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• Yonaiker Daniel Oropeza

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El sistema económico venezolano consagrado en la Constitución, como sistema de economía mixta, es el producto de una larga evolución del Estado liberal en Venezuela, desde el origen de nuestra República en 1811 hasta nuestros días. Nuestro Estado ha variado considerablemente, y junto con él nuestra Administración Pública. Por eso estudiaremos en primer lugar la evolución del Estado liberal en Venezuela, a través de sus diversas fases: al Estado liberal burgués absoluto, el Estado de fomento, el Estado regulador, el Estado de Servicios Públicos, el Estado Empresario y el Estado Planificador. Esta variación del Estado ha estado ligado, indisolublemente, a la variación del régimen de la libertad económica pues a mayor liberalismo menos regulación de la garantía económica y viceversa. Por ello se analizará, en segundo lugar, la libertad económica en el régimen constitucional actual, resultado de esa evolución. Por último, y en tercer lugar, analizaremos el sistema de economía mixta tal y como se regula, también en nuestro orden constitucional. I. LA EVOLUCIÓN DEL ESTADO LIBERAL EN VENEZUELA 1. El Estado liberal-burgués absoluto A comienzos del siglo pasado, al declararse la independencia de nuestros países latinoamericanos de España, para construir nuestras instituciones políticas importamos la estructura político-estatal del naciente Estado liberal europeo, y adoptamos el sistema económico, el liberalismo económico, que mejor se adaptaba a la clase que en las antiguas colonias había asumido el poder: la burguesía o la nobleza criolla. Por tanto, el Estado que se instaura a partir del año 1811, y que comienza realmente a funcionar después del año 1830, es un estado absolutamente liberal, en su sentido más clásico. Como una de las manifestaciones características del liberalismo manchesteriano en Venezuela, debe destacarse la llamada “Ley de libertad de contratos” o ley del 10 de abril de 1834, tan criticada por Fermín Toro en aquel célebre libro Comentarios a la Ley de 10 de Abril de 1834. Esta ley, dictada cuatro años después de instalado el Gobierno de la Venezuela independiente y separada de la Gran Colombia, denominado de la “Oligarquía Conservadora” (Véase J. Gil Fortoul, Historia Constitucional de Venezuela, Caracas, 1954), planteaba la absoluta libertad de contratos y particularmente, la libertad absoluta de los contratos de préstamos de dinero; de acuerdo a la ley, en éstos no había límite a los intereses, pues el prestamista podía cobrar cualquier interés que quisiera, y se excluía toda protección a los derechos

del deudor, en cualquier forma, para el cobro de sus deudas. Se trataba de una ley hecha a la medida de la clase nueva mercantil y comercial que se había instaurado en el poder, amparada por el Gobierno central. Otra legislación liberal de la época, que vale la pena destacar como ejemplo del liberalismo absoluto, es la contenida en la famosa Ley de Abolición de la Esclavitud de 1854, la cual más que abolición de la esclavitud, fue una ley de protección a los propietarios por la pérdida de sus esclavos. En realidad, esta ley, antes que darle la libertad a los esclavos, lo que estableció fue materialmente, la compra por el Estado de la libertad de los esclavos, al establecerse un impuesto que debía pagar toda la población productiva, cuyo producto estaba destinado a pagarle a los propietarios el valor de sus antiguos esclavos. Sin embargo, no debe olvidarse, que los antiguos esclavos siguieron trabajando en los mismos lugares de sus antiguos propietarios, pero sin que éstos tuviesen obligaciones respecto a aquéllos. La verdad fue que la abolición de la esclavitud lo que hizo fue resolver uno de los graves problemas económicos de los latifundistas: el del mantenimiento de los esclavos, cuya onerosidad tenía en crisis a la agricultura. Por supuesto, la Administración Pública en este primer período, hasta 1864, fue una Administración compuesta por órganos con funciones clásicas propias del Estado abstencionista: Secretarías de Relaciones Interiores, Exteriores, de Guerra y Marina y de Hacienda. 2. El Estado de Fomento Después de la Guerra Federal (1859-1863), el Estado va a comenzar a cambiar su faz liberal tradicional, y sin dejar de ser liberal, va a asumir el papel de Estado de Fomento, de acuerdo con uno de los elementos de agenda de A. Smith: construcción de infraestructuras y concesión de privilegios y ventajas a los particulares. Así, en 1864 se crea el Ministerio de Fomento, la manifestación administrativa más importante de esta nueva fase del Estado, siguiendo el modelo español creado en 1836, y el cual se va a extender en todos los países de América Latina. (Véase Juan I. Jiménez Nieto, Política y Administración, Madrid, 1970, pp. 38 a 40). En el momento en el cual se establece este Ministerio de Fomento, como se dijo, la estructura ministerial del Estado era restringida, conforme a la agenda liberal, estando integrada por las Secretarías de Relaciones Exteriores, de Relaciones Interiores, de Hacienda, y de Guerra y Marina. Al crearse el Ministerio de Fomento en 1864, se va a iniciar un proceso de transformación administrativa por los nuevos fines que asume el Estado, y materialmente, todos los Ministerios actuales, salvo los cuatro

mencionados, tienen su origen en el de Fomento. Este era el Ministerio universal para todo lo que no era Seguridad, Policía, Defensa, Justicia y Hacienda. Ahora bien, este Estado de Fomento que se instaura después de la Guerra Federal tiene varias manifestaciones concretas: en la época de Guzmán Blanco, el Estado constructor es el típico reflejo del fomento y así, las primeras carreteras, ferrocarriles y edificios públicos de importancia, algunos de los cuales todavía existen en Caracas, son obras de la época guzmancista. Esta actividad de construcción de infraestructura fue tan importante, que el primer desgajamiento del Ministerio de Fomento el cual se produce en el año 1874, llevó a la creación del Ministerio de Obras Públicas, precisamente, porque una de las funciones del Estado liberal era la de creación de infraestructura. Pero además de construir, el Estado actuaba subsidiariamente en relación a ciertas obras de infraestructura, otorgando, por ejemplo, privilegios o concesiones ferrocarrileras a empresas extranjeras para la explotación de este medio de transporte. Inclusive, el Estado aquí, realizó una actividad de fomento, asumiendo la función financiera a través de bancos creados a tal efecto. Este sistema económico liberal de fomento que predominó durante todo el siglo pasado, tenía su base en un postulado constitucional que se repitió en todas las Constituciones desde la de 1811, que consagró la libertad económica en términos absolutos y no limitables. Por ello, el Estado, durante todo el siglo pasado fue un Estado típicamente abstencionista que tuvo por delante, siempre la consagración constitucional de una libertad económica absoluta, no limitable por ningún respecto. No debe olvidarse, inclusive, que las limitaciones a la libertad de comercio, por ejemplo, en el campo de la esclavitud, fueron de rango constitucional: la Constitución de 1819, así, estableció la prohibición del comercio de los esclavos, como limitación de carácter excepcional a la libertad económica. Esta consagración de la libertad económica absoluta, va a permanecer así, hasta el año 1909, pues en la Constitución de ese año, la primera Constitución gomecista, se estableció, por primera vez, la posibilidad de limitar la libertad económica pero por razones que exigieran el orden público y las buenas costumbres exclusivamente. Se comenzó a delinear, así, la base constitucional del Estado Regulador. 3. El Estado regulador Sin embargo, no es sino hasta la Constitución de 1936, cuando se otorgan poderes suficientes al Estado para limitar la libertad económica a través de regulaciones legales. En efecto, es en la Constitución de 1936 en la cual se

consagran los primeros derechos en el orden social y aparecen las primeras modalidades de la intervención del Estado en la economía. Desde esa época, por tanto, se otorgan al Estado nuevos poderes en el campo económico que lo llevan a intervenir, como regulador, en todo el proceso económico nacional. En particular, sin embargo, es el proceso bélico de la Segunda Guerra Mundial el que, por vía de excepción, provoca que el Estado actúe directamente en la economía. Por ello, es a partir de 1939 cuando se restringe la garantía económica y la libertad económica, y comienza el Estado a intervenir, regulando por la vía de decretos-leyes, innumerables campos de la economía. No debemos olvidar que desde 1939, la garantía de la libertad económica está restringida en Venezuela. En efecto el derecho a la libertad económica, en Venezuela, ha estado restringido y, a veces, suspendido durante los últimos 40 años. No se puede, por tanto, decir que ha habido una plena consagración de la libertad de industria y comercio, sino que siempre ha estado sometida a estas restricciones que se han venido repitiendo a medida que nuevas Constituciones han sido dictadas. La última de las restricciones a la libertad económica se produjo el mismo día en el cual se promulgó la Constitución de 1961, el 23 de enero de 1961: en la Gaceta Oficial del mismo día en que se promulgó la Constitución, aparece un Decreto del Presidente Betancourt restringiendo la garantía económica, restricción que no era otra cosa que la continuación de un estado de emergencia que venía desde 1939 y que ha continuado en la actualidad. Así, se han venido ampliando sucesiva y progresivamente los poderes legislativos del Poder Ejecutivo, al intervenir, éste, por la vía de restricción de la libertad económica, en su regulación. Así, en nuestro país, a partir del año 1939 se ha venido produciendo toda una transformación del papel del Estado en la economía, transformación cuya fuente normativa han sido, fundamentalmente, los actos legislativos contenidos en decretos-ley. Estos decretos leyes como fuente de la intervención progresiva del papel del Estado en la economía, han provocado que éste no sea ya un Estado negativo, como fue el Estado venezolano del siglo pasado, sino un Estado que interviene en el proceso económico, que es propietario de los medios de producción al igual que los particulares, que no está guiado, ni signado por el principio de la subsidiaridad, porque el Estado interviene por derecho propio y de acuerdo a las modalidades de una política concreta que define el gobierno, sin que existan límites precisos a la intervención del Estado. Por ello, podemos decir que el Estado, en Venezuela, no es ni la

sombra de aquella figura del Estado liberal burgués de derecho; al contrario, es un Estado intervencionista que condiciona la vida económica y social. El sistema económico del país ya no puede decirse que es el sistema liberal; estamos frente a un sistema de economía mixta, donde si bien se consagra la propiedad y la libertad económica, todavía, como basamento de la estructura política, esos derechos están sometidos a tantas limitaciones como el Estado quiera y, en particular, como el Legislador quiera, pues en definitiva, es el legislador el que va a decidir cuál es la función social de la propiedad o el interés social de la actividad económica o cuándo hay conveniencia nacional para decretar una reserva. Estos son conceptos jurídicos indeterminados cuyo contenido los va a determinar materialmente, sólo el Estado. 4. El Estado de Servicios Públicos A partir de los años treinta en nuestro país comienza a delinearse el Estado prestador de servicios públicos y ello derivado, por una parte, de la consagración de los derechos sociales a favor de los particulares a partir de la Constitución de 1936; y por la otra, como consecuencia, al establecimiento de deberes sociales del Estado, que se comienzan a materializar en prestaciones de servicios a los ciudadanos. Por ejemplo, los servicios públicos de salud se inician en esa época con la creación del Ministerio de Sanidad y Asistencia Social. Inicialmente en 1931, se había creado el Ministerio de Salubridad y Agricultura y Cría, dividiéndose en dos Ministerios en 1936: el de Sanidad y Asistencia Social, y el de Agricultura y Cría. Por tanto, el servicio de salud se incluye dentro de una serie de servicios públicos que comienzan a ser asumidos por el Estado. Antes de esta fecha, los servicios públicos en este campo eran obra de los particulares de carácter caritativo, ya que el Estado no tenía la responsabilidad legal de los mismos. Normalmente, eran las órdenes religiosas las que atendían los hospitales, a través de obras, básicamente, de carácter caritativo. 5. El Estado Empresario En la década de los treinta también se produce en el país, una transformación radical en su estructura económica, a raíz de la explotación del petróleo. El sector público hasta ese momento en general, de carácter abstencionista, comienza a sustituir a los particulares no sólo en materia de servicios públicos, sino en diversas actividades productivas. El ingreso petrolero, y sin que hubiese realmente una política económica definida, provoca que el Estado comience a configurarse como un Estado empresario, realizador de actividades económicas al igual que los particulares. En esta forma, ya no

puede decirse, en absoluto, que la actividad económica está reservada a los particulares y que el Estado sólo interviene subsidiariamente, sino que estamos en una situación radicalmente distinta: Lo que está reservado al Estado son ciertos sectores económicos en los cuales los particulares no pueden intervenir, por lo que, inclusive, se ha invertido el principio. Vemos así cómo, constitucionalmente, está prevista la posibilidad del Estado de reservarse determinadas industrias por razones de conveniencia nacional, como lo ha hecho con el petróleo, el hierro, el gas, etc. El principio se ha invertido y ahora hay reservas al Estado en las cuales los particulares no pueden actuar y donde no existe libertad económica de los particulares y donde sólo el Estado puede actuar.En esta forma, es la Constitución la que establece un sistema político económico distinto, de economía mixta, en el cual el Estado se nos presenta como un Estado activo, interventor; un Estado que tiene la responsabilidad política de promover el desarrollo económico y social; en fin, un Estado empresario. En este sistema, no sólo son los particulares los propietarios de los medios de producción sino que nos encontramos con que el Estado es también propietario de los medios de producción. El Estado así es empresario pues realiza una serie de actividades económicas, algunas de ellas reservadas. 6. El Estado planificador A partir de 1947, además, el Estado asume otra faceta: la del Estado planificador y, por tanto, ordenador del proceso económico y social. No sólo, progresivamente, la Constitución va a ir responsabilizando al Estado del proceso de desarrollo económico y social, el cual debe ser dirigido y promovido por el sector público con la participación del sector privado; sino que también, como consecuencia de la explotación petrolera, que le va a proporcionar, directamente al Estado un ingreso muy superior al que podría obtener por la vía de la tributación ordinaria, el Estado tiene que asumir su rol de redistribuidor de la riqueza. Para ello, las técnicas planificadoras se van a comenzar a imponer, delineándose el Estado, en las últimas décadas, como un Estado planificador y ordenador del territorio, tal y como se verá más adelante.