• Author / Uploaded
• HUGO CHAVEZ VALENCIA

Citation preview

Políticas públicas para no dejas a nadie atrás y no dejar a nadie fuera

MÓDULO II

1

Contenido .......................................................................................................................................... 1 MÓDULO II. GESTIÓN PARA RESULTADOS: LA CREACIÓN DE VALOR PÚBLICO Y BIENESTAR ...................................................................................................................... 3 Introducción.................................................................................................................... 3 Lección 6. La Gestión para Resultados y el Presupuesto basado en Resultados ........... 6 Introducción ................................................................................................................ 6 Tema 1. Aportaciones de la Nueva Gestión Pública para la generación de bienestar . 7 Tema 2. La Gestión para Resultados como modelo para la generación de bienestar 12 Tema 3. El Presupuesto basado en Resultados como medio para mejorar la gestión de los recursos públicos ................................................................................................ 24 Tema 4. Metodología de Marco Lógico y Matriz de Indicadores para Resultados ..... 32 Lección 7. Implementación de la Metodología de Marco Lógico ................................... 41 Introducción .............................................................................................................. 41 Tema 1. Definición y análisis del problema ............................................................... 43 Tema 2. Construcción de Árbol del Problema ........................................................... 56 Tema 3. Análisis de los involucrados ........................................................................ 68 Tema 4. Construcción del Árbol de Objetivos ........................................................... 78 Tema 5. Identificación de acciones y selección de alternativas ................................. 84

2

Diplomado • Presupuesto basado en Resultados 2019 Módulo 1: Finanzas públicas y Planeación Nacional

MÓDULO II. GESTIÓN PARA RESULTADOS: LA CREACIÓN DE VALOR PÚBLICO Y BIENESTAR Introducción La Gestión para Resultados (GpR) es una disciplina gerencial aplicada a la administración pública que tiene como objetivo el responder a una realidad económica, política y social cambiante. Gracias a ésta, la toma de decisiones llevada a cabo por los organismos públicos para un manejo del gasto eficaz y eficiente se torna más sencilla. La GpR se constituye como una propuesta de cultura organizacional, directiva y de gestión, cuyo propósito es mostrar opciones de actuación para los servidores públicos, mediante herramientas prácticas para la planeación estratégica, la programación y ejecución presupuestaria con énfasis en los resultados, en lugar de los procesos. Al poner mayor énfasis en los resultados y no en los procedimientos, a través de la GpR se vincula el Presupuesto basado en Resultados y el Sistema de Evaluación del Desempeño (PbR-SED); a fin de que las dependencias y entidades definan sus metas y objetivos para cumplirlos con oportunidad y eficiencia. Con el fin de que los participantes puedan comprender los antecedentes teóricos de la GpR y las herramientas necesarias para su instrumentación, el Módulo II se divide en tres Lecciones. En la Lección 6 se estudia la Nueva Gestión Pública (NGP) como antecedente directo de la GpR y se explica las razones por las que este modelo hace mayor énfasis en los resultados que en los procesos y productos entregados. En esta misma Lección también se ahonda en las características de la GpR y se introduce al PbR-SED como mecanismo para generar información que les facilite a los gobiernos la toma de decisiones eficientes y acertadas en materia de gasto público. Finalmente se introduce de forma general la Metodología de Marco Lógico (MML) como método para llevar a cabo la planeación y presupuestación de los Programas y la Matriz de Indicadores para Resultados (MIR) como producto derivado de esta Metodología. Por su parte, las Lecciones 7 y 8 se enfocan exclusivamente en la aplicación de la MML como instrumento de planeación para la generación de Programas a través de los cuales se lleva a cabo la asignación de recursos públicos. En la Lección 7 se abordan los primeros cuatro pasos de la Metodología: la definición del problema, el análisis del problema, el análisis de los objetivos y la selección de alternativas. Estos cuatro pasos se complementan con el análisis de involucrados y la definición de actividades que son procedimientos que ayudan a una mejor aplicación de la Metodología. En la Lección 8 se concluye la Metodología con el estudio de las últimas dos etapas de la misma que es la identificación de la estructura analítica del Programa y la construcción de la MIR. Vale la pena mencionar que en las Lecciones enfocadas al estudio de la MML se desarrolla a detalle el ejemplo que se planteó en la Lección 3 del Diplomado correspondiente al tema de deserción escolar. Gracias a este ejemplo los participantes podrán observar la forma como se construye un programa desde su diagnóstico hasta la última de las columnas de la MIR. 3

Diplomado • Presupuesto basado en Resultados 2019 Módulo 1: Finanzas públicas y Planeación Nacional

Al finalizar este Módulo, los participantes comprenderán el origen de la GpR y las razones por las cuales es un modelo vigente que busca hacer más eficiente el ejercicio de la función pública para la generación de bienestar en la población. Adicionalmente, los participantes tendrán las herramientas necesarias para aplicar la MML de forma adecuada y con ello crear una MIR que cuente con todos los elementos necesarios para ser una herramienta de planeación, seguimiento y evaluación de los Programas públicos.

4

Diplomado • Presupuesto basado en Resultados 2019 Módulo 1: Finanzas públicas y Planeación Nacional

Lección 6 La Gestión para Resultados y el Presupuesto basado en Resultados

5

Diplomado • Presupuesto basado en Resultados 2019 Módulo 1: Finanzas públicas y Planeación Nacional

Lección 6. La Gestión para Resultados y el Presupuesto basado en Resultados

Introducción A más de 10 años de su implementación en México, la GpR ha demostrado ser un modelo de cultura organizacional que orienta hacia la eficacia y eficiencia el ejercicio del gasto público en México. Adicionalmente, la información presupuestaria sistematizada a través del PbR-SED ha demostrado ser de gran utilidad para la toma de decisiones en esa materia. En este tenor, la Lección 6 correspondiente al Módulo II del Diplomado tiene como objetivo que los participantes conozcan los antecedentes y herramientas de la GpR para posteriormente contar con el contexto general que le da sustento a la implementación de la MML como técnica de planeación de Programas presupuestarios (Pp). Para ello, en el Tema 1 se estudia la NPG como modelo de administración que surge como respuesta ante la ineficiencia e inestabilidad de los gobiernos, apostando hacia la optimización del uso de los recursos orientados hacia resultados. Para ello se estudian los siete preceptos y las cinco R de la Nueva Gestión Pública a través de las cuales se busca reinventar el ejercicio de la gestión pública y las organizaciones que implementan las intervenciones gubernamentales. En el Tema 2 se profundiza en el estudio de la GpR como modelo que propone un cambio de paradigma en el actuar público y se revisa cómo a través de los años se ha convertido en el principal mecanismo para combatir la pobreza tanto en México como en el mundo. También se estudiante los cinco pilares de la GpR por medio de los cuales se vincula la Planeación Orientada a Resultados, el Presupuesto basado en Resultados y el seguimiento y evaluación del desempeño. Finalmente se estudia el ciclo de creación de valor público y se determina la forma como este impacta en el bienestar de la población. En tercer tema se aborda el PbR como medio para mejorar la forma como los gobiernos gestionen sus recursos para mejorar la realidad social y económica de las personas y para proveerles bienes y servicios de buena calidad. También se estudian los elementos que orientan la intervención pública con los cuales es necesario contar para que el PbR funcione en un país. Para enriquecer el Tema, adicionalmente se proporcionan algunos ejemplos de cómo el enfoque en procesos se puede convertir en enfoque en resultados si se hace un replanteamiento en la forma como se abordan los problemas. El cuarto y último Tema de esta Lección se presenta en términos generales la MMLMIR como herramienta de planeación de Pp. Como la Metodología será abordada de forma detallada en las Lecciones 7 y 8, en este tema solo se estudia su origen y alcance a manera introductoria. Adicionalmente, se presentan las seis etapas que conforman la MML y las columnas y filas que componen la MIR. Al concluir esta primera Lección del Módulo II los participantes podrán identificar los antecedentes de la GpR y las herramientas de planeación y gestión que se requieren para poderla implementar exitosamente en la intervención pública de cualquier orden de gobierno.

6

Diplomado • Presupuesto basado en Resultados 2019 Módulo 1: Finanzas públicas y Planeación Nacional

Tema 1. Aportaciones de la Nueva Gestión Pública para la generación de bienestar Tal como se revisó en el Módulo anterior, el Estado debe fungir como garante de la soberanía, la estabilidad y el estado de derecho, así como generador de políticas públicas que busquen el cumplimiento de sus obligaciones para con la población, en especial con los más necesitados, todo esto dentro de una lógica de austeridad. Para lograrlo, aparte de combatir la corrupción, es indispensable que el Estado administre los recursos públicos de forma eficaz y eficiente. Para ello es necesario actuar dentro de un paradigma que tenga como objetivo el contar con una administración que evite el despilfarro y que a su vez satisfaga las necesidades reales de los ciudadanos al menor costo posible. El modelo de administración que surgió como respuesta a la ineficiencia de las administraciones públicas clásicas es la Nueva Gestión Pública (NGP). La NGP se originó a inicios de la década de los setenta ante la necesidad de contar con una Administración Pública de mayor calidad y un gobierno con la suficiente estabilidad para soportar los distintos problemas sociales. Este modelo apunta a un aparato público que justifique su propia existencia y gasto, enfocando los recursos públicos a la satisfacción de las demandas de la sociedad. Es así que la NGP introduce nuevos requerimientos como el desarrollo de una cultura de cooperación y capacidades específicas orientadas a la gestión para resultados. La NGP hace referencia a un conjunto de decisiones y prácticas administrativas orientadas a flexibilizar estructuras y procesos e introducir mayor competencia en el sector público, con el propósito de mejorar los resultados de la acción del Gobierno, para lograr un óptimo desempeño (Cardozo, 2006). El término fue inicialmente acuñado en 1991 por Christopher Hood con la publicación de la obra A public management for all seasons? En ella, señala la existencia de siete preceptos superpuestos (véase Figura 6.1) que aparecen en la mayoría de discusiones relacionadas con la NGP (citado en Cejudo, 2011: 50). Para el correcto funcionamiento de la Nueva Gestión Pública fue necesario, en primer lugar, que nuestra Constitución regulará el uso de los recursos públicos para que las autoridades de todos los niveles de gobierno los ejerzan con responsabilidad y respondan sobre las decisiones tomadas. Para garantizar el éxito de los Pp que funcionan con recursos públicos, esta habilidad de responder sobre las decisiones tomadas o “answerability” es indispensable. Por un lado, este mecanismo fomenta un ejercicio del gasto público honesto, que no responda a intereses particulares y que contribuya a la erradicación de la corrupción, la cual es el principal elemento que merma el desarrollo equitativo del país. Por otro lado, orienta a la intervención gubernamental hacia la eficiencia y la eficacia en el ejercicio del gasto público. Finalmente, de acuerdo Emery (2005), con el principio de delegación democrática, los ciudadanos confían en las autoridades electas y les delegan la gestión de los fondos públicos producto del pago de sus impuestos. Sin embargo, también es necesaria la existencia de una democracia participativa en la que las personas se involucren en las grandes decisiones nacionales relativas al ejercicio del gasto público y que reivindique su derecho de mandar sobre el gobierno de acuerdo a sus necesidades específicas.

7

Diplomado • Presupuesto basado en Resultados 2019 Módulo 1: Finanzas públicas y Planeación Nacional

Figura 6.1 Siete Preceptos de la NGP

Fuente: elaboración propia con base Cejudo (2011).

Desde el punto de vista de la NGP, el contexto bajo el cual funciona la intervención pública es siempre cambiante, por lo que no se puede esperar que en un solo esfuerzo se renueve por completo la Administración Pública y que posteriormente no sea necesario hacer nuevas adecuaciones. Para su funcionamiento es necesario que el sector público se renueve constantemente para ajustarse a las nuevas necesidades de la sociedad. Para hacerlo, la acción modernizadora se puede guiar con las denominadas Cinco “R”, mismas que se describen en la Figura 6.2.

8

Diplomado • Presupuesto basado en Resultados 2019 Módulo 1: Finanzas públicas y Planeación Nacional

Figura 6.2 Las cinco “R”

Fuente: elaboración propia con base en Lawrence R. y Thompson (1999).

Estos cinco elementos están fuertemente vinculados y a continuación se describe de qué forma. Algunas organizaciones públicas tienen muchos años funcionando por lo que tienden a desarrollar inercias. Hasta cierto punto, estas inercias forman parte de la misma identidad de la organización por lo que son complicadas de cambiar. Sin embargo, muchas de estas prácticas tienden a no aportar un valor al producto o servicio entregado a la ciudadanía con fin de contribuir a su bienestar. Esto afecta directamente en la eficiencia y eficacia de la implementación de los programas públicos por lo que se debe considerar la reestructuración y reingeniería de las prácticas de la organización. Entonces, en el ejercicio de reestructuración se eliminaría de la organización las prácticas que no contribuyen al cumplimiento de los objetivos, tales como generación de bienestar; y en el ejercicio de reingeniería se replantearía la forma como se abordan los problemas que atiende la organización. Una vez que se hayan realizado los procesos de reestructuración y reingeniería de las prácticas de la organización será necesario por medio de la planeación estratégica llevar a cabo una reinvención de los procesos de la organización siempre tomando en cuenta la satisfacción de las necesidades de los ciudadanos. Ya que se realizó esta planeación estratégica, se procede a realinear la forma como opera la organización, lo cual, tal como se menciona en la Figura 6.2, es la implementación de la reinvención. Aquí es importante considerar, tal como se revisó en la Lección 3 del

9

Diplomado • Presupuesto basado en Resultados 2019 Módulo 1: Finanzas públicas y Planeación Nacional

Diplomado, que la planeación estratégica no es estática, motivo por el cual la acción modernizadora deberá revisarse constantemente y adaptarse a las necesidades cambiantes de la sociedad. Hasta este momento, la acción modernizadora está plasmada solo en el papel, por lo que es necesario pasar al quinto y último principio que es la reconceptualización, ya que no hay que olvidar que todos los cambios son implementados por seres humanos, los cuales requieren estar comprometidos con la causa. En este sentido se requiere, por un lado, de gerentes públicos que lideren la acción modernizadora de la organización, y por otro lado, de un equipo de empleados públicos que se sientan comprometidos con los objetivos de la organización. Entonces, para enfrentar los retos que implica la implementación de esta acción modernizadora, también es necesario que la gestión pública no pierda de vista tres objetivos principales, mismos que se describen en la Figura 6.3. Figura 6.3 Objetivos de la gestión pública

Fuente: elaboración propia con base en Franciskovic (2013).

Estos objetivos, presentes en las actuales demandas ciudadanas y a los que se orienta la GpR, son junto con la democracia la base principal de legitimidad del Estado. De esta forma, la NGP aporta los elementos necesarios para mejorar la capacidad de gestión de la administración pública, así como para elevar el grado de gobernabilidad del sistema político. En México es posible identificar acciones emprendidas por el gobierno para cambiar la lógica funcional de la burocracia y reformar la administración pública, tanto a nivel federal como estatal. El análisis de las nuevas prácticas administrativas en los gobiernos estatales

10

Diplomado • Presupuesto basado en Resultados 2019 Módulo 1: Finanzas públicas y Planeación Nacional

cobra en México cada vez mayor relevancia. La consideración de los espacios subnacionales como lugares de encuentro con la ciudadanía y el aumento de las demandas sociales, sumadas a su pluralidad política, ubican a la NGP ante una realidad de mayores exigencias. Finalmente, cabe mencionar que el cambio de paradigma propuesto por la NGP requiere de un modelo de cultura organizacional que incorpore los elementos antes descritos, pero que sobre todo se enfoque en la consecución de resultados. Si bien es importante considerar la entrega de bienes y servicios a la población, es indispensable que se identifique con claridad cómo la entrega de estos productos impacta positivamente en la resolución de sus necesidades y la procuración de su bienestar. Este modelo es conocido como la Gestión para Resultados, misma que se abordará en la siguiente Lección.

11

Diplomado • Presupuesto basado en Resultados 2019 Módulo 1: Finanzas públicas y Planeación Nacional

Tema 2. La Gestión para Resultados como modelo para la generación de bienestar El término Gestión para Resultados ha recorrido un largo camino y es una de las variantes de la dirección por objetivos (Management by Objectives de Peter Drucker). Esta visión organizativa surge en el sector privado y sugiere la sustitución de una gestión burocrática a una de tipo gerencial (Ospina, 2000). Su origen se encuentra en la preocupación sobre los cambios que el entorno y la necesidad de repensar el papel del Estado; mejorar la eficiencia, eficacia y calidad de los servicios públicos para el beneficio de los ciudadanos; y optimizar el desempeño de los empleados públicos y de las organizaciones en las que trabajaban, fomentando la honestidad en el desempeño de sus funciones. La GpR es un marco conceptual cuya función es facilitarle a las organizaciones públicas la dirección efectiva e integrada de su proceso de creación de valor público. Esto con el fin de optimizar la intervención pública asegurando la máxima eficacia, eficiencia y efectividad de su desempeño, la consecución de los objetivos del gobierno y la mejora continua de las instituciones (Serra, 2007). La GpR funciona como modelo de cultura organizacional, directiva y de desempeño institucional que pone más énfasis en los resultados que en los procedimientos. Aunque también le interesa cómo se hacen las cosas, cobra mayor relevancia qué se hace, qué se logra y cuál es su impacto, es decir, cómo se logra la creación de valor público. (SHCP, s/f). En la literatura sobre la materia, se asocia a la GpR con conceptos como “control de gestión”, “gestión del desempeño”, “gestión por y para resultados”, “gestión por objetivos”, “evaluación del desempeño” y “evaluación de resultados” (Sanín, 1999). Es así que la diversidad del concepto “resultados” se considera a raíz de la definición de cada objetivo, según los logros que cada dependencia de gobierno requiere alcanzar en beneficio de su población objetivo. Se trata pues de un concepto de uso, interpretación y definición muy amplios. De ahí que el Modelo Abierto de GpR en el Sector Público (Serra, 2007), señale que, aunque la expresión más difundida es “Gestión por Resultados”, desde un punto de vista semántico ésta tiene poco sentido, pues parece contradictorio gestionar por resultados cuando los resultados se obtienen al final del proceso. Por ello es más apropiado usar el término para, denotando así una gestión orientada a conseguir unos resultados determinados, predefinidos y esperados que surgen del proceso de planeación estratégica. Considerando este enfoque para lograr los resultados deseados, la GpR proporciona un marco coherente para la efectividad en el desarrollo, en la cual la información del desempeño se usa para mejorar la toma de decisiones, e incluye herramientas prácticas para la planificación estratégica, la gestión de riesgos, el monitoreo del progreso y la evaluación de los resultados (OCDE, 2012). El cambio de paradigma que implica la GpR busca responder cuatro preguntas básicas, mismas que se presentan en la Figura 6.4. 12

Diplomado • Presupuesto basado en Resultados 2019 Módulo 1: Finanzas públicas y Planeación Nacional

Figura 6.4 Preguntas que la GpR busca responder

Fuente: elaboración propia con base en Cejudo (2011).

Tal como se puede observar en la Figura 6.4, la principal pregunta que responde la GpR está relacionada con la atención de las necesidades de las personas y con ello hacia la creación de valor público, el cual a su vez se logra a través del cumplimiento de objetivos y de la mejora continua (Cejudo 2011). En la Figura 6.5 se ilustra en qué consiste el cambio de paradigma que se implementa a través de la GpR. Figura 6.5 Cambio de Paradigma de la GpR

Fuente: elaboración propia con base en Cejudo (2011).

La Gestión para Resultados en el Desarrollo ha evolucionado como parte del esfuerzo mundial para reducir la pobreza, apoyar el crecimiento económico sostenible y equitativo y mejorar la definición y medición de los resultados de desarrollo por parte de los 13

Diplomado • Presupuesto basado en Resultados 2019 Módulo 1: Finanzas públicas y Planeación Nacional

gobiernos nacionales y de las agencias de desarrollo. La efectividad en el desarrollo (definida de manera amplia) significa que los países y las agencias son más capaces de lograr sus resultados colectivos de desarrollo, y que tienen las herramientas adecuadas a su disposición para medir el progreso hacia esos resultados e informar sobre ellos y usar las enseñanzas extraídas para mejorar continuamente el desempeño (OCDE, 2012). La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) hace un énfasis particular en que la GpR cuente con principios que oriente su actuación. Por esta razón, en la Segunda Mesa Redonda sobre Gestión para Resultados de Desarrollo en 2004 se plantearon dichos principios, mismos que se describen en la Figura 6.6 Figura 6.6 Cinco Principios de la GpR, según la OCDE

Fuente: elaboración propia con información de la OCDE (2012).

Es importante considerar que la GpR, también se define por sus cinco pilares, los cuales examinan los elementos indispensables para que el proceso de creación de valor público esté orientado a generar los mejores resultados. Está conformado por: I) Gestión de programas y proyectos; II) Gestión financiera, auditoría y adquisiciones; III) Planificación para resultados; IV) Presupuesto por resultados; y por último V) Monitoreo y evaluación (López y García, 2010). Estos cinco pilares se resumen en la Figura 6.7.

14

Diplomado • Presupuesto basado en Resultados 2019 Módulo 1: Finanzas públicas y Planeación Nacional

Figura 6.7 Pilares de la Gestión para Resultados

Fuente: elaboración propia con base en el texto de García, Kaufmann, Martínez, Sanginés (2016).

La Planeación orientada a Resultados consiste en la formulación de objetivos, la definición de prioridades y formulación de indicadores, para poder alcanzar los resultados que se han propuesto en un periodo determinado, en pro del desarrollo del país para resolver los problemas que aquejan a la sociedad y mejorar sus condiciones y calidad de vida. El Presupuesto basado en Resultados es una estrategia que permite vincular la asignación de los recursos presupuestales a productos entregados, pudiendo ser bienes o servicios, y a resultados a favor de la población. Estos productos tienen la característica de que pueden ser medidos fácilmente. Para lograrlo, es necesario un compromiso de las entidades públicas, la definición de responsables de los programas y una rendición de cuentas puntual. La gestión financiera, auditoría y adquisiciones es el conjunto de elementos administrativos de las organizaciones públicas que hacen posible la captación de recursos y su aplicación para la concreción de sus objetivos y metas. La gestión de programas y proyectos consiste en asegurar que los gobiernos únicamente emprendan inversiones que sean convenientes en el mediano y largo plazo. Para cumplir este objetivo se necesita contar con un sistema nacional de inversión pública. Finalmente, el monitoreo consiste en la recopilación sistemática de datos sobre indicadores específicos para proporcionar a los administradores, datos sobre el alcance y logro de los objetivos. Por su parte, dentro de este marco, la evaluación es una apreciación sistemática y objetiva de un proyecto, programa o política en curso o concluida. Con base en la consolidación de dichos pilares, es pertinente referir en la Figura 6.8 la situación y logros alcanzados en México.

15

Diplomado • Presupuesto basado en Resultados 2019 Módulo 1: Finanzas públicas y Planeación Nacional

Figura 6.8 Índice GpRD – BID

Fuente: elaboración propia con base en García et al. (2016).

Estructura de la GpR La GpR tiene las características típicas de todo proceso de creación de valor que se articula a través de una dinámica cíclica y circular. El modelo Planear-Hacer-Verificar-Actuar (PDCA, por sus siglas en inglés), planteado inicialmente por Shewhart y afinado por Deming a principios de los años cuarenta (The W. Edwards Deming Institute, 2017), es el que mejor se adecúa a este enfoque, al identificar los componentes del ciclo de gestión tal como se describe en la Figura 6.9.

16

Diplomado • Presupuesto basado en Resultados 2019 Módulo 1: Finanzas públicas y Planeación Nacional

Figura 6.9 Modelo PDCA

Fuente: elaboración propia con base en Serra (2007).

A diferencia de los procesos de creación de valor en el sector privado, en la GpR se busca la creación de valor público, término que se ha utilizado en repetidas ocasiones en este Módulo. De acuerdo con la interpretación de Mark Moore (1995), el valor público se crea cuando se realizan actividades capaces de aportar respuestas efectivas y útiles a necesidades a demandas que sean políticamente deseables, que sean de carácter público y que requieran la generación de cambios sociales. Considerando su relevancia, en la Figura 6.10 se revisa una propuesta del Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD) para la generación de valor público.

17

Diplomado • Presupuesto basado en Resultados 2019 Módulo 1: Finanzas públicas y Planeación Nacional

Figura 6.10 Ciclo de creación de valor público

Fuente: elaboración propia con base en Serra (2007).

El ciclo de creación de valor público parte de una situación social en la que se presenta un problema o necesidad no atendida. Para que de esta situación social se cree un programa de gobierno es indispensable que el problema sea de carácter público; de lo contrario, no estará justificada la intervención del Estado. En un segundo momento del ciclo se encuentra la conformación de los objetivos de gobierno, plan de gobierno o intervención gubernamental que no es más que la definición de las aspiraciones del cambio social que se pretende alcanzar. En un tercer momento se definen las unidades estratégicas de actuación, que en este caso son el gobierno, sus dependencias, entidades y empresas públicas. Este componente es un punto de enlace entre la acción del gobierno y el diseño organizativo. El diseño de las unidades de acción es una pieza clave en la GpR pues establece la capacidad institucional que el gobierno tendrá para ejecutar su plan. En el presupuesto público o presupuesto fiscal se definen los recursos con que las unidades estratégicas de actuación contarán para la producción de bienes y servicios y, por tanto, representa la concreción del plan de gobierno y la sanción definitiva de sus programas. La cartera estratégica o programas de gobierno relacionan el plan del gobierno con las unidades de acción estratégica y con el presupuesto. El mecanismo para construir la 18

Diplomado • Presupuesto basado en Resultados 2019 Módulo 1: Finanzas públicas y Planeación Nacional

cartera de acciones estratégicas es la estructura de programas que se convierte, posteriormente, en el presupuesto por programas. Por su parte, la cartera productiva o de bienes y servicios constituye el punto de contacto entre la institución pública y los ciudadanos, es el momento en que el valor público producido por el Estado cobra un carácter concreto en los bienes y servicios, los cuales son capaces de producir el cambio social deseado. Una vez definida la cartera productiva, es necesario definir los objetivos de producción o volúmenes de producción para cada año fiscal. Ésta debe revisarse en cada asignación presupuestaria, debido a que la GpR requiere establecer objetivos de producción como condición para la asignación del presupuesto y como elemento clave para la evaluación posterior del grado de ajuste entre el objetivo fijado, los recursos asignados y utilizados, y los bienes y servicios producidos. Para poder cumplir con estos objetivos de producción se cuenta con el presupuesto ejecutivo que es el que efectivamente reciben los ejecutores de los programas para su consecución. El siguiente eslabón de la creación de valor radica en el proceso de producción que implica la ejecución del presupuesto asignado para la realización de actividades que a su vez generan los productos o los outputs producidos los cuales pueden ser distintos bienes o servicios. A esta parte del proceso se le conoce como producción realizada. Una vez que se cuenta con los productos orientados a generar un cambio en la situación social identificada al inicio del proceso, se procede a la asignación, distribución, consumo y uso de los productos. Las tareas de asignación y distribución son responsabilidad de las unidades estratégicas de actuación mientras que el consumo y uso de los productos corre a cuenta de los individuos atendidos. Si el proceso de creación de valor se cumple siguiendo lo descrito en las etapas anteriores, los productos diseñados deberían impactar en la situación social y provocar los cambios esperados, alcanzándose así los objetivos del plan de gobierno y cambiando la situación social que originalmente se tenía. Estando la generación de valor público y en el corazón de la Gestión para Resultados, cabe mencionar que este modelo requiere de la generación de sistemas de información que permitan monitorear de forma oportuna y transparente la acción pública; informar a la ciudadanía sobre el quehacer gubernamental; identificar y evaluar el aporte realizado y que sirvan de insumo en la toma de decisiones de los actores que participan en el proceso de creación de valor público. Adicionalmente, para evitar la proliferación de la corrupción y la malversación de recursos públicos, en la implementación de la Gestión para Resultados también se requiere de la existencia de sistemas transparentes de contratación de servidores públicos en el que no se promuevan los favoritismos. Tal como se vio previamente, tanto los líderes de los proyectos como los colaboradores que conforman los equipos requieren estar altamente comprometidos con las causas de la organización pública por lo que se debe actuar con miras a profundizar su responsabilidad, compromiso y capacidad de acción (Serra, 2007). Adicional a los gerentes y sus equipos de servidores públicos, también se involucran otro tipo de actores de una amplia diversidad de procedencias. El planteamiento de la GpR

19

Diplomado • Presupuesto basado en Resultados 2019 Módulo 1: Finanzas públicas y Planeación Nacional

deja claro que la idea de búsqueda de valor público se logra si se hace funcionar la interacción gobierno-sociedad-gobierno de manera continua, de tal suerte que facilite la participación política de la sociedad. Los distintos agentes involucrados en la GpR se presentan en la Figura 6.11. Figura 6.11 Agentes involucrados en la Gestión para Resultados

Fuente: elaboración propia con base en Serra (2007).

Los ciudadanos tienen un doble papel en el marco de la GpR. En primera instancia son destinatarios del valor público creado por las distintas organizaciones de gobierno. Esto puede ser ya sea como individuos o como parte de una colectividad. En segunda instancia, la ciudadanía también tiene el derecho y la responsabilidad de participar en los procesos que implica la incorporación de sus necesidades a las distintas herramientas de intervención pública de las cuales dispone el Estado.

20

Diplomado • Presupuesto basado en Resultados 2019 Módulo 1: Finanzas públicas y Planeación Nacional

Asimismo, el Poder Legislativo también tiene dos papeles en la GpR, siendo el primero de ellos la facultad y obligación de validar y defender la voluntad ciudadana. Concretamente en México, debemos recordar que es el Congreso de la Unión el encargado de aprobar el Presupuesto de Egresos de la Federación, en el que se distribuye el ingreso público en determinado año fiscal. El segundo papel está relacionado a la función del Poder Legislativo como contrapeso del Ejecutivo. En el caso mexicano, esta función de contrapeso se materializa con la entrega de los Informes Trimestrales que el Ejecutivo le hace al Congreso. En este ejercicio de rendición de cuentas horizontal, el Poder Legislativo verifica que efectivamente se estén atendiendo la necesidad de la población a la cual representan. Las diversas dependencias que conforman el Poder Ejecutivo son las responsables de implementar la GpR. Adicional a la entrega de los diversos productos que se diseñan para crear valor público, el Poder Ejecutivo también debe validar con la ciudadanía la propuesta gubernamental de acción que les proveerá de bienestar. Es importante que este proceso de consulta se haga de forma permanentemente pero sobre todo antes de su ejecución. Tal como se mencionó previamente, el personal encargado de implementar la GpR en las organizaciones que conforman el Poder Ejecutivo está conformado por los directores y los técnicos. El primer grupo son los líderes o gerentes de todos los niveles de gobierno. Estas personas son las que conducen y manejan íntegramente el proceso de creación de valor público. Por su parte, los técnicos son los servidores públicos que se encargan de generar el producto, así como de asegurar su diseño, distribución y entrega. Las empresas privadas también tienen un papel importante en la GpR. La creciente cooperación y, a veces, la competencia productiva entre los sectores público y privado, vigorizan los vínculos que los unen mediante las funciones fiscal, reguladora y de fomento. En México, la Ley de Asociaciones Público Privadas busca regular los proyectos llevados a cabo por instancias del sector público en conjunto con el sector privado. El ejercicio de la administración pública requiere de la realización de actividades específicas de evaluación. La evaluación contempla la supervisión vía los procesos internos de control, así como de evaluaciones externas que generen información objetiva sobre resultados. Por esta razón, los evaluadores son actores que tienen un papel destacado en la GpR, ya que de su ética y profesionalismo dependerá de la correcta identificación de potenciales adecuados a los programas para que éstos logren generar un mayor bienestar. Los controladores oficiales son los entes que a través de la vigilancia externa, verifican el cumplimiento de los objetivos de los programas. En México los principales entes controladores son la Auditoría Superior de la Federación (ASF) desde el Poder Legislativo y la Secretaría de la Función Pública desde el Poder Ejecutivo. Las actividades de control y auditoría funcionan también como un soporte de la evaluación y la rendición de cuentas.

21

Diplomado • Presupuesto basado en Resultados 2019 Módulo 1: Finanzas públicas y Planeación Nacional

Finalmente, la sociedad civil organizada y los medios de comunicación fungen como controladores sociales a través de la rendición de cuentas diagonal. Este tipo de rendición de cuentas se origina cuando la ciudadanía vigila las acciones gubernamentales a través de mecanismos de rendición de cuentas horizontal1. Es la intervención directa de la ciudadanía en el diseño de políticas públicas y el control del gasto público (Fölscher 2009). Entonces, el objetivo último de la GpR en el sector público es generar capacidad en sus organizaciones para que logren, mediante la gestión del proceso de creación de valor público, los resultados consignados en los objetivos del plan de gobierno. Adicionalmente, es importante ofrecer a los responsables de la administración pública los elementos de información, conocimiento e intervención que les permita controlar y optimizar el proceso de creación de valor público, a fin de alcanzar el mejor resultado posible respecto a lo que se espera de la acción del gobierno. La GpR también contribuye a mejorar la capacidad de las autoridades y de los organismos públicos para que puedan rendir cuentas y así permitir que la ciudadanía, los órganos de control y la comunidad internacional evalúen su gestión. Finalmente, también contribuye a la asignación descentralizada de objetivos y responsabilidades, y a la evaluación del desempeño de quienes ejerzan funciones directivas, con su correspondiente manejo de incentivos y sanciones. Entonces, la GpR permitirá y facilitará a los administradores públicos contar con un mejor conocimiento y mayor capacidad de análisis, para diseñar alternativas y tomar decisiones y, con esto, lograr los mejores resultados posibles, de acuerdo con los objetivos fijados. A partir de lo anterior, el objeto de trabajo de la GpR comprende el conjunto de componentes, interacciones, factores y agentes que forman parte del proceso de creación del valor público (Serra, 2007). En ese sentido, son relevantes el plan en el que se definen los objetivos de gobierno; el presupuesto, que es la asignación de recursos al proceso de creación de valor; los costos de producción; y finalmente, los bienes y servicios que se producen.

Adopción de la GpR en México Con la finalidad de implementar la GpR en México, se llevó a cabo un Plan de Acción en 2006 en el que se articularon diversos elementos como la estructuración de un sistema integrado de seguimiento o monitoreo y evaluación, la adecuación del proceso presupuestario para incorporar información sobre resultados y el fortalecimiento del sistema de incentivos sobre las dependencias y entidades (Sánchez, 2010: 37). La reforma al Artículo 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en el año 2008 fortaleció la misión de alcanzar un presupuesto basado en resultados, 1

De acuerdo con TI (2009) existen tres tipos de rendición de cuentas. La rendición de cuentas vertical comprende una relación entre instituciones o individuos de distinta jerarquía que se manifiesta a través de las elecciones. De esta forma el electorado juzga y vigila a sus representantes. La rendición de cuentas horizontal hace referencia a la existencia de organizaciones de gobierno que tienen la autoridad legal y están dispuestas y capacitadas para emprender acciones, que van desde el control rutinario hasta sanciones legales, en relación con actos u omisiones de otros servidores públicos u organizaciones del Estado que pueden, en principio o presuntamente, ser calificadas como ilícitos. Finalmente, la rendición de cuentas diagonal o trasversal se encuentra asociada a una participación directa de la sociedad con la finalidad de ejercer labores de control y vigilancia de la actuación de los funcionarios públicos en su ejercicio de gobierno

22

Diplomado • Presupuesto basado en Resultados 2019 Módulo 1: Finanzas públicas y Planeación Nacional

al establecer que no solo la federación, sino también los estados y municipios tienen el compromiso de administrar los recursos públicos con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez. En este mismo año se emite el Acuerdo por el que se establecen las disposiciones generales del Sistema de Evaluación del Desempeño (SED), en apego a lo establecido en la LFPRH que define al SED como una valoración objetiva del desempeño de los programas, bajo principios de verificación del grado de cumplimiento de metas y objetivos, con base en indicadores estratégicos y de gestión. Asimismo, en esta reforma se establecieron los parámetros generales para la implementación del PbR-SED y del sistema integral de la GpR. Como se indica en el párrafo anterior, un PbR no puede implementarse de manera aislada sino que necesita de un conjunto de elementos que lo hacen posible, entre los que destacan la planeación, el seguimiento o monitoreo y la evaluación, porque a partir de dichas herramientas es posible conocer los resultados e impacto de las políticas y los programas presupuestarios. La elaboración del Plan Nacional de Desarrollo (PND) junto con la aprobación del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF), son las piezas clave de la creación de valor público en el ámbito de gobierno; de su articulación depende en gran medida el éxito de la GpR. En el PEF se definen los recursos con los que contarán las instituciones públicas para la producción de bienes y servicios, por tanto, representa la condición sin la cual no se concreta el PND y sus programas. Para avanzar sólidamente en la institucionalización de la GpR es necesario contar con un PbR, ya que este último es el mecanismo para la generación y sistematización de la información programática lo cual coadyuva a la implementación del primero. A su vez, el PbR-SED no tiene razón de ser si no se orienta hacia el cambio de paradigma propuesto por la GpR. En el siguiente Tema se abordará con mayor la relación entre estos dos conceptos.

23

Diplomado • Presupuesto basado en Resultados 2019 Módulo 1: Finanzas públicas y Planeación Nacional

Tema 3. El Presupuesto basado en Resultados como medio para mejorar la gestión de los recursos públicos Con los cambios requeridos en la administración pública para la implementación del GpR, también se presentó un crecimiento en las demandas de los ciudadanos por un sistema transparente y efectivo en la ejecución del gasto público. Estas demandas sirvieron como detonante para que gobiernos de varios países buscaran la forma de mejorar la eficacia y la eficiencia con la que otorgan sus servicios a la población. A su vez, esto ha generado que los ciudadanos tengan un mayor interés en conocer los costos de las intervenciones públicas, los resultados que éstas generan y los cambios que requieren en su propia organización las instancias públicas para atender las exigencias que se les están haciendo. Esta tendencia se ha materializado con la introducción del Presupuesto basado en Resultados (PbR) en varios países, incluidos varios de América Latina. Este modelo surge como el medio para mejorar la manera mediante la cual los gobiernos gestionan sus recursos, con el fin de consolidar su desarrollo social y económico, y proveer mejores servicios a la población (Pérez-Jacome, 2010). El PbR es una manifestación más de la NGP, y tiene como uno de sus fines generar información que permita a los gobiernos tomar decisiones eficientes y acertadas en materia de gasto (OCDE 2007, citado por Pérez-Jacome 2010); así como ofrecer la información que demanda la sociedad. El PbR ha permitido en los países que lo instrumentaron, enfocarse más en los resultados de la actividad de los gobiernos, que en los insumos que se requieren para ello. El PbR es un componente de la GpR que consiste en un conjunto de actividades y herramientas que permite apoyar las decisiones presupuestarias; comprende información que sistemáticamente incorpora consideraciones sobre los resultados del ejercicio de los recursos públicos y que motiva a las instituciones públicas a lograrlos, con el objeto de mejorar la calidad del gasto, así como la mejora de los bienes y servicios públicos y promover la transparencia y rendición de cuentas (SHCP, 2008, p. 4). El PbR también es un proceso basado en consideraciones objetivas para mejorar la asignación y resultados del gasto público, con la finalidad de fortalecer las políticas, los programas públicos y el desempeño institucional, cuyo aporte sea decisivo para generar las condiciones sociales, económicas y ambientales para el desarrollo sustentable. En otras palabras, el PbR busca medir el volumen y la calidad de los bienes y servicios públicos mediante la asignación de recursos a aquellos programas que sean pertinentes y estratégicos, así como el impacto que éstos generan en la sociedad. Para que el PbR pueda funcionar es necesario considerar algunos elementos que orienten la intervención pública, mismos que se presentan en la Figura 6.12.

24

Diplomado • Presupuesto basado en Resultados 2019 Módulo 1: Finanzas públicas y Planeación Nacional

Figura 6.12 Elementos orientadores en el marco del PbR

Fuente: elaboración propia con base en Pérez-Jácome (2015).

La alineación es una parte indispensable que conduce al proceso presupuestario hacia resultados, por ello es indispensable definir y alinear los Programas presupuestaraios (Pp) y sus asignaciones a través del ciclo presupuestario conformado por las etapas de planeación, programación, presupuestación ejercicio y control, seguimiento, evaluación y rendición de cuentas. Más adelante, en el Módulo III del Diplomado estudiaremos detalladamente el ciclo presupuestario. El seguimiento que se le da a los Pp implica la creación de indicadores o parámetros de desempeño que cuenten con metas o grupos de metas que sirvan para monitorear tanto la realización de actividades para la entrega de los bienes y servicios requeridos por la población como los resultados de los mismos. A los Programas monitoreados a través de estos indicadores se les asigna un nivel de recursos que se ajuste de acuerdo con el alcance de dichas metas.

25

Diplomado • Presupuesto basado en Resultados 2019 Módulo 1: Finanzas públicas y Planeación Nacional

El PbR también implica tanto la generación como la sistematización de información del desempeño de los Pp. Esta información está conformada por el seguimiento a las metas de los indicadores de desempeño y por la evaluación de los resultados de los Programas presupuestarios. La integración de esta información permite llevar a cabo comparaciones entre lo observado y lo esperado, con lo cual se pueden hacer ajustes a los Programas para que cumplan de mejor manera los objetivos para los cuales fueron creados. Para que se considere que el PbR está consolidado en un país es indispensable que la asignación de recursos presupuestarios se haga tomando en consideración la información del desempeño generada, es decir, aquella que surge del seguimiento y evaluación de Programas. Para ello, también es importante romper con la presupuestación inercial en la que se asignan recursos a Programas sin saber si éstos están cumpliendo con las metas de sus indicadores de desempeño o sin considerar los resultados de las evaluaciones del desempeño, en caso que existan. Finalmente, las evaluaciones del desempeño de los Programas presupuestarios son indispensables para conocer si los objetivos del Pp se están alcanzando. La importancia de estas herramientas radica en que proporcionan información metodológicamente sustentada que permite determinar el valor público generado y por ende la mejora en el bienestar de la población. En el contexto de la implementación de la GpR, es necesario que el proceso presupuestario se transforme de un modelo incrementalista, enfocado en el control de los gastos y de vigilar su implementación en espacios rígidos de definición programática, a un nuevo modelo orientado al logro sistemático de resultados cuantificables, medibles y tangibles para la población beneficiaria. En la Figura 6.13 se muestran ejemplos donde se hace la diferenciación entre el enfoque en insumos y procesos y el enfoque para resultados. Cabe mencionar que en México, antes de la implementación de la GpR, la planeación y presupuestación se hacían por medio de un instrumento conocido como Programa Operativo Anual (POA), por medio de los cuales se avanzaba en el cumplimiento del PND. El problema de este instrumento es que su alcance era muy limitado, dado que no contaban con los elementos para vincular los proyectos que persiguen fines en común ni orientaban la entrega de bienes y servicios a los objetivos superiores de la planeación nacional. El modelo de presupuestación que deviene de este tipo de planeación es conocido como inercial. Este consiste en que los ejecutores del gasto cada año tenían la expectativa de recibir más recursos económicos para poder comprar los insumos o realizar las actividades incluidas en los antiguos POAs, sin cuestionarse la pertinencia del programa ni su contribución a los objetivos estratégicos nacionales. En ese sentido, la transición hacia el PbR transforma de fondo las prácticas, reglas, sistemas, métodos y procedimientos del proceso presupuestario.

26

Diplomado • Presupuesto basado en Resultados 2019 Módulo 1: Finanzas públicas y Planeación Nacional

Figura 6.13 Comparación entre el enfoque en procesos y en resultados

Fuente: elaboración propia.

A pesar de los importantes avances que actualmente tenemos a nivel federal, aún existen áreas de oportunidad importantes. Adicionalmente, en las entidades federativas los avances son diversos ya que muchos gobiernos locales funcionan bajo el esquema del PbR, mientras que otros todavía emplean los POAs para implementar su planeación correspondiente. Debido a su magnitud y alcance, el PbR requiere de acciones estratégicas, consistentes y sostenibles, así como de una coordinación efectiva, al interior de la APF con otros órdenes de gobierno y con los Poderes de la Unión, mismas que se resumen en la Figura 6.14.

27

Diplomado • Presupuesto basado en Resultados 2019 Módulo 1: Finanzas públicas y Planeación Nacional

Figura 6.14 Consolidación del Presupuesto basado en Resultados

Fuente: Sistema de Evaluación del Desempeño (SHCP, 2009, p. 18).

Es importante contar con una serie de acciones estratégicas que busquen la transformación del proceso presupuestario y lo orienten al cumplimiento de metas y a la generación de resultados. Para ello se requiere un cambio en la cultura organizacional y una buena coordinación con los Poderes de la Unión y los gobiernos locales. Es importante recordar que, en el marco del sistema democrático en México, el Poder Legislativo sirve como contrapeso del ejecutivo para garantizar que las políticas y programas públicos se lleven a cabo con el fin de proveer los bienes y servicios que le generarán bienestar a los ciudadanos y que se estén cumpliendo las metas establecidas previamente. Por otra parte, en términos presupuestales, el Ejecutivo Federal y los gobiernos de las entidades federativas, municipios de demarcaciones territoriales de la Ciudad de México (DTCDMX) se relacionan a través del gasto federalizado, el cual está conformado por aportaciones, participaciones, convenios y subsidios. Si bien las participaciones son transferidas para que los gobiernos locales las ejerzan libremente y tengan recursos para financiar el funcionamiento de sus administraciones y para generar bie-

28

Diplomado • Presupuesto basado en Resultados 2019 Módulo 1: Finanzas públicas y Planeación Nacional

nes y servicios que consideren prioritarios, las aportaciones, convenios y subsidios se utilizan para implementar los Programas presupuestarios diseñados desde la federación, motivo por el cual se requiere una constante comunicación entre ambas partes. Producto de la implementación de estas acciones estratégicas se generarán una serie de cambios orientados. Primeramente, la transformación del proceso presupuestario generará una reducción del control de insumos y procesos, así éste se orientará más a los resultados. En segundo lugar, la reorientación de la cultura organizacional generará mayor flexibilidad para administrar los recursos, lo cual es indispensable considerando la naturaleza cambiante de la sociedad para la cual son creados los Programas presupuestarios. Finalmente, la coordinación con otros órdenes y poderes facilitará la rendición de cuentas y la transparencia en el ejercicio del gasto. Todos estos cambios contribuirán a que se logre el fin último del PbR que consiste en incorporar, en las decisiones presupuestarias, las consideraciones sobre los resultados del desempeño, todo esto con el objetivo de elevar la calidad e impacto del gasto en la generación de bienestar para la sociedad. Para que esto se pueda lograr, es indispensable que se cuente con un mecanismo de sistematización de la información presupuestaria, motivo por el cual el PbR no puede abordarse de forma independiente al Sistema de Evaluación del Desempeño (SED). El SED es otro de los principales componentes del PbR. Éste se conforma, entre otros elementos de medición, de indicadores de desempeño que permiten vincular los instrumentos de diseño, organización, ejecución, seguimiento, evaluación y mejora de los programas. Asimismo, brinda un panorama más amplio sobre el impacto económico y social que generan los programas de gobierno. A partir del monitoreo y seguimiento de los indicadores que miden los resultados obtenidos de dichos programas se tomarán decisiones en materia presupuestal (Villalobos, 2010). La evaluación del desempeño se ha ido consolidando en el país como uno de los pilares del PbR en México. Con el paso del tiempo se ha convertido en un conjunto de actividades y herramientas que han permitido apoyar las decisiones presupuestarias con información que sistemáticamente incorpora consideraciones sobre los resultados del ejercicio de los recursos públicos y que motiva a las instituciones públicas a lograrlos, con el objeto de mejorar la calidad del gasto público federal y promover una mejor rendición de cuentas. En México se han establecido estrategias que sentaron las bases para la sustitución gradual de una gestión que administra normas y procesos, hacia una gestión orientada a resultados con el fin de alcanzar las metas de la GpR. Concretamente, el enfoque ha sido hacia la maximización de la calidad de los bienes y servicios que presta la APF, o en su caso, los gobiernos locales por medio del gasto federalizado; el incremento en la efectividad de las instituciones para proveer dichos productos; y la minimización de los costos de operación y administración de las dependencias y entidades (SFP, 2012). Para ello también ha sido necesaria la modernización del sistema de contabilidad gubernamental, moderar el gasto en servicios personales y la contención de erogaciones correspondientes a gastos de operación (SHCP, 2013).

29

Diplomado • Presupuesto basado en Resultados 2019 Módulo 1: Finanzas públicas y Planeación Nacional

En el marco del PbR-SED es indispensable el manejo integral de la composición del Estado sobre todo, con el fin de fortalecer o ampliar el alcance de las prácticas de seguimiento y evaluación en el gobierno. Se debe procurar que las funciones y responsabilidades estén correctamente definidas para evitar un incremento de costos. Para la implementación del PbR-SED se requieren recursos para financiar, sobre todo, las evaluaciones del desempeño. Estas erogaciones se deben considerar como una inversión ya que gracias a los resultados entregados se podrá contar con información valiosa para la toma de decisiones. Cabe señalar que el uso de estos recursos se debe hacer bajo el principio de austeridad y eficiencia, dado que el PbR-SED implica la optimización del uso de los recursos públicos. Como parte de la implementación de la GpR en México destaca el papel de los indicadores como herramientas para el seguimiento, monitoreo y evaluación de las políticas públicas y programas presupuestarios. En general, un indicador es un punto de referencia constituido por datos cuyo propósito es proporcionar información sobre determinado fenómeno. En el campo de las ciencias sociales, los indicadores son “…estadísticas, series estadísticas o cualquier forma de indicación que nos facilita estudiar dónde estamos y hacia dónde nos dirigimos con respecto a determinados objetivos o metas, así como evaluar programas específicos para determinar su impacto” (Horn,1993). Sin embargo, es importante mencionar que no cualquier indicador es adecuado para medir el impacto de la intervención pública. Los indicadores de desempeño deben estar enfocados a la medición del cumplimiento de los objetivos y metas, los cuales a su vez están orientados a medir el impacto de la intervención pública en la población objetivo y en la generación de valor público. En la Figura 6.15 se representa la relación que guardan los indicadores del desempeño con otros elementos de la GpR. Figura 6.15 Enfoque de los indicadores de desempeño

Fuente: elaboración propia.

30

Diplomado • Presupuesto basado en Resultados 2019 Módulo 1: Finanzas públicas y Planeación Nacional

En el marco de la GpR, un indicador de desempeño es “La expresión cuantitativa o, en su caso, cualitativa, correspondiente a un índice, medida, cociente o fórmula, que establece un parámetro del avance en el cumplimiento de los objetivos y metas. Dicho indicador podrá ser estratégico (cuando mide el impacto de la intervención pública) o de gestión (cuando mide avances en procesos y actividades)” (SHCP, 2008). Es una herramienta de medición cuantitativa que mide fenómenos cuantitativos o cualitativos, que brinda elementos en torno a un programa o proyecto, por lo cual no puede interpretarse en contextos ajenos a éste, es decir cada indicador brinda información relevante y única respecto a un asunto en particular (CONEVAL, 2013). Para garantizar que los indicadores que miden los avances de un Programa presupuestario son de desempeño y que están debidamente vinculados a objetivos que buscan resolver un problema público o atender una situación no deseada se emplea la Metodología de Marco Lógico y la Matriz de Indicadores para Resultados, mismos que se revisarán en el siguiente Tema y se profundizará en su uso en la siguiente Lección.

31

Diplomado • Presupuesto basado en Resultados 2019 Módulo 1: Finanzas públicas y Planeación Nacional

Tema 4. Metodología de Marco Lógico y Matriz de Indicadores para Resultados Tal como se mencionó previamente, la importancia del Sistema de Evaluación del Desempeño radica en su capacidad de proporcionar información relevante para detectar las necesidades y avances de los programas y políticas públicas. El Sistema nos da la oportunidad de conocer a fondo, de forma sencilla y desglosada las etapas de cada proceso, así como la calidad con la que se ejecutan dichas etapas, de tal forma que se pueda replicar aquello en lo que se está acertando y/o modificar aquellos elementos necesarios, para así lograr el valor público. Existen diversos métodos para poder llevar a cabo la planeación y presupuestación de los Programas, cada uno con sus desventajas y ventajas las cuales estarán en función de lo que se necesita. Si los responsables de cada programa de la APF pudiesen elegir el tipo de planeación y presupuestación que mejor se ajustara a sus necesidades, tendríamos información heterogénea incapaz de consolidarse por medio de un sistema. En este contexto, se analizaron diferentes herramientas de seguimiento y, entre ellas, la Metodología de Marco Lógico (MML) fue la que demostró mayor practicidad y cobertura en la instrumentación, ya que abarca desde la conceptualización y diseño de un programa o proyecto, hasta el establecimiento de parámetros claros para llevar a cabo el seguimiento y la evaluación. Por esta razón internacionalmente se ha promovido la adopción de la MML por ser un instrumento de planeación que facilita la sistematización de la información y que es lo suficientemente flexible para adaptarse a las necesidades de los distintos tipos de Programas. Una de las definiciones más aceptadas para la MML, es aquella que la puntualiza como una herramienta para la administración por objetivos, empleada en el diseño, monitoreo y evaluación de proyectos de desarrollo (CEPAL, 2005); su objetivo principal consiste en definir de la manera más adecuada el diseño de la intervención del programa en la etapa de planeación, para verificar su viabilidad. La MML es una herramienta de planeación basada en la estructuración sistemática de la solución de problemas, de tal manera que se constituye en un parámetro que permite el seguimiento de los resultados esperados, la rendición de cuentas y la evaluación de resultados e impactos. En otras palabras, la MML permite presentar de forma sistemática y lógica los objetivos de un programa y sus relaciones de causalidad, alineándolos a objetivos de mayor nivel. En la Lección tres de este Diplomado, se revisó la importancia de la alineación de los elementos que conforman la planeación en cascada, motivo por el cual la MML es de gran utilidad para vincular los objetivos estratégicos con los de gestión. Si bien el origen de la MML es empresarial, a partir de la década de los setenta se comenzó a utilizar en la administración pública para llevar a cabo la planeación de los proyectos públicos. Este método fue creado originalmente como respuesta a tres problemas comunes, mismos que se presentan en la Figura 6.16.

32

Diplomado • Presupuesto basado en Resultados 2019 Módulo 1: Finanzas públicas y Planeación Nacional

Figura 6.16 La MML como respuesta a tres problemas comunes

Fuente: elaboración propia con base en USAID (1969).

Dada su funcionalidad, la metodología se expandió en la comunidad internacional de tal forma que hoy en día se ha convertido en un elemento fundamental para el diseño, ejecución, seguimiento y evaluación de programas. Actualmente, es utilizada para la planeación y gestión de programas y proyectos por gran parte de los organismos internacionales, y ha sido incorporada de manera creciente por los sectores públicos de los países de América Latina y el Caribe. En el caso de México, fue adoptada por el Gobierno Federal y, cada vez en mayor medida, por los gobiernos estatales y municipales, a fin de cumplir con la encomienda de atender las demandas de los ciudadanos. El alcance de la MML se puede resumir en cuatro puntos, mismos que se presentan en la Figura 6.17.

33

Diplomado • Presupuesto basado en Resultados 2019 Módulo 1: Finanzas públicas y Planeación Nacional

Figura 6.17 Alcances de la Metodología de Marco Lógico

Fuente: elaboración propia.

Es importante decir que la MML no es una metodología que permita evaluar ex ante los efectos de un programa, pero sí ofrece parámetros para hacer una medición ex post2 de los resultados obtenidos. De hecho, existen metodologías exhaustivas de evaluación que deben complementar la planeación que se realiza con base en la MML como son la evaluación externa y socioeconómica de proyectos. La eficacia y eficiencia en el uso y asignación de recursos públicos no se puede obtener si no es con una combinación de estos análisis. Sin embargo, como se verá más adelante, la aplicación de la MML permite evaluar la consistencia interna del diseño de los programas, de forma que en principio, se pueden esperar resultados derivados de una buena planeación. Después de cincuenta años de implementación primeramente en el sector privado y posteriormente en el sector público, la MML ha sufrido adecuaciones dependiendo del objeto que se esté planeando. Para los fines de este Diplomado, para la planeación o diseño de Programas presupuestarios, se consideraran 6 etapas de la MML, lo cual garantiza su correcta aplicación. En la Figura 6.18 se resumen estas etapas y la principal actividad que se lleva a cabo en cada una de ellas.

2

El término “ex ante” sirve para referir al proyecto previo a su ejecución, abarcando incluso su fase de diseño. Por otro lado, el término “ex post” se usa para hacer referencia al momento posterior a la ejecución parcial o total del proyecto.

34

Fuente: elaboración propia.

Figura 6.18 Etapas de la MML

Diplomado • Presupuesto basado en Resultados 2019 Módulo 1: Finanzas públicas y Planeación Nacional

35

Diplomado • Presupuesto basado en Resultados 2019 Módulo 1: Finanzas públicas y Planeación Nacional

La forma como se presentará la MML en el Diplomado, toma como base la Guía para el Diseño de la MIR (SHCP, 2016) emitida por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, ya que en ella se contemplan los elementos mínimos que por normatividad se deben cumplir en la APF y cuya observancia se recomienda para las entidades federativas, municipios y DTCDMX. Sin embargo, en otras versiones de la Metodología, por ejemplo la proporcionada por la CEPAL en su documento “Metodología del marco lógico para la planificación, el seguimiento y la evaluación de proyectos y programas” (Ortegon, Pacheco y Prieto 2005) se hacen propuestas complementarias que pueden ayudar a los hacedores de políticas a implementar la MML con mayor facilidad. En la siguiente lección, se abordará con mayor detalle y acompañada de ejemplos la aplicación de la MML a Programas presupuestarios y la subsecuente construcción de la MIR con base en la metodología. Sin embargo, primeramente se describe en términos generales en qué consiste cada una de las etapas que se estudiarán. La primera etapa se “construye” identificando el problema público o situación no deseada que recae sobre determinada población o área de enfoque. Estos dos elementos son indispensables para la correcta definición del problema a atender. En la segunda etapa, por medio de una herramienta conocida como el “árbol del problema” se coloca la situación construida en la primera etapa al centro del esquema a manera de “tronco”. En la segunda etapa se identifican las causas y se colocan en las “raíces” del árbol. Por su parte, los efectos del problema se colocan en las “ramas”. Tanto las causas como los efectos podrán tener diferentes niveles. La principal característica del árbol del problema es que todo lo que éste contenga deberá tener una connotación negativa, es decir, deberá estar redactado a manera de problema. En la tercera etapa se busca convertir el problema en objetivos a alcanzar. Esto se logra cambiando la connotación del problema, es decir de sus causas y efectos. Al hacer que lo negativo sea positivo, el problema se convierte en el objetivo, las causas en medios para resolver ese problema y los efectos en los fines. En esta tercera etapa se conserva la estructura, conformando así el “árbol de objetivos”. Al concluir el árbol de objetivos, generalmente se cuenta con más de dos raíces, es decir, más de dos grupos de medios vinculados causalmente por la lógica vertical con el objetivo principal del árbol. En la cuarta etapa, se llevan a cabo dos procesos; el primero es identificar las acciones que se deben realizar para lograr los medios y el segundo es seleccionar las alternativas que de acuerdo con un análisis de costo – beneficio y de viabilidad sean las mejores. Este paso es indispensable porque a lo largo del análisis del problema podemos identificar causas que si bien son fundamentales para resolver un problema, no necesariamente corresponden al campo de intervención del Programa que se está creando. También se pueden encontrar alternativas que podrían tener un fuerte impacto en la resolución del problema pero con costos imposibles de asumir por parte de la Unidad Responsable del Programa.

36

Diplomado • Presupuesto basado en Resultados 2019 Módulo 1: Finanzas públicas y Planeación Nacional

La quinta etapa corresponde a la definición de la estructura analítica del Programa, es decir, se hace una revisión lógico-causal en la que se identifique la coherencia interna del programa y que las alternativas seleccionadas lleven al cumplimiento del objetivo o la solución del problema. Para ello se hace una lectura “vertical” de cada uno de los elementos del árbol de objetivos, es decir, si se llevan a cabo estas acciones entonces se logrará este producto; si se entregan todos los productos que se seleccionaron entonces se logrará el objetivo principal; y si se logra este objetivo se contribuirá a resolver un problema de mayor impacto. Una vez comprobada la lógica vertical del Programa entonces se procede a elaboración de la MIR. Para ello, el objetivo principal del árbol de objetivos se convierte en el nivel Propósito del Programa, los medios que constituyen productos a entregar se convierten en Componentes y las acciones para lograr esos productos se convierten en las Actividades. El fin que tenemos en lo más alto de la copa del árbol de objetivos se convertirá en el nivel Fin de la Matriz. Con el fin de realizar un adecuado seguimiento de las etapas que permitirán obtener los resultados esperados de la implementación de un Programa presupuestario es necesario contar con la metodología adecuada para analizar, de principio a fin, el proceso de planeación. Es así que la MIR se ha consolidado como un elemento fundamental para el diseño, seguimiento y evaluación de los Pp, al formar parte del conjunto de elementos metodológicos establecidos por el PbR-SED. Así pues, la MIR constituye una herramienta de planeación estratégica que en forma resumida, sencilla y armónica establece con claridad los objetivos del programa y su alineación con aquellos de la planeación nacional, estatal, municipal o sectorial; incorpora los indicadores que miden los objetivos y resultados esperados; identifica los medios para obtener y verificar la información de los indicadores; describe los bienes y servicios entregados a la sociedad, así como las actividades e insumos para producirlos; e incluye supuestos que son factores externos al programa que influyen en el cumplimiento de los objetivos. La MIR está compuesta por cuatro filas y cuatro columnas. Las filas denotan niveles de objetivos del Programa mientras que las columnas permiten establecer cómo se medirán los resultados del mismo. Así pues, el objetivo principal al construir una MIR es establecer y estructurar el problema central resuelto a nivel Propósito, los fines a nivel Fin y los medios a nivel Componente. La forma como se vinculan los árboles del problema y de objetivos con la MIR queda resumida en la Figura 6.19 en la que se representa la evolución de los elementos que conforman la MIR.

37

Diplomado • Presupuesto basado en Resultados 2019 Módulo 1: Finanzas públicas y Planeación Nacional

Figura 6.19 Construcción de la columna de Resumen Narrativo de la MIR

Fuente: elaboración propia.

El llenado de la Matriz se hace de izquierda a derecha comenzando con el Resumen Narrativo o los objetivos del programa. Se recomienda partir siempre del nivel Propósito por ser este la razón de ser del Programa. Posteriormente, se definen los indicadores de desempeño por medio de los cuales se medirá el cumplimiento de los objetivos descritos en el Resumen Narrativo. De forma paralela se deben describir de forma exhaustiva los medios de verificación o fuentes de información de donde se obtendrán los datos del indicador, es decir, la tercera columna estará en función de la segunda. Finalmente se establecen los supuestos del objetivo, los cuales son situaciones que necesariamente tienen que suceder para que el objetivo por nivel se cumpla pero que están fuera de las manos de la UR. Esto implica que la cuarta columna está en función de la primera y no de la tercera como en los casos anteriores. En la Figura 6.20 se puede observar la composición de la MIR. Figura 6.20 Composición de la MIR

Fuente: Elaboración propia con base en CEPAL (2005).

38

Diplomado • Presupuesto basado en Resultados 2019 Módulo 1: Finanzas públicas y Planeación Nacional

A manera de cierre de esta primera Lección del módulo II, es muy importante considerar la vinculación existente entre la NGP como cambio de paradigma; la GpR como modelo de cultura organizacional enfocada a implementar el cambio de paradigma; el PbRSED como mecanismo para la generación y sistematización de la información programática y presupuestal que coadyuve a implementar el modelo de cultura organización de la GpR; la MML como herramienta de planeación estratégica y seguimiento; y la MIR como resultado de la MML. Estas últimas dos serán los temas que serán abordados en las Lecciones 7 y 8.

39

40

Lección 7 Implementación de la Metodología de Marco Lógico

DIPLOMADO • PRESUPUESTO BASADO EN RESULTADOS 2019

41

Lección 7. Implementación de la Metodología de Marco Lógico

Introducción Una vez situado la acción pública en el marco de la Gestión para Resultados (GpR), en la presente Lección se iniciará el estudio de la Metodología de Marco Lógico (MML). Considerando la extensión de la misma, en la Lección 7 se abordarán los 4 primeros pasos que la conforman y en la Lección 8 los últimos dos, sin embargo, es importante que se le considere como un proceso en el que cada una de sus etapas es relevante para su correcta aplicación. En la Figura 7.1, se resumen estas etapas y la principal actividad que se lleva a cabo en cada una de ellas. Figura 7.1 Etapas de la Metodología de Marco Lógico

Fuente: elaboración propia.

DIPLOMADO • PRESUPUESTO BASADO EN RESULTADOS 2019

42

La MML inicia con la definición y análisis del problema. En esta primera etapa se identifica el problema o necesidad pública que se va a atender y su magnitud y alcance. Adicionalmente se identifica a la población afectada por el problema o que requiere de la intervención gubernamental para atender una necesidad. En esta etapa destaca la importancia de contar con un adecuado diagnóstico con el fin de que las decisiones tomadas al momento de definir el problema estén basadas en evidencia. En el segundo Tema se presenta la forma como, con base en el análisis llevado a cabo previamente, se construye la herramienta conocida como Árbol del Problema en el cual se sitúa al problema principal en el centro del análisis y posteriormente se identifican las situaciones que causaron ese problema y los efectos que éste genera. En el Tema 3 se presenta el análisis de los involucrados en el cual se identifican a los distintos actores relacionados de alguna forma con el problema junto con el rol que desempeñan en el mismo. También se presentan herramientas para identificar su nivel de interés en el problema y qué tanta fuerza tienen para defender su postura. En el Tema 4 se procede a construir el Árbol de Objetivos que surge como resultado de la transformación de las situaciones negativas identificadas en el Árbol del Problema a situaciones deseadas que se alcanzarán a partir de la atención o solución del problema media el Programa que se está construyendo. De esta forma, el problema central se convertirá en el objetivo central, las causas se transformarán en medios y los efectos en fines. En el quinto y último Tema de esta sexta Lección se presentan la identificación de acciones y la selección de alternativas. La primera consiste en un ejercicio de reflexión en el cual se determina si los medios directos e indirectos del Árbol de Objetivos son adecuados para conformar los Componentes y Actividades de la MIR. Por su parte, la selección de alternativas es un proceso en el cual se identifican las soluciones que son más viables y que generarán los mayores beneficios para la población objetivo o área de enfoque al menor costo posible. Para acompañar la descripción de la parte teórica de la Metodología, a lo largo de la Lección 7 y 8 se hace uso del estudio de caso planteado en la Lección 3 sobre deserción escolar en el estado de Chiapas. Este ejercicio ayudará a los participantes a que observen paso a paso los detalles de la implementación de la Metodología y para que cuenten con un referente al momento de implementar la MML por su cuenta. La forma como se presentará la MML en el Diplomado contempla los elementos mínimos que por normatividad se deben cumplir en la Administración pública federal y cuya observancia se recomienda para las entidades federativas, municipios y DTCDMX.

DIPLOMADO • PRESUPUESTO BASADO EN RESULTADOS 2019

43

Tema 1. Definición y análisis del problema La primera etapa de la aplicación de la MML es la definición del problema y se busca obtener tres elementos fundamentales e indispensables para la elaboración de la política pública, que se enlistan a continuación: a. Identificar correctamente el problema público que se busca resolver. b. Elaborar un Diagnóstico del problema público (en otras palabras determinar la magnitud del problema identificado). c. Determinar el alcance del Programa presupuestario (Pp). a. Identificación del problema público. Consiste en establecer de manera clara, objetiva y concreta cuál es el problema o necesidad no atendida que origina o motiva la necesidad de la intervención gubernamental. En otras palabras, en la definición del problema se busca establecer la necesidad a satisfacer, el problema central a solventar, el problema potencial, la oportunidad por aprovechar y/o la amenaza por superar. Figura 7.2 Identificación del problema o situación no deseable

Fuente: elaboración propia.

DIPLOMADO • PRESUPUESTO BASADO EN RESULTADOS 2019

44

b. Elaboración de un Diagnóstico del problema público

Una vez identificado el problema se debe determinar la magnitud del problema. Este elemento es indispensable pues la realidad en la cual se llevan a cabo las intervenciones gubernamentales es muy diversa y se debe de contar con la información adecuada y suficiente para determinar el tamaño del problema que aspiramos a resolver. Adicionalmente se requiere corroborar que los problemas identificados a partir del mandato institucional son de dimensión y relevancia tal que se deben atender con base en el diseño de un Pp. Lo anterior, debe ser resultado del diagnóstico del problema para dimensionar la magnitud de dicho problema y por lo tanto su relevancia. Para la determinación del problema también se deberá considerar el alcance del orden de gobierno desde el cual se está trabajando ya que las facultades y el alcance de los gobiernos son distintos. El Diagnóstico es vital en el diseño de política pública, y determinará en buena medida el éxito o fracaso de la intervención pública ya que a partir de dicho elemento se determinarán las características que permitirán atender adecuadamente la problemática. Por éste motivo, resulta indispensable que los hacedores de política pública lleven a cabo Diagnóstico que resulte lo más exhaustivo posible y apegado a la realidad, para ello se deberá recurrir a una investigación profunda en la que podemos integrar información de distintas fuentes. Muchas veces los gobiernos se enfrentan a problemas complejos tales como la pobreza extrema, el desempleo, asentamientos urbanos irregulares, la movilidad en las megalópolis, la desnutrición de los niños y niñas durante sus primeros 1000 días de vida, entre otros. Éstos han estado en el radar de los gobiernos de los distintos órdenes desde hace muchos años, sin embargo, su erradicación siempre representa un reto ya que muchas veces la realidad va por delante de la intervención pública. Cabe señalar, que una de las fuentes más relevantes para la conformación de un buen Diagnóstico es estudiar intervenciones públicas que buscaron resolver en su momento el mismo problema o alguno similar y hacer un análisis de las lecciones aprendidas en dichas intervenciones públicas. Asimismo, se espera que los Diagnósticos sean ejercicios exhaustivos de análisis que estén orientados a identificar el estado actual de la problemática, así como las causas de raíz y las consecuencias de los problemas, analizando la existencia de brechas de desigualdad, rezagos o afectaciones desproporcionadas entre personas, comunidades o territorios, reconociendo los problemas como multifactoriales y que por tanto requieren soluciones multisectoriales e integrales. La importancia de un buen Diagnóstico resultará la mejora sustantiva de los procesos de diseño de la política pública. Siempre y cuando estén presentes tres conceptos fundamentales: 

La integralidad: pues se busca atender todas las causas profundas de los problemas identificados.

DIPLOMADO • PRESUPUESTO BASADO EN RESULTADOS 2019

45



La intersectorialidad: al reconocer que se necesita un trabajo coordinado de todos los involucrados con las causas de origen del problema para aspirar a resolverlo de manera.



La transversalidad: al incorporar una visión organizativa que dirige la creación de políticas públicas que contempla a las poblaciones y temas que históricamente no habían sido considerados, debido al enfoque jerárquico de la administración pública tradicional.

Se busca que estos ejercicios de análisis estén orientados a identificar el estado actual de la problemática, así como las causas de raíz y las consecuencias de los problemas, analizando la existencia de brechas de desigualdad, rezagos o afectaciones desproporcionadas entre personas, comunidades o territorios, reconociendo los problemas como multifactoriales y que por tanto requieren soluciones multisectoriales e integrales. Lo anterior, contribuye a poner en marcha el principio rector del PND “No dejar a nadie atrás, no dejar a nadie fuera”, por lo que esto es fundamental para que las Dependencias y Entidades analicen los rezagos sociales y los problemas específicos que afectan a las personas, comunidades y territorios y diseñen políticas públicas diferenciadas a partir del reconocimiento de que los problemas no se viven igual por todos, y que tomar decisiones a partir de solo ver los promedios nunca será suficiente. c. Determinación del alcance del Pp. Así como el Diagnóstico nos brinda un panorama completo de la problemática existente, al determinar el alcance de nuestra política pública integramos otra parte indispensable de la realidad del problema público y este es la existencia de una escasez de recursos, ya que dependerá de este factor el alcance que tenga nuestra intervención. En un mundo ideal al identificar y diagnosticar un problema aspiraríamos a resolver dicho problema para todos quienes se ven afectados por el mismo. Sin embargo, en la realidad esto no resulta posible en la mayoría de los problemas públicos, por lo que al definir la población objetivo o área de enfoque estaremos determinando el alcance de la intervención pública o Pp. Para ello, se requiere conocer los distintos tipos de poblaciones involucradas en el diseño de política pública. En la Figura 7.3 se representan los distintos tipos de población que se observan al momento de delimitar un problema. La población de referencia es el universo o total de población (con y sin problema), relacionada con el área o sector en el que se está definiendo el problema. Por ejemplo, para un Programa de atención a madres jóvenes y jóvenes embarazadas, la población de referencia puede definirse como “mujeres de 12 a 18 años de edad que radican en el estado”.

DIPLOMADO • PRESUPUESTO BASADO EN RESULTADOS 2019

46

Por su parte, la población potencial se construye partiendo de la población de referencia que es afectada directamente o que presenta el problema que se está definiendo y que justifica la existencia del Programa. La población sin problema se encuentra dentro de la población de referencia, sin embargo, no se encuentran afectadas por el problema detectado, motivo por el cual queda automáticamente agrupada y fuera de los alcances del Programa. En este caso serían “las mujeres de 12 a 18 años que no son madres o no están embarazadas”. Figura 7.3 Identificación de tipos de población

Fuente: elaboración propia.

La población objetivo o área de enfoque son sinónimos que se refieren a un subgrupo de la población potencial (población afectada) que el Programa ha determinado atender en cierto periodo. Es decir, aquella parte de la población potencial a la que el Programa una vez aplicados criterios de selección (ejemplo: ubicación geográfica, grupo de edad, nivel de ingreso, etc.) y restricciones (ejemplo: limitaciones técnicas, lineamientos de política, etc.), estará en condiciones reales de atender. Delimita el alcance de la intervención por lo que la definición debe ser exhaustiva en su caracterización, para lograr una mejor

DIPLOMADO • PRESUPUESTO BASADO EN RESULTADOS 2019

47

focalización del problema. En este sentido, de la aplicación de dichos criterios y tomando en cuenta las restricciones se debe priorizar a la población en mayor situación de vulnerabilidad con respecto al problema o aquella que sea afectada con mayor magnitud. La población beneficiaria o atendida corresponde en algunos casos con el padrón de beneficiarios que anualmente conforman ciertos Programas. Dos ejemplos de aplicación de criterios de focalización en el mismo caso que estamos siguiendo serían “las madres jóvenes o jóvenes embarazadas cuyo hogar se encuentra por debajo de la LPI3” o “las madres jóvenes o jóvenes embarazadas que abandonaron la escuela”. De esta forma, solo se atendería a una parte de la población afectada. Se pueden citar ejemplos muy intuitivos de población objetivo como puede ser “madres jóvenes y jóvenes embarazadas”, “niñas y niños de cero a dos años”, “personas adultas mayores de zonas rurales”. Pero también es importante poder identificar como población objetivo a colectividades de seres humanos, como pueden ser “servidores públicos de la Secretaría de Cultura” o “Sindicato de Trabajadores Petroleros de la República Mexicana”. Como contraparte, algunas áreas de enfoque pueden ser “la gestión de la Secretaría de Cultura”; “la investigación científica en materia de recursos renovables” o “los ecosistemas del sureste de la República”. En estos casos se puede observar que detrás de estos Programas de mejora de la gestión, de investigación y de conservación medioambiental existen seres humanos que los hacen funcionar o bien, que se beneficiarían si el gobierno interviniera para que se dieran mejoras. Sin embargo, el beneficiario directo no son los seres humanos sino los sectores en general, motivo por el cual son definidos como área de enfoque. En la Figura 7.4 se representan dos de los ejemplos antes citados. Figura 7.4 Ejemplos de población objetivo y área de enfoque

Fuente: elaboración propia. 3

LPI significa Línea de Pobreza por Ingreso y es definida anualmente por el CONEVAL. Para más información consultar:http://sistemas.coneval.org.mx/InfoPobreza/Pages/wfrLineaBienestar?pAnioInicio=2016&pTipoIndicador=0

DIPLOMADO • PRESUPUESTO BASADO EN RESULTADOS 2019

48

Esta área de enfoque es adecuada para Programas de mejora de la gestión en lo que de manera DIRECTA la acción del Programa de gobierno será la dependencia misma. En el ejemplo que se está revisando se debe considerar si es mejor excluir a parte de la población de madres jóvenes o jóvenes embarazadas, disminuir el monto de la ayuda que está considerando dárseles. Finalmente, cuando parte de la población afectada es excluida del Programa por alguna característica específica tales como ubicación geográfica, calificaciones profesionales, nivel socioeconómico u otras no definidas se le conoce como población postergada. En el ejemplo que se está trabajando sobre el tema de embarazo adolescente, la población postergada podría ser “las madres jóvenes o jóvenes embarazadas cuyo hogar se encuentra por arriba de la LPI” o “las madres jóvenes o jóvenes embarazadas que continúan con sus estudios”. Por esta razón, cuando se define el problema que atenderá un Pp, es indispensable que contar con estos elementos fundamentales. Por un lado, describir exhaustivamente el problema en su totalidad a partir de evidencia e investigación de magnitud del problema (Diagnóstico del problema público) y una adecuada delimitación del alcance de la intervención pública a través de un Programa (Población objetivo o área de enfoque). En la Figura 7.5 se retoman los problemas antes citados para ejemplificar la incorporación de estos elementos en la definición del problema. Figura 7.5 Ejemplos de problemas definidos con distintos elementos

Fuente: elaboración propia.

Adicionalmente, desde el planteamiento del problema es muy importante que se respete la estructura que se puede observar en cada uno de los ejemplos de la Figura 7.5.

DIPLOMADO • PRESUPUESTO BASADO EN RESULTADOS 2019

49

Esto implica que siempre la población objetivo o área de enfoque se ubica al inicio de la oración, mientras que la descripción de la problemática que les afecta se incorpora en la segunda parte de la oración. Esta estructura se presenta en la Figura 7.6. Figura 7.6 Estructura que deberá tener un problema principal en la MML

Fuente: elaboración propia.

Planteamiento del problema Es importante iniciar esta sección estableciendo que si se identifica bien el problema central, la solución al mismo se determinará más fácilmente. Antes de realizar el planteamiento o definición del problema central, se recomienda llevar a cabo una investigación para identificar los factores relevantes relacionados con el problema. También vale la pena hacer un ejercicio de lluvia de ideas con expertos y responsables del Pp con el fin de hacer una adecuada delimitación del problema. Pregunta analítica, es una herramienta de la cual se dispone para llegar al planteamiento del problema. Es muy importante destacar que la pregunta analítica solo tiene como función conducirnos a una respuesta, la cual corresponderá al problema central a atender. Por ende, la pregunta analítica no formará parte de las siguientes etapas de la Metodología. Retomando uno de los ejemplos antes mencionados en la lección, se ejemplifica una pregunta analítica y la respuesta que se genera como resultado.

DIPLOMADO • PRESUPUESTO BASADO EN RESULTADOS 2019

50

Figura 7.7 Aplicación de la pregunta analítica

Fuente: elaboración propia.

La pregunta analítica sirve como eje de orientación tanto para la investigación como para la lluvia de ideas. Es ideal generar una lluvia de ideas entre el equipo multidisciplinario o los actores involucrados para realizar el planteamiento del problema central. Cabe destacar que en la lluvia de ideas podemos encontrar el que será nuestro problema junto con algunas de sus causas y efectos, mismos que acomodaremos más adelante como parte de la metodología. En la Figura 7.8 se presentan algunos ejemplos que se derivan de realizar la pregunta orientadora en un equipo o grupo de actores vinculados al sector productivo industrial. Figura 7.8 Ejemplo de lluvia de ideas sobre el sector productivo industrial

Fuente: elaboración propia.

DIPLOMADO • PRESUPUESTO BASADO EN RESULTADOS 2019

51

En este ejemplo, los expertos identificaron diferentes problemas que tiene el sector productivo nacional, pero aquel que definieron como principal o central es que éste “se encuentra en una fase de estancamiento”. Algunos de los otros elementos identificados son causas del estancamiento, mientras que otros tantos son resultado o consecuencia de dicho estancamiento. Más adelante en esta misma lección aprenderemos a identificar las causas y los efectos de los problemas centrales. Sin importar la naturaleza del problema que se esté abordando, en el Cuadro 7.1 se presentan seis recomendaciones para plantear correctamente un problema. Adicionalmente, hay que enfatizar que el planteamiento del problema se logra con mayor facilidad si se cuenta con evidencia empírica de las distintas situaciones negativas que se identifiquen. Para estos efectos es importante sustentar la existencia de dichas situaciones negativas con diagnósticos, estudios y/o información estadística, así como con la evidencia internacional respecto de cómo se resolvieron en otros contextos. Lo anterior permite, además de orientar la discusión en la lluvia de ideas, evitar caer en ambigüedades que pueden resultar en un desgaste innecesario. Cuadro 7.1 Recomendaciones para un adecuado planteamiento del problema central

Fuente: elaboración propia.

En la Figura 7.9 se presentan los elementos estructurales mínimos para la expresión del problema central.

DIPLOMADO • PRESUPUESTO BASADO EN RESULTADOS 2019

52

Figura 7.9 Elementos estructurales para la expresión del problema central

Fuente: elaboración propia.

En la Lección 3 del Diplomado se planteó un caso hipotético en el cual en el estado de Chiapas se había identificado un incremento sustantivo en la deserción escolar en el nivel medio superior. Tomando la información de este mismo caso, a continuación se ejemplifica la forma como se definirá el problema.

Ejemplo 2. Planteamiento del problema principal en el caso de deserción escolar en el nivel medio superior

La Secretaría de Educación del Estado de Chiapas ha estado recibiendo notificaciones por parte de los directores de los planteles de educación media superior reportando un incremento en la tasa de deserción de los jóvenes que ahí estudian. Ante las cifras alarmantes, la Secretaría consideró necesario realizar una reunión para determinar si el Estado requiere intervenir por medio de un Programa presupuestario con el fin de resolver este problema antes de que la situación se agrave.

DIPLOMADO • PRESUPUESTO BASADO EN RESULTADOS 2019

53

Con el fin de conformar un equipo multidisciplinario, en esta primera reunión se convoca a distintas áreas de la Secretaría de Educación del estado de Chiapas entre las cuales se encuentra la Dirección de Educación Media de la Subsecretaría de Educación Estatal, la cual será la Unidad Responsable del Programa, la Dirección de Programación y Presupuesto y la Dirección de Planeación de la Subsecretaría de Planeación Educativa, la Dirección de Fortalecimiento Educativo y, considerando la conformación demográfica del estado de Chiapas, también se convocó a la Dirección de Educación Indígena. Adicionalmente, también se invita a académicos especialistas en la materia de la Universidad Autónoma de Chiapas. En esta primera reunión se comentó que se había detectado un incremento en la tasa de deserción de los jóvenes estudiantes de educación pública media superior en el estado. Para conocer la naturaleza y magnitud del problema, la Dirección de Planeación y Programación enfatizó sobre la importancia de que se llevara a cabo un diagnóstico en el cual se hiciera un estudio de las causas y efectos del problema en cuestión. Para su elaboración se le solicitó a la Dirección de Educación Media que con los datos disponibles elaborara el diagnóstico. Una de las investigadoras de la Universidad Autónoma de Chiapas comentó que el diagnóstico sería un ejercicio mucho más completo y de mayor utilidad si fuera realizado respetando el carácter multidisciplinario del equipo. Por esta razón, ella se ofreció a colaborar en el diagnóstico y recomendó que otras personas siguieran su ejemplo. Un servidor público de la Dirección de Planeación se ofreció también a participar conformando así el equipo final. Así, se acordó que este subgrupo del equipo multidisciplinario llevaría a cabo el diagnóstico en una semana y que después de ese tiempo compartiría los resultados con el resto del equipo para éste pudiera revisarlo y traer preparadas propuestas para la siguiente sesión. Adicionalmente, se consideró importante que para la siguiente sesión se invitara a un grupo de directores de los planteles de educación media superior seleccionados aleatoriamente ya que ellos son los que están más en contacto con los jóvenes por lo que su participación en la implementación del Programa sería indispensable. Una vez que el diagnóstico fue entregado por el subgrupo y estudiado por el equipo multidisciplinario se convocó a una segunda reunión de trabajo para la definición y análisis del problema. Cabe mencionar que en el diagnóstico se hizo una investigación documental sobre el problema de deserción escolar en México y Latinoamérica, se consultaron cifras del INEGI y de la misma Dirección de Educación Media sobre el tema y se revisaron Programas parecidos aplicados tanto en la federación como en otras entidades federativas. En un primer momento, los responsables del diagnóstico comentaron que de acuerdo con la investigación realizada, la magnitud del problema sí ameritaba la intervención gubernamental porque el abandono de sus estudios afectaba en el desarrollo integral de los jóvenes. Por esta razón se decidió por unanimidad continuar con el análisis del problema para determinar cómo sería abordado.

DIPLOMADO • PRESUPUESTO BASADO EN RESULTADOS 2019

54

En un segundo momento, el grupo se hace la siguiente pregunta analítica: ¿cuál es el principal problema que tienen los jóvenes en edad de cursar la educación media superior para garantizar su pleno desarrollo educativo? En la Figura 7.10 se presenta el producto de la lluvia de ideas que tuvieron. Figura 7.10 Problemas identificados con la lluvia de ideas

Fuente: elaboración propia.

Como se puede observar, se consensuaron 8 respuestas en las que se definen diferentes problemáticas relacionadas con el desarrollo educativo de los jóvenes. En el centro de estos problemas se consideró que se encontraba “la deserción escolar en el nivel medio superior”, por lo que decidieron quedarse con éste como problema central. De acuerdo con lo estudiado previamente, la redacción del problema no corresponde a lo planteado en la Figura 7.6 por lo que será necesario hacer una adecuación al texto de tal forma que la definición del problema sea funcional para las próximas etapas de la Metodología. En la Figura 7.11 se presenta este ajuste en la redacción.

DIPLOMADO • PRESUPUESTO BASADO EN RESULTADOS 2019

55

Figura 7.11 Estructura del problema en el estudio de caso

Fuente: elaboración propia.

Al final de esta primera etapa, el equipo multidisciplinario tendrá la siguiente definición del problema: Los jóvenes del nivel medio superior del estado de Chiapas abandonan sus estudios.

El producto de esta primera etapa sirve para orientar la acción gubernamental a resultados concretos que entreguen más y mejores bienes y servicios a la población objetivo o área de enfoque, o bien que representan oportunidades de bienestar y progreso. Cabe destacar que una vez atendido o resuelto el problema público que motivó el diseño del Pp, es factible modificar la estructura de dicho Programa, o incluso darlo por finiquitado, dado que el resultado esperado estaría cumplido y su existencia ya no tendría razón de ser. Otro factor a considerar en esta primera etapa es que el problema o situación no deseable preferentemente se deberá definir en el marco de las prioridades de desarrollo establecidas en algún instrumento de planeación superior. Cuando se inicia un ejercicio de planeación implementado la MML es indispensable que se identifiquen con claridad las metas nacionales o locales con las cuales el Programa va a estar alineado, todo esto para garantizar que la concatenación se lleve a cabo de forma correcta. En el caso Federal la alineación se hará con respecto a lo establecido en el Plan Nacional de Desarrollo. La planeación en entidades federativas, municipios y DTCDMX se hará bajo un esquema similar solo correspondiendo a las grandes metas derivadas de sus objetivos particulares, estrategias y líneas de acción establecidas en su planeación local.

DIPLOMADO • PRESUPUESTO BASADO EN RESULTADOS 2019

56

Tema 2. Construcción de Árbol del Problema El objetivo de esta segunda etapa es analizar el origen, comportamiento y consecuencias del problema definido a fin de establecer las diversas causas y su dinámica, así como sus efectos, y tendencias de cambio. Una vez consensuada y precisada la definición del problema central, se debe realizar el análisis del problema basado en la construcción del Árbol del Problema. Éste es un esquema gráfico que permite analizar las causas y efectos del problema central planteado que debe solucionarse o atenderse con el Pp. El Árbol del Problema funciona como una herramienta que se construye participativamente con los miembros del equipo que está diseñando el Programa y/o con los involucrados a partir del Diagnóstico del problema público. El Árbol del problema se va definiendo con base en la identificación previa de las causas y efectos. En términos generales, los pasos para elaborarlo se describen en la Figura 7.12. Figura 7.12 Pasos para la elaboración del esquema Árbol del Problema

Fuente: elaboración propia.

En la determinación de causas y efectos, se consideran directos o principales aquéllos que derivan directamente del problema y ofrecen la posibilidad de desagregarse analíticamente en causas y efectos indirectos, secundarios o profundos. Las causas y efectos indirectos, secundarios o profundos son derivaciones analíticas que ayudan a explicar en detalle las causas y efectos directos o primarios. Una de las principales características del Árbol del Problema es que todos sus elementos están expresados en un sentido negativo a manera de problemática, en su contraparte que es el Árbol de Objetivos, tendremos el caso contrario ya que todos sus elementos estarán expresados en un sentido positivo. En la Figura 7.13 se representa el Árbol del Problema.

DIPLOMADO • PRESUPUESTO BASADO EN RESULTADOS 2019

57

Figura 7.13 Árbol del Problema

Fuente: elaboración propia. A continuación se explicarán cada uno de los elementos que conforman el Árbol del Problema y la manera como se completa este esquema.

Análisis de causas (raíces del Árbol del problema) Una vez identificado el problema central, primero se deben definir las causas que le dan origen, es decir las condiciones negativas que están determinando que el problema exista o suceda. En el Cuadro 7.2 se presentan algunas recomendaciones a considerar para la construcción del análisis de causas. El paso inicial es posicionar el problema principal

DIPLOMADO • PRESUPUESTO BASADO EN RESULTADOS 2019

58

definido previamente en la etapa anterior en el centro del Árbol que se está construyendo y cuestionar las causas que lo están generando. Cuadro 7.2 Criterios para iniciar el análisis del problema

Fuente: elaboración propia.

Cuando cualquiera de los elementos del Árbol del Problema se plantea en términos de “faltas” o “ausencias” se está limitando a la metodología como herramienta de análisis, ya que la forma de resolver una “falta” o “ausencia” de determinado bien, servicio o situación en general, es proporcionándolo. Por ejemplo, si se identifica que una de las causas del problema central es la “falta de agua”, la solución sería la provisión de este servicio. En cambio, si planteamos la causa como “mala distribución del agua potable”, tenemos más herramientas para analizar el problema a profundidad ya que de esta forma podremos indagar sobre las razones por las cuales se presenta esta mala distribución. En la Figura 7.14 se representan algunas recomendaciones de estructuras funcionales del Árbol del Problema.

DIPLOMADO • PRESUPUESTO BASADO EN RESULTADOS 2019

59

Figura 7.14 Ejemplos de estructuras de las causas en un Árbol del Problema

Fuente: elaboración propia.

Ejemplo 3. Análisis de causas del problema principal en el caso de deserción escolar en el nivel medio superior

Retomando el caso, el equipo interdisciplinario del estado de Chiapas que está trabajando en el problema de deserción escolar generó la lluvia de ideas que se presenta en la Figura 7.15. Como problema central queda que “los jóvenes del nivel medio superior del estado de Chiapas abandonan sus estudios”.

DIPLOMADO • PRESUPUESTO BASADO EN RESULTADOS 2019

60

Figura 7.15 Problemas identificados con la lluvia de ideas

Fuente: elaboración propia.

Ahora es momento de identificar cuáles de estas problemáticas son causas y cuáles son efectos del problema central. En la Figura 7.16 se dividen en estas dos categorías. Figura 7.16 División de las problemáticas en causas y efectos

Fuente: elaboración propia.

DIPLOMADO • PRESUPUESTO BASADO EN RESULTADOS 2019

61

Como todos estos elementos están redactados a manera de problemáticas no es necesario hacer ningún tipo de ajuste de redacción, sin embargo, si se diera el caso de algún elemento redactado en sentido positivo, será necesario cambiarlo a un sentido negativo. Ahora es momento de identificar cuál de las causas identificadas son directas y cuáles son indirectas al problema central. Después de platicarlo, el grupo de trabajo multidisciplinario decide la distribución que se presenta en la Figura 7.17. Figura 7.17 Causas directas y causas indirectas

Fuente: elaboración propia.

Ahora que se tienen bien categorizados los elementos para crear las raíces del Árbol del Problema. Para ello se situará en el nivel “A” el problema central, a manera de tronco del Árbol. Posteriormente se vincularán causalmente las causas indirectas (nivel B) con las directas (nivel C), y estas últimas con el problema central (nivel A) tal como se muestra en la Figura 7.18. En esta Figura se conservan los números asignados originalmente para que se le pueda dar seguimiento a todos los problemas planteados en la lluvia de ideas. En este punto se debe considerar que se pueden hacer algunos ajustes de redacción para que la vinculación sea adecuada, pero conceptualmente son consistentes.

DIPLOMADO • PRESUPUESTO BASADO EN RESULTADOS 2019

62

Figura 7.18 Causas directas e indirectas del problema central

Fuente: elaboración propia.

Ahora procederemos a revisar los criterios que se plantearon en la Cuadro 7.2. Con respecto al primer criterio, se puede observar que todas las causas identificadas están redactadas en condiciones negativas y no como faltas o ausencias. Por ejemplo, en vez de tener “falta de dinero en su hogar” se tiene “bajos ingresos familiares”; o en vez de tener “falta de información sobre educación sexual y planificación de vida” se tiene “información insuficiente sobre educación sexual y planificación de vida”. Es importante recordar que respetar este primer criterio es importante para que la metodología no pierda su capacidad como herramienta de análisis. Con respecto al segundo criterio, de acuerdo con los pasos que se siguieron se retomó por completo la lluvia de ideas que el grupo multidisciplinario planteó, motivo por el cual se cumple. Al ser este un ejemplo, no se tuvieron que descartar ideas; sin embargo, en un ejercicio real es posible, y quizás necesario, acotar el número de raíces que construirán, que es justamente el tercer criterio. En este caso tenemos tres “raíces” que están causando el problema. Es importante observar que cada una de las raíces tiene una vinculación vertical y por ende abordan el mismo tema. Por ejemplo, en la primera raíz conformada por las problemáticas 3 y 7 tenemos que los “bajos ingresos familiares” causan “dificultad para mantener gastos escolares”, lo cual a su vez en parte causa que “los jóvenes de nivel medio superior del Estado abandonen sus estudios”. Aquí se subraya que esta causalidad es “en parte” porque tenemos otras dos que también causan el problema central. Se podrían tener más o menos raíces, pero esas resultaron ser suficientes. Con respecto al cuarto criterio, se decidió solo contar con dos niveles de causas, uno directo y uno indirecto que son los mínimos indispensables para que funcione el Árbol del problema. Adicionalmente, es importante observar que en la segunda raíz se identificó una causa adicional que corresponde a “información insuficiente sobre educación sexual y planificación de vida”. Si se observa, esta causa no fue parte de la lluvia de ideas, sin embargo, al momento de construir las causas del Árbol del problema fue necesario

DIPLOMADO • PRESUPUESTO BASADO EN RESULTADOS 2019

63

agregarla para cumplir con el quinto criterio; es decir, que cada raíz al menos deberá contar con una causa directa y una indirecta. En este caso los “altos niveles de embarazo adolescente” constituyen una causa directa por lo que se tuvo que identificar la causa indirecta vinculada. En el análisis de las causas que generaron el problema principal o central, podemos encontrar que algunas no tienen una vinculación lógica con las demás causas por lo que podrán ser descartadas. En otras ocasiones, podremos llegar a la conclusión de que en realidad lo que parecía una causa es un efecto, motivo por el cual lo enviaremos a la parte superior del Árbol, cuya estructura a continuación se estudia. Análisis de efectos (copa del Árbol del problema) Como segundo paso del análisis del problema, se debe construir la parte de los efectos que corresponde a la copa del Árbol. En esta parte se definen las consecuencias que resultan de la existencia del problema central y la relación que estas tienen con las causas identificadas. En otras palabras se definen aquellas condiciones negativas que sucederán en caso que no se resuelva el problema central. Esto servirá para tener una idea del orden y gravedad de las consecuencias que tiene el problema que se ha detectado lo cual hace que se amerite la búsqueda de soluciones (Ortegon, Pacheco y Prieto 2005). En el Cuadro 7.3 se presentan algunas recomendaciones a considerar para la construcción del análisis de efectos. El paso inicial es posicionar el problema principal definido previamente en la etapa anterior en el centro del Árbol que se está construyendo y cuestionar los efectos que se están generando para acomodarlos por niveles en la copa del Árbol. Cuadro 7.3 Criterios para definir las efectos del problema

Fuente: elaboración propia.

DIPLOMADO • PRESUPUESTO BASADO EN RESULTADOS 2019

64

Para comprender mejor el análisis de los efectos, en la Figura 7.19 se representan algunas circunstancias en las que la estructura de los efectos del Árbol del Problema son correctas y otras en los que no son convenientes o son incorrectas. Figura 7.19 Ejemplos de estructuras de los efectos en un Árbol del Problema

Fuente: elaboración propia.

DIPLOMADO • PRESUPUESTO BASADO EN RESULTADOS 2019

65

Ejemplo 4. Análisis de los efectos del problema principal en el caso de deserción escolar en el nivel medio superior En este caso concreto, cuando el equipo multidisciplinario del estado de Chiapas que está trabajando en el problema de deserción escolar generó la lluvia de ideas, identificó tres efectos, sin embargo, consideraron necesario hacer una nueva reflexión sobre los efectos del problema, haciéndose la siguiente pregunta: ¿Qué sucedería si los jóvenes del nivel medio superior del Estado siguieran abandonando sus estudios? En la Figura 7.20 se representan todos los efectos identificados hasta el momento producto de los dos ejercicios de análisis. Figura 7.20 Efectos identificados en un segundo ejercicio de lluvia de ideas

Fuente: elaboración propia.

A parte del aumento del rezago educativo en el Estado también se identificó que un “bajo desarrollo productivo en el Estado” es un efecto de la deserción escolar, ya que las futuras generaciones contarían con menores herramientas para contribuir al crecimiento del mismo. Si bien este efecto no afecta directamente al sector, es importante que se haga del conocimiento de la Secretaría de Economía y del Trabajo del Estado de Chiapas para que ellos a su vez lo consideren en sus Programas e incluso para que lo incluyan como Supuesto de alguna de sus MIR. También es altamente recomendable que se busquen hacer sinergias para que los Programas sean complementarios y atiendan de forma más integral los problemas públicos identificados. Esto serviría para fortalecer la intersectorialidad e integralidad en el quehacer público del estado de Chiapas. De esta forma, en la Figura 7.21 se presenta el Árbol del Problema resultado de este análisis.

DIPLOMADO • PRESUPUESTO BASADO EN RESULTADOS 2019

66

Figura 7.21 Árbol del Problema en el caso de deserción escolar

Fuente: elaboración propia.

Como se puede observar, también se decidieron hacer algunos ajustes de redacción para que la descripción de los efectos fuera más clara. Para verificar la funcionalidad del Árbol se procede a hacer un ejercicio de revisión de la lógica vertical de los efectos. Si “los jóvenes de nivel medio superior del Estado abandonan sus estudios”, entonces se dará un “aumento en el rezago educativo” y habrán “jóvenes sin las competencias necesarias para ingresar al mercado laboral formal”. Esto a su vez generará que un “incremento de las personas dedicadas a trabajos en el sector informal” lo que en última instancia propiciará el aumento de “jóvenes con pocas oportunidades de desarrollo”. Después de esta lectura, los integrantes del equipo multidisciplinario quedaron satisfechos con la lógica vertical de su Árbol del Problema. Ahora se procederá a incluir los criterios presentados en el Cuadro 7.3. Revisando los distintos niveles de efectos, se encuentra que todos están presentados como condiciones negativas. Vale mencionar que los efectos 1 y 4 hablan de un aumento, sin embargo esto hace referencia a un incremento en una situación negativa que son “el rezago” y “los trabajos informales”. Con respecto al número de ramas y número de niveles se encuentra que el Árbol es adecuado ya que tan solo tiene dos ramas y tiene tres niveles, el cual es el máximo que puede tener un árbol de objetivos. Sobre el quinto criterio se

DIPLOMADO • PRESUPUESTO BASADO EN RESULTADOS 2019

67

encuentra que cada efecto es distinto a pesar de la relación que guardan entre sí. Finalmente, también se determina que el problema tiene una adecuada alineación o lógica vertical por lo que ya se encuentra listo para pasar a la siguiente etapa de la MML.

Como se pudo observar en el desarrollo de estos dos temas, el planteamiento del problema y la construcción del Árbol de Objetivos requirieron de un importante ejercicio analítico ya que éste será la base de todas las etapas subsecuentes de la Metodología. Si se cuenta con un Árbol de Objetivos con una estructura correcta, la construcción del Árbol de Objetivos y de la Matriz de Indicadores para Resultados será mucho más sencilla. En todo caso, debemos recordar que cuando requiramos un cambio en alguna de las etapas siguientes de la Metodología, siempre debemos aplicarlo desde el Árbol del Problema para así estar seguros de que no se está afectando la alineación vertical de nuestro Programa. Al concluir estas dos etapas, entonces tendremos identificado y definido un problema que el Programa a diseñar pretende resolver; tendremos estructuradas las causas y efectos asociados al problema; y tendremos orientada la lógica de intervención del problema con base en resultados.

DIPLOMADO • PRESUPUESTO BASADO EN RESULTADOS 2019

68

Tema 3. Análisis de los involucrados Esta etapa sirve para identificar a las personas, los grupos y organizaciones relacionados con el problema4 que el Programa busca enfrentar, ya que permite conocer los intereses de los afectados por dicho problema y determinar aquellos actores claves que tienen influencia para su resolución. Este tipo de análisis permite obtener un panorama completo de la intersectorialidad del problema de todas las personas, grupos y organizaciones relacionados con el problema; e incorporar los intereses y expectativas de personas y grupos que pueden ser importantes e incluso determinantes para el éxito del Programa. De este modo, de acuerdo con el problema a resolver por cada Programa que se esté diseñando, se requiere identificar a los actores involucrados. El propósito es establecer las estrategias de vinculación con cada uno de éstos, como un elemento clave que facilita su diseño programático y puede favorecer su implementación. El alcance del análisis de los involucrados se describe en la Figura 7.22. Figura 7.22 Alcance del análisis de los involucrados

Fuente: elaboración propia. 4

El análisis de los involucrados es una etapa de la Metodología que no es obligatoria para la hechura de Programas federales de acuerdo con Guía para el Diseño de la Matriz de Indicadores para Resultados (SHCP, 2016), sin embargo, en el Manual de la CEPAL “Metodología del marco lógico para la planificación, el seguimiento y la evaluación de proyectos y programas” si se contempla como parte de la MML. Por esta razón, en función del problema central planteado se propone abordar la siguiente etapa en la MML denominada análisis de involucrados.

DIPLOMADO • PRESUPUESTO BASADO EN RESULTADOS 2019

69

En el análisis de involucrados se requiere la identificación de tres elementos, mismos que se resumen en la Figura 7.23. Figura 7.23 Elementos a identificar para hacer el análisis de involucrados

Fuente: elaboración propia.

Una vez identificados y caracterizados los actores, se requiere agruparlos o categorizarlos de acuerdo con sus respectivos intereses, procurando conformar categorías de actores con intereses lo más homogéneos posibles. Para esto, se recomienda utilizar la técnica del mapa de involucrados (o mapa de actores), que permite visualizar y agrupar a los actores en categorías de acuerdo con sus intereses y posibles posiciones respecto del Programa a desarrollar. La construcción del mapa de involucrados considera primeramente el visualizar a todos los posibles involucrados para posteriormente agruparlos en distintas áreas de interés. La definición de los intereses se hará en función del problema a enfrentar, pudiendo definirse una tipología de intereses para ubicar a cada actor en algunos de los tipos definidos tal como se muestra en la Figura 7.24.

DIPLOMADO • PRESUPUESTO BASADO EN RESULTADOS 2019

70

Figura 7.24 Tipología estándar para la agrupación de involucrados

Fuente: elaboración propia.

Una vez identificados y listados los actores, según su categoría, se recomienda hacer una tipología ad-hoc al problema con no más de cuatro opciones, ubicando a cada actor en una de éstas. Luego, deben agruparse aquellos con el mismo tipo de interés para identificar los grupos con intereses similares. Con el objeto de resolver a futuro con cuáles actores debemos trabajar en la implementación del Programa, se requiere efectuar una valoración de sus expectativas y fuerzas, de modo que podamos definir su relevancia o prioridad, en términos de su capacidad de influencia en el problema y, por tanto, en su resolución mediante el Programa a desarrollar. Para este análisis, se recomienda utilizar una herramienta denominada Matriz de Expectativas-Fuerzas, también llamado método Team Up5. Esta herramienta, junto con el mapa de involucrados, permite estimar la fuerza de cada actor, en términos de su poder e interés en ejercerlo. En la Figura 7.25 se presenta la forma como se construye la matriz de expectativas – fuerzas. En la primera columna se deberán vaciar cada uno de los actores o grupo de actores que se identificaron previamente. En la segunda columna denominada Interés/Expectativas se señalan cuáles son los intereses o qué esperan cada actor o grupo, adicionalmente se determina si éstos están a favor o en contra con relación al Programa o proyecto. Además,

5

En el año 1999 la empresa Team Technologies, Inc. en cooperación con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), creó un programa de computación para la administración del ciclo de proyecto denominado Team Up PCM, basado en el Método de Marco Lógico.

DIPLOMADO • PRESUPUESTO BASADO EN RESULTADOS 2019

71

es importante describir el interés de cada actor respondiendo a la pregunta ¿por qué le interesa? Figura 7.25 Matriz de expectativas – fuerzas

Fuente: elaboración propia.

Las siguientes tres columnas que son “Importancia para la operación del Programa (A)”; “Fuerza para defender intereses (B)” y “Calificación” tendrán un valor numérico. A las dos primeras se les asignará un valor del 1 al 3 siendo el 1 baja, 2 media y 3 alta. En la “Importancia para la operación del Programa” se otorga un valor conforme a la relevancia del actor en cuestión para la operación del Programa. En “Fuerza para defender intereses” se otorga un valor a la fuerza para defender intereses del proyecto. Finalmente, en la columna de “Calificación” se establece el resultado de multiplicar los valores asignados en las columnas 3 y 4 para cada actor. La calificación otorgada permite categorizar el poder que tiene cada actor analizado para ejercer una acción efectiva en función de sus intereses. En la Figura 7.25 se muestra el ejemplo de una calificación de dos involucrados, donde las medianas empresas muestran su interés “en favor” teniendo una máxima importancia pues son las beneficiarias del Programa; su fuerza se considera con 2. Al final, la herramienta le otorga 6 puntos, con lo cual se califica como un involucrado clave en el desarrollo del futuro proyecto. Después de calificar y clasificar a todos los involucrados, el equipo de diseño debe manifestar la viabilidad que podría tener el proyecto, en función de su análisis de involucrados.

DIPLOMADO • PRESUPUESTO BASADO EN RESULTADOS 2019

72

Ejemplo 5. Análisis de involucrados en el caso de deserción escolar en el nivel medio superior Con los elementos proporcionados por el diagnóstico se procede a llevar a cabo el análisis de involucrados para el Programa que se está diseñando. El primer paso que el equipo multidisciplinario lleva a cabo es la identificación de actores, roles y posiciones. En la Figura 7.26 se resumen estos actores para posteriormente describir su rol y posición. Figura 7.26 Actores involucrados en el caso de deserción escolar

Fuente: elaboración propia.

DIPLOMADO • PRESUPUESTO BASADO EN RESULTADOS 2019

73

La Dirección de Educación Media de la Subsecretaría de Educación Estatal es el actor interno que tendrá la función de ser la Unidad Responsable de la implementación del Programa y tiene el completo apoyo de la Subsecretaría de Educación Estatal de la cual depende. Su posición es de alto interés y cooperación ya que tiene la función de impulsar el Programa. Un segundo actor interno es la Dirección de Fortalecimiento Educativo, la cual participa en el equipo multidisciplinario para la creación del Programa. Su función es apoyar a la de Educación Media ya que tiene interés en todas aquellas medidas que fortalezcan la educación en los distintos niveles existentes. Su posición es de cooperación e impulso del Programa. El tercero es la Dirección de Educación Indígena la cual es parte de otra subsecretaría pero fue invitada para garantizar que el Programa contemple las necesidades específicas de los pueblos indígenas del Estado. Su posición también es de cooperación e impulso del Programa. La Dirección de Programación y Presupuesto y la Dirección de Planeación de la Subsecretaría de Planeación Educativa son otros dos actores internos de la Secretaría que participa en el equipo multidisciplinario para la creación del Programa. Su función es garantizar que éste tenga un buen diseño de acuerdo con la MML. La Secretaría de Economía y del Trabajo del Estado de Chiapas se consideró en el análisis de involucrados porque a pesar de ser un actor externo, puede tener ciertas afectaciones producto de los Programas de la Secretaría de Educación ya que de esta última depende la formación de una importante proporción de la mano de obra que en el corto y mediano plazo accederá al mercado laboral. La posición de este actor es de cooperación y vigilancia de los intereses de su sector. La Subdirección de Salud de la Mujer y la Subdirección de Programas Preventivos de la Secretaría de Salud del estado de Chiapas son actores externos con los que se tiene pensado hacer un convenio intersectorial para realizar campañas de prevención del embarazo adolescente. La posición de estos actores es de cooperación ya que en su propia planeación se encuentra la prevención del embarazo adolescente por lo que se ven beneficiados por este ejercicio de intersectorialdad. El personal de los planteles de educación media superior es un actor interno que tendrá a su cargo una parte importante de la implementación del Programa. Está conformado por los directores de los planteles, el personal administrativo y los profesores. A pesar de ser empleados de gobierno, tienen una fuerza importante porque pueden optar por no cooperar para la implementación del Programa, afectando así el cumplimiento de las metas. La posición de este actor en la forma es de cooperación, sin embargo su posición puede cambiar si el trabajo que se les asigna supera sus capacidades de gestión. Los padres de familia son actores externos muy importantes porque la mayoría de los estudiantes todavía son menores de edad. Si alguno de los componentes del Programa va en contra de sus valores o tradiciones se pueden convertir en un oponente importante. La posición de este actor es de beneficiario indirecto y de vigilante de que el Programa sea lo que consideran adecuado para sus hijos.

DIPLOMADO • PRESUPUESTO BASADO EN RESULTADOS 2019

74

Los estudiantes de educación media superior son actores externos de gran relevancia ya que son los beneficiarios directos del Programa. Si alguno de los componentes del Programa no es de su agrado tienen la fuerza para frenarlo o de exigir que se ajuste a sus exigencias. La posición de este actor es de receptor directo de los beneficios del Programa por lo que es de total interés. Los jóvenes en edad de educación media superior que se encuentran desocupados y aquellos que no estudian pero trabajan son actores que gracias al Programa pudieran reincorporarse a la educación media superior porque de alguna forma se ven solventados los problemas que hicieron que la abandonara. La posición de estos actores es neutra pudiéndose tornar de interés. Los estudiantes y padres de familia de educación básica son actores que en un futuro podrían ser beneficiarios directos o indirectos del Programa. La implementación del mismo podría servir como impulso para que los jóvenes de educación básica decidan inscribirse a la media superior. La posición de estos actores es también neutra pudiéndose tornar de interés. Los proveedores estatales de servicios alimentarios son aquellas empresas del sector privado que podrán obtener contratos para atender la parte alimentaria del Programa. Entre menos proveedores locales hayan en Chiapas su poder de negociación será mayor ya que el estado no tendrá muchas opciones de contratación. Tienen una posición de interés en la implementación del Programa. Finalmente, se identificó a los estudiantes de educación media superior federal o privada como actores externos que están recibiendo educación de este nivel por medio de otro esquema distinto al estatal. Su posición es neutra pudiéndose tornar en activa si deciden pedir que se iguale el Programa para su esquema educativo. Al concluir este análisis, el equipo multidisciplinario tiene los elementos para clasificar a los involucrados en el Programa, mismos que se describen en la Figura 7.27. Como aliados se encuentran todas las direcciones de la Secretaría de Educación ya que todas tienen la intención de impulsar en mayor o menor medida el Programa. También se tiene a algunos actores externos como los investigadores de la Universidad Autónoma de Chiapas y las direcciones de la Secretaría de Salud. Los beneficiarios y sus padres se encuentran también como parte de los aliados al igual que las empresas de servicios alimentarios que podrán obtener contratos para prestar el servicio. Los actores neutros tienen la característica de que pueden tornarse en interesados u oponentes según el caso. En esta situación se encuentran los jóvenes desocupados o que trabajan ya que con el Programa podrían considerar continuar con sus estudios. Los estudiantes y padres de familia de educación básica son neutros peor en cuanto pasen al siguiente grado se convertirán en interesados. Finalmente, la Secretaría de Economía y del Trabajo del estado de Chiapas se ve afectada por lo que se mantiene al tanto pero no participa de forma activa a menos que vea uno de sus intereses afectados. Con respecto a los oponentes, se encontró que hay uno muy fuerte y dos que son aliados pero que se pueden tornar en oponentes.

DIPLOMADO • PRESUPUESTO BASADO EN RESULTADOS 2019

75

Figura 7.27 Agrupación de involucrados en el caso de deserción escolar

Fuente: elaboración propia.

El principal oponente es el personal de los planteles de educación media superior, ya que la mayor parte de las acciones que implicaría la implementación del Programa las llevarían ellos. En última instancia, si no se hace una adecuada negociación con ellos, incluso se podrían ir a huelga colapsando así toda la educación media superior estatal generando afectaciones mucho más grandes que la inexistencia del Programa. En este caso se tendría que negociar algún beneficio o incentivo que genere los menores costos posibles y que hiciera que el personal de los planteles estuviera de acuerdo con implementar el Programa. Lo ideal sería incrementar su salario o abrir nuevas plazas, pero eso generaría costos monetarios. Lo que se puede hacer también es otorgarles más días de vacaciones u otorgarles un día a la semana en el que salieran más temprano. En todo caso será necesario contar con un experto negociador que pueda llegar al mejor acuerdo posible. En la experiencia de los implementadores, en muchas ocasiones los beneficiarios o los padres de éstos se tornan en oponentes cuando existe algo en el Programa que no les parece. Por ejemplo, puede haber cierto grupo de padres que no estén de acuerdo con que sus hijos tomen talleres de educación sexual o que asistan a sesiones informativas sobre ese tema ya que desde su punto de vista, esto es amoral y pone en riesgo los valores y buenas costumbres. Como este es un tema de creencias puede tornarse en una situación crítica que desemboque en toma de instalaciones o algún otro tipo de protesta. A diferencia

DIPLOMADO • PRESUPUESTO BASADO EN RESULTADOS 2019

76

de la estrategia a seguir con el personal de los centros educativos, en este caso es recomendable instaurar mesas de trabajo con los padres de familia para conocer cuál es su punto de vista y cuáles son sus necesidades para que sus valores no se vean amenazados. La última parte del análisis de involucrados consiste en la elaboración de la matriz de expectativas – fuerzas para conocer a cada actor en términos de su poder e interés en ejercerlo. A continuación se presentan los resultados en el Cuadro 7.4. Cuadro 7.4 Análisis expectativas – fuerzas en el caso de deserción escolar

Escala: 1 = baja, 2 = media, 3= alta. Fuente: elaboración propia.

DIPLOMADO • PRESUPUESTO BASADO EN RESULTADOS 2019

77

Como resultado del análisis se encontró que los actores más relevantes y con más fuerza para defender sus intereses son Unidad Responsable del Programa, los beneficiarios y sus padres. Sobre los últimos dos, se analizó su faceta en favor y en contra, encontrando que en ambos casos tienen mucha importancia y mucha fuerza para defender sus intereses. Con respecto al personal de los planteles de educación media superior que muy probablemente estará en contra del Programa, se encuentra que si bien tiene fuerza, esta es media, ya que existen mecanismos para compensar el trabajo extra que van a llevar a cabo.

DIPLOMADO • PRESUPUESTO BASADO EN RESULTADOS 2019

78

Tema 4. Construcción del Árbol de Objetivos En esta etapa de la MML se realiza una proyección de la situación futura deseada que se alcanzará a partir de la atención o solución del problema central mediante un Programa. Lo anterior, se ilustra en la Figura 7.28. Figura 7.28 Ejemplo de proyección de la situación deseada

Fuente: elaboración propia.

Para efectos de definir la situación futura a lograr, se desarrolla el análisis de objetivos, a través del Árbol de Objetivos. Este último, es una representación de la situación esperada, en caso de que el problema se resolviera. Para construirlo, se partirá del Árbol del Problema y se buscará plantear la situación contraria, es decir, las condiciones negativas se expresarán en forma positiva tal como se muestra en la Figura 7.29. Es importante considerar que, si en la elaboración del Árbol del Problema se siguieron las recomendaciones presentadas en el tema anterior, el proceso de expresar de forma positiva las condiciones negativas será sencillo. Si, por el contrario, las expresiones positivas no tienen sentido o no están relacionadas de forma vertical, será necesario regresar a revisar lo planteado en el Árbol del Problema.

DIPLOMADO • PRESUPUESTO BASADO EN RESULTADOS 2019

79

Figura 7.29 Comparación y adecuación del Árbol del problema y el Árbol de objetivos

Fuente: elaboración propia.

Tal como se puede observar, el problema central se convertirá en la solución al problema o situación deseada; cada una de las causas se convertirá en un medio para lograr dicha solución; y cada uno de los efectos se convertirá en los fines una vez solucionado el problema. Por medio del Árbol de Objetivos se busca lo siguiente:    

Describir una situación favorable que podría existir después de solucionar el problema (situación futura). Identificar y clasificar los objetivos por orden de importancia. Identificar las relaciones medios-fines entre los objetivos. Visualizar estas relaciones medios-fines en un diagrama (Árbol de objetivos).

En la definición de medios y fines, se consideran directos o principales aquellos que derivan directamente del problema y ofrecen la posibilidad de desagregarse analíticamente en medios y fines indirectos o secundarios; de éstos últimos resultan derivaciones analíticas que ayudan a explicar en detalle las causas y efectos directos o primarios. En la Figura 7.30 se presentan los pasos a seguir para elaborar el Árbol de Objetivos y para que la alineación establecida en el Árbol del Problema se conserve.

DIPLOMADO • PRESUPUESTO BASADO EN RESULTADOS 2019

80

Figura 7.30 Pasos a seguir para la elaboración del Árbol de Objetivos

Fuente: elaboración propia.

Se recomienda empezar el Árbol de objetivos desde arriba y continuar hacia abajo. Debido a que el Árbol de objetivos muestra las relaciones medios-fines (en lugar de las relaciones causas-efectos que muestra el Árbol del problema), es mejor identificar primero los fines y luego los medios para alcanzar o producir esos fines. Si todas las acciones o medios señalados en el Árbol de objetivos son relevantes y pertinentes para resolver el problema identificado, es necesario tener en cuenta las consideraciones descritas en el Cuadro 7.5. Cuadro 7.5 Consideraciones para la solución del problema

Fuente: elaboración propia.

DIPLOMADO • PRESUPUESTO BASADO EN RESULTADOS 2019

81

Ejemplo 6. Construcción del Árbol de Objetivos en el caso de deserción escolar en el nivel medio superior En la siguiente sesión, el equipo multidisciplinario que está abordando el tema de la deserción escolar en el nivel medio superior procede a construir el Árbol de Objetivos. Para ello se cambia la redacción del problema central y de cada una de las causas, quedando todos ellos como condiciones positivas. En la Figura 7.31 se describen uno a uno estos cambios, sin embargo en la práctica los cambios se pueden hacer de forma directa tal como se muestra en la Figura 7.32. Se comenzará con los niveles superiores y se concluirá con los inferiores. Figura 7.31 Transformación de problemas a objetiv

Fuente: elaboración propia.

DIPLOMADO • PRESUPUESTO BASADO EN RESULTADOS 2019

Figura 7.32 Construcción del Árbol de Objetivos con base en el Árbol del Problema

82

DIPLOMADO • PRESUPUESTO BASADO EN RESULTADOS 2019

83

Tal como se puede observar en ambas figuras, el cambio de condiciones negativas a condiciones positivas se hizo con bastante sencillez, esto porque desde un inicio se cuidó la lógica vertical del Árbol del Problema. En la Figura 7.31 se marcó en otro color las palabras que cambiaron para poder contar con esta condición positiva. Si se observa con detenimiento, solo se hicieron ajustes mínimos. Aun así vale hacer la pena algunos comentarios. Por ejemplo, la causa “bajos ingresos familiares” pasó a ser “incremento en los ingresos familiares”. El opuesto a bajos ingresos sería altos ingresos, sin embargo el Programa no tiene la ambición de resolver el problema de ingresos de la familia y mucho menos volverlos altos. La meta del Programa es que estos ingresos sean suficientes de tal forma que los jóvenes puedan ir a la escuela. Como consecuencia, en el Árbol de Objetivos se tiene como “incremento”, palabra que es más cercana a los objetivos del Programa. En el caso de la causa “información insuficiente sobre educación sexual y planificación de vida” su opuesto hubiera sido “información suficiente sobre educación sexual y planificación de vida”; sin embargo, una de las expertas en temas de embarazo adolescente apuntó que más que información suficiente, lo que necesitan las y los jóvenes de la educación media superior es información adecuada. En este caso se aplicó directamente el cambio. En este caso, lo más recomendable es que se haga el cambio desde el Árbol del Problema para garantizar que no hubo una pérdida de alineación entre los elementos que lo conforman. Una vez hecho la adecuación de condición negativa a condición positiva, el equipo multidisciplinario hace una lectura nuevamente para verificar que la “lógica vertical” tiene sentido. Para hacer la lectura de la alineación en esta ocasión se tomará la tercera raíz; de todas formas la lectura tiene que funcionar para cada una de las raíces. Si existe un mayor vínculo entre el sector empresarial y el educativo, entonces los jóvenes tendrán un mayor interés por concluir y continuar con sus estudios, con este mayor interés, entonces los jóvenes del nivel medio superior del Estado continuarán con sus estudios. Si continúan con sus estudios, entonces disminuirá el rezago educativo y los jóvenes tendrán las competencias necesarias para ingresar al mercado laboral formal, esto hará que disminuya en número de personas dedicadas a trabajos en el sector informal lo cual, al final, generará que los jóvenes tengan mejores oportunidades de desarrollo en el estado de Chiapas. Después de verificar cada una de las raíces y ramas y de observar que todo tiene sentido, damos por concluida la transformación del Árbol del Problema a Árbol de Objetivos.

Antes de pasar a la conformación de la Matriz de Indicadores para Resultados, será necesario hacer dos procesos más: la identificación de acciones y la selección de alternativas, mismas que se abordan en el Tema 5.

DIPLOMADO • PRESUPUESTO BASADO EN RESULTADOS 2019

84

Tema 5. Identificación de acciones y selección de alternativas La cuarta etapa de la Metodología de Marco Lógico es la selección de alternativas. En esta se configuran las alternativas de solución viables, pertinentes y comparables, escogiendo la mejor de acuerdo con los criterios que se definan. Sin embargo, antes de llevar a cabo el proceso de selección de alternativas vale la pena hacer una revisión general del Árbol de Objetivos para garantizar que éste tiene los elementos que serán los Componentes y Actividades de la MIR. Cabe destacar que la identificación de acciones no es una de las etapas de la Metodología, sin embargo, producto de la experiencia en la aplicación de la misma, se sugiere ampliamente que se lleve a cabo. La razón por la cual la identificación de acciones se hace antes que la selección de alternativas es porque en esta última se ponderarán las distintas soluciones que se pueden implementar, por lo que es importante que se conozca qué acciones se tendrán que hacer para lograr los Componentes.

Identificación de acciones Más adelante, en la etapa de la metodología en la cual se construye la MIR, los Componentes y las Actividades, que son los dos niveles inferiores de la Matriz, se definirán con base en los medios directos e indirectos. Generalmente, los medios directos serán nuestros Componentes, es decir los bienes o servicios a entregar por el Programa; y los medios indirectos serán las Actividades que se deberán realizar para poder hacer la entrega de dichos bienes o servicios. Sin embargo, muchas veces nos encontramos que nuestros medios directos o indirectos no tienen las características para conformarse como Componentes y Actividades. Por esta razón, es importante hacer una nueva revisión para identificar si los medios que conforman la MIR pueden convertirse en Componentes y Actividades. Esta revisión la haremos directamente haciendo uso del ejemplo de deserción escolar en el nivel medio superior.

Ejemplo 7. Definición de acciones en el Árbol de Objetivos en el caso de deserción escolar en el nivel medio superior Cuando el equipo multidisciplinario del estado de Chiapas concluye su Árbol de Objetivos, se da cuenta que sus causas directas no parecen ser Componentes y sus causas indirectas no parecen ser Actividades para lograr la reducción de deserción escolar. Por esta razón comienzan a analizar cada una de las ramas de su Árbol. En el primer caso se tiene como causa directa la “imposibilidad de mantener los gastos escolares” y como indirecta el “incremento de los ingresos familiares”. Viéndolo desde esa perspectiva, el personal de la Dirección de Planeación y Programación comenta

DIPLOMADO • PRESUPUESTO BASADO EN RESULTADOS 2019

85

que ninguno de los dos parecen ser bienes o servicios para entregar a la población objetivo, que son los jóvenes. Por esta razón, es necesario que regresen a revisar la información del diagnóstico y retomar las discusiones iniciales para identificar qué se necesita para incrementar los ingresos familiares y con ello la posibilidad de mantener los gastos escolares. Producto de esta reflexión se llega a la conclusión que es necesario contar con un Programa de becas y un comedor subsidiado. Entonces, todos por unanimidad acordaron que esos dos serían los Componentes de su Programa, los cuales ya tienen la forma de bienes o servicios para entregarse a la población objetivo. Para poder contar con un Programa de becas será necesario primeramente hacer un estudio socioeconómico para elegir a los jóvenes que requieran las becas; y entregar las becas en tiempo y forma. De esta forma se definen ambas acciones como Actividades para que pueda darse el Programa de becas. Por su parte, para contar con un comedor subsidiado se debe hacer un concurso para elegir a la empresa proveedora del servicio y servir platos de comida caliente diariamente. Entonces se definen ambas cosas como Actividades para que se pueda llevar el Programa de comedor subsidiado. De esta forma el proceso se repite para cada uno de las ramas del Árbol de Objetivos dando como resultado lo que se presenta en la Figura 7.33. Es importante considerar que en la Figura solo se incluye la parte inferior del Árbol de Objetivos. Figura 7.33 Identificación de productos y acciones derivados del Árbol de Objetivos

Fuente: elaboración propia.

DIPLOMADO • PRESUPUESTO BASADO EN RESULTADOS 2019

86

A parte de la incorporación de estos nuevos elementos, personal de la Secretaría de Educación enfatiza en la importancia continuar con la Metodología pero haciendo uso de un lenguaje inclusivo en el cual se reconozca como población objetivo a los y las jóvenes. Después de una discusión sobre lingüística se determina que el reconocimiento de las mujeres como parte del problema en nada afecta a la metodología por lo que se aprueba. De esta forma se tiene un nuevo Árbol de Objetivos ajustado en el que solo se quedan los dos niveles más inferiores. Este árbol se presenta en la Figura 7.34. Figura 7.34 Árbol de Objetivos después de la identificación de acciones

Fuente: elaboración propia.

El equipo multidisciplinario procede a hacer una revisión de la lógica vertical de abajo hacia arriba para ver si todos los elementos del Árbol de Objetivos ajustado son correctos. Aquí solo se revisarán los niveles inferiores ya que son aquellos que sufrieron cambios. Si se “realizan estudios socioeconómicos” y se “entregan becas a los y las jóvenes” entonces se tendrá un “Programa de becas escolares”. Correcto. Si se “lleva a cabo un concurso para seleccionar proveedores” y se “entregan platos de comida caliente” entonces

DIPLOMADO • PRESUPUESTO BASADO EN RESULTADOS 2019

87

se tendrá un “Programa de comedor subsidiado”. Correcto. Si se llevan a cabo “talleres sobre educación sexual y planificación de vida” y se realizan “campañas de planificación familiar” se tendrá una “estrategia de educación sexual en el nivel medio superior”. Correcto. Si se realizan “convenios con empresas” y se imparten “talleres de especialización técnica” entonces se tendrá un “Programa de vinculación con el sector privado”. Correcto. Como resultado de la lectura de la lógica vertical, se llega a la conclusión de que existe coherencia en el primer nivel del Árbol. Ahora se procederá revisar la causalidad del siguiente nivel. Si se lleva a cabo el “Programa de becas escolares”; el “Programa de comedor subsidiado”; la “estrategia de educación sexual en el nivel medio superior” y el “Programa de vinculación con el sector privado”, entonces “los y las jóvenes del nivel medio superior del Estado continúan con sus estudios. Correcto. Al parecer todos ajustes realizados no afectaron la lógica vertical por lo que se puede proceder con la selección de alternativas.

Selección de alternativas Tal como se mencionó previamente, en el análisis o selección de alternativas se lleva a cabo un proceso de selección de las soluciones que son más viables y que generarán los mayores beneficios para la población objetivo o área de enfoque al menor costo posible. En la Figura 7.35 se presentan las acciones a realizar para llevar a cabo el análisis de alternativas. Por su parte, en el Cuadro 7.6 se presentan los distintos aspectos que se deben considerar para examinar las distintas acciones propuestas. Figura 7.35 Acciones para realizar el análisis de alternativas

Fuente: elaboración propia.

DIPLOMADO • PRESUPUESTO BASADO EN RESULTADOS 2019

88

Cuadro 7.6 Aspectos a examinar en las acciones propuestas

Fuente: elaboración propia.

Más adelante veremos como el primer y el tercer aspecto se vinculan fuertemente; y la mejor alternativa será la que tenga un mayor nivel de incidencia y que a su vez sea la más factible. Adicionalmente, si en la verificación de incidencia, se encuentra que dos estrategias propuestas como alternativas no son excluyentes, entonces es probable que ambas se refuercen para el cumplimiento del objetivo. Y si ambas son de incidencia significativa en el logro del resultado esperado, deberían plantearse como Componentes de la alternativa planteada. Debe tenerse presente que una vez concluido el proceso de análisis, no se debe dar por terminada la labor, ya que siempre debe ser posible incorporar nuevas alternativas que sean complementarias y que permitan dar solución a la problemática identificada. Entonces, se deben configurar alternativas para analizar su nivel de incidencia en la solución del problema y priorizarlas de acuerdo con el orden de ocurrencia en el desarrollo del Componente. También será necesario agrupar acciones complementarias y definir alternativas entre grupos de acciones sustitutas. De este modo, se trata de verificar la factibilidad de cada alternativa y seleccionar una con base en criterios concertados entre los participantes del diseño. Para estos efectos, puede utilizarse la Matriz de alternativas que se presenta en la Figura 7.36, aunque los factores a considerar dependerán de la naturaleza de cada problema.

DIPLOMADO • PRESUPUESTO BASADO EN RESULTADOS 2019

89

Figura 7.36 Matriz de alternativas

Fuente: elaboración propia.

Cabe señalar que el sentido de la técnica de análisis y selección de la mejor alternativa es definir y evaluar una serie de factores y aspectos que no necesariamente pueden ser llevados a términos monetarios o que, al trabajarlos cuantitativamente, requieren de desarrollos complejos y largos, los cuales a nivel de perfil o pre factibilidad de un Programa o proyecto no se justifican. En esta técnica, después de haberse definido y analizado el problema central y la situación futura a alcanzar por medio de su solución (definición de medios), se procede a generar las alternativas de solución, teniendo claro cuáles pueden ser las diferentes implicaciones que estas alternativas tienen en los diversos aspectos que conforman un Programa. Para ello, se recurre a analizar los diferentes factores que inciden en el desarrollo

DIPLOMADO • PRESUPUESTO BASADO EN RESULTADOS 2019

90

del Programa, los que se expresan como criterios de selección entre las alternativas identificadas. Cabe señalar que las alternativas seleccionadas deben ser comparables, en el sentido de que contribuyan en forma similar a los objetivos del Programa o proyecto. En este contexto, y suponiendo que se identifica un número reducido de alternativas de solución, corresponde realizar los pasos que se describen en la Figura 7.37. Cabe mencionar que no se recomienda definir máximo tres alternativas para que la metodología sea funcional. Figura 7.37 Pasos a seguir en el análisis de alternativas

Fuente: elaboración propia.

De manera complementaria, se puede realizar un ejercicio más exhaustivo para el análisis y selección de la mejor alternativa, con base en criterios desagregados en indicadores, a los que se les asignan puntajes distribuidos de acuerdo con la importancia otorgada a cada una de éstas. Este ejercicio consiste en distribuir un total de puntos entre las distintas alternativas identificadas, considerando diferentes aspectos relacionados con el Programa, expresados en criterios de selección, desagregados en indicadores con sus respectivos puntajes. Así, por ejemplo, se pueden definir criterios desde un punto de vista técnico, social, financiero, económico y de gestión; desagregados en indicadores específicos, que resultan fundamentales para un adecuado diseño y ejecución del Programa o proyecto, a fin de maximizar los impactos esperados del mismo. La definición de los criterios e indicadores, con su correspondiente asignación de puntaje, debe realizarse en forma participativa, con base en una propuesta del equipo técnico. Las alternativas resultantes deben ser analizadas con relación al espacio geográfico y socioeconómico al cual están referidas, con el fin de especificar mejor el problema y de

DIPLOMADO • PRESUPUESTO BASADO EN RESULTADOS 2019

91

seguir verificando su factibilidad y pertinencia, como soluciones adecuadas al problema. Luego serán objeto de un desarrollo básico y de una evaluación correlativa para seleccionar la que mejor resuelva el problema y garantice el uso más eficiente de los recursos que le sean asignados. Ejemplo 8. Selección de alternativas en el caso de deserción escolar en el nivel medio superior En la última versión que se trabajó del Árbol de Objetivos se cuenta con la entrega de cuatro productos, estos son el Programa de becas; el Programa de comedor subsidiado; la estrategia de educación sexual en el nivel medio superior; y el Programa de vinculación con sector privado. A pesar de que la recomendación es que solo se analicen 3 elementos, se insiste que la matriz de alternativas puede funcionar con 4 elementos y así se hace creando una escala del 1 al 4 siendo el 1 el peor y el 4 el mejor. En el Cuadro 7.7 se describe el resultado de este análisis. Cuadro 7.7 Análisis de las alternativas en el caso de abandono escolar

Fuente: elaboración propia.

DIPLOMADO • PRESUPUESTO BASADO EN RESULTADOS 2019

92

Si bien ya contamos con el resultado, es importante que se haga una revisión de la forma como se asignaron los valores para cada uno de los criterios. Por lo que se abordarán los tres primeros para ejemplificar cómo funciona el ejercicio de ponderación. En los costos de implementación se considera el esfuerzo de las autoridades educativas para lograr la entrega del producto. En este caso, el más sencillo es la educación sexual ya que con los mismos profesores de biología y educación para la salud se pueden llevar a cabo los talleres. Adicionalmente, las campañas de planificación familiar se coordinan sin mucha dificultad con el sector salud. Todo esto lleva a que sea la alternativa que menos costos implica. Con respecto al comedor subsidiado la idea es que sean proveedores externos los que provean el servicio por lo que tampoco representan muchos costos de implementación. De acuerdo con las actividades identificadas para la entrega de becas esta alternativa implica un mayor costo de implementación ya que se tiene que hacer el padrón de beneficiarios, seleccionar a los jóvenes que participarán en el Programa y darle seguimiento a su desempeño. Finalmente, se considera que el caso más complicado es el de la vinculación con el sector privado ya que esto requiere negociaciones con distintas empresas, contratación de nuevo personal para los talleres e incluso la hechura de los Programas de estudios. Para el segundo criterio de valoración se determinó que la alternativa de educación sexual es la más económica ya que se puede hacer con recursos propios, que son los mismos profesores. Por su parte, las campañas se pueden hacer creando una sinergia con el sector salud. Con respecto a la entrega de becas, es importante recordar que los becarios no recibirán el dinero de forma directa, sino que laborarán medio turno para obtener el monto de la beca. Adicionalmente, el estado tuvo la posibilidad de obtener un recurso federal para cofinanciar las becas para los jóvenes. Estas características hacen que la segunda mejor opción en términos de financiamiento sean las becas. La vinculación con las empresas en sí no requiere financiamiento, sin embargo el acondicionamiento de las aulas y la contratación de profesores especialistas para impartir los talleres hace que esta alternativa ocupe el tercer lugar. Finalmente, para proporcionar el servicio de comedor subsidiado solo se cuenta con recursos propios por lo que el estado estaría pagando por la totalidad de las comidas calientes entregadas. Esto hace que sea la alternativa más costosa, recibiendo la calificación de 1. En el tiempo para obtener resultados se identifica que el comedor subsidiado es el que generará resultados más rápidos ya que los y las jóvenes podrán ver los beneficios de forma inmediata por ser lo más atractivo para ellos y ellas. Esto se debe a que sin ningún trámite de por medio y sin tener que realizar ninguna actividad adicional, recibirían el beneficio de la comida. La segunda mejor opción son las becas ya que al final de cuentas con esto se atienden los problemas económicos que muchas veces hacen que los

DIPLOMADO • PRESUPUESTO BASADO EN RESULTADOS 2019

93

estudiantes abandonen sus escuelas. La tercera alternativa será la vinculación con empresas ya que para que los estudiantes vean el beneficio de los acuerdos con el sector privado tendrán que inscribirse en el Programa, tomar los cursos y posteriormente encontrar trabajo. Finalmente, el que se consideró que tardaría más tiempo para obtener resultados es la educación sexual ya que al ser una cuestión preventiva, los resultados se van a observar hasta el largo plazo. De acuerdo con el análisis de cada uno de los criterios se encontró que las mejores dos opciones son las becas y el comedor subsidiado y las dos peores son la educación sexual y la vinculación con empresas. Para la selección definitiva de las alternativas que serán parte del Programa no hay una regla escrita. Dependiendo de los recursos disponibles se elegirán las alternativas mínimas indispensables que llevarán al cumplimiento del objetivo central. El equipo multidisciplinario valora estos escenarios y decide quedarse con las tres primeras opciones postergando así el Programa de vinculación con sector privado. Entonces, para que este Componente se pueda realizar se deberán buscar nuevas sinergias con otros sectores, pero de ninguna manera se debe ser descartado.

Será a partir del Árbol de Objetivos que tendremos procederemos a construir la Matriz de Indicadores para Resultados (MIR). No obstante, es importante señalar que los pasos que se estudiaron en ésta lección son fundamentales e indispensables para aspirar a la construcción de una MIR adecuada. En la siguiente lección se abordarán los elementos que constituyen una MIR y los pasos para su elaboración a partir de lo estudiado en esta sección.

DIPLOMADO • PRESUPUESTO BASADO EN RESULTADOS 2019

94

DIPLOMADO • PRESUPUESTO BASADO EN RESULTADOS 2019