o cómo se consiguen los resultados. Al respecto, el citado autor sostiene que “a formulación de determinada política, dentro de un contexto institucional, es más que nada una compleja relación, de carácter reversible entre el propio hecho de esa formulación y los valores institucionales” (ídem: 20). Desde allí puede explicarse el fenómeno que todas las perspectivas analíticas reconocen: que el Ebn amplía el espacio de la política. Por último, en una tercera fase, se analiza la dinámica institucional de la adopción de las decisiones: esto significa comprender cómo el proceso de reajuste de las instituciones que produce la integración de nuevas necesidades y nueva demandas sociales, configura una transformación que representa un nuevo compromiso performativo del Ebn. Por último, teniendo en cuenta que las dos primeras fase referidas responden en gran parte al modelo de poliarquía de Dahl, pues sus principales ejes teóricos refieren a la institucionalización del debate político que se da gracias a la competencia entre partidos y a la participación por acceso al voto (Ver Fig.1 y 2 en anexo. Dhal:1989)9 Nos basaremos en dicho modelo pesar del carácter esquemático y simplista, sus propiedades descriptivas, hace que aún hoy sea el referente básico a la hora de problematizar las democracias modernas, en el sentido de sistema representativo de gobierno. De mucha utilidad será presentar este modelo con una fuerte observación crítica desarrollada por Wanderley Ghuilerme dos Santos (1988) que permite pensar a las oligarquías como sistemas representativos con lógicas diferentes de los poliárquicos y por ello con factores de estabilidad que permiten explicar por qué en algunos casos la ciudadanía política que los Estados Liberales oligárquico, no pueden habilitar y acaban siendo “completada” regulada por mecanismo alternativos de integración. Así las políticas sociales extensas y fragmentadas permiten una integración selectiva que este mismo autor en otro lado (Santos: 1979) llama “ciudadanía regulada”.

Abordaje del objeto de estudio

El proyecto articulará la investigación histórica sobre la base de fuentes primarias y secundarias, en busca de información empírica sobre la que desarrollar nuestro esquema teórico. Para ello analizaremos, en lo relativo a las cajas jubilatorias en

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el contexto del vínculo Estado – Sindicatos la Crisis de la Caja Nacional de Jubilaciones y Pensiones Ferroviaria, creación de la Caja Nacional de Comercio y creación de la Caja Nacional de Industria. Se analizará el diseño institucional, la situación financiera, y la relevancia política que cada una de estas Cajas tienen para las organizaciones sindicales, así como para la relación Estado-Sindicatos y de estos con el partido peronista. Se analizará la transformación política de las viejas Cajas en el nuevo Instituto Nacional de Previsión Social. El contexto diferencial de surgimiento de la Caja de Comercio y la de Industria. Se analizaran los debates sobre centralización y homogeneización del sistema antes y durante el peronismo, teniendo en cuenta que cada una de estas Caja enfrenta en su constitución o crisis coyunturas diferentes. Esto nos llevará a indagar la relación entre el gobierno, los sectores obreros, empresarios, profesionales de servicios (si fuesen relevantes, como parece suceder en el sector salud) y el sistema de partidos políticos. En relación a la organización del sistema de seguridad social se analizaran diferentes proyecto de centralización, las disputas entre la cartera de trabajo y la cartera de salud, los debates parlamentarios y sectoriales, su incidencia en la relación Gobierno – CGT. Se analizaran la creación de las diferentes Direcciones Generales de Asistencia y Previsión Social (DGAyPS), partiendo del

estudio

de la transformación de la

principal mutual de salud, la de los obreros ferroviarios, en la DGAyPS para ferroviarios, la creación de otras direcciones similares, y su transformación en el subsiguiente sistema de obras sociales. Para dar cuenta de los debates, posiciones e intereses de los actores involucrados en el diseño del sistema de seguridad social: empresarios, sindicatos, partidos y burocracia estatal, se relevaran y analizaran los diferentes órganos de prensa de los actores en cuestión. En base a los Diarios de Sesiones de las Cámaras de Diputados y senadores se consideraran los diferentes proyecto de la UIA, de la Tribuna Libre Técnico Industrial, de la CGT y de los partidos políticos representados en el Congreso Nacional. Así como de las organizaciones sindicales y en particular de las Cámaras Gremiales del INPS, que comienzan a funcionar a finales de 1944. En el seno de la burocracia de la STP y el INPS, las perspectivas sobre el sistema de seguridad social a establecerse en la Argentina distaban de ser unánimes. No es posible afirmar - contradiciendo lo señalado por Ross (op. cit.) - que la burocracia conformaba 9

Dahl utiliza el termino como reemplazo al de democracia, para contruri un tipo-ideal de los referentes empíricos contemporáneos y dejando a la palabra democracia como idea reguladora.

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un bloque homogéneo, que compartiera una orientación unívoca. Distaba por tanto de configurar un actor unificado capaz de imponer un proyecto propio de seguridad social. Las vagas orientaciones de Perón sobre la manera de plasmar la “justicia social” y el heterogéneo origen político y social de los funcionarios del STP - antes militares, sindicalistas, empresarios o burócratas con actuación en etapas anteriores - explican las distintas perspectivas al respecto. De las intervenciones de los funcionarios en publicaciones oficiales y no oficiales se desprenden, en cambio, varias posturas coexistentes. Para dar cuenta de tales posiciones contamos con publicaciones como la Crónica Mensual de la STP y otras en las que la voz estatal dista de aparecer unificada.

Objetivos generales, específicos e hipótesis

Objetivo general • El objetivo general de esta investigación es estudiar el desarrollo institucional de la política social como un parte sustancial del proceso político para explicar: cómo el avance de la política social en el período 1943-1955 condicionó el cambio de las instituciones representativas de gobierno, y a la vez, el modo en que dichas políticas sociales fueron influidas por los avatares del sistema representativo. Objetivos específicos 1. Rastrear los antecedentes históricos de las interacciones entre la institucionalización de las políticas sociales, la institucionalización del debate público y de la participación política según el esquema de los tres objetivos subsiguientes.

2. Analizar el universo axiológico de condicionamientos, valores y principios, al ejercicio del poder político de gobierno por parte de los distintos actores políticos, es decir, todos aquellos grupos que expresan de alguna manera sus opiniones políticas de modo sistemático: partidos políticos, movimiento obrero, iglesia, sectores de la burocracia estatal, grupos de intelectuales.

3. Analizar cómo se formulan las demandas y de qué manera se alcanzan resultados por parte de los diferentes actores políticos.

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4. Analizar la dinámica de consenso / oposición que involucra los valores institucionales especificados en el primer objetivo y las demandas referidas en el objetivo siguiente.

5. Analizar la dinámica institucional de adopción de las decisiones en el período 19431955, integrando los tres puntos anteriores del modo más efectivo que permita comprender el reajuste de las instituciones en función de la integración de nuevas necesidades y nuevas demandas sociales.

6. Contrastar los debates locales con la incidencia del debate ideológico internacional, la integración del país al mercado-mundo, y las transformaciones de la intervención social del Estado Argentino. Hipótesis: Nuestra investigación partirá del problema planteado por el interrogante que se propone responder como objetivo general y presenta como hipótesis exploratoria la idea de que: -

la fragmentación y heterogeneidad de las política sociales desarrolladas por el peronismo clásico,

-

así como las modalidades de representación política,

fueron la resultante de un proceso de debate político que profundizó la articulación segmentada de las demandas sociales: -

al extender su atención, según las nuevas necesidades de integración social propias de las transformación de la estructura social,

-

limitó la participación política efectiva, por medio de mecanismo sectoriales de representación que resolvían en ámbitos administrativos del estado las demandas que el sistema político no podía procesar.

De ese modo el proceso de integración social, ciudadaníazación, que siempre es variable, al mismo tiempo que se extendió y profundizó, sufrió una fuerte diferenciación sectorial que se manifiesta en el carácter fragmentário y heterogéneo de la seguridad social. Como aspecto complementario la interpelación política a esos intereses sectoriales es canalizada por instituciones gremiales insertas en el aparato del Estado. El debate sectorial en ese plano, al mismo tiempo que esterilizar el debate

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parlamentario de dichos interese, promueve el crecimiento de la lucha corporativa el interior del Estado.

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Anexo de Figuras Liberalización (Debate publico)

Oligarquías Competitivas

Poliarquías

Hegemonías Cerradas

Hegemonías Representativa Representación (Participación)

Figura Nº 1

Dhal (1989: 18, *ver descripción al pié)

Institucionalidad

Participación

Elegibilidad

Figura Nº 2 Santos (1998: 227)

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*1 Los ejes teóricos refieren a la institucionalización del debate político que se da gracias a la competencia entre partidos y a la participación por acceso al voto; responden a una secuencia histórica basada en el sistema político Ingles -Camino I-. Así la institucionalización del debate público, significa el paso de una hegemonía cerrada (Monarquía absolutista) a una oligarquía competitiva (liberalismo siglo XIX), mientras que la ampliación de la participación, hasta alcanzar el voto universal, va tornando a esas oligarquías competitivas en poliarquías. Las secuencias, menos felices relacionadas con el atraso en el proceso de modernización (Italia, Alemania, Japón) significan el paso de las hegemonías cerrada a hegemonía representativas, voto universal sin institucionalización de la competencia política (Camino II). Por último en el caso de Francia, es el intento agónico del paso del absolutismo a la poliaquía en diferentes intento republicanos que tienen dificultades para conseguir la estabilidad política (Camino III). *2 Wanderley Ghuilerme dos Santos (1998), sostiene que el modelo de Dahl, tiene tres problemas fundamentales. El primero es un problema ideológico que se torna funcional y limitativo: la dualidad autocracia / democracia que impide ver una dicotomía de mayor valor heurístico como sería la que oponga sistemas representativos / sistemas no representativos, y de este modo permita observar la diversidad de formas, tanto para el autoritarismo como para los sistemas representativos. A continuación esta observación permite pensar un segundo problema que es el del “día después” de la ruptura del autocratismo, pues su expansión, tanto geográfica - países, regiones -, como civil, cantidad de las personas que participan en el juego representativo no es problematizada por el modelo dahalsiano. En ese sentido el último y más interesante de los cuestionamamientos es el lado elitista del pluralismo de Dahl: la falta de atención a la posibilidad de que los electores se constituyan en electos. De este modo, la elegibilidad que está supuesta en el derecho político del ciudadano tampoco es problematizada por el modelo y puede ser, entre otras, una causa importante de retroceso o reversivilidad del mismo. Esto es así, sobre todo, puesto que la rigidez del modelo denunciada por Santo no permite pensar por lo menos en dos posibilidades diferentes de sistemas representativos con características y dinámicas particulares: los oligárquicos y los poliárquicos. Admitir este punto es atender tanto a la posibilidad de ruptura de modelo (golpes de Estado por ejemplo) como al fracaso en el tránsito. Por todo “la reducción de los sistemas representativos a la linealidad democrática, limitándose sus variaciones principales a las formas de gobiernos y sistemas electorales, no corresponde a la complejidad creciente de las organizaciones políticas nacionales” (Santos: 209). En ese sentido el autor propone un tercer eje (d) de coordenadas al modelo de Dahl, que represente la elegibilidad. Esta propuesta está orientada a destacar que los regímenes representativos oligárquicos tiene una lógica diferente en lo que respecto al conflicto político, pues parten del consenso unánime sobre los requisitos de pertenencia (y en ese sentido de exclusión) y por lógica del pequeño número de representados son altamente representativos. Lo que es común tanto a sistemas representativos oligárquicos como poliárquicos es que las institucionalización de la competencia de partidos esté estabilizada por garantías mutuas. El referido autor ensaya de modo irónico una “ley de hierro de la insatisfacción poliárquica: cuanto más heterogénea es la sociedad y homogénea su clase política, mayor el paradojal hiato entre adhesión a la mecánica de la democracia y el repudio a su operación poliárquica; esto es quién dice democracia dice insatisfacción democrática.”(Santos 1998:217)

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