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DIRECTOR GENERAL

Juan F. Jiménez Mayor DIRECTORES

Juan Carlos Cortés Carcelén Mariana Llona Rosa Juan Carlos Morón Urbina

Nº 13 | ENERO 2021

GESTIÓN PÚBLICA & CONTROL es una publicación especializada que brinda información profesional, útil y práctica, para la solución de problemas frecuentes del sector público. Suministra a los funcionarios, servidores, personal técnico y demás operadores de la administración pública herramientas informativas elaboradas por expertos en diversas materias, con relación a la aplicación de normas legales, criterios jurisprudenciales, decisiones y actos administrativos en el quehacer de la gestión estatal, así como información relevante encaminada a la eficiencia y a la reducción de riesgos en la gestión de los recursos del Estado.

NÚMERO 13 | ENERO 2021

ESPECIAL PRESUPUESTO PÚBLICO 2021

ENTREVISTA María Antonieta Alva Luperdi Exministra de Economía y Finanzas “Necesitamos continuar mejorando el capital humano, pues el Estado eficiente, al final, lo hacen las personas” PRESUPUESTO 2021 Gestión presupuestal para la reactivación Medidas para mejorar la ejecución de la inversión pública La rigidez en el gasto público Sin logística no hay vacuna: infraestructura indispensable para la inmunización ¿Hacia la unificación del régimen laboral público? Las modificaciones convencionales en la contratación pública Contratación de personal en los proyectos de inversión pública

CON EL RESPALDO DEL GRUPO

28 AÑOS DE LIDERAZGO

ISSN

2707-0310

9 772707 031007 >

UNA PUBLICACIÓN DEL GRUPO

28 AÑOS DE LIDERAZGO

DIRECTOR GENERAL

Juan F. Jiménez Mayor DIRECTORES

Juan Carlos Cortés Carcelén Juan Carlos Morón Urbina Mariana Llona Rosa Nº 13 | ENERO 2021

COMITÉ CONSULTIVO Nuria Esparch Fernández Francisco Eguiguren Praeli Eda Rivas Franchini Milton Von Hesse La Serna Mariano Castro Sánchez-Moreno Fernando Masumura Tanaka Ricardo Salazar Chávez Luis Miguel Iglesias León Carlos Guillermo Morales Morante Jorge Danós Ordóñez Roberto Jiménez Murillo Christian Guzmán Napurí Mayen Ugarte Vásquez Solís Luigino Pilotto Carreño Dante Mendoza Antonioli Rodolfo Acuña Namihas Juan Carlos Leonarte Vargas Boris Potozén Braco Alberto Retamozo Linares Jaddy Fernández Iparraguirre Vlado Castañeda Gonzáles Eloy Durán Cervantes Patricia Janet Beltrán Pacheco Ana Teresa Revilla Vergara Amado Enco Tirado

CON LA GARANTÍA DEL GRUPO

28 AÑOS DE LIDERAZGO

Nº 13 ENERO 2021

DIRECTOR GENERAL Juan F. Jiménez Mayor DIRECTOR LEGAL Manuel Muro Rojo EDITOR GENERAL Armando H. San Román Alva ESPECIALISTAS LEGALES Eduardo Alessandro Vargas Guimet Alexandra Vivanco Valenzuela GERENTE GENERAL Boritz Boluarte Gómez DIRECTOR COMERCIAL César Zenitagoya Suárez DISEÑO Y DIAGRAMACIÓN Martha Hidalgo Rivero / Rosa Alarcón Romero CORRECCIÓN DE TEXTOS Alex Ortiz Alcántara

CARÁTULA ANTERIOR (Nº 12)

GESTIÓN PÚBLICA & CONTROL Nº 13

Enero 2021 / 1330 ejemplares Primer número, enero 2020 HECHO EL DEPÓSITO LEGAL EN LA BIBLIOTECA NACIONAL DEL PERÚ: 2019-17605 ISSN VERSIÓN IMPRESA: 2707-031X REGISTRO DE PROYECTO EDITORIAL: 31501222100018 © GACETA JURÍDICA S.A. Av. Angamos Oeste Nº 526, Urb. Miraflores Miraflores, Lima - Perú  (01)710-8900

COLABORADORES

Eloy Durán Cervantes / Rodolfo Acuña Namihas / Karla Gaviño Masías / Jorge Luis Cáceres Neyra Daniel Schmerler Vainstein / Halley López Zaldívar / Miguel Dávila Gagliardo

Impreso en: IMPRENTA EDITORIAL EL BÚHO E.I.R.L. San Alberto Nº 201 - Surquillo Lima - Perú Enero 2021 Publicado: enero 2021

GESTIÓN PÚBLICA & CONTROL es una publicación especializada que brinda información profesional, útil y práctica, para la solución de problemas frecuentes del sector público. Suministra a los funcionarios, servidores, personal técnico y demás operadores de la administración pública, herramientas informativas elaboradas por expertos en diversas materias, con relación a la aplicación de normas legales, criterios jurisprudenciales, decisiones y actos administrativos en el quehacer de la gestión estatal, así como información relevante encaminada a la eficiencia y a la reducción de riesgos en la gestión de los recursos del Estado.

SUMARIO ENTREVISTA Necesitamos continuar mejorando el capital humano, pues el Estado eficiente, al final, lo hacen las personas

05 07 09

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EDITORIAL

Armando San Román Alva Primer año del relanzamiento de  Gestión Pública & Control NOTIDATOS DE GESTIÓN PÚBLICA ENTREVISTA DEL MES

María Antonieta Alva Luperdi “Necesitamos continuar mejorando el capital humano, pues el Estado eficiente, al final, lo hacen las personas”

MARÍA ANTONIETA ALVA LUPERDI

Exministra de Economía y Finanzas

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Gestión presupuestal para la reactivación Eloy Durán Cervantes

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La rigidez en el gasto público Rodolfo Acuña Namihas

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Medidas para mejorar la ejecución de la inversión pública en el 2021 Karla Gaviño Masías

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Presupuesto público 2021 Una iniciativa poco austera para un año difícil Staff de Gestión Pública & Control

CUADERNO DE BITÁCORA

Neutralidad electoral para las Elecciones Generales 2021 (Decreto Supremo N° 199-2020-PCM)

ESPECIAL: PRESUPUESTO PÚBLICO 2021

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PRESUPUESTO EN CIFRAS

SUMARIO

3

SUMARIO 67

LABORAL PÚBLICO

¿Hacia la unificación del régimen laboral público? El tránsito de los trabajadores CAS a la igualdad de derechos con el régimen laboral 728 Jorge Luis Cáceres Neyra

85

LABORAL AL DÍA

87

CONTRATACIONES

103

4 SUMARIO

108

CONTRATACIONES AL DÍA

111

CONTROL

115

MODERNIZACIÓN

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RESUMEN DE NORMAS LEGALES

Contratación de personal en los proyectos de inversión pública Staff de Gestión Pública & Control

Sin logística no hay vacuna Reflexiones acerca de la infraestructura indispensable para la inmunización Daniel Schmerler Vainstein Redacción del convenio arbitral Halley López Zaldívar

Las modificaciones convencionales en la contratación pública (Opinión N° 100-2020/ DTN, Opinión Nº 1242020/DTN, Opinión Nº 126-2020/DTN)

Informe de control sobre la regularización de la adquisición de equipos biomédicos por ESSALUD en el marco del D.U. N° 025-2020 Informe de Control Específico Nº 267-20202-0251-SCE Staff de Gestión Pública & Control Competitividad nacional al 2030 De espaldas a la digitalización de los factores productivos Miguel Dávila Gagliardo

EDITORIAL Primer año del relanzamiento de Gestión Pública & Control ARMANDO SAN ROMÁN ALVA Editor y Coordinador General

G

estión Pública & Control celebra con este número el primer año de su relanzamiento, luego del proceso de recomposición de sus productos editoriales en materia de administración pública que estuvo a cargo de su fundador, el ex Contralor General de la República, don Genaro Matute(+).

Durante este año hemos abordado diversos temas vinculados al servicio público como el procedimiento administrativo, las contrataciones del Estado, el Sistema Nacional de Control, el planeamiento estratégico, el presupuesto, la inversión pública, el servicio civil, la transformación digital, entre otros. Asimismo, dentro de los especiales que abordamos en cada número hemos tenido la oportunidad de presentar entrevistas exclusivas realizadas a actores destacados de la función pública, quienes, en sus posiciones de alto nivel, han puntualizado su experiencia y puntos de vista sobre situaciones y escenarios actuales que son desafíos para la gestión estatal. Nuestra revista ha podido hacer llegar a nuestros lectores la voz autorizada de Carlos Oliva Neyra, exministro de Economía y Finanzas y actual presidente del Consejo Fiscal; Carlos Neuhaus, presidente del Comité Organizador de los Juegos Panamericanos Lima 2019; Nelson Shack Yalta, Contralor General de la República; Amado Enco Tirado, ex procurador público especializado en delitos de corrupción; Juan José Martínez Ortiz, presidente ejecutivo de SERVIR; Mariana Llona Rosa, exsecretaria de Gestión Pública de la PCM y jefa de gabinete del despacho ministerial del Ministerio de Defensa; Juan Carlos Cortés Carcelén, expresidente de SERVIR y actual secretario general de la JNJ; Juan Carlos Morón Urbina, miembro de la Comisión encargada de elaborar la Ley del Procedimiento Administrativo General y de la Ley del Proceso Contencioso Administrativo; Alonso Segura Vasi, exministro de Economía y Finanzas; entre otros. Nuestro propósito es cubrir la necesidad de información actualizada de los profesionales independientes y funcionarios que trabajan en el ámbito público sobre la marcha del Estado y el funcionamiento de los distintos sistemas administrativos e innovaciones normativas con impacto en el EDITORIAL

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sector público. Buscamos ofrecerles siempre soluciones a los problemas recurrentes y cotidianos del ámbito público, sin dejar la rigurosidad en el tratamiento de las instituciones jurídicas y de la gestión pública. Hace un año señalamos que “Nuestro producto buscará ahora suministrar a nuestros suscriptores los recursos informativos que serán elaborados por expertos (…)” y lo hemos cumplido, basta dar una mirada a nuestra revista para encontrar contribuciones de profesionales de destacada trayectoria en el medio. Este número de Gestión Publica & Control aborda como tema especial la Ley de Presupuesto del sector público para el año fiscal 2021, norma que rige el destino de gasto de todas las entidades comprendidas en el sector público, que se aplicará en un contexto particularmente difícil por la pandemia y el derrumbe de la recaudación, que ha originado la interrupción de una serie de reglas fiscales dispuestas por el Decreto Legislativo Nº 1276. En efecto, como podremos leer en este número, para este año el Gobierno ha tenido que considerar variables excepcionales como i) el déficit fiscal que supera el 6 %; y ii) el tener que solventar el gasto público con empréstitos, incrementando la relación deuda-PBI en 38 %. Además, debe tenerse en cuenta que estamos a un año electoral en donde tendremos cambio de gobierno, debiendo soportarse adicionalmente los embates de un Congreso que no respeta el equilibrio fiscal ni el impedimento de iniciativa de gasto público. El país está recuperándose de la severa crisis política y continuaremos con la pandemia durante meses aún y la no aplicación masiva de la vacuna seguirá golpeando la salud y la economía. Es preciso que se tenga en cuenta que la inestabilidad política sigue generando efectos en la eficiencia y eficacia del Estado, no siendo razonable –como hemos alertado– que este haya sido el periodo de gobierno con más cambios ministeriales de las últimas décadas –más de 169 nombramientos de ministros–, lo que no ayuda a mantener una gestión pública asertiva. Debemos aprender a superar todo esto el 2021.

6 EDITORIAL

NOTIDATOS DE GESTIÓN PÚBLICA

El Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) ha elaborado la Guía de Orientación al Ciudadano del Presupuesto Público 2021 para informar el contenido de la Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2021. La Guía permite que las personas puedan informarse sobre el proceso de elaboración del presupuesto y uso de los recursos asignados para cada departamento. Fuente: MEF

mejorar el entorno de negocios para la inversión y la innovación en las micro y pequeñas empresas (mypes) con un crédito de US$ 400 millones aprobado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). El programa espera promover la formalización y digitalización de las mypes y mejorar el acceso al financiamiento para la continuidad de la producción y la inversión privada. También se alinearán programas públicos para la innovación con desafíos productivos nacionales y el desarrollo de una industria privada de capital emprendedor. Fuente: BID

PERÚ BAJA SU CALIFICACIÓN ECONÓMICA

NUEVO VALOR DE LA UNIDAD IMPOSITIVA TRIBUTARIA (UIT)

Fitch Ratings revisó la perspectiva de la calificación del Perú a Negativa desde Estable, reflejada por el debilitado balance del Gobierno del Perú, el deterioro de la previsibilidad de las políticas como resultado de la aprobación por parte del Congreso de medidas populistas en los últimos meses y la expectativa de Fitch de desafíos continuos para reducir los déficits fiscales a niveles consistentes con la estabilización de la deuda. Además, indicó que el Perú presenta un nivel moderado de corrupción, aunque con algunos casos de alto perfil en los últimos años. Fuente: Andina

El Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) estableció valor de la Unidad Impositiva Tributaria (UIT) para el año 2021. Durante el año 2021, la UIT como índice de referencia en normas tributarias será de S/ 4400. La norma no presenta motivación alguna ni señala cuáles fueron los sustentos técnicos que dan como resultado el monto señalado. Fuente: El Peruano

EL BID APOYA REACTIVACIÓN ECONÓMICA

Argentina, Brasil, Colombia, Chile y Perú ganan el Premio Gobernarte con ideas innovadoras en gestión y servicios ciudadanos para enfrentar la crisis de la COVID-19. Asimismo, la Municipalidad

NUEVA GUÍA DE ORIENTACIÓN DE PRESUPUESTO 2021 DEL MEF

Perú impulsará la competitividad y la reactivación económica para

PERÚ Y MUNICIPALIDAD METROPOLITANA DE LIMA GANAN PREMIO POR IDEAS INNOVADORAS

Metropolitana de Lima, con su iniciativa “Manos a la olla”, la cual busca reducir los estragos causados por la pandemia en poblaciones carentes de ingresos para asegurar su alimentación por medio de la georreferenciación de las ollas comunes limeñas, fue seleccionada ganadora del tercer nivel de gobierno administrativo con más de un millón de habitantes. Fuente: BID

ELECCIONES GENERALES NO GENERARÁN INFLACIÓN El presidente del Banco Central de Reserva (BCR), Julio Velarde, desestimó que las elecciones generales puedan afectar los niveles inflacionarios en el país, destacando que en este siglo el Perú tiene la inflación más baja de América Latina. El BCR prevé que la inflación en el Perú será de 1,5 % en el 2021 y 1,7 % en el 2022. Fuente: Andina

EL SEACE IDENTIFICARÁ A PROVEEDORES CON IMPEDIMENTOS PARA CONTRATAR A partir del martes 8 de diciembre se puso en operación en el módulo de selección (etapa de Presentación de Ofertas) del Sistema Electrónico de Contrataciones del Estado (SEACE), la consulta con diversas bases de datos administradas por otras entidades del Estado a fin de identificar a los proveedores con impedimentos para contratar con el Estado. Gracias a una integración con la Ficha Única del Proveedor, se consultará con las EDITORIAL

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NOTIDATOS DE GESTIÓN PÚBLICA plataformas del Jurado Nacional de Elecciones (JNE), la Presidencia de Consejo de Ministros (PCM), la Autoridad Nacional del Servicio Civil (SERVIR) y el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos (MINJUSDH), entre otras bases de datos administradas por instituciones públicas. Fuente: OSCE

OBRAS POR IMPUESTO UNA ALTERNATIVA PARA LA REACTIVACIÓN ECONÓMICA La Agencia de Promoción de la Inversión Privada del Perú (PROINVERSIÓN) informa que las adjudicaciones de proyectos de obra pública, mediante el mecanismo Obras por Impuestos, se vienen acelerando debido al intenso trabajo que vienen desplegando las entidades públicas a nivel nacional, con el objetivo de cerrar las brechas y contribuir con la reactivación de la economía local, regional y nacional. En ese sentido, se prevé que el próximo año las entidades públicas adjudicarían, por lo menos, 40 proyectos mediante Obras por Impuestos, por un monto acumulado superior a los S/ 480 millones. Fuente: PROINVERSIÓN

REPUNTE DE LA INVERSIÓN PÚBLICA EN EL CUARTO TRIMESTRE

En el último mes del año 2020, la inversión pública en los tres niveles de gobierno presentó un crecimiento de 36,8 % con relación a diciembre del año 2019, con una ejecución superior a los 8258 millones de soles, reflejando una franca recuperación y mejores perspectivas para el año 2021. Adicionalmente, el cuarto trimestre 2020, a pesar del reinicio parcial de las actividades económicas y los efectos adversos de la COVID-19, se invirtieron 15 793 millones de soles, siendo este el mejor cuarto trimestre en los últimos diez años, con un crecimiento de la inversión pública de 26 % respecto a dicho periodo del 2019. Así, se afianza la tendencia de crecimiento, iniciada a partir de setiembre 2020. Fuente: MEF

CONTRALORÍA REITERA APOYO PARA EL PROCESO DE COMPRA DE VACUNAS La Contraloría General de la República reitera a las autoridades del Poder Ejecutivo su apoyo con la realización del control concurrente al proceso de compra de vacunas contra la COVID-19 y así contribuir a que las medidas adoptadas por el gobierno tengan éxito. El Contralor de la República, Nelson Shack Yalta, enfatizó que la principal preocupación de la Contraloría General de la República es conocer cómo se va a desplegar los procedimientos

logísticos (cadena de frío, criterios de distribución, entre otros) para proceder con la adquisición de las vacunas. La ministra de Salud tuvo su primera reunión con el contralor el último 8 de enero. Fuente: CGR

NUEVO CATÁLOGO ELECTRÓNICO DE ALIMENTOS PARA CONSUMO HUMANO La Central de Compras Públicas - PERÚ COMPRAS inició la convocatoria de proveedores para la implementación del Catálogo Electrónico de “Alimentos para consumo humano” con los productos: fideos, azúcar, hojuelas de avena, lenteja, frijol, aceite vegetal, arroz pilado y productos pesqueros enlatados. El registro y presentación de ofertas para esta convocatoria, correspondiente al Acuerdo Marco IM-CE-2020-18, se realizará en tres etapas para brindar mayores oportunidades de participación a los emprendedores. La primera etapa se realizó del 10 al 20 de diciembre del año 2020 para los rubros fideos, arroz pilado y productos pesqueros enlatados. La segunda y tercera etapa serán del 31 de diciembre de 2020 al 24 de enero de 2021 y del 5 al 22 de febrero de 2021, respectivamente, para las categorías: fideos, arroz pilado, productos pesqueros enlatados, azúcar, hojuelas de avena, lenteja, frijol y aceite vegetal. Fuente: PERÚ COMPRAS

ENTREVISTA DEL MES MARÍA ANTONIETA ALVA LUPERDI Exministra de Economía y Finanzas

“Necesitamos continuar mejorando el capital humano, pues el Estado eficiente, al final, lo hacen las personas” La situación del país continúa siendo complicada en los frentes de la salud y la economía, a lo que se agregó recientemente un serio problema de gobernabilidad por la inestabilidad política. Nuestro país en los últimos veinte años construyó una sana política fiscal, que integra fundamentos de una sólida economía que los peruanos hemos construido y que puede permitirnos en periodos críticos, como los actuales, afrontar la adversidad con mejores posibilidades que otros países. Pero era casi imposible pensar que congresistas de diversos partidos políticos en un contexto electoral afecten este consenso nacional y busquen incorporar gasto público no presupuestado lesionando los artículos 78 y 79 de la Constitución, perjudicando el equilibrio financiero. Para hablar de este y otro temas, Gestión Pública & Control buscó a María Antonieta Alva Luperdi, exministra de Economía y Finanzas. ENTREVISTA POR JUAN F. JIMÉNEZ MAYOR

Desde su salida del Ministerio de Economía y Finanzas vaya que han sucedido cosas en el país. ¿Qué evaluación puede hacer sobre las turbulencias políticas y los riesgos que ello conlleva para la economía del país? Lo importante es que hoy, a inicios de enero, la volatilidad se ha disipado parcialmente y

hay un gobierno de transición que tiene la suficiente legitimidad para continuar con el plan económico trazado y con las políticas para enfrentar la pandemia. Creo que el principal riesgo sigue siendo el mismo que me tocó enfrentar cuando estaba al frente del Ministerio de Economía y Finanzas, me refiero a las medidas populistas que ha venido ENTREVISTA DEL MES

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Las medidas populistas que ha venido promoviendo el Congreso son un riesgo para la sostenibilidad de las cuentas fiscales y para la recuperación del país después de la pandemia.

promoviendo el Congreso. Estas medidas son un riesgo para la sostenibilidad de las cuentas fiscales y para la recuperación del país después de la pandemia. ¿Se acabó la tesis de las líneas paralelas entre política y economía? ¿Cuánto afectará a la economía la crisis de gobernabilidad? Personalmente, no creo en esa tesis de líneas paralelas. El desarrollo de los países –una visión integral, entendida como la mejora de la calidad de vida de las personas y no simplificado unas cuantas variables económicas– está directamente vinculado a la calidad de las instituciones y la gobernanza. En nuestro caso, considero que la crisis de gobernabilidad definitivamente ha afectado la economía. Creo que si el Congreso no nos hubiera llevado a la crisis política que terminó en la vacancia presidencial, la recuperación de la economía hubiera sido un poco más rápida. Además, ya hay resultados tangibles sobre este riesgo grande que ha generado el Congreso, como en la perspectiva negativa de la calificación de la deuda peruana. ¿Quién se hará responsable por eso? A pesar de ello, la economía, que al final la hacemos todos, se ha mantenido lo suficientemente resiliente. Eso podría ser una buena noticia, aunque el daño es innegable.

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¿Qué ha detonado, desde su perspectiva, el despliegue de una posición populista en el Congreso con leyes que generan forados a la política fiscal? Esto no había pasado antes en el Perú por el consenso existente con la disciplina fiscal como política de Estado, pero ahora… Definitivamente, hay una frustración grande de la ciudadanía porque el Estado no ha estado a la altura en provisión de servicios públicos de calidad, especialmente en contextos de incrementos presupuestales en sectores tan relevantes como educación. Falta mucho por invertir en estos sectores, pero mi punto es que cada sol de incremento presupuestal no ha mejorado la calidad de vida de las personas. Tenemos retos enormes en términos de calidad de gasto público. El Estado ha fallado, y esto ha sido evidente durante la crisis. Además, es imperioso garantizar condiciones de competencia en mercados relevantes y defender a los consumidores de las situaciones de abuso de posición de dominio. Hay, definitivamente, demandas legítimas de la población. El problema es cuando estas demandas se utilizan con fines políticos. Discursos que ofrecen soluciones aparentemente efectivas, pero que al final del día van a generar más problemas y a poner en riesgo a las siguientes generaciones. Lo he dicho antes: hay quienes están hipotecando, con sus medidas populistas, el futuro del país. Sobre el tema específico fiscal al que usted hace referencia, ha habido una enorme irresponsabilidad en este Congreso en no respetar lineamientos básicos de convivencia entre poderes del Estado, los cuales están fijados en la Constitución. El más evidente, el hecho de que el manejo de la política económica e iniciativa de gasto son competencia exclusiva del Poder Ejecutivo, lo cual a este Parlamento parece no haberle importado. Creo que se han atrevido a legislar en estas materias porque, de cierta manera, hay impunidad. Lo dije en una respuesta anterior: ¿quién se hace

responsable? Cuando un funcionario público infringe una norma, se activan las instancias de control y rendición de cuentas, y se sanciona. Eso no sucede en el Congreso, porque las responsabilidades quedan diluidas. Por muchos años, la estabilidad macroeconómica y la sostenibilidad era un no negociable en todo el Estado. Sin embargo, la particularidad de este periodo de gobierno ha llevado a esta situación en la cual hay un predomino del interés político, por encima del interés público, del bien común. Nos ha preocupado que el escenario de conflictividad social traslade el liderazgo de la atención de los conflictos hacia el Congreso, como el caso de la paralización del sector agroindustrial cuyos manifestantes no quisieron dialogar con el gobierno y ni siquiera la norma propuesta por el Ejecutivo fue acogida en el Parlamento. Es muy peligroso si los conflictos ahora van a ser resueltos por el Congreso. ¿Qué piensa? Esto está directamente relacionado a mi respuesta anterior. Hay demandas ciudadanas legítimas, pero las soluciones que se ofrezcan deben siempre buscar el bien común, el bienestar de todos los ciudadanos. Acá se ofrecen soluciones que no piensan en el Perú, sino en las próximas elecciones de abril de 2021. Una vez más ¿quién pagará los costos de la irresponsabilidad? Bajo su dirección se confeccionó el presupuesto para el 2021 que se presentó al Congreso. ¿Cuáles son las principales innovaciones que ofrece la ley, más allá de los clásicos “es un presupuesto descentralizado o apostamos por la política social”?  Es posible que los lectores interesados en el tema conozcan los detalles de la asignación presupuestal 2021 a través de diferentes medios de comunicación, como los incrementos históricos en la lucha contra la violencia hacia la mujer o la atención del friaje. También las prioridades de asignación en salud,

Si el Congreso no nos hubiera llevado a la crisis política que terminó en la vacancia presidencial, la recuperación de la economía hubiera sido un poco más rápida.

educación e incremento de metas de programas sociales. Por eso quiero referirme acá a algunos aspectos del trabajo tras bambalinas o que requieren una visión más multianual. La formulación del presupuesto 2021 fue muy retadora. El impacto de la COVID-19 en la economía peruana tuvo efectos concretos en la formulación del presupuesto público 2021. La menor actividad económica registrada en el 2020 generó, como era de esperarse, una menor recaudación en las fuentes que tradicionalmente financian el presupuesto público. Tal es el caso de las fuentes de financiamiento recursos ordinarios, es decir, los impuestos recaudados y recursos determinados, como el canon y las regalías. El año 2021, el Perú requería que se mantengan los esfuerzos fiscales temporales en atender la crisis sanitaria, además de reactivar la economía. Por ello, tuvimos que administrar estratégicamente otras fuentes de financiamiento para compensar estas caídas producto de la crisis en las fuentes tradicionales por mayor endeudamiento, además de una estrategia fina de fungibilidad del dinero. Este reto requirió que los equipos de Presupuesto Público, Macrofiscal, Tesoro Público y Endeudamiento Público innovaran y replicaran las mejores prácticas internacionales. Fue un trabajo tras bambalinas que requirió que pensáramos mucho fuera de la caja.

ENTREVISTA DEL MES

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Desde el 2017 hasta el 2021 se ha destinado aproximadamente más de S/ 16 000 millones para el presupuesto de los gobiernos regionales y locales, directamente en el Presupuesto Institucional de Apertura.

¿Y el enfoque descentralizado? Sobre la descentralización del presupuesto lo que se ha avanzado en los últimos años no tiene precedentes. A esto me refiero con el aspecto multianual. Desde que el presidente Vizcarra asumió el Gobierno, tuvo la convicción en descentralizar el presupuesto, así vemos que desde el 2017 hasta el 2021 se ha destinado aproximadamente más de S/ 16 000 millones para el presupuesto de los gobiernos regionales y locales directamente en el Presupuesto Institucional de Apertura. Entendemos que los gobernadores y los alcaldes están cerca al ciudadano, de ahí su necesidad de dotarlos de recursos para que esa atención sea importante. El tema presupuestal fue atendido por el Congreso casi sin sobresaltos, pero hay un tema opaco con la negociación EjecutivoComisión de Presupuesto que se hizo en el último tramo para atender diversos pedidos. ¿Hay algo que los peruanos debamos saber, considerando que usted hizo algo histórico como publicar la relación de exigencias de los parlamentarios que ha implicado ahora 142 proyectos de inversión que significan S/ 882,4 millones? Considero que la palabra “opaca” no es precisa, porque al final del día la información de 12 ENTREVISTA DEL MES

cómo queda el presupuesto es pública y así debería ser siempre. Quizá no deberíamos buscar una palabra, sino una frase correcta y esta sería “desbalanceada con la ciudadanía”, en términos de manejo de información (calidad y oportunidad). El ciudadano solía ver el inicio del proceso cuando el Ejecutivo presentaba la propuesta a fines de agosto, y recién accedía al producto final cuando se publicaba la ley, a inicios de diciembre. No había información de detalle sobre las modificaciones que se hacían y me parecía fundamental que los ciudadanos tengan más acceso a esta información. Esta desinformación, que puede claramente ser entendida como que hubiera algo opaco detrás, le hace daño a la gestión pública. Con la publicación del anexo cinco, que incorpora la lista de proyectos de inversión pública, se redefine la participación que se quiere de los ciudadanos durante la negociación presupuestal. La ciudadanía tiene el derecho de estar informada sobre cómo se utilizan sus impuestos y en qué. Esta práctica debería ser la regla y no la excepción. Dada la escasez de recursos, ¿por qué no se apostó por un programa de austeridad más enfático en el presupuesto público 2021? Se ha hablado mucho sobre el realismo del presupuesto 2021 y en este punto quisiera ser bastante clara. Hacer un presupuesto a la mitad de una crisis determina una caída en los ingresos –con lo que algunos sugieren un plan de austeridad–, pero también la necesidad de implementar herramientas para salir a flote de esa crisis. Existen dos tipos de herramientas. La primera está referida a la asignación presupuestal para salir de la crisis sanitaria. Cuando hacíamos el presupuesto, éramos conscientes de que la pandemia iba a seguir durante el 2021, pero debíamos prever mecanismos para contenerla. La segunda tiene que ver con financiar intervenciones que contribuyan a la reactivación económica. Es política fiscal pura y dura, por eso se consideró otra línea de gasto para ARRANCA PERÚ.

En resumen, un programa de austeridad en el 2021 hubiera sido contraproducente. Teníamos que dotar de recursos para salir de la crisis. Es importante pensar en la consolidación fiscal y tener una idea clara para el periodo pospandemia, pero retirar el estímulo fiscal en el 2021 hubiera sido muy malo. Es claro que la estrategia de consolidación viene a partir del año 2022, y será tarea del Gobierno que asuma a partir de julio de 2021. El objetivo es que el Perú recupere sus fortalezas fiscales en los siguientes años. ¿Cómo podremos superar la crisis fiscal en el 2021? ¿Cuál es la estrategia que se ideó en el presupuesto y en el MEF para enfrentar la situación actual y pronosticar que creceremos 10 puntos, pero con un porcentaje alto de endeudamiento público? Estoy segura que reaccionamos como se tenía que hacer frente a una crisis de esta magnitud. Implementamos el plan económico más grande en la historia del país y en América Latina. El plan utilizó todos los instrumentos que teníamos a disposición y creamos nuevos instrumentos. La estrategia buscó, por un lado, proteger la capacidad productiva del país y los empleos durante la cuarentena, y también impulsar la recuperación y la reactivación de la economía cuando inició el proceso de apertura. Como expliqué antes, el presupuesto 2021 se enfrenta a una caída significativa de los ingresos y hubiera sido un despropósito aplicar una política contracíclica. Nuestra disciplina económica nos ha dado una reputación que nos permite acceder a mercados financieros con condiciones muy favorables; por eso es que prevemos que esta situación nos va a brindar el soporte necesario al financiamiento del presupuesto 2021. Cuando finalicé mi gestión dejamos una economía recuperándose y sin daño significativo en el aparato productivo, y esta tendencia

se ha mantenido. El año 2021 será un año de retos, tanto para el Gobierno en curso como para el que asumirá en julio, porque la pandemia no ha terminado y aún hay mucha incertidumbre al respecto. En los siguientes años, del 2022 hacia adelante, se debería trabajar en la consolidación fiscal, dados los altos niveles de incumplimiento y evasión en el Perú es posible mejorar la recaudación sin necesariamente subir impuestos. Su despacho promovió una nueva ley que cubra las contrataciones del Estado desde una perspectiva más amplia de la cadena de abastecimientos. ¿Cree que será también una prioridad del nuevo ministro? ¿Cuál era su visión sobre este tema? La cadena de abastecimiento es sumamente relevante, ya que cumple con el fin de lograr un eficiente y eficaz empleo de los recursos públicos. La idea de la Ley de Abastecimiento era crear un sistema de abastecimiento que esté a la altura de lo que el país necesita. A manera de ejemplo, el Estado es históricamente muy lento para comprar y, además, suele hacerlo a precios mayores a los que debería. Un estudio del BID mostró que anualmente se pierden cerca de 1,8 puntos del PBI por ineficiencias en las compras públicas y eso es algo que, evidentemente, se tiene que mejorar. Yo creo que el ministro Mendoza,

ENTREVISTA DEL MES

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En los siguientes años, del 2022 hacia adelante, se debería trabajar en la consolidación fiscal. Dados los altos niveles de incumplimiento y evasión en el Perú es posible mejorar la recaudación sin necesariamente subir impuestos.

aunque seguro tiene sus propias prioridades, tomando en cuenta que es parte de un gobierno de transición, se está tomando el tiempo para seguir avanzando en la ruta que mi antecesor y yo habíamos planteado. Mi opinión sobre él es que lo está haciendo muy bien. ¿Qué sucedió con el plan de medidas extraordinarias para superar el problema de las más de 800 obras paralizadas en el país (Decreto de Urgencia Nº 08-2019)? La pandemia, en general, afectó todos nuestros planes de dinamización de la inversión pública. Recordemos que en enero y febrero de 2020 batimos récords de ejecución en inversión pública. El destrabe de obras paralizadas era parte de una estrategia más integral de dinamización de la inversión pública, que también incluye una asistencia técnica más pertinente y moderna, así como programas especiales de inversión pública. No quiero con esto culpar de todo a la pandemia. Cada Gobierno tiene, también, errores de gestión y seguro los hemos cometido. Pero manejar la economía durante una crisis

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sanitaria ha sido más que difícil, y seguro lo sigue siendo. En ese enero y febrero, como decía, se lograron destrabar un porcentaje importante de obras paralizadas y eso ayudó mucho a la recuperación de la inversión pública en el 2020, y creo también que va a tener un impacto muy importante en los próximos años, porque hay que recordar que obras paralizadas generan pérdidas para el Estado y son, en la práctica, servicios públicos que no se prestan. Es importante que en este periodo de transición se pueda continuar con el destrabe de proyectos no solo de inversión pública, sino también de inversión privada. Cerramos el año con una inversión pública alrededor del 50 %, el porcentaje más bajo de los últimos veinte años, aunque según recuerdo el 2019 apenas superamos el 60 %. ¿Qué está pasando en el sector público en la ejecución presupuestal más allá del factor pandemia? Uno de los compromisos durante mi gestión fue quebrar esa tendencia endémica de baja ejecución de la inversión pública. Es realmente inaceptable que tengamos enormes brechas que cerrar y recursos de inversión pública que no se ejecutan. Por eso reformulamos la manera de trabajar y optamos por un esquema de coordinación más cercano con los gobiernos subnacionales. Esa estrategia sencilla funcionó muy bien al inicio de 2020. Con la llegada de la pandemia y el cierre de la economía la inversión pública se paralizó. Sin embargo, lo que estamos observando ahora, en particular desde octubre, es una recuperación muy rápida de la inversión pública, que de hecho ya ha recuperado sus niveles prepandemia. Para el año 2021 hay un efecto estadístico importante que puede hacer que la inversión pública se modere entre enero y febrero, pero creo que en 2021 esta variable será fundamental para la dinamización económica.

¿La Ley del Servicio Civil fue una prioridad en este quinquenio? ¿Cuál debe ser una visión del servicio civil para el Estado desde una perspectiva de mediano y largo plazo? Como dije antes, los servicios públicos que consume el ciudadano son intensivos en personas. De allí que la mejora de la calidad de los servicios públicos tenga como componente fundamental la gestión del talento en el Estado. La reforma del servicio civil ha avanzado con mucha lentitud y creo que no podemos seguir a ese ritmo. La meritocracia es clave para darle mejores servicios a los ciudadanos; el sector público tiene que atraer al mejor talento humano y SERVIR es un mecanismo para hacer más atractiva y meritocrática la carrera pública. Necesitamos olvidarnos de las “islas de eficiencia” y tener un Estado eficiente en su conjunto y homogéneo en todo nivel: nacional, regional y local. No es fácil, menos con una pandemia a cuestas, pero se está avanzando. De hecho, el MEF acaba de ingresar a SERVIR. Usted ha ocupado uno de los ministerios más importantes y lo ha hecho con una amplia visibilidad y conexión con la gente, algo raro en su cartera que suele ser no muy popular, e incluso cuestionada por la rigidez con que se manejan las cuentas públicas ¿Qué debe cambiar en el alto gobierno o centro de gobierno del país para una mayor eficacia en la ejecución de políticas públicas? Créame que no trabajé jamás pensando en esa popularidad y que he visto, durante mi carrera como funcionaria pública, gente igual de comprometida. Esa es la clave, quizá: el compromiso con el servicio público. A eso me debo. Creo que la prioridad de un funcionario público es hacer políticas públicas pensando en los ciudadanos y para ese objetivo la capacidad de gestión es fundamental. Hay fallos de coordinación a nivel de las diferentes instituciones que hacen que la respuesta de las políticas públicas sea lenta y rezagada,

Es importante que en este periodo de transición se pueda continuar con el destrabe de proyectos no solo de inversión pública, sino también de inversión privada.

por eso es que en estos años como servidora pública siempre he buscado reforzar la gestión con monitoreo constante, reportes de seguimiento diarios y reuniones con la finalidad de resolver los problemas y cuellos de botella. Necesitamos más funcionarios públicos con la visión de resolver más que de crear problemas, y dejar para siempre esa imagen que aún persiste del “burócrata ineficiente”. Ya en la calma luego del intenso trabajo, y considerando lo que usted ha visto cómo funcionamos como Estado, ¿qué reformas para la mejor gerencia del Estado necesitamos priorizar? Necesitamos continuar mejorando el capital humano. El Estado eficiente al final lo hacen las personas. Por eso necesitamos que el sector público atraiga a profesionales muy calificados y que tengan un compromiso con el país. Eso implica una reforma en distintos ámbitos; yo creo mucho en la renovación, en la juventud y en el ímpetu que le ponen al trabajo. ¿En qué estado ha quedado el Programa País de la OCDE? Es una política de Estado en la que hay consenso incluso a nivel de todas las fuerzas políticas. Tal vez la pandemia y la crisis nos ha alejado un poco de ese objetivo o nos ha

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mostrado una realidad distinta en la que muchos creían vivir. Sin embargo, desde la expresión de interés en convertirnos en un país miembro de la OCDE ha habido avances importantes en temas de identificación de barreras al crecimiento y al desarrollo, mejora de la institucionalidad y la gobernanza pública, fortalecimiento de la productividad y capital humano, transparencia del Estado y lucha contra la corrupción, y mejora de los estándares ambientales. Creo que el Perú es un referente en cuanto a la implementación

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de reformas en política pública y estoy segura que en los próximos años estaremos en la capacidad de acceder a la OCDE que, más allá de ser un título nominativo, es importante porque nos lleva a imitar las buenas prácticas para ser un país que ofrezca mejores condiciones de vida y servicios a sus ciudadanos.

CUADERNO DE BITÁCORA

Neutralidad electoral para las Elecciones Generales 2021 (Decreto Supremo N° 199-2020-PCM) STAFF DE GESTIÓN PÚBLICA & CONTROL

Recientemente, el gobierno de transición expidió un decreto supremo que fija una serie de normas de neutralidad electoral, planteando así una señal importante de cara a los próximos comicios y la conducta que deben exhibir los funcionarios y servidores de todos los niveles de gobierno. Vale aquí exponer algunas de las disposiciones emitidas, como recordatorio de lo que no se debe hacer. Se debe recordar que son normas de cumplimiento obligatorio para los funcionarios y servidores públicos independientemente del régimen laboral o contractual que mantengan con las entidades de la administración pública. Obliga a todos los comprendidos en el artículo I del Título Preliminar del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado mediante el Decreto Supremo N° 004- 2019-JUS. La neutralidad en el ejercicio de sus funciones implica las siguientes prohibiciones: a) Hacer propaganda de organizaciones políticas o candidaturas, dentro o fuera del local de la institución, durante el ejercicio de la función pública. b) Insertar en los bienes de la entidad pública cualquier símbolo, lema, imagen, fotografía, pin, logo, calcomanía o similar que identifique o promueva, directa o indirectamente los intereses electorales de cualquier organización política o candidato. c) Permitir, autorizar, ceder o facilitar el ingreso de organizaciones políticas o terceras personas al local institucional o hacer uso de infraestructura pública para el desarrollo de actividades de propaganda electoral o proselitismo político. d) Utilizar bienes públicos (instalaciones, vehículos, equipos, maquinaria, útiles de escritorio, materiales de construcción, entre otros) para elaborar, almacenar o difundir instrumentos de propaganda electoral; o financiar con recursos públicos publicidad estatal o similar. e) Exhibir bienes adquiridos con fondos públicos como si hubieran sido adquiridos con aportes de las organizaciones políticas o de los candidatos. CUADERNO DE BITÁCORA

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f) Difundir en los locales institucionales información sobre encuestas electorales, propaganda electoral y similar. g) Disponer de recursos públicos para financiar la realización de acciones a favor o en contra de organizaciones políticas o candidatos. h) Disponer de las donaciones efectuadas a la entidad para beneficiar o perjudicar a una organización política o candidato. i) Prohibición de utilizar datos recopilados por la entidad pública para el cumplimiento de sus funciones con el objeto de favorecer o perjudicar a alguna organización política o candidato en contienda. j) Ocultar, omitir, alterar o eliminar información para favorecer o perjudicar a un candidato en la atención de los pedidos de acceso a la información pública. k) Contratar, despedir u obligar a renunciar a un servidor público por afiliación a una organización política. l) Condicionar la provisión de un servicio público y/o inducir a las personas beneficiarias de los servicios a su cargo o programas estatales (programas sociales y asistenciales, alimentarios, de salud, de educación, etc.) a la afiliación o militancia en alguna organización política, así como orientar su voto o influenciar con la finalidad de favorecer o perjudicar a una organización política o candidato. m) Insertar en los bienes propios que porten durante el desarrollo de la función o incluso en su persona cualquier símbolo, lema, imagen, fotografía, pin, logo, calcomanía o similar que identifique o promueva, directa o indirectamente, los intereses electorales de cualquier organización política o candidato. n) Intervenir en el acto electoral para coactar, impedir o perturbar el ejercicio del sufragio, utilizando la influencia de su cargo. ñ) Expresar una opinión política a un ciudadano que acuda a una entidad pública para efectuar un trámite administrativo, así como indagar en ese marco sobre su intención de voto. o) Si es un funcionario con capacidad de decisión (funcionario público, directivo público y servidor de confianza), está prohibido de: - Emitir opinión a favor o en contra, a través de los medios de comunicación, sobre las condiciones personales, profesionales o académicas de cualquier candidato; o, sobre el ideario o programa de gobierno de cualquier organización política; o, sobre la idoneidad de cualquier organización política o candidato para intervenir en el proceso electoral o ejercer el poder político. - Imponer a personas bajo dependencia laboral la afiliación a determinadas organizaciones políticas, la participación en eventos políticos, al voto por cierto candidato o hacer valer la influencia de su cargo para coactar el ejercicio del sufragio. Se debe considerar que cualquier persona puede denunciar ante las entidades públicas –de manera reservada o anónima– sobre posibles inconductas. Las denuncias pueden presentarse ante la PIDE de Denuncias del Ciudadano (https://denuncias.servicios.gob.pe/), existiendo medidas de protección al denunciante. Quienes incumplan las normas de neutralidad estarán sujetos a los procedimientos administrativos disciplinarios que correspondan, son pasibles de las sanciones establecidas en la Ley N° 30057, Ley del Servicio Civil, y las normas que resulten aplicables, sin perjuicio de las acciones civiles y penales a que hubiere lugar. 18 CUADERNO DE BITÁCORA

ESPECIAL DEL MES

PRESUPUESTO PÚBLICO 2021

Gestión presupuestal para la reactivación El artículo presenta los principales problemas y desafíos de la gestión presupuestal para la reactivación de la economía en el 2021. Asimismo, expone las dificultades motivadas por el cambio del SNIP al INVIERTE.PE con relación al Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones, y muestra el panorama macroeconómico y principales recomendaciones para la recuperación del crecimiento económico y superar los registros en inversión pública obtenidos en el año 2020. ELOY DURÁN CERVANTES Economista por la Universidad del Pacífico, con amplia experiencia en el sector público y privado. Presidente de Efectividat Consultores, codirector de Análisis Económico y conductor de Economía Efectiva. Ex director general en la Dirección General de Inversión Pública.

PALABRAS CLAVE: SNIP // INVIERTE.PE // Inversión pública // Presupuesto // Gasto

I. INTRODUCCIÓN La economía peruana está inmersa en una trayectoria pendular, de la cual cuesta cada vez más salir y encaminarse hacia una tendencia creciente. Este péndulo recuperación-caídadesastre se ha vuelto a repetir. Así, tenemos el trienio 2015-2017, donde el año 2015 batió el récord de ejecución de la inversión pública en porcentaje (78 %), al cual siguió el año 2016 de caída (66 % de ejecución) por el cambio de gobierno y de sistema administrativo, y culminó en el año 2017 con el Niño Costero.

Luego, tenemos el trienio 2018-2020, donde el año 2018 batió el récord de ejecución de la inversión pública en monto (S/ 32 275 millones), al cual siguió el año 2019 de desaceleración económica (el PBI solo creció 2 %) y culminó en el año 2020 con la COVID-19.

II. EL CAMBIO DEL SNIP Tras quince años de desarrollo y consolidación, el SNIP ya producía resultados y también requería mejoras para trascender los problemas del crecimiento. El cambio de gobierno del 2016 fue acompañado de la decisión política de cambiar el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) por el Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones (INVIERTE.PE). ESPECIAL: PRESUPUESTO PÚBLICO 2021

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La derogación del SNIP y la creación del INVIERTE.PE, en la práctica, significó dejar de lado algunos procesos probadamente exitosos del SNIP y reemplazarlos por intentos desafiantes del INVIERTE.PE.

modificaciones, presupuesto por resultados y presupuesto participativo). 2) En el segundo caso (UEI), se soslayó la debilidad de la unidad ejecutora y se le asignó una función para la cual no estaba aún preparada: responsabilizarse por los documentos técnicos (expedientes técnicos, especificaciones técnicas y términos de referencia); sustentar y modificar las modificaciones en la inversión; y hacer seguimiento y reportar la ejecución física y financiera.

Incluso, el espíritu del Decreto Legislativo N° 1252 resaltaba la derogación del SNIP y la creación del INVIERTE.PE, lo cual en la práctica significó dejar de lado algunos procesos probadamente exitosos del SNIP y reemplazarlos por intentos desafiantes del INVIERTE.PE. Dos cambios trascendentes (que deberían hacer sido mejoras) se implementaron en forma apresurada: (i) la conformación de la Oficina de Programación Multianual de Inversiones (OPMI) sobre la base de la Oficina de Programación e Inversiones (OPI), para desarrollar un rol sin casi antecedentes en el país; y (ii) la asunción de la Unidad Ejecutora de Inversiones (UEI), ex Unidad Ejecutora (UE), de la responsabilidad directa e indirecta durante la Fase de Ejecución, ex-Inversión. 1) En el primer caso (OPMI) se disminuyó la función de evaluación, el equipo especializado en dicha labor fue asignado a una nueva función, no solo para ellos, sino también para el país: la programación multianual de inversiones, la cual, por su parte, no estuvo exenta de dificultades y errores.

Tras el Decreto Legislativo N° 1252, fue apresurado iniciar la programación multianual en febrero, sin articular el sistema de Inversiones con el Planeamiento (servicios, prioridades, indicadores, objetivos y metas) y con el Presupuesto (programación,

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En este caso, surge una primera dificultad por tener que desarrollar competencias para trabajar en relación directa con un sistema administrativo (INVIERTE.PE), y se agrega una segunda aún mayor: aplicar habilidades blandas para interactuar con todas las unidades orgánicas que participan en la fase de ejecución porque se le asignó responsabilidad funcional directa e indirecta.

Otros cambios importantes afectaron a los demás órganos conformantes del Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones. 3) La Unidad Formuladora (UF) tuvo que enfrentar un desafío importante: asumir las funciones de evaluación de la ex-OPI, además de las propias funciones de formulación y, en algunos casos, también las de elaboración de los documentos técnicos y la ejecución física financiera, al promoverse la conjunción de UF y UEI.

El nuevo Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones representó tanto facilidades como dificultades a los operadores de la Unidad Formuladora. Si bien hubo fichas técnicas para proyectos de comisarías o saneamiento, no las hubo para seguridad ciudadana o vías urbanas. Esto demuestra un desconocimiento de las necesidades o prioridades de los gobiernos locales, quienes más proyectos de inversión elaboran, aprueban y ejecutan.



Asimismo, se puso en discusión la simplificación del nuevo sistema al permitirse un despliegue de formatos y registros: programa de inversión; proyecto de inversión estandarizable (perfil) y no estandarizable (fichas técnicas simplificada y estándar, y luego de baja y mediana complejidad); e inversiones en optimización, ampliación marginal (luego, de servicio, de edificación u obra civil, de adquisición anticipada de terrenos, y de liberación de interferencias), reposición y rehabilitación; quedando fuera del sistema los bienes no estratégicos (otros gastos de capital).

4) La Dirección General de Programación Multianual de Inversiones (DGPMI) se dedicó a implementar en forma extrema una propuesta que tenía más similitudes que diferencias, con deficiencias de información (brechas de servicios) y con demora en la definición y aprobación de los nuevos elementos del nuevo Sistema.

De la misma forma, otro error que afectó la implementación fue el debilitamiento de la rectoría de la DGPMI, al asignarse mayor protagonismo a los ministerios, los cuales no acompañaron el desafío en forma homogénea ni suficiente. El resultado de este desencuentro fue la pérdida de fortaleza de la programación multianual, de dinamismo de la preinversión y de prioridad de la inversión.

Finalmente, este desfavorable diagnóstico interno se complementa con un similar desempeño externo en los sistemas de presupuesto y de contrataciones, que también tuvieron deficiencias en sus modificaciones y retrasos en sus mejoras.

III. EL CAMBIO DE LAS “P” En este quinquenio, el cambio de gobierno determinó también el del sistema, pero las complicaciones no terminaron ahí: también cambiaron todas las “P”.

El nuevo Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones representó tanto facilidades como dificultades a los operadores de la Unidad Formuladora.

La primera “P” se dio en la más alta magistratura, con 4 presidentes (Kuczynski, Vizcarra, Merino, Sagasti). Esto, a su vez, determinó que en la segunda “P” se tuviera 9 premieres (Zavala, Aráoz, Villanueva, Del Solar, Zeballos, Cateriano, Martos, Flores-Aráoz, Bermúdez); y que además se tuvieran muchos ministros (desde 7 en Relaciones Exteriores hasta 12 en Cultura). En el caso específico del Ministerio de Economía y Finanzas, la alta rotación del periodo 2016-2020 contrasta con la del anterior periodo 2012-2016. Ahora, se va teniendo 8 ministros (antes solo 2), 9 viceministros de Economía o de Hacienda (antes fueron 5) y 9 directores generales de Inversión Pública o de Presupuesto Público (antes solo 2). Los cambios siguen llegando a toda la estructura y alcanza a los profesionales. Peor aún, teniendo un aparato estatal tan poco institucionalizado se perdió la memoria institucional y se debió construir bases para una gestión renovada. Esta labor fue limitada porque también cambiaron los instrumentos de gestión de mediano plazo: las políticas, los planes y los programas; y como consecuencia de esto, se afectaron los elementos de corto plazo: las prioridades, los proyectos y el presupuesto. ESPECIAL: PRESUPUESTO PÚBLICO 2021

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En el 2020 se ha obtenido una ejecución de proyectos levemente superior a 50 % de los recursos anuales, lo que no es un buen indicador, teniendo el peor desempeño con menos de 50 % los gobiernos locales, que además tienen 45 % del presupuesto de inversiones.

IV. LOS PROBLEMAS DE LA INVERSIÓN PÚBLICA 1. Problemas exógenos (articulación) Los antecedentes expuestos han afectado a la inversión pública porque esta es transversal y requiere de una fluida articulación con los demás sistemas administrativos. En el pasado, los procesos exitosos en el SNIP (2009, 2012 y 2015) se basaron en mejoras internas que no fueron suficientemente acompañadas de igual forma por los otros sistemas administrativos, lo cual limitaba la sostenibilidad de la mejora de la inversión pública. a. Un primer desafío es mejorar la relación de la Inversión con Planeamiento y Presupuesto. Los planes (nacionales, sectoriales, regionales, provinciales y distritales) no tienen articulación espacial; y tampoco definen las prioridades para orientar las decisiones. Esto se agrava al trabajar con otros instrumentos de mayor detalle como el Programa Multianual de Inversiones con el Programa Multianual Presupuestal, los Programas Presupuestales o el Presupuesto Participativo. b. Un segundo tema que se debe abordar es el de los Títulos Habilitantes, el conjunto 22 ESPECIAL: PRESUPUESTO PÚBLICO 2021

de informes técnicos, opiniones técnicas, acreditaciones, autorizaciones, licencias, derechos y permisos, previos a la culminación de los documentos técnicos en la fase de ejecución o al inicio de la ejecución de los proyectos de inversión. Estos son numerosos y demandan demasiado tiempo por no contemplarse la posibilidad de efectuar su tramitación en paralelo y con plazos perentorios. Y aunque muchos tienen un carácter vinculante, otros son más referenciales y, debido a su motivación presupuestal (recursos directamente recaudados), podrían ser hasta prescindibles. c. En tercer lugar, se debe revisar el sistema de contrataciones, con procesos y plazos estimados apreciables que se relativizan con reprocesos y opiniones centrales que tornan esta etapa en demasiado lenta y muy difícil de predecir para programar en paralelo las otras contrataciones, las adquisiciones de bienes, las atribuciones de recursos y las asignaciones de personal. El país está en una fase de innovación en esta materia y eso también representa un desafío para otras entidades. d. Precisamente, la Contraloría debe mejorar más para hacer controles o auditorías más expeditivos sobre asuntos de fondo y sancionando principalmente las decisiones que impliquen perjuicio económico para el Estado, dejando como recomendación las acciones que se efectúan ante vacíos legales, que debieran considerarse por los entes rectores para perfeccionar sus cuerpos normativos. 2. Problemas endógenos (diseño) Cuando el Perú priorizó la descentralización a inicios del siglo, nació el SNIP como un sistema técnico donde el profesional –y no el titular– tomaba la decisión y aprobaba el proyecto de inversión. Luego de 15 años de consolidación procedimental en el SNIP se produce el cambio con el INVIERTE.PE, lo cual origina que se incorporen nuevos conceptos sobre la marcha.

Desde el inicio, e incluso en algunos casos, hasta ahora, resaltaba la necesidad de definir con claridad algunos conceptos centrales en el desempeño del nuevo sistema. a) En la fase de Programación Multianual faltan algunos indicadores de servicios y de brechas para plantear una línea de base y, siguiendo los planes y prioridades, proponer metas anuales. Más aún, se debería tender a un análisis espacial de dicha información con el fin de cumplir uno de los principios del Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones: el cierre de las brechas de provisión de infraestructura y de prestación de servicios con un enfoque territorial. b) En la fase de Formulación y Evaluación se hace necesario culminar la estimación de valores referenciales y de líneas de corte, para facilitar aún más la formulación y evaluación, el análisis y el registro de la información de los programas, perfiles y fichas técnicas de los proyectos de inversión y de los formatos de las Inversiones en Optimización, Ampliación Marginal, Reposición y Rehabilitación. c) En la fase de Ejecución, para detener la trayectoria declinante de la inversión pública será urgente fortalecer inmediatamente la elaboración y supervisión de los expedientes técnicos; la definición precisa de las necesidades y características de las especificaciones técnicas y de los términos de referencia; el seguimiento físico y financiero de la ejecución; la sustentación consistente de las modificaciones; y la liquidación y cierre del proyecto de inversión o de la IOARR. d) En la fase de Funcionamiento se debe organizar mejor la etapa de mantenimiento, desde la definición de los requerimientos con sus características y atributos, costos y plazos, hasta la supervisión y conformidad del servicio; sin desconocer el reforzamiento de la gestión de los activos, que incluya la elaboración de los planes de

Sobre el nivel de ejecución del gasto, pese a la aceleración de diciembre, se dejaría de ejecutar S/ 25 000 millones a nivel nacional, siendo los gobiernos locales los de peor desempeño.

mantenimiento, así como de reposición y de rehabilitación. 3. Problemas endógenos (capacidades) Los resultados los alcanzan las entidades, las cuales dependen de las personas. Estas se desenvuelven en un entorno poco favorable y con demasiados cambios en corto tiempo, tanto en el sistema como en las autoridades y en las prioridades. Asimismo, se afectan las capacidades profesionales, en conocimientos, habilidades y actitudes. Los cambios antes mencionados generan inestabilidad en las organizaciones y pérdida de la memoria institucional, más aún si los reemplazantes –en los tres niveles de gobierno, pero principalmente en el nacional– deben completar su proceso de formación para estar a la altura del desafío que enfrentan (ejecución récord y cambio de sistema). a. Respecto de los Conocimientos, era previsible el debilitamiento de las capacidades institucionales al reemplazar profesionales con mayor experiencia por otros con menor experiencia. Además, se agregan cambios normativos, conceptuales o interpretativos. b. Respecto de las Habilidades, también hay una afectación por la insuficiente práctica

ESPECIAL: PRESUPUESTO PÚBLICO 2021

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Respecto del presupuesto para COVID-19, el avance total ha sido 85 %, debido al impulso del Gobierno nacional, estando más rezagados los gobiernos regionales y locales. Asimismo, el avance es mayor en actividades que en proyectos.

o entrenamiento de los nuevos profesionales o de los mismos profesionales ante un sistema nuevo. Era previsible, pues, un deterioro en la gestión por el costo de aprendizaje que se debía asumir ante la implementación del INVIERTE.PE. c. Respecto de las Actitudes, se evidenciarían la falta de liderazgo y de compromiso debido a la conformación de los equipos y la elevada rotación de los mismos. Además, se esperaba un incremento de la inseguridad de los profesionales frente a la aplicabilidad del nuevo sistema y ante la ausencia de entidades claves en estos procesos como la Autoridad Nacional del Servicio Civil - SERVIR y la Contraloría General de la República.

V. LOS RESULTADOS DEL 2020 A SUPERAR El año 2020 será recordado por la pandemia que debilitó la salud y la economía de las familias, las empresas y los Estados, pero no debe llevarnos a pensar en un acontecimiento estacional. El año 2020 ha sido parte de un quinquenio malo, quizá agravado por la COVID-19, pero igualmente malo, cuya recuperación será lenta, pues se enfrentará a dificultades 24 ESPECIAL: PRESUPUESTO PÚBLICO 2021

en el 2021 (hasta superar la crisis sanitaria y política), 2022 (hasta consolidarse el nuevo Gobierno nacional) y 2023 (hasta fortalecerse las nuevas gestiones regionales y locales, responsables de ejecutar las dos terceras partes del presupuesto de inversiones). 1) Respecto de los proyectos, una ejecución levemente superior a 50 % de los recursos anuales no es un buen indicador, teniendo el peor desempeño con menos de 50 % los gobiernos locales, que además tienen 45 % del presupuesto de inversiones. Entre las funciones con mayor presupuesto se avanzó más la ejecución en Transporte y Agricultura, principalmente el Gobierno nacional, aunque no tanto en infraestructura terrestre y de riego. Por el contrario, hubo un resultado negativo en Educación y Vivienda, sobre todo por parte del Gobierno nacional. Entre los sectores, los mejores resultados se observan en Trabajo y MINCETUR, seguidos de Producción, Transporte y Mujer. Los peores resultados se encuentran en MIDIS, Energía, PCM y Educación. Entre los gobiernos regionales destacan en la sierra sur y selva: Apurímac, Puno y San Martín; en tanto, Tumbes, Ica y Cajamarca tienen bajos resultados. Y entre los gobiernos locales, resultados positivos hay en el sur (Cusco y Tacna) y negativos, en el norte (Lambayeque, Áncash, Cajamarca y Tumbes). En resumen, la ejecución llegará como máximo a 55 % del presupuesto, y los recursos dejados de ejecutar ascenderán a más de S/ 20 000 millones. 2) Respecto del gasto, pese a la aceleración de diciembre, se dejaría de ejecutar S/ 25 000 millones a nivel nacional, siendo los gobiernos locales los de peor desempeño. Específicamente, en otros gastos de capital –o activos no vinculados a proyectos–, el desempeño es ligeramente peor en el

Gobierno nacional y se dejará de adquirir S/ 1000 millones, sobre todo en maquinaria, equipos informáticos y médicos. Específicamente, en bienes habrá un excedente de casi S/ 3000 millones. Las mayores compras este año se dieron en alimentos y bebidas, y suministros para uso agropecuario y médico. Específicamente, en servicios habrá un excedente mayor a S/ 10 000 millones. Las partidas con mayor ejecución porcentual son CAS (que también tiene la mayor ejecución en monto), alquileres, limpieza y vigilancia. Por su parte, la menor ejecución porcentual se tiene en mantenimiento, consultoría y publicidad. 3) Respecto del presupuesto para mantenimiento, la ejecución bordeará el 50 % y el monto sin ejecución del año será ligeramente menor a S/ 5000 millones. El peor desempeño estará en los gobiernos regionales y locales, sobre todo en sus vías y con las compras de repuestos y suministros. 4) Respecto del presupuesto para reconstrucción, los resultados se mantienen: Ejecución de 36 % en el 2017, 42 % en el 2018, 46 % en el 2019 y, por ahora, 35 % en 2020. Este año, la ejecución es muy baja en los gobiernos regionales (actividades) y en el Gobierno nacional (proyectos), teniendo los gobiernos locales el mayor avance en ambos casos. La ejecución total en el país no supera el 40 % tras 45 meses. 5) Respecto del presupuesto para COVID-19, el avance total ha sido 85 %, debido al impulso del Gobierno nacional, estando más rezagados los gobiernos regionales y locales. Asimismo, el avance es mayor en actividades (principalmente, por los bonos) que en proyectos (más en estudios que en construcciones o adquisiciones). 6) Respecto de los recursos de endeudamiento, estos representan el 21 % del presupuesto total, pero se ejecutan al 73 % en

El Presupuesto Total del año 2021 asciende a S/ 183 030 millones, que es 3,2 % mayor que el del año 2020 (S/ 177 367 millones). El nuevo presupuesto muestra crecimiento en el servicio de la deuda (12,7 %) y en los gastos corrientes (3,4 %), y una leve caída en los gastos de capital (-0,2 %).

actividades (el total es 81 %) y al 36 % en proyectos (el total es 47 %).

VI. EL PRESUPUESTO DEL 2021 El Presupuesto Total del año 2021 asciende a S/ 183 030 millones, que es 3,2 % mayor que el del año 2020 (S/ 177 367 millones). El nuevo presupuesto muestra crecimiento en el servicio de la deuda (12,7 %) y en los gastos corrientes (3,4 %), y una leve caída en los gastos de capital (-0,2 %). El Presupuesto del Gobierno nacional del año 2021 asciende a S/ 127 421 millones, que es 2,3 % mayor que el del año 2020 (S/ 124 582 millones). El nuevo presupuesto muestra crecimiento en el servicio de la deuda (13,8 %) y en los gastos corrientes (3,0 %), y una caída en los gastos de capital (-4,2 %). El Presupuesto de los Gobiernos Regionales del año 2021 asciende a S/ 33 960 millones, que es 6,4 % mayor que el del año 2020 (S/ 31 906 millones). El nuevo presupuesto muestra crecimiento en los gastos de capital (9,6 %), en los ESPECIAL: PRESUPUESTO PÚBLICO 2021

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La distribución del presupuesto total y del gasto del año 2021 por nivel de gobierno son similares a la del año 2020. gastos corrientes (5,6 %) y en el servicio de la deuda (3,4 %). El Presupuesto de los Gobiernos Locales del año 2021 asciende a S/ 21 649 millones, que es 3,7 % mayor que el del año 2020 (S/ 20 879 millones). El nuevo presupuesto muestra crecimiento en los gastos de capital (7,2 %) y en los gastos corrientes (1,9 %), y una caída en el servicio de la deuda (-14,6 %). 1. Distribución por nivel de gobierno La distribución del presupuesto total del año 2021 por nivel de gobierno es similar a la del año 2020, aunque los gobiernos regionales crecen 6 décimas porcentuales más a costa del Gobierno regional, manteniéndose estable la participación de los gobiernos locales. La distribución del presupuesto de gasto corriente del año 2021 por nivel de gobierno es similar a la del año 2020, aunque los gobiernos regionales crecen levemente, manteniéndose estable la participación de los gobiernos locales. La distribución del presupuesto de gastos de capital del año 2021 por nivel de gobierno respecto de la del año 2020 muestra una caída fuerte en el gobierno nacional, que se reparte igualitariamente entre los gobiernos regionales y locales. La distribución del presupuesto del servicio de la deuda del año 2021 por nivel de gobierno respecto de la del año 2020, muestra un crecimiento de 1 punto porcentual en el gobierno 26 ESPECIAL: PRESUPUESTO PÚBLICO 2021

nacional, que se compensa casi totalmente con una disminución en los gobiernos locales, manteniéndose estable la participación de los gobiernos regionales. 2. Distribución por tipo de gasto La distribución del presupuesto total del año 2021 por tipo de gasto también es similar a la del año 2020, aunque cae 1 punto porcentual la inversión pública, y suben levemente el gasto corriente y fuertemente el servicio de la deuda. La distribución del presupuesto del Gobierno nacional del año 2021 por tipo de gasto muestra una fuerte caída en los gastos de capital (1,6 puntos porcentuales), que es más absorbida por el servicio de la deuda (1,3 puntos porcentuales) que por el gasto corriente. La distribución del presupuesto de los gobiernos regionales del año 2021 por tipo de gasto, muestra un leve crecimiento en los gastos de capital (0,6 puntos porcentuales) a costa de una disminución similar en el gasto corriente. La distribución del presupuesto de los gobiernos locales del año 2021 por tipo de gasto, muestra un fuerte crecimiento en los gastos de capital (1,3 puntos porcentuales), que se compensa más con el gasto corriente (1 punto porcentual) que con el servicio de la deuda.

VII. LA IMPORTANCIA DE LA INVERSIÓN PÚBLICA La finalidad del Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones (INVIERTE.PE) es contribuir al cierre de brechas de infraestructura y la prestación efectiva de los servicios públicos. 1. Relación de la inversión pública con la inversión privada La inversión pública puede intervenir corrigiendo las fallas de mercado y contribuyendo a eliminar las deficiencias en este para procurar

su mejor funcionamiento. Asimismo, la inversión pública puede mejorar la provisión de servicios públicos a las empresas y las familias, de modo tal que brinde condiciones que permitan la operación de las empresas para generar riqueza y la participación de las familias para incrementar su bienestar. En ese sentido, la inversión pública puede servir como orientadora de la inversión privada para impulsarla o promoverla (sobre todo, los nuevos desarrollos que incorporan innovación de procesos o nuevos productos), o puede apoyar el emprendimiento del sector privado para acompañarlo o brindarle condiciones favorables para su funcionamiento. Esta interrelación entre las iniciativas y esfuerzos de los sectores público y privado podría acelerar la percepción de los beneficios para la sociedad. Un ejemplo de esto es el funcionamiento de la programación multianual en los más avanzados países asiáticos. Asimismo, la inversión pública puede articular cronológicamente la inversión de los diversos sectores y de los tres niveles de gobierno para aprovechar economías de escala o generar sinergias que permitan incrementar los beneficios antes indicados. Esta articulación sectorial y espacial, contribuiría con uno de los principios del Sistema Nacional de Programación Multianual como es el impacto territorial de la inversión pública. Un ejemplo de esto es el funcionamiento de los contratos plan en Colombia. Además, podría agregarse en este tema la inversión extranjera directa, que cayó 72 % en el país en el primer semestre del 2020, así como la inversión nacional que enfrenta limitaciones por el lado del financiamiento como por el lado del clima de la incertidumbre, todo lo cual genera un retraso en las decisiones de inversión. Otro tema a incluir en este proceso es la recuperación de las asociaciones público privadas (APP) y de las obras por impuestos (OxI).

La inversión pública puede servir como orientadora de la inversión privada para impulsarla o promoverla, o puede apoyar el emprendimiento del sector privado para acompañarlo o brindarle condiciones favorables para su funcionamiento.

2. Relación de la inversión pública con el crecimiento En nuestro país, el sector terciario (comercio, servicios y otros) representa poco más de la mitad de la economía; mientras que los sectores secundario y primario tienen un peso aproximado a 22 % y 21 %, respectivamente. Así, dado el peso específico en la economía del sector terciario, es importante el desempeño de este. En el periodo enero-octubre del 2020, el país acumula una caída de 13,38 %, de los cuales 8,2 puntos porcentuales se originan en el sector terciario (sobre todo, el comercio como reflejo de las limitaciones en la producción de las empresas y las debilidades en el consumo de las familias). El sector secundario, con un peso de 22 % en la economía, explica 3,33 puntos porcentuales de la caída del país en el periodo enero-octubre del 2020. El sector manufactura explica 50 % más de la caída que el sector construcción, pero además pesa más del triple. Por lo que urge seguir impulsando este sector más que el de la construcción, que ya ha dado muestras de recuperación en el mes de octubre.

ESPECIAL: PRESUPUESTO PÚBLICO 2021

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En nuestro país, el sector terciario (comercio, servicios y otros) representa poco más de la mitad de la economía; mientras que los sectores secundario y primario tienen un peso aproximado a 22 % y 21 %, respectivamente. El sector construcción, que pesa casi 5 % en el PBI del país y explica 1,37 puntos porcentuales de la caída del período enero-octubre del 2020, registra un retroceso de 23,83 %, sustentado tanto en el menor consumo interno de cemento (-20,98 %) como en el menor avance físico de las obras (-36,51 %). En este último caso, la caída es mayor en el Gobierno nacional (46 %) y menor en los gobiernos locales (37 %) y, sobre todo, regionales (25 %). El sector primario tuvo una recuperación de la demanda tanto a nivel nacional como mundial, donde incluso se enfrentan cotizaciones internacionales muy favorables. De cada 7 soles, uno es producido por la minería e hidrocarburos, sector que además explica 1,87 puntos porcentuales de la caída. Los otros dos sectores juntos pesan la mitad del anterior y además no tiene un aporte a la caída (la agricultura tiene un aporte positivo de 0,05 puntos porcentuales, el cual se netea con la pesca que tiene un aporte negativo de 0,03 puntos porcentuales). 3. Relación de la inversión pública con el empleo De cada 6 trabajadores en el país, 2 están en el sector primario (agricultura, pesca, minería e hidrocarburos), 1 en el secundario (manufactura y construcción) y 3 en el terciario (comercio, servicios y otros). 28 ESPECIAL: PRESUPUESTO PÚBLICO 2021

Según el INEI, en el país se va perdiendo 2 942 400 empleos, de los cuales la construcción (el sector más relacionado con la inversión pública) es responsable del 4 % de los empleos (118 900). En el mismo sector secundario, la manufactura explica otro 10 % de la caída de los empleos en el país (296 400). Los mayores problemas se presentan en el sector terciario, con el mayor peso en producción y empleo (más del 50 % en cada caso). Este sector explica más de 60 % de la caída (8,2 de los 13,38 puntos porcentuales) y ha observado la pérdida de 3 155 700 empleos, con lo cual el impacto podría alcanzar a 8 millones de peruanos. El sector primario es el más optimista. En la minería, se ha perdido 126 100 empleos y en la pesca 44 300 empleos; sin embargo, la agricultura ha empleado a 799 100 trabajadores más que hace un año. Este último sector presenta una demanda sostenida y creciente, nacional e internacional, que configura una situación positiva que podría variar dependiendo de la solución que se plantee tras la derogación de la Ley de Promoción Agraria en el Congreso de la República. 4. Relación de la inversión pública con la pobreza La inversión pública puede mover la economía del país e impactar por tanto en el crecimiento económico, donde cada punto porcentual de mejora puede impactar en 0,31 puntos porcentuales de reducción de la pobreza. En el 2020, se espera un aumento de la pobreza de 20 % a 27 %, el mayor nivel en los últimos diez años y, dependiendo de la intensidad de la recuperación económica, en el 2021, la pobreza alcanzaría el 25 %, igualmente la mayor en una década. El problema estará ahora más latente que antes, pues tras la crisis sanitaria ha aumentado las

condiciones de vulnerabilidad de las familias con ingresos informales o eventuales; se han debilitado el empleo (-17 %) y el ingreso (-7 %); y las familias han enfrentado mayores complicaciones para cumplir con el pago de sus múltiples deudas, requiriendo cada vez más del acceso al crédito, o las flexibilidades en el uso de los fondos de las AFP o de la CTS, o de las asignaciones dinerarias de la ONP o de los múltiples bonos.

VIII. EL PANORAMA MACROECONÓMICO 1. Acompañamiento al cambiante entorno mundial En esta coyuntura extrema con pocos precedentes es necesario construir el análisis recurriendo a las mejores iniciativas asiáticas y europeas, y sin ir muy lejos, centro y sudamericanas. La situación actual con los resultados negativos en materia sanitaria y económica no debe sorprendernos, pues tenemos una gestión reactiva con diagnósticos imprecisos y soluciones tardías. El comercio internacional ofrece un panorama inmejorable, que se debe aprovechar. Por ejemplo, se observa una demanda creciente en los países que ya superaron la pandemia (los asiáticos) o que están aprendiendo a convivir con ella liberando progresivamente sus economías (los europeos y, poco a poco, los latinoamericanos). La demanda se concentra en las exportaciones agropecuarias que comienzan a tener precios cada vez mejores (además de otras variables favorables como los términos de intercambio o el tipo de cambio), o en las exportaciones mineras que ya están registrando precios históricos de 2 a 7 años en algunos casos.

De cada 6 trabajadores en el país, 2 están en el sector primario (agricultura, pesca, minería e hidrocarburos), 1 en el secundario (manufactura y construcción) y 3 en el terciario (comercio, servicios y otros).

la actividad del Estado y un documento que orienta las decisiones de los privados, para la inversión de las empresas y para el consumo de las familias. Según el reiterado pronunciamiento del Consejo Fiscal, se debe sincerar la proyección del déficit fiscal para los siguientes años, que supone un gasto elevado (además incierto, tras el debilitamiento de la gestión actual y el advenimiento de una nueva tras la elección del año 2021), que requiere una recaudación tributaria inalcanzable en esta coyuntura de producción, ventas, consumo, ingreso y empleo. Asimismo, según el mismo Consejo Fiscal, se debe garantizar la sostenibilidad fiscal definiendo límites a la acción estatal y al nivel de deuda pública, por lo antes expuesto y con anterioridad al inicio del proceso presupuestal para el año 2022. Finalmente, el Consejo Fiscal recomendó consolidar la deuda para evitar un mayor déficit fiscal en los años siguientes.

2. Sinceramiento del Marco Macroeconómico Multianual

3. Equilibro de las cuentas fiscales

El Marco Macroeconómico Multianual 20212024 es el instrumento de gestión que sustenta

La crisis sanitaria obligó a un gasto extraordinario y, además, motivó una cuarentena que

ESPECIAL: PRESUPUESTO PÚBLICO 2021

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En el 2020, se espera un aumento de la pobreza de 20 % a 27 %, el mayor nivel en los últimos diez años y, dependiendo de la intensidad de la recuperación económica, en el 2021, la pobreza alcanzaría el 25 %, igualmente el mayor en una década.

afectó fuertemente la economía. Luego, esto se pretendió superar con un mayor esfuerzo fiscal en materia laboral, tributaria y financiera, con el fin de oxigenar a las empresas y sostener el empleo. Todo esto elevó el déficit fiscal en este año 2020 de 1,6 % a 9,3 % del PBI, según el Banco Central de Reserva del Perú. Desafortunadamente, aún no se ha superado la crisis sanitaria (llegamos en un momento al quinto lugar en contagios y al primer lugar en muertes por millón) y económica (llegamos a tener la tercera mayor recesión proyectada para el 2020), por lo que se debe sostener el esfuerzo estatal sin presionar mucho al déficit fiscal; en consecuencia, habrá que sincerar el gasto y priorizarlo también, focalizándolo en las funciones y los sectores que generen el mayor impacto posible, para mitigar los efectos negativos de la crisis citada y recuperar la senda anterior a la pandemia del año 2020 y a la desaceleración económica del año 2019. Además de gastar más y gastar bien, se debe equilibrar las cuentas fiscales, focalizando el esfuerzo también en la recaudación tributaria: (i) enfrentando la ilegalidad con “mapas de calor” para detectar la economía negra y las

30 ESPECIAL: PRESUPUESTO PÚBLICO 2021

ventas en negro; (ii) concentrando su accionar en el principal y relativizando los accesorios, para hacer más atractivo el inmediato saneamiento tributario; (iii) promoviendo el adelanto de impuestos de los años 2020 y 2021; y (iv) ejecutando el gasto comprometido, recibiendo y aprobando los bienes y servicios contratados, y devengando y girando las deudas a los proveedores para luego efectivizar el cobro de impuestos correspondientes a esos pagos y a deudas anteriores. 4. Clima político El país atraviesa una época desafiante en su historia en la cual se combinan varias crisis: sanitaria, financiera, económica, moral y política. Estas dos últimas son las más complejas de superar. Históricamente, la política ha demostrado ser un elemento central para deponer posiciones, consensuar intereses y buscar soluciones. No obstante, en el país estamos cada vez más lejos de llegar a esta situación óptima. Desde inicios del siglo, en el 2001, los gobiernos han tenido una fuerte oposición y se ha desarrollado un enfrentamiento interminable entre los poderes Legislativo y Ejecutivo, pero ahora estamos en una situación límite, donde acumulamos una vacancia y dos renuncias presidenciales. En medio de este panorama se tiene un Congreso que propone leyes populistas para resolver problemas estructurales en corto tiempo, las cuales se sumarán pronto a promesas electorales poco aterrizadas e igual de populistas de algunos de los 23 candidatos presidenciales para el 2021, nuevo récord en nuestra política. Esta mezcla de enfrentamiento político y confrontación electoral podría alargar la crisis nacional y reforzar el clima de incertidumbre, lo cual retrasará aún más las decisiones de consumo de las familias e inversión de las empresas.

IX. LAS RECOMENDACIONES PARA LA INVERSIÓN PÚBLICA EN EL 2021 1. Estrategia certera Se requiere una gestión estratégica con una cartera y unas inversiones igualmente estratégicas. En el primer caso (cartera estratégica), se consideraría impacto, articulación y empaquetamiento; mientras que en el segundo (inversiones estratégicas), se elegiría alineamiento, focalización, integralidad y territorialidad. Es importante, además, abordar el cierre de las brechas sociales (educación, salud, saneamiento, nutrición y protección) en forma conjunta. Para ello, habrá que articular la gestión social desde y entre los tres niveles de gobierno mediante: (i) la mejora de los servicios; (ii) la mejora de la gestión de los servicios; (iii) la integración de los servicios; y (iv) la mejora de la gestión integrada de los servicios. Análogamente, se debe enfrentar las brechas económicas dependientes de la infraestructura general (saneamiento, energía, telecomunicaciones y vialidad interurbana) y de la infraestructura específica (embarcaderos, turismo y riego), además de la integración de la red de servicios locales (vialidad urbana, limpieza pública, recreación y seguridad ciudadana). Adicionalmente a esto último, se debería integrar la articulación pública y privada, la difusión de buenas prácticas, los servicios de asistencia técnica y de soporte empresarial, así como las múltiples formas de financiamiento como Pro Compite, Agro Ideas y otros fondos nacionales (como Turismo Emprende, Agro Emprende, Innóvate Perú, pesca y acuicultura, desarrollo de ciencia y tecnología, etc.). 2. Operadores sólidos Los resultados antes expuestos tienen su explicación en una multiplicidad de factores, siendo uno de ellos las capacidades institucionales sustentadas en las capacidades profesionales: conocimientos, habilidades y actitudes.

Para equilibrar las cuentas fiscales se debe: enfrentar la ilegalidad con “mapas de calor”, hacer más atractivo el inmediato saneamiento tributario, promover el adelanto de impuestos de los años 2020 y 2021, y ejecutar el gasto comprometido.

Algunos puntos a enfrentar son los cambios normativos, conceptuales o interpretativos; la insuficiente práctica o entrenamiento de los profesionales y la falta de liderazgo y compromiso, así como la inseguridad de los operadores. Ante este conjunto de desafíos se puede desarrollar una estrategia de fortalecimiento de capacidades en tres niveles que contemple, para las diferentes entidades en los diversos territorios y sobre los temas más relevantes: (i) capacitación, asistencia técnica y formación en servicio; (ii) intercambio de experiencias y pasantía; y (iii) sistematización y gestión del conocimiento. 3. Ejecución eficaz La ejecución atraviesa varios sistemas administrativos y también varias unidades orgánicas de las diferentes entidades de los tres niveles de gobierno. Por ello, se requiere un sistema de seguimiento institucionalizado, dirigido por la autoridad (lo político junto a lo técnico), con participación plena de las unidades orgánicas, y con un funcionamiento regular y sencillo que incluya reportes, acuerdos, compromisos, responsables y plazos, que conozcan y asuman todos los miembros integrantes. ESPECIAL: PRESUPUESTO PÚBLICO 2021

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La inversión pública al 2021 debe contar con una estrategia certera, operadores sólidos, una ejecución eficaz y presupuesto flexible.

Además de propugnar mejoras en los sistemas de contrataciones y de control, se debe impulsar participativamente con los organismos técnicos y reguladores la tramitación de los títulos habilitantes. El seguimiento a las inversiones no debe limitarse a los proyectos, sino extenderse a componentes y metas, así como al detalle de las partidas genéricas y específicas, que incluya los contratos con sus especificidades, responsables, plazos y montos. Y, con esto, priorizar la ejecutabilidad para una ejecución eficiente. El seguimiento debe reflejarse también en los aplicativos informáticos: el físico y financiero en el Sistema INVIERTE.PE (Formato 12-B), el de la certificación, compromiso y devengado en el SIAF, y el avance de obra en el Sistema INFOBRAS. Una estrategia de implementación inmediata es el pago de laudos arbitrales; sentencias judiciales y acuerdos extrarbitrales y extrajudiciales; y el reconocimiento de deudas de servicios, sociales, laborales, pensionarias y a proveedores. Otra estrategia de implementación mediata es ampliar la aplicación de obras por impuestos a la prestación de servicios y la adquisición de bienes, así como permitir el pago de deudas tributarias con bienes y servicios.

32 ESPECIAL: PRESUPUESTO PÚBLICO 2021

4. Presupuesto flexible Esta estrategia ganadora, aplicada por operadores empoderados, en forma sistémica y articulada, por todas las entidades estatales y en todo el territorio nacional, podría contribuir a superar rápidamente la recesión económica, mejorar la fluidez de los mercados, elevar los niveles de inversión y producción, incrementar los niveles de ingreso y empleo, y recuperar los niveles de consumo y bienestar en la sociedad. Asimismo, esta estrategia reactivadora requerirá un presupuesto flexible. Para ello, se deberá revisar el Presupuesto aprobado para el 2021, básicamente en tres aspectos: (i) sinceramiento de los supuestos básicos tomados del Marco Macroeconómico Multianual, principalmente en el rubro de ingresos; (ii) actualización para considerar las actuales circunstancias; y (iii)  compatibilización para dar continuidad rápidamente a las metas pendientes del año 2020 y abordar eficientemente las metas proyectadas para el año 2021. Además, se debe afinar la programación presupuestal, sincerando la estimación de las metas físicas y financieras, y los plazos sobre la base de la ejecutabilidad de las inversiones. Se debe, también, priorizar la culminación de las metas pendientes y el adelantamiento de las metas listas para su inicio. Finalmente, se debe avanzar en la ejecución el proceso presupuestal (certificación, compromiso y devengado) en forma ordenada, programando, ejecutando y rebajando los montos correctos. Por otro lado, se podría extender la continuidad de gasto a todas las inversiones que tengan un avance considerable en un contrato vigente que no haya previsto suficientes recursos en el 2021 debido a que su culminación estaba prevista en el 2020 y sufrió un retraso por los efectos de la crisis sanitaria y económica. En la misma línea, se podría plantear la flexibilización en la utilización de los recursos

de operaciones oficiales de crédito y de los recursos ordinarios asignados con una ley o decreto especial, para que, en caso de retraso, puedan ser asignados normativa, pero expeditivamente a otras inversiones importantes. Además, se podría plantear la libre disponibilidad para intercambiar recursos entre inversiones consideradas proyecto, con inversiones en optimización, ampliación marginal, reposición y recuperación, y con otros gastos de capital.

flexibilización a las partidas de otros gastos de capital (adquisición de activos no financieros no vinculados a proyectos), mantenimiento, adquisición de bienes y prestación de servicios. Estas y otras propuestas pueden tener el éxito deseado en función de su correcta aplicación, pero también de la oportunidad con la que se decida emprenderlas.

Finalmente, respetando como en los casos anteriores, los principios de calidad y transparencia, se podría extender este seguimiento y

ESPECIAL: PRESUPUESTO PÚBLICO 2021

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ESPECIAL DEL MES

PRESUPUESTO PÚBLICO 2021

La rigidez en el gasto público El autor comenta y analiza los gastos rígidos, el impacto que pudiera tener la medida aprobada por el Congreso sobre la reforma constitucional para fijar en 6 % del PBI el gasto en educación (Ley Nº 31097), cómo afectaría al presupuesto 2022, así como qué partidas se deberá compensar presupuestalmente para cubrir ese incremento, eso sin considerar la propuesta política que expuso el nuevo Gobierno en su plan de gobierno. RODOLFO ACUÑA NAMIHAS Economista. Magíster en Gerencia Pública, MBA. Director general de la Oficina General de Planeamiento y Presupuesto del Ministerio de Vivienda. Ex director general de Presupuesto Público del MEF. Expresidente de la Red Internacional de Presupuesto por Resultados del BID.

PALABRAS CLAVE: Presupuesto público // Gasto público // Gasto por niveles // Gasto por funciones // Clasificación económica

I. INTRODUCCIÓN ¿Qué tanta rigidez tiene el gasto público? Fue una pregunta que me asaltó después que el Congreso decidiera aprobar una reforma constitucional para fijar en 6 % del PBI el gasto en educación (Ley Nº 31097). ¿Qué podemos entender por rigidez del gasto? Una simple definición es entenderla como la magnitud de los compromisos, ya sea de tipo legal o contractual, que los gobiernos deben cubrir en el presupuesto del sector público para cada ejercicio fiscal. Consecuentemente, revisemos los gastos considerados para el año 2021 tratando de identificar los principales gastos rígidos, es decir, 34 ESPECIAL: PRESUPUESTO PÚBLICO 2021

aquellos que no podrán ser modificados en el año sin afectar compromisos ya adquiridos.

II. TIPOS DE GASTOS 1. Gastos por niveles de gobierno El artículo 1 de la Ley de Presupuesto del año 2021 - Ley N° 31084 desagrega la Ley de Presupuesto en los tres niveles de gobierno reconocidos por la mayoría de los ciudadanos, a saber: el Gobierno nacional, los gobiernos regionales y los gobiernos locales. De acuerdo con las Leyes Nº 27867 y Nº 27972, los gobiernos regionales y los gobiernos locales son personas jurídicas de derecho público, con autonomía política, económica y administrativa en asuntos de su competencia. Sus presupuestos son determinados por ellos mismos siguiendo las directivas que emite el MEF y aprobados por el Congreso de la República.

Cuadro N° 1 Niveles de gobierno

PRESUPUESTO 2021 millones de S/

1. GOBIERNO NACIONAL

127 420 957 133

2. GOBIERNOS REGIONALES

33 960 119 207

3. GOBIERNOS LOCALES

21 648 693 818

Total

55 608 813 025

183 029 770 158

A lo largo de los años, sus presupuestos se han incrementado de manera importante, constituyéndose en los actores que han impulsado el gasto público ya sea como respuesta a crisis económicas o como parte del impulso al proceso de descentralización del gasto público. Ello hace pensar que los S/ 55,6 mil millones de sus presupuestos difícilmente serían reducidos ante cualquier decisión de gasto que se implemente a futuro. Así que tomaremos como primer dato rígido los gastos asignados a estos niveles de gobierno (ver cuadro Nº 1). Dentro del Gobierno nacional también existen entidades que por su autonomía y competencias

tienen un carácter rígido que hace difícil su reducción, como las entidades señaladas en el cuadro Nº 2. 2. Gastos por funciones Ahora bien, sobre el resto de las entidades se puede hacer un análisis funcional para determinar de manera agregada qué gastos funcionales deberían ser considerados también como rígidas en razón de los compromisos que están detrás de ellos como, por ejemplo, el pago de pensiones, los programas sociales, la deuda pública, los gastos en salud y los gastos en educación, este último en razón de que sería la función a incrementarse. Las definiciones de estas funciones se detallan a continuación:

Cuadro N° 2 Niveles de gobierno

PRESUPUESTO 2021 (por millones de S/)

04004. PODER JUDICIAL 04040. ACADEMIA DE LA MAGISTRATURA

3 054 141 797 15 322 783

19019. CONTRALORÍA GENERAL

624 819 667

20020. DEFENSORÍA DEL PUEBLO

73 569 696

21021. JUNTA NACIONAL DE JUSTICIA

50 046 573

22022. MINISTERIO PÚBLICO

2 582 137 391

24024. TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

45 972 014

28028. CONGRESO DE LA REPÚBLICA

649 368 974

Total

7 095 378 895 ESPECIAL: PRESUPUESTO PÚBLICO 2021

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• Previsión social: que corresponde al nivel máximo de agregación de las acciones desarrolladas para garantizar la cobertura financiera del pago y la asistencia a los asegurados y beneficiarios de los sistemas previsionales a cargo del Estado. Incluye las acciones orientadas a la atención de la seguridad social en salud. • Protección social: que corresponde al nivel máximo de agregación de las acciones desarrolladas para la consecución de los objetivos vinculados al desarrollo social del ser humano en los aspectos relacionados con su amparo, asistencia y la promoción de la igualdad de oportunidades. Es decir, principalmente, los programas sociales que tiene el Estado, donde en una situación donde la pobreza se ha incrementado será difícil de aplicar reducciones. • Deuda pública: que corresponde al nivel de agregación de las acciones desarrolladas para la atención de los compromisos del Estado contraídos por operaciones de endeudamiento interno y externo. La deuda pública deberá atenderse como un compromiso que asegura el nivel de riesgo país.

Cuadro N° 3 Funciones del GN

PRESUPUESTO 2021 (por millones de S/)

20. SALUD

11 878 583 510

22. EDUCACIÓN

15 180 964 285

23. PROTECCIÓN SOCIAL

5 799 962 502

24. PREVISIÓN SOCIAL

12 152 097 497

25. DEUDA PÚBLICA

14 838 836 728

Total

59 850 444 522

3. Gastos por clasificación económica Finalmente, podemos determinar, a través de la clasificación económica, aquellos gastos operativos sobre los cuales ya existen compromisos y que son muy difíciles de eliminar en el corto plazo, entre ellos se tienen los gastos de planilla, así como aquellos gastos en bienes y servicios que cubren la operatividad del gasto de los servicios que brindan las entidades.

• Salud: que corresponde al nivel máximo de agregación de las acciones y servicios ofrecidos en materia de salud orientados a mejorar el bienestar de la población. Esto se plantea en un escenario en donde se ha demostrado que debemos seguir invirtiendo en salud.

• Personal y obligaciones sociales: son gastos por el pago del personal activo del sector público con vínculo laboral, así como otros beneficios por el ejercicio efectivo del cargo y función de confianza. Asimismo, comprende las obligaciones de responsabilidad del empleador, incluye las asignaciones en especie otorgadas a los servidores públicos.

• Educación: que corresponde al nivel máximo de agregación para la consecución de las acciones y servicios, en materia de educación a nivel nacional, asegurando la formación intelectual, moral, cívica y profesional de la persona, para su participación eficaz en el proceso de desarrollo socioeconómico (ver cuadro Nº 3).

• Bienes y servicios: son gastos por concepto de adquisición de bienes para el funcionamiento institucional y cumplimiento de funciones, así como por los pagos por servicios de diversa naturaleza prestados por personas naturales, sin vínculo laboral con el Estado, o personas jurdídicas (ver cuadro Nº 4).

36 ESPECIAL: PRESUPUESTO PÚBLICO 2021

Cuadro N° 4 PRESUPUESTO 2021

Genéricas del gasto GN

(por millones de S/) 1. PERSONAL Y OBLIGACIONES SOCIALES

13 579 805 999

3. BIENES Y SERVICIOS

14 179 868 351

Total de genéricas rígidas

27 759 674 350

Total

59 850 444 522

III. TOTAL GASTO RÍGIDO De lo revisado hasta el momento podemos decir que una primera aproximación del total gasto rígido que tiene el presupuesto del año 2021 es equivalente al 82 %, y digo primera aproximación pues desconozco los montos rígidos considerados en la reserva de contingencia, así como cuánto de los gastos de inversión tiene carácter continuo y no puede ser eliminado sin paralizar obras o generar costos adicionales por los contratos comprometidos: Cuadro N° 5 CONCEPTOS

MILLONES DE S/

Presupuesto de gobiernos regionales y locales

55 608 813 025

Presupuesto de entidades del GN rígidas

7 095 378 865

Presupuesto de funciones rígidas

59 850 444 522

Presupuesto de genéricas rígidas

27 759 674 350

Total

150 314 210 762

PRESUPUESTO TOTAL

183 029 770 158

PORCENTAJE RÍGIDO

82,1 %

¿Qué tanta rigidez tiene el gasto público si el Congreso decidiera aprobar una reforma constitucional para fijar en 6 % del PBI el gasto en educación?

IV. ¿CUÁL ES EL IMPACTO DE LA MEDIDA DEL CONGRESO? Ahora bien, ¿cuánto significa incrementar el presupuesto de educación de 4,4 % a 6 % como mínimo? Si el presupuesto de la función total de educación asciende a S/ 33,1 mil millones y el PBI estimado según el Marco Macroeconómico Multianual del 2021-2024 se estima en S/ 749,5 mil millones, necesitaríamos aproximadamente S/ 11,8 mil millones para cubrir el mandato constitucional. Si sumamos esos S/ 11,8 mil millones a los S/ 150 mil millones ya identificados como gasto rígido, elevaríamos la rigidez del gasto del 82,1 % al 88,5 %, es decir, 6,5 puntos porcentuales. Una medida comparativa siempre es válida para entender el impacto de la norma aprobada. En ese sentido, si el ajuste tuviera que aplicarse este año, tendríamos que reducir los gastos de inversión de aquellas funciones a las cuales no hemos considerado como “rígidas”. Por ejemplo, un ajuste de S/ 11,8 mil millones implicaría dejar sin inversión a la función Transporte que es desarrollada principalmente por el MTC y aproximadamente el 40 % de la inversión de la función agraria, ejecutada principalmente por el Ministerio de Agricultura (ver cuadro Nº 6). Finalmente, la ejecución histórica de la función educación pone en duda que se pueda ejecutar un incremento tan importante de recursos en un año, por lo que dejarían saldos que para su reutilización deberán ser aprobados por ley del ESPECIAL: PRESUPUESTO PÚBLICO 2021

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Cuadro N° 6 PRESUPUESTO 2021

Etiquetas de columna 6. ADQUISICIÓN DE ACTIVOS NO FINANCIEROS

Funciones del gasto GN

(por millones de S/) 02. RELACIONES EXTERIORES

852 107

03. PLANEAMIENTO, GESTIÓN Y RESERVA DE CONTINGENCIA

793 352 181

04. DEFENSA Y SEGURIDAD NACIONAL

184 020 933

05. ORDEN PÚBLICO Y SEGURIDAD

312 491 964

06. JUSTICIA

183 172 022

07. TRABAJO

39 621 108

08. COMERCIO

37 666 857

09. TURISMO

41 711 412

10. AGROPECUARIA

5 691 958 090

11. PESCA

115 213 627

12. ENERGÍA

222 450 101

13. MINERÍA

6 175 400

14. INDUSTRIA 15. TRANSPORTE

47 511 541 8 867 560 177

16. COMUNICACIONES

409 653 523

17. AMBIENTE

240 526 074

18. SANEAMIENTO 19. VIVIENDA Y DESARROLLO URBANO 21. CULTURA Y DEPORTE Total

Congreso. Las preguntas que surgen pueden estar en este sentido: ¿el Congreso aceptará un proyecto de presupuesto presentado por el Poder Ejecutivo que no cumpla el 6 % destinado a educación? ¿Es factible que la norma constitucional pueda ser aplicada progresivamente, que se requiere para ello? ¿Qué tanto podremos modificar el presupuesto después de aprobado sin que se considere que se afecta al mandato constitucional? 38 ESPECIAL: PRESUPUESTO PÚBLICO 2021

1 428 508 034 86 957 366 161 851 597 18 871 254 114

Como puede apreciarse, la rigidez fiscal incluida por el Congreso afectará la estructura del gasto público del presupuesto del año 2022 drásticamente, pues difícilmente en un proceso de recuperación económica, y más aún de cambio de administración gubernamental, el Estado podrá generar recursos adicionales para financiar la decisión de incrementar el presupuesto de Educación. Esto quiere decir que aquellos sectores no considerados “rígidos” recibirán

menos recursos de la nueva torta fiscal que se defina para el año 2022 y, por ende, deberán replantear sus estrategias para dar solución a los problemas públicos que tienen como encargo resolver. Finalmente, la próxima administración de gobierno que gane las elecciones presidenciales enfrentará importantes presiones para incrementar la deuda pública, tanto para cubrir los gastos corrientes y de inversión ya comprometidos por los diferentes sectores como “continuidad” de lo que desarrolle el sector público durante el año 2021, así como de financiar su

propuesta política que expuso en su plan de gobierno. Esto puede alejar al país de la senda de sostenibilidad y equilibrio fiscal que ha sido una de las fortalezas que ha permitido al Perú mostrarse como uno de los países de menor riesgo en la región.

ESPECIAL: PRESUPUESTO PÚBLICO 2021

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ESPECIAL DEL MES

PRESUPUESTO PÚBLICO 2021

Medidas para mejorar la ejecución de la inversión pública en el 2021 La ejecución de la inversión pública no ha logrado despegar durante los últimos años, presentando cifras que evidencian una capacidad para ejecutar por debajo de lo proyectado, situación que se ha visto acrecentada en el año 2020, con la pandemia por la COVID-19 y la crisis política peruana. Siendo la inversión pública un elemento importante para la reactivación de la economía, la expectativa por su crecimiento en el 2021 es grande y tendrá como uno de sus principales retos el reflote de inversiones públicas en ejecución que se encuentran paralizadas, que deben ser acompañadas con distintas medidas que sugerimos en el presente artículo. KARLA GAVIÑO MASÍAS Magíster en Finanzas y Derecho Corporativo por la Universidad ESAN. Abogada por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Docente de la Universidad del Pacífico. Consultora especialista en Gestión Pública e Inversiones.

PALABRAS CLAVE: Inversión pública / Gestión pública / Infraestructura / Ejecución / Reactivación económica / Economía

I. INTRODUCCIÓN Distintos analistas señalan la importancia de la inversión pública para impulsar la reactivación económica en el contexto de la COVID-19. Coincidiendo con ello, el discurso oficial afirma la apuesta del Gobierno por la inversión pública como principal detonador de la economía peruana, esperando que cree empleabilidad y empuje a la inversión privada. Inclusive, se ha anunciado que se espera su crecimiento aproximado del 20 % durante el año 2021.

40 ESPECIAL: PRESUPUESTO PÚBLICO 2021

Si bien distintos factores, incluyendo la reapertura de las actividades económicas, pueden haber apoyado a que en los meses de noviembre y diciembre del 2020 se haya visto una cierta recuperación en la ejecución de los recursos destinados a la inversión pública, los problemas de fondo para lograr una adecuada y oportuna ejecución continúan estando presentes, afectando su crecimiento. Precisamos que no se espera que en el corto tiempo de duración que tiene un gobierno de transición, en medio de una crisis sanitaria y política, pueda solucionar todas las aristas de la crisis económica, ni tampoco de los temas de fondo de la ejecución de la infraestructura

pública. No obstante ello, el logro de la cifra anunciada para el 2021 dependerá en gran medida de la capacidad para destrabar inversiones públicas paralizadas, a lo que se sumarán el manejo de la pandemia y la repercusión que la política tiene en los proyectos de infraestructura (así como en la economía en general). A ello, consideramos importante agregar un grupo de inversiones pequeñas de rápida ejecución, debidamente identificadas, acompañadas en su manejo técnico y en la gestión de su ejecución. Moverse en dos planos, a través de un grupo específico de proyectos con algún avance de ejecución y de inversiones pequeñas agrupadas, previendo (o atendiendo) en ambos casos los problemas que con mayor frecuencia paralizan la ejecución de las inversiones, parece ser la salida para un gobierno de transición en el contexto actual. El reto no es menor, todo lo contrario, es complejo y requiere mucha capacidad de gestión. En el presente artículo abordaremos esta situación, aportando ideas y recomendaciones para afrontarla.

II. ANÁLISIS 1. La ejecución de la inversión pública en los últimos cinco años Las cifras de los últimos años correspondientes a la ejecución anual del gasto destinado a proyectos, que engloba en general a las inversiones públicas (proyectos de inversión –incluyendo estudios de preinversión–, así como a las inversiones de optimización, ampliación marginal, rehabilitación y reposición), evidencian que la inversión pública no ha logrado superar las complejidades de fondo que dificultan su crecimiento, a pesar de que se produjo el reemplazo del Sistema Nacional de Inversión Pública (en adelante, SNIP), por el Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones (en adelante, INVIERTE.PE), que entró en vigencia en febrero de 2017 y que cuenta con normas aplicables a la fase de ejecución vigentes desde finales del 2017. Así, las cifras

El logro de la cifra anunciada para el 2021 (crecimiento económico del 20 %) dependerá en gran medida de la capacidad para destrabar inversiones públicas paralizadas, a lo que se sumarán el manejo de la pandemia y la repercusión que la política tiene en los proyectos de infraestructura.

de ejecución del INVIERTE.PE, aún no logran superar a las cifras del derogado SNIP. En el cuadro N° 1 podemos apreciar los porcentajes anuales de ejecución de la inversión pública, respecto del monto total destinado en cada año. Cuadro N° 1 Porcentajes anuales de ejecución de la inversión pública Año

Ejecución del gasto destinado a proyectos

2014

78 %

2015

78 %

2016

67,60 %

2017

67 %

2018

65,40 %

2019

65 %

2020

43,4 %*

* Fecha de corte al 21.12.2020 Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas. Elaboración propia.

ESPECIAL: PRESUPUESTO PÚBLICO 2021

41

Las cifras de los últimos años correspondientes a la ejecución anual del gasto destinado a proyectos evidencian que la inversión pública no ha logrado superar las complejidades de fondo que dificultan su crecimiento.

La información mostrada es pública y oficial, habiendo sido obtenida del portal de Consulta Amigable del Ministerio de Economía y Finanzas1. Hemos tomado como referencia los años 2014 al 2020, atendiendo al récord histórico conseguido en la ejecución de la inversión pública durante los años 2014 y 2015, ascendiendo a 78 % en cada uno. No obstante, es de notar que inclusive en ambos años, también se tuvo un porcentaje de recursos no ejecutados a pesar de estar prevista su ejecución (22 %). Afirmamos, entonces, que incluso en los años con mejor desempeño en la ejecución de la inversión púbica se han tenido dificultades no superadas para lograr la ejecución adecuada y oportuna de las inversiones. Continuando con la cronología, en el año 2016 se produjeron las elecciones nacionales, que en materia de inversión pública trajeron incertidumbre sobre si continuaría o no la vigencia del SNIP, lo cual produjo un cierto repliegue de la inversión pública. Una vez producida su derogación, continuaron en aplicación transitoria las normas del SNIP para los proyectos en marcha en tanto se contase con la normatividad aplicable del INVIERTE.PE. De manera 1 Información tomada del aplicativo Consulta Amigable del Ministerio de Economía y Finanzas, disponible en www.mef. gob.pe

42 ESPECIAL: PRESUPUESTO PÚBLICO 2021

similar como ocurrió previamente con la formulación y evaluación de las inversiones públicas cuando diversas entidades públicas optaron por no formular nuevos estudios de preinversión hasta no contar con las disposiciones aplicables del INVIERTE.PE, distintas entidades públicas optaron por no contratar la elaboración de expedientes técnicos ni iniciar la ejecución de nuevas inversiones, hasta que se produjera la publicación de la normativa del INVIERTE.PE para la fase de ejecución. A partir de finales del 2017, con la publicación de las primeras normas específicas para la fase de ejecución del INVIERTE.PE, podremos encontrar la presencia de inversiones públicas que inician su ejecución en el marco de este Sistema Nacional, siendo el rango del 2017 al 2019, años donde la inversión pública año a año disminuía en términos porcentuales su ejecución, sin que ello desmerezca los esfuerzos por lograr su crecimiento. Quizá una primera explicación de la disminución de la capacidad de ejecución sea que no teníamos debidamente diagnosticados cuáles eran los problemas y de qué manera mitigarlos, por ejemplo, el INVIERTE.PE en sus inicios se centró mucho en acelerar la fase de preinversión y evaluación como si ahí estuviera la principal causa de las inversiones paralizadas. Si bien se intentó no afectar la calidad técnica de las inversiones, los principales problemas que se presentan durante la ejecución incluyen la insuficiente información técnica con que llegan las inversiones a esta fase, como veremos más adelante. Durante el primer semestre del 2020, la caída del PBI fue de -17,4 % y la inversión pública se contrajo en 43,3 %. A mediados de setiembre de 2020, el monto total ejecutado de gastos para inversión llegaba a 24,7 %, presentándose un incremento en la ejecución durante el último trimestre del año que permitió llegar a 43,4 % a mediados de diciembre. La crisis económica que estos indicadores evidencian responde al contexto de la COVID-19, con

medidas de cierre de la economía y aislamiento físico obligatorio desde marzo hasta mediados de año, aproximadamente.

Incluso, en los años con mejor desempeño en la ejecución de la inversión púbica se ha tenido dificultades no superadas para lograr la ejecución adecuada y oportuna de las inversiones.

Del panorama descrito surgen de manera general las siguientes dudas: ¿por qué en vez de mejorar los índices de ejecución se ha producido un retroceso?; ¿cuáles son las principales dificultades para ejecutar inversiones públicas?; ¿qué medidas podrían tomarse para mejorar la ejecución de la inversión pública en el 2021? A continuación trataremos de dar respuesta a dichas interrogantes. 2. Principales dificultades En foros y columnas de opinión distintos analistas hemos señalado diferentes causas o elementos que hacen de la ejecución de la inversión pública un tema complejo. Cada especialista esboza un diagnóstico con base en su propia experiencia práctica en las inversiones en las cuales ha participado directa o indirectamente, normalmente las coincidencias en las opiniones apuntan a aspectos técnicos y de gestión. A ellas, consideramos deben agregarse en el análisis del 2020, los elementos de contexto como son la COVID-19 y la crisis política nacional. 2.1. Dificultades según en dónde se originan Será también importante tener presente en el análisis de la ejecución de las inversiones las deficiencias de gestión en distintos planos (y, por tanto, en distintas manos llamadas a aportar a la solución al problema). a. Al interior del propio sistema de inversiones: conocida es la falta de articulación entre los distintos órganos conformantes del INVIERTE.PE, como parte de la fragmentación en la cultura de la inversión pública, actuando cada oficina, dependencia, órgano o área involucrada como un compartimiento estanco, donde el objetivo central es el cumplimiento puntual de la obligación de cada una de estas, perdiéndose entre los procesos, formatos

y memorandos, el objetivo de la inversión como un todo integrado, más aún cuando sumamos consultores y contratistas con quienes las entidades se relacionan con base en productos puntales, y no a todo el aporte que pueden brindar para el desarrollo de cada inversión pública.

Si las entidades públicas quieren lograr el repunte de su ejecución en el 2021, el tratamiento integral de la inversión pública, la colaboración al interior de la propia organización, necesitan de un liderazgo al más alto nivel de la institución. Este cambio de “chip” no se va a producir solo, el rector del Sistema es el llamado a contribuir para el desarrollo de mejores prácticas de gestión colaborativas. Lo expuesto aplica también para el caso de inversiones en las cuales participan distintas entidades públicas.

b. En el cruce de los distintos sistemas del Estado que regulan distintos aspectos o procesos en esta etapa: como son el INVIERTE.PE, el presupuesto público, el sistema de Tesorería, Control, Abastecimiento, Gestión de Recursos Humanos, el sistema de promoción de la inversión privada en los casos de inversiones públicas que se realicen por Asociación PúblicoPrivada (en adelante, APP), entre otros.

Podría válidamente afirmarse que en todas las fases del ciclo de inversión se producen ESPECIAL: PRESUPUESTO PÚBLICO 2021

43

Una primera explicación de la disminución de la capacidad de ejecución (entre el 2017 y 2019) es que no teníamos debidamente diagnosticados cuáles eran los problemas y de qué manera mitigarlos.

cruces con otros sistemas del Estado, sobre todo en la etapa de funcionamiento a la cual aún no se le ha puesto el reflector suficiente para analizar en detalle el servicio que se presta con la inversión pública (incluyendo condiciones como su oportunidad, cantidad, calidad, entre otras); no obstante, si bien el reto de la articulación es constante e intrínseco a todo el ciclo, en la ejecución encontramos fuertes debilidades de articulación que explican en gran medida la situación de la inversión pública. c. Otra normativa o procesos vigentes: si bien no son regulados en el marco de un sistema del Estado, forman parte de los aspectos a revisar para ejecutar una inversión pública (permisos administrativos municipales, acuerdos entre instituciones del Estado, entre otros). 2.2. Obras paralizadas en cifras Sobre el particular, la Contraloría General de la República (en adelante, CGR) publicó en marzo de 2019 el Reporte de obras paralizadas 2019 (CGR, marzo 2019), según el cual al 31 de julio del 2018 se tenían 867 obras públicas paralizadas en los niveles de Gobierno nacional y gobiernos regionales, no incluyó gobiernos locales ni sus entidades o empresas adscritas. El monto total a que ascienden las 867 obras es de S/ 16 870 855 767,00, correspondiendo 44 ESPECIAL: PRESUPUESTO PÚBLICO 2021

al Gobierno nacional 495 obras (57 % del total) por S/ 8 682 077 012,00, y al nivel de gobierno regional un total de 372 obras (43 %), por S/ 8 188 778 755,00. En términos departamentales, la mayor cantidad de proyectos se encuentran en Áncash con 99 obras, mientras que en términos monetarios el mayor monto total de obras paralizadas se encuentra en el departamento de Lima, con S/ 3 347 881 530 correspondiente a 75 obras. Respecto de la modalidad de ejecución, de la información proporcionada por la CGR se evidencia que 607 obras paralizadas con un monto contractual total de S/ 9 291 670 303,00, es decir, la mayor cantidad se realizan mediante contratación pública (Ley de Contrataciones del Estado y su Reglamento), seguida en segundo lugar por 143 obras por un monto contractual total de S/ 596 113 248,00 que se ejecutan por administración directa. En términos de monto, después de las obras paralizadas por contratación pública, se encuentran 12 APP, con un monto contractual total de S/ 6 576 244 853,00. Lo expuesto se evidencia en cuadro N° 2 extraído del mencionado reporte de la CGR. Al respecto, consideramos que la mayor cantidad de inversiones en el país se ejecuta empleando la normativa de las contrataciones del Estado, la cual, además, ostenta una lógica adversarial que ha sido y sigue siendo materia de diversas controversias, no sorprende entonces que según las cifras de la CGR, tanto a nivel nacional como regional, la mayor cantidad de obras paralizadas se encuentren en ejecución a través de dicha regulación. En el caso de la administración directa, nos encontramos ante inversiones que se ejecutan directamente con personal de la propia entidad pública, es decir, sin contratar a una empresa privada. El arraigo de esta modalidad, principalmente en el sur del país, se encuentra vinculada a los argumentos empleados políticamente para su promoción, como son el ahorro en costos (al no contratar a una empresa) y la

Cuadro N° 2 Ejecución por modalidades Gobierno nacional Modalidad de ejecución

Gobierno regional

Total Monto contractual S/

Nº obras

Monto contractual S/

Nº obras

Monto contractual S/

Nº obras

363

5 039 318 868

244

4 252 351 435

607

9 291 670 303

55

APP

3

3 370 108 994

9

3 206 135 860

12

6 576 244 853

39

Administración directa

44

157 551 478

99

438 561 770

143

596 113 248

4

Organismos internacional - APP

0

0

1

266 623 694

1

266 623 694

2

Núcleo Ejecutor

83

115 097 672

0

0

83

115 097 672

1

Encargo al municipio

0

0

16

25 105 996

16

25 105 996

0

8 682 077 012

369

8 188 778 755

862

16 870 855 767

Contrata

Subtotal Información limitada Total

493 2 495

0 8 682 077 012

3 372

0 8 188 778 755

5 867

% Monto contractual

0 16 870 855 767

100 0 100

Fuente: Contraloría General de la República.

generación de trabajo (pues la entidad pública emplearía personas de la localidad como mano de obra para ayudar en la ejecución de la inversión); a cambio, se castiga la calidad técnica del expediente técnico y de la ejecución, por lo que las paralizaciones detectadas por la CGR tampoco son una sorpresa. Algo similar ocurre con los núcleos ejecutores tanto en discurso de fomento, como en consecuencias. En el caso de las APP, que numéricamente podrían encontrarse entre las modalidades menos empleadas en número, destaca el monto que cada APP implica por ser proyectos de gran envergadura. En la inversión pública que se realiza mediante APP (APP de tipo cofinanciadas), las demoras o paralizaciones durante la ejecución, las constantes adendas a los contratos son frecuentes elementos de críticas. Las APP, de concretarse como un mecanismo adecuado en calidad y en tiempos, podrían

impactar de forma importante en el gasto destinado a proyectos y en la economía nacional. Podemos afirmar así que las distintas modalidades de ejecución comparten problemas de fondo, que mucho tienen que ver con la carencia de una adecuada información técnica de calidad elaborada para la inversión, la gestión desarticulada y fragmentada de los sistemas y de los procesos en general que confluyen en esta etapa, problemas de saneamientos físico legales, de acuerdos entre entidades, corrupción, problemas sociales y otros más que podríamos continuar enumerando, no obstante los antes señalados son los que cuentan con mayor consenso. 2.3. Motivos de paralización de obras A continuación, veremos los principales motivos por los cuales las obras se encuentran ESPECIAL: PRESUPUESTO PÚBLICO 2021

45

paralizadas. Para ello, tomaremos en cuenta las cifras dadas por la CGR, atendiendo a que el INVIERTE.PE aún no cuenta con estudios o evaluaciones puestas a disposición pública que analicen la situación de la gestión de las inversiones. Dicho sea de paso, quienes vimos de cerca el tránsito de un sistema de inversión a otro, conocemos que el término “gestión” forma parte del nombre del nuevo sistema, precisamente para enfatizar la necesidad de articular las fases que conforman el ciclo de inversión, buscando con ello orientar a que no se continuase con un manejo fragmentado, como ocurría con el SNIP, por lo que resulta importante y necesaria su medición y análisis. En el cuadro N° 3, extraído del citado reporte, podemos apreciar las principales causas de las paralizaciones detectadas en las obras, incluyendo cantidades y porcentajes respecto del total. Cuadro N° 3 Principales causas de las paralizaciones detectadas en las obras Causas de la paralización

Obras Nº

%

Deficiencias técnicas/incumplimiento contractual

340

39

En arbitraje

242

28

Limitaciones presupuestales

126

15

Disponibilidad del terreno

27

3

Cambio de profesionales

18

2

Cierre de proyecto

3

0

Factores climatológicos

2

0

Intervenida por fiscalía

2

0

Otros

2

0

Obra judicializada por la municipalidad

1

0

Vigencia de convenio

1

0

Subtotal

764

88

Información limitada

103

12

Total

867

100

Fuente: Contraloría General de la República.

46 ESPECIAL: PRESUPUESTO PÚBLICO 2021

Para efectos del presente artículo analizaremos brevemente las cinco primeras razones de obras paralizadas evidenciadas por la CGR. La principal causa de la paralización de las obras responde a deficiencias técnicas y/o inclumplimientos contractuales. Al respecto, si bien no se cuenta con una evaluación de la calidad de las declaraciones de viabilidad en el marco del INVIERTE.PE, o evidencia oficial puesta a disposición pública sobre la misma, tenemos importantes argumentos para sostener que la calidad de las inversiones públicas que llegan a la fase de ejecución en el marco del INVIERTE.PE no ha superado a la calidad de las que llegaban con el SNIP, siendo, por tanto, importante reforzar este aspecto dadas las consecuencias directas que tiene en el expediente técnico y en la ejecución física de la inversión. Podemos afirmar que a la fecha de revisión de la CGR ya se encontraba vigente el INVIERTE.PE, y atendiendo a que la fase de formulación y evaluación de las inversiones públicas fue de las primeras fases en contar con una regulación específica en el marco del nuevo sistema en el año 2017, los resultados de las obras paralizadas por insuficiente calidad técnica del 2018 incluían resultados de la calidad técnica de inversiones declaradas viables o aprobadas en el marco del INVIERTE.PE y que habían ingresado a fase de ejecución (cabe señalar que la muestra incluye proyectos con distintos niveles de avance, desde aquellos que recien iban a iniciar la ejecución propiamente, como de aquellos que ya se encontraban con niveles de ejecución bastante avanzados). En concordancia con la regulación de los sistemas de inversión de otros países latinoamericanos, el SNIP contemplaba estudios a nivel de perfil (análisis de alternativas), prefactibilidad y factibilidad (análisis a mayor detalle de alternativa seleccionada). Los niveles de prefactitibilidad y factibilidad eran requeridos según los montos del proyecto. Posteriormente, se permitió el “salto” del perfil a la factibilidad para los proyectos más grandes, sin necesidad

de la prefactibilidad. Finalmente, se incluyó el contenido de este último en el perfil, con lo cual, operativamente, hacia finales de la vigencia del SNIP se tenían hasta dos estudios de preinversión para los proyectos de mayor monto (recogiendo los tres niveles de análisis). Los proyectos de menor monto eran declarados viables con perfil, y aquellos considerados como “proyectos menores” se evaluaban con una ficha técnica. Los órganos técnicos encargados de la formulación y de la evaluación del proyecto eran distintos. A diferencia del SNIP, el INVIERTE.PE redujo la cantidad de estudios de preinversión aplicables, reemplazándolos por fichas técnicas de aprobación o por estudios a nivel de perfil en caso de proyectos de mayor envergadura o mayor complejidad técnica, así como en aquellos a realizar mediante APP. La formulación y evaluación del proyecto recae en un mismo órgano técnico. Si bien el modelo del INVIERTE.PE generó diversas controversias en los espacios más especializados y no resulta el modelo más extendido en la región latinoamericana, que contempla principalmente esquemas más similares a los del derogado SNIP, se esbozaron argumentos de celeridad y agilidad en esta fase que no dejan de ser importantes siempre que no se descuide la calidad técnica, pues tiene repercusiones en la calidad de los expedientes técnicos, siendo estos un tema de fondo para la ejecución. En ese orden de ideas, coincidimos con Eric Franco (2018) cuando recomienda mejorar la calidad de la preinversión y de los expedientes técnicos como una medida para mejorar la ejecución de las inversiones, para quien: (…) invertir en mejorar la calidad en el ciclo de inversión, en la fase de formulación y evaluación, y en la fase de elaboración de los expedientes técnicos, es algo que está al alcance del gobierno en el corto plazo y no requiere mayores modificaciones normativas ni cambios estructurales. En cambio, sí requiere el fortalecimiento de capacidades

Durante el primer semestre del 2020, la caída del PBI fue de -17,4 % y la inversión pública se contrajo en 43,3 %. A mediados de setiembre de 2020, el monto total ejecutado de gastos para inversión llegaba a 24,7 %.

tanto del sector público, a cargo de dirigir el proceso, como del sector privado, a cargo de elaborar los estudios y expedientes, los cuales son usualmente contratados con privados cuando el proyecto es mediano o grande. (p. 18)

En segundo lugar, la CGR destaca las obras paralizadas por encontrarse en arbitraje. Al respecto, per se el arbitraje no debería necesariamente llevar a la paralización de la obra, mucho dependerá de cuál sea la materia que motiva el arbitraje. Por lo general, se trata de arbitrajes por discrepancias en la aplicación del contrato, adicionales de obra que llegaron a esta instancia por falta de acuerdo y discrepancias sobre aspectos técnicos de la obra. En general, si hemos llegado al nivel arbitral es porque nuestra capacidad para ponernos de acuerdo a llegado a su límite, teniendo que recurrir a un tercero con los costos que esto significa en dinero y en tiempo. Un buen nivel técnico en la información, así como un manejo adecuado de los contratos, de la asunción de riesgos, sumado a una buena calidad en la información técnica, puede prever este tipo de escenarios, asi como la implementación de las juntas de resolución de conflictos (dispute boards). En tercer lugar aparecen las limitaciones presupuestales. Si bien pueden darse casos de entidades que por carencia de recursos ven ESPECIAL: PRESUPUESTO PÚBLICO 2021

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Si las entidades públicas quieren lograr el repunte de su ejecución en el 2021, el tratamiento integral de la inversión pública y la colaboración al interior de la propia organización necesitan de un liderazgo al más alto nivel de la institución.

paralizadas las obras, consideramos que serán las menores, dado que el problema en la inversión pública en el país no constituye un problema de falta de recursos (al menos hasta antes de la COVID-19), por el contrario, los recursos han estado ahí y se han devuelvo porque no se han gastado. Lo que sí creemos es que se suscitan escenarios de dificultades para manejar o administrar adecuadamente los recursos, o para cumplir con la presentación oportuna de requisitos cuando los recursos son desembolsados por partes conforme se va avanzando la obra y se van presentando los documentos requeridos (por ejemplo, en las transferencias de recursos de una entidad pública a otra, en los fondos concursables como el FIDT –ex-FONIPREL y FONIE–, entre otros). Posiblemente, cuando como consecuencia de insuficiencias técnicas, durante la ejecución se desprenda la necesidad de trabajos adicionales, estemos frente a adicionales de obra o a adendas contractuales, que sean reflejadas como un problema presupuestal, pero que tienen su origen en un tema previo. En cuarto lugar figura la disponibilidad de terrenos, que constituye una verdadera dificultad a nivel nacional, toda vez que gran cantidad de entidades públicas no cuentan con el saneamiento físico legal de sus terrenos o 48 ESPECIAL: PRESUPUESTO PÚBLICO 2021

inmuebles, lo que genera complicaciones para ejecutar las inversiones públicas. Asimismo, esta situación también se manifiesta cuando la inversión se va a desarrollar en un terreno privado, cuyo propietario no se encuentra debidamente identificado o registrado, a fin de suscribir el acuerdo o convenio respectivo con la entidad pública que ejecutará la inversión. Desde la época del SNIP, se solicitaba el saneamiento físico legal como un requisito para iniciar la ejecución física, dando para la fase de preinversión la opción de declarar la viabilidad contando con los acuerdos institucionales tendentes a lograr el saneamiento físico legal antes de la ejecución, como por ejemplo compromisos de compraventa o cesión en uso, arras, entre otros, que se han logrado aplicar a diversas inversiones públicas. Sin perjuicio de ello, el desconocimiento de estas alternativas perdura, e inclusive conociéndolas, las dificultades de gestión contribuyen a que continúe esta dificultad. En quinto lugar figuran los cambios de profesionales, aspecto que sin duda se ha incrementado en los últimos años como consecuencia de la crisis política que ha vivido y continúa viviendo el país, encontrándonos en el cuarto presidente de la república desde mediados del 2016 a la fecha, con constantes cambios de ministros, viceministros, directores generales, directores de línea y personal debajo de estos últimos, lo cual dificulta la toma de decisiones a lo largo del ciclo de inversión, incluida la fase de ejecución. Asimismo, fuera del Poder Ejecutivo, la rotación del personal también es frecuente e implica que muchas veces cada nuevo funcionario aporte un criterio distinto a inversiones avanzadas, con las revisiones del caso. Es importante precisar que el Poder Ejecutivo, en atención al reporte de la CGR, emitió el Decreto de Urgencia Nº 008-2019, que establece medidas extraordinarias para la reactivación de obras públicas paralizadas a nivel nacional, que previó un inventario de obras públicas paralizadas. Según la información

puesta en conocimiento público por la CGR en enero de 2019, un total de 224 inversiones de los 3 niveles de gobierno pudieron acogerse a facilidades para su continuidad. No obstante ello, los motivos identificados por la CGR persisten. 3. Expectativa para el 2021 A través de distintos medios se ha anunciado la expectativa del crecimiento de la inversión pública en más de 20 % para el año 2021. Dado el carácter transitorio del gobierno actual (que tendrá en total cerca de 7 meses de mandato contados desde noviembre último), y la necesidad de reactivar la economía, entendemos que los esfuerzos por impulsar la inversión pública se canalicen en la ruta que se venía esgrimiendo como parte de la estrategia para el manejo de la economía ante los efectos de la COVID-19. En ese sentido, vale la pena revisar el Marco Macroeconómico Multianual (MMM) 20212024, publicado en agosto de 2020, que enfatiza la importancia de mejorar la gestión de los procesos de la inversión pública por considerarla un instrumento eficaz para generar empleo y, en consecuencia, dinamizar la actividad económica, precisando que cuando esto se conduce correctamente se generan sinergias en el largo plazo que promueven la participación del sector privado y fomentan la competitividad. Es por ello que para desplegar una inversión que promueva el crecimiento económico y tenga un efecto perdurable en el tiempo, el MMM considera necesario concentrar esfuerzos para lograr: i) objetivos de optimización de calidad de las obras; ii) plazos de contratación y ejecución adecuados; iii) alinear incentivos entre el sector público y privado para desarrollar proyectos de impacto social (MEF, 26 de agosto de 2020, p. 13). Ello se condice con el Plan Económico frente a la COVID-19, que contempla destinar el 4,6 % del PBI al gasto público, incluyendo el impulso a la inversión como una forma de reactivar la

La Contraloría General de la República publicó en marzo de 2019 el Reporte de obras paralizadas 2019, según el cual al 31 de julio del 2018 se tenían 867 obras públicas paralizadas en los niveles de Gobierno nacional y gobiernos regionales.

economía. Por lo que resulta importante que en el MMM se mencionen de forma específica a los siguientes proyectos conforme al gráfico N° 1. Resulta comprensible y recomendable que los esfuerzos para levantar la inversión pública en el 2021, estén principalmente dirigidos a inversiones en ejecución antes que a inversiones nuevas que requerirán un tiempo de maduración con el que no se cuenta dada la situación de la economía nacional, así como a la proximidad de las elecciones del 2021. Adicionalmente, si bien consideramos importante la continuidad del Plan Nacional de Infraestructura para la Competitividad (en adelante, PNIC), quizá con la revisión del componente de infraestructura social, consideramos también recomendable que temporalmente, los esfuerzos se canalicen en unos cuantos proyectos de los 52 proyectos previstos en él (sin que esto signifique que deba descuidarse). En ese sentido, la selección de esos proyectos y su correcto diagnóstico es también importante para su adecuado impulso. Los proyectos contenidos en el cuadro, son todos proyectos con años en ejecución y que se encuentran con demoras en su ejecución ESPECIAL: PRESUPUESTO PÚBLICO 2021

49

Gráfico N° 1 Principales proyectos por ejecutarse en los próximos años (millones de S/)

Línea 2 del Metro de Lima Ampliación del Aeropuerto Jorge Chávez Chavimochic Tercera Etapa Majes Siguas Segunda Etapa

17 105 4370 5309

1209 3149 816

534

2019

Costo del proyecto Ejecutado1

1/ La ejecución de la línea 2 del Metro de Lima, Chavimochic y Majes Siguas se encuentra actualizada al 19 de agosto de 2020. Para el Aeropuerto Jorge Chávez, la ejecución corresponde al avance financiero a julio de 2020, reportado por Ositran. Fuente: Ositran, MEF. Fuente: Marco Macroeconómico Multianual 2021-2024.

y/o han estado paralizados. No deja de ser significativo que las dificultades que afrontan estos proyectos coincidan con las identificadas por la CGR como las más frecuentes causas de paralizaciones de obras. Por ejemplo, en el caso de Majes Siguas II se tuvieron conflictos para que dos entidades públicas lograsen ponerse de acuerdo sobre cuál se haría cargo del proyecto a efectos de lograr el financiamiento requerido (garantías soberanas) oportunamente, habiendo estado inclusive el contrato en riesgo de ser caducado; asimismo, el proyecto se encuentra en su adenda número trece. Podemos identificar así, problemas contractuales y de financiamiento. 50 ESPECIAL: PRESUPUESTO PÚBLICO 2021

En el caso de la Línea 2 del Metro de Lima, según Camilo Carrillo (2020), el proyecto habría sido retomado en julio 2020, y se prevé que las primeras cinco estaciones operen a mediados del 2021, siendo necesario acelerar las obras para cumplir con los plazos establecidos para el resto del proyecto y que pueda prestar servicios en el 2024. Este proyecto, afrontaría retrasos para la entrada en operaciones de 2 tuneladoras ubicadas en Insurgentes y San Juan de Dios, respectivamente, las cuales constituyen elementos indispensables para construir los túneles y las estaciones. Asimismo, precisa que el Ministerio de Transportes y Comunicaciones, en su calidad de concedente, y el concesionario, deben solucionar una controversia

por la ubicación de la estación 28 de julio, para luego construir los túneles y las estaciones; es decir, existen problemas por deficiencias técnicas que han llevado a desacuerdo entre ambas partes (Carrillo, 2020).

La mayor cantidad de inversiones en el país se ejecuta empleando la normativa de las contrataciones del Estado, la cual, además, ostenta una lógica adversarial que ha sido y sigue siendo materia de diversas controversias.

Por otro lado, la ampliación del aeropuerto Jorge Chávez, es una APP autofinanciada (es decir, no es inversión pública); no obstante ello, también se encuentra pendiente la licitación de partes de las obras. En ese sentido, coincidimos cuando afirma que: “Si se solucionan los problemas identificados, a la siguiente gestión le resultaría más sencillo cumplir con las expectativas de crecimiento de la inversión y habría un cambio positivo en la reactivación económica” (Carrillo, 2020). Por otro lado, en el caso de Chamivochic Tercera Etapa, es de conocimiento público a través de distintos medios de comunicación que la concesionaria ha manifestado su intención de vender la concesión, y quien eventualmente la adquiera tendrá que tener presente el arbitraje por terrenos con el concedente, así como la intención de la concesionaria de formar parte del consorcio constructor. El concesionario ha indicado adicionalmente que entre las opciones se encuentra la continuidad de la inversión como obra pública o G2G. Así, las cuatro grandes inversiones contempladas en el MMM requieren de articulación y gestión al más alto nivel y no se encuentran excluidas de las dificultades identificadas como los motivos más frecuentes de paralizaciones o demoras.

III. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES A continuación, mencionamos algunas recomendaciones para lograr el crecimiento de la inversión pública, que pueden desarrollarse en corto y mediano plazo. a. Para facilitar el crecimiento de la inversión pública en el 2021 será importante identificar algunas inversiones puntuales del

PNIC que se encuentren avanzadas, siendo importante diagnosticar adecuadamente su situación y, en caso se encuentren paralizados o con demoras en su ejecución, concentrar esfuerzos para su destrabe con pasos puntuales a seguir. Conforme se vayan avanzando, se pueden agregar más inversiones.

Si bien la idea del PNIC surgió incluyendo un grupo ad hoc encargado de su seguimiento, este aspecto no se ha visto desarrollado en el nivel esperado.



Por ello, el seguimiento de estos proyectos al más alto nivel revestirá de especial importancia, siendo el consejo de ministros el espacio más idóneo para exponer los avances y las coordinaciones pendientes. Adicionalmente, debe haber un acompañamiento constante para brindar orientaciones y apoyar a la adecuada gestión durante la ejecución. Para realizar este seguimiento-acompañamiento no será necesario crear nuevas dependencias o programas o entidades ni aumentar el aparato estatal, pudiendo dejar la tarea en manos del Equipo Especializado de Seguimiento de la Inversión del MEF (conocido como EESI) debidamente reforzado, el cual podrá apoyarse en los aspectos de carácter técnico en los rectores de los sistemas ESPECIAL: PRESUPUESTO PÚBLICO 2021

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Las Asociaciones PúblicoPrivadas, de concretarse como un mecanismo adecuado en calidad y en tiempos, podrían impactar de forma importante en el gasto destinado a proyectos y en la economía nacional. o entidades correspondientes. El EESI así, requiere ser fortalecido y empoderado, con acceso directo al consejo de ministros.

Un EESI con estas características podrá ayudar a priorizar adecuadamente las inversiones a las cuáles destinar los esfuerzos, a identificar su situación concreta, impulsar en los más altos niveles políticos los acuerdos o convenios interinstitucionales necesarios para las inversiones, identificar aspectos de licencias y permisos administrativos que revisan de procesos engorrosos y que puedan simplificarse sin afectar la cautela de la revisión.

b. En paralelo, será importante realizar el acompañamiento a las inversiones más pequeñas y de corto plazo que se hayan financiado con el programa ARRANCA PERÚ 2, a efectos cautelar el logro de los objetivos, atendiendo a las complicaciones para ejecutar inversiones. Este acompañamiento puede ser realizado por los rectores de los sistemas, en particular del INVIERTE.PE con participación directa en espacios como los comités de inversiones, donde los participantes involucrados en el desarrollo del proyecto puedan intercambiar información y coordinar directamente. Una tarea importante será mantener la simplicidad de estas coordinaciones, evitando los formatos excesivos o protocolos innecesarios. No menos importante 52 ESPECIAL: PRESUPUESTO PÚBLICO 2021

será la presencia de la alta dirección de las entidades respectivas en estos comités, por ejemplo, del alcalde en el caso de las municipalidades, para asegurar el énfasis necesario que la inversión pública requiere en contextos como el actual. c. En paralelo, es recomendable identificar un grupo de Inversiones de Optimización, Ampliación Marginal, Rehabilitación y Reposición (IOARR) que sean de fácil y rápida evaluación y ejecución, para apoyar a las entidades públicas a su correcto análisis técnico y llenado de fichas. Estas inversiones no constituyen proyectos por su pequeña escala, se evalúan con fichas técnicas, y agrupadamente pueden mover el gasto. Asimismo, en zonas como el norte del país o en localidades afectadas por desastres naturales, las IOARR de Rehabilitación pueden tener un valioso impacto positivo en la población en el corto plazo. d. La calidad de la preinversión y de los expedientes técnicos necesariamente tiene que ser mejorada, a efectos de que las inversiones que se puedan avanzar no repitan la insuficiencia técnica detectada por la CGR como una de las principales causales de paralización de obras en ejecución. Para ello, recomendamos como punto de inicio se cuente con información pública oficial sobre la calidad de las declaraciones de viabilidad otorgadas en el marco del INVIERTE.PE que pueda ayudar a identificar principales espacios para mejoras en los contenidos y procesos, capacitaciones y asistencias técnicas, entre otros. e. También será importante el análisis de la gestión del ciclo de inversión, a efectos de contar con una fotografía actualizada de la situación del sistema y de las inversiones públicas, del avance en el cierre de brechas, y de la gestión de los servicios. f. Con relación a las formas colaborativas de gestión, si bien la aplicación del BIM se encontraba prevista para los proyectos del PNIC, lo cierto es que tampoco se ha

desarrollado el BIM con la velocidad inicialmente esperada. Por lo tanto, si bien es una estrategia de mediano y largo plazo, el BIM permitirá reducir los problemas de fondo previamente comentados, acortando los espacios de fragmentación entre las fases del ciclo, para procurar una interacción fluida y simultánea entre los diversos actores a lo largo de la vida de la inversión. Su aplicación será importante para reducir también las deficiencias de información técnica, los incrementos de monto (adicionales de obra), las controversias, para mejorar el servicio en la fase de funcionamiento, entre otros. No obstante, dado los costos de su aplicación y el nivel inicial del mismo en la inversión pública nacional, será importante focalizar su aplicación y orientar adecuadamente el uso requerido y el nivel del mismo, sin descuidar la importancia de contar con el Plan BIM Perú y demás instrumentos necesarios para su aplicación. g. Adicionalmente, es importante tener presente que mecanismos como los Proyectos Especiales de Inversión Pública, los contratos Gobierno a Gobierno, los PMO, que podrían ser de utilidad en determinados casos, no pueden ser estandarizados a todas las inversiones ni a todos los niveles de gobierno. h. Consideramos que la transparencia y las prácticas de gobierno abierto en la inversión pública serán fundamentales, sobre todo en contextos como el presente, donde es importante que la población conozca las inversiones, participe y colabore con las mismas, yendo más allá de los datos abiertos. Así, los mapas georreferenciados que vienen desde el SNIP y se han mantenido en el INVIERTE.PE con algunos ajustes, son importantes, pero para lograr la identificación de la población con la inversión pública, la legitimidad de las instituciones que participan en ella y del sistema mismo ante los ojos del usuario, se quiere su mayor involucramiento. El contexto de la reactivación económica y de la crisis política que nos acompañará durante gran parte del

2021 así lo requieren para evitar conflictos sociales o la falta de confianza en las instituciones, que afecten las inversiones. i. Finalmente, la predictibilidad del marco legal aplicable a la infraestructura, la coordinación con el sector privado y los espacios para permitir el aporte de la academia son vitales para lograr el repunte de las inversiones, nos encontramos ante una crisis económica que el sector público de forma unilateral no podrá resolver, por lo que las sinergias son una necesidad de primer orden. Todo lo expuesto requiere, naturalmente, de un ambiente político que permita concentrarse en estas tareas, que permita trabajar en conjunto como país para superar tanto la crisis sanitaria como económica. La crisis política afectó en el 2020 el manejo de la pandemia, de la economía y naturalmente, de las inversiones públicas, revertir o controlar esta situación en el 2021, será también uno de los grandes retos. REFERENCIAS Arcasi, W. (25 de noviembre del 2020). Odebrecht dispuesto a ceder o vender el proyecto Chavimochic III. [Entrevista a Marco Siqueira]. Recuperado de https://gestion.pe/ peru/politica/odebrecht-dispuesto-a-ceder-o-vender-elproyecto-chavimochic-iii-noticia/ Carrillo, C. (6 de diciembre de 2020). Reactivación con grandes proyectos de infraestructura. Recuperado de: https:// elcomercio.pe/economia/peru/reactivacion-con-grandes-proyectos-de-infraestructura-por-camilo-carrilloopinion-inversion-publica-noticia/?ref=ecr Contraloría General de la República - CGR. (marzo, 2019). Reporte de obras paralizadas. CGR. Recuperado de https://doc.contraloria.gob.pe/estudios-especiales/documento_trabajo/2019/Reporte_Obras_Paralizadas.pdf Franco, E. (2020). ¿Cuál es la clave para incrementar la capacidad y la calidad de gasto en inversión pública? Negocios internacionales. Infraestructura e inversiones. Especial COVID-19 (269), pp. 18. Ministerio de Economía y Finanzas - MEF. (26 de agosto de 2020). Marco Macroeconómico Multianual 2021-2024. MEF. Recuperado de https://www.mef.gob.pe/pol_econ/ marco_macro/MMM_2021_2024.pdf

ESPECIAL: PRESUPUESTO PÚBLICO 2021

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ESPECIAL DEL MES

PRESUPUESTO PÚBLICO 2021

Presupuesto público 2021 Una iniciativa poco austera para un año difícil Mediante el presente documento, el staff de Gestión Pública & Control analiza diversos aspectos de la Ley de Presupuesto para el año fiscal 2021, como el concepto y la práctica de la austeridad en el sector público, así como las principales medidas en materia de inversiones, educación, salud, gestión de recursos humanos y otras más. STAFF DE GESTIÓN PÚBLICA & CONTROL

PALABRAS CLAVE: Presupuesto 2021 // Austeridad // Gastos en salud // Gastos en recursos humanos // Gastos en educación // Elecciones 2021

del 6 % el 2021, se ha dispuesto un presupuesto mayor respecto al año fiscal 2020, en 5,6 mil millones de soles, esto es 3,1 % más. Así, pasamos de 177 mil millones a 183 mil millones.

I. INTRODUCCIÓN. ¿UN PRESUPUESTO COVID?

Una primera constatación es que no es un presupuesto que estipule normas de austeridad mayores a las que son usuales en la Ley, pues mantiene en lo general las mismas clásicas reglas restrictivas de personal y gasto público, sin incorporar disposiciones que brinden un mensaje al país de un manejo más restrictivo de ciertas erogaciones fiscales que podrían ser suprimidas para generar ahorros y redireccionar recursos hoy escasos. En realidad, nos hemos acostumbrado a cierta forma de ejercer la función pública, haciendo que las cosas se gestionen de determinada manera, pero quizás se podrían haber dado ciertas señales de un manejo más austero en ciertos gastos para “ajustar el cinturón” y priorizar el gasto público hacia lo necesario, como la

Se inició otro año fiscal en medio de una de las más severas crisis de las últimas décadas y pese a que la palabra COVID-19 aparece 29 veces en la Ley Nº 31084, Ley de Presupuesto del Sector Público para el año fiscal 2021, no parece ser del todo un presupuesto para atender la emergencia sanitaria y para iniciar la reactivación del país. Ciertamente, existen algunas normas especiales que se han incorporado a la Ley, pero sin lo que podría esperarse en un contexto como el que atraviesa el país. Pese a la caída de la recaudación fiscal y del hecho de que mantendremos un déficit de más 54 ESPECIAL: PRESUPUESTO PÚBLICO 2021

inversión pública, o enfocarnos en atender con más énfasis la emergencia sanitaria. En nuestra historia hemos tenido presupuestos con signos evidentes de austeridad, pero este no lo es y en Gestión Pública & Control creemos que eso debió ocurrir. Así, aunque hablar hoy de viajes al exterior parece aún muy lejano, la Ley de Presupuesto señala en su artículo 11.3 que estos deben realizarse en categoría económica; no obstante, los funcionarios señalados en el artículo 52 de la Ley N° 30057, Ley del Servicio Civil (Presidente de la República, vicepresidentes, congresistas, ministros, viceministros, secretarios generales, gobernadores, consejeros regionales, alcaldes, magistrados del Tribunal Constitucional, Defensor del Pueblo, entre otros) pueden viajar en clase ejecutiva siempre que el tiempo de viaje sea mayor a ocho horas o cuando la estancia sea menor a 48 horas. No parece ser una buena idea en estos momentos hablar de clase business. También parece ser contraproducente el gasto en telefonía que tenemos en el Estado, con la adquisición de equipos de alta gama de los que gustan muchos funcionarios. La Ley de Presupuesto reitera el gasto mensual no mayor de S/ 200,00 por el número de equipos asignados, monto que debe incluir el costo por el alquiler del equipo, así como al valor agregado al servicio. Sin embargo, no existe un límite o determinación general de a quiénes se les debe asignar equipos con cargo a gastos del Estado. Quizás hubiera sido aconsejable priorizar la comunicación solo al personal de salud y a los funcionarios de la alta capa de decisiones en el Estado. Como todos los años, está prohibida la adquisición de vehículos automotores, con la salvedad de casos de pérdida total del vehículo, adquisiciones de ambulancias, vehículos de rescate y autobombas, vehículos destinados a la limpieza pública, seguridad ciudadana y seguridad interna, entre otros. La excepción está también para adquisiciones que se

La palabra COVID-19 aparece 29 veces en la Ley de Presupuesto 2021, pero no parece ser del todo un presupuesto para atender la emergencia sanitaria ni para iniciar la reactivación del país.

realicen para la consecución de las metas de las inversiones y la renovación de los vehículos automotores que tengan una antigüedad igual o superior a diez años (artículo 11.2). Entendemos que la antigüedad es un factor de costos adicionales de mantenimiento, pero el momento actual requiere que busquemos la eficiencia y priorizar el gasto en aspectos más rentables socialmente que la flota de vehículos de los ministerios o entidades no priorizadas. En cuanto al uso de vehículos, se establece que estos están asignados exclusivamente para altos funcionarios en actividad y en el caso del Gobierno central para ministros, viceministros, secretarios generales, jefes de gabinete, siendo que quizás se pudo acortar esta lista de beneficiarios. Es sintomático que la Ley de Presupuesto en el artículo 11.5 solo establezca que las entidades constitucionalmente autónomas, las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional del Perú, los gobiernos regionales y los gobiernos locales deben adoptar medidas de austeridad en materia de uso de vehículos. El Ejecutivo no tiene normas de austeridad en esta materia y quizás se debió dar otra señal a efectos de que la flota de vehículos priorice la movilización del personal que atiende la emergencia sanitaria. Varias razones justifican decir que no es un presupuesto austero ni dirigido con énfasis a la emergencia por la COVID-19. ESPECIAL: PRESUPUESTO PÚBLICO 2021

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Se podrían haber dado ciertas señales de un manejo más austero en ciertos gastos para “ajustar el cinturón” y priorizar el gasto público hacia lo necesario, como la inversión pública o enfocarnos en atender con más énfasis la emergencia sanitaria. Más aún, se constata que la SUNAT sigue estando exceptuada de las disposiciones de austeridad, disciplina y calidad en el gasto público y de ingresos del personal previstas en la Ley de Presupuesto. El llamado fortalecimiento de la SUNAT dispuesto por la Ley N° 29816 tiene ya varios años y sigue siendo una mala señal que se exceptúen todos los años normas que son de alcance general a todo el Estado.

II. LA INVERSIÓN EN EL PRESUPUESTO 2021 1. No se pueden tocar los presupuestos COVID-19 La Ley de Presupuesto 2021 prohíbe a las entidades del Gobierno nacional, los gobiernos regionales y los gobiernos locales realizar modificaciones presupuestarias con cargo a los créditos presupuestarios relativos a la atención de la COVID-19 y los programas de reactivación económica (“Actividad: 5006269 Prevención, control, diagnóstico y tratamiento de Coronavirus”, “Actividad: 5006373 Promoción, implementación y ejecución de actividades para la reactivación económica”, “Acción de inversión: 6000050 Prevención, control, diagnóstico y tratamiento de Coronavirus”, “Acción de inversión: 6000051 Promoción, 56 ESPECIAL: PRESUPUESTO PÚBLICO 2021

implementación y ejecución de acciones de inversión para la reactivación económica” y de la “Obra: 4000221 Promoción, implementación y ejecución de obras para la reactivación económica”), bajo responsabilidad del titular del pliego, salvo las anulaciones que se realicen para habilitar otras unidades ejecutoras dentro del mismo pliego en la misma actividad o acción de inversión u obra. Los presupuestos para la COVID-19 son intocables. Importante tener en cuenta en la ejecución presupuestal en el 2021 Cumplimiento de Regla Fiscal (Decreto Legislativo N° 1276, artículo 6) En el año donde se realizan elecciones se aplica lo siguiente: a) Durante los primeros siete (7) meses del año no se puede ejecutar más del sesenta por ciento (60,0 %) del límite anual del Gasto No Financiero del Gobierno General establecido en el Marco Macroeconómico Multianual elaborado en el año previo a las elecciones generales. b) Durante los primeros siete (7) meses del año no se puede ejecutar más del sesenta por ciento (60,0 %) del límite anual del Gasto Corriente del Gobierno General, excluyendo mantenimiento establecido en el Marco Macroeconómico Multianual elaborado en el año previo a las elecciones generales. c) Durante los primeros siete (7) meses del año el Compromiso Anual del Gasto No Financiero del Gobierno Nacional no puede superar más del sesenta y cinco por ciento (65,0 %) del Presupuesto Institucional de Apertura sin considerar gastos en materia de personal, pensiones, el Servicio de la Deuda Pública y la Reserva de Contingencia. La administración de turno emite las disposiciones administrativas necesarias para su mejor aplicación. d) Durante los primeros siete (7) meses del año no se pueden autorizar medidas que impliquen incremento de gastos de personal y pensiones. 

2. Entidad que transfiere también es responsable de ejecución Es importante la norma que reitera que la entidad habilitante de partidas para inversiones no

La Ley de Presupuesto reitera el gasto mensual no mayor de S/ 200 por el número de equipos telefónicos asignados. Quizás se pudo acortar la lista de beneficiarios de vehículos. La SUNAT sigue estando exceptuada de las disposiciones de austeridad.

se exime de responsabilidad en la ejecución de las mismas a cargo de otro pliego. El artículo 13.6 señala que los ministerios que habilitaron recursos para las inversiones son responsables de la verificación y seguimiento de la ejecución de los recursos asignados a los gobiernos regionales y gobiernos locales, incluyendo la verificación del avance físico y financiero de los recursos, para lo cual los gobiernos regionales y los gobiernos locales deben informar a la entidad del Gobierno nacional. Esto se reitera en el artículo 14.3 de la Ley de Presupuesto. Las entidades del Gobierno nacional que hayan transferido recursos deben emitir un informe técnico sobre el avance físico y financiero de la ejecución de las inversiones bajo el ámbito del Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones Financiadas, que se publica en los portales institucionales de dichas entidades hasta el 31 de marzo de 2022. Los gobiernos regionales y gobiernos locales deben registrar y mantener actualizada la información en el Formato N° 12-B: Seguimiento a la ejecución de inversiones, del Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones, y remitir a las Unidades Ejecutoras de Inversión (UEI) de los sectores la información.

Responsabilidad de los ministerios habilitantes en inversiones Previsión multianual en inversiones (artículo 14.5) Es importante recordar que las entidades del Gobierno nacional que transfieran recursos a los gobiernos regionales o locales para ejecución de las inversiones deben considerar en la programación de sus respectivos presupuestos institucionales, correspondientes a los años fiscales subsiguientes, bajo responsabilidad del titular, los recursos necesarios que garanticen la ejecución de las inversiones hasta su culminación a fin de orientar dichos recursos al presupuesto de los gobiernos regionales y gobiernos locales. Las entidades del Gobierno nacional deben remitir al MEF hasta el 7 de mayo de 2021 el detalle de los recursos que se deben programar para el Año Fiscal 2022 que asegure el financiamiento de las inversiones bajo el ámbito del Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones, financiados en el marco del presente artículo, consignando el monto ejecutable en dicho año fiscal. Asimismo, cada pliego presupuestario del Gobierno nacional que transfiera recursos en el marco del presente artículo es responsable de la viabilidad técnica y la determinación del monto objeto de la transferencia, el mismo que debe corresponder al que se ejecuta en el respectivo año fiscal, debiéndose tener en cuenta la oportuna culminación de las inversiones bajo el ámbito del Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones, bajo responsabilidad del titular del pliego.

3. Pueden licitar más allá del ejercicio fiscal si tienen certificación La clásica situación de falta de financiamiento de un proceso de licitación se soluciona en el artículo 15 de la Ley de Presupuesto que autoriza otorgar constancia respecto a la previsión de recursos en inversiones, para que puedan convocar procedimientos de selección más allá del año fiscal. Para este efecto, en el caso de ejecuciones contractuales que superen el año fiscal, se otorga de forma previa a la convocatoria del procedimiento de selección una constancia ESPECIAL: PRESUPUESTO PÚBLICO 2021

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respecto a la previsión de recursos correspondientes al valor referencial. Esto opera para los gobiernos regionales y locales en los casos de financiamientos de pliegos del Gobierno central. Previamente al otorgamiento de la buena pro se debe contar con la certificación de crédito presupuestario emitida por la oficina de presupuesto o la que haga sus veces. Montos para la determinación de los procedimientos de selección (artículo 17 LPSP 2021) Contratación de obras: • Licitación pública, si el valor referencial es igual o superior a S/ 1 800 000,00 • Adjudicación simplificada, si el valor referencial es inferior a S/ 1 800 000,00

Cuando el valor referencial de una obra pública sea igual o mayor a S/ 4 300 000,00, la entidad debe contratar obligatoriamente la supervisión de obra.

Contratación de bienes: • Licitación pública, si el valor estimado es igual o superior a S/ 400 000,00. • Adjudicación simplificada, si el valor estimado es inferior a S/ 400 000,00. Contratación de servicios: • Concurso público, si el valor estimado o referencial, según corresponda, es igual o superior a S/ 400 000,00. • Adjudicación simplificada, si el valor estimado o referencial, según corresponda, es inferior a S/ 400 000,00. • Contratación de consultores individuales, si el valor estimado es igual o inferior a S/ 40 000,00.

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La Ley de Presupuesto prohíbe a las entidades realizar modificaciones presupuestarias con cargo a los créditos presupuestarios relativos a la atención de la COVID-19 y los programas de reactivación económica.

III. LA GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS EN EL PRESUPUESTO 2021 1. Restricciones al personal En el ámbito de los recursos humanos, se mantiene la restricción de incrementos o reajustes al personal, conforme al artículo 6 de la Ley de Presupuesto, señalándose que está prohibido en las entidades del Gobierno nacional, gobiernos regionales y gobiernos locales y entidades constitucionalmente autónomas, el reajuste o incremento de remuneraciones, bonificaciones, beneficios, dietas, asignaciones, retribuciones, estímulos, incentivos, compensaciones económicas y conceptos de cualquier naturaleza, cualquiera sea su forma, modalidad, periodicidad y fuente de financiamiento. Asimismo, queda prohibida la aprobación de nuevas bonificaciones, beneficios, asignaciones, incentivos, estímulos, retribuciones, dietas, compensaciones económicas y conceptos de cualquier naturaleza con las mismas características reseñadas anteriormente. Se señala que los arbitrajes en materia laboral se sujetan a las limitaciones legales establecidas por la presente norma y disposiciones legales vigentes. La prohibición incluye el incremento de remuneraciones que pudiera efectuarse dentro del rango o tope fijado para cada cargo en las escalas remunerativas respectiva.

2. Incertidumbre en el CAS Si bien se mantienen las prohibiciones para efectuar modificaciones presupuestarias con el objeto de habilitar recursos para la contratación de personas bajo el Régimen Laboral Especial del Decreto Legislativo N° 1057 (régimen CAS), incluso para reiterar la prohibición de contratar personal CAS para la ejecución de inversiones, es muy incierto lo que va a ocurrir en este ejercicio, pues la reciente ley aprobada por insistencia por el Congreso que determina el cierre de dicho régimen: (…) ninguna entidad del Estado podrá contratar personal a través del régimen especial de contratación administrativa de servicios, con excepción de aquellas contrataciones que se encontraran vigentes y que sean necesarias de renovar a efectos de no cortar el vínculo laboral de los trabajadores con vínculo vigente, en tanto se ejecute lo dispuesto en el artículo 1 de la presente Ley.

3. Tope de ingresos mensuales por honorarios El artículo 11.2 de la Ley de Presupuesto fija un tope de seis Unidades de Ingreso del Sector Público (UISP) para el año 2021 por conceptos de honorarios mensuales de personas naturales –de manera directa o indirecta– y para la contratación bajo el Régimen CAS. Se realiza sobre la base del artículo 2 del Decreto de Urgencia Nº 038-2006, debiendo considerarse que, conforme al Decreto Supremo Nº 144-2020-PCM de agosto de 2020, la UISP para el 2020, es de S/ 2600, lo que implica que el tope mensual para este tipo de contratos es de S/ 15 600. Esta regla se mantiene de años anteriores. 4. Aguinaldos congelados Se mantienen congelados los aguinaldos por Fiestas Patrias y Navidad, en julio y diciembre, por un monto de 300 soles. Asimismo, se mantiene la bonificación por escolaridad hasta la suma de 400 soles. Las entidades públicas que encuentren en el régimen laboral de la actividad privada se sujetan a lo establecido en la Ley Nº 27735, recibiendo una remuneración

Se reitera que la entidad habilitante de partidas para inversiones no se exime de responsabilidad en la ejecución de las mismas a cargo de otro pliego.

adicional en julio y diciembre. En el caso de la bonificación por escolaridad, esta será hasta 400 soles. Los trabajadores del régimen CAS (Decreto Legislativo Nº 1057,) en el marco de la Ley Nº 29849, perciben por concepto de aguinaldo por Fiestas Patrias y Navidad 300 soles, respectivamente. Es necesario para el otorgamiento de los beneficios que dichos trabajadores estén registrados en el Aplicativo Informático para el Registro Centralizado de Planillas y de Datos de los Recursos Humanos del Sector Público (AIRHSP) a cargo de la Dirección General de Gestión Fiscal de los Recursos Humanos del Ministerio de Economía y Finanzas. Recursos para procuradurías públicas Interesante la disposición de la Ley de Presupuesto del 2021 que faculta transferencias de la Procuraduría General del Estado a favor del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, por la fuente de Financiamiento Recursos Directamente Recaudados, hasta por la suma de 40 millones de soles, para el financiamiento de la sostenibilidad y atención de gastos de funcionamiento, operatividad e implementación de las procuradurías públicas especializadas y procuradurías públicas ad hoc adscritas al sector justicia conforme a la normativa de la materia, así como para la atención de gastos de funcionamiento y operatividad de la administración general de dicho ministerio. A seguir ganando juicios y recaudando, señores procuradores.

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Se autoriza otorgar constancia respecto a la previsión de recursos en inversiones, para que puedan convocar procedimientos de selección más allá del año fiscal.

IV. LA SALUD EN EL PRESUPUESTO 2021 1. Salto presupuestal de la telesalud, historias clínicas y receta electrónica Se ha dado un sustancial incremento a la telesalud, historias clínicas y receta electrónica, pasando de 15 millones en el 2020 a 150 millones en el 2021 provenientes de la reserva de contingencia. Se ha considerado que la implementación de la telesalud y las historias clínicas electrónicas deben tener características de interoperabilidad plena entre sistemas y módulos asistenciales, de programación de citas y turnos. Implica la compra de equipos y la organización del personal asignado para la telesalud en los gobiernos regionales. Para la implementación de la historia clínica electrónica a nivel nacional en el primer nivel de atención, el Ministerio de Salud aprueba la lista de establecimientos de salud priorizados en coordinación con los gobiernos regionales, priorizando los establecimientos I-3 e I-4. Está ello conectado parcialmente a un proyecto importante para el sector salud denominado “Creación de Redes Integradas de Salud (RIS)”, que iniciaba el 2020, pero ha tenido dificultades por la pandemia, donde participan el Banco Mundial y el BID. El proyecto busca fortalecer los establecimientos de salud del primer nivel de atención con 60 ESPECIAL: PRESUPUESTO PÚBLICO 2021

mejor equipamiento, infraestructura y recursos humanos capacitados, considerando los problemas de salud cercano al ciudadano, potenciando la oferta de servicios a los usuarios, complementando a los hospitales. La inversión del gobierno en este programa asciende a US$ 315 millones, de los cuales US$ 65 provienen del presupuesto público, mientras que el Banco Mundial financiará US$ 125 millones y BID un monto similar. El Banco Mundial financia tres componentes: i) rediseño del modelo de atención y ajustes a los procesos de prestación de servicios (organización, administración y finanzas), además del fortalecimiento de las guías clínicas, el desarrollo de competencias de recursos humanos en salud; ii) rehabilitación y reorganización de los servicios de salud de primer nivel en las zonas priorizadas de Lima y regiones; iii) eficiencia de la administración de datos y procesos mediante la creación del Sistema Único de Información en Salud, que será el primer banco digital de historias clínicas. Elevar la calidad de los servicios con nuevos laboratorios, centros de lectura de diagnósticos por imágenes, sistemas coordinados de atención de emergencias médicas y un banco de sangre, así como el equipamiento de los establecimientos de salud de primer nivel (a cargo del BID). 2. Operación y mantenimiento de nuevos centros de salud Un incremento importante en favor de los gobiernos regionales está en la financiación de la puesta en operación y mantenimiento de nuevos establecimientos de salud que entraron en funcionamiento a partir del segundo semestre del año 2020, los cuales deben implementar la programación de turnos y citas en un aplicativo informático especial. El incremento es de 211 a 336 millones (artículo 34.1). 3. Fortalecimiento de la formación de médicos Frente al secular problema de la falta de médicos especialistas, el artículo 38.1 autoriza al Ministerio de Salud por 27 millones,

para financiar nuevas plazas para residenciado médico, priorizando especialidades médicas para incrementar la capacidad de respuesta ante situaciones adversas como el COVID-19, incluyendo médicos intensivistas y de emergencia. Asimismo, se dispone de 59 millones para financiar la continuidad de los internos de ciencias de la salud que iniciaron su actividad durante el año 2020, en los establecimientos públicos del Ministerio de Salud, sus organismos públicos, de los gobiernos regionales, de las sanidades de la Policía Nacional del Perú y de las Fuerzas Armadas y del Seguro Social de Salud - ESSALUD. 4. Recursos para atención de la salud por COVID-19 Se han dispuesto recursos por 1353 millones para financiar la sostenibilidad de inversiones y actividades para la reactivación económica ante la emergencia sanitaria producida por la COVID-19 implementadas en el año fiscal 2020 (Decreto de Urgencia N° 070-2020), destinado a gobiernos regionales y locales. Estos recursos no pueden ser destinados a fines distintos, bajo responsabilidad del titular de la entidad. Se asignan 159 millones de soles al Ministerio de Salud para los gobiernos regionales, a fin de contratar profesionales de la salud bajo la modalidad del régimen CAS para que presten servicios de salud para la prevención, control, diagnóstico y tratamiento de la COVID-19. Se entregan 650 millones al CENARES, para la adquisición de equipos de protección personal, medicamentos, insumos médicos y oxígeno medicinal para atender la emergencia sanitaria por la COVID-19. Igualmente, 50 millones al SIS para otorgar la cobertura de prestaciones económicas de sepelio a favor de asegurados, de las personas en situación de calle que no fueron acreditadas por el Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables, así como a los peruanos no residentes, extranjeros

En el ámbito de los recursos humanos se mantiene la restricción de incrementos o reajustes al personal, de aguinaldos y se mantiene el tope en salarios del sector público.

y otros, que se encuentren en territorio nacional, no cuenten con un seguro de salud, y que fallezcan con diagnóstico o sospecha de coronavirus (COVID-19). También se entrega la suma de 100 millones de soles para financiar la operación de los centros de atención y aislamiento temporal a nivel nacional. Asimismo, se entrega al MINSA 2538 millones para financiar las demandas de gastos destinadas a la prevención y contención de la COVID-19. 5. Bono al personal de salud Se autorizó de modo excepcional el otorgamiento de un bono al personal del Ministerio de Salud, sus organismos públicos y las unidades ejecutoras de salud de los gobiernos regionales, para el personal médico equivalente a la suma de 3000 soles; para el no médico de 2500 soles y 1500 soles para el personal técnico asistencial, auxiliar asistencial y personal administrativo. 6. No todas son buenas noticias para el sector salud Se reduce el monto de 747 millones en el 2020 a 221 millones en el 2021, para la implementación del Decreto Legislativo N° 1153, que regula la política integral de las compensaciones y entregas económicas del personal de la salud al servicio del Estado. Esto puede dificultar recursos y ahondar los conflictos con el personal de salud, ahora que está anunciada ESPECIAL: PRESUPUESTO PÚBLICO 2021

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Se ha dado un sustancial incremento a la telesalud, historias clínicas y receta electrónica, pasando de 15 millones en el 2020 a 150 millones en el 2021, nuevas plazas para residenciado médico.

la  paralización del cuerpo médico en este mes de enero.

V. LA EDUCACIÓN EN EL PRESUPUESTO 2021 1. Reducción en educación Se reduce de 1590 millones del 2020 a 832 millones en el 2021 diversas acciones del sector educación en los gobiernos regionales, como el pago de la remuneración íntegra mensual de los profesores, así como las asignaciones temporales y demás derechos, beneficios de la Ley N° 29944, Ley de Reforma Magisterial; el  financiamiento del pago de encargaturas correspondiente a la asignación por jornada de trabajo adicional y asignación por cargo; el pago de la asignación especial por prestar servicios en instituciones educativas en el Valle de los Ríos Apurímac, Ene y Mantaro; el pago de los derechos y beneficios correspondientes de los profesores contratados en el marco del Contrato de Servicio Docente; el pago de los derechos y beneficios de los auxiliares de educación nombrados y contratados en el marco de la Ley N° 30493; el pago de las pensiones bajo el régimen del Decreto Ley N° 20530; el pago de la entrega económica y bonificación por otorgamiento correspondiente a los condecorados con las palmas magisteriales; el financiamiento de las nuevas plazas identificadas como necesarias; el pago del incentivo 62 ESPECIAL: PRESUPUESTO PÚBLICO 2021

por ingreso de profesores a la Carrera Pública Magisterial; el pago de los derechos y beneficios de los docentes nombrados y contratados, así como de los asistentes y auxiliares contratados de la Ley N° 30512. 2. Internet para estudiantes Se ha dispuesto una partida de 69 millones de soles para la contratación de servicios de internet para estudiantes y docentes de universidades públicas. Los estudiantes de pregrado de las universidades públicas deben contar con matrícula vigente y encontrarse en situación de vulnerabilidad económica.

VI. OTROS TEMAS DE INTERÉS DEL PRESUPUESTO 2021 1. Seguridad ciudadana con menos recursos La seguridad ciudadana es uno de los problemas principales en el país, pero el presupuesto no ha asignado esto como una prioridad. Así, se reduce el monto de presupuesto para el Ministerio del Interior a fin de incorporar a nuevos policías egresados de las escuelas de 296 millones del año 2020 a 220 millones, 76 millones menos. De igual forma, se reduce el Fondo Especial para la Seguridad Ciudadana de 117 millones a 102 millones. Este fondo fue creado por el Decreto de Urgencia N° 052-2011. 2. Menos presupuesto para el Programa de Incentivos a la Mejora de la Gestión Municipal Malas noticias para las municipalidades. La Ley de Presupuesto 2021 reduce el financiamiento del Programa de Incentivos a la Mejora de la Gestión Municipal de 800 a 600 millones. Se trata de un Presupuesto por Resultados que impulsa reformas que buscan desarrollar la economía local y mejorar la gestión municipal mediante transferencias condicionadas al cumplimiento de ciertas metas, para lo cual clasifica a las municipalidades (ver tabla Nº 1). Se creó en el año 2009 mediante Ley N° 29332 y modificatorias, y entró en operatividad en el año 2010.

Tabla Nº 1 Clasificación de municipalidades Ciudades principales tipo A

40

Ciudades principales tipo B

209

Ciudades no principales con 500 a más viviendas urbanas

556

Ciudades no principales con menos de 500 viviendas urbanas

1033

Total

1838

El programa tiene como objetivo general contribuir a la mejora de la efectividad y eficiencia del gasto público en las municipalidades, vinculando el financiamiento a la consecución de resultados asociados a los objetivos nacionales. Asimismo, busca mejorar la calidad de los servicios públicos locales y la ejecución de inversiones y mejorar los niveles de recaudación y la gestión de los tributos municipales. Por ejemplo, las metas para el 2020 fueron las siguientes: • Fortalecimiento del patrullaje municipal para la mejora de la seguridad ciudadana. • Fortalecimiento de la administración y gestión del impuesto predial. • Implementación de un sistema integrado de manejo de residuos sólidos municipales. • Acciones para promover la adecuada alimentación, y la prevención y reducción de la anemia. • Regulación del funcionamiento de los mercados de abastos para la prevención y contención del COVID-19. • Generación de espacios temporales para comercio con la finalidad de reducir la aglomeración en los mercados de abastos. • Entrega efectiva de canastas familiares.

Se destina al MINSA 2538 millones para financiar las demandas de gastos destinadas a la prevención y contención de la COVID-19.

3. Operador logístico COVID-19 Para la atención de la pandemia se ha dispuesto un presupuesto de 90 millones para financiar la implementación del operador logístico que garantice la distribución, abastecimiento y disponibilidad de los productos farmacéuticos, dispositivos médicos, productos sanitarios y oxígeno. Se señala que estos recursos no pueden ser destinados a otros fines, bajo responsabilidad del titular de la entidad. 4. Incremento para riesgos de desastres El artículo 57.1 incrementa de 4340 millones del 2020 a 8450 millones en el 2021, exclusivamente para el financiamiento del Fondo para Intervenciones ante la Ocurrencia de Desastres Naturales (FONDES), creado por el artículo 4 de la Ley N° 30458. Un monto sustancial dedicado es de 6065 millones para la Reconstrucción con Cambios, pues para este mismo fin el año 2020 el monto asignado fue de 2365 millones; el aumento de este año se debe en gran parte a que este presupuesto no se ejecutó en el 2020 debido a la pandemia. Atención de riesgos de desastres (artículo 55.1) Se reitera para este 2021 el dispositivo que autoriza a los gobiernos regionales y locales, para utilizar hasta el 20 % de los recursos provenientes del canon, sobrecanon y regalía minera para ser destinado al  financiamiento de actividades destinadas a: i) la limpieza y/o descolmatación

ESPECIAL: PRESUPUESTO PÚBLICO 2021

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Se reduce el monto de las compensaciones y entregas económicas del personal de la salud al servicio del Estado. Esto puede dificultar recursos y ahondar los conflictos con el personal de salud.

las elecciones generales 2021 han sido presupuestadas a un costo de 787,8 millones de soles, conforme al siguiente detalle: • ONPE recibirá 583,5 millones de soles. • RENIEC recibirá 11,7 millones de soles. • JNE recibirá 91,7 millones de soles. • Ministerio de Relaciones Exteriores recibirá 29 millones de soles. • Defensoría del Pueblo recibirá 1,2 millones de soles.

del cauce de ríos y quebradas; ii) la protección de márgenes de ríos y quebradas; y iii) la monumentación y control de la faja marginal en puntos críticos. Dichas acciones se ejecutarán en zonas altamente expuestas a inundaciones, deslizamientos de tierras y flujo de detritos (huaicos) identificadas por la Autoridad Nacional del Agua (ANA); el Instituto Geológico, Minero y Metalúrgico (INGEMMET); el Instituto Geofísico del Perú (IGP); el Servicio Nacional de Meteorología e Hidrología del Perú (SENAMHI); la Comisión Nacional de Investigación y Desarrollo Aeroespacial (CONIDA) del pliego Ministerio de Defensa; y el Instituto Geográfico Nacional, según corresponda. Esta autorización no alcanza a los gobiernos regionales y a los gobiernos locales si las actividades se encuentran consideradas en el Plan Integral para la Reconstrucción con Cambios o hayan recibido financiamiento con cargo a los recursos del Fondo para intervenciones ante la Ocurrencia de Desastres Naturales (FONDES). Los recursos se ejecutan en el Programa Presupuestal 068: Reducción de la Vulnerabilidad y Atención de Emergencias por Desastres.

5. Elecciones generales 2021 De conformidad con lo establecido en la vigésimo quinta disposición complementaria final,

64 ESPECIAL: PRESUPUESTO PÚBLICO 2021

• Ministerio de Defensa recibirá 56,6 millones de soles. • Ministerio del Interior recibirá 13,9 millones de soles. 6. Autorización especial 136 millones para concesionaria Trasvase Olmos La Ley de Presupuesto 2021 asigna recursos al Gobierno Regional de Lambayeque hasta por 136 millones para el pago de la retribución por la prestación del servicio de trasvase de agua en el marco de lo establecido en el contrato de concesión del Proyecto Construcción, operación y mantenimiento del Túnel Trasandino y la Primera Etapa de la Presa Limón. Solo recordar que Odebrecht –o su nueva razón social: Novonor– sigue con el control de esta concesión que es su operación clave en el Perú (contrato de concesión del Proyecto Nº 2022232).

PRESUPUESTO EN CIFRAS* Monto de presupuesto del sector público para el año fiscal 2021:

+ 3,093 %

S/ 183 029 770 158

Presupuesto 2020 fue de S/ 177 367 859 707 crecimiento del presupuesto 2021 es de 3,093 %

BALANCE PRESUPUESTAL

PRIORIDADES DEL PRESUPUESTO 2021

62,8 % IMPUESTOS 42,1 % PAGO DE PLANILLAS 26,1 % ENDEUDAMIENTO 25,9 % INVERSIONES 14,1 % SERVICIOS Y BIENES 8,7 % PAGO DE DEUDA 6,8 % TASAS Y CONTRIBUCIONES 6 % OTROS GASTOS CORRIENTES 4 % CANON Y REGALÍAS 3,2 % RESERVA DE CONTINGENCIA 0,3 % DONACIONES

Reactivación económica

S/ 10 224 millones

S/ 3268 millones para

ARRANCA PERÚ, de los cuales S/ 2237 millones van a mejoras de vías de transportes (69,55 %).

S/ 5963 millones Educación S/ 32 715 millones + 4,3 % respecto al presupuesto 2020. Se prioriza:

S/ 965 millones en

brecha digital y educación a distancia (tabletas, internet, licencias, etc.).

S/ 1173 millones

en becas y créditos educativos (10 % más de beneficiarios respecto al 2020).

para la Autoridad para

la Reconstrucción con Cambios (ARCC), de los

cuales S/ 4588 millones están destinados a soluciones integrales de ríos y 7 sistemas de drenaje (82 %).

S/ 993 millones

para proyectos e inversión pública, de los cuales S/ 664 millones son para 75 escuelas bicentenario (66 875).

* Fuente: Guía de orientación al ciudadano del presupuesto público 2021.

PRESUPUESTO EN CIFRAS

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PRESUPUESTO EN CIFRAS Salud

S/ 20 940 millones + 13,2 %

S/ 389 millones

respecto al presupuesto 2020. Resaltan como prioridades:

en salud mental.

S/ 3174 millones

Presupuesto adicional de reserva para la COVID-19

S/ 2378 millones

en equipo e infraestructura.

Alivio a la pobreza

S/ 5392 millones + 4,3 % respecto al presupuesto 2020. Se prioriza:

S/ 1870 millones

Reducción de la violencia contra la mujer S/ 690 millones + 44 % respecto al presupuesto 2020.

S/ 311 millones

para Qali Warma (4,1 millones de estudiantes).

S/ 1069 millones para Juntos

(+ 66 % hogares).

¿QUIÉN GASTA? 70,5 % Gobierno nacional* 18,1 % Gobierno regional 11,4 % Gobierno local

NO

para el Sistema Nacional Especializado de Justicia en violencia contra la mujer (+ 47 % respecto al presupuesto 2020).

S/ 240 millones

para los Centros de Emergencia Mujer (+ 36 % respecto al presupuesto 2020).

S/ 139 millones para atención preventiva (+ 52 % respecto al presupuesto 2020)

* Incluye gastos no descentralizables (Poder Judicial, Ministerio de Relaciones Exteriores, Ministerio de Defensa, entre otros).

66 PRESUPUESTO EN CIFRAS

LABORAL PÚBLICO

¿Hacia la unificación del régimen laboral público?

El tránsito de los trabajadores CAS a la igualdad de derechos con el régimen laboral 728 El autor comenta la autógrafa de la Ley que establece disposiciones para erradicar la discriminación en los regímenes laborales del sector público, y su asimilación en los regímenes laborales estatutario (Decreto Legislativo N° 276) y contractual (Decreto Legislativo N° 728). Para ello, parte analizando la estructura de la Ley y sus efectos en la derogación del régimen especial de la contratación administrativa de servicios (CAS) y el impacto en el tránsito al régimen de la Ley del Servicio Civil. JORGE LUIS CÁCERES NEYRA Abogado por la PUCP. Máster en Leyes por la Universidad de Minnesota. Máster en Prevención de Riesgos Laborales por la Universidad de Alcalá. Ex superintendente nacional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL).

PALABRAS CLAVE: Régimen laboral único // Regímenes laborales // Contrato Administrativo de Servicios // Contratos // Ley del Servicio Civil

por el Decreto Legislativo N° 276, como el contractual privado regulado por el Decreto Legislativo N° 728.

I. INTRODUCCIÓN

Esta norma resulta de capital importancia, habida cuenta que indirectamente retrasa en más de cinco años la política pública para contar con un régimen único del servicio público consagrada por la Ley N° 30057 y, eventualmente, dejar sin margen de acción a SERVIR a fin de adecuar bajo un régimen laboral único todo el sistema de recursos humanos del Estado, bajo criterios de eficiencia en el gasto público y meritocracia.

El pasado 18 de diciembre del 2020, la presidenta del Congreso de la República remitió al despacho presidencial la autógrafa de la ley que establece disposiciones para erradicar la discriminación en los regímenes laborales del sector público, en otras palabras, la ley que promueve la paulatina extinción del régimen laboral CAS y su asimilación a los regímenes laborales actuales tanto el estatutario prescrito

LABORAL PÚBLICO

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La autógrafa de la “Ley” que establece disposiciones para erradicar la discriminación en los regímenes laborales del sector público indirectamente retrasa en más de cinco años la política pública para contar con un régimen único del servicio público consagrada por la Ley N° 30057.

Para el 14 de enero del 2021 se habrá conocido si el Presidente de la República observa esta norma y si, eventualmente, en el marco del artículo 108 de la Constitución la misma es reconsiderada y promulgada por la presidenta del Congreso de la República. Esta norma, adicionalmente a su importancia en el tránsito hacia la eliminación del Régimen CAS, nos permite reflexionar sobre el presente y futuro del régimen laboral público y esta suerte de mutación de un modelo laboral estatutario propio del Decreto Ley N° 11377 y el Decreto Legislativo N° 276 hacia una suerte de modelo laboral contractual recogido en el Decreto Legislativo N° 728 que, en apariencia, sería el modelo, que en virtud a esta ley, predominaría en ausencia, en un futuro cercano, a la implementación del régimen laboral de la Ley del Servicio Civil (Ley N° 30057). Al momento de examinar y evaluar una norma, como es el caso de la Ley que establece disposiciones para erradicar la discriminación en los regímenes laborales del sector público (en adelante, la “Ley”), nuestra primera reacción transita por recurrir al sentido común y reconocer la situación de abierta desigualdad que atraviesan los millones de servidores públicos 68 LABORAL PÚBLICO

que laboran en las distintas reparticiones del Estado, sin más pretensión de prestar servicios hasta finalizar el ejercicio presupuestal anual y esperar se renueven sus contratos de servicios. Sin embargo, la existencia de un problema no significa que la alternativa legal propuesta para solución sea la correcta, al margen de connotaciones políticas y al margen de respuestas basadas en la defensa de los derechos del trabajador público, legítimas, por cierto, pero que en este artículo propondremos poner en la lupa del análisis la conveniencia para una mejor gestión pública en el marco del conjunto de transformaciones legales que nos han llevado de un régimen laboral público históricamente estatutario a un régimen aparentemente “contractualizado” con pleno ejercicio para el servidor público de sus derechos fundamentales en iguales condiciones que el trabajador privado (SSTC Exps. Nºs 003-20013-PI/TC y 0023-2013-PI/TC). Ciertamente, en nuestro país conviven, en general1, tres regímenes laborales públicos: el estatutario creado por el Decreto Legislativo N° 276, el contractual regido por las normas del Decreto Legislativo N° 728 y el régimen CAS creado por el Decreto Legislativo N° 1057, este último objeto de derogación por la Ley. El régimen CAS, creado en junio del 2008, cuya naturaleza no hay duda de que fue transitoria –hecho reafirmado por la Ley N° 29849 de abril del 2012–, ha brindado durante años legalidad y, en su caso, cierta protección a los trabajadores contratados. Sin embargo, año tras año las leyes de presupuesto no solo reiteraron la imposibilidad de incrementar las remuneraciones en los regímenes laborales incluyendo el CAS, a su vez, dejaron de lado dotar a las

1 Cabe acotar que esta afirmación debe ser matizada bajo el criterio que existen al menos cinco entidades públicas en el Perú que a la fecha se encuentran reguladas, al menos parcialmente, por el Régimen Laboral del Servicio Civil (Ley N° 30057): la ONP, SERVIR, el OEFA, el Ministerio del Ambiente, y el Ministerio de Energía y Minas.

entidades públicas de los recursos necesarios para al menos iniciar el tránsito al Régimen de SERVIR (creado por la Ley N° 30057 de julio del 2013), acción que luego de siete años hubiera significado la solución al problema que pretende resolver esta “Ley”. Recordemos que el texto original de la Ley N° 30057 dispuso que la implementación del régimen de la Ley del Servicio Civil se realizaría en un plazo de 7 años, plazo que en virtud al Decreto Legislativo N° 1450 (setiembre del 2018) fue eliminado. En un escenario de ausencia de una dirección legal clara hacia la pronta transición al régimen de la Ley N° 30057, el gestor público se enfrentó a dos eventuales escenarios: una gestión de corto plazo reduciendo la brecha del servicio público, tomando como herramienta al régimen CAS que permitía inclusive gestionar servicios sin variar los instrumentos de gestión de personal, bajo la premisa de labores no vinculadas a un puesto, sino a un denominado “presupuesto” para cumplir con el fin público o, en el mejor de los casos, tomar el camino largo que finalmente debiera haber significado la eliminación gradual de los CAS a través de la adecuación de los instrumentos de gestión de personal y seguir el procedimiento para el tránsito al régimen de la Ley N° 30057. Esta situación por mandato de la “Ley” ha cambiado. Analicemos, ahora, desde la dogmática jurídica, el escenario presente y el futuro.

II. PARTE I: ANÁLISIS DE LA “LEY” QUE ESTABLECE DISPOSICIONES PARA ERRADICAR LA DISCRIMINACIÓN EN LOS REGÍMENES LABORALES DEL SECTOR PÚBLICO En primer lugar la “Ley” no deroga expresamente el régimen laboral del Decreto Legislativo N° 1057. En consecuencia, aun con la vigencia de esta norma coexistirán tres regímenes laborales, a la par de alguna de las entidades que ha transitado al régimen de la Ley N° 30057 (régimen SERVIR), pero con un

La autógrafa de la “Ley” nos permite reconocer la situación de abierta desigualdad que atraviesan los millones de servidores públicos que laboran en las distintas reparticiones del Estado.

pequeño detalle: se prohíbe la contratación de nuevo personal a partir de la vigencia de la “Ley” (artículo 4) y todos los contratos CAS se convierten en contratos de carácter indefinido. En otras palabras, se crea un régimen residual de naturaleza permanente, con una suerte de protección contra el despido arbitrario para todos aquellos servidores que no cumplan con los requisitos para incorporarse a los regímenes laborales de sus entidades públicas, sea el Decreto Legislativo N° 276 o el Decreto Legislativo N° 728. 1. El objeto de la “Ley” La “Ley” crea una vía distinta a la dispuesta por la Ley N° 30057, Ley del Servicio Civil, en el camino para eliminar el régimen laboral del Decreto Legislativo N° 1057. Aun cuando este régimen desde el año 2012 se consideró transitorio, la “Ley” crea un sistema transitorio que, en teoría, erradica la discriminación del régimen CAS frente a los regímenes laborales públicos ordinarios N° 276 y N° 728, pero que finalmente, como hemos indicado, en la práctica hace inviable en el corto plazo el tránsito al régimen de la Ley del Servicio Civil. Esta vía, sin embargo, se ha construido sobre una falsa premisa, que es la supuesta igualdad de derechos existentes entre el régimen estatutario dispuesto por el Decreto LABORAL PÚBLICO

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En nuestro país conviven, en general, tres regímenes laborales públicos: el estatutario, creado por el Decreto Legislativo N° 276; el contractual, regido por las normas del Decreto Legislativo N° 728; y el Régimen CAS, creado por el Decreto Legislativo N° 1057, este último objeto de derogación por la “Ley”.

Legislativo N° 276 y los derechos establecidos en el régimen contractual del Decreto Legislativo N°  728. Una revisión comparada nos puede aclarar esta situación: el artículo 54 del Decreto Legislativo N° 276, a diferencia del régimen de la actividad privada, únicamente reconoce el 50 % de la remuneración principal con menos de veinte años de servicios, y como aguinaldo de Fiestas Patrias y Navidad un monto que se fije por decreto supremo diferente a la remuneración ordinaria percibida en el régimen de la actividad privada. Igual ocurre en el caso de la asignación familiar, que en el caso del Decreto Legislativo N° 276, se fija por decreto supremo. En tal virtud, los trabajadores bajo el régimen CAS que laboran en entidades públicas donde la regla general es el régimen estatutario del Decreto Legislativo N° 276 gozarán de menos beneficios remunerativos que los trabajadores bajo el régimen CAS que laboran en entidades públicas donde la regla general es el Decreto Legislativo N° 728, lo cual nos lleva a concluir que el real beneficio para el trabajador del régimen CAS puede terminar siendo una presunta estabilidad en el empleo. 70 LABORAL PÚBLICO

2. Excepciones a los alcances de la “Ley” El artículo 4 parte final de la “Ley” exceptúa de la misma a los trabajadores que han sido contratados bajo la figura del CAS confianza. La figura del CAS confianza se refiere a los trabajadores de dirección y confianza que dentro de la organización de la entidad pública son de libre remoción y están previstos en sus instrumentos de gestión, sea el Cuadro de Asignación de Personal o Cuadro de Puestos de la entidad. Bajo esta premisa, estas labores –que por su naturaleza no son objeto de concurso, sino de designación– gozan de un carácter temporal que las excluye de los beneficios establecidos por la “Ley”. Ahora bien, esta situación que resulta coherente con el contenido de esta norma, sin embargo, genera un efecto perverso, que los cuadros directivos de las entidades públicas gocen de menores derechos que los servidores públicos que dirigen. 3. Los requisitos para la incorporación El artículo 2 de la “Ley” establece que los trabajadores contratados bajo el régimen especial de contratación administrativa de servicios que se incorporen al régimen laboral de su entidad, sea el Decreto Legislativo N° 276 o el Decreto Legislativo N° 728, deben cumplir en resumen tres requisitos vinculados a la naturaleza permanente de las labores, la antigüedad y el ingreso por concurso público, analicemos uno por uno. a) Labores de carácter permanente: se entiende que la labor del trabajador público responde a una necesidad de servicio público permanente y no eventual, entendida en términos que su labor, consideramos, se encuentra prevista en la organización de la entidad, sea a través del Cuadro de Asignación de Personal o el Cuadro de Puestos de la Entidad, y debería ser parte de los procesos misionales, estratégicos o de soporte o apoyo (artículo 4.3 de la Directiva N° 001-2015-SERVIR/GDSRH).

b) Antigüedad: el trabajador debe contar con un contrato CAS de una antigüedad no menor a 2 años de modo continuo o 3 años de modo discontinuo, esto último bajo el entendido que se trataría de labores permanentes, pero discontinuas; este podría ser el caso de labores de fiscalización y supervisión por temporada. c) Ingreso por concurso público: recordemos que la modificación de la Ley N° 29849 dispuso que se realiza obligatoriamente por concurso público. En consecuencia, labores permanentes de servicios contratados bajo la figura de CAS “confianza” para labores de dirección sin concurso previo no serían objeto del proceso de tránsito al régimen laboral (sea Decreto Legislativo N° 276 o N° 728). Esta situación debe ser objeto de un análisis mayor; en muchos casos existen reparticiones públicas en las cuales ningún puesto, todos comprendidos en su Cuadro de Asignación de Personal o el Cuadro de Puestos de la Entidad, se encuentra en un Régimen Laboral sea el Decreto Legislativo N° 276 o el N° 728. En tal sentido, en un escenario de tránsito ocurrirán dos situaciones: a) la norma no define en caso de ausencia de régimen laboral (276 o 728) en una entidad a qué régimen laboral deberá incorporarse. Debería entenderse el régimen 728, dada la naturaleza cerrada del régimen público del Decreto Legislativo N° 276; sin embargo, esta respuesta no puede ser objeto de inferencia, sino de un claro mandato legal; b) en caso exista mandato legal para incorporarse a un régimen laboral (como es el caso del Sistema Metropolitano de la Solidaridad - SISOL), de pronto se podrán incorporar todos los servidores públicos, mas no los funcionarios e, inclusive, su gerente general y presidente ejecutivo toda vez que ellos no ingresaron por concurso público, situación que consideramos no solo anómala, sino que finalmente propicia situaciones de inequidad que la misma “Ley” promovía eliminar.

La “Ley” crea un régimen residual de naturaleza permanente, con una suerte de protección contra el despido arbitrario para todos aquellos servidores que no cumplan con los requisitos para incorporarse a los regímenes laborales de sus entidades públicas. Los requisitos establecidos por la “Ley”, de alguna forma, excluyen –desde nuestro punto de vista– un tema central: la obligación de la entidad para dimensionar adecuadamente la cantidad de servidores públicos necesarios para lograr la producción óptima de bienes y servicios, y ello –en términos de la Directiva N° 001-2015-SERVIR/GDRSH, un mapeo de procesos, un análisis y aplicación de mejoras y, análisis de la dotación de recursos humanos en la entidad– importa la actualización del Cuadro de Asignación de Personal o el Cuadro de Puestos de la entidad. 4. La aplicación progresiva y la denominada prelación El artículo 3 de la “Ley” dispone que la incorporación es progresiva y, a su vez, debe cumplir criterios de prelación tales como la antigüedad del contrato, la edad del trabajador, la cuota de discapacidad y la igualdad de género. Como se observará, estos criterios de prelación que disponen priorizar el tránsito al régimen laboral, sea 728 o 276, se fundamentan, con base en criterios ajenos, a mejorar la gestión pública, como es el caso de las normas para el tránsito al Régimen de la Ley N° 30057, teniendo un análisis más cercano a la protección de la subjetividad del trabajador y a su situación personal de vulnerabilidad. LABORAL PÚBLICO

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La autógrafa de la “Ley”, en la práctica, hace inviable en el corto plazo el tránsito al régimen de la Ley del Servicio Civil.

Con relación a la aplicación progresiva, la “Ley” delega en un futuro Reglamento las condiciones de dicha progresividad bajo el criterio de respeto de la disponibilidad presupuestaria de las entidades públicas, en un plazo no mayor de 5 años, esto es, hasta el año 2026. 5. La eliminación de la temporalidad sin causa El artículo 4 de la “Ley” modifica el carácter temporal de todos los contratos bajo el régimen laboral del Decreto Legislativo N° 1057, desde la vigencia de la Ley hasta la incorporación, sea el régimen laboral estatutario del Decreto Legislativo N° 276 o al régimen laboral privado del Decreto Legislativo N° 728, salvo el caso de los trabajadores CAS de confianza, objeto de designación para la conducción de la entidad pública, exceptuados de los beneficios de esta “Ley”. La eliminación de la temporalidad de los contratos CAS y su conversión en contratos indeterminados, propone establecer como premisa que las labores de toda entidad pública son de naturaleza permanente (procesos estratégicos, misionales, y de soporte o apoyo), siendo la excepción aquellas labores de necesidad transitoria o de suplencia. En un escenario como el antes planteado, la distinción entre labores de naturaleza permanente y labores de naturaleza transitoria estará finalmente definida no por la voluntad del gestor público, esto es, el director de personal, sino por la propia naturaleza de la organización definida en sus instrumentos de gestión, 72 LABORAL PÚBLICO

cuestión que trataremos con mayor detalle en este artículo. 6. La prohibición de contratación bajo el régimen CAS Al respecto el artículo 4 de la “Ley” señala: A partir de la entrada en vigencia de la presente ley, ninguna entidad del Estado podrá contratar personal a través del régimen especial de contratación administrativa de servicios, con excepción de aquellas contrataciones que se encontrarán vigentes y que sean necesarias de renovar a efectos de no cortar el vínculo laboral de los trabajadores con vínculo vigente, en tanto se ejecute lo dispuesto en el artículo 1 de la presente ley.

Bajo este escenario normativo, toda repartición pública, siguiendo el texto de la norma, deberá evaluar antes de la vigencia de la “Ley” si serán objeto de renovación contractual aquellos servicios no permanentes o eventuales que no generen valor en la producción de un bien o servicio público. Esta decisión resulta de la mayor importancia, toda vez que a la vigencia de la “Ley” los contratos CAS que se encuentren vigentes se convertirán en indefinidos. Desafortunadamente, la “Ley”, aun cuando ha establecido la temporalidad de los contratos CAS para labores de suplencia de naturaleza permanente (disposición complementaria modificatoria única), no ha previsto situaciones como los contratos de emergencia o de servicio específico, que al margen de la viabilidad legal para transitar al régimen laboral sea del Decreto Legislativo N° 276 o N° 728, significaría que los mismos se conviertan en contratos indeterminados. Muchos de estos problemas, en sede legal, eventualmente deberán ser resueltos por el reglamento de la “Ley” (segunda disposición complementaria final). 7. La conversión de los contratos CAS temporales en contratos indeterminados Una de las consecuencias de la aparente conversión legal de los contratos CAS temporales en indeterminados es la protección contra el

despido. La técnica legal utilizada, desde nuestro punto de vista, otorga mayores beneficios inclusive a la protección contra el despido arbitrario establecida en el Decreto Legislativo N° 728, toda vez que en el régimen de la actividad privada en sede legal se reconoce a la indemnización como el medio idóneo de reparación. El artículo 4 de la “Ley” contiene el siguiente texto: Desde la entrada en vigencia de la presente ley hasta que se produzca la incorporación a que se refiere el artículo 1, los contratos administrativos de servicios son de carácter indefinido, motivo por el cual pueden ser despedidos solo por causa justa debidamente comprobada (…).

Esta interpretación resulta consistente con la modificación al artículo 10 inciso f ) del Decreto Legislativo N° 1057, que dispone: (…) El contrato administrativo de servicios se extingue por: f) Decisión unilateral de la entidad con expresión de causa disciplinaria o relativa la capacidad del trabajador y debidamente comprobada. Si el despido no tiene causa o no se prueba durante el proceso de impugnación, el juez declara su nulidad y la reposición del trabajador (…).

Como se observará, la forma de reparación frente al despido se califica únicamente mediante la reposición y no la indemnización. Texto que consagra la figura de la causa justa debidamente comprobada en similares condiciones al derogado artículo 48 de la Constitución de 1979, que consagraba la estabilidad en el empleo. Esta norma abre la puerta a un conjunto de acciones, que en el caso del Estado, al menos en el régimen CAS, la reparación frente al despido será a través de la reposición, con lo cual al menos en las dependencias públicas reguladas bajo el régimen laboral de la actividad privada, los trabajadores CAS tendrían un mayor nivel de protección frente al despido que los trabajadores bajo el régimen del Decreto Legislativo N° 728.

Los trabajadores bajo el régimen CAS que laboran en entidades públicas donde la regla general es el régimen estatutario del Decreto Legislativo N° 276, gozarán de menos beneficios remunerativos que los trabajadores bajo el régimen CAS que laboran en entidades públicas donde la regla general es el Decreto Legislativo N° 728. 8. La implementación de la “Ley”: “financiamiento con cargo al presupuesto de cada entidad” Detengámonos a analizar con mayor detalle el concepto “disponibilidad presupuestal”. Un primer dato a tener presente es que la implementación de la “Ley” no se financiará con cargo al tesoro público, esto es, no existe habilitación por la Ley Anual de Presupuesto para financiar el tránsito al régimen laboral 728 o 276, sino con el presupuesto de cada entidad. Sin embargo, esta atribución dada a cada entidad pública, está limitada por un criterio prescrito en el artículo 5 de la “Ley”, esto es, no afectar el gasto e inversión en material, infraestructura y demás elementos necesarios para la prestación idónea de los servicios públicos. En un contexto de aplicación correcta de los criterios de eficiencia en el gasto público establecidos por la “Ley” y el Tribunal Constitucional (Exps. Nºs 0003-2013-PI/TC, 0004-2013PI/TC y 0023-2013-PI/TC), el gestor público antes de tomar cualquier decisión respecto a la renovación o no de los contratos CAS deberá evaluar si de acuerdo a los instrumentos de LABORAL PÚBLICO

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La “Ley” para la incorporación al Decreto Legislativo N° 276 o el Decreto Legislativo N° 728, establece que se deben cumplir tres requisitos vinculados: a) labores de carácter permanente; b) antigüedad; c) ingreso por concurso público.

gestión interna de la dependencia pública (ROF, MOF, CAP, etc.), cuenta con información suficiente para determinar la dotación de los recursos humanos en cada entidad. Este será el criterio que deberá tomar en cuenta el gestor público a fin de estimar el presupuesto público necesario a afectar para incluir en el Presupuesto Institucional de Apertura (PIA) sin que ello signifique afectar el gasto de inversiones o la prestación idónea de servicios y bienes públicos. 9. Disposiciones complementarias finales: fiscalización por parte de la SUNAFIL La ley en general atribuye a la SUNAFIL el mandato para vigilar y fiscalizar el cumplimiento de las obligaciones sociolaborales a los empleadores privados y por excepción a las dependencias pública que se encuentran reguladas en el régimen laboral contractual del Decreto Legislativo N° 728. Esto es, la SUNAFIL solo podrá fiscalizar las obligaciones vinculadas a un régimen laboral y no necesariamente al universo de los trabajadores, que bien podrían estar comprendidos en el régimen estatutario del Decreto Legislativo N° 276 o en el régimen laboral CAS del Decreto Legislativo N° 1057. Este es el típico caso que se 74 LABORAL PÚBLICO

puede observar en el Poder Judicial, la Academia de la Magistratura o, inclusive, en la propia SUNAFIL. La tarea de la fiscalización de las obligaciones sociolaborales quedaba relegada a las Oficinas de Control Interno (OCI) de cada entidad, a la Contraloría General de la República o, eventualmente, a SERVIR. La primera disposición complementaria y final de la “Ley” resuelve parcialmente esta omisión. En efecto indica lo siguiente: Primera. Fiscalización.- La fiscalización de las condiciones contractuales o convencionales, así como de las condiciones legales de los trabajadores CAS, está a cargo de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), mientras dure el proceso de implementación de la ley.

La técnica legal utilizada por la primera disposición final fija su objeto de atención en vigilar que la entidad pública cumpla con las nuevas condiciones contractuales dispuestas para los contratos CAS por esta Ley; de igual manera con las condiciones legales que debe cumplir la entidad pública para hacer efectivo el ejercicio de los derechos consagrados por la “Ley” al trabajador. En un escenario como el antes planteado, esta interpretación abriría la puerta para que el inspector de SUNAFIL verifique que la entidad pública ha cumplido con reconocer a cada trabajador su ubicación real en la organización de acuerdo a su labor y su efectiva inclusión en los instrumentos de gestión institucional, lo cual le garantizaría no solo una remuneración adecuada, sino un cargo y categoría acorde a su labor. En este sentido, la fiscalización de los riesgos laborales propios de la labor de cada trabajador es la consecuencia natural en la verificación de las actividades y tareas que realiza el trabajador en mérito del contrato CAS. 10. Disposiciones complementarias finales: reglamento El texto de la “Ley” establece que el Poder Ejecutivo aprueba el reglamento dentro de

los sesenta días de su entrada en vigor. Sin embargo, debemos tomar nota que esta disposición complementaria final incorpora particular: Segunda. Reglamento.- (…) La falta de reglamentación de alguna de las disposiciones de la presente ley no es impedimento para su aplicación y exigencia (…).

Bajo este concepto, no hay duda que la “Ley” tiene una aplicación inmediata, esto es, con la publicación en el diario oficial El Peruano. En un escenario de aparente promulgación en enero del 2021, deberá tenerse en cuenta para su debida implementación los plazos que establece la norma presupuestal para la aprobación del Presupuesto Institucional de Apertura (PIA) y el Presupuesto Institucional Modificado (PIM), instrumentos claves para asignar en cada partida presupuestal el financiamiento necesario para la estimación del costo de los contratos CAS anualizado y, eventualmente, el tránsito durante dicho ejercicio al régimen laboral estatutario o contractual en cada entidad. El examen de esta norma abre el debate si en realidad, al margen de la coyuntura expresada en el aparente propósito para abolir del régimen laboral CAS, nos encontramos frente a un escenario diferente, esto es, la laboralización del régimen del servicio público o, mejor dicho, que en el corto plazo el régimen laboral predominante será el Régimen Laboral del Decreto Legislativo N° 728.

III. PARTE II: NACIMIENTO Y CRISIS DEL MODELO LABORAL ESTATUTARIO El régimen laboral público nació a inicios de los años cincuenta del siglo pasado bajo reglas de Derecho Administrativo, esto es, el servidor público que ingresa a laborar al Estado debe cumplir las condiciones previamente establecidas en la ley.

Con relación a la aplicación progresiva, la “Ley” delega en un futuro reglamento las condiciones de dicha progresividad, bajo el criterio de respeto de la disponibilidad presupuestaria de las entidades públicas.

1. Decreto Ley N° 11377 El primer estatuto de los empleados públicos fue creado por el Decreto Ley N° 11377 en marzo de 1950, comprendiendo a los empleados permanentes (artículo 4) y creando clases y categorías de empleados (artículos 6 y 20), bajo los siguientes principios esenciales: a) Denomínese Autoridad Suprema a Presidente de la República (artículo 3). b) Cada repartición contará con un escalafón por especialidad (artículo 40). c) El ingreso a la carrera pública se realiza bajo concurso (artículo 25), salvo el caso de puestos directivos. d) Los empleados públicos de igual categoría percibirán el mismo sueldo básico (artículo 11). e) Los empleados públicos no podrán percibir otras asignaciones o gratificaciones que las previstas en el presupuesto de cada repartición (artículo 13). f) El ascenso de un empleado público constituye una recompensa a la capacidad, idoneidad y comportamiento del mismo (artículo 29).

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A la vigencia de la “Ley”, contratos CAS que se encuentren vigentes se convertirán en indefinidos.

g) Los empleados permanentes gozan del derecho de estabilidad en sus puestos o cargos (artículo 46). h) Los empleados públicos están amparados por las disposiciones vigentes sobre cesantía, jubilación y montepío (artículo 45). Este régimen es la base de un modelo estatutario, donde las condiciones para la prestación de servicios están fijadas por normas de carácter imperativo, de alcance general, frente a las cuales la autonomía de la voluntad no tiene cabida, y son fijados con carácter previo al inicio de la labor o servicio. Ciertamente, a diferencia del empleador privado, el Estado es un empleador perdurable en el tiempo, lo que hace que las relaciones laborales adquieran también mayor garantía de durabilidad y permanencia y, por ende, el establecimiento de la carrera administrativa. Pero no solo eso, es un único empleador a pesar de la apariencia de una fragmentación de dependencias pública, por lo que la relación no es con una dependencia, sino realmente con el Estado con un ente unitario. Un Estado, que bajo reglas de Derecho Administrativo (estatutarias), limitaba la libertad de contratación a cambio de disfrutar de condiciones de trabajo, estabilidad y jubilación en el empleo con un estatus y prestigio social, que constituían la culminación de una vida. Es en este sentido, que en el año 1984 se promulga el Decreto Legislativo N° 276, bajo la premisa que la carrera administrativa es una institución social que permite a los ciudadanos 76 LABORAL PÚBLICO

ejercer el derecho y el deber de brindar sus servicios a la nación. 2. Decreto Legislativo N° 276 El artículo 6 del Decreto Legislativo N° 276 consagra a la Administración Pública como una sola institución, donde los servidores, trasladados de una entidad a otra, conservarán el nivel de carrera alcanzado. Por esta razón, el desplazamiento del servidor público no es una excepción, es una regla común a la naturaleza del servicio público. A diferencia de los modelos europeos, la carrera administrativa incluye todas las labores propias y no propias de la administración (profesionales, técnicos y auxiliares), incluyendo la meritocracia como elementos centrales de la carrera pública (artículo 24 inciso a del Decreto Legislativo N° 276). Asimismo, reconociendo el carácter estatutario de la carrera pública, la norma establece que los beneficios son los establecidos por las leyes y el Reglamento y son uniformes para toda la administración pública (artículo 43 del Decreto Legislativo N° 276), prohibiendo que las entidades públicas negocien con sus servidores o a través de sus organizaciones sindicales condiciones de trabajo o beneficios que impliquen incrementos remunerativos o que modifiquen el Sistema Único de Remuneraciones, bajo sanción de nulidad (artículo 44 del Decreto Legislativo N° 276). Ello en un escenario en el cual el nivel máximo de la remuneración del funcionario corresponde al Presidente de la República, prohibiéndose que funcionario o servidor público podrá recibir remuneración mayor que el Presidente de la República (artículo 50 Decreto Legislativo N° 276). Este modelo, sin embargo, comenzó a entrar en crisis, debido a su rigidez y al crecimiento del Estado como prestador de bienes y servicios públicos, que junto a la crisis del empleo como espacio estable para la labor, reconfiguraron la existencia de formas precarias de prestación de servicios no solo en el ámbito privado, sino también en el ámbito público. A fines de los

años ochenta e inicios de los noventa, la rigidez en el ingreso al régimen público del Decreto Legislativo N° 276 trajo igualmente consigo la creación de formas precarias de contratación como es el caso de los contratos por servicios no personales (contratos civiles para brindar servicios subordinados al Estado). Ello trae como corolario que entre en crisis el modelo laboral estatutario no solo en el Perú, sino a nivel mundial. De acuerdo al informe de expertos europeos de fines del año 1999, conocido como el Informe Supiot (1999): “(…) la función pública tampoco se salva: el estatuto especial del funcionario tiende a transformarse en un contrato de trabajo común (en distintos grados, según los países) (…)” (p. 315). En el caso peruano, una de las principales conclusiones de la Comisión Multisectorial encargada de estudiar la situación del personal de la administración pública (2001), en su momento conformada, entre otros, por el ministro de Trabajo y Promoción Social, el ministro de Economía y Finanzas y el ministro de Justicia, ha sido proponer que el régimen laboral privado aporta una mayor flexibilidad en la administración de los recursos humanos en tres aspectos que consideró claves: libertad para fijar las remuneraciones, establecimiento de categorías y funciones y, aplicación directa de sanciones. Contrario al sistema creado por la Constitución de 1979 que en teoría homologaba las remuneraciones de todos los funcionarios y servidores públicos, pero que en realidad generó múltiples mecanismos de evasión y creación de variedades de formas remuneratorias y para remuneratorios que crearon, según cita, “(…) gran dispersión, en rubros y en montos (…)” (Congreso-Comisión Multisectorial, 2001, p. 10). 3. El marco constitucional: la Constitución de 1993 y las interpretaciones del Tribunal Constitucional La Constitución de 1993, dentro de una tendencia desreguladora de los derechos laborales

El gestor público, antes de tomar cualquier decisión respecto a la renovación o no de los contratos CAS, deberá evaluar si, de acuerdo a los instrumentos de gestión interna de la dependencia pública, cuenta con información suficiente para determinar la dotación de los recursos humanos en cada entidad.

tanto en sede privada como pública2, redujo a su mínima expresión los derechos fundamentales en materia de trabajo, bajo una mirada de promover que sea el régimen de la actividad privada el que regule las relaciones jurídicas no solo privadas, sino igualmente públicas. En efecto, el dictamen de la Comisión de Trabajo y Seguridad Social del Congreso Constituyente Democrático reafirma, conforme a una lectura integral de las inclusiones y omisiones del texto de la Constitución de 1993, que en tanto el Derecho del Trabajo tiene un carácter expansivo y dinámico inclusive las relaciones 2 Asimismo, la Constitución de 1993 no reconoce expresamente el principio de igualdad de oportunidades en la función pública; sin embargo, tanto el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (artículo 25.c) y la Convención Americana de Derechos Humanos (artículo 23.1.c) consagran el derecho de acceder a un cargo en condiciones generales de igualdad, esto es garantizar que para el nombramiento, ascenso, suspensión y destitución sean razonables y objetivos y que las personas no sean objeto de discriminación (Chocrón Chocrón vs. Venezuela, sentencia del CIDH, del 1 de Julio del 2011). En términos domésticos, nuestro Tribunal Constitucional estableció que, con relación al contenido del derecho de igualdad en el acceso a la función pública, debe evaluarse cuatro ámbitos: acceso, ejercicio, evaluación y la conclusión del vínculo laboral (SSTC Exps. Nºs 021-2012PI/TC, 008-2013-PI/TC, 009-2013-PI/TC, 0010-2013-PI/TC y 0013-2013-PI/TC).

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El examen de esta norma abre el debate si en realidad nos encontramos frente a un escenario diferente, esto es, la laboralización del régimen del servicio público o, mejor dicho, que en el corto plazo el régimen laboral predominante será el del Decreto Legislativo N° 728.

comprenda la necesidad de dotar a la administración de instrumentos suficientes para generar valor público en bienes y servicios para la sociedad.

IV. PARTE III: LA IRRUPCIÓN DEL MODELO CONTRACTUAL DE RELACIONES LABORALES PÚBLICAS

Esta suerte de heterogeneidad de relaciones laborales, siguiendo lo expresado por Boyer Carrera (2019), importa una suerte de afectación grave a los derechos del servidor público. En otros términos:

Un fenómeno que ha venido ocurriendo desde fines del siglo XX ha sido la laboralización del empleo público. Aun cuando, como señalan Palomeque y Álvarez (1999), la regulación de la función pública y la del trabajo por cuenta ajena se diferencian en la Constitución como en el propio contenido, se produce un natural acercamiento cuando se aprecian regulaciones comunes y se consagran el ejercicio de iguales derechos, como el derecho a la libertad sindical. Más aún, la conversión de entidades o reparticiones públicas en empresas públicas ha creado la figura por la que el servidor puede optar seguir en un régimen estatutario o bajo un régimen contractual de naturaleza privada (p. 643). En el Perú, este ha sido el caso de las empresas de saneamiento de agua potable a nivel nacional, que inicialmente nacieron como entidades públicas, pero que por mandato de la ley se han convertido en sociedades anónimas regidas en el aspecto laboral por el Decreto Legislativo N° 728.

(…) el principio de igualdad de oportunidades implica además que el Estado implemente políticas públicas que permitan generar condiciones similares para los fácticamente desiguales, no solo en el acceso, sino también en la permanencia. En consecuencia, la existencia de una heterogeneidad de regímenes laborales, con obligaciones y derechos diferentes para el servidor público importa una grave afectación a sus derechos (…). (p. 38)

A partir de la administración del expresidente Alberto Fujimori se abrió por mandato legal que determinadas reparticiones públicas transiten del régimen estatutario público (Decreto Legislativo N° 276) a un régimen contractual (Decreto Legislativo N° 728), que eventualmente importaba la laboralización del servicio público.

Es así como nos encontramos frente a una tendencia contradictoria en la gestión de los recursos humanos en el sector público: por un lado, una apuesta por un régimen laboral contractual, en términos del Decreto Legislativo N° 728 y una suerte de necesidad de construir un modelo estatutario moderno que

El modelo contractual laboral, regido por el Decreto Legislativo N° 728 ha nacido indirectamente a partir de la rigidez existente en el régimen laboral de la actividad pública (Decreto Legislativo N° 276) que no solo ofrecía mínimas condiciones salariales que permitieren atraer talento a las nuevas instituciones

laborales dentro de la empresas y entidades que la ley señale se regularán por las normas del régimen de la actividad privada, bajo la premisa que en algún momento se unificará el régimen laboral vigente.

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públicas que nacieron con la administración del expresidente Fujimori –como es el caso de la SUNAT, SUNARP, entre otros organismos reguladores y fiscalizadores–, sino, igualmente, basado en el hecho de que cada entidad era libre de pactar las condiciones de trabajo y organizar el trabajo en función a sus propias necesidades sin transitar por un sistema central de recursos humanos a nivel nacional. Situación que finalmente propició durante la década de los años noventa e inicios del siglo XXI una suerte de inequidad en las reglas de compensaciones y beneficios entre las instituciones públicas, por ejemplo, grandes ministerios como Salud y Educación regulaban sus relaciones laborales bajo reglas rígidas del Decreto Legislativo N° 276 con una creciente cantidad de trabajadores con contratos de servicios no personales (SNP) y otras entidades que basadas en su capacidad financiera para contar con recursos directamente recaudados les permitía ofrecer remuneraciones y beneficios mayores que otras entidades públicas, ello bajo la premisa que no existía un límite en la remuneración del funcionario público bajo el régimen de la actividad privada. Todo ello cambia a inicios del siglo XXI, cuando las leyes anuales de presupuesto establecen límites al incremento de remuneraciones no solo de los trabajadores del régimen laboral público sino, inclusive, en el régimen de la actividad privada, situación que, al igual que en la década de los noventa, llega a crear artilugios legales para incrementar las remuneraciones de determinados funcionarios públicos bajo modelos contractuales de excepción fuera tanto del régimen laboral público como privado. Es así como tanto el régimen laboral privado como el público, con ventajas y desventajas de su propia naturaleza, tropiezan con el mismo mandato legal que impide el incremento de remuneraciones, pero que no ataca el problema de fondo, que es la evaluación del rendimiento del servidor público basada en el valor público

El modelo estatutario comenzó a entrar en crisis debido a su rigidez y al crecimiento del Estado como prestador de bienes y servicios públicos, que junto a la crisis del empleo como espacio estable para la labor reconfiguraron la existencia de formas precarias de prestación de servicios no solo en el ámbito privado, sino también en el ámbito público.

que tiene cada puesto de trabajo de cara al bien y servicio público producido.

V. PARTE IV: DE LA LABORALIZACIÓN DEL RÉGIMEN DEL SERVIDOR PÚBLICO A LA CONSTRUCCIÓN DE UN ESTATUTO MODERNO Como se ha observado a lo largo de esta exposición, tanto el régimen estatutario como el contractual se han enfrentado a problemas propios de su naturaleza rígida y centralista y flexible y dispersa, respectivamente. Sin embargo, debemos anotar, como bien señalan Alonso y Casas (1999), que la creciente laboralización del régimen del servidor público, propia de la evolución y crecimiento del Derecho Laboral, no desnaturaliza la esencia del servicio público. Finalmente, como bien apunta Alonso y Casas (1999), el régimen administrativo (estatutario)

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El modelo contractual laboral, regido por el Decreto Legislativo N° 728, ha nacido indirectamente a partir de la rigidez existente en el régimen laboral de la actividad pública (Decreto Legislativo N° 276).

y el régimen laboral son técnicas de organización entre las que se puede optar para configurar la relación jurídica de la administración con el personal a su servicio, con el detalle esencial que la opción entre estas dos técnicas queda reservada a la ley (p. 86). Ahora bien, esta primera distinción debe ser observada a partir de un segundo elemento, y es la naturaleza de la labor o el servicio, esto es la administración del Estado. Como señala Alonso y Casas (1999), puede tener personal administrativo (funcionarios) y personal laboral (trabajadores) en atención a los puestos de trabajo y las atribuciones que de él emanen, sea funcionarios o trabajadores (p. 83). Nuestro modelo legal, desde el Decreto Ley N° 11377, ha venido transitando por varias etapas, desde una monolítica carrera pública para todo servidor público, sin distinguir la función, hasta la apuesta de reforma legal promovida por la Ley del Servicio Civil (Ley N° 30057). Creemos que la Ley del Servicio Civil propone un modelo del servicio público en la línea del modelo estatutario, con la ventaja de construirse sobre la base y realidad de cada entidad pública que dimensiona la necesidad del recurso humano para producir eficientemente

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los bienes y servicios públicos que necesita la ciudadanía. Veamos. 1. La Ley del Servicio Civil - Ley N° 30057 La Ley del Servicio Civil del año 2013 propone por fin una reforma del servicio público a través de un régimen único y exclusivo (artículo I), liderado por una autoridad única, la Autoridad Nacional del Servicio Civil (SERVIR), bajo criterios de mérito, igualdad de oportunidades y el aseguramiento de la calidad de los servicios del Estado en beneficio de la ciudadanía (artículo 6 del Reglamento de la Ley Nº 30051). Para tal fin, se organiza el servicio civil –bajo la premisa que el Estado es un empleador único– en familias de puestos que orientan el fortalecimiento y mejora de las capacidades de los servidores públicos (artículo 7 del Reglamento). El modelo propuesto por la Ley N° 30057 establece un sistema integral que dimensiona la calidad y cantidad de servidores públicos con base en una identificación de las necesidades de cobertura de bienes y servicios públicos sobre los cuales se organizan familias de puestos. Sobre dicha base, el modelo de la Ley N° 30057 se incorpora en un punto medio entre un modelo estatutario y uno contractual, toda vez que aun cuando reconoce que el servidor público puede gozar de derechos propios del derecho del trabajo, sus relaciones se encuentran estrictamente previstas en el estatuto de la Ley N° 30057 y su Reglamento. Este modelo, sin embargo, requiere una decisión política sectorial e institucional para ordenar y dimensionar la oferta de servicios de la entidad que responda a una demanda actual y futura de los servicios públicos. Esta tarea ha sido objeto de una copiosa y uniforme reglamentaría expedida por SERVIR, que desde el año 2013 estableció los lineamientos para el tránsito de una entidad al Régimen del Servicio Civil (Resolución de Presidencia Ejecutiva N° 160-2013-SERVIR/PE),

hasta las resoluciones que aprueban la nueva guía de puestos (Resolución de Presidencia Ejecutiva N° 106-2014-SERVIR/PE), las familia de puestos y roles y manuales de puestos (Resolución de Presidencia Ejecutiva N°1002015-SERVIR/PE) y las normas para la aplicación del dimensionamiento de las entidades públicas (Resolución de Presidencia Ejecutiva N° 200-2015-SERVIR/PE). Todo este conjunto normativo ha brindado una hoja de ruta a todas las entidades públicas para lograr su tránsito a SERVIR. Sin embargo, luego de más de seis años en esta tarea los resultados son menores. Únicamente se encuentran en proceso de aplicación parcial de la Ley del Servicio Civil, como hemos indicado anteriormente, cinco dependencias públicas (ONP, SERVIR, OEFA, Ministerio del Ambiente, y el Ministerio de Energía y Minas). Cabe preguntarse si habiéndose eliminado de la primera disposición complementaria y transitoria de la Ley N° 30057, el plazo máximo de seis años para concluir el proceso de implementación del régimen del servicio civil, existe algún incentivo para el titular de entidad para su efectiva transición. Ello, más aún, en un escenario donde la “Ley” impone una nueva prioridad para el gestor público, esto es, la conversión de los contratos CAS en contratos indeterminados y la cobertura presupuestal para planificar su tránsito al régimen laboral existente en cada dependencia pública.

VI. A MODO DE CONCLUSIÓN: LOS EFECTOS DE LA NUEVA NORMA 1. La pérdida de incentivos para el tránsito al régimen de SERVIR y la irrupción del régimen laboral privado contractual como regla general del régimen del servidor público Como hemos señalado a lo largo de nuestra exposición, la irrupción de esta “Ley” impone

La Ley del Servicio Civil propone un modelo del servicio público, con la ventaja de construirse sobre la base y realidad de cada entidad pública que dimensiona la necesidad del recurso humano para producir eficientemente los bienes y servicios públicos que necesita la ciudadanía.

a los gestores públicos la decisión de disponer no solo la conversión de los contratos CAS, sino priorizar bajo criterios no técnicos su tránsito al régimen laboral de la entidad, que en la mayoría de los casos se decantará en el régimen laboral de la actividad privada (Decreto Legislativo N° 728). Bajo este escenario, el tránsito al régimen de la Ley del Servicio Civil deviene en utópico al menos durante los siguientes cinco años (artículo 3 de la “Ley”) y, eventualmente, podría significar el abandono por parte de las entidades públicas que han venido dimensionando su organización para el tránsito a SERVIR, en razón a la necesidad de dar solución a la problemática de los contratos CAS. 2. Los retos operativos a superar del texto de la “Ley” La nueva norma, para cumplir su propósito, construye un modelo basado en tres criterios: progresividad en atención a la disponibilidad presupuestal (artículos 3 y 5 de la “Ley”), incorporación en tanto se verifique permanencia de las labores y antigüedad del trabajador (artículo 2 de la Ley), conversión de los LABORAL PÚBLICO

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El modelo de la Ley N° 30057 se incorpora en punto medio entre un modelo estatutario y uno contractual, toda vez que aun cuando reconoce que el servidor público puede gozar de derechos propios del derecho del trabajo, sus relaciones se encuentran estrictamente previstas en el estatuto de la Ley N° 30057 y su Reglamento.

contratos CAS temporales en contratos indefinidos (artículo 7 de la Ley). En primer lugar, abordemos el problema de la disponibilidad presupuestal. Ciertamente, la provisión presupuestal es un principio reconocido en los artículos 77 y 78 de la Constitución, y todo acto relativo al sistema del servicio civil, que debe estar autorizado y presupuestado, está supeditado a la disponibilidad presupuestal, cumplimiento de las reglas fiscales y a la sostenibilidad de las finanzas del Estado. En efecto, el Tribunal Constitucional (Exps. Nºs 021-2012-PI/TC, 008-2013-PI/TC, 0092013-PI/TC, 0010-2013-PI/TC y 0013-2013PI/TC) ha definido con absoluta claridad que las entidades públicas incorporan y mantienen personal en función al presupuesto que se les haya asignado para planillas. Por lo que las entidades solo podrán destinar a gastos de personal o planilla aquel monto presupuestal atribuido para dicho fin, y tal como señala Boyer Carrera (2019) “va de la mano con la planificación de los recursos humanos”. Creemos que allí está el punto más controvertido de la norma. Nos explicamos a continuación. 82 LABORAL PÚBLICO

Durante los últimos años, a partir del nacimiento del régimen CAS, se ha producido un fenómeno particularmente dual en el Estado: por un lado se han contratado servicios CAS en aquellos cargos no ocupados en los instrumentos de provisión de personal (Cuadros de Asignación de Personal, Presupuesto Analítico de Personal) y, por otro lado, tomando el criterio general que el CAS finalmente es un presupuesto asignado, las entidades, en vez de planificar y dimensionar la demanda de personal en razón a los servicios públicos brindados, han contratado personal sin ajustar dichos instrumentos. En un escenario como el antes planteado, el problema real de la norma reside en que bajo el criterio de la permanencia de labor basada en la antigüedad, las entidades públicas deberán obligatoriamente incorporar a todos los trabajadores CAS que vienen laborando a la fecha, sin mayor análisis de su real necesidad una vez dimensionada la entidad, en los términos que inicialmente ha venido abogando SERVIR. En un escenario como el antes planteado, las entidades públicas que han avanzado en el proceso de análisis situacional respecto a los recursos humanos y sus funciones, propuesta de reorganización respecto a la estructura de los recursos humanos y, eventualmente, la valorización de puestos (tercera disposición complementaria transitoria de la Ley N° 30057 modificada por el Decreto Legislativo N° 1450) estarán en mejores condiciones de cumplir con la conversión de los contratos CAS. 3. El problema de la brecha de demanda y oferta en la generación de valor público en el servicio público La ausencia de un continuo redimensionamiento de la demanda de servicios públicos ha originado que las entidades públicas se enfrenten a grandes brechas de atención, que significa retardo en la producción de bienes y servicios públicos y muchas veces falta de acceso y pobre calidad de atención. Esta situación se

ha podido observar no solo ante hechos fortuitos o de fuerza mayor como el caso de la COVID-19, donde el Estado requiere el auxilio de recursos adicionales para atender una demanda coyuntural, sino cuando la expectativa de un nuevo servicio público genera una mayor demanda, ese fue el caso del nuevo modelo de litigación oral en materia laboral, que en su momento significó una transformación en la forma de resolver los conflictos en menor tiempo y con presencia activa del juzgador, a que en la actualidad, creciente demanda por la justicia laboral importa un retraso en la fijación de las audiencia de conciliación y juzgamiento claves para la conclusión de la controversia judicial. Una de las bondades del modelo estatutario de la Ley N° 30057 era promover la identificación del valor público a través de la determinación de las familias de puestos que generan valor y la determinación de los puestos misionales centrales para brindar el servicio público, que claro está deben estar protegidos por un estatuto laboral que brinde garantías y autonomía al servidor público. De forma tal que la actividad pública debe concentrarse en optimizar todos los recursos existentes en la generación de este valor público, por lo que la función pública solo es posible entenderla en aquellas familias de puestos que soportan la misión de la entidad, vista como bien o servicio público producido. En un escenario como el antes planteado, propuestas como esta norma hacen retornar a un modelo laboral contractual típico de la actividad privada, aparentemente flexible, pero que en realidad deja en libertad a cada entidad a gestionar sus recursos en términos similares al modelo del Decreto Legislativo N° 728. 4. La válvula de escape frente a los desajustes de la demanda y oferta de bienes y servicios públicos Los contratos administrativos de servicios (CAS), como en su momento los contratos de

La irrupción de esta “Ley” impone a los gestores públicos la decisión de disponer no solo la conversión de los contratos CAS, sino priorizar bajo criterios no técnicos su tránsito al régimen laboral de la entidad, que en la mayoría de los casos se decantará en el régimen laboral de la actividad privada (Decreto Legislativo N° 728).

servicios no personales (SNP), fueron instrumentos para ajustar y reducir la brecha entre la oferta y demanda de servicios y bienes públicos, habida cuenta la rapidez en su contratación y la naturaleza eventual de sus servicios. Sin embargo, con el tiempo se convirtieron en un sustituto ideal frente a la ausencia de planificación y mejoramiento operativo de la entidad pública basada en criterios de racionalización de recursos, eficacia y eficiencia. La evolución normativa de los últimos años, al menos en Perú, nos viene mostrando que viene produciéndose una suerte de rigidez en la contratación de servicios subordinados en el Estado de forma tal que las denominadas válvulas de escape para la contratación de servicios como el CAS y el SNP en su momento, están en proceso de extinción. Si este razonamiento es correcto, y si nos encontramos en un aparente nuevo escenario de un régimen laboral privado bajo las reglas del Decreto Legislativo N° 728, únicamente

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será posible recurrir a los contratos sujetos a modalidad permitidos en dicha norma, con lo cual la necesidad de ajustar y alinear el Cuadro de Puestos de la Entidad (CPE) se vuelve una necesidad imprescindible para cada entidad del Estado. REFERENCIAS Alonso, M. y Casas, M. (1999). Derecho del Trabajo (27a ed.) Madrid: Civitas. Carrera, J. (2019). El derecho de la función pública y el servicio civil: nociones Fundamentales. Lima: Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú. Comisión Multisectorial encargada de estudiar la situación del personal de la Administración (2001). Informe de la Comisión Multisectorial encargada de estudiar la situación del personal de la administración pública central. Congreso de la República. Recuperada de http://www4. congreso.gob.pe/historico/cip/materiales/empleo_publico/comision.pdf

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Marcenaro, R. (1995). El trabajo en la nueva Constitución. Lima: Cultural Cuzco. Morales, C. (2013). La Ley del Servicio Civil: ¿quién le pone el cascabel al gato? Revista de Economía y Derecho, 10(30), pp. 65-84. Palomeque, M. y Álvarez, M. (1999). Derecho del Trabajo (7ª ed.). Madrid: Centro de Estudios Ramón Areces. Supiot A. y otros. (1999). Trabajo y empleo. Transformaciones del trabajo y futuro del derecho del trabajo en Europa. Valencia: Tirant lo Blanch.

LABORAL AL DÍA

Contratación de personal en los proyectos de inversión pública STAFF DE GESTIÓN PÚBLICA & CONTROL

INTRODUCCIÓN Hace unos días, mediante el Informe Técnico N° 001286-2020-SERVIR, el ente rector en el Sistema de Gestión de Recursos Humanos, SERVIR, absolvió la consulta referida al régimen de contratación de personal en los proyectos de inversión pública. La consulta tuvo como motivo la falta de regulación del hoy parcialmente derogado Decreto de Urgencia N° 016-2020.

ANÁLISIS La falta de regulación del régimen de contratación de personal en los Proyectos de Inversión Pública (PIP), tiene como origen al derogado numeral 4 del artículo 2 del Decreto de Urgencia Nº 016-2020, el cual hacía mención que no era aplicable a la ejecución de inversiones bajo el ámbito del Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones, ni proyecto que no se encuentren bajo el ámbito de dicho sistema, el régimen laboral del Decreto Legislativo N° 10571. Recordando que los proyectos de inversión tienen una naturaleza temporal, y son producto de una asignación presupuestal, personal técnico y administrativo y equipos previamente determinados, no debería de generar la contratación de personal. No obstante, en caso la entidad considere necesario incorporar personal adicional debe cumplir con requisitos legalmente determinados para tal efecto y aplicar el régimen general correspondiente a los servidores de la entidad, bajo una modalidad de contratación temporal.

1 Actualmente, el Congreso ha firmado la autógrafa de ley que elimina el régimen CAS, remitiendo al Poder Ejecutivo la misma para su promulgación u observación.

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Cada entidad debe establecer disposiciones aplicables a la contratación; de esta manera, el régimen laboral aplicable a los servidores de los proyectos de inversión pública será el mismo al de la entidad a la cual se encuentra adscrito. De esta manera, la contratación de personal para un PIP deberá observar las normas de creación de la entidad, y los instrumentos de gestión, tales como el Reglamento de Organización y Funciones, el Manual de Operaciones, entre otros. Por otro lado, es necesario hacer mención que el Decreto de Urgencia N° 016-2020, prohibía a las entidades públicas incorporar, contratar o nombrar personal bajo el régimen del Decreto Legislativo N° 276.

COMENTARIOS FINALES Si bien el informe técnico expedido por SERVIR permite determinar el régimen de contratación para el personal adicional necesario en proyectos de inversión pública, la derogación del artículo 2 del Decreto de Urgencia Nº 016-2020 abriría un primer debate sobre la posibilidad de contratar bajo el régimen de la Contratación Administrativa de Servicios; no obstante, al ser aprobado el proyecto de ley que elimina el régimen CAS, será necesario conocer si el Poder Ejecutivo promulga u observa la autógrafa (siendo lo último lo más probable) o si llega a instancias del Tribunal Constitucional. De afirmarse la inconstitucionalidad de la norma que aprueba el régimen CAS, esta podría ser un nuevo régimen de contratación para servidores en el marco de un PIP.

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Sin logística no hay vacuna

Reflexiones acerca de la infraestructura indispensable para la inmunización En el Perú y en el mundo se está viviendo una crisis sin precedentes debido a la COVID-19. Los esfuerzos en los diversos países están centrados en descubrir vacunas eficaces y seguras para combatir ese grave problema sanitario; sin embargo, en muchas naciones, y en particular en aquellas menos desarrolladas como el Perú, no se ha dado la debida atención a otros aspectos que son fundamentales para que, una vez certificadas y aprobadas, las vacunas puedan ser aplicadas de manera efectiva a la población: nos referimos a la infraestructura y la logística. En este artículo se abordan dichos temas y se plantean algunas sugerencias con el ánimo de contribuir a que la futura campaña de vacunación contra la COVID-19 sea exitosa. DANIEL SCHMERLER VAINSTEIN Abogado especialista en Derecho regulatorio y de la energía. Ex presidente ejecutivo del OSINERGMIN.

PALABRAS CLAVE: Logística // Vacuna // Cadena de frío // COVID-19

I. LA INTENSA CARRERA POR DESCUBRIR LA VACUNA No cabe duda alguna que la propagación de la pandemia del coronavirus, conocido como SARS-CoV-2 (en adelante, COVID-19), es el acontecimiento más dramático de los últimos cien años en el Perú, y ha resultado además significativo en prácticamente todos los países del mundo, por los considerables impactos negativos que ha generado en la salud pública (más de 73 millones de personas contagiadas y

detectadas en tal condición con las pruebas de diagnóstico médico correspondientes, y más de 1,6 millones de fallecidos a nivel mundial1), así como por las implicancias económicas nefastas derivadas de la adopción de una serie de medidas orientadas a intentar resguardar la salud de la población, siendo la más notoria el aislamiento social obligatorio (estos efectos económicos incluyen la ruptura de la cadena

1 En el caso del Perú, de acuerdo a las cifras oficiales que administra el Ministerio de Salud, al 16 de diciembre del 2020 se habían confirmado alrededor de 1 millón de personas contagiadas de COVID-19, de las cuales aproximadamente 37 mil han fallecido.

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Soumya Swaminathan, científica en jefa de la OMS, señala: “nadie jamás ha producido vacunas en los volúmenes que se necesitarán, así que en el 2021 esperamos tener vacunas, pero en una cantidad limitada”.

de pagos, el cierre de empresas, pérdida de millones de puestos de trabajo, reducción de la capacidad adquisitiva de las familias y, en el caso de Perú, una caída del PBI mayor a 13 %). Este grave problema sanitario ha motivado una modificación de las formas en que interactúan las personas en prácticamente todos los ámbitos, privilegiándose la comunicación a través de plataformas digitales, determinando además la aparición de nuevos hábitos o conductas impuestas por las autoridades, como es el caso del uso de mascarillas y visores de protección, la necesidad de evitar aglomeraciones y reuniones de grupos numerosos de personas, el establecimiento de la llamada distancia social entre personas cuando deban concurrir a algún establecimiento o utilicen medios de transporte público e intensificando las medidas de higiene a niveles inéditos. Por cierto, muchas actividades han quedado suspendidas o proscritas en razón a que, por sus características, resultan incompatibles con las medidas recién descritas, en tanto que otras se realizan, pero con aforos reducidos o limitados. Existe consenso en que las recién descritas reglas de convivencia se mantendrán en gran parte del mundo hasta que se logre neutralizar la COVID-19, más aún teniendo en consideración que la comunidad científica ha advertido 88 CONTRATACIONES

que ni siquiera aquellas personas que estuvieron contagiadas y que superaron la enfermedad, quedan definitivamente inmunizadas y, por tanto, son susceptibles de contraer nuevamente el coronavirus. Por ello es que, como nunca antes en la historia de la humanidad, existen múltiples laboratorios y entidades científicas desarrollando procesos de investigación conducentes a identificar una vacuna efectiva contra la COVID-19. Las autoridades del Poder Ejecutivo en el Perú han expresado en más de una oportunidad que la vacuna contra la COVID-19 está próxima a llegar e, incluso, han deslizado que la vacunación se produciría durante el primer trimestre del 2021. Es así que, por ejemplo, el viceministro de Salud Pública del Ministerio de Salud (en lo sucesivo, MINSA), Luis Suarez Ognio, declaró que esperaba “que las vacunas contra el COVID-19 lleguen al país en el primer trimestre del próximo año para suministrar la dosis a la mayor cantidad de personas posible antes de las elecciones generales del 11 de abril de 2021” (Gestión, 2 de octubre del 2020). Esto fue ratificado por el expresidente de la República Martín Vizcarra2, quien en ejercicio de dicho cargo aseguró que el Perú contará en el primer trimestre del 2021 con una vacuna contra la COVID-19. Sin embargo, estas expresiones optimistas de los líderes políticos del Perú contrastan con lo expresado en otros países más desarrollados y mucho más próximos a los centros de investigación y producción de las vacunas. Así, si bien es posible que las autoridades médicas otorguen aprobación a algunas de las vacunas con las que se viene experimentando3, entre 2 Entrevista realizada en el programa Punto Final del canal Latina el 4 de octubre del 2020. 3 Con relación a ello, durante los últimos días de noviembre de 2020, los laboratorios Pfizer y Moderna anunciaron que sus respectivas vacunas habían alcanzado en las fases de prueba un 95 % de efectividad y por ello se encontraban gestionando una autorización de emergencia ante las autoridades sanitarias de algunos países, de modo que en dichos Estados se puedan administrar, en cantidades acotadas, las primeras dosis de vacunas contra el COVID-19 hacia la primera

fines del 2020 e inicios del 2021, ello no significa que de inmediato se procederá a la vacunación masiva de la población; así, el doctor Robert Redfield, director de los Centros de Control y Prevención de Enfermedades de los Estados Unidos de América, declaró el 16 de setiembre de 2020 ante el Senado de dicho país que “una vez que la FDA4 dé luz verde a una vacuna, el Gobierno quiere estar en posición de distribuirla en 24 horas (…) probablemente se tardará entre seis y nueve meses en vacunar a la población de Estados Unidos”. Ello ha sido ratificado por la científica en jefe de la Organización Mundial de la Salud (OMS), Soumya Swaminathan, quien manifestó que “La gente piensa que el 1 de enero habrá una vacuna y que las cosas volverán a la normalidad, pero las cosas no serán así. Nadie jamás ha producido vacunas en los volúmenes que se necesitarán, así que en el 2021 esperamos tener vacunas, pero en una cantidad limitada” (Agencia EFE, 14 de octubre del 2020). Ocurre que, desde un punto de vista estrictamente científico, para que una vacuna pueda considerarse exitosa, lo primero es que se demuestre que cumple con las cualidades de ser efectiva y segura. Esto implica que el producto desarrollado en el laboratorio debe ser capaz de neutralizar de forma significativa los efectos nocivos que origina el virus de la COVID-19 en los seres humanos y, además, lograr ello sin generarles efectos secundarios perjudiciales. Además, debe constatarse las consecuencias que una vacuna puede ocasionar específicamente en grupos de personas que sufren algún otro tipo de afección a su salud (diabetes, problemas coronarios, enfermedades oncológicas, quincena de diciembre del 2020. Asimismo, es importante mencionar que entre el 2 y 20 de diciembre del 2020, Reino Unido, Bahrein, Canadá, Estados Unidos de América, Arabia Saudita, México, Chile y la Unión Europea (en ese orden) anunciaron que habían otorgado la autorización de emergencia para la vacuna de Pfizer/BioNTech, dándose inmediato inicio a la vacunación en algunos de dichos países. 4 Siglas correspondientes al U.S. Food and Drug Administration (Agencia Gubernamental de los Estados Unidos de América de Administración de Medicamentos y Alimentos).

Una vacuna exitosa implica que el producto desarrollado en el laboratorio sea capaz de neutralizar de forma significativa los efectos nocivos que origina el virus de la COVID-19 en los seres humanos.

dificultades respiratorias, etc.), en mujeres en estado de gestación, así como en menores de edad5. El proceso técnico que se sigue para el desarrollo de toda vacuna empieza con lo que se conoce como fase 0 o preclínica, en la que se realizan pruebas in vitro y en animales, a fin de observar el funcionamiento que puede tener la potencial vacuna en organismos vivos. Luego de ello, se pasa a la fase 1, que involucra grupos pequeños de seres humanos (menos de 100 personas), para identificar el tipo de respuesta inmune que genera la vacuna, el nivel adecuado de dosis a administrarse, así como lo concerniente a la seguridad de la misma. De ahí se pasa a la fase 2, que involucra un universo más amplio de voluntarios, es decir, varios centenares de personas, en quienes se observa cómo evoluciona la vacuna en el sistema inmune, así como sus potenciales efectos secundarios. Luego se prosigue con la fase 3, consistente en un ensayo de mayor magnitud, dado que involucra a varios miles de seres humanos que son expuestos al virus. En esta fase se compara lo que sucede con las personas 5 Así, el 14 de octubre de 2020, la cadena CNN publicó que Pfizer será el primer laboratorio en probar su vacuna contra COVID-19 en niños desde los 12 años, lo que constituye un hito.

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El proceso técnico que se sigue para el desarrollo de toda vacuna empieza con lo que se conoce como fase 0 o preclínica (pruebas in vitro y en animales); luego de ello se pasa a la fase 1 (pruebas en grupos pequeños de seres humanos); de ahí se pasa a la fase 2 (universo más amplio de voluntarios); y, finalmente, la fase 3 (ensayo en varios de miles de seres humanos).

que fueron vacunadas versus lo que sucede con aquellas otras no vacunadas y afectadas por el virus, y se profundiza en información a fin de determinar la efectividad y la seguridad de la nueva vacuna. Después de ello se procede a la aprobación y comercialización de las vacunas que hayan evidenciado ser fármacos eficaces y seguros, allí opera lo que se conoce como fase 4, que es una nueva evaluación para reforzar la eficacia y seguridad de la vacuna y detectar potenciales efectos secundarios negativos menos frecuentes.

II. LA ACTUACIÓN DEL GOBIERNO DEL PERÚ FRENTE A LA PANDEMIA En el caso del Perú, aun si pasamos por alto las atingencias planteadas por la OMS o las autoridades estadounidenses respecto al tiempo que tardaría la ciencia para contar con una 90 CONTRATACIONES

disponibilidad real de las vacunas y asumimos, además que algunas vacunas contra la COVID-19 logran superar la fase 3 recién explicada, resulta pertinente revisar el estado situacional de las gestiones para la obtención de la vacuna. Debe tenerse presente que existen tres formas en que los países pueden agenciarse de las futuras vacunas contra la COVID-19: 1. COVAX6 Facility, que es un mecanismo de tipo colaborativo impulsado por la OMS para contribuir a que los países optimicen su lucha contra la pandemia. 2. Compra directa de los Estados o de grupos de Estados en ciertas regiones del mundo a los laboratorios fabricantes de las vacunas7; y 3. Participación en ensayos a cambio de facilidades en abastecimiento de vacunas. Es así que en entrevista realizada a inicios de octubre del 2020, el integrante del denominado Comando Vacuna (que contribuye con el gobierno en la búsqueda de estrategias destinadas a conseguir la vacuna contra la COVID-19 para el Perú), Raúl Delgado Sayán declaró que en este momento el Perú “solamente tiene pactado con el laboratorio Pfizer, la dotación de 1,5 millones de dosis de vacuna para el primer trimestre 2021 y eso alcanzará para 750 mil personas. Tenemos que firmar convenios con más laboratorios que estén en fase 3 para poder alcanzar a un mayor número de peruanos vacunados”8. Agregó que “En el caso de

6 COVAX = COVID-19 Vaccines Global Access. La alianza COVAX Facility está conformada por la OMS en colaboración con otra entidad llamada Coalition for Epidemic Preparedness Innovations (CEPI) y con la ONG GAVI que ayuda a que países de bajos ingresos logren la vacunación de su población frente a diversas enfermedades. 7 De acuerdo a información proporcionada por la organización Médicos Sin Fronteras (Agencia EFE, 31 de octubre del 2020): “hasta ahora el 13 % del mundo (los países más desarrollados) ha comprado más del 50 % del volumen de las vacunas candidatas más prometedoras”. 8 Entrevista efectuada el 5 de octubre de 2020 en radio Exitosa.

COVAX Facility9 es posible que las vacunas se distribuyan recién en el segundo semestre de 2021”. A su vez, Carlos Castillo, asesor en Vacunas e Inmunización del MINSA, informó que “ya está el acuerdo de 9,9 millones de dosis de vacuna con laboratorios Pfizer”. De la misma manera, el exministro de Relaciones Exteriores del Perú, Mario López Chavarri, adelantó, cuando estaba aún al frente de dicha cartera ministerial, que “para el primer trimestre de 2021, Pfizer enviaría unos 1,75 millones de dosis10, por lo que solo se tendría asegurada hasta la fecha la inmunización de unos 600 000 ciudadanos” (La República, 11 de octubre del 2020). Asimismo, atendiendo al escenario de falta de certeza sobre el manejo de las políticas para la vacunación contra la COVID-19 en el Perú, la Defensoría del Pueblo emitió en setiembre de 2020 un pronunciamiento demandando que el gobierno haga público el plan nacional de vacunación masiva ante la pandemia. En dicho documento, la Defensoría refiere que es deber del Estado brindar información sobre las decisiones que piensa implementar para llevar a cabo las campañas de vacunación. Así, la Defensoría (26 de setiembre del 2020), recuerda que:

Existen tres formas en que los países pueden agenciarse de las futuras vacunas contra la COVID-19: COVAX Facility; compra directa de los Estados o de grupos de Estados en ciertas regiones del mundo a los laboratorios fabricantes de las vacunas; y la participación en ensayos a cambio de facilidades en abastecimiento de vacunas.

(…) el proceso de inmunización contra la COVID-19 va más allá de la firma de acuerdos con entidades encargadas de producir o distribuir las vacunas. Esta es apenas una de las fases de un amplio proceso que va desde la adquisición, conservación, distribución y aplicación nacional. Resulta indispensable, así, transparentar

y realizar una continua rendición de cuentas sobre la situación en que se encuentra el Estado Peruano en cada una de estas etapas, a efectos de identificar los desafíos logísticos y operativos que podrían retrasar la entrega final de estos bienes. Se sabe, por ejemplo, que el traslado de una clase de vacuna debe darse a temperaturas de -80°C, lo que exige disponer de congeladoras especiales, mientras que otras no lo necesitarán. En cualquier caso, el éxito de la vacunación nacional dependerá de una debida planificación que evalúe, por ejemplo, la identificación previa de la población a la que se le aplicará, el número de lugares de aplicación, el número de horas que atenderá cada centro de vacunación, los lugares de almacenamiento, el personal con que se cuente, y otros aspectos que se deben anticipar.

9 Sobre el particular, con fecha 8 de octubre del 2020, el Gobierno del Perú, mediante Resolución Ministerial N° 8262020/MINSA, autorizó la transferencia de S/ 75 millones a Global Alliance for Vaccines and Inmunization (GAVI), entidad que gestiona la iniciativa COVAX Facility que permitirá a los países acceder a las vacunas contra la COVID-19 cuando estén disponibles. 10 Se estima que para la adecuada inmunización de las personas se necesitará que cada una de ellas reciba la aplicación de múltiples dosis de vacuna.

Es así que si bien se conoce que el Gobierno peruano ha realizado algunas acciones puntuales (aunque al parecer insuficientes) para contactarse con ciertos potenciales productores de la futura vacuna contra la COVID-19, resulta preocupante que no se hayan adoptado decisiones acerca de los factores operativos y logísticos, sin cuya consideración se puede perjudicar o incluso truncar la legítima CONTRATACIONES

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Resulta preocupante que no se hayan adoptado decisiones acerca de los factores operativos y logísticos, sin cuya consideración se puede perjudicar o incluso truncar la legítima aspiración de proporcionar la vacuna a toda la población del Perú.

aspiración de proporcionar la vacuna a toda la población del Perú. En coincidencia con esta línea de razonamiento, el diario El Comercio (31 de octubre de 2020) en reciente nota editorial señaló que (…) es evidente que se necesita emprender una campaña harto ambiciosa para cuando llegue la hora de vacunar a los peruanos contra el COVID-19. El primer paso tendrá que ver con garantizar que se llegará al mayor número de personas posible, identificando cuáles son las áreas del país a las que es difícil acceder y elaborando estrategias para sortear los obstáculos que puedan presentarse. Asimismo, habrá que tener preparada la infraestructura para almacenar la sustancia y las herramientas necesarias para distribuirla de forma efectiva.

Recién el 16 de octubre de 2020, el Ministerio de Salud emitió la Resolución Ministerial N° 848-2020/MINSA en la que se aprueba el documento técnico denominado Plan Nacional de Vacunación contra la COVID-19, cuyo objetivo principal es implementar la vacunación segura como medida de prevención contra la COVID-19 en el Perú. En dicho documento se menciona que el periodo de ejecución del plan “está sujeto a la disponibilidad de la 92 CONTRATACIONES

vacuna a nivel nacional” y se desarrollaría en 3 fases: (i) fase I: personal de salud, de las Fuerzas Armadas y policiales, de seguridad, de la Cruz Roja, bomberos, serenazgo, brigadistas, estudiantes de carreras de salud, así como miembros de mesas electorales; (ii) fase II: adultos mayores de 60 años de edad, personas con comorbilidad, población de comunidades nativas o indígenas y personal del Instituto Nacional Penitenciario y personas privadas de la libertad; y, (iii) fase III: resto de la Población (personas de 18 a 59 años). En el referido Plan Nacional de Vacunación contra la COVID-19 se hace mención a los lugares en que cada grupo objetivo sería vacunado (principalmente se hace alusión a establecimientos de salud) y se añade que el MINSA en coordinación con las direcciones o gerencias regionales de salud “establecerán los mecanismos necesarios y óptimos a fin de garantizar el almacenamiento y distribución de las vacunas”; ello implica que se está difiriendo para un momento futuro y aún indeterminado la definición de aspectos claves como la red de distribución de la vacuna, las características y contenido de la campaña de comunicación para sensibilización e información al personal de salud11 y futuros ciudadanos a vacunarse, la forma en que se realizará el monitoreo a los vacunados, manejos de los residuos posvacunación, entre otros aspectos. En otras palabras, el mencionado Plan Nacional de Vacunación contra la COVID-19 constituye un marco sumamente general, seguramente diseñado con buenas intenciones, pero que no cumple con la finalidad de responder a los aspectos claves necesarios para gestionar una campaña de vacunación exitosa.

11 En la misma nota editorial del diario El Comercio mencionada se señala que existe “urgencia de llevar a cabo una campaña comunicacional que deje meridianamente claro por qué es importante vacunarse y para despejar todos los mitos y mentiras que se suelen difundir sobre este proceso (…) La desinformación va a ser uno de los retos que habrá que enfrentar más temprano que tarde, y con ese objetivo una cruzada informativa de nuestras autoridades será fundamental”.

La logística necesaria para el proceso de distribución y aplicación de una vacuna depende de las características y naturaleza de la vacuna que vaya a aplicarse. Así el doctor Ernesto Gozzer, catedrático de la Universidad Cayetano Heredia, al ser consultado si el Perú está preparado para almacenar y aplicar la vacuna contra la COVID-19 declaró recientemente (Mendoza, 27 de setiembre de 2020) que: “hay diferentes tipos (de vacuna) y tienen distintas necesidades de conservación. Hay algunas genéticas, que se hacen con RNA, como las de Moderna o Pfizer12, que requieren cadenas de frío exigente, menos de 40 y menos 80 grados centígrados. Distribuirlas en todo el país va a ser difícil. El Instituto Nacional de Salud tiene dos almacenes de frío, pero no sé si llegan a menos 80 grados. No conozco en el Estado esa capacidad”. El experto agrega que “Es un reto grande si se adquieren vacunas genéticas porque la cadena de frío es importante, o si no, se corre el riesgo de aplicar vacunas que no tendrán efecto. Es improbable que pueda ser utilizada en regiones porque la cadena de frío hoy no existe”13. De forma más categórica aún, el doctor Jarbas Barbosa, subdirector de la Organización Panamericana de la Salud (en adelante, OPS) afirmó que: Ningún sistema de salud del mundo está preparado para cubrir las necesidades de almacenamiento y transporte de la cadena de frío de dos 12 Recuérdese que a la fecha el único compromiso de compra de una posible vacuna adquirido directamente por el gobierno del Perú es, precisamente, con el laboratorio Pfizer. 13 En la publicación realizada por el diario El Comercio (Collave y Tumay, 17 de noviembre del 2020) se hace mención a que en la actualidad hay tres (3) tipos de vacuna desarrollándose en el mundo: vacunas genéticas, que usan uno o más genes del coronavirus SARS-CoV-2 para provocar una respuesta inmune (caso de las que vienen probando Moderna, Pfizer/BioNTech, Imperial College de Londres, Inovio, Sanofi o Farvet; vacunas de vectores virales, que utilizan un virus distinto para llevar genes de coronavirus a las células humanas y así provocar una respuesta inmune (como ocurre con las vacunas que vienen trabajando AstraZeneca/Oxford, Cansino, Johnson & Johnson, Instituto Gamaleya de Rusia o Merck); y vacunas de virus enteros, que son vacunas que usan una versión inactivada del SARS-CoV-2 para provocar una respuesta inmune (es el caso de las vacunas que vienen probando Sinopharm y Sinovac).

La Resolución Ministerial N° 848-2020/MINSA aprueba el documento técnico Plan Nacional de Vacunación contra la COVID-19, cuyo periodo de ejecución “está sujeto a la disponibilidad de la vacuna a nivel nacional” y se desarrollaría en tres fases.

de las vacunas de la COVID-19 que actualmente se encuentran en la tercera fase de ensayos clínicos, entre ellas la anunciada por la empresa farmacéutica Pfizer. (Libertad Digital, 12 de noviembre del 2020)

Barbosa explicó que “de las diez vacunas en la tercera fase de ensayos clínicos, dos de ellas utilizan la novedosa tecnología de usar material genético del virus y que no hay ninguna otra vacuna utilizada en el mundo que comparta estas características”. Por ello, agrega: (…) ningún sistema de salud en el Caribe, en América del Sur, en los Estados Unidos, en Europa están listos para manejar estas vacunas porque para ello se necesita tener un almacenamiento a -70°C. Si los países van a utilizar esas vacunas tendrán que prepararse (…) El problema va a encontrarse en los almacenes centrales y en el transporte y ahí ha de haber una inversión.

En la misma nota periodística, y en coincidencia con esa opinión, el virólogo y consejero científico del Centro Nacional de Gripe de Valladolid, Raúl Ortiz de Lejarazu, señaló que (…) los países que quieran comenzar a inmunizar a su población con esta vacuna tendrán que organizar una logística muy importante y costosa. Se estima que para proporcionar una sola dosis a 7,8 millones de personas se podrían necesitar 8000 CONTRATACIONES

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El Plan Nacional de Vacunación contra la COVID-19 constituye un marco sumamente general, seguramente diseñado con buenas intenciones, pero que no cumple con la finalidad de responder a los aspectos claves necesarios para gestionar una campaña de vacunación exitosa.

aviones Boeing 747 que transportaran los viales a esa temperatura. Y una vez en el país, este tendría que asumir la seguridad del transporte y no romper la cadena de frío.

En una reveladora publicación efectuada recientemente bajo el título “¿Las vacunas contra el COVID-19 se pueden echar a perder?” (The Conversation, 21 de setiembre del 2020), la experta en Gestión de Operaciones de la Universidad de Massachusetts Amherst, Anna Nargurney, explica que las vacunas son productos muy perecederos y deben mantenerse a temperaturas específicas muy frías. Varias de las vacunas contra la COVID-19 que están en etapa de desarrollo se pueden echar a perder si se enfrían o calientan demasiado. La forma de evitar que el problema recién descrito se produzca se llama cadena de frío de la vacuna, que consiste en un sistema de suministro que permite conservar las vacunas a temperaturas controladas en todo momento, es decir, desde que se fabrican hasta que se administran a las personas. Nargurney afirma que Miles de millones de personas en todo el mundo necesitarán una vacuna contra el coronavirus, y potencialmente dos dosis de ella. Este esfuerzo de vacunación masiva requerirá una compleja cadena de frío de la vacuna a una escala como

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nunca antes. La cadena de frío actual de las vacunas no está a la altura de la tarea, y expandir la cadena de suministro no será fácil14.

En otras partes del mundo, en particular en países más desarrollados, se están desplegando acciones concretas para expandir la cadena de frío asociada a las vacunas. Así, importantes empresas de logística como UPS y DHL han empezado a invertir en nuevas instalaciones de almacenamiento para la gestión de la cadena de frío. Sin embargo, no es posible instalar en todas las ciudades esos poderosos congeladores, capaces de soportar las temperaturas bajas extremas que requiere la vacuna de Pfizer, por lo que urge implementar procesos logísticos inteligentes que permitan un abastecimiento constante de la vacuna sin poner en riesgo la integridad y eficacia de esta. Más preocupante aún, en reciente entrevista15 realizada cuando aún ocupaba el cargo de primer mandatario del Perú el expresidente Vizcarra, consultado sobre la logística necesaria para la futura vacuna contra la COVID-19 expresó que: (…) esta dependerá de la vacuna que se vaya a aplicar. La vacuna que viene probando Sinofarm de China necesita de 2 a 8 grados bajo cero16; otras

14 Hay que considerar que el tipo de logística necesaria para un producto médico como son las vacunas es distinto y mucho más exigente que la que se utiliza para el comercio internacional de alimentos (en que no suele aplicarse un frío más allá de 20 grados bajo cero, mientras que con las vacunas se necesitaría de menos 80 grados). 15 Concedida al programa de televisión Panorama el 11 de octubre del 2020. 16 Precisamente, hay que tener en consideración que en el Perú continúa rigiendo la Resolución Ministerial N° 497-2017/ MINSA que aprueba la NTS N° 136-MINSA/2017/DGIESP - Norma Técnica de Salud para el Manejo de la Cadena de Frío en las Inmunizaciones, de cumplimiento obligatorio en todos los establecimientos de salud públicos y privados del Perú que realicen actividades de vacunación. En dicho dispositivo se reconoce como equipo congelador a aquel que almacena vacunas entre -15°C y -25°C (temperaturas que distan significativamente del nivel de frío requerido por las vacunas que hasta el momento ha gestionado el gobierno del Perú). Incluso, en el Plan Nacional de Vacunación

requieren cadena de frío más intensa, por ello estamos evaluando cuál aplicar, pues no tenemos recursos para comprar cadena de frío.

En coincidencia con dichas declaraciones, el exministro de Salud Víctor Zamora manifestó que “hay vacunas que necesitarán refrigeración extrema y para almacenar estas, el Perú no está preparado aún” (Ccoillo, 11 de octubre del 2020). Lo alarmante de dichas declaraciones es que el exgobernante del país y el mencionado exministro reconocen de forma expresa que el Perú no cuenta con una cadena de frío ni con los recursos para implementarla; sin embargo, la única vacuna respecto a la que se avanzó en las gestiones de adquisición bajo su mandato es la desarrollada por laboratorios Pfizer, que es precisamente una de las vacunas que demandarán una cadena de frío de -80 grados para su conservación. Con relación al tema de la gestión gubernamental para conseguir más alternativas de vacunas que puedan aplicarse a la población peruana para enfrentar la pandemia de la COVID-19, ante las actuales circunstancias de cambio de gobierno recientemente acontecidas en el Perú17, el señor Carlos Neuhaus, integrante del Comando Vacuna (grupo de voluntarios encargados de reunir información y establecer contactos con los laboratorios), demandó al nuevo gobierno acelerar y transparentar los procesos a fin de que, en un futuro cercano, se puedan tener las dosis para una gran parte de la población.

contra COVID-19, aprobado mediante Resolución Ministerial N° 848-2020/MINSA, solamente se contempla el concepto de cámaras de vacunación que alcanzan temperaturas frías de -20°C. 17 El lunes 9 de noviembre del 2020, el Congreso de la República determinó la vacancia en el cargo del entonces presidente Martín Vizcarra. Al no existir vicepresidente alguno en ejercicio, y de acuerdo a lo previsto en la Constitución Política del Perú, asumió el cargo como nuevo presidente del Perú quien ocupaba el cargo de presidente del Congreso, Manuel Merino De Lama. Días después Merino renunció al cargo y el 16 de noviembre del 2020 Francisco Sagasti Hochhausler, quien asumió como nuevo titular del Congreso, juramentó, a su vez, como nuevo presidente del Perú.

Jarbas Barbosa, subdirector de la Organización Panamericana de la Salud, menciona: “De las diez vacunas en la tercera fase de ensayos clínicos, dos de ellas utilizan la novedosa tecnología de usar material genético del virus y no hay ninguna otra vacuna utilizada en el mundo que comparta estas características”.

Así, fue enfático al señalar que “no hay mucha información, por lo que rogaría al nuevo gobierno que la brinde. Por ejemplo, sobre los costos, cantidades y sobre todo el tema logístico. No es fácil almacenar vacunas para 32 millones de peruanos” (Ccoillo, 12 de noviembre del 2020). El también miembro del Comando Vacuna Antonio Pratto opinó que el nuevo gobierno del Perú “Tiene que acelerar los procesos de firma de acuerdo porque hasta ahora solo se ha firmado con Pfizer y COVAX Facility, y este último es para finales del próximo año”18. En atención a ello, es importante mencionar que la nueva primera ministra del Perú, Violeta Bermúdez, manifestó que “el Gobierno ha logrado firmar preacuerdos de adquisición con varios laboratorios y ya tendríamos la vacuna

18 Declaraciones recogidas por el diario Perú.21 en su edición del 13 de noviembre del 2020 e incluidas en la nota titulada “Sugieren dar prioridad a compra de vacunas”.

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La cadena de frío de la vacuna consiste en un sistema de suministro que permite conservar las vacunas a temperaturas controladas en todo momento, es decir, desde que se fabrican hasta que se administran a las personas.

para el primer semestre de 2021”19, lo que desmiente a las autoridades que gobernaron el país hasta noviembre, quienes sin sustento afirmaron que la vacuna se aplicaría entre diciembre 2020 y el primer trimestre de 2021. Es más, la canciller Elizabeth Astete se presentó el 15 de diciembre en el Congreso e informó que “el Perú aún no ha cerrado contrato con Pfizer para compra de vacunas (…) solo se tiene firmada una carta de intención de preacuerdo”. El antes aludido señor Antonio Pratto refirió que esperaba que el nuevo gobierno encabezado por el señor Francisco Sagasti “retome las negociaciones con los laboratorios que están ofreciendo sus productos, porque, si no vamos a perder seis meses más debido a que ya no habrá disponibilidad de vacunas” (Aguirre, 23 de noviembre del 2020). Esto se refleja de forma preocupante en la publicación efectuada el pasado 11 de diciembre por The Economist Intelligence, en la que se observa que el Perú recién lograría una vacunación importante durante el año 2022, mientras nuestros vecinos en la región lo conseguirán a mediados del 2021.

19 En entrevista concedida el domingo 13 de diciembre del 2020 al programa Panorama.

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Otro miembro del Comando Vacuna, el señor Jaime Reusche, enfatizó en que lo que ese estudio evidencia es que los países vecinos han negociado el abastecimiento de vacunas con entre 3 y 4 laboratorios cada uno, mientras que en el caso del Perú ello no había sucedido. Añadió que, “desde junio pasado venimos instando al gobierno para suscribir acuerdos. Nos estamos quedando de nuevo en la cola. Lo que falta es gestión”. El mismo Reusche, dijo que en setiembre se desperdició la oportunidad de suscribir acuerdo con el laboratorio AstraZeneca “Los convenios que no se suscriben se van a otros países y después no se puede comprar más dosis porque no hay capacidad de producción” (Quispe, 13 de diciembre del 2020). Por su parte, la epidemióloga y exministra de Salud del Perú entre los años 2016 y 2017, Patricia García Funegra, señaló recientemente que “desafortunadamente, lo que está pasando en el mundo (con las vacunas candidatas) es que el que puede, puede; entonces no nos podemos quedar” 20. Agregó que el Estado peruano “tiene que negociar de manera inteligente porque cada vacuna tiene sus ventajas y desventajas (…) La preocupación es que nos podríamos quedar sin nada”21. La preocupación expresada por dichos profesionales, acerca de la dificultad para conseguir vacunas en especial en el corto y mediano plazo, encuentra asidero en las señales dadas por la propia OMS, cuyo director general Tedros Adhanom Ghebreyesus expresó que “el mundo debe asegurar que las vacunas contra el coronavirus serán distribuidas de manera justa en todo el planeta”, añadiendo que “existe un riesgo real de que los más pobres y vulnerables sean pisoteados en la estampida por las vacunas” (AFP, 24 de noviembre del 2020). Ello constituye una clara advertencia acerca de la disponibilidad limitada en cuanto a volumen

20 Entrevista realizada por el diario Perú.21, publicada el 26 de noviembre bajo el título “Nos podríamos quedar sin nada”. 21 En número de dosis que se deben aplicar, temperatura a la que se debe almacenar, precio, entre otras consideraciones.

o número de vacunas contra la COVID-19 que existirá durante los primeros meses del año 2021, escenario de escasez en el que los países ricos y más desarrollados, llevan ventaja para su adquisición22. Ello, aunado a las preocupaciones expresadas por diversos integrantes del Comando Vacuna respecto a la falta de concreción de negociaciones de parte del Estado peruano con laboratorios (distintos a Pfizer), genera un panorama de mayor incertidumbre acerca de la posibilidad de conseguir lotes de vacunas contra la COVID-19 para el Perú en el corto e incluso mediano plazo. Las posibles razones que explican esta ineficiente gestión de compra son varias: descoordinaciones entre cancillería y el MINSA, temor de los funcionarios públicos a que Contraloría observe la compra de productos futuros e inciertos, la crisis política que se vive en el país de forma acentuada desde el mes de setiembre del 2020, etc. Resulta positivo señalar que, en una manifestación de autocrítica infrecuente últimamente en la clase política peruana, el presidente Sagasti durante la conferencia de prensa que realizó junto a su gabinete el 16 de diciembre del 2020, señaló que en lo que concierne al tema de la vacuna “se ha subestimado la necesidad de asesoría especializada”. Complementando ello, la premier Bermúdez señaló que se está constituyendo una Secretaría Técnica en la PCM, liderada por el señor Carlos Neuhaus, “que se dedicará a los aspectos logísticos para desplegar una adecuada distribución de las vacunas en el país”. En cuanto al tema de la cadena de frío asociado a la vacuna, corresponde señalar que

22 En el editorial de Perú.21, del 25 de noviembre del 2020, se menciona que “A pesar de la colaboración ofrecida por el grupo de profesionales del Comando Vacuna para que el país gestione estas compras tempranamente y no se quede rezagado cuando las dosis empezarán a distribuirse país a país, el gobierno de Vizcarra no acogió sus recomendaciones (…) Las consecuencias de tan injustificable arrogancia las pagaremos ahora todos los peruanos”.

Importantes empresas de logística como UPS y DHL han empezado a invertir en nuevas instalaciones de almacenamiento para la gestión de la cadena de frío.

esta no es una preocupación que haya surgido a nivel internacional en razón de la COVID-1923. Sucede que las vacunas recorren un largo camino desde su fabricación hasta el momento en que se administran y requieren una refrigeración constante a lo largo de toda la cadena de suministro, pues si durante tal trayecto son expuestas a variación de temperaturas, pierden su eficacia. Sobre este tema, la OMS ha publicado en su portal institucional consideraciones acerca de las acciones necesarias para la logística y cadena de abastecimiento de inmunización relacionada con las vacunas. La OMS destaca que el rol de la cadena de suministro es asegurar de forma efectiva la gestión del almacenamiento, manipulación e inventario de las vacunas, con rigurosos controles de temperatura en la cadena de frío, con

23 Así, la Unidad de Inmunización de la OPS, establecida en 1977, entendió que para que las vacunas a aplicarse conserven su potencia, los países deben utilizar equipos de refrigeración de buena calidad, tener personal capacitado en el uso de esos equipos, investigar y desarrollar la tecnología de la cadena de frío necesaria. Por otra parte, en respuesta al brote del ébola en el oeste de África, los investigadores científicos aceleraron el proceso de desarrollo de vacunas. En Sierra Leona, los centros de control y prevención de enfermedades identificaron una vacuna que requería almacenarse a menos de 60°C, pero en dicha región no existían congeladoras con esa capacidad. Ello derivó en la necesidad de diseñar una apropiada cadena de abastecimiento, incluyendo la aceleración de tiempo para implementar congeladoras acordes a las temperaturas requeridas, así como la capacitación del personal involucrado en la administración de la vacuna (Jusu, M. y otros. [Junio del 2018]. Rapid Establishment of a Cold Chain Capacity of -60° or Colder for the STRIVE Ebola Vaccine Trial During the Ebola Outbreak in Sierra Leone. The Journal of Infectious Diseases de Oxford Academy, 217).

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Jaime Reusche, miembro del Comando Vacuna, enfatizó: “Los convenios que no se suscriben se van a otros países y después no se puede comprar más dosis porque no hay capacidad de producción”.

el objetivo de que exista una disponibilidad ininterrumpida de vacunas desde el fabricante hasta los establecimientos en que se aplicarán a las personas. La OMS considera que uno de los pilares de las políticas sanitarias es el llamado Plan de Acción Global de Vacunación (Global Vaccine Action Plan). Dentro del mencionado plan de acción de la OMS, uno de los elementos fundamentales es la denominada Cadena de Temperatura Controlada (Controlled Temperature Chain - CTC). Esta se caracteriza por ser una innovadora aproximación a la gestión de las vacunas (que en su forma tradicional se han conservado usualmente a temperaturas de entre -2° y -8° por periodos breves), en la que se suele mantener a las vacunas a temperaturas extremas por debajo de los -40°. Según dicho documento de la OMS, el rol de la CTC constituye una forma de superar las limitaciones de las formas tradicionales de refrigeración (a temperaturas menos extremas) que restringen la vacunación en la llamada “última milla”, generando así la posibilidad de que se incremente la capacidad de inmunización en países de menores ingresos. Un tema adicional a considerar, y que incide de forma directa en la logística de la distribución de la vacuna, es el de la energía eléctrica. Se necesita contar con electricidad de forma constante para que el sistema de suministro 98 CONTRATACIONES

de la vacuna sea eficiente, por lo que pueden surgir problemas en aquellas zonas del mundo en que el servicio eléctrico es inestable o fluctuante, intermitente o, peor aún, inexistente. Esta situación es particularmente preocupante en países de América Latina (el Perú incluido) y África. La carencia de un servicio eléctrico confiable origina la pérdida de miles de vacunas y, por ende, la imposibilidad de incidir de forma positiva en la población más vulnerable. En el Perú, particularmente en zonas de la sierra y selva, en especial de carácter rural, más de 1,6 millones de personas, que representan el 5 % de la población del país, carecen de acceso a la energía eléctrica. Usualmente, ello sucede porque estas personas viven en zonas poco pobladas, alejadas de los grandes centros urbanos, encontrándose además ubicadas en localidades distantes de las redes eléctricas establecidas, lo que hace que resulte muy difícil desde el punto de vista técnico, además de costoso en lo económico, que los hogares de estas personas accedan al servicio eléctrico tradicional, así como que se pueda refrigerar las vacunas para su adecuada conservación.

III. ENSAYO DE POSIBLES SOLUCIONES: RECOMENDACIONES Y PROPUESTAS Una potencial solución para enfrentar dicha problemática es la utilización de las energías renovables no convencionales, como es el caso de la fotovoltaica o solar, vinculada a equipos de refrigeración24.

24 Uno de los casos de éxito de esta práctica en el mundo es el ocurrido en Sudán del Sur en África, una nación sumamente pobre en la que la temperatura ambiental suele superar los 40° y en que el índice de electrificación es muy bajo. Los funcionarios de salud de las Naciones Unidas (UNICEF) utilizan allí refrigeradoras alimentadas con energía obtenida de paneles solares para almacenar miles de minúsculos frascos de vacunas que se aplicarán a madres y niños para inmunizarlos contra enfermedades como el sarampión, el tétanos y la poliomielitis. Esta acción permite salvar miles de vidas cada año.

En el Perú se ha tenido una interesante experiencia de electrificación en zonas rurales desde el año 2015, a través del denominado Fondo de Inclusión Social Energética (FISE) que permitió instalar aproximadamente 200 mil paneles solares en zonas alejadas de la red eléctrica, los que han contribuido a mejorar la calidad de vida para miles de familias que gozan por primera vez de electricidad en su hogar, así como también que las postas médicas (pequeños centros básicos de salud) hayan logrado por primera vez refrigerar vacunas y medicinas. Esto debería replicarse a gran velocidad, si se tiene por objetivo que los 1,6 millones de personas antes mencionados en el Perú no queden excluidos de la futura vacunación contra la COVID-19. En ese orden de ideas queremos posicionar la idea central de que la inmunización exitosa de la población peruana frente a la COVID-19 no depende exclusivamente de la identificación de una solución médica consistente en encontrar una vacuna (o más) con capacidad de combatir de forma eficiente y segura dicho virus y proteger así la salud de las personas y de adquirirlas para que esas vacunas lleguen y se apliquen en el Perú. Enfrentar a la COVID-19 demanda de otras acciones simultáneas y paralelas a la de gestionar la compra de potenciales futuras vacunas; para empezar, quienes tienen en sus manos la toma de decisiones en materia de salud pública deberían considerar necesariamente las características geográficas y de desarrollo del Perú, de modo que las vacunas que se escojan puedan ser efectivamente aplicadas a la población de todo el país. Además, se necesita de una logística apropiada para los tipos de vacunas que se vayan a aplicar (dadas las características heterogéneas de estas) y, en esencia, de una infraestructura que contemple la cadena de frío en los niveles de temperatura indispensables para que la vacuna a utilizarse mantenga su eficacia desde que es traída al país hasta que se aplica a los

Las posibles razones que explican esta ineficiente gestión de compra son varias: descoordinaciones entre cancillería y el MINSA, temor de los funcionarios públicos a que Contraloría observe la compra de productos futuros e inciertos, la crisis política que se vive en el país de forma acentuada desde el mes de setiembre de 2020, etc.

ciudadanos (recuérdese además que en casos como el de la vacuna desarrollada por Pfizer será indispensable conseguir sistemas de frío complejos, que se están fabricando en países desarrollados en razón de la pandemia, y que debido a la necesidad global, serán bienes escasos y de muy alta demanda por varias naciones al mismo tiempo), así como la necesidad de implementar sistemas de energía eléctrica, de preferencia alimentados con fuentes renovables, en aquellas localidades que carecen de servicio eléctrico o que, contando con este, el mismo no resulta continuo ni confiable. Por cierto, la implementación de los referidos sistemas de frío no solamente permitirá enfrentar un grave problema coyuntural, como lo es la COVID-19, sino que servirá además como impulso para incidir en la mejora de la calidad de vida en aquellas regiones en que se implemente, en especial en las zonas más vulnerables, puesto que contribuirá a fortalecer la conectividad de las economías sustentadas con el agro (que a futuro podrán conservar sus productos perecibles en el sistema de frío, CONTRATACIONES

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La OMS destaca que el rol de la cadena de suministro es asegurar de forma efectiva la gestión del almacenamiento, manipulación e inventario de las vacunas, con rigurosos controles de temperatura en la cadena de frío, con el objetivo de que exista una disponibilidad ininterrumpida de vacunas.

optimizando su ciclo de vida y su potencial de ser comercializados más allá del reducido ámbito de las comunidades agrícolas), permitirá la conservación de vacunas referidas a otras enfermedades y, además con la provisión de energía eléctrica renovable no convencional para alimentar el sistema de cadena de frío, se conseguirá un costo más reducido para el abastecimiento de electricidad25. Además, dado que la mayoría de vacunas que vienen desarrollándose en laboratorios en diferentes países, demandarán la aplicación de múltiples dosis (2 o hasta 3) para surtir el efecto de inmunización esperado, conforme lo han explicado los propios científicos, resultará indispensable contar con un registro o base de datos que permita tener claramente identificadas a las personas que recibieron cada dosis y que contribuya a efectuar un seguimiento adecuado y oportuno para poder aplicarles las dosis complementarias que coadyuven a la

25 Estos beneficios son explicados de forma muy ilustrativa en el documento “Understanding The Cold Chain Challenge for COVID-19 Vaccination”, publicado en noviembre del 2020 por la Universidad de Birmingham - Inglaterra.

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eficacia de la vacuna. No hacerlo truncaría los resultados que se busca alcanzar con la campaña de inmunización. En adición a ello se debe considerar tomar acción en otros componentes necesarios para realizar adecuadamente la vacunación, dado que ante un reciente brote de otra enfermedad, específicamente la difteria, ocurrido en la ciudad de Lima a inicios del mes de noviembre del 2020, se ha evidenciado que se necesita corregir o implementar determinadas medidas en los procesos de vacunación y en especial en uno de la magnitud que implicaría el combate contra la pandemia del COVID-19. Es así que, según relata el diario Perú.2126, la Defensoría del Pueblo detectó varios problemas en la campaña de vacunación contra la difteria, entre ellos, puestos improvisados e incumplimiento de medidas de bioseguridad. Si los inconvenientes recién descritos suceden en Lima, la ciudad con mayores recursos del Perú, así como con mejor posibilidad de organizarse y, cabe destacar, en un ámbito absolutamente urbano, puede uno imaginarse cómo se agravaría ello en el hipotético caso de extender la campaña de vacunación a nivel nacional abarcando poblados alejados de los centros de mayor densidad poblacional. Urge tomar debida nota de los errores cometidos y adoptar correctivos, pues de lo contrario, cuando en un futuro próximo se busque inmunizar a la población contra la COVID-19, en vez de protegerla se le podría estar exponiendo a un gran peligro. Sería prudente desarrollar una estrategia que comprenda todas las capacidades con que se pueda contar en el país, para llevar a cabo una exitosa campaña de vacunación, con el despliegue tanto del sector público (incluyendo a las Fuerzas Armadas27 que cono26 En publicación realizada el 10 de noviembre del 2020 bajo el título “Advierten riesgos tras jornada de vacunación”. 27 Al parecer el nuevo gobierno está contemplado contar precisamente con miembros de los institutos armados en el equipo de vacunadores. Es así que la flamante ministra de Defensa, Nuria Esparch, declaró al diario Perú.21 (lo que se recoge en publicación efectuada el 27 de noviembre del 2020) que diez

cen, como pocas entidades, todo el territorio nacional alcanzando hasta los lugares más recónditos) como del sector privado28. Si no es posible garantizar dichos aspectos fundamentales, entonces debería meditarse con mucha responsabilidad la estrategia y en vez de buscar llevar las vacunas a lugares en los que no se han generado las condiciones adecuadas para su conservación y administración, quizás debería acercarse a las personas a los grandes centros urbanos en que sí se cuente con la infraestructura fundamental en el país, y en el caso extremo que ni siquiera ello sea factible, evaluar transportar a la población a otros países que sí tengan la logística indispensable para que se concrete allá una vacunación exitosa que proteja su salud y que les permita luego continuar su vida en el Perú con una verdadera normalidad. REFERENCIAS AFP. (24 de noviembre de 2020). Los más pobres no deben ser “pisoteados en la estampida por las vacunas”, advierte la OMS. Recuperado de https://www.france24.com/es/ minuto-a-minuto/20201124-los-m%C3%A1s-pobresno-deben-ser-pisoteados-en-la-estampida-por-las-vacunas-advierte-la-oms Agencia EFE. (31 de octubre del 2020). Latinoamérica ya tiene aseguradas dosis necesarias de futuras vacunas para cubrir la primera fase. Recuperado de https://larepublica. pe/mundo/2020/10/31/latinoamerica-ya-tiene-aseguradas-dosis-necesarias-de-futuras-vacunas-para-cubrirla-primera-fase/ Agencia EFE. (14 de octubre del 2020). OMS: gente joven tendrá que esperar hasta el 2022 para vacunarse contra el COVID-19. Recuperado de https://gestion.pe/mundo/internacional/oms-gente-joven-tendra-que-esperarhasta-el-2022-para-vacunarse-contra-el-covid-19-noticia/

mil efectivos de las Fuerzas Armadas vienen siendo capacitados para inmunizar a los ciudadanos, apenas se tengan disponibles las vacunas. 28 Tal como comenta Valdivia (27 de noviembre del 2020): “Se debería contar con el apoyo del sector privado, como en otros países. Empresas de distintos productos han ayudado con la refrigeración y llevaron las vacunas a las zonas más recónditas. Este es un problema nacional y la única forma de afrontarlo es unidos”.

Se necesita contar con electricidad de forma constante para que el sistema de suministro de la vacuna sea eficiente, por lo que pueden surgir problemas en aquellas zonas del mundo en que el servicio eléctrico es inestable o fluctuante, intermitente o, peor aún, inexistente.

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CONTRATACIONES

Redacción del convenio arbitral El presente artículo tiene por objeto dar cuenta de la facultad de los contratantes de incorporar el contenido necesario para que las actuaciones arbitrales se desarrollen de la forma más satisfactoria para las expectativas de la administración de justicia. HALLEY LÓPEZ ZALDÍVAR Abogado. Consultor en Derecho Civil patrimonial, contrataciones públicas y arbitraje. Profesor en la Universidad Continental. Árbitro en procesos ad hoc e institucionales. Socio de Estudio López & Verde Abogados.

PALABRAS CLAVE: Convenio arbitral // Arbitraje // Ley de Arbitraje

plazos por los que deberá conducirse el eventual arbitraje.

I. INTRODUCCIÓN

II. ELEMENTOS DEL CONVENIO ARBITRAL

Más allá de la manifestación de voluntad de las partes de someter sus controversias a resolución en la vía arbitral, la Ley de Arbitraje1 no establece que el convenio arbitral deba tener un mayor contenido. Ello no debe ser entendido como un elemento desfavorable para el convenio, pues la normativa peruana ha prescindido de formalidades y elementos innecesarios para el acceso al arbitraje.

De forma necesaria, el convenio arbitral debe incorporar dos elementos: uno subjetivo y otro objetivo. El elemento subjetivo se manifiesta como la voluntad de las partes de someter sus controversias a arbitraje. De su parte, el elemento objetivo son las controversias que serán compuestas por los árbitros.

No obstante lo señalado anteriormente, nada impide que las partes puedan regular sus intereses de la mejor manera posible a partir de un específico diseño del convenio arbitral. Así, los contratantes podrán incorporar reglas y

Asimismo, el aludido acuerdo puede incorporar mayores elementos que permitan imprimir una dinámica a las actuaciones arbitrales, una vez que el arbitraje haya iniciado de conformidad a lo señalado en el artículo 33 de la Ley de Arbitraje2. Tales elementos son denominados

1 Aprobada por Decreto Legislativo N° 1071.

2 Artículo 33 del Decreto Legislativo Nº 1017 - Inicio del arbitraje: “Salvo acuerdo distinto de las partes, las actuaciones arbitrales respecto de una determinada controversia se

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El convenio arbitral debe incorporar dos elementos: uno subjetivo (voluntad de las partes de someter sus controversias a arbitraje) y otro objetivo (controversias que serán compuestas por los árbitros).

–a su vez– “contenido potestativo” (Merino y Chillón, 2006, pp. 443-445), los cuales pueden manifestarse como: - Las calificaciones del árbitro. - Los tipos de arbitraje (de derecho, equidad, ad hoc, institucional, unipersonal, colegiado). - El plazo del proceso y el plazo para la emisión del laudo arbitral. - El lugar del arbitraje. - El pago de los costos arbitrales. Respecto a las calificaciones del árbitro, las partes podrán establecer la profesión, conocimiento y experiencia que debe tener quien asumirá la función arbitral. La regulación convencional de este elemento adicional debe respetar siempre los límites legales existentes, además de considerar la practicidad de sus efectos. Sobre lo primero (respecto a las limitaciones legales), el numeral 45.15 del artículo 45 del Texto Único Ordenado de la Ley de

iniciarán en la fecha de recepción de la solicitud para someter una controversia a arbitraje”.

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Contrataciones del Estado3 dispone que las partes deberán observar los estándares mínimos que deben ser cumplidos por quienes serán elegidos como árbitros. Con relación a lo segundo, los suscribientes deberán observar la posibilidad fáctica del cumplimiento de las calificaciones acordadas, cuidando de no hacer imposible o poco probable encontrar a alguien que pueda asumir la función arbitral en virtud al limitado número de personas que superen la valla acordada. Respecto al segundo elemento adicional, en un arbitraje bajo el régimen de la Ley de Contrataciones del Estado y su Reglamento, el arbitraje siempre será de derecho. Sin embargo, existe la posibilidad (conforme a lo explicado en el apartado anterior) de convenir un arbitraje ad hoc, siempre que se cumpla con la condición legalmente establecida en el numeral 225.3 del artículo 225 del Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado4. En cuanto al número de árbitros5, las partes podrán acordar si el arbitraje será unipersonal (un solo árbitro) o colegiado (3 árbitros), en caso de duda o a falta de acuerdo, será un solo árbitro6. 3 Artículo 45.15 del TUO de la Ley de Contrataciones del Estado “El árbitro único y el presidente del tribunal arbitral deben ser necesariamente abogados, que cuenten con especialización acreditada en derecho administrativo, arbitraje y contrataciones con el Estado. Los demás integrantes del tribunal arbitral pueden ser expertos o profesionales en otras materias, debiendo necesariamente tener conocimiento en contrataciones con el Estado.” 4 Artículo 225.3 del Reglamento de la Ley de Contrataciones del

Estado “Las partes pueden recurrir al arbitraje ad hoc cuando las controversias deriven de contratos cuyo monto contractual original sea menor o igual a cinco millones con 00/100 Soles (S/ 5 000 000,00)”.

5 Artículo 230.1 del Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado. “El arbitraje es resuelto por árbitro único o por un tribunal arbitral conformado por tres (3) árbitros, según el acuerdo de las partes, salvo lo señalado en el artículo 236. En caso de duda o falta de acuerdo, el arbitraje es resuelto por árbitro único”. 6 Si bien podría señalarse que la regla general es que todo arbitraje será unipersonal, salvo que las partes hayan acordado un número diferente de árbitros. En la práctica los contextos pueden ser distintos, pues muchas veces, pese a que el contrato no ha señalado algo respecto al número de árbitros, las partes proceden a la designación de uno o tres árbitros sin parámetro alguno, aun cuando la ley ya ha dispuesto que la falta de acuerdo o la duda es el supuesto de hecho para un arbitraje unipersonal. Asimismo, he sido testigo de arbitrajes

En referencia al tercer elemento, puede acordarse un plazo para el arbitraje, pudiendo incluso precisar si dicho plazo comprende al de emisión y notificación del laudo arbitral. Sin embargo, pueden presentarse escenarios en los que la fijación del plazo genere alguna complicación con el desarrollo de las actuaciones arbitrales, decantando –incluso– en una nulidad del laudo arbitral. Un ejemplo de ello podría advertirse en un escenario en el que las partes hayan establecido un plazo de duración esencialmente corto en atención a la complejidad de las materias sometidas, no permitiéndole al Tribunal conducir adecuadamente el proceso, lesionando el derecho de defensa de las partes o apresurando una decisión sin contar con los elementos suficientes para tales efectos. A ello se adosa el hecho de que una de las partes (sobre todo aquella que ha comprendido su situación de incumplidora de la prestación a su cargo) actúe de manera desleal, realizando actuaciones tendientes a poner en aprietos al tribunal arbitral con respecto al plazo. En este tipo de escenarios se recomienda ser precisos en cuanto a los plazos para cada actuación regulada (por ejemplo, la disposición de plazos para los actos postulatorios). En caso las partes hayan acordado algún plazo que comprenda la labor de resolución sobre el fondo por parte del Tribunal, corresponde desligarla de los términos temporales señalados para toda actuación diferente al laudo. En razón al cuarto elemento adicional, considerando lo previsto en el artículo 8 de la Ley de Arbitraje 7, las partes podrán acordar la

en los que, por la cuantía controvertida (y atendiendo a un criterio de economía), correspondía designar a un solo árbitro, las partes terminaron designando a tres. También casos en los que, ante una cuantía considerable, las partes designaron a un árbitro. 7 Artículo 8 del Decreto Legislativo Nº 1017 “1. Para la asistencia judicial en la actuación de pruebas será competente el juez subespecializado en lo comercial o, en su defecto, el juez especializado en lo civil del lugar del

Las partes podrán establecer la profesión, conocimiento y experiencia que debe tener quien asumirá la función arbitral, respetando siempre los límites legales existentes, además de considerar la practicidad de sus efectos.

arbitraje o el del lugar donde hubiere de prestarse la asistencia. Cuando la prueba deba actuarse en el extranjero se estará a los tratados sobre obtención de pruebas en el extranjero o a la legislación nacional aplicable. 2. Para la adopción judicial de medidas cautelares será competente el juez subespecializado en lo comercial o, en su defecto, el juez especializado en lo civil del lugar en que la medida deba ser ejecutada o el del lugar donde las medidas deban producir su eficacia. Cuando la medida cautelar deba adoptarse o ejecutarse en el extranjero se estará a los tratados sobre ejecución de medidas cautelares en el extranjero o a la legislación nacional aplicable. En los casos en los que el Estado peruano es la parte afectada con la medida cautelar, se exige como contracautela la presentación de una fianza bancaria y/o patrimonial solidaria, incondicionada y de realización automática en favor de la entidad pública afectada, por el tiempo que dure el proceso arbitral. El monto de la contracautela lo establece el/la juez/a o el tribunal arbitral ante quien se solicita la medida cautelar, dicho monto no debe ser menor a la garantía de fiel cumplimiento. La ejecución de la carta fianza se establece conforme a lo resuelto por el/la juez/a o el tribunal arbitral, según corresponda. 3. Para la ejecución forzosa del laudo será competente el juez subespecializado en lo comercial o, en su defecto, el juez civil del lugar del arbitraje o el del lugar donde el laudo debe producir su eficacia. 4. Para conocer del recurso de anulación del laudo será competente la Sala Civil Subespecializada en lo Comercial o, en su defecto, la Sala Civil de la Corte Superior de Justicia del lugar del arbitraje. 5. Para el reconocimiento de laudos extranjeros será competente la Sala Civil Subespecializada en lo Comercial o, en su defecto, la Sala Civil de la Corte Superior de Justicia del domicilio del emplazado o, si el emplazado no domicilia dentro del territorio peruano, del lugar donde tenga sus bienes o donde ejerza sus derechos. 6. Para la ejecución de laudos extranjeros debidamente reconocidos será competente el juez subespecializado en lo comercial o, en su defecto, el juez civil, del domicilio del emplazado o, si el emplazado no domicilia dentro del territorio peruano, del lugar donde tenga sus bienes o donde ejerza sus derechos”.

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Pueden presentarse escenarios en los que la fijación del plazo arbitral genere alguna complicación con el desarrollo de las actuaciones arbitrales, decantando –incluso– en una nulidad del laudo arbitral.

elección de un lugar determinado. En efecto, dependiendo de dicha locación, se activará la competencia de la autoridad judicial para las actividades de colaboración y control sobre el arbitraje. A ello, corresponde anotar que pueden tomarse como criterios el lugar de suscripción del convenio arbitral (que normalmente viene unido a un contrato causal), los juzgados con mayor descarga procesal, la autoridad judicial con mejor presencia (en conocimiento y experiencia) en material arbitral8, entre otros. Con relación al quinto elemento, puede convenirse de qué manera y quién asumirá los costos arbitrales que genere la tramitación de las actuaciones arbitrales. Creemos que ese pacto puede extenderse a la determinación del pago de los anticipos de los costos arbitrales y no solamente a la distribución de los mismos al momento de laudar.

acuerdo de las partes. A falta de acuerdo, los costos del arbitraje serán de cargo de la parte vencida. Sin embargo, el tribunal arbitral podrá distribuir y prorratear estos costos entre las partes, si estima que el prorrateo es razonable, teniendo en cuenta las circunstancias del caso. (Énfasis agregado)

Se hace evidente que las partes poseen la facultad de establecer reglas para la distribución y asunción de los costos arbitrales, acuerdo que será vinculante para el tribunal arbitral cuando incorpore una condena de costos en el respectivo laudo arbitral por mandato del numeral 2 del artículo 56 de la Ley de Arbitraje9. Sobre lo señalado por Merino y Chillón cabe agregar que la facultad de regulación se extiende al diseño de las actuaciones arbitrales, estableciendo un régimen de actos postulatorios, audiencias, notificaciones y demás diligencias que sean propias de un arbitraje a la medida de las necesidades de las partes y siempre que no se contravengan los principios de trato igualitario, audiencia y contradicción. Ahora bien, sobre todo lo señalado hasta aquí debe considerarse lo prescrito por el numeral 226.3 del artículo 226 del Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado, cuyo texto es el siguiente: Las partes pueden establecer estipulaciones adicionales o modificatorias del convenio arbitral en la medida que no contravengan las disposiciones de la normativa de contrataciones del Estado.

El tribunal arbitral tendrá en cuenta a efectos de imputar o distribuir los costos del arbitraje, el

A nivel de la contratación estatal se hace evidente que las partes pueden determinar libremente un contenido potestativo a su acuerdo de arbitraje, siempre que no sobrepasen los límites legalmente dispuestos, sea por las disposiciones normativas especiales (como aquellas dispuestas en el artículo 45 de la Ley de Contrataciones del Estado o las incorporadas

8 Debe tenerse en cuenta que la práctica da cuenta de la existencia de órganos judiciales con mayor o menor propensión al control invasivo sobre la institución arbitral en todo el territorio nacional.

9 Artículo 56.2 del Decreto Legislativo Nº 1017.-Contenido del Laudo.- “El tribunal arbitral se pronunciará en el laudo sobre la asunción o distribución de los costos del arbitraje, según lo previsto en el artículo 73”.

Al respecto, el numeral 1 del artículo 73 de la Ley de Arbitraje determina lo siguiente:

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en el Título IX del Reglamento de dicha ley) o por las disposiciones generales (como las contenidas en los artículos 5, 8, 20, 21, 56, 62 de la Ley de Arbitraje, por citar algunos). Caso contrario, la transgresión a los parámetros legales pueden ser considerada como causal de nulidad del laudo arbitral de conformidad a lo señalado por el literal c) del numeral 1 del artículo 63 de la Ley de Arbitraje y del numeral 45.25 del artículo 45 de la Ley de Contrataciones del Estado. Consecuentemente, la normativa permite que las partes puedan regular de la mejor manera posible sus intereses frente a las controversias que puedan suscitarse producto de la ejecución e interpretación de un contrato en el régimen de la Ley de Contrataciones del Estado y su Reglamento, incorporando elementos adicionales orientados al diseño de las actuaciones arbitrales, sin transgredir las limitaciones legales existentes y cuidando que los efectos prácticos del diseño del acuerdo de arbitraje puedan ser lamentados posteriormente. La proforma del contrato que se incluye en las bases administrativas puede estar sujeto a las variaciones con motivo de la incorporación de elementos adicionales al convenio arbitral (denominado comúnmente como cláusula de solución de controversias), ya que, hasta cierto punto, se trata de una propuesta que la entidad realiza hacia los postores, permitiendo que los suscribientes puedan modificar, siempre que no sean lesivos a las normas imperativas y a los principios de la contratación pública. Todo lo señalado permitirá comprender que las partes tienen la facultad de regular el desarrollo de un eventual arbitraje, permitiendo diseñar una dinámica que resulte ser más cómoda a los intereses de las partes en la búsqueda de justicia.

Las partes podrán acordar la elección de un lugar determinado, tomando como criterios el lugar de suscripción del convenio arbitral los juzgados con mayor descarga procesal, la autoridad judicial con mejor presencia en material arbitral, entre otros.

objetivo. El primero se hace evidente con la voluntad de acudir a la vía arbitral para la resolución del conflicto. El segundo se exterioriza con las controversias sometidas a la composición arbitral. - El acuerdo de arbitraje puede incorporar elementos adicionales o contenido potestativo, como el tipo y lugar del arbitraje, los plazos y reglas, así como la determinación, asunción y distribución de los costos arbitrales, entre otros, siempre que intenten superar los límites dispuestos por el ordenamiento jurídico. - El objeto de la incorporación de mayores elementos que aquellos que son necesarios, es permitir que las partes puedan otorgar a la administración de justicia arbitral una dinámica compatible con sus intereses, situación que es compatible con lo regulado por la Ley de Contrataciones del Estado como su Reglamento. REFERENCIAS Merino, J. y Chillón, J. (2006). Tratado de Derecho arbitral. Tomo I. Madrid: Thomson Civitas.

III. CONCLUSIONES - El convenio arbitral incorpora –necesariamente– un elemento subjetivo y otro CONTRATACIONES

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CONTRATACIONES AL DÍA

Las modificaciones convencionales en la contratación pública (Opinión N° 100-2020/DTN, Opinión Nº 124-2020/DTN, Opinión Nº 126-2020/DTN) STAFF DE GESTIÓN PÚBLICA & CONTROL

I. CONTEXTO Recientemente, en razón de las solicitudes de opinión por parte de la Dirección Técnico Normativa (DTN) del OSCE, esta última se pronunció en torno de las modificaciones contractuales que se pueden realizar en un contrato en el marco de la normativa de contrataciones del Estado, específicamente, en relación con lo dispuesto por el numeral 34.10 del artículo 34 de la Ley de Contrataciones del Estado1 (en adelante, la Ley), teniendo en consideración diversos dispositivos normativos emitidos en el marco del estado de emergencia.

II. LAS OPINIONES DE LA DTN Mediante Opinión Nº 124-2020/DTN2, la DTN absolvió consultas referidas a la posibilidad de realizar valorizaciones quincenales, incluso cuando las bases integradas refieren que estas deben ser mensuales, debido al estado de emergencia. Al respecto, señaló que la periodicidad de las valorizaciones está definida en las bases del procedimiento de selección. Asimismo, indicó que “el contrato se encuentra conformado por el documento que lo contiene, los documentos que establezcan reglas definitivas y la oferta ganadora, así como los documentos derivados del procedimiento de selección que establezcan obligaciones para las partes”.

1 Ley N° 30225, modificada por el Decreto Legislativo N° 1444. 2 Recuperado de https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/1485618/Opini%C3%B3n%20124-2020%20-%20INPE%20-%20 Modificaci%C3%B3n%20convencional.pdf.pdf

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Así, señala que el numeral 34.10 del artículo 34 de la Ley establece la figura de “otras modificaciones al contrato”, aplicables siempre que no se configure alguno de los demás supuestos de modificación contractual previstos en ese artículo y siempre que estas deriven de hechos sobrevinientes a la presentación de ofertas, no sean imputables a algunas de las partes, permitan alcanzar la finalidad del contrato de manera oportuna y eficiente, y no cambien los elementos determinantes del objeto. Asimismo, la modificación debe cumplir también con lo previsto en el artículo 160 del Reglamento3. Por otro lado, en la Opinión Nº 126-2020/DTN4, la DTN absuelve consultas sobre la posibilidad de realizar una modificación convencional en atención al numeral 34.10 del artículo 34 de la Ley, a fin de que la entidad constituya un contrato de fideicomiso para que otorgue un adelanto de materiales, considerando que en un procedimiento de selección se ha establecido la entrega de adelantos de materiales de hasta un 20 % con carta fianza y que el Decreto Legislativo Nº 1486 ha previsto la entrega de adelantos de hasta 25 % acompañando la garantía. La DTN resolvió la consulta señalando que el artículo 38 de la Ley dispone que la entidad puede entregar adelantos al contratista, con la finalidad de otorgarle financiamiento y/o liquidez para la ejecución del contrato, siempre que ello haya sido previsto en los documentos del procedimiento de selección. Los adelantos en el caso de obras, conforme el artículo 180 del Reglamento5, pueden ser directos o para materiales o insumos. Asimismo, el numeral 153.1 del artículo 153 del Reglamento dispone que la entidad solo puede entregar tales adelantos contra la presentación de una garantía por idéntico monto. No obstante, el numeral 38.3 del artículo 38 de la Ley ha establecido que, en el caso de ejecución de obras, la entidad puede solicitar que el contratista constituya un fideicomiso para el manejo de los recursos recibidos a título de adelanto. En ese sentido, señala que el artículo 184 del Reglamento dispone que la entidad puede incorporar en las bases la obligación de constituir un fideicomiso para tales fines cuando el valor referencial o presupuesto del proyecto sea igual o superior a cinco millones de soles. Así, no se exigirá la presentación de garantía por adelantos si los documentos del procedimiento de selección establecen la obligación de constituir este fideicomiso. Por otro lado, la DTN señala que el literal e) de la segunda disposición complementaria transitoria del Decreto Legislativo Nº 1486, detalla que “a solicitud del ejecutor de obra, la entidad otorga adelantos directos hasta el 15 % del monto del contrato original, y adelantos para materiales hasta el 25 % del monto del contrato original, en los siguientes casos: i) contratos donde no se hubiera previsto la entrega de adelantos; ii) contratos donde aún no se hubieran entregado los adelantos; iii) contratos en donde ya se hubiera otorgado adelantos (en este caso se otorga la diferencia hasta alcanzar los porcentajes indicados precedentemente)”. Asimismo, esta disposición precisa que en caso el ejecutor de obra solicite adelantos, debe acompañar la garantía por el mismo monto solicitado.

3 Aprobado por Decreto Supremo N° 344-2018-EF y modificado por Decreto Supremo N° 377-2019-EF. 4 Recuperado de https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/1485623/Opini%C3%B3n%20126-2020%20-%20%20GOB.REG. LORETO%20-%20Adelantos%20y%20Fideicomiso.pdf.pdf 5 Aprobado por Decreto Supremo N° 344-2018-EF.

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Así, la DTN señala que si bien el numeral 34.10 del artículo 34 de la Ley regula posibilidad de que la entidad y el contratista acuerden otras modificaciones al contrato, ello no significa que “puedan convenir modificaciones que transgredan disposiciones –explícitas o implícitas– previstas en la normativa de contrataciones del Estado o en regímenes especiales, como aquellos que, como el Decreto Legislativo Nº 1486, regulan contrataciones en circunstancias excepcionales”. La DTN continúa señalando que en las disposiciones del Decreto Legislativo Nº 1486, desarrolladas en la Directiva N° 005-2020-OSCE/CD, “no se contempló la posibilidad de incluir la obligación de constituir un fideicomiso para gestionar los adelantos extraordinarios que se entreguen al contratista bajo el amparo de dicha norma”. Por tanto, “en la medida que el Decreto Legislativo N° 1486 no contempla la posibilidad de constituir un fideicomiso para la entrega de los adelantos extraordinarios que regula, tampoco será posible que tal fideicomiso se constituya usando la modificación convencional a que se refiere el inciso 34.10 del artículo 34 de la Ley”. Finalmente, cabe traer a colación la Opinión Nº 100-2020/DTN6 emitida por la DTN, dado que en ella se absuelven consultas respecto a las modificaciones contractuales para incorporar en los contratos las medidas para la prevención y control frente a la propagación de la COVID-19 dispuestas por los sectores competentes y otras necesarias para la reactivación de la ejecución del contrato, en virtud de lo dispuesto por la tercera disposición complementaria final del Decreto Supremo N° 1682020-EF. Entre otros puntos, la DTN señaló que el literal a) del numeral 3.1 de la tercera disposición complementaria final del Decreto Supremo N° 168-2020-EF establece que el contratista debe presentar junto con su solicitud de ampliación de plazo excepcional, entre otros, “el Plan para implementar los protocolos sanitarios emitidos por los sectores competentes, para las prestaciones pendientes de ejecutar, de corresponder”, que será evaluado por la entidad para su aprobación. Asimismo, indicó que “luego de dicha aprobación, el literal d) establece que la incorporación al contrato de posteriores medidas para la prevención y control frente a la propagación del COVID-19 dispuestas por los sectores competentes y otras que resulten necesarias para su reactivación, puede ser realizada aplicando la figura de las ‘otras modificaciones al contrato’ prevista en el numeral 34.10 del artículo 34 de la Ley, debiendo reconocer el costo que ello demande, en caso corresponda”.

MODIFICACIONES

III. COMENTARIOS FINALES A fin de realizar las modificaciones contractuales en virtud del numeral 34.10 del artículo 34 de la Ley, debe evaluarse que estas se encuentren conformes a lo previsto en la normativa de contrataciones del Estado o en regímenes especiales; asimismo, se debe considerar que estas modificaciones son aplicables siempre que no se configure alguno de los demás supuestos previstos en ese artículo y siempre que estas deriven de hechos sobrevinientes a la presentación de ofertas, no sean imputables a algunas de las partes, permitan alcanzar la finalidad del contrato de manera oportuna y eficiente, y no cambien los elementos determinantes del objeto. Asimismo, la modificación debe cumplir también con lo previsto en el artículo 160 del Reglamento.

6 Recuperado de https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/1379477/Opini%C3%B3n%20100-2020%20-%20CONSORCIO%20 AULA%20SMART%20-%20Ampliacion%20de%20plazo%20seg%C3%BAn%20el%20D.S.%20168-2020-EF.pdf.pdf

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CONTROL

Informe de control sobre la regularización de la adquisición de equipos biomédicos por ESSALUD en el marco del D.U. N° 025-2020 Informe de Control Específico Nº 267-2020-2-0251-SCE

El Órgano de Control Institucional (OCI) del Seguro Social de Salud llevó a cabo el Servicio de Control Específico a hechos con presunta irregularidad con el objetivo de determinar si las adquisiciones de equipos biomédicos y complementarios a cargo de la Central de Abastecimiento de Bienes Estratégicos (CEABE) de ESSALUD, para la implementación del Centro de Atención y Aislamiento Temporal - CAAT Villa Panamericana, presentaban irregularidades por un monto superior a los 4 millones soles. STAFF DE GESTIÓN PÚBLICA & CONTROL

PALABRAS CLAVE: Regularización, ESSALUD, COVID, Contrataciones directas

I. EL INFORME DE CONTROL ESPECÍFICO Nº 267-2020-2-0251-SCE El Informe señala que se identificaron 469 equipos biomédicos y complementarios para la implementación del CAAT Villa Panamericana, valorizados en S/ 4 310 818,00, a favor de diez proveedores. Tales adquisiciones habrían sido realizadas sin las exigencias y

formalidades de un procedimiento de selección y tampoco habrían sido regularizadas al 9 de diciembre de 2020. Asimismo, tales bienes habrían sido entregados con retrasos de hasta 86 días y no se habrían evidenciado acciones inmediatas para satisfacer las necesidades del establecimiento, lo cual habría afectado el normal y correcto desarrollo de la contratación pública, así como la transparencia y eficiencia en el uso de los recursos públicos y la atención de los pacientes COVID-19. CONTROL

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Entre otros, el Informe resalta que de la verificación realizada a la documentación contenida en el Expediente de la Contratación Directa Nº 10-2020-ESSALUD/CEABE1 no se habría evidenciado documentación por la que la Gerencia Central de Operaciones hubiera remitido a la CEABE los requerimientos de los equipos biomédicos y complementarios con las especificaciones técnicas, las condiciones generales, ni la que hubiera sido remitida a los proveedores a efectos de que realicen sus cotizaciones. Asimismo, no se evidenciaría documentación que precise si los bienes requeridos se encuentran incluidos en la relación de bienes aprobada por el Decreto Supremo Nº 011-2020-SA. Así, solo se habría advertido copia de los Memorandos Nºs 1444 y 1445-GCOP-ESSALUD-2020, con los que la Gerencia Central de Operaciones formalizó el requerimiento de los bienes considerados en el anexo ll del Decreto Supremo Nº 011-2020-SA. Al respecto, el Informe cita el numeral 42.1 del artículo 42 del Reglamento de la Ley Nº 302252, que dispone que El órgano encargado de las contrataciones lleva un expediente del proceso de contratación, en el que se ordena, archiva y preserva la información que respalda las actuaciones realizadas desde la formulación del requerimiento del área usuaria hasta el cumplimiento total de las obligaciones derivadas del contrato, incluidas las incidencias del recurso de apelación y los medios de solución de controversias de la ejecución contractual, según corresponda.

Por otro lado, el Informe indica que dos días antes del plazo máximo de la regularización de la contratación directa, el coordinador de la Subgerencia de Programación y Elaboración de Expedientes, remitió al subgerente de Programación y Elaboración de Expedientes de la

1 Adquisición de Equipos Biomédicos en el marco de la Emergencia Sanitaria declarada con Decreto Supremo 08-2020-SA. 2 Aprobado por Decreto Supremo Nº 344-2018-EF y modificado por Decreto Supremo Nº 377-2019-EF.

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Las adquisiciones habrían sido realizadas sin las exigencias y formalidades de un procedimiento de selección. Tampoco habrían sido regularizadas al 9 de diciembre de 2020 y con retrasos de entrega de hasta 86 días.

Gerencia de Adquisiciones de Bienes Estratégicos del CEABE el informe referido a la indagación de mercado para la “Adquisición de Equipos Biomédicos para la implementación de la Torre COVID-19 en la Villa Deportiva de Villa El Salvador”, determinando un valor estimado de S/ 4 546 612,00. El expediente de contratación fue aprobado en la misma fecha por la gerente de la CEABE con el visto bueno del funcionario en calidad de subgerente de Programación y Elaboración de Expedientes, y del gerente de Adquisiciones de Bienes Estratégicos del CEABE, bajo la denominación de “Contratación Directa Nº 10-2020-ESSALUD/ CEABE-1 (2098D00101) para la adquisición de equipos biomédicos para la implementación de la Torre COVID-19 en la Villa Deportiva de Villa El Salvador”. Se agrega que la gerente de la CEABE remitió a la Gerencia General el informe técnico adjuntando el expediente de contratación, para la emisión del informe legal y la aprobación de la contratación directa. Al respecto, “la Gerencia Central de Asesoría Jurídica formuló observaciones relacionadas al requerimiento, informe de indagación de mercado, el referido informe técnico, la certificación presupuestal, el cuadro de ingreso de bienes, así como, la falta de opinión de la Gerencia Central de Proyectos de Inversión, entre otras informaciones no

contenidas en el expediente; para entonces el vencimiento para la regularización de la contratación directa era sólo de un (1) día”. Al respecto, el Informe citó el numeral 6.4 del artículo 6 del Decreto de Urgencia Nº 0252020, que precisa que: “(...) para alcanzar el objetivo del presente Decreto de Urgencia, la regularización se efectúa en un plazo máximo de treinta (30) días hábiles, cuyo inicio se computa de acuerdo a lo previsto en dicho Reglamento”. Señala, así, que la regularización de las actuaciones preparatorias tenía como plazo máximo el día 15 de mayo de 2020.

Del informe no se evidencia documentación sobre los requerimientos de los equipos biomédicos y complementarios con las especificaciones técnicas, las condiciones generales, ni la que hubiera sido remitida a los proveedores a efectos de que realicen sus cotizaciones.

Agrega que el numeral 102.1 del artículo 102 del Reglamento de la Ley Nº 30225 establece que “Una vez aprobada la Contratación Directa, la entidad la efectúa mediante acciones inmediatas, requiriéndose invitar a un solo proveedor, cuya oferta cumpla con las características y condiciones establecidas en las bases (…) La oferta puede ser obtenida por cualquier medio de comunicación”. Así, el Informe señala que “el reglamento precisa el procedimiento que la entidad debe realizar para la aprobación de las contrataciones directas, lo cual implica primero la emisión de la resolución o acuerdo –según corresponda– que apruebe la contratación directa, y después, la invitación al proveedor. Situación que no ha sido identificada en las acciones y gestiones que muestra el expediente de Contratación Directa Nº 10-2020-ESSALUD/CEABE”.

el periodo comprendido entre el 31 de marzo de 2020 y el 1 de julio de 2020, identificándose que 111 de ellos valorizados en S/ 1 549 828,00, fueron entregados extemporáneamente, en plazos que oscilan entre 20 y 86 días, sin evidenciarse acciones realizadas por la Gerencia de Oferta Flexible para satisfacer de manera inmediata la necesidad del CAAT Villa Panamericana, ni sobre la justificación de la recepción fuera de plazo. En este punto resalta el hecho de que los citados equipos fueron adquiridos para la oportuna atención de los pacientes COVID-19 en el marco de la emergencia sanitaria declarada mediante Decreto Supremo Nº 008-2020-SA.

Así, indica que los hechos descritos revelan que el citado expediente de contratación fue aprobado por la CEABE y remitido a la Gerencia Central de Asesoría Jurídica “dos (2) días hábiles antes de la fecha de vencimiento de la regularización de la contratación directa y sin contener la documentación e información que respalde las actuaciones preparatorias del citado procedimiento de selección, y sin incluir la IOARR de los equipos antes mencionados”.

Por último, en el Informe se recomienda al ministro de Estado en el despacho de Trabajo y Promoción del Empleo disponer el inicio de las acciones administrativas para el deslinde de las responsabilidades que correspondan, de la representante del Estado ante el Consejo Directivo del Seguro Social de Salud, comprendida en los hechos irregulares del referido informe de control específico, de acuerdo con las normas que regulan la materia.

Finalmente, indicó que los equipos biomédicos y complementarios fueron entregados en

Asimismo, a la presidenta ejecutiva del Seguro Social de Salud se le recomienda disponer el CONTROL

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La Gerencia Central de Asesoría Jurídica formuló múltiples observaciones relacionadas al requerimiento, indagación de mercado, informe técnico, entre otras no contenidas en el expediente.

inicio de las acciones administrativas para el deslinde de las responsabilidades que correspondan, de los funcionarios y exfuncionarios del Seguro Social de Salud comprendidos en los hechos irregulares del informe de control específico, de acuerdo con las normas que regulan la materia.

II. COMENTARIOS FINALES El literal b) del artículo 27 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 30225 dispone que de manera excepcional las entidades pueden contratar con un determinado proveedor “ante una situación de emergencia derivada de acontecimientos catastróficos, situaciones que afecten la defensa o seguridad nacional,

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situaciones que supongan el grave peligro de que ocurra alguno de los supuestos anteriores, o de una emergencia sanitaria declarada por el ente rector del sistema nacional de salud”. Al respecto, se debe velar por el cumplimiento de las disposiciones emitidas con el fin de reforzar el sistema de vigilancia y respuesta sanitaria frente a la COVID-19, como es el artículo 6 del Decreto de Urgencia N° 0252020, que dispuso en su numeral 6.4. que para las contrataciones de bienes y servicios que realicen las entidades en el marco del literal b) del artículo 27 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 30225 y artículo 100 del Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado, a fin de alcanzar el objetivo de dicho Decreto de Urgencia, la regularización se efectúa en un plazo máximo de treinta días hábiles. Por otro lado, debe darse especial atención al mandato establecido en el numeral 42.1 del artículo 42 del Reglamento de la Ley Nº 30225, que dispone que el órgano encargado de las contrataciones debe llevar un expediente del proceso de contratación con las actuaciones realizadas, según corresponda.

MODERNIZACIÓN

Competitividad nacional al 2030 De espaldas a la digitalización de los factores productivos

El presente artículo aborda la problemática que se cierne sobre la competitividad nacional, al mantenerse distante del impulso a la digitalización de los factores de producción, destacando en ello la falta de comprensión de los pensadores y hacedores de políticas públicas sobre lo que implica el fomento de la Industria 4.0 dentro de los sectores productivos peruanos como principal herramienta para dinamizar la productividad de las mipymes, reducir sus costos de producción y sumar en calidad, dada la estandarización de productos que la digitalización de procesos productivos implica. MIGUEL DÁVILA GAGLIARDO Economista con especialización en Gerencia Social (INDES-BID) y Proyectos de Inversión Pública. Coordinador de proyectos para Fab Lab Perú, iniciativa de desarrollo a través de la fabricación digital e industria 4.0 del MIT.

PALABRAS CLAVE: Digitalización // Gobierno digital // PROCOMPITE // CITE // Industria 4.0 // Plan Nacional de Competitividad y Productividad

I. INTRODUCCIÓN La llamada Industria 4.0, también conocida como la cuarta revolución industrial, implica una nueva macroevolución a nivel global, donde las tecnologías de fabricación digital forman parte de toda o gran parte de la cadena productiva de las empresas productoras de bienes y servicios. La actual Industria 3.0 es la que conocemos todos: fábricas que diseñan productos como respuesta a un estudio de mercado y para los

que instalan líneas de producción que demandan una inversión inicial (por lo general elevada, lo que en economía se denomina alta barrera de entrada), para luego adquirir insumos e iniciar la producción, que logra competitividad a una mayor escala, lo que implica mantener un stock de estos bienes, y su posterior distribución y venta. Todos nosotros, consumidores, estamos acostumbrados a esta práctica, que existe desde finales del siglo XIX, y nos limitamos a adquirir lo que el mercado oferta, teniéndose muchas limitaciones hacia la personalización, pues esta es costosa dentro de la actual estructura. En contraposición, la Industria 4.0 implica una línea de producción muy flexible, tan flexible MODERNIZACIÓN

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La Industria 4.0 implica una línea de producción muy flexible, tan flexible que casi toda la producción podría ser personalizada y, aun así, no perder competitividad.

que casi toda la producción podría ser personalizada y aun así no perder competitividad. Esto solo es posible con la tecnología de fabricación digital que permite que la producción individual de productos también sea costo-eficiente, tomando en cuenta que el concepto de “economías de escala” empieza a rendirse ante el reinado del mercado que, cada vez con mayor tenacidad, busca productos personalizados. Básicamente, la fabricación digital se circunscribe a cinco equipos de producción: i) computadora con software de diseño 3D; ii) cortadora láser, iii) escáner 3D; iv) impresora 3D; y v) enrutador CNC. Con estos equipos, cualquier mypime –e incluso, personas naturales–, no importando su experiencia ni conocimientos previos, puede llevar a la realidad en minutos cualquier idea que tenga, es decir, adquirir el producto que demande, personalizado y no el que esté a la venta, productos diseñados desde la demanda y no desde la oferta. La Industria 4.0 no es ciencia ficción, ya es una realidad, basta con ver la gran cantidad de páginas web vinculadas a la llamada cultura maker o cultura de “hágalo usted mismo”, donde Pinterest, YouTube, Facebook e Instagram son ya plataformas globales donde las ideas son compartidas y pueden ser tomadas por cualquiera y reproducidas en la realidad, de la misma forma como hoy tomamos una foto con nuestro celular, la imprimimos a color

116 MODERNIZACIÓN

en la impresora de nuestra casa y la colocamos en un marco en minutos. Hace algo menos de veinte años esto no era posible, y aun Kodak, Agfa, Fuji, entre otras, se encargaban del proceso; hoy las líneas fotográficas de estas empresas son historia, sucumbieron ante la cultura maker. Pero ¿dónde conseguimos estas maravillosas máquinas que prometen hacer realidad cualquier idea? Desde hace más de diez años está presente en nuestro país la red de Fab Lab, un proyecto del MIT (Massachusetts Institute of Technology) que ha logrado colocar en el mundo más de 2000 Fab Labs y unos veinte en el Perú. Un Fab Lab es un laboratorio de fabricación digital que tiene el objetivo de democratizar el acceso a las tecnologías de fabricación digital. En el mundo ha tenido tal impacto que hoy es posible comprar un kit de materiales y, con el apoyo de algún video de la plataforma YouTube, seguir los pasos para ensamblar en nuestras casas una impresora 3D o un router CNC con nuestras propias manos y sin conocimientos previos. Es decir, sin apoyo del Estado hoy tenemos disponible la tecnología para reconvertir y/o iniciar una nueva línea de producción o un nuevo emprendimiento con un muy bajo costo, lo que implica, incluso, tener una muy baja barrera de entrada. En este punto reiteramos que no es necesaria una gran inversión para que una empresa o un emprendimiento haga su primera inmersión en la Industria 4.0, ejemplos hay muchos. La empresa textil que antes tomaba medidas y hacia patrones a mano, marcaba la tela con tiza para luego cortarla con tijeras y, finalmente, con las piezas habilitadas hacer la costura. Ahora las medidas se pueden realizar con un escáner 3D (mucho menos invasivo), para luego, con más de 200 medidas precisas, generar los diseños electrónicos y mostrarlos al cliente en pantalla de la computadora en minutos, quien será el “codiseñador” de todo el proceso, hasta lograr el producto final. Solo luego de este proceso, a unos pocos minutos de

distancia, una máquina de corte láser termina por hacer los cortes precisos de los patrones digitales que pasarán a costura. El resultado: un producto único en menor tiempo y con una eficiencia de producción masiva. Otros claros ejemplos de su uso se encuentran en el sector de metalmecánica y/o del cuero y calzado, que antes cortaba uno a uno el material de sus productos de “fabricación masiva”, con una estandarización de dudosa calidad y con muy baja competitividad. Al digitalizar el cortado con una cortadora láser, pasan en tiempo récord a tener productos realmente estandarizados y a un costo menor, una inversión totalmente justificada; y si no se desea hacer la inversión, pueden entonces optar por la maquila y recurrir a servicios de terceros. La Industria 4.0 está sucediendo hoy en día en nuestras ciudades a la vista de todos y el Estado no es aún parte de ella de manera activa. Basta abrir los ojos y fijarnos más en el entorno, justo en frente de las principales universidades (en varias regiones del país), existen los típicos quioscos y/o librerías que ahora ofrecen entre sus servicios la impresión 3D, el corte láser y el enrutado CNC a precios muy accesibles a estudiantes y clientes en general. Muchos de nosotros ya estamos en contacto con productos que han pasado por esta fabricación, algunos tienen en sus manos lapiceros grabados y personalizados a láser, o han sido invitados a un matrimonio donde la mesa de dulces contaba con bandejas talladas por CNC router o, incluso, chocolates con los nombres impresos de los novios, o quizá acaban de comprar el piso protector para la habitación de su hijo, o tienen una sortija con diseños innovadores, o la agenda de alguno de nuestros ministros de Estado, cuyo nombre en la carátula ha sido puesto allí gracias a la tecnología digital. Todo eso ya es parte de la denominada Industria 4.0 que, por iniciativa de los privados más que de los públicos, viene integrándose en nuestra economía.

En julio del 2019, el MEF publicó el Plan Nacional de Competitividad y Productividad 2019-2030 (PNCP), plan que contiene 9 Objetivos Prioritarios (OP) que congregan 84 medidas específicas destinadas a políticas públicas dirigidas a impulsar la productividad, incrementar y sostener la competitividad del país en el mediano y largo plazo.

II. COMPETITIVIDAD PRODUCTIVA: VACÍOS LEGALES O TEMA DE GESTIÓN En julio del 2019, el MEF publicó el Plan Nacional de Competitividad y Productividad 20192030 (PNCP), plan que contiene 9 Objetivos Prioritarios (OP) que congregan 84 medidas específicas destinadas a políticas públicas dirigidas a impulsar la productividad, incrementar y sostener la competitividad del país en el mediano y largo plazo. En el prólogo, el ministro de Economía y Finanzas de ese entonces, Carlos Oliva Neyra, indica: Tras décadas de alto crecimiento, la capacidad de generación de bienestar de la economía peruana se ha visto debilitada recientemente por diversos factores que se han reflejado a través de una menor productividad de nuestros recursos de producción (...). Este contexto coloca al Perú frente a una serie de desafíos estructurales que actualmente limitan el potencial de crecimiento del país. Nuestro ecosistema para el emprendimiento y la innovación podría fomentar aún más el crecimiento de la productividad de nuestras empresas. (...) Nuestra MODERNIZACIÓN

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La única medida de política pública planteada en el PNCP que va en la línea de la transferencia tecnológica son los mecanismos para el desarrollo de la CTI con enfoque regional, siendo que las restantes medidas están relacionadas a procesos de diagnóstico, capacitación y financiamiento de investigaciones. economía sería mucho menos vulnerable frente a shocks externos si diversificamos nuestra matriz productiva con industrias intensivas en tecnologías y conocimiento. (...) (...) Este Plan articula los esfuerzos tanto del sector público y privado en materia de competitividad y productividad, que otorgará a todos los peruanos la oportunidad de alcanzar mayores niveles de ingresos y bienestar”. (El resaltado es nuestro)

Salvo en esa parte, el citado documento no vuelve a indicar nada acerca de la necesidad de innovación, tecnología y conocimiento en la matriz productiva, y quiero resaltar ello para no llevar a mayores confusiones sobre el concepto de digitalización que propone el suscrito versus el PNCP. La matriz productiva y recursos de producción son, justamente, las empresas, la forma de producir, las personas, maquinarias, equipos y herramientas que necesitamos para que un producto sea fabricado en las condiciones de calidad-precio que solicita el mercado. Se describen los siguientes objetivos prioritarios del PNCP: 1. infraestructura económica y social de calidad (OP1); 2. fortalecimiento 118 MODERNIZACIÓN

del capital humano (OP2); 3. desarrollo de capacidades para la Innovación, adopción y transferencias de mejoras tecnológicas (OP3); 4.  mecanismos de financiamiento local y externo (OP4); 5. mercado laboral dinámico y competitivo (OP5); 6. ambiente de negocios productivo (OP6); 7. comercio exterior de bienes y servicios (OP7); 8. institucionalidad (OP8); y 9. sostenibilidad ambiental en las actividades económicas (OP9). Se podría intuir de la lectura del OP3 que el fomento del cambio en la matriz productiva que se menciona en el prólogo podría aterrizarse con medidas relacionadas a este objetivo; no obstante, haciendo una lectura detallada del OP3, se tienen los siguientes lineamientos de política (LP): - LP 3.1. Fortalecer el entorno del ecosistema de innovación, a través de mejoras normativas; del fomento de la cultura de investigación, innovación, absorción tecnológica y digitalización; y del fortalecimiento de la gobernanza y de sus actores, incluyendo los mecanismos que permitan conocer, utilizar y aprovechar los instrumentos de protección de la propiedad intelectual. - LP 3.2. Asegurar la disponibilidad de capital humano especializado en innovación, absorción tecnológica y digitalización. - LP 3.3. Incrementar la eficacia de la inversión pública y privada en innovación, absorción tecnológica y digitalización. - LP 3.4. Acelerar los procesos de innovación, absorción tecnológica y digitalización, a través de la articulación de acciones públicas y privadas y de una revisión periódica de la combinación de políticas públicas de innovación. - LP 3.5. Crear y fortalecer mecanismos que eleven el nivel de la investigación científica y el desarrollo tecnológico de las universidades, los institutos de investigación y las empresas, orientados a las demandas del mercado.

Se verifica que muchos de estos lineamientos podrían estar destinados a generar cambios en la matriz productiva; sin embargo, cuando revisamos las medidas de política pública (MP) que se derivan de estos lineamientos se observa que el impulso inicial se va diluyendo: - MP 3.1: Gobernanza conjunta de fondos y programas para CTI, cuyo objetivo principal es asegurar que los fondos destinados a la promoción y financiamiento de las actividades de CTI, que evite duplicidad de financiamiento a las mismas áreas de investigación o la falta de apoyo a una de ellas (financiamiento de investigaciones). - MP 3.2: Centro de Innovación “Espacio Ciencia”, cuyo objetivo es desarrollar instrumentos que faciliten el acceso a servicios de apoyo al emprendedor, innovador e investigador, sirviendo de lugar de encuentro entre la comunidad científica y la ciudadanía en general (capacitación, transferencia de competencias). - MP 3.3: Incentivos Tributarios para Investigación y Desarrollo (I+D), destinados a promover la investigación e innovación desde el sector privado, contando para ello con facilidades en pago de impuestos o reconversión de impuestos por I+D+i. - MP 3.4: Programa Cuerpo de Investigadores e Investigadoras del Perú. Estrategia para la generación y desarrollo de capital humano especializado en CTI. Corresponde a un conjunto de acciones encaminadas a incrementar la disponibilidad de profesionales especializados en investigación científica y desarrollo tecnológico (capacidades). - MP 3.5: Programa para el Desarrollo de Capacidades vinculadas a las brechas y habilidades en CTI, destinado a reducir la actual brecha en capital humano e identificación de habilidades que son requeridas para el desarrollo e implementación de las políticas de CTI (Diagnóstico y capacidades).

La situación empeora cuando notamos que recién hacia el 2025 se ha programado como meta el 50 % de implementación del sistema que integra los servicios de CDE y CITE, así como la agenda de investigación en solo 5 cadenas productivas.

- MP 3.6: Mecanismos para el desarrollo de la CTI con enfoque regional. Esta medida busca articular dos iniciativas que están enfocadas en el desarrollo y productividad de las mipyme, articulando los servicios que se brindan a través del Programa Nacional Tu Empresa, que se enfoca en formalizar y brindar servicios de apoyo empresarial a través de los Centro de Desarrollo Empresarial (CDE) y los servicios de los Centros de Innovación Productiva y Transferencia Tecnológica (CITE). Tal como podemos verificar, la única medida planteada en el PNCP que va en la línea de la transferencia tecnológica –se presume digitalización del proceso productivo, aunque no lo especifica– es la MP 3.6, siendo que las restantes medidas están relacionadas a procesos de diagnóstico, capacitación y financiamiento de investigaciones. No obstante, al parecer sí están priorizadas las acciones referidas a la innovación y transferencia tecnológica hacia mipymes, se puede distinguir una programación de estas que va contra toda lógica de urgencia de la intervención. Como parte de la MP 3.6 se incluye el siguiente cronograma de intervenciones:

MODERNIZACIÓN

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Tabla Nº 1 Hito 1

Hasta julio 2021

Hasta julio 2025

Hasta julio 2030

Plan de implementación de los servicios integrados por la Red de CDE y de la Red de CITE (noviembre 2019)

Diseño de un sistema que integre los servicios de la Red de CDE y de la Red de CITE y Estudio de Red CITE

Implementación del sistema que integre los servicios de CDE y CITE al 50 % y Agenda de investigación en 5 cadenas productivas

Sistema que integre los servicios de CDE y CITE y Agendas de investigación implementadas 100 %

Esta tabla termina de confirmarnos lo poco conectado que está el PNCP con la realidad del empresariado peruano. Asumiendo que por la fecha propuesta ya se cuente con el Plan de implementación de los servicios integrados, llama poderosamente la atención cómo recién con meta a julio 2021 se programa tener un sistema que integre los servicios de la Red CDE y de la Red CITE, como si estas fueran construcciones nuevas y pertenecientes a sectores desvinculados, cuando dependen del Ministerio de la Producción y tienen 8 (ITP+Red CITE) y 3 años (CDE). Por tanto, es bastante paradójico que recién se esté pensando en integrar intervenciones, cuando toda intervención sectorial debería nacer del mandato expreso de complementariedad de intervenciones (intervenciones costo-efectivas). La situación empeora cuando notamos que recién hacia el 2025 se ha programado como meta el 50 % de implementación del sistema que integra los servicios de CDE y CITE, así como la agenda de investigación –no se indica en qué sentido– en solo 5 cadenas productivas. Finalmente, de una forma nada esperanzadora se indica que para el 2030 recién se contará con la implementación al 100 % del sistema propuesto y la agenda de investigación. Esta última se presume en todas las cadenas productivas peruanas. Si este es el plan de intervención propuesto por PRODUCE en el marco de lograr mayor competitividad y productividad, cabe preguntarse cómo se pretende conseguir dicho 120 MODERNIZACIÓN

objetivo con una programación tan laxa, cuando es urgente atender a la mipymes en un contexto de “invasión” de productos asiáticos al mercado peruano, que viene compitiendo (y ganando el partido), con industrias como la textil, calzado e, incluso, productos procesados (enlatados), entre otras que han perdido su cuota de mercado sistemáticamente durante la última década. Según cifras del Centro de Comercio Exterior de la Cámara de Comercio (CCEX), solamente en el 2018, la producción de calzado registró 7,6 millones de pares, lo que significó una caída de 45 % respecto al 2017 (13,7 millones de pares). Esto es explicado, en gran medida, debido al aumento de las importaciones de calzado y sus partes de Asia. La industria textil y de calzado son de las actividades más importantes del país y de la región. En calzado, Perú figura como el cuarto mayor productor de América del Sur, por detrás de Brasil, Argentina y Colombia, según cifras de la CCEX. Es urgente priorizar la intervención transformadora de la matriz productiva de las mipymes peruanas si es que queremos competir con los productos asiáticos cuya matriz productiva, intensiva en mano de obra en las décadas de los ochenta y noventa, ha evolucionado a ser hoy en día intensiva en tecnología, con cadenas productivas que son un mix entre mecanizado y herramientas de fabricación digital, obteniendo volúmenes de producción estandarizados que nosotros solo podemos soñar, lo que se traduce en costos más bajos y mejor calidad.

No podemos esperar al 2025 o al 2030 para ver implementados los sistemas propuestos por PRODUCE. Llegados esos años, la industria nacional habrá desaparecido si no se toman acciones hoy. 1. Digitalización un concepto poco entendido Volvamos a la definición de digitalización. Leyendo el PNCP y otros documentos nacionales referidos a la digitalización del Estado, gobierno digital, fomento de la digitalización para acercar a las mipymes a los servicios del Estado y a sus clientes, entre otras publicaciones, no tenemos más que intuir que hay un problema de confusión de términos y, por ende, también el desconocimiento de lo que se puede lograr con la ansiada digitalización. Desde nuestra óptica, la confusión se encuentra entre los conceptos de Internet 2.0, Internet 3.0 e Industria 4.0, que son totalmente distintos y con diversas aplicaciones que distan bastante de los fines y los medios que prevé el PNCP. Internet 2.0, Web 2.0 o web social, nacidos a partir de 1999, son términos que explican la tendencia en el uso de sitios web que facilitan compartir información con el usuario (páginas web de empresas, por ejemplo), la interoperabilidad entendida como portales en los que se pueden hacer trámites (como las webs de los bancos, y de algunos sectores como la ventanilla única de comercio exterior VUCE), las redes sociales, Wikipedia, alojamientos de video y música, entre otros. Este concepto implica el diseño centrado en el usuario, la interacción y la colaboración entre sí, con la finalidad de crear contenido, pero no un contenido estático, sino un contenido que puede ser trabajado por los usuarios interconectados. Internet evolucionó de ser un simple contenedor o fuente de información (Internet 1.0), a una plataforma de trabajo colaborativo (Internet 2.0). Las expresiones Web 3.0 o web semántica, nacidas el 2006, se utilizan para describir la

Internet 2.0, Web 2.0 o Web social, nacidos a partir de 1999, son términos que explican la tendencia en el uso de sitios web que facilitan compartir información con el usuario, la interoperabilidad entendida como portales en los que se pueden hacer trámites, las redes sociales, Wikipedia, alojamientos de video y música, entre otros.

evolución del uso y la interacción de usuarios con la web. Básicamente relacionada al acceso a contenidos por múltiples aplicaciones non-browser (sin navegador), que permite un menor uso de ancho de banda, pues la web no se carga completa a cada interacción del usuario, sino solamente ciertas partes de ella. La web evolucionó de contenido comunitario (Internet 2.0) hacia un movimiento social con el objetivo de crear contenidos accesibles para el empuje de las tecnologías de inteligencia artificial, como por ejemplo la publicidad en línea dirigida/personalizada a cada usuario en tiempo real, o la posibilidad de trabajar un aplicativo en línea con otros usuarios (Google docs.), conceptos de cocreación que en la segunda década de los 2000 iniciarían todo un movimiento hacia el “hágalo usted mismo”. Por su parte, la Industria 4.0 –también llamada cuarta revolución industrial– es un concepto que implica una nueva evolución de la industrialización humana, ahora basada en la inteligencia artificial, que hace posible, a través de grandes cantidades de datos (Big Data), la interconexión que permite la Internet 2.0 y MODERNIZACIÓN

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Gráfico Nº 1

1ª Mecanización Máquina de vapor, energía hidráulica y mecanización

2ª Electricidad Producción en masa, cadena de montaje y electricidad

la cocreación que permite, a su vez, la Internet 3.0, la fabricación de casi cualquier cosa de manera personalizada bajo el concepto de “hágalo usted mismo”, a costos razonablemente bajos y con una calidad de fabricación estandarizada. Para entender mejor, veamos los significados de los conceptos previos; la Industria 1.0 (principios de siglo XIX) es la referida a la mecanización de los procesos productivos, basados en el uso de fuerza motriz (vapor inicialmente, hidráulica y posteriormente petróleo) que permitió un salto cuantitativo en la producción de los sectores productivos que antes eran intensivos en mano de obra y que, ahora mecanizados, multiplicaron su productividad, incidiendo positivamente en la economía con productos poco estandarizados y de calidad media; la Industria 2.0 (principios de siglo XX) caracterizada por la producción en masa en cadenas de montaje abastecidas por energía eléctrica, cuyo uso generó economías de escala, una mejor estandarización 122 MODERNIZACIÓN

3ª Informática Automatización, tecnologías de la información y la comunicación (TIC)

4ª Digitalización Internet de las cosas, la nube, coordinación digital, sistemas ciberfísicos y robótica

y con mayor calidad; la Industria 3.0 (parte final del siglo XX), caracterizada por la integración de los procesos informáticos, robótica y de fabricación por computadoras, logrando economías de escala, una gran calidad en los acabados, pero manteniendo altos costos de implementación tecnológica, por lo que fue asumido solamente por la gran industria. La Industria 4.0, concepto que se empieza a utilizar desde la segunda década del siglo XXI, se caracteriza por la democratización de las tecnologías de fabricación de la Industria 3.0, que tuvo una reducción significativa en sus costos de implementación, dada la evolución de la computación digital, pudiendo ahora llegar a cualquier empresa –no importando su tamaño– e incluso, a usuarios independientes, que hoy pueden adquirir herramientas que, a través de medios digitales, fabrican casi cualquier producto que puedan imaginar desde sus propias casas. Esta cuarta etapa industrial que recién habría comenzado tendría pronosticado un desarrollo global hacia la tercera década

del siglo XXI. La Industria 4.0 es una nueva manera de organizar los factores y medios de producción. Dados los bajos costos de implementación, el objetivo de esta nueva industrialización es poner en marcha una gran cantidad de “fábricas inteligentes” (smart factories), capaces de responder muy rápidamente a las demandas del mercado, dada la gran adaptabilidad de los procesos de producción digitales, así como a una asignación más eficiente de los recursos (financieros, mano de obra, entre otros). Este concepto de digitalización de la fabricación de productos se basa en la llamada “internet de las cosas” y cultura maker (cultura “hágalo usted mismo”), que se explica en el diseño de objetos virtuales (muebles, arte, máquinas, vajilla, ropa, calzado, cualquier otra cosa) y que pueden ser “exportados” a través de un archivo digital y ser enviado a otro usuario por medio de un correo electrónico, mensajería o simplemente compartirlo para descarga. Este diseño, descargado así en cualquier parte del mundo, puede ser llevado a estas fábricas inteligentes y ser reproducido en su forma física (ser fabricado digitalmente), para el uso. La Industria 4.0 cambiará los conceptos de logística de exportación/importación, producción basada en oferta por una basada en demanda personalizada, reducción y/o desaparición de almacenes y stock, reducción de barreras de entrada a industrias que antes eran inaccesibles para las mipyme (por ejemplo, la industria automotriz), tamaño de mercado objetivo accesible (hacia un mercado global), todo ello con una productividad y competitividad basada en el ingenio de cada quien y no en los factores de producción a los que puedan acceder con sus recursos económicos. La gran mayoría de las empresas asiáticas han integrado herramientas de fabricación digital en sus procesos productivos en las últimas dos décadas, logrando estar inmersas en la Industria 4.0 tal como ha sido explicada líneas arriba. Si el Perú continúa distraído en formas

La Industria 4.0 se caracteriza por la democratización de las tecnologías de fabricación de la Industria 3.0, que tuvo una reducción significativa en sus costos de implementación, dada la evolución de la computación digital.

de producción tradicionales e, incluso, fomentadas en ese sentido desde el propio Estado, únicamente lograremos generar una mayor brecha de competitividad entre nuestras empresas y las asiáticas. Es urgente despertar hacia una nueva revolución industrial que implica no sólo la digitalización de las empresas vía web (Internet 2.0), sino la digitalización de los factores productivos (Industria 4.0). 2. La solución en manos de los tres niveles de gobierno y la sociedad Como fruto del trabajo público-privado, se consensuaron medidas de política que buscan trascender diversas administraciones de gobierno a través de la definición de hitos concretos para el corto, mediano y largo plazo. El Consejo Directivo del CNCF confía en que el Plan Nacional de Competitividad y Productividad 2019-2030 se constituya como la base de políticas futuras que permitan convertir al Perú en un país competitivo y productivo, capaz de generar oportunidades de desarrollo para todos los peruanos. (PNCP, 2019)

Estas líneas incluidas en el PNCP no deben ser simplemente enunciados vacíos, deben poder ser llevados a cabo por algún actor competente del Estado. Realmente sí es posible hacerlo, pues en los tres niveles de gobierno (PRODUCE, gobiernos regionales y gobiernos locales), MODERNIZACIÓN

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Gráfico Nº 1

ASISTENCIA TÉCNICA

SOPORTE PRODUCTIVO EN PLANTAS ESCUELAS Y PILOTO

FORMAR

MEJORAR

CAPACITACIÓN

CITE

INFORMACIÓN ESPECIALIZADA

CERTIFICACIÓN DE COMPETENCIAS LABORALES

NORMALIZACIÓN Y GESTIÓN DE LA CALIDAD

tu socio estratégico

ECOSISTEMA PÚBLICO PRIVADO

ARTICULAR

FORMULACIÓN Y GESTIÓN DE PROYECTOS

existen las herramientas para llevar a cabo acciones que lleven a cumplir el enunciado. En PRODUCE existe la red de CITE, que tiene como objetivos institucionales la implementación y estrategia de intervención, la promoción de la investigación, desarrollo e innovación (I+D+i), el seguimiento y evaluación de las intervenciones, la entrega de servicios a los CITE y calificación y financiamiento de CITE. Esta organización tiene competencias estatales y debe tener el objetivo de promover las herramientas de fabricación digital de la Industria 4.0 en las mipyme a través de labores de formación y asistencia técnica en capacitación y competencias en uso de herramientas de fabricación digital aplicada a sectores prioritarios específicos (textil cuero, calzado, agricultura, otros). Asimismo, debe crear las 124 MODERNIZACIÓN

CREAR

I+D+I DE PRODUCTOS, PROCESOS Y SERVICIOS

ENSAYOS DE LABORATORIO

PROPIEDAD INTELECTUAL

condiciones para la transferencia tecnológica de estas herramientas de fabricación digital hacia las mipyme, generando espacios para mejorar y articular la promoción, priorización y financiamiento público-privado que, desde otros niveles de gobierno, se puedan promover. En ese sentido, de acuerdo al gráfico de líneas arriba, la misma red de CITE, explica que sus labores abarcan la articulación con ecosistemas público-privados a través de la formulación y gestión de proyectos. Mediante esta función, podría encargarse la promoción de la inversión en Industria 4.0 a través de la Ley Nº  29337 (Ley que establece disposiciones para apoyar la competitividad productiva - Ley de PROCOMPITE) que permite a los gobiernos regionales y locales implementar fondos concursables para el cofinanciamiento de

propuestas productivas (planes de negocios) presentados por una organización de productores de cadenas productivas que el gobierno subnacional haya priorizado. Es así que un camino corto para la implementación de acciones que coadyuven al incremento de la productividad y la competitividad es justamente el PROCOMPITE, que podría implementarse en pocos meses, incluso antes de julio 2021. Cabe señalar que la inversión pública se realiza mayormente mediante proyectos de inversión pública (PIP). Existen también otras metodologías no PIP, por las que se puede canalizar el gasto de gobierno, pero todo depende de las necesidades, dimensionamiento, tipo de intervención para decidir entre unas u otras. En esta decisión también puede contar el atraso en los niveles de ejecución de inversiones. Hasta noviembre del 2016 existió el Sistema Nacional de Inversión Pública, también llamado SNIP, este tuvo una vida de 17 años y el 2016 ya se contaba con mucha experiencia y capacidades que lo movían con cierta rapidez. Desde noviembre de 2016 entró en vigencia INVIERTE.PE. Este sistema entró en vigencia ese mismo año y su principal virtud es el cierre de brechas, lo que también se ha convertido en su mayor debilidad, pues en muchos casos aún no se determinan dichas brechas claramente, como es el caso de la Industria 4.0. Por su parte, el filtro de programación de INVIERTE.PE es su pieza fundamental, representada en los PMI (planes multianuales de inversión) han devenido en ser el principal escollo para acelerar la inversión desde los gobiernos subnacionales, dado que los PMI se tienen que programar un año antes y muchas veces no se tienen prioridades decididas con esa antelación. Entonces, es claro por qué la inversión en manos de los gobiernos subnacionales suele ser baja. El 2020 se vislumbraba como el año para ejecutar dichas inversiones, pero la parada pandémica afectó enormemente

Los PROCOMPITE son otra alternativa NO PIP para ejecutar inversión pública, en este caso, destinada a inversión productiva en ámbitos donde la inversión privada sea escasa o nula.

este deseo. Al 30 de noviembre la ejecución conjunta de los gobiernos regionales llega a 48 % y las de los gobiernos locales 36,5 %. Pero no todo está perdido, existen otros caminos cortos disponibles para ejecutar proyectos entre el 2020 y 2021, los llamados “no PIP”, de los que por su facilidad de uso e implementación destacan los IOARR y los PROCOMPITE. Mediante las inversiones de optimización, de ampliación marginal, de reposición y de rehabilitación (IOARR), todas las instituciones públicas, entre ellas los gobiernos subnacionales, pueden comprar equipos, maquinarias, pequeñas infraestructuras, entre otros, relacionados a PIP en ejecución o terminados, ampliando u optimizando la intervención o, inclusive, equipos de necesidad estratégica (no sujetos a ningún PIP) que hayan cumplido su vida útil; de allí que su nombre incluya las palabras: optimización, ampliación, reposición y rehabilitación. La ejecución por medio de IOARR se puede realizar hasta en 3 meses y claro, puede incluir herramientas de fabricación digital que desde el Estado se puedan priorizar en los catálogos de inversión en manos de la DGPMI-MEF y cuya tarea debería estar en manos del PRODUCE. Por su parte, los PROCOMPITE, herramienta creada en el marco de la Ley de PROCOMPITE, son otra alternativa NO PIP para MODERNIZACIÓN

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El eslabón más importante es aquel que permite a la empresa ser rentable, pues con esa rentabilidad crecerá, generará formalización laboral, la conformación de un clúster productivo hacia abajo y hacia arriba, y con ello el crecimiento del país.

ejecutar inversión pública, en este caso, destinados a inversión productiva en ámbitos donde la inversión privada sea escasa o nula. Esta herramienta solo es para el uso exclusivo de los gobiernos subnacionales (regionales, provinciales y distritales), estando facultados a redirigir hasta un 10 % de sus recursos presupuestados para inversión (vía acuerdo de consejo), hacia la implementación de un fondo concursable de planes de negocio, para el desarrollo de proyectos productivos/competitivos por parte de la comunidad. Una implementación de este tipo, desde la idea hasta su concretización, implica un mínimo de 5 meses, y su promoción e, incluso, asistencia técnica en formulación de planes de negocio deberían tener como pívot estratégico a la red de CITE. Tal como vemos, estas herramientas de inversión son un muy buen vehículo para facilitar y acelerar la inversión en la llamada Industria 4.0, los pasos iniciales pasan solamente por la voluntad política de las autoridades institucionales: ministros, viceministros, directores y jefes en el caso del Gobierno nacional, y de gobernadores, alcaldes y sus respectivos Consejos en el caso de los gobiernos subnacionales. Por tanto, no hay excusa para no incrementar la inversión, la productividad y competitividad de las mipyme inmediatamente, solo es cuestión de decisión. El marco legal que ampara 126 MODERNIZACIÓN

este tipo de intervenciones ya existe y está vigente.

III. CONCLUSIONES Y/O PROPUESTAS Los impactos negativos que se generarán a largo plazo para la industria peruana y nuestra economía serán reflejo de la poca racionalidad y conocimiento de los responsables del diseño y operación de las políticas públicas en materia de factores productivos en nuestro país. La falta de priorización y/o facilitación en temas de promoción, fomento e incluso obligatoriedad de la transformación productiva de la mipyme e industria peruana en general, a la luz de los grandes logros que los líderes de Asia vienen demostrando en las últimas décadas, se ve reflejado en el creciente deterioro de algunos sectores de la industria nacional que antes parecían promisorios y con mucho futuro, y que ahora –y no fue necesaria la pandemia para ello– vienen quebrando sistemáticamente. Los sectores textil y calzado son los más afectados, pues la inundación de prendas y accesorios provenientes de Asia ha terminado por generar una competencia en la que nuestra industria nacional no ha tenido forma de responder. Actualmente, la digitalización propuesta solamente está circunscrita al ámbito de lo denominado como Internet 2.0/3.0, que implica lograr la interconexión de la industria con las organizaciones públicas relacionadas a su rubro productivo. Si bien esto es un avance desde el punto de vista de control normativo, supervisión y rectoría, así como de la facilitación de los trámites formales que toda empresa debe cumplir, debemos tener en cuenta que este no es el eslabón más importante en la cadena de supervivencia de las empresas peruanas. El eslabón más importante es aquel que permite a la empresa ser rentable, pues con esa rentabilidad crecerá, generará formalización laboral, la conformación de un clúster productivo hacia abajo y hacia arriba, y con ello el crecimiento del país.

Si seguimos trabajando de espaldas a la reconversión de los factores productivos, la digitalización que el Estado viene propiciando solamente nos servirá para mantenernos bien informados en los próximos años sobre el nivel de mortalidad empresarial y sectores más afectados de nuestra economía. En ese momento tendremos pocos grados de libertad para actuar. En este sentido, para dar los primeros pasos hacia la facilitación de la inversión públicoprivada en temas de reconversión hacia la digitalización de los factores productivos del empresariado peruano y la consecuente competitividad sostenida de la industria nacional, no se proponen cambios normativos inmediatos, pues hoy es posible hacer intervenciones de este tipo a través de herramientas que permiten el cofinanciamiento estatal de este tipo de sistemas productivos. Solo es necesario que nuestras autoridades sean innovadoras, disruptivas y sobre todo ingeniosas en el uso de estas herramientas y las usen para estos nuevos fines. La Ley de PROCOMPITE permite a los gobiernos regionales y locales implementar fondos concursables para el cofinanciamiento de propuestas productivas (planes de negocios) presentados por una organización de pequeños productores de cadenas productivas que el gobierno subnacional haya priorizado. Para ello, los beneficiarios que tengan un perfil elegible (asociación de productores + empresa comercializadora + mercado) podrían acceder a incentivos monetarios para la adquisición de herramientas y/o maquinarias de fabricación digital que les permita mejorar su producción y productividad en número, costos, estandarización, basados en la eficiencia de sus factores productivos.

Actualmente, la digitalización propuesta solamente está circunscrita al ámbito de lo denominado como Internet 2.0/3.0, que implica lograr la interconexión de la industria con las organizaciones públicas relacionadas a su rubro productivo.

Finalmente, la mayor competitividad también pasa por un Estado promotor, que permita la integración de nuevas empresas a la industria, al bajar la barrera de entrada que se materializaría en una baja inversión privada, pero que genere un gran salto productivo y permita, sobre todo, extender los beneficios a un mayor grupo de productores, asociaciones y mipymes, en general, para que puedan hacer frente a las necesidades que la modernidad viene imponiendo a nivel global.

MODERNIZACIÓN

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RESUMEN DE NORMAS LEGALES DECLARAN AL AÑO 2021 COMO EL “AÑO DEL BICENTENARIO DEL PERÚ: 200 AÑOS DE INDEPENDENCIA” Mediante Decreto Supremo N° 001-2021-PCM se declara al año 2021 como el “Año del Bicentenario del Perú: 200 años de Independencia”, denominación que debe ser utilizada también en las lenguas indígenas u originarias en los distritos, provincias o regiones en donde predominen, conforme a lo señalado en el mapa etnolingüístico del Perú. La frase deberá ser consignada en los documentos oficiales. Mediante Resolución Ministerial del Ministerio de Cultura se establecerá la traducción de la denominación del año 2021 a las lenguas indígenas u originarias que correspondan. APRUEBAN PRESUPUESTO PARA LAS EMPRESAS Y ORGANISMOS PÚBLICOS DE LOS GOBIERNOS REGIONALES Y LOCALES Mediante Decreto Supremo Nº 390-2020-EF se ha aprobado el presupuesto consolidado de ingresos y egresos para el Año Fiscal 2021 de las empresas y organismos públicos de los gobiernos regionales y gobiernos locales, ascendente a la suma de S/ 2 359 991 418,00. La Dirección General de Presupuesto Público basado en los proyectos de presupuesto revisados, en las sustentaciones realizadas y en el resultado de las coordinaciones efectuadas con cada una de las entidades, aprueba el Presupuesto

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Consolidado de estas mediante decreto supremo refrendado por el ministro de Economía y Finanzas. GARANTIZAN ACCESO AL TRATAMIENTO PREVENTIVO Y CURATIVO DE LA ENFERMEDAD POR CORONAVIRUS SARS-COV-2 Mediante Ley Nº 31091 se garantiza el acceso libre y voluntario a la población en general al tratamiento preventivo y curativo de la enfermedad generada por el coronavirus SARS-CoV-2, así como de otras enfermedades que dan origen a emergencias sanitarias nacionales y otras pandemias declaradas por la Organización Mundial de la Salud. El Ministerio de Salud, como ente rector, establece un esquema de vacunación con participación de los gobiernos regionales y de los sectores de la salud para garantizar el acceso y la cobertura. PUBLICAN DISPOSICIONES SOBRE NEUTRALIDAD DE FUNCIONARIOS Y SERVIDORES PÚBLICOS DURANTE EL PERIODO ELECTORAL 2021 Mediante Decreto Supremo Nº 199-2020-PCM se tiene como objetivo asegurar el cumplimiento del deber de neutralidad de funcionarios y servidores en las entidades de la administración pública durante el periodo electoral. Asimismo, tiene por finalidad mitigar los riesgos asociados al incumplimiento del deber de neutralidad, fortaleciendo el desempeño ético de los funcionarios y servidores públicos.

APRUEBAN DIRECTIVA DEL MODELO DE EJECUCIÓN DE INVERSIONES PÚBLICAS A TRAVÉS DE PROYECTOS ESPECIALES DE INVERSIÓN Mediante Resolución Directoral N° 011-2020-EF/63.01 se ha aprobado la Directiva N° 0012020-EF/63.01, con el objetivo de establecer un desarrollo normativo complementario al Decreto de Urgencia N° 0212020 y Reglamento de Proyectos Especiales de Inversión Pública, con la finalidad de contribuir a dinamizar la actividad económica y garantizar la efectiva prestación de servicios y la provisión de la infraestructura pública necesaria. LEY QUE REFORMA EL ARTÍCULO 16 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL PERÚ CON EL FIN DE FORTALECER EL SECTOR EDUCACIÓN Mediante Ley N° 31097 se dispuso la modificación del último párrafo del artículo 16 de la Constitución Política del Perú, estableciendo que el Estado debe invertir anualmente no menos del 6 % en educación. Asimismo, mediante disposición complementaria final, se dispone al Ministerio de Educación, en coordinación con el Ministerio de Economía y Finanzas, como la entidad que determina las políticas nacionales en materia de educación, deporte y recreación, en concordancia con los planes de desarrollo, la política general del Estado, los criterios de priorización de inversiones del sector educativo y el Plan Nacional de Infraestructura Educativa.

DIRECTOR GENERAL

Juan F. Jiménez Mayor DIRECTORES

Juan Carlos Cortés Carcelén Mariana Llona Rosa Juan Carlos Morón Urbina

Nº 13 | ENERO 2021

GESTIÓN PÚBLICA & CONTROL es una publicación especializada que brinda información profesional, útil y práctica, para la solución de problemas frecuentes del sector público. Suministra a los funcionarios, servidores, personal técnico y demás operadores de la administración pública herramientas informativas elaboradas por expertos en diversas materias, con relación a la aplicación de normas legales, criterios jurisprudenciales, decisiones y actos administrativos en el quehacer de la gestión estatal, así como información relevante encaminada a la eficiencia y a la reducción de riesgos en la gestión de los recursos del Estado.

NÚMERO 13 | ENERO 2021

ESPECIAL PRESUPUESTO PÚBLICO 2021

ENTREVISTA María Antonieta Alva Luperdi Exministra de Economía y Finanzas “Necesitamos continuar mejorando el capital humano, pues el Estado eficiente, al final, lo hacen las personas” PRESUPUESTO 2021 Gestión presupuestal para la reactivación Medidas para mejorar la ejecución de la inversión pública La rigidez en el gasto público Sin logística no hay vacuna: infraestructura indispensable para la inmunización ¿Hacia la unificación del régimen laboral público? Las modificaciones convencionales en la contratación pública Contratación de personal en los proyectos de inversión pública

CON EL RESPALDO DEL GRUPO

28 AÑOS DE LIDERAZGO

ISSN

2707-0310

9 772707 031007 >

UNA PUBLICACIÓN DEL GRUPO

28 AÑOS DE LIDERAZGO