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Elecciones y sistemas electorales

Dieter

Nohlen

UNIVERSIDAD ALBERTO ' J J r t a f>¡"> BIBUOl

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Fundación Friedrich Ebert

Editorial Nueva Sociedad

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Indice Tercera edición 1995

Introducción

La primera y la segunda edición de esta obra han sido publicadas por la Friedrich Ebert Stiftung, Bonn, República Federal de Alemania

© Fundación Friedrich Ebert © Editorial N U E V A SOCIEDAD Apartado 61.712 Caracas, 1060-A, Venezuela Telfs.: (058-2) 2659975, 2 6 5 0 5 9 3 , 2 6 5 5 3 2 1 , 263189 Fax: (058-2) 2673397, Telex: 25163 ildis-vc. Edición al cuidado de Helena González Diseño de portada: Javier Fcrrini Fotocomposición: CíR AI K'OR I m p r e s o r a Venezuela ISHN X0 * 17 OKI X

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Importancia y función de las elecciones El concepto de elección Importancia de las elecciones Formas de participación política en la democracia pluralista Funciones de las elecciones Democracia defensiva y elecciones de apertura

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El derecho de sufragio y el proceso de democratización política El derecho de sufragio El proceso de extensión del sufragio democrático Causas y consecuencias de la extensión del sufragio

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Sistemas electorales: cuestiones claves ¿Qué concepto de sistema electoral? ¿Qué importancia tienen los sistemas electorales? ¿Qué efectos tienen los distintos sistemas electorales? ¿Qué interpretación se hace de los efectos de los sistemas electorales? ¿Qué enfoques se emplean para estudiar los sistemas electorales? ¿Qué terminología existe para comparar los sistemas electorales?

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Principios de representación y fórmulas de decisión 39 Principios de decisión: mayoría y proporcionalidad Efectos políticos de la fórmula mayoritaria Efectos políticos de la fórmula proporcional Comparación de los efectos políticos de las fórmulas mayoritaria y proporcional Principios de representación ¿Cuáles son los elementos básicos del sistema electoral mayoritario y del sistema proporcional? Los efectos políticos de los dos principios de representación Criterios para la evaluación de los dos principios de representación Elementos particulares de los sistemas electorales y sus efectos Distribución de las circ unscripciones electorales Candidatura, lumias do votación y de boletas electorales Realas paia ivali/ai la conversión do votos en escaños i aMftm i

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Introducción Tipos de sistemas electorales Una tipología de sistemas electorales Tipos de sistemas electorales y efectos políticos Representación proporcional personalizada: el sistema alemán Tipos de sistemas personalizados

93

Evaluación de los sistemas electorales Reflexiones preliminares Criterios de evaluación Una comparación de los seis tipos de sistemas electorales Una comparación binaria referida a un país concreto

113

Sociedad y sistemas electorales La sociedad como una variable de importancia Derechos políticos y representación colectiva Democracia, etnicidad y sistemas electorales Líneas de conflicto sociopolítico y sistemas electorales Sistemas electorales y representación de mujeres

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Política y sistemas electorales La reforma electoral: requisitos estratégicos para el debate Límites de la ingeniería política

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Los sistemas electorales presidenciales 143 Sistemas electorales presidenciales: un campo descuidado Los tipos de sistemas electorales presidenciales Evaluación de los sistemas electorales presidenciales: criterios y resultados Elecciones presidenciales y parlamentarias: su interrelación El factor presidencialismo Sistema electoral presidencial y etnicidad Los sistemas electorales municipales Niveles del sistema político y sistema electoral Sistemas electorales para alcaldes Sistemas electorales para concejos municipales

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El debate sobre la reforma electoral: diez recomendaciones

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Bibliografía

163

Este libro, que es una versión actualizada de la primera edición, publicada en 1984, intenta brindar al lector la información básica y los elementos de análisis y evaluación imprescindibles para poder opinar y discernir de manera informada en una materia tan controvertida como es la de los sistemas electorales. Cuando el libro fue publicado por primera vez, hice hincapié en la parte técnica de los sistemas electorales, dando a entender que todos los aspectos particulares, tan poco accesibles al ciudadano no especializado en la materia debido a su naturaleza terminológica, técnica y a veces matemática, tienen una gran importancia debido a su función política frecuentemente oculta. En aquella oportunidad sostuve que los sistemas electorales son tan importantes para la obtención del poder como los votos del electorado. Los aspectos relativos al sufragio y al sistema electoral son cuestiones de poder. En este sentido, basta recordar la lucha por el sufragio igual y universal que, desde la perspectiva de los países europeos de larga tradición democrática, comenzó con la revolución francesa y concluyó en nuestro siglo, cuando las mujeres y los hombres mayores de edad obtuvieron plenos derechos ciudadanos y se sanearon las prácticas electorales con el fin de garantizar la celebración de elecciones verdaderamente libres y competitivas. Recordemos también la lucha de sectores sociales y partidos políticos por un sistema electoral justo que asegurara una representación adecuada de los diversos intereses y opiniones del electorado en el parlamento. En todos los países hubo que luchar con igual persistencia por el reconocimiento de los principios de representación democrática, y en el caso de algunos países del tercer mundo, la lucha se une al anhelo de democracia o al de su consolidación. En esta nueva edición, mantengo la intención original de que, por un lado, el lector tome conciencia de la estrecha relación existente entre los procedimientos técnicos y las cuestiones de poder y, por otro, no se abstenga de estudiar una materia tan fundamental de la ciencia política aun cuando sea escaso su atractivo dada su naturaleza terminológica, técnica y matemática. Sin embargo, en los últimos diez años, el desarrollo de los sistemas electorales en el ámbito mundial, la creciente necesidad de actualizar las informaciones y adaptar las sistematizaciones y, finalmente, la mayor demanda de conocimientos de tipo social-tecnológico originada en la nueva ola de democratización de los sistemas políticos, me han impulsado a ampliar y reestructurar el libro. Por una parte, se ha expandido el marco de las materias particulares, por ejemplo, al tratar también los sistemas electorales presidenciales, puesto que un buen número de las nuevas democracias en vías de consolidación consta de sistemas presidenciales y no de sistemas parlamentarios. Por otra parte, se ha profundizado el estudio, al integrar en la sistemática electoral los sistemas electorales de reciente formación, lo quo llevó a mayores diferenciaciones de corte tipológico y a nuevos

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Introducción

alcances teóricos. Por último —y conforme con el renovado interés que han despertado, tanto en la política como en la ciencia política, las recetas en el campo de los sistemas electorales— se ha hecho más énfasis en la evaluación de los sistemas electorales, pero no tanto en el nivel de sistemas electorales individuales sino en el de tipos de sistemas electorales y sus variantes. De este modo, las reflexiones teóricas se acercan más al tipo de teorías operativas, de mayor utilidad en el debate sobre reforma electoral, tema al cual se le dedica un análisis especial y se llega a la formulación de diez recomendaciones a tener en cuenta en la discusión sobre la reforma electoral. Es obvio que los sistemas electorales, por su influencia en los sistemas representativos y en la selección de aquellos que toman las decisiones políticas, tienen cierta incidencia en la viabilidad de la democracia, su gobernabilidad y su consolidación. Así, en esta nueva edición, he querido complementar el enfoque del poder con el enfoque del orden político, opción que, tomada según tiempo y lugar, es capaz de asegurar libertad y justicia. A lo largo de los diez capítulos que componen este libro, se recorre el camino desde las informaciones básicas hasta las cuestiones más complejas de la metodología y los problemas evaluativos, pasando así revista a las materias claves en el estudio de los sistemas electorales. Al suministrar esta base de conocimientos, el libro procura colocar al lector en posición de comprender por sí mismo esto complicada materia. El primer capítulo se dedica a estudiar la importancia y las funciones de las elecciones, fenómeno institucional de la política tan frecuente en los Estados modernos como variable de acuerdo a las circunstancias políticas concretas. Esto torna imprescindible formular una definición del concepto de elección, que permita > estudiar su importancia y sus funciones en distintos sistemas políticos. Se concluye ] con una discusión sobre la relación entre elecciones y democracia, considerando situaciones donde las elecciones representan una amenaza para la democracia y situaciones donde las elecciones pueden servir para quebrar la estructura autoritaria de sistemas políticos no democráticos. En el segundo capítulo, se presenta una comparación de la evolución del sufragio y del proceso de democratización política en los países industrializados y en los países en vías de desarrollo. Tras exponer los principios del sufragio, se procede a analizar el proceso de extensión del sufragio democrático en los países industrializados y en los países del tercer mundo, diferenciándose entre democratización del sufragio y democratización del sistema político; finalmente, nos interesamos por las causas y consecuencias de la extensión del sufragio. El tercer capítulo se propone facilitar la comprensión de los sistemas electorales y transmitir, así mismo, las posiciones conceptuales y evaluativas que subyacen este estudio y que sirven de orientación al lector. A estos fines, y recurriendo a algunas precisiones terminológicas, reflexiones conceptuales y consideraciones evaluativas, se provee una introducción al lema de los sistemas electorales. Así, preguntemos acerca del concepto sistema electoral; la importancia y los electos de los sistemas electorales; la interpretación que se hace de dichos electos, y los enfoques existentes en la materia. También decidimos incluir aquí una breve alusión al problema de la icrminolorja empleada en distintos idiomas El cuarto capítulo es fundamental para la compicnsion de la estructura

Introducción

D

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conceptual del estudio de los sistemas electorales y para la confrontación de los principios de representación en términos evaluativos, dado que esto retoma el debate clásico sobre sistemas electorales y pone un énfasis especial en distinguir entre sistemas electorales, principios de representación y reglas o fórmulas de decisión, así como en determinar los efectos políticos de ambos principios de representación y los criterios que sirven para evaluarlos. En el capítulo quinto, abandonamos el mundo de los principios abstractos para ingresar en el campo verdaderamente técnico de los sistemas electorales, materia no menos indispensable para la comprensión de su estructura y funcionamiento, sobre todo si se considera que cada uno de los distintos elementos particulares ejerce efectos muy diferentes en el conjunto del sistema electoral y en el resultado de una elección. En el capítulo sexto, presentamos una tipología de los sistemas electorales que se encuentran ubicados en un nivel inferior a la dicotomía basada en los principios de representación. Esta tipología nos permite acercarnos más al mundo de los sistemas electorales concretos sin perder, no obstante, la capacidad de reducir de forma útil la enorme variedad existente que siempre se le exige a una tipología. A continuación, pasamos a describir el sistema electoral alemán de representación proporcional p e r s o n a l i z a d , el cual resulta particularmente interesante por la forma en que combina la proporcionalidad con una relación más personal entre votante y elegido y por el hecho de constituir un sistema modelo en los debates sobre reforma electoral. A partir de este sistema electoral, distinguimos tres tipos de sistemas personalizados que constituyen, de manera creciente, opciones a considerar en los procesos de reforma. En el capítulo séptimo, tras unas breves reflexiones preliminares sobre la evaluación de los sistemas electorales, exponemos cinco exigencias de funcionamiento que se le suelen plantear en la práctica a un sistema electoral. Con base en estas cinco exigencias, efectuamos una comparación sistemática de los seis tipos básicos de sistemas electorales presentados en el capítulo anterior. Con el doble propósito de introducir el factor contingente y de mostrar la importancia de las exigencias funcionales señaladas en función de un caso concreto, integramos, a continuación, un ejemplo de comparación entre dos sistemas electorales referida a un país en particular. En el capítulo octavo, invirtiendo el enfoque clásico, subrayamos la importancia de ciertas variables societales para el estudio de los sistemas electorales. En este sentido, distinguimos tres clases de fenómenos y los discutimos en relación con los sistemas electorales: etnicidad, líneas de conflicto sociopolíticas y género, es decir, representación de mujeres. En el capítulo noveno, introducimos el factor político como instancia fundamental en relación con los sistemas electorales, el cual desempeña un papel crucial en el proceso de reforma electoral. Luego, señalamos los límites que este factor le impone a la ingeniería política, los cuales pueden resultar relevantes para la evaluación de opciones concretas. Los capítulos décimo y undécimo se dedican respectivamente a los sistemas electorales presidenciales y municipales, un tema que ha adquirido creciente importancia ante la (re (democratización de varios países del tercer mundo, donde e s t a s cuestiones institucionales suelen relacionarse con los problemas de

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Introducción

profundización y consolidación de la democracia. Pese a su importancia, los sistemas electorales presidenciales son una materia muy poco estudiada. Aquí presentamos los tipos de sistemas electorales presidenciales y hacemos una evaluación de cada uno de ellos. Luego, pasamos a analizar la interrelación entre elecciones parlamentarias y presidenciales y destacamos, finalmente, la importancia del factor presidencialismo, como también del problema de la etnicidad. En cuanto a los sistemas electorales municipales, hacemos algunas observaciones sobre los niveles del sistema político y el sistema electoral, para presentar después los sistemas electorales para alcaldes y para concejos municipales, respectivamente. Dado el grado de complejidad de la materia y su carácter altamente político, el capítulo duodécimo culmina con diez recomendaciones orientadoras para la discusión sobre la reforma electoral. Una década después de la primera edición, se me presenta la oportunidad de revisar, actualizary ampliar el libro original. En esta labor han sidode muchaayuda Martín Lauga y Cindy Skach, a quienes expreso un especial reconocimiento. A Martín Lauga, además, por su asistencia en la elaboración de la versión castellana. Por otra parte, mi agradecimiento se dirige a varias instituciones que con sus recursos me apoyaron en el estudio de la materia. En este sentido, quisiera mencionar a la Fundación Alexander von Humboldt, al Electoral Assistance Unit de las Naciones Unidas y, de manera muy especial, a la Fundación Friedrich Ebert, cuyo aporte facilitó la realización de este libro.

Dieter Nohlen Heidelberg, julio de 1995.

Importancia y función de las elecciones

Difícilmente pueda hallarse en los Estados modernos otro fenómeno tan común como la celebración de elecciones. Una elección es un procedimiento por el cual los miembros de organizaciones y/o de la comunidad eligen representantes para ocupar cargos políticos. Al mismo tiempo, no hay fenómeno institucional en la política cuya importancia real varíe tanto como el de las elecciones. La idea general acerca del significado de las elecciones se refleja en la siguiente definición: las elecciones constituyen el método democrático para designar a los representantes del pueblo. Pero, ¿cómo se explica entonces que se celebren elecciones en todo tipo de países, incluso en aquellos que no son democráticos? He aquí la respuesta: las elecciones son una técnica para constituir cuerpos representativos y/o para delegar autoridad. Según esta d e f i n i c i o n e s elecciones pueden ser empleadas en lugar de otras técnicas (designación de representantes por sucesión, por oficio o por nombramiento) sin tener en sí mismas contenido democrático alguno. En otras palabras, las elecciones no son exclusivas de las democracias. En todas las democracias occidentales se celebraron elecciones mucho antes de que se hubiera impuesto el sufragio universal. Es decir, la utilización de elecciones como una técnica precedió el surgimiento de las democracias modernas. Incluso se celebran elecciones en sistemas políticos que no tienen una estructura democrática: un ejemplo clásico es el de los países que formaban el ex bloque soviético, donde la dominación de un partido (el Partido Comunista) estaba contemplada en sus respectivas Constituciones. Los órganos representativos en la Unión Soviética, la Hungría socialista y Rumania, por ejemplo, se constituían en intervalos regulares a través de elecciones; de igual manera ha ocurrido en el caso de regímenes autoritarios, donde el ejercicio del poder por el grupo dominante no se cuestiona; así en Portugal bajo Salazar, en Filipinas bajo Marcos, en Brasil bajo el régimen militar, e incluso el sistema autoritario en México, pueden servir para ilustrar esta situación. El hecho de que se celebren elecciones en sistemas políticos democráticos, autoritarios y totalitarios nos ljeva a concluir que: - el concepto de elecciones varía de acuerdo al tipo de sistema político; - la importancia de las elecciones no es la misma en los distintos sistemas políticos; - la función de las elecciones difiere de sistema en sistema.

Concepto de elección lis neeesatio distinguir ennceptuulmcnk* entre las elecciones celebradas en diferentes sistemas |x>lilu os, teniendo en cuenta el hecho de que en determinados

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Elecciones y sistemas

Importancia

electorales

países el electorado puede elegir entre varios partidos y tomar su decisión libremente, mientras que en otros sólo puede otorgar su voto a un partido único, ya que queda excluida la participación de otros. , Por lo tanto, la noción de elección implica necesariamente competencia y libertad de escoger entre distintas opciones: así, para poder ejercer realmente el sufragio, el votante tiene que poder elegir entre distintos candidatos o partidos políticos, entre distintas ideologías y programas.! Sólo cuando el votante tiene la posibilidad de elegir, como mínimo, entre dos alternativas, puede ejercer verdaderamente el sufragio. Además, tiene que tener la libertad para decidirse por cualquiera de ellas, de lo contrario estaríamos frente a elecciones sin opción (elections without choicc). La posibilidad y la libertad de elegir tienen que estar amparadas por la ley. Cuando se dan las condiciones mencionadas, se habla de elecciones competitivas. Cuando se le niega al votante la posibilidad y la libertad de elección, hablamos, en cambio, de elecciones no competitivas. Cuando existen restricciones de distinto tipo que limitan la posibilidad y la libertad de elección, hablamos de elecciones semicompctitivas. Al distinguir entre distintos tipos de elecciones de acuerdo con el grado de competitividad que permiten, aumenta la posibilidad de —a partir de las elecciones— sacar conclusiones acerca de la estructura de un sistema político. Sobre esta base, es posible establecer, a grandes rasgos, la siguiente clasificación: Elecciones competitivas Elecciones semicompctitivas Elecciones no competitivas

Sistemas democráticos Sistemas autoritarios. Sistemas totalitarios ,

En el fondo, esto distinción sólo refleja en forma sistemática lo que han llegado a comprender quienes han sido objeto de la dominación autoritaria o totalitaria en los distintos contextos históricos: el cambio fundamental en las condiciones que rigen un sistema político comienza por la celebración de elecciones competitivas. La ciudadanía no exige entonces únicamente elecciones, sino elecciones libres, que garanticen la libertad de elegir por parte de los ciudadanos entre las alternativas políticas que, también libremente, se presentan.

Importancia de las elecciones Comencemos por la pregunta acerca de la importancia de las elecciones en distintos sistemas políticos. Las elecciones en las democracias

liberales

Las elecciones constituyen la base del concepto de democracia liberal. Según la teoría democrática liberal, la clite política gobernante tiene que ser designada a través de elecciones. Esta concepciórt se basa en la estrecha relación entre elecciones y democracia: sin elcccioncs, sin competencia abierta por el poder político entre fuerzas sociales y agrupaciones políticas, 110 hay dcnux-racia pues las elecciones son la fuente de legitimación del sistema político.

y función de las elecciones

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Cuando un gobierno es fruto del sufragio universal y de elecciones libres, es reconocido como legítimo y democrático. Las elecciones son la fuente de legitimación del liderazgo político. Por lo tanto, las elecciones tienen una importancia crucial en las democracias occidentales. Como ya hemos señalado, la importancia de las elecciones desde el punto de vista teórico se basa en el concepto liberal de democracia. De acuerdo con este concepto, la democracia no acaba con la dominación política, pero intenta controlarlá mediante la división de poderes, la vigencia de los derechos humanos, el derecho de oposición y la oportunidad para la oposición de alcanzar el gobierno. En claro contraste con la idea liberal de democracia, el enfoque más radical de Rousseau asume que la dominación del hombre por el hombre puede y, por lo tanto, debe ser abolida completamente. Puesto que las elecciones no pueden cumplir con esta tarea, la teoría radical le atribuye a las elecciones mucha menor importancia que la concepción liberal de la democracia. Ahora bien, mientras que aún no se ha probado la viabilidad de la democracia radical, el concepto liberal se ha realizado plenamente en la práctica de las naciones occidentales industrializadas. Las elecciones son elemento fundamental de participación democrática en tas democracias occidentales.. No cabe duda de que las elecciones sólo representan una forma de participación política. Si distinguimos entre formas de participación constitucionalmente institucionalizadas, tenemos que referirnos, además, a distintas formas de consulta popular, como el plebiscito y el referendum. A través de estas instituciones, el votante decide entre un sí o un no, ya sea sobre unacuestión de materia política (p.ej., una ley para el aborto), o sobre una cuestión política personal, por lo general, sobre la permanencia en el cargo de un político determinado (p.ej., en Chile, cuando en 1988 se celebró un plebiscito para decidir sobre la permanencia del general Pinochet en la presidencia). En la democracia representativa, las formas de participación democrática directa, o bien son poco usuales desde el punto de vista constitucional, o se utilizan poco en la práctica. Sólo en Suiza han adquirido una importancia decisiva con repecto al tipo de democracia. Contrariamente a los plebiscitos o referendos, las elecciones se celebran periódicamente y constituyen la forma más común de participación política institucionalizada. Otras formas de participación política son la afiliación y militancia en partidos políticos, la pertenencia a grupos de interés, la colaboración en iniciativas ciudadanas, el ejercicio de influencia sobre los legisladores y la opinión pública, etc. Pero, en contraste con estas otras formas de participación, las elecciones tienen una especial importancia, en tanto que constituyen la única forma de participación en el proceso político para la mayor parte de la población. Así, en la práctica, tan sólo una minoría ejerce el derecho —en principio igual para todos— de participar activamente en el proceso de decisión política ya que, salvo en situaciones extraordinarias, la mayoría de la población permanece políticamente apática y los pocos que participan suelen provenir de los sectores privilegiados de la sociedad. Sin embargo, "en el proceso electoral, la desventaja de 1 ios estratos soc ioeconómicos más bajos es mucho menor que en las diversas formas ¡ de participación activa" (Schaipl, I97S, p. -15). \

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Elecciones

y sistemas

Importancia

electorales

elecciones votar en referendos y/o plebiscitos afiliación y militancia en un partido político pertenencia a un grupo de interés colaboración en asociaciones ciudadanas y/o vecinales influencia individual (sobre los legisladores, la opinión pública)

Existen formas de participación política por vías extraconstitucionales que inciden incluso en la propia estabilidad de la institucionalidad democrática, y que se conocen bajo el concepto de participación política agresiva. Incluyen huelgas ilegales, luchas callejeras con la policía y otros manifestantes, apoyo a grupos que luchan por la vía armada contra el gobierno, etc. Estas formas de participación no son, generalmente, reconocidas como tales. Sin embargo, constituyen casi la única forma de participación efectiva para sectores sociales que se consideran excluidos (sin inclusión social), que no apoyan la democracia ni sistema político alguno, que no confían en los canales de participación regulares del sistema político y que ven en los métodos de la participación política agresiva el único medio para poder influir en y cambiar las decisiones políticas del gobierno. En resumen, aunque es cierto que las elecciones representan sólo una forma de participación política, esto no disminuye su importancia, puesto que las elecciones constituyen el medio a través del cual se garantiza la participación de la gran masa de la población. En estas circunstancias, parece correcto el enfoque participatorio que busca aumentar la influencia de las elecciones como un método para ampliar y democratizar las bases del proceso de decisión política en las democracias occidentales. Las elecciones en sistemas políticos no

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autoritarios

Las elecciones en los Estados autoritarios no cuestionan las relaciones de poder vigentes. En los sistemas autoritarios también se celebran elecciones, pero sólo para confirmar las relaciones de poder existentes. A diferencia de las democracias, en estos sistemas no se logran cambios fundamentales en la estructura de poder directamente a través de elecciones. Por otra parte, a diferencia de los sistemas totalitarios, la oposición dispone de la posibilidad de manifestar, dentro de ciertos límites, sus puntos de vista. Puede haber incluso partidos de oposición legalizados. Es más, el disenso político puede canalizarse a través de la abstención electoral. Por lo tanto, el control sobre el proceso electoral no es totaUAunque los resultadQsJe las elecciones en los sistemas autoritarios no cuestionan la dominación del partido (o partidos) pro-régimen, éstos pueden ejercer cierta influencia sobre el comportamiento de los líderes políticos, quienes a menudo reaccionan rápidamente, incluso ante pequeñas variaciones en los porcentajes de apoyo o de rechazo electoral. Así mismo, es necesario considerar que en los sistemas autoritarios las elecciones se hallan mucho más expuestas a la competencia de los ideales democráticos y de elecciones libres que erylos sistemas totalitarios. Este hecho se refleja en las frecuentes reformas de las leyes electorales, que buscan generar en la población la impresión de que se está avanzando hacia el establecimiento o restablecimiento de las condiciones democráticas (aquí, el ejemplo por excelencia es México).

• Cuadro 1 -

Importancia y función de las elecciones Elecciones competitivas

Elecciones semicompctitivas

grande

reducida

alta

limitada

garantizada

limitada

Posibilidad de cambiar el gobierno

sí

no

Legitimación del sistema político

sí

no se intenta casi nunca

casi nunca o nunca

Tipo de sistema político

democrático

autoritario

totalitario

competitivos

Los países que formaban parte del desaparecido bloque soviético constituyen un ejemplo histórico clásico de sistemas políticos donde Iós líderes políticos empleaban elecciones no competitivas como un instrumento de control sobre la población. El concepto de democracia en los sistemas políticos socialistas tenía un origen muy distinto al de las democracias liberales occidentales. En la ex Unión Soviética, por ejemplo, el gobierno del Partido Comunista y sus aspiraciones de liderazgo no se sustentaba en elecciones: la legitimidad del sistema de partido único y el poder del Partido Comunista yacían en la misión histórica de la clase trabajadora de acuerdo a las necesidades de las leyes objetivas del desarrollo social. Bajo tales condiciones, las elecciones servían como un instrumento para mantener la estructura de poder establecida y no para cuestionarla. Así, las elecciones estaban sujetas al control absoluto del Partido Comunista y del Estado. La oposición no podía manifestar sus opiniones.

de las elecciones

Las elecciones en los sistemas políticos

Formas de participación política en la democracia pluralista -

y función

Elecciones no competitivas

Importancia en el mínima proceso político

anulada Posibilidad de elegir

anulada Libertad de elegir

no

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Elecciones y sistemas

electorales

Funciones de las elecciones Las elecciones pueden cumplir múltiples funciones. Una primera distinción se deriva de la clasificación en tres tipos básicos de sistemas políticos. Pero, incluso en los sistemas democráticos, las elecciones desempeñan funciones diferentes. Funciones de las elecciones

competitivas

Las elecciones en las democracias occidentales pueden ser interpretadas como un acto a través del cual: - el electorado expresa su confianza en las personas elegidas; \ - se elige un parlamento representativo y ) - se puede ejercer control, reelegir o destituir al gobierno de turno. Por lo general, estos supuestos parten de ideas sobre las funciones que deberían cumplir las elecciones. Es erróneo suponer que en la práctica las elecciones sólo cumplen una única función. Por el contrario, desempeñan diversas funciones al mismo tiempo. Así, la expresión de confianza, la constitución de un cuerpo representativo y el ejercicio del control se llevan a cabo de manera simultánea, aunque en distinto grado. Las funciones específicas de las elecciones dependen del contexto social, institucional y político en el que se llevan a cabo. \ En países caracterizados por la fragmentación social, las ¿lecciones pueden cumplir la función de asegurar una representación justa a los distintos grupos socioculturales o de superar políticamente las líneas divisorias entre grupos, formando mayorías parlamentarias. En Malasia, p.ej., se pretende que las elecciones conduzcan al mismo tiempo a la representación de todos los grupos étnicoreligiosos y a la formación de un gobierno mayoritario. Esto implica que la competencia entre los partidos políticos tiene que ser limitada. En sociedades más homogéneas, la función de las elecciones puede radicar principalmente en generar competencia por el liderazgo político entre los partidos. Dicha competencia será, no obstante, una lucha por obtener una mayoría parlamentaria sólo si el sistema de partidos es reducido en número. Por el contrario, la competencia en un sistema multipartidista se centrará en la obtención de porcentajes de los votos emitidos y cuotas de representación en el parlamento. En principio, las funciones concretas de las elecciones están determinadas por tres factores estructurales: 1) La estructura de la sociedad: el proceso electoral, las funciones de las elecciones y el comportamiento del votante individual están determinados por la clase, la estratificación social, la estructura étnica, la religión, la existencia de grupos de presión y la profundidad de los antagonismos sociales. 2) La estructura del sistema político: el proceso electoral, las funciones de las elecciones y el comportamiento del votante individual dependen también de la estructura del sistema político. Las funciones de las elecciones variarán en un sistema de gobierno parlamentario y en uno presidencialista. En un sistema parlamentario, es necesario tomar en cuenta la distribución interna de poder en el sistema político, así como si el centro de poder político se encuentra en el parlamento, en el gabinete, o en el canciller/primer ministro I as lime iones de las

Importancia y función de las elecciones

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elecciones y el comportamiento electoral individual diferirán, así mismo, en un Estado unitario y en uno federal, y ambos se verán afectados, a su vez, por la cultura política, las pautas dominantes en el proceso de decisión política y los modos de resolución de conflictos (competencia o concordancia como pautas de canalización de conflictos, representación mayoritaria o proporcional). 3) La estructura del sistema de partidos: el proceso electoral, las funciones de las elecciones y el comportamiento del votante individual están determinados, entre otros factores, por el número de partidos que compiten por obtener representación parlamentaria, su tamaño respectivo y la distancia ideológica existente entre los distintos partidos. En sociedades relativamente homogéneas, sin clivajes profundos, con un sistema parlamentario y cuyo sistema de partidos lo integran pocos partidos, las elecciones pueden desempeñar las siguientes funciones: - legitimación del sistema político y del gobierno formado por un partido o por una coalición de partidos; - expresión de confianza en los candidatos y en los partidos políticos; - reclutamiento de la élite política; - representaciófi de opiniones c intereses del electorado; - ajuste de las instituciones políticas a las preferencias de los votantes; - movilización del electorado en torno a valores sociales, metas y programas políticos e intereses político-partidistas; - concientización política de la población mediante la clarificación de los problemas y las alternativas políticas; - canalización de los conflictos políticos mediante procedimientos pacíficos; - integración de la pluralidad social y formación de una voluntad común políticamente viable; - estímulo de la competencia por el poder político sobre la base de programas alternativos; - designación del gobierno a través de la formación de mayorías parlamentarias; - establecimiento de una oposición capaz de ejercer control sobre el gobierno; - oportunidad de un cambio de gobierno. En sociedades menos homogéneas, con sistemas multipartidistas, las elecciones sólo pueden cumplir con algunas de las funciones mencionadas. Por ejemplo, la cuestión de qué partido formará parte del gobierno no se decide en las elecciones, sino que será fruto de las negociaciones sobre coaliciones que realizarán los líderes partidistas después de las elecciones. No obstante, las elecciones competitivas servirán siempre como instrumento de legitimación del sistema político y del ejercicio democrático del poder. Funciones de las elecciones no

competitivas

Las elecciones en los sistemas políticos no competitivos carecen de todas aquellas funciones inherentes al concepto democrático liberal, como las derivadas de la competencia abierta y la libertad de opción. F.n consecuencia, estas elecciones no implican la legitimación del poder |x>lítico o su control; sin embargo, esto no signilica que las elecciones no competitivas carezcan de toda función. Como

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Elecciones y sistemas

electorales

instrumento de dominación, las elecciones no competitivas son vistas por el marxismo-leninismo como un medio para apoyar el desarrollo del socialismo, i.e., como un medio para lograr: - la movilización de todas las fuerzas sociales; - la elucidación de los criterios de la política comunista; - el fortalecimiento de la unidad política y moral del pueblo; - el testimonio de la unidad entre la clase trabajadora y el Partido, mediante la obtención de porcentajes máximos de participación y de aprobación de los candidatos en listas únicas. ' Por lo tanto, las funciones de las elecciones no competitivas en los sistemas políticos socialistas se basan en un concepto propio sobre éstas. Funciones de las elecciones

semicompctitivas

Las elecciones semicompctitivas abarcan situaciones histórico-electorales muy diferentes, cuyas características no son ni completamente liberales ni absolutamente represivas frente a la oposición. Sus funciones se orientan hacia las elecciones competitivas más que hacia las no-competitivas; y, sobre todo, se ven más frecuentemente confrontadas con el ideal democrático. Aunque las elecciones semicompctitivas no cuestionan la estructura de poder existente, la élite dominante busca legitimar su poder a través de ellas. La intención consiste en crear la apariencia de condiciones liberal-democráticas, no tanto en el escenario político interno, donde la oposición sabe perfectamente cuáles son los límites de su influencia política, sino más bien frente a la opinión pública internacional. Dichas elecciones pueden relajar hasta cierto punto la situación política local, pueden hacer visible la existencia de una oposición y, en ciertos casos, generar reajustes en el aparato de poder. En consecuencia, las elecciones semicompctitivas pueden servir para estabilizar regímenes autoritarios. En ello radica su función principal, basada en las demás funciones específicas ya mencionadas, las cuales son: - el intento de legitimar la estructura de poder existente; - relajar la situación política en el ámbito interno; - mejorar la reputación en el nivel internacional; - permitir la manifestación (e integración parcial) de la oposición política; - lograr un reajuste en la estructura de poder con el fin de estabilizar el sistema. A causa de la gran diferencia de los problemas sociopolíticos prevalecientes en cada Estado en particular, hay que examinar las funciones de las elecciones semicompctitivas en los términos específicos de cada país y de cada régimen.

Democracia defensiva y elecciones de apertura Las categorías mencionadas anteriormente son categorías sistemáiico-clasificatorias, que permiten ordenar la mayor parte de los casos empíricos pero, sin duda no todos. Debe ponerse una atención especial en aquellas clcccioncs en las que se contradicen la estructura del sistema político y las intenciones y consecuencias de una elección. Para ello hay que distinguir entre dos siinai iones elote iones en las

Importancia

y función de las elecciones

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democracias, que representan una amenaza para la democracia y elecciones en regímenes autoritarios, que buscan superar la estructura autoritaria del sistema político. En la teoría de la democracia se ha discutido desde siempre sobre si debe considerarse como democrática una elección en la que el electorado se pronuncia a favor de un partido que, restringiendo la posibilidad de revocar decisiones tomadas, quiere eliminar la democracia (entendida aquí sobre todo como la elección entre distintas opciones políticas). En la teoría de la democracia no se legitima el camino de la democracia a la dictadura a través del voto del electorado. En este sentido se desarrolló el concepto de la democracia defensiva, según el cual pueden ser proscritos aquellos partidos políticos que se plantean como meta la eliminación de la democracia. En los regímenes autoritarios, las elecciones también pueden tener la función de abrir el régimen. Esta función fue posible observarla en los años ochenta, cuando, bajo las condiciones autoritarias existentes en América Latina, varias elecciones y consultas populares arrojaron, por primera vez, resultados desfavorables para los detentadores del poder (Uruguay en 1981; Chile en 1988; Nicaragua en 1990). Dichas elecciones puéden denom inarse "elecciones de apertura" (opening elections). Las elecciones de apertimj ocurren cuando gobernantes autoritarios organizan elecciones libres y honestos, del tipo occidcntal-dcmocrático, o dentro de un marco que sigue siendo autoritario o semiautoritario. Una elección de apertura tiene la función de avanzar de manera determinante hacia un nuevo régimen: el sistema democrático. El mejor criterio para identificar elecciones libres y virtualmcntc de "apertura" es una victoria electoral de la oposición democrática frente al régimen defacto. Cuando triunfa la oposición, se hace muy difícil sostener el argumento de que las elecciones no fueron libres. La victoria de la oposición no es, empero, el único criterio; a través de elecciones libres también pueden resul tor confirmadas'las relaciones de poder existentes (Angola en 1992; Kenia en 1992; Paraguay enl993), pero éstas exhibirán entonces una legitimación democrática. Sin embargo, una elección libre en un contexto político autoritario o de extrema polarización política entre los que detentan el poder y los que intentan desplazarlos, puede fracasar en conseguir el significado de una elección de apertura porque no se reconozca el triunfo de la oposición (son los casos, por ejemplo, de Panamá enl988 y de Haití en 1991), o porque la oposición no reconozca el triunfo de los detcntadorcs del poder, dado que ésta puede ver las elecciones como algo puramente estratégico para '»llegar al poder y no como un valor democrático en sí mismo (como ocurrió en Angola en 1992).

El derecho de sufragio y el proceso de democratización política

Para una comparación entre la evolución del sufragio y el proceso de democratización política en los países industrializados y los países en vías de desarrollo, es útil distinguir entre la democratización del sufragio y la democratización del sistema político. En el centro del proceso de democratización en los países industrializados estuvo por más de un siglo la instrumentación del sufragio universal, igual, directo y secreto (lo que equivale al proceso de democratización fundamental). Por cierto, en los países industrializados se había establecido la división de poderes —legislativo, ejecutivo y judicjal— y las elecciones se celebraban como un método para seleccionar y nombrar a los miembros de los órganos representativos. Pero esto no se hacía de acuerdo con los principios del sufragio universal, cuya instrumentación generalizada sólo se logró como resultado de un proceso lento y gradual. En los países industrializados la democratización del sufragio se dio después de que se hubiera establecido la separación de poderes, el Estado de derecho y el pluralismo político en los respectivos sistemas políticos. En cambio, en el proceso de democratización en los países en desarrollo, todavía continúa vigente la demanda de democratizar el sistema político o la preocupación por conservar y consolidar la democracia como forma de gobierno. Siguiendo el modelo de los países industrializados, en muchos de los países del tercer mundo se impuso, aunque con cierto retraso, la democratización del sufragio. Pero esto se produjo a menudo antes de que rigiera, en los hechos, la división de poderes, el Estado de derecho y el pluralismo político (por ejempo, en los países de América Central, salvo Costa Rica).

El derecho de sufragio La democracia liberal se basa en el reconocimiento del sufragio universal, igual, directo y secreto. La elección democrática de los poderes políticos constitucionales —en especial del parlamento y, en sistemas presidencialistas, también del presidente— constituye, junto a la libertad de expresión, de reunión, de asociación y de prensa, uno de los prerrequisitos fundamentales de la democracia moderna. Componentes indiscutibles de la teoría de la democracia desde la revolución francesa, los derechos de participación política sólo se lograron imponer a través de un largo proceso histórico. Si bien los derechos de participación política no se agotan en el derecho de elegir, ejercido periódicamente para la renovación política de órganos representativos ei) distintos niveles, las elecciones constituyen, sin embargo, no sólo la forma más importante de participación institucionalizada sino también la forma de participación a través de cuyo ejercicio se reducen al máximo las d e s i g u a l d a d e s sociocstructurales

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Elecciones

y sistemas

electorales

Los principios del sufragio (ver resumen en recuadro 1), cambiaron desde el punto de vista jurídico-histórico y conceptual. Por consiguiente, no sólo hay que observar si el sufragio era universal, sino también qué se entendía por "universal". En el siglo XIX, el concepto de sufragio universal comprendía únicamente el derecho de voto de los hombres. Hoy en día rigen cuatro principios para las elecciones democráticas, los cuales pueden definirse de manera precisa y confrontarse así con las distintas regulaciones históricas del sufragio. Los principios fundamentales del sufragio: universal, igual, directo y secreto, se encuentran generalmente plasmados en el texto constitucional. 1. Universal: esta norma jurídica exige que todos los ciudadanos de un Estado, más allá de su sexo, raza, idioma, ingreso o propiedad, profesión, estrato o clase, formación, confesión o convicciones políticas, tengan el derecho de votar y de ser elegidos. i Este principio no se ve invalidado por el hecho de que se exija el cumplimiento de ciertos prerrequisitos imprescindibles, como una determinada edad, nacionalidad, residencia, plena posesión de los derechos ciudadanos, además de estar en plena posesión de las facultades mentales y no sufrir ninguna condena legal. A lo largo de la historia, el sufragio se limitó esencialmente de tres maneras diferentes: a) a través de la exclusión directa de determinados grupos de la población, como minorías étnicas o religiosas, personas en situación de dependencia, mujeres, etc.; b) mediante el establecimiento de un censo (sufragio censitario), o la exigencia de un certificado de propiedad, renta o ingresos; c) exigiendo una determinada formación, como el haber concurrido a la escuela o ejercer una profesión, cuya consecuencia más común fue la exclusión de los analfabetos. El principio del sufragio universal puede violarse, asimismo, cuando se establecen edades distintas para la mayoría de edad y para ejercer el derecho de sufragio. 2. Igual: este principio exige que el peso de cada voto de las personas habilitadas para votar sea el mismo y que no esté diferenciado de acuerdo a la propiedad, ingreso, renta, formación, religión, raza, sexo o convicción política. Mediante este principio se postula la igualdad en el valor numérico de los votos. Con el principio de igualdad no son compatibles ni el sufragio de clase o curia, ni el sufragio plural: a) en el sufragio de clase o curia se subdivide al electorado en grupos muy diferentes entre sí en número, los cuales eligen una cantidad fija de diputados; b) en el sufragio plural, el número de votos disponibles para los electores hábiles se diferencia otorgando votos adicionales a determinados grupos de personas (propietarios, padres de familia, etc.). El principio de la igualdad resulta, además, importante para la organización técnica de la elecciones, sobre todo en el ámbito de la delimitación de las circunscripciones electorales. Para garantizar la igualdad en el valor numérico de los votos, la delimitación de las circunscripciones electorales tiene que hacerse cuidando de mantener una relación aproximadamente igual entre la población (o electores hábiles) y los diputados a ser electos, en términos de los valores en el ámbito nacional. El postulado del sufragio igual es hoy prácticamente el más importante de lodos los principios del sufragio! 3. Secreto: estcprincipiocxigc que la decisión del electoral emitir-su voto (hoy en día generalmente mediante una boleta) no pueda ser conocida |*>i terceros. El principio se diferencia de todas las formas de. emisión abieit.i (vtno firmado) o pública del voto (ve lo nominal). Su realización se halla !M|O I.I Inicia de la

El derecho de sufragio y el proceso

de democratización

política

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organización electoral (suministro de cabinas o cuartos secretos, urnas, etc.). 4. Directo: el votante determina directamente a sus representantes. Este principio constituye lo opuesto de las elecciones indirectas que prevén gremios intermedios (p.ej. electores, colegios electorales, etc.) entre el votante y el elegido. Hay que distinguir entre elecciones indirectas formales (los representantes intermedios están atados al voto de los ciudadanos) y elecciones indirectas sustanciales (los representantes intermedios son libres de elegir a los representantes según sus propios criterios).

Proceso de extensión del sufragio democrático En los países occidentales industrializados el proceso de extensión del sufragio universal e igual (en los términos de entonces: one man, one vote, one valué) tuvo un desarrollo muy distinto. Se llevó a cabo aproximadamente en el transcurso de 100 años: mientras que antes de 1848 el sufragio universal masculino todavía no existía en ningún país, el sufragio democrático ya constituía una realidad inmediatamente después de la Segunda Guerra Mundial, con la excepción de unos pocos casos (en Suiza, las mujeres estuvieron excluidas del derecho de sufragio hasta 1971; en la España franquista, rigió hasta 1975 la concepción de un sufragio orgánico; en Portugal, no se eligió de manera democrática hasta la Revolución de 1974). Desde una perspectiva comparada (ver cuadro 2), pueden distinguirse países que introdujeron muy pronto el sufragio universal masculino (Francia, Alemania, Suiza, por momentos España, Nueva Zelanda). Algunos países (Australia, Finlandia, Austria) lo instauraron poco antes de la Primera Guerra Mundial, mientras que otros lo introdujeron en el transcurso o poco después de ella, de tal modo que hacia 1920 regía el sufragio universal masculino en todos los países occidentales industrializados.

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Recuadro 1

Principios del sufragio Universal: todos los ciudadanos de un Estado tienen el derecho de votar y ser elegidos, más allá de su sexo, raza, idioma, ingreso o propiedad, profesión, estrato o clase,formación,

confesión o convicciones

políticas. Igual: este principio exige que el peso de cada voto de las personas habilitadas para votar sea el mismo y que no esté diferenciado de acuerdo a la propiedad, ingreso, renta, formación, convicción

religión, raza, sexo o

política.

Secreto: este principio exige que la decisión del elector al emitir su voto (hoy en día

generalmente

mediante una boleta) no pueda ser conocida por terceros. liireelo: el volante ilelermin.i directamente 11 sus representantes. No hay organismos intermedios flet torr.v y

rrpre\enttinlr\

entre

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Elecciones

y sistemas

electorales

El derecho

Antes de 1900, las mujeres sólo estaban habilitadas para ejercer el sufragio en Nueva Zelanda; tras esta fecha, también en Finlandia y Noruega. Luego de la Primera Guerra Mundial, la mayoría de los Estados industrializados introdujeron el sufragio femenino (algunos junto al sufragio universal masculino). Unicamente en un conjunto de países latinos, mayormente católicos (Francia, Italia, Bélgica, Portugal, España; ya mencionamos el caso especial de Suiza), hubo que esperar hasta después de la Segunda Guerra Mundial para que las mujeres obtuvieran el derecho al sufragio. En Estados Unidos, sólo los blancos tenían el derecho de votar, y esta situación persistió hasta la Guerra Civil; aunque después de ésta se les concedió el derecho

Cuadro 2

La democratización del sufragio en 22 países de la OCDE* País

Sufragio universal

Sufragio universal

masculino

femenino

Alemania

1869/1871

1919

Australia

1903

1908

Austria

1907

1918

Bélgica

1919

1948

Canadá

1920

1920

Dinamarca

1915/1918

1918

España

1869/1907

1869/1931

Finlandia

1906

1906

Francia

1848

1946

Gran Bretaña

1918

1928

Grecia

1877

1952

Islandia

1915

Irlanda

1918/1922

Italia

1912/1918

1946

Japón

1925

1947

Luxemburgo Nueva Zelanda Noruega

1915 1918/1922

1918/1919

1919

1889

1893

1897

1913

s X

Países Bajos

1917

1919

Portugal

1911

1974

Suecia

1921

1921

Suiza

1848/1879

1971

•Primeraintroducción; no se consideran derogaciones posteriores del sufragio universal (como eit España 1936-1976) y restos del sufragio restringido para determinados grupos (como respecto a los aboripciu-s en Australia, quienes votaron por primera vez en 1962)

Fuente: Stcrnhrrgrr/Vogcl/Nohlrn, 1969, Nulilrn. I97H

de sufragio

y el proceso

de democratización

política

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de voto a los negros mediante una enmienda constitucional, los blancos siguieron haciendo uso de otros medios de manipulación para impedir que los negros ejercieran su derecho democrático, amparado ahora por la Constitución. Dichas discriminaciones no desaparecieron hasta entrados los años sesenta. Las prácticas electorales en Estados Unidos demuestran la importancia de analizar siempre no sólo la democratización formal del sufragio, sino también la realidad política existente. El proceso de disolución gradual de las limitaciones del sufragio comprendió, en general, todos los principios del sufragio al mismo tiempo, hasta alcanzar finalmente los estándares del sufragio democrático. En Alemania, las divergencias fueron muy marcadas en el caso de Prusia, pues allí —bajo la forma de un derecho de sufragio dividido en tres clases— se mantuvo durante el período del Imperio (1871-1918) un sufragio desigual, indirecto y abierto de forma paralela al sufragio / universal. En Bélgica, la desigualdad en el valor de los votos se agudizó con la ampliación del sufragio. Como en todas partes, también en Prusia se impuso el sufragio directo y secreto con la Primera Guerra Mundial. Si se considera los modelos de Stein Rokkan (1968) sobre el desarrollo del sufragio democrático, no sorprende que fuera Gran Bretaña el último país en abolir el sufragio desigual, al abandonar el derecho de sufragio especial para universitarios en 1948. Así tenemos, por un lado, el modelo inglés, más lento, con una extensión gradual y sin reveses, pero con largos períodos de reconocimiento formal de desigualdades y, por otro, el modelo franeés de introducción temprana y súbita del sufragio universal e igual, pero con constantes recaídas y tendencias plebiscitarias para ganar el apoyo de las masas. Entre estos dos casos extremos pueden ubicarse los demás países. Normalmente, los partidos de los trabajadores reclamaron y lucharon por el sufragio universal. Casos excepcionales como el de Bélgica, donde los socialistas votaron por mucho tiempo en contra del sufragio femenino por temor a las preferencias más conservadoras de las mujeres, no deben, sin embargo, ignorarse. La democratización del sufragio vía referéndum probó no ser muy funcional. En tal sentido, no sólo hay que mencionar el caso de Suiza con repetidas decisiones negativas respecto a la introducción del sufragio femenino, sino también el de Dinamarca, donde en 1969 el electorado se pronunció en contra de bajar a 18 años la edad para votar, medida que se aprobó diez años más tarde, después de otro referéndum. Si dirigimos ahora nuestra mirada hacia los países del tercer mundo, es aún más difícil emitir juicios generalizadores, debido a la gran heterogeneidad en el desarrollo de los distintos países. Los diversos problemas en el desarrollo de la democracia se ven reflejados, así mismo, en el sufragio; algunos incluso se originaron en él. En lugar de un desarrollo evolutivo hacia una democracia pluralista, nos enfrentamos a menudo con un desarrollo cíclico entre democracia y dictadura. Mientras que en los países occidentales industrializados es posible comprobar, en general, un cierto nivel de desarrollo uniforme de la democracia bajo la forma de poliarquías (en el sentido de Robert Dahl, sin querer afirmar con esto que la historia haya alcanzado su fin), los países del tercer mundo se hallan más o menos lejos de este nivel de desarrollo. Junto a países que alcanzan de forma aproximada el nivel de iHirtici/uitioH Alian/as de gobierno % Atribución unívoca de '

sí no

no no

O la responsabilidad política

Representación justa Oportunidadc» pura lendrium» pulitmi» mwt'a»

sí

si

no

no

sí

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Elecciones

y sistemas

electorales

El ejemplo clásico de fragmentación partidaria bajo representación proporcional es la República de Weimar (1919-1933), sobre todo desde que muchos autores importantes responsabilizaron al sistema electoral no sólo por el fenómeno mencionado, sino también por el quiebre de la primera democracia en Alemania. Es cierto que el sistema electoral de representación proporcional de Weimar agravó la fragmentación social y el surgimiento de nuevos partidos (ver recuadro 2 y gráfico 3). Pero es erróneo culpar por la crisis de la República de Weimar al sistema electoral proporcional, ya que los arreglos institucionales no pueden generar condiciones político-sociales, sino tan sólo reflejarlas y acentuarlas. * Hay muchos países donde los sistemas de representación proporcional coinciden con sistemas multipartidistas, entre ellos, Suiza, los Países Bajos, Bélgica, los países escandinavos, etc. Pero existen, así mismo, otros países en donde un sistema de representación proporcional ha producido tendencias hacia la concentración del sistema de partidos o hacia la consolidación del bipartidismo. Al respecto, se pueden citar los casos de la República Federal de Alemania, Austria, Venezuela y Guyana. En Austria es posible que un partido gane la mayoría absoluta de los escaños parlamentarios. En Venezuela, los votos y escaños se concentraron durante varias décadas en Acción Democrática (AD) y el Partido Socialcristiano COPEI, lo que motivó incluso duras críticas a la hegemonía de dichos partidos.

Recuadro 2

Sistema electoral de la República de Weimar (1920-1933)

En sistemas de representación proporcional pura, cada lista de partido obtiene un escaño de acuerdo a un número determinado de votos. En las elecciones nacionales de la República de Weimar (1919-1933), este número se elevaba a 60.000. En consecuencia, la cantidad de escaños parlamentarios no es constante, sino que varía de acuerdo al número de electores y a la participación electoral. En el caso de la Dieta Imperial (cámara de diputados del Reich), esta cifra oscilaba entre 459 (en 1920) y 647 escaños (en 1933). Los votos sobrantes en el cómputo de escaños a través de las listas de las 35 circunscripciones electorales (votos residuales) se computaban primero en el nivel de las asociaciones de circunscripciones y luego en el nivel nacional, para la respectiva asignación de escaños a las listas de estos niveles. De esta manera, el sistema electoral de la República de Weimar posibilitaba un alto grado de proporcionalidad entre votos y escaños, aproximándose asímucho al ideal de la representación proporcional. Es cierto que el sistema electoral no impidió la desintegración política; sin embargo, el derrumbe de la República de Weimar y la llegada al poder del nacionalsocialismo no fueron causados por un instrumento técnico como el sistema electoral, sino que se debieron a los conflictos sociales presentes en la historia alemana, la crisis económica mundial a partir de 19^0 y la escasa legitimación democrática de la primera república alemana.

Principios

de representación

y fórmulas

de decisión

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Elecciones y sistemas

electorales

El hecho de que existan algunos casos en donde no se manifiestan los efectos típicos de los dos tipos fundamentales de sistemas electorales, no significa que éstos no tengan ningún efecto. Sólo demuestra que los efectos de los sistemas electorales dependen de condiciones sociales y políticas concretas. El estudio de los efectos de los sistemas electorales requiere contextualización. La cuestión de la validez de los supuestos acerca de los efectos de la representación por mayoría y de la representación proporcional, depende entonces de las condiciones específicas de cada caso: bajo ciertas condiciones sociales y políticas, los sistemas electorales producen los efectos políticos que normalmente se les atribuyen; bajo otras condiciones, en cambio, no (esta idea se profundizará más adelante).

Criterios para la evaluación de los principios de representación La evaluación de los efectos de los principios de representación está siempre sujeta a criterios políticos. En términos generales, existen argumentos sólidos tanto a favor de la representación por mayoría como de la representación proporcional. Por este motivo, la controversia entre los partidarios de uno y otro principio siempre seguirá encendida. Los argumentos a favor de uno u otro principio de (representación se avanzan en el nivel de la teoría de la democracia. Pero, en este nivel, no se puede decidir si la capacidad de un partido político para obtener una mayoría (y, unido a esto, la capacidad de formar gobiernos estables y en alternancia) debería tener prioridad sobre la representación política de tantas fuerzas socialmente relevantes como fuera posible. La teoría funcionalista de la democracia se inclina explícitamente a favor de la representación por mayoría, mientras que la teoría participativa adhiere, por el contrario, a la representación proporcional. En términos igualmente generales, existen también razones políticas que determinan que los grupos sociales y los partidos políticos opten por una de las alternativas mencionadas. Muy frecuentemente se intenta disfrazar dichas razones detrás de argumentos basados en la teoría de la democracia. Sin embargo, la evaluación responde casi siempre a los intereses concretos de una de las partes. Un factor importante, en este sentido es, por ejemplo, el tamaño de un partido. Un partido pequeño muy rara vez podrá darse el lujo de defender la representación por mayoría pues, por regla general, la introducción de un sistema correspondiente lo eliminaría de la vida política o reduciría su representación parlamentaria a niveles insignificantes. Una vez más, hay excepciones que confirman la regla: en Sri Lanka, los pequeños partidos comunistas lograron obtener, en 1970, una proporción de escaños superior a la proporción de votos, lo que se explica por el contexto político, ya que habían realizado una alianza con el SLFP de la señora Bandaranaike que les concedió algunas circunscripciones electorales. Aparte de la concentración geográfico-electoral de los votos, las alianzas electorales representan la única oportunidad que tienen los partidos pequeños para superar las barreras del sistema mayoritario. Los partidos grandes, con buenas posibilidades de obtener la mayoría parlamentaria (o, una vez en el poder, de mantener mejor su posición política) a través de un sistema mayoritario, tienden a optar por dicho principio de representación. Además, la representación por mayoría también es apoyada poraqucllas lucr/.as

Principios de representación

y fórmulas de decisión

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políticas que ven en la polarización del electorado en dos grandes campos la posibilidad de mantener el poder concentrado en sus propias manos. Por ejemplo, en los años setenta, el por entonces líder de la derecha en España, Manuel Fraga Iribarne, una y otra vez reclamaba la introducción del sistema de pluralidad en circunscripciones uninominales, citando a Gran Bretaña y las ventajas democrático-funcionales del sistema en ese país. No obstante, el caso de los países escandinavos demuestra que los partidos socialdemócratas, mayoritarios en esos países, estuvieron dispuestos a perfeccionar el grado de proporcionalidad de los sistemas proporcionales existentes hasta el punto de perder finalmente la capacidad de mantener mayorías parlamentarias, aun cuando su caudal de votos sufría sólo disminuciones pequeñas. De todos modos, quienes prefieren un sistema electoral debido a ciertos efectos políticos, están valorando los tipos fundamentales de sistemas electorales a partir de criterios políticos. La evaluación de los efectos de los principios de representación tiene que tomar en cuenta las condiciones sociales y políticas específicas existentes en los diversos países. Tras haber señalado que los efectos de los dos principios de representación y de los sistemas electorales correspondientes no pueden comprenderse en términos puramente teóricos, sino siempre en relación con el contexto, se torna necesario / ahora evaluar las ventajas y desventajas de ambos principios y sus correspondiente^ sistemas electorales desde una perspectiva histórica y sociológica. ¿Cuáles son los factores societales e histórico-políticos que juegan un rol importante en la valoración de los probables efectos de los principios de representación? En un nivel relativamente abstracto, se podría atribuir una función de criterio decisivo a la variable homogeneidad/heterogeneidad de una sociedad. Vale recordar aquí a Alexis de Tocqueville (Obras complelas, 1951, tomo 1, pp. 257 y ss.) quien, ya a mediados del siglo XIX, vio en la homogeneidad de una sociedad —junto a otro factor político— el elemento previo imprescindible para la aplicación exitosa del principio mayoritario. Dicho autor estableció tres condiciones para el éxito de la representación por mayoría: a) igualdad de las condiciones de vida de la población o una sociedad altamente homogénea; b) consenso político básico en la población acerca de la regla de la mayoría; c) oportunidad de que la minoría se convierta en mayoría. Las tres condiciones formuladas por Tocqueville siguen siendo válidas en el contexto del constitucionalismo moderno. El buen funcionamiento de un sistema electoral correspondiente al principio mayoritario requiere condiciones sociales homogéneas. Se entiende que la heterogeneidad étnica y/o religiosa de un país puede originar estructuras sociopolíticas sumamente estáticas, condición suficiente para que un sistema electoral las transforme en estructura de dominación política de un grupo social sobre otro, con el inconveniente de fomentar la discriminación étnica o religiosa, la desintegración nacional, formas violentas de oposición y participación política, el secesionismo, la guerra civil, etc. En circunstancias de heterogeneidad social, los sistemas electorales tendrían que evitar cualquier efecto de prolundi/ación de las diferencias existentes y de su transformación en líneas cxcluycntes de conl líelo político. Contrariamente a lo que aconsejó Tocqueville, en

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Elecciones

y sistemas

electorales

la actualidad encontramos sistemas electorales mayoritarios en varios paíges con alta heterogeneidad social, sobre todo en Africa, Asia y el Caribe. En muchos casos, se confirmaron y siguen confirmándose los temores del gran teórico político francés. Es interesante añadir las reflexiones teóricas que a menudo tratan de explicar el éxito del Westminster model de Gran Bretaña, que incluye como es sabido el principio de representación por mayoría en forma del first-past-the-post-system. Se hace hincapié en que los antagonismos o clivajes sociales tienen que poder atribuirse claramente a una o, como máximo, a dos dimensiones de conflicto. Por lo tanto, el prerrequisito es la ausencia de clivajes que atraviesen los distintos sectores sociales, tales como los conflictos étnicos, religiosos y lingüísticos. El requisito de homogeneidad socioeconómica incluye, así mismo, la ausencia de diferencias internas excesivas en el desarrollo económico e industrial. Un clivaje claro a lo largo de una dimensión de conflicto constituye la base para la polarización del comportamiento electoral y del sistema de partidos entre la clase trabajadora y la clase media. Dada la distribución geográfica de los votantes de la clase trabajadora y de la clase media, dicha polarización produjo una extensa mayoría de escaños seguros y un gran número de baluartes electorales para uno de los dos partidos mayoritarios. En Gran Bretaña, en las cinco elecciones celebradas entre 1955 y 1970, el 75% de las circunscripciones quedó en manos del mismo partido; después de 1951, un promedio de 50 circunscripciones en cada elección pasó de un partido al otro. Para que se produzca la alternancia en el gobierno nacional se requiere, entonces, una cierta cantidad —limitada— de las llamadas circunscripciones marginales, i.e., circunscripciones electorales con un electorado relativamente homogéneo en términos socioestructurales. El postulado de homogeneidad de Tocqueville se cumple, como mínimo, en estas pocas circunscripciones marginales, cuya importancia política es enorme, pues en ellas se deciden las elecciones. Hay que considerar también que el consenso sobre la representación por mayoría ha quedado en pie en Gran Bretaña, pese a la dura crítica de la que ha sido objeto e l f i r s t past-the-post-system en el transcurso del tiempo. Así, se confirma otra de las premisas de Tocqueville, incluso cuando los resultados puedan contradecir —en términos estrictos— el principio de la representación por mayoría al conceder a la primera minoría en votos la victoria electoral (para este fenómeno, ver recuadro 3). Las dos condiciones de homogeneidad mencionadas no se dan en sociedades fragmentadas por razones étnicas, lingüísticas y/o religiosas. Tampoco es de esperar que se den en países con grandes disparidades de desarrollo entre sus diferentes regiones. En los sistemas políticos caracterizados por contradicciones socioeconómicas entre el centro y la periferia, o entre grupos étnicos o religiosos, los sistemas mayoritarios refuerzan los factores centrífugos y desintegradores. En la mayoría de estos casos de países heterogéneos, no existe un consenso básico en la población sobre el principio de representación. Donde el consenso se mantiene, como en Canadá y Nigeria, los efectos políticos del sistema mayoritario son totalmente distintos de los que se manifiestan en países homogéneos. Mientras que en Canadá la cultura política británica proporciona un sustituto de la homogeneidad, el experimento mayoritario en Nigeria condujo finalmente a la guerra civil. En Malasia, la aplicación del sistema mayoritario se produjo liu-^.o de un

Principios

de representación ——

y fórmulas

de decisión

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Recuadro 3

Distorsión de la representación por mayoría: el sesgo (biais) En los sistemas de representación por mayoría no triunfa siempre el partido que obtuvo más votos, ya que el partido más fuerte no siempre esfavorecido por el sistema electoral. Cuando sucede esto, hablamos de sesgo (biais). El sesgo significa que las elecciones no son ganadas por el partido que obtuvo el mayor número de votos, sino por uno con menos votos que él. El sesgo significa, asimismo, que un partido requiere una mayor proporción de votos que otro para obtener determinada proporción de escaños o la mayoría de éstos. El sesgo se refiere, entonces, a una situación donde ciertosfactores socioculturales, como diferencias estructurales en la distribución geográfica del electorado de un partido, diferencias en la concurrencia a las elecciones y variaciones en el número y la fuerza de candidatos de terceros y cuartos partidos, son trasladados por el sistema electoral de manera distorsionante a una determinada relación entre votos y escaños que redunda en beneficio de un partido y en detrimento de otro. Dado que losfactores que generan el sesgo están sujetos a cambios con el correr del tiempo, no siempre es el mismo partido el que se ve perjudicado.

proceso de negociación y representación proporcional, reduciendo así el potencial explosivo del sistema mayoritario. En Sri Lanka, el sistema de pluralidad heredado de la metrópoli fue abandonado en 1977 debido a las grandes desproporciones que producía en la representación parlamentaria.

Resumen Los efectos políticos de los dos principios de representación dependen de la estructura social y política de un país. Existe una compleja interacción de los diversos factores y sólo el análisis de cada país puede proveer la información necesaria para analizar y evaluar sus efectos. Las decisiones políticas sobre el sistema electoral también dependen de la estructura sociopolítica de cada país. Las sociedades divididas por razones étnicas, religiosas y lingüísticas, optan a menudo por la representación proporcional, ya que no reúnen los prerrequisitos para la aplicación exitosa del principio mayoritario. Bajo estas condiciones, la fragmentación política no se desprende del empleo de la representación proporcional: de hecho, la aplicación de la representación proporcional se deriva del "pluralismo segmentado" existente en estas sociedades. Los criterios para evaluar los principios de representación y sus correspondientes sistemas electorales no se pueden extraer, por lo tanto, de modelos estáticos que sólo se corresponden con la realidad política bajo ciertas precondiciones sociales (homogeneidad). Los criterios tienen que orientarse hacia objetivos que sean significativos y deseables para la sociedad.

Elementos particulares de los sistemas electorales y sus efectos

En este capítulo nos ocuparemos de los elementos y componentes de los sistemas electorales, materia clave para la comprensión de su estructura y funcionamiento. Los sistemas electorales son estructuras complejas, consistentes en un gran número de elementos distintos que pueden ser combinados prácticamente de cualquier modo. Los sistemas electorales establecen disposiciones que toman en consideración gran cantidad de aspectos que, en general, pueden dividirse en cuatro áreas: - distribución de las circunscripciones electorales (tamaño de las circunscripciones); - candidatura; - votación; - transformación de votos en escaños. En cada una de estas áreas hay un amplio margen creativo. Además, los distintos arreglos posibles en una de las áreas pueden combinarse de varias maneras con los arreglos en otras. Cada uno de los distintos elementos en particular ejerce efectos' muy diferentes en el conjunto del sistema electoral y en el resultado de una elección. El punto decisivo radica en que los efectos de los elementos particulares pueden ser reforzados, eliminados o neutralizados a través de su combinación. Los efectos políticos de los sistemas electorales muy rara vez dependen de un solo elemento. En la mayor parte de los casos ocurren como consecuencia de la combinación de varios elementos, lo que produce ciertas consecuencias políticas de un sistema electoral.

Distribución de las circunscripciones electorales La distribución de las circunscripciones electorales es de vital importancia para los efectos de los sistemas electorales, es decir, para las oportunidades electorales de los partidos políticos. La distribución de las circunscripciones electorales en un país constituye una de los aspectos políticos más difíciles a la hora de elaborar y evaluar un sistema electoral. La crítica de un partido político al sistema electoral parte a menudo de la distribución de las circunscripciones electorales. Así, por ejemplo, el perjuicio sufrido por la socialdeínocracia alemana durante el imperio guillermino (18711918) se originaba en la forma en que se habían distribuido las circunscripciones clcctoralcs. Dado que éstas no se ajustaban a los cambios demográficos, era necesario un número de votantes mucho más grande para obtener un escaño parlamentario en las circunscripciones urbanas donde los socialdcmócratas eran más

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Elecciones

y sistemas

electorales

i Elementos

fuertes— que en las circunscripciones rurales. Por esta razón, los socialdemócratas alemanes lucharon por la introducción de la representación proporcional. Durante la República de Weimar, esto se arregló de tal forma que la división geográfica de las circunscripciones no tuviera ninguna importancia para la atribución de escaños. Cada partido recibía un escaño por cada 60.000 votos obtenidos. ^ Circunscripción

electoral, mesas de votación, círculo

electoral

Para realizar unas elecciones, el territorio electoral se subdivide en varias entidades, tales como circunscripciones electorales, áreas de votación y círculos electorales. Cada tipo de jurisdicción tiene una función específica en el proceso electoral. Así, el área de votación tiene la función de facilitar el acto de votación mediante la división del territorio electoral en jurisdicciones que permiten al votante ejercer su derecho o deber cómodamente, mientras que la función principal de la circunscripción electoral se relaciona con el escrutinio, o sea, con la asignación de los escaños. En la circunscripción electoral, los votos válidos son convertidos en escaños. Es aquí donde se establece quiénes triunfaron y quiénes fueron derrotados. En los escrutinios, se toman en cuenta solamente los votos depositados dentro de la circunscripción electoral y no los de otras circunscripciones. Por regla general, la circunscripción electoral representa también la entidad territorial para las candidaturas. Por otra parte, existen sistemas electorales donde se contemplan los circuitos electorales, cuya función se limita únicamente a la definición de las candidaturas, como ocurre, por ejemplo, en el caso de los Países Bajos. Tenemos entonces las divisiones y funciones siguientes: Función:

Jurisdicción: Mesa de votación Círculo electoral Circunscripción electoral

Entidad del acto de votación Entidad de la promoción de candidaturas Asignación de bancas/escaños

Es muy importante observar que la distribución de las circunscripciones electorales no puede definirse de una vez y para siempre. Los procesos migratorios exigen un ajuste permanente de las circunscripciones a las nuevas realidades demográficas. En consecuencia, la crítica a la distribución de las circunscripciones electorales tiene dos puntos de partida: por un lado, la manipulación activa en beneficio de un partido o tendencia política y, por otro, la pasividad ante el emprendimiento de las reformas necesarias. igual o desigual

y sus efectos

•

61

Cuadro 5 -

Habitantes/votantes por escaño en algunos países Año

País

Un escaño por (extremos)

1962 1969 1907

Brasil Alemania

1,973 1977

Francia

A través de la variación de la relación entre población y escaños, es posible manipular la representación política a favor de ciertos partidos políticos. Constituye casi una tradición en todos los países el hecho de que la distribución de circunscripciones electorales en áreas urbanas y rurales se^base en distintas relaciones de población o electores respecto a escaños. En consecuencia, el

de los sistemas electorales

electorado en circunscripciones rurales es por lo general más pequeño que el de las áreas urbanas con relación a los escaños por distribuir. Sin embargo, según el principio democrático, cada voto debe tener el mismo valor. Esta igualdad en el valor de los votos —un principio estrechamente unido con la extensión del sufragio universal— se alcanza cuando se aplica el mismo cálculo o cifra repartidora para atribuir escaños parlamentarios en todo el territorio electoral, en lo que se refiere a la cantidad requerida de habitantes (o de electores; en algunos casos también, en cuanto a la cantidad de los votos válidos depositados) (ver cuadro 5). Hay, no obstante, argumentos políticos que son considerados justos y que permiten desviaciones del principio de igualdad. En la cuna de la democracia parlamentaria, Gran Bretaña, la representación está ponderada con arreglo a las cuatro provincias (Inglaterra, Escocia, Gales e Irlanda del Norte). En la mayoría de los casos, se busca otorgar a la población rural menos desarrollada una representación mayor, a fin de fortalecer su influencia sobre el parlamento. Sin embargo, este argumento se utiliza frecuentemente para esconder las razones verdaderas: obtener una ventaja político-partidista a través de una representación desigual. Así mismo, esta argumentación tampoco es convincente, ya que las áreas rurales favorecidas son representadas, en general, por políticos que defienden el statu quo social y no tienen interés en reformas estructurales. / No obstante, a menudo se sobrepasan los límites tolerables de desviación del principio de igualdad en la representación (en la terminología clásica: one man, one vote, one valué). En estos casos, el resultado electoral se convierte en un producto de la manipulación (ver, en el gráfico 4, la evolución histórica del sufragio en algunos países industrializados). La aplicación del principio de igualdad mediante la fijación de un promedio de habitantes por escaño parlamentario tiene dos variantes técnicas. La primera

Chile

Representación

particulares

España * Plurinominal lurnlr

Nulilrii

electoral*

53.500

Plurinominal

28.000 • 296.000 18.800- 220.000

Plurinominal

2.100-

Uninominal

60.000

Uninominal

35.500 • 141.000

Plurinominal

9.520 •

nía', dr un escaño t Ininoininal= un solo escaño por jurisdicción. l'i'N

Tipo de jurisdic.

78

•

Elecciones

y sistemas

i Elementos

electorales

implica la distribución de circunscripciones electorales. Esta fórmula se aplica básicamente dividiendo el país en circunscripciones uninominales, cuyos límites deben ajustarse constantemente a la variación demográfica. La segunda fórmula implica el cómputo de la proporción de escaños atribuible a una circunscripción electoral basada en el número de habitantes. Este método se aplica generalmente en los sistemas con circunscripciones plurinominales. El número de escaños por circunscripción varía entonces con arreglo a la variación demográfica. Para poner en práctica el principio de igualdad en la representación, se requieren comisiones independientes de los partidos políticos, encargadas de observar la relación entre población y escaños, y proponer las reformas pertinentes. En Gran Bretaña, la primera comisión delimitadora se formó ad hoc en 1917. Desde 1944 existen cuatro comisiones permanentes para Inglaterra, Escocia, Gales e Irlanda del Norte, las que trabajan apuntando hacia una representación aproximadamente igual. En Gran Bretaña, el criterio de decisión para las comisiones delimitadoras es el número de personas habilitadas para votar en cada circunscripción electoral.

de los sistemas

electorales

y sus efectos

•

62

Gráfico 4 •

Evolución del sufragio en algunos países industrializados 1848

I

1860

1872

I

1884

I

1896

1

1908

i

1920

1

1932

1

hombres, sufragio obligatorio

1944

I

I

mujer sufragio limitado

1976

I

sufragio universal

Bélgica voto secreto plural V Q t 0 hombres mayores de 30

secfet0i igual

hombres

I abieito, igual

Dinamarca

.

sufragio universal

11 I I I IIII voto fc secreto plural

hombres

sufragio universal

Alemania voto abierto hombres

sufragio masculino

sufragio universal

Francia

Gerrymandering 2a. reforma

Otra forma de manipular la distribución de las circunscripciones electorales se conoce por el nombre de gerrymandering, término por el cual se entiende la delimitación de las circunscripciones electorales con arreglo a consideraciones político-partidistas. En este caso, la manipulación política es de carácter deliberado, pues se aprovecha la variación de la distribución geográfica de los simpatizantes de los partidos políticos. El origen del nombre de esta técnica de manipulación se remonta a un señor de nombre Gerry, quien "se delimitó" una circunscripción con la forma de una salamandra, la cual le garantizaba un triunfo seguro en la ciudad de Boston (de allí el concepto, "gerry-mandra"). Sin embargo, hay distintos motivos políticos que dan origen al gerrymandering. Un caso consiste en el intento de crear un escaño seguro y lograr así la victoria de un determinado candidato, como el señor Gerry. En otros casos, se busca aumentar o disminuir la representación política en el parlamento de determinados grupos sociales o partidos políticos. Ejemplo: 1. En un territorio electoral caracterizado por una aglomeración urbanoindustrial rodeada de zonas rurales, se presenta un cuadro político en el que el partido progresista A domina claramente en la zona urbana, mientras el partido conservador B domina la zona rural. Si la zona urbana constituye una circunscripción uninominal y la rural esta dividida en varias circunscripciones uninominales, esto significa que el partido A ganará el escaño e n j u e g o en la ciudad y el partido B los escaños en juego en las circunscripciones rurales. Pero si las circunscripciones se diseñan de tal forma que produzcan una mezcla de zonas urbanas y rurales, el partido A obtendrá probablemente más de un escaño. El ejemplo siguiente de distribución de circunscripciones electorales ilustra una situación en la que están en juego cuatro escaños en circunscripciones uninominales. Se establecen dos modelos de distribución; el primero, con una circunscripción

particulares

Ballot Act.

voto secreto voto lim. mujer

3a. reforma

sufragio universal

Gran Bretaña voto dual comercio, industria, universidades sufragio universal

hombres

hombres

Italia

abierto

yoto

^ ^

""""""""""' masculino sufragio universal ZLTy v o t o p)urai

Suecia voto secreto, plural, para Cámara Alta hombres

para Cámara Alta igual

hombres

S.U.

S.U.

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secreto sufragio universal

masculino

limitado

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Canadá abierto

secreto

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secreto

abierto abierto secreto secreto plural igual plural igual desigual Milita mas .tmplhi- rMrmión ilrl

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sufragio univ. masculino

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sufragio universal

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78

•

Elecciones

y sistemas

i Elementos

electorales

urbana (U) y tres rurales (R); el segundo, con cuatro circunscripciones urbanorurales (UR) (ver gráfico 5). i 2. El segundo caso se parece al del señor Gerry, aunque la intención es otra. Se trata de limitar la oportunidad de un partido de conquistar escaños, confinándolo a un mínimo posible de "baluartes" electorales, dado que los votos excedentes no se traducen en escaños. Se parte del supuesto de que el partido A podría ganar tantos escaños como el partido B, si se aplicara el modelo de distribución 2. Para prevenir el riesgo del triunfo de A en muchas circunscripciones, es preferible delimitarlas de acuerdo con el modelo 1. Es evidente que los ejemplos citados simplifican el problema. Suponiendo la existencia de circunscripciones plurinominales y suponiendo, además, que a la ciudad y a la zona rural les correspondan el mismo número de escaños, se vuelve obviamente más complicado y difícil estimar los efectos del gerrymandering. No obstante, podemos afirmar que existen dos estrategias de gerrymandering destinadas a neutralizar el caudal electoral del adversario, a saber: la mezcla del electorado o la creación de "baluartes". Ambas estrategias se aplicaron en la fase inicial de la V República en Francia, cuando De Gaulle quiso reducir al mínimo la representación política de los comunistas. Donde la mezcla de las zonas urbanas y rurales no prometía tener éxito en la neutralización de los votos comunistas, se optó por la estrategia de la creación de baluartes, algo tradicional en Francia. La representación desigual de las áreas urbanas y rurales y el método del gerrymandering dieron como resultado la mayoría gaullista. El gerrymandering apunta deliberadamente a la manipulación del resultado electoral. Si bien es cierto que la forma en que lo aplicó Gerry es políticamente objetable, el método se sigue empleando en la actualidad, aunque de manera más sutil, a fin de aprovechar la distribución geográfica del electorado a favor de un partido político. • Gráfico 5 •

Ejemplo de distribución de circunscripciones electorales Modelo 1

R,

Modelo 2

UR2

R.

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Cuadro 14

Distribución de los tipos de sistemas electorales en el mundo

Tipos de sistemas electorales

OCDE

América

West-Indies

Europa del Este

Africa

Asia

Oceanía

Latina

"astenia)

11

Je pluralidad

13 4

de mayoría absoluta de representación de minoría

4

de circunscripciones pequeñas

2

uninominal con listas adicionales

1

1

10

3

proporcional en circunsripciones plurinominales proporcional compensatorio con barrera legal proporcional personalizado con barrera legal single transferable proporcional puro

vote

2

(STV) 1 V o

Países de la OCDE: 24 países; Irlanda y Malta se consideran en dos categorías; América Latina: 15 países; L-vhas Occidentales: 13 países; Europa del Este: Albania, Bielorrusia, Estonia, Hungría, Letonia, Lituania, Macedonia, Eslovenia, Ucrania; . „ „ . u , • Africa: Angola, Benin, Botswana, Burkina Faso, Camerún, Cabo Verde, República Central Africana, Congo, Costa de Marfil, Djibouti, Guinea Ecuatonal, Gabon, Cambia, Kema, Malaw,, Lesoto, Malí, Mauritania, Namibia, Nigeria, Ruanda, Seicheles, República de Sudáfrica, Swazilandia, Uganda, Tanzania, Zambia, Zimbabwe; Asia: Bangladesh, Bután, Corea del Sur, India, Indonesia, Malasia, Nepal, Paquistán, Papua-Nueva Guinea, Singapur, Sri Lanka, Tailandia; Oceanía: Fiji, Kiribati, Salomón, Tonia, Tuvalu, Vanuatu, Siswmas bincminales: Maledivas, Nauru, Chile y (con lista) Senegal.

o f?* •

v.O

116 •

Elecciones

y sistemas

Evaluación

electorales

- exclusión de partidos pequeños; - ventajas para los partidos grandes; - ventajas para el partido más grande; - efecto concentrador sobre el sistema de partidos políticos; - efecto de "formación de mayorías". El cuadro 16 demuestra los efectos diferentes o incluso opuestos que pueden

Tipos de sistemas electorales y efectos políticos Para nuestro objetivo de análisis, en primer lugar, resulta suficiente trabajar con los seis tipos básicos desglosados arriba, concretando el tercer tipo de sistema mayoritario en la forma propuesta, es decir, como sistema mayoritario en circunscripciones pequeñas. Luego, consideraremos especialmente, en segundo lugar, las tres variantes de combinación de la uninominalidad con la proporcionalidad, tomando como punto de partida el sistema electoral alemán, el cual ha constituido un punto de referencia orientadora para la formación de estos tres tipos básicos de sistemas electorales que gozan de tanta presencia en el debate actual sobre reforma electoral. Una primera prueba de la utilidad de la tipología de los seis sistemas surge de compararlos con los grados de proporcionalidad que alcanzan. A estos efectos, utilizamos el índice de proporcionalidad por país elaborado por Mackie/Rose (1991) y le agregamos el tipo de sistema electoral. Observamos una determinada correspondencia entre los seis tipos y los grados de proporcionalidad, conforme a las consideraciones que fundamentaron la clasificación. En el grupo de baja proporcionalidad (debajo de 90), seis de los ocho casos corresponden a sistemas mayoritarios (tipos 1, 2 y 3); en el grupo de mediana proporcionalidad (91 hasta 94), cinco de los ocho casos corresponden al tipo 4 (representación proporcional impura); en cl grupo de alta proporcionalidad (95 hasta 100), cuatro de los ocho casos corresponden a los tipos 5 y 6. Es interesante observar que los dos casos del tipo 6 (Alemania y Suecia) se ubican en el tercero y cuarto lugar del ranking (ver cuadro 15). Sin embargo, la correspondencia no es del todo exacta, pues en la relación intervienen otras variables que no podían entrar en la tipología por razones metodológicas. La segunda prueba de la utilidad de la tipología surge precisamente de encontrar los factores que pueden explicar la variación específica frente a la correspondencia. Estos factores pueden resultar de: a) la composición misma de los sistemas electorales, por ejemplo, en el caso del sistema electoral de circunscripciones pequeñas, cuando se mezclan circunscripciones pares (tamaño 2 y 4) con impares (3 y 5); este sistema no muestra necesariamente altas dcsproporcionalidadcs porque se compensan los efectos: los tamaños 3 y 5 favorecen al partido más votado y los tamaños 2 y 4 a la primera minoría (este factor cntreotros podría explicar la posición de Irlanda en cl ranking); b) la estructura del sistema de partidos: bipartidismo, pluri- o multipartidismo reaccionan de manera diferente a los sistemas electorales; c) la geografía electoral, o sea, la forma de distribución del electorado según preferencias políticas ("baluartes"), y d) la variable combinación de todos estos factores. Subrayamos de nuevo esta situación multicausal que también caracteriza la relación votos/escaños. Sin embargo, cl análisis de los diferentes efectos de los tipos de sistemas electorales no debe restringirse al grado de proporcionalidad. Tomando en cuenta la correspondencia variable prccisamenle en el grupo de mayor proporcionalidad, es imprescindible indagar más acerca de las funciones y efectos de los diferentes sistemas electorales proporcionarcsTDistinguimos cinco funciones para marcar las diferencias:

delossistemaselectorales

— C u a d r o 15

Países según grado de proporcionalidad* (en orden descendente) y tipo de sistema electoral Indice

País Malta Austria Alemania Suecia Islandia Países Bajos Dinamarca

100

3

99 99 97

4 6

96 96 95 95

Irlanda

95 94 94 93

Italia Israel Estados Unidos Grecia Bélgica Luxemburgo

92

Noruega Portugal Suiza

91 91

91

91 89

Finlandia

89 88

Japón

Tipo

6 4 5 5 3 4 5 1 4 5 4 4 4 4 4 3

87

1 2

España Canadá

87 86

4 1

Francia Gran Bretaña

81

2

79

1

Nueva Zelanda Australia

* El índice de proporcionalidad se calcula a partir del resultado de la suma de la diferencia entre votos y escaños de cada partido, dividido entre dos. La cifra así obtenida se sustrae de 100. Recordemos: 1 = sistema de pluralidad; 2 = sistema de mayoría absoluta; 3 = mayoritario en circunscripciones pequeñas; 4 = representación proporcional impura; 5 = representación proporcional pura; 6 = sistema proporcional con barrera legal. l:ucnu:

Macluc T /Kinc K . l'MI.

n

> U W M

D 99

100 •

Elecciones y sistemas

electorales

Tipos de sistemas electorales

O

101

ejercer los tres tipos de sistemas electorales proporcionales, los cuales ejercen efectos distintos en cada una de las funciones. Por otra parte, y para quien eche de menos el análisis de los sistemas mayoritarios respecto a las funciones señaladas, estos sistemas electorales se ubican dentro del grupo de los sistemas proporcionales impuros con las mismas características.

Representación proporcional personalizada: el sistema alemán Ya hemos establecido una tipología de los sistemas electorales basada en determinada clase de efectos. Ahora trataremos un tipo de sistema electoral con características propias que se refieren tanto a la relación votos/escaños como a la relación votante/elegido. Se trata del sistema electoral alemán que, en su país de origen, se denomina sistema de representación proporcional personalizada, en virtud de la combinación que establece entre el tipo de voto personal y el principio de representación proporcional. Vale la pena estudiar más detalladamente este sistema por dos motivos: por una parte, es considerado un modelo en los debates internacionales sobre reforma electoral (llamado allí a menudo sistema mixto), y constituye un sistema a partir del cual se pueden diferenciar varios subtipos de sistemas electorales que constituyen opciones en el debate sobre sistemas electorales. ¿Cómo funciona el sistema electoral

alemán?

En las elecciones al Bundestag cada elector tiene dos votos. El primer voto (Erststirnme) se da a los candidatos de los partidos en las circunscripciones electorales; el segundo voto (Zweitsnmme) se otorga a la lista estadual del partido (Landesliste). Resulta elegido el candidato que en la circunscripción electoral saca la mayoría de los primeros votos. Los segundos votos determinan cuántos diputados enviará cada partido al Bundestag. Allí hay 656 diputados en total. El número de diputados para cada partido se determina mediante la aplicación dual de la fórmula Hare/Niemeyer (ver capítulo precedente). En el primer procedimiento de distribución de escaños, se determina el número de escaños de cada partido. En este procedimiento, se suman los segundos votos en el nivel nacional de los partidos según las listas estadualcs (16, tras la unificación). El método Hare/Niemeyer se aplica a este total de votos, determinando así el total de escaños paracada partido. En la distribución de los escaños participan solamente los partidos que, en el nivel nacional (hasta 1956, en cl nivel de los estados federados), alcanzaron cl 5% de los votos o consiguieron elegir tres escaños directos. En cl segundo procedimiento de asignación de escaños, se utiliza nuevamente la fórmula Hare/Nicmeyera fin de determinar cuántos escaños corresponden a cada partido en cl nivel deias listas estadualcs a partir del total de diputados alcanzado en cl n i vcl nacional. Sólo después de haberse definido cuántos escaños le corresponden a cada partido en cada l.and o estado federado, se procede a determinar cuántos escaños directos 1c corresponden. Si un partido ha conseguido obtener más escaños directos con los pumcros votos que aquellos que lo corresponden según los

116

•

Elecciones y sistemas

Evaluación

electorales

segundos votos, puede retener estos escaños de tal manera que el total de escaños aumenta temporalmente (los así llamados escaños excedentes o Überhangsmandaté). ¿Cuáles son los rasgos principales del sistema electoral

alemán?

Desde un punto de vista técnico, la particularidad del sistema proporcional personalizado de Alemania radica en las combinaciones siguientes: - la combinación de circunscripciones uninominales, plurinominales, e implícitamente de una circunscripción nacional única para determinar la parte de los partidos en el total de los escaños; - la combinación del voto personalizado y del voto de lista; - la combinación de la decisión por mayoría relativa (en las circunscripciones uninominales) y de decisión por la fórmula proporcional (en la circunscripción nacional única). Es cierto que la combinación de estos elementos, vista incluso como contradictoria por la vieja escuela de sistemas electorales, hace difícil comprender la mecánica del sistema electoral alemán y sus características decisivas, las cuales se exponen a continuación. Primero: el sistema electoral alemán es un sistema proporcional. A menudo se le denomina un sistema electoral mixto, bajo el supuesto de que mezcla la representación por mayoría y la representación proporcional. Sin embargo, la composición política del Bundestag se determina por la fórmula de decisión proporcional en el nivel nacional (en una circunscripción nacional única). De este modo, la relación votos/escaños es altamente proporcional, pese a la vigencia de la barrera legal del 5%. Obviamente, la proporcionalidad es sólo alta para los partidos que superan la barrera legal. Esta opera a favor de estos partidos, los cuales sacan proporcionalmente más escaños que votos, y esta ventaja aumenta en la medida en que muchos partidos queden por debajo de la barrera legal. Bajo ningún tipo de circunstancias aparecen desproporciones entre los partidos que superaron la barrera legal, excepción hecha de los escaños excedentes. En resumen, el sistema alemán logra una elevada proporcionalidad y es un sistema altamente proporcional en la adjudicación de los escaños entre los partidos que superan la barrera legal de representación. Segundo: el sistema proporcional es personalizado. El elector decide con sus dos votos sobre personas y partidos, sobre candidatos en circunscripciones uninominales y sobre listas de partido en circunscripciones plurinominales que corresponden a los estados federados (16, tras la unificación). El voto personalizado y el voto de lista le permiten al elector hacer un voto cruzado (split-voting), lo que es apreciado como una prueba de que el votante realmente distingue entre candidato y partido. Así, el elector determina a través de su voto personal la composición individual de la mitad del Bundestag, sin interferir por ello en la composición político-partidaria del parlamento. La uninominalidad no influye en la relación votos/ escaños, sino sólo en la relación votante/elegido. En resumen, la uninominalidad y cl voto personal tienen importancia en la relación votante/elegido para la mitad de les-micmbros del parlamento, pero no influyen en la relación votos/escaños. En otras palabras, la uninominalidad intro-

delossistemaselectorales

ducida a través del voto personalizado no influye en el grado de proporcionalidad del sistema electoral alemán. ¿Cuáles son los efectos inmediatos del sistema electoral alemán? Primero: se limita el acceso de los partidos pequeños al parlamento. Este efecto resulta de la barrera legal del 5% (y no es, como se supone erróneamente a menudo, resultado de la elección directa de la mitad de los diputados por mayoría relativa en circunscripciones uninominales). El efecto de la barrera legal diferencia al sistema electoral alemán de los sistemas proporcionales puros. Segundo: los partidos que superan la barrera legal del 5% obtienen escaños de forma proporcional. Los partidos grandes no se ven favorecidos ni los pequeños perjudicados. En otras palabras, cl sistema electoral descarta las manufactured majorities (mayorías fabricadas). Así, resulta al menos difícil que un partido que no haya obtenido la mayoría absoluta de los votos, obtenga la mayoría absoluta de los escaños. Mediante este no-effect, o efecto nulo, el sistema electoral alemán se diferencia, sobre todo, de los sistemas electorales mayoritarios, pero también del tipo de sistema proporcional impuro (ver punto anterior). Tercero: el efecto del voto personalizado es menos visible. Se ubica sobre todo en cl plano psicológico, pues en la selección de candidatos en las circunscripciones uninominales por parte del votante está involucrada, así mismo, la competencia entre los partidos políticos. Y dado que cl sistema de partidos políticos en Alemania está bien estructurado y que el voto es, sobre todo, un voto de partido, la competencia entre los candidatos en cl nivel de la circunscripción uninominal depende de la que realizan los partidos. En la gran mayoría de los casos, gana cl candidato en la circunscripción electoral (con los primeros votos) cuyo partido ocupa el primer lugar (con los segundos votos). Hay que considerar también que el candidato uninominal es candidato de partido. Sólo aquellos electores cuya preferencia se vuelca a favor de un partido más pequeño sin posibilidades de imponer su candidato en la circunscripción uninominal, deciden según criterios personales entre los candidatos que tienen posibilidades de ganar la circunscripción. Pero, en la práctica, se muestra que, en tales situaciones, los votantes orientan su preferencia según la cercanía de los partidos entre sí, para lo cual las coaliciones constituyen generalmente un buen parámetro oricntativo. El efecto psicológico consiste en que el clector no elige en los hechos únicamente según las listas, sino que escoge candidatos que puede conocer, que son conocidos en la circunscripción respectiva por su trabajo político, y que llegaron a la candidatura a través de los gremios electorales partidarios en la circunscripción. El argumento del anonimato del candidato, que se trae a colación frecuentemente contra la elección por lista, no rige en este caso. El elector realiza una elección personal que satisface su necesidad de decidir entre personas, sin que se manifiesten los efectos que resultan inevitables en la combinación del voto personalizado con otros elementos: - contrariamente a la elección personalizada en circunscripciones uninominales dentro de sistemas de representación por mayoría, no se desvirtúa la relación entre votos y escaños. I I electo proporcional del sistema se mantiene independientemente de la personal i/ación;

D 103

116 •

Elecciones y sistemas

electorales

Evaluación

delossistemaselectorales

- contrariamente a la elección personalizada en sistemas que operan con listas abiertas o semicerradas, se mantiene la competencia entre partidos políticos. El elector no decide entre candidatos de un mismo partido, sino entre candidatos partidarios. De este modo, se garantiza a los partidos una posición fuerte en la nominación de los candidatos para el acto electoral.

de aparición— de fracciones parlamentarias de extrema derecha en el marco del sistema proporcional personalizado con barrera legal del 5%.

¿Cuáles son los efectos mediatos o de más largo alcance del sistema electoral alemán?

En el análisis del sistema electoral alemán, hemos destacado la personalización del voto como una de sus características más salientes. Ahora observaremos con mayor exactitud dos aspectos técnicos: la forma de la personalización del voto y la asociación del voto personal con la representación proporcional. La forma del voto personal y su relación con el principio de representación constituye una disyuntiva importante para las reformas de los sistemas electorales. La forma de la personalización del voto tiene efectos fundamentalmente sobre la función de las elecciones y de los partidos políticos en ellas. La manera de unir el voto personal con los demás elementos del sistema electoral, constituye el criterio para formar subtipos de sistemas electorales basados en los efectos diferentes que se ejercen sobre la relación votos/escaños. La personalización del voto puede llevarse a cabo de distintas maneras. La gran alternativa, como ya vimos en cl capítulo anterior, es aquélla entre el tamaño de la circunscripción electoral y la forma de lista, entre circunscripciones uninominales y listas abiertas o semiabiertas. El votante elige en ambos casos candidatos, el voto es personal. Sin embargo, las funciones y los efectos de estas formas de personalización del voto son muy distintas. La diferencia decisiva es que, en el caso de la lista, el elector enfrenta una selección de los candidatos de un mismo partido, mientras que en el caso de la circunscripción uninominal, la competencia se restringe a una lucha entre candidatos que militan en partidos diferentes. La competencia es en el primer caso inter- e intrapartido, en el segundo caso sólo interpartido. La competencia intrapartido de los candidatos, fenómeno recurrente en los partidos políticos, no la deciden los órganos del partido (en muchos países la decisión la toma, en los hechos, la cúpula mayor del partido), sino que la decide el votante. La nominación por parte del partido pierde importancia; por el contrario, en el caso de la circunscripción uninominal, el papel del partido no se ve cuestionado. Dado que con la lista abierta y semiabierta, el clcctor influye decisivamente en la selección del personal político, la forma abierto de la lista aparece como el método que incrementa de manera fundamental y de forma cualitativa la participación del electorado. Quien evalúa la política desde este punto de vista, optará por la lista abierta o semiabierta, ante el hecho de que cl voto personal en circunscripciones uninominales no cambia tanto la relación votante/elegido en favor del elector. Sin embargo, la evaluación tiene que basarse en varios criterios y no sólo en cl de la mayor o menor capacidad de selección del votante. Tiene que tomar en cuenta también las experiencias concretas con las listas abiertas y semiabiertas en varios países. Estas experiencias, en la práctica, no sólo no son tan positivas respecto a los objetivos atribuidos a estas listas, sino incluso muy negativas en otros aspectos. Primero, la lista abierta o semiabierta puede debilitar a los partidos y hacerles difícil cumplir con sus funciones. Esto puede resultar especialmente grave en situaciones en que los partidos políticos se hallan muy poco estructurados y donde

Primero: el sistema proporcional personalizado con la cláusula del 5% ha contribuido a la concentración del sistema de partidos de forma mecánica, a través de la exclusión de pequeños partidos en la distribución de los mandatos; y de forma psicológica, haciendo que el elector, que quiere emitir un voto efectivo, evite tendencialmente a los partidos de los que sospecha que no superarán la barrera del 5%. La concentración en el sistema de partidos ha estabilizado los gobiernos y lo sigue haciendo hasta el presente Segundo: el sistema proporcional personalizado ha hecho necesario, dado que el efecto desproporcional es pequeño, la formación de gobiernos de coalición. Es perfectamente posible hablar de una presión que no es eliminada por el sistema electoral. Este efecto es juzgado de manera muy diferente: ya sea negativamente, desde el punto de vista de una mayor responsabilidad del personal político (accountability), o positivamente, desde el punto de vista de que detrás de la política del gobierno no se encuentra una mayoría parlamentaria artificial, sino una mayoría electoral efectiva. En la práctica, gobiernan los partidos que pudieron llegar a un acuerdo para formar una coalición. Las alternativas para formar coaliciones son numéricamente limitadas, debido a la concentración en el sistema de partidos. Además, los partidos se presentan a las elecciones por lo general en pactos coaliciónales. El elector enfrenta, en la mayor parte de los casos, una clara alternativa: tiene que decidirse por los partidos de gobierno o los de oposición. Algunos electores incluso otorgan su voto de acuerdo a criterios político-coalicionalcs. Esto confirma el desarrollo de una cultura política de coalición, lo que se desprende también de las encuestas. Allí, una clara mayoría se pronuncia en contra de gobiernos un ¡partidistas. Tercero: el sistema electoral alemán reacciona sensiblemente ante cambios políticos. A pesar de la barrera legal del 5%, no se encuentra cerrado cl acceso al parlamento de nuevos partidos, de nuevas fuerzas políticas, muy por el contrario a los efectos que tendría el sistema de mayoría relativa que en Alemania algunos visualizan como un modelo alternativo. Los efectos del sistema de mayoría relativa son a menudo conscientemente buscados cuando se quiere mantener fuera del parlamento a determinados grupos políticos (fuerzas antisistema). Sin embargo, hay que tomar en cuenta que el sistema de mayoría relativa también dejaría sin oportunidades de acceder al parlamento a fuerzas políticas prodemocráticas. En este caso, la crítica que dichas fuerzas favorables a la democracia podrían formulara las reglas dejuego democráticas al verseeXcluidas del parlamento puede llegaradcscstabilizar más cl sistema políiicoquc la aparición—otan sóloel peligro

Tipos de sistemas personalizados

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Elecciones

y sistemas

Evaluación

electorales

existe alta volatilidad del voto. Puede ser grave también en circunstancias en que los partidos tienen que velar por una representación política socialmente balanceada, integrando representantes de determinados sectores de la sociedad, especialmente minorías (étnicas, lingüísticas, religiosas) y mujeres. Y es así mismo grave porque los partidos pierden buena parte de su capacidad de planificar la composición de su fracción parlamentaria, en términos de integrar en ella líderes, especialistas en materias políticas como la política agraria, social o ambiental, quienes a menudo no tienen fácil acceso al voto del electorado. Por el contrario, se imponen fácilmente personas que atraen el voto por su grado de conocimiento en la población, conseguido frecuentemente a través de la fama en el deporte o en el mundo del espectáculo, lo que aumenta cl populismo dentro de los partidos políticos. Segundo, la lista abierta y semiabierta normalmente aumenta no sólo los niveles de competencia, sino también los gastos de campaña, buena parte de éstos dirigidos a decidir quién va a representar al partido en cl parlamento, cuando el escaño para el partido ya se encuentra asegurado. Vale considerar que lacompetencia intrapartido en general no contribuye a mejorar las perspectivas de un partido de ganar más escaños. Y vale añadir además que dicha competencia sustrae fondos que pueden ser dedicados a la lucha interpartidos. Tercero, para poder competir entre ellos, los candidatos de una lista abierta o semiabierta tienen que erigir y mantener un network de apoyo dentro del partido, cuya razón y función no se encuentra en cl campo político-ideológico, sino en el económico-financiero. El clicntclismo se desarrolla y establece como modelo de relación entre candidato-diputado y miembros del grupo de apoyo. El clicntclismo es un fenómeno bien recurrente en muchos países, como también el clicntclismo de partido. Sus causas son múltiples. Sin embargo, lo que se afirma aquí es que el clicntclismo, sin considerar su grado, crece debido a la dinámica política impulsada por la lista abierta o semiabierta. Por otra parte, los actores sociales y políticos favorecidos por el clicntelismo político pueden estar interesados en la lista abierta o semiabierta como mecanismo de personalización del voto con el fin de maximizar su influencia en la política. De este modo, la alianza invisible de los que apoyan la lista abierta o semiabierta puede resultar no tan santa: es una alianza entre los amantes de la democracia que quieren más democracia (participativa) y los económicamente poderosos y socialmente influyentes (por ejemplo, medios de comunicación) que quieren más —y más efectivos— canales de influencia. Cuarto, con la inversión de tantos fondos en las campañas electorales a título individual, crece la dependencia de los políticos como individuos, sean diputados o integrantes del gobierno, ante aquellos que les han apoyado y les siguen apoyando económicamente. Y dado que hay que saldar las deudas contraídas, crece paralelamente la tendencia a la corrupción, entendida aquí como malversación de fondos públicos a favor de intereses privados, definición suave y generalmente aceptada del problema, que nos evita entrar aquí en el controvertido campo de la corrupción política. La lista abierta y semiabierta puede debilitar los partidos, aumentar los gastos de campaña, favorecer cl clicntclismo y estimular la corrupción. Vale recordar que todas estas observaciones (teóricas y empíricas) se refieren al nivel del sistema político donde cl escaño éuenta realmente: cl nivel nacional. Así, se puede afirmar que cl precio poraumcntarTalnflucncia del votante en la selección del personal político a través de la lista abierta o semiabierta puede ser muy alto, y

delossistemaselectorales

que la dependencia del elegido frente al partido político (como efecto de la lista cerrada y bloqueada, y en menor medida, de la circunscripción uninominal) puede ser sustituida por una dependencia mucho peor ante sectores económicamente dominantes, caciques tradicionales o modernos. El camino hacia la personalización del voto en el nivel de las elecciones nacionales es la introducción de la circunscripción uninominal. Con base en estas consideraciones y experiencias, en Italia y Japón se cambió, a través de las reformas de 1993, cl tipo del voto personal, introduciéndose la circunscripción uninominal. También, si se toman en cuenta las reformas electorales en Venezuela, Nueva Zelanda y Bolivia, es posible hablar de una tendencia creciente a favorecer la circunscripción uninominal como camino para personalizar el voto. La unión de circunscripciones uninominales con los demás elementos de los sistemas electorales que estructuran la relación votos/cscaños y de esta forma, su clasificación, puede realizarse de varias maneras. La primera sería la de variar cl número de las circunscripciones uninominales en relación con la cifra total de escaños y con esto influir sobre el grado de proporcionalidad entre votos y escaños. La clasificación del sistema electoral sería entonces dependiente de esta relación entre escaños uninominales y el resto. La solución en Alemania y Nueva Zelanda es la mitad; en México, Italia y Japón, predominan en cambio las circunscripciones uninominales (para más casos, ver cuadro 17). Cuanto más alto sea cl número de los escaños de circunscripciones uninominales en relación con el total de escaños, más difundida se hallará la opinión de que se trata de un sistema mayoritario. En cl caso de Italia, por ejemplo, la opinión prevaleciente sobre el nuevo sistema electoral era que se había introducido cl sistema de pluralidad, dado que dos tercios de los escaños son ocupados por diputados elegidos en circunscripciones uninominales. Sin embargo, hay que considerar el sistema electoral en su totalidad y ver el tipo de combinación de la circunscripción Cuadro 17

Relación entre escaños uninominales y plurinominales en sistemas electorales personalizados de reciente creación País

Escaños en total

Uninominales

Albania Bulgaria

140 400

100 200

Croacia

124

64

Estonia Georgia

101

51

50

250

125

' 386 141 450

125 176

210

71 225

70 225

1

225 5K

too 7X

Hungría Liluania Rusia Taiwan

Plurinominales 40 200 60

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Evaluación

electorales

uninominal con los demás componentes del sistema electoral. Si la proporción de las circunscripciones uninominales no es extremadamente elevada, su parte en el total de los escaños se vuelve secundaria o insignificante para la respectiva función y categorización del sistema electoral. La cuestión decisiva es hasta qué punto el parámetro de decisión mayoritario en circunscripciones uninominales influye o determina el resultado electoral total, es decir, la relación votos/escaños en todo el territorio nacional. En términos sistemáticos, más allá de las variaciones de los casos, existen fundamentalmente tres soluciones: 1. La primera es la de mezclar la uninominalidad para una parte del total de los diputados con el principio de representación proporcional para todo el parlamento. En Nueva Zelanda, se encontró el punto descriptivo-definitorio preciso: MixedMember-Proportional-System (MMP). Como hemos mencionado, en Alemania esto se conoce bajo el nombre de sistema proporcional personalizado. Para ver cómo funciona, es conveniente consultar el punto anterior. Lo decisivo es que los votos conseguidos por los partidos en el nivel nacional constituyen la base para calcular proporcionalmentc las partes en escaños de los partidos políticos. Los resultados en el nivel de circunscripción sólo determinan cuál de todos los candidatos uninominales y de lista de un partido, dentro del cupo de escaños que le corresponden a su partido, recibe el escaño. Tiene prioridad el candidato que ganó la primera mayoría en una circunscripción uninominal sobre aquel que figura como candidato en la lista de partido. 2. La segunda solución es la que reconoce cl resultado electoral alcanzado en el total de las circunscripciones uninominales como decisivo, no sólo en términos de cuál de los candidatos dentro de los partidos respectivos ingresa en el parlamento, sino también en términos de en qué relación entre ellos llegan los partidos al parlamento. La uninominalidad, entonces, cuenta en términos de la relación votos/ Cuadro 18

Composición de sistemas personalizados (de circunscripciones uninominales con lista proporcional) Pafs

Escaños en uninominales total

De lista Adjudicación Barrera legal % 5,0

proporcional

-

proporcional

5,0

proporcional

-

proporciona]

Alemania

656

328

328

656

Bolivia

130

Nueva Zelanda Venezuela

120 182

65 64

130 120

92

65 56 90

Italia Hungría México

630 386 500

475 176 300

155 210 200

155

4,0

58*

5,0

Japón

500

300

200

* 1 5 2 en 2 0 c i r c u n s c r i p c i o n e s p l u r i n o m i n a l e s v a r i a b l e s ; * * en 5 c i r c u n s c r i p c i o n c s (ie 4 0 e s c a ñ o s

-

**

/

Tipo

nacional

200

1,5 3,0

compensatorio compensatorio segmentado segmentado

delossistemaselectorales

escaños. Sin embargo, la función de laparte proporcional de los escaños (se dice que estos escaños se reparten por medio de la fórmula de representación proporcional), es compensar la relación obtenida tras el resultado en las circunscripciones uninominales. Es por ello que los escaños no-uninominales a menudo se llaman escaños compensatorios. Su función, en la medida de lo posible, es igualar la desproporcionalidad surgida. Técnicamente, esto puede efectuarse no tomando en cuenta los votos que ya habían contado para la atribución de los escaños de las circunscripciones uninominales. 3. La tercera solución prevé una adjudicación totalmente separada de los escaños, aplicando para cada una de las partes del parlamento una fórmula de decisión distinta, la mayoritaria y la proporcional, sin que se establezca vínculo alguno entre ellas. No existe ni un principio de representación único que dé la pauta para la representación de la totalidad, ni una forma de enlace de las dos partes de tipo compensatorio. La representación es segmentada de acuerdo a las fórmulas de decisión. Es un sistema mixto, mitad-mitad, o de dos tercios-un tercio (según la relación numérica) que une los dos principios de representación, sin que confluyan en otro nuevo, dado que el orden es dicotómico. El sistema compensatorio

italiano

El nuevo sistema electoral italiano introduce la uninominalidad y la combina con la proporcionalidad a través de una distribución compensatoria de los escaños proporcionales. Para la Cámara de Diputados, el número de circunscripciones uninominales asciende a 475 (ver cuadro 18), lo cual equivale al 75% del total de los escaños; el número de escaños de lista, de tipo cerrada y bloqueada, es de 155, el 25% del total de escaños. El elector tiene dos votos: uno para los escaños uninominales y otro para los escaños de lista. En las circunscripciones uninominales, triunfa el candidato con la mayoría relativa de los votos. En el proceso de adjudicación de los escaños proporcionales que se efectúa en el nivel nacional, se suman los votos de las listas de partido presentadas en el nivel de las agrupaciones de circunscripciones. En el caso de los partidos que apoyaron una candidatura exitosa en el nivel de la circunscripción, se le sustrae por lo menos 25% de los votos válidos a dicha suma, o tantos votos como hubieran conseguido los candidatos que llegaron en segundo lugar en las respectivas circunscripciones, más uno. Se aplica el sistema del cociente electoral simple y cl método del resto mayor. Las listas de partido pueden constar sólo de hombres o, en el caso de contener mujeres, ambos sexos deben aparecer en orden alternativo. El sistema segmentado

mexicano

Según la reforma electoral constitucional y la ley electoral de 1989 y 1990/1993, la Cámara de Diputados se compone de 500 miembros: trescientos de ellos son elegidos en circunscripciones uninominales. A cada estado federado le corresponden dos diputados nominales o "diputados de mayoría". Doscientos diputados son elegidos en cinco circunscripciones plurinominales mediante listas cerradas y bloqueadas. El oledor tiene dos votos: uno para volar por un candidato uninominal ("diputado do mayoría") y otro para volar por una lisia de partido ("diputado de

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Elecciones y sistemas

electorales

Sociedadysistemas electorales

partido"). La adjudicación de los escaños en las circunscripciones plurinominales empieza con la exclusión de los votos de los partidos que no alcanzaron el 1,5% de los votos. Hecho el descuento, queda la "votación efectiva". La distribución de los escaños se realiza mediante el método del cociente electoral rectificado, que corresponde al cociente que resulta de la votación efectiva por el número de escaños de la circunscripción, más dos. Cada partido recibe tantos escaños como veces quepa el cociente electoral rectificado en su votación. Los escaños restantes se adjudican en dos pasos. Primero, se aplica el cociente "de unidad", que se consigue por la división de los votos aún no utilizados en el procedimiento anterior, mediante el número de escaños restantes. Segundo, si todavía sobran escaños, se aplica la regla del resto mayor. En esta última distribución participan sólo los partidos que ya obtuvieron escaños al cabo de los dos primeros procedimientos. El sistema electoral personalizado

húngaro con efectos

mayoritarios

El parlamento húngaro tiene 386 diputados. Cada elector tiene dos votos. 176 escaños se distribuyen en circunscripciones uninominales según la fórmula de decisión de la mayoría absoluta, con base en los resultados de los primeros votos. En caso de que ningún candidato alcance esta mayoría, se celebra una segunda vuelta en la cual basta la mayoría relativa de los votos. 210 escaños se distribuyen según la fórmula proporcional. 152 en 20 circunscripciones plurinominales regionales corresponden a las listas regionales de los partidos con base en el resultado de los segundos votos. En caso de que la participación electoral quede por debajo del 50%, también se celebra una segunda vuelta. Los 58 escaños restantes se distribuyen en el nivel nacional a las listas nacionales de los partidos con base en la suma de los primeros y los segundos votos que no fueron efectivos o quedaron como votos restantes. Rige una barrera legal del 5% en el nivel nacional. Sólo 58 de los 386 escaños tienen carácter compensatorio. No sólo la circunscripción uninominal, sino también el tamaño de las circunscripciones produce desproporcionalidades notables en presencia de un multipartidismo marcado, que también incrementa el efecto desproporcional de la barrera legal. Así, en las elecciones de 1990, el partido más fuerte, el Foro Democrático Húngaro, recibió el 24,7% de los votos y 42,7% de los escaños, mientras que la Federación de Demócratas Jóvenes alcanzó con el 8,9% de los votos sólo 5,4% de los escaños. La combinación de los elementos uninominalidad, lista de partido, escaños de compensación, puede llevar a efectos sobre el sistema electoral en su conjunto, totalmente alejados del sistema de representación proporcional personalizada. Las tres soluciones de combinar uninominalidad con proporcionalidad difieren en los efectos, lo cual conforma el criterio central que nos llevó a distinguir entre diferentes tipos de sistemas electorales. Podemos describirlos de lamanera siguiente: en el primer caso, no surge ninguna desviación en la proporcionalidad; en el segundo, se compensa —en la medida de lo posible— la desproporcionalidad surgida tras el resultado en las circunscripciones uninominales; en el tercero, el resultado total se construye a través de los dos resultados parciales (uno de ellos, desproporcional, de acuerdo al sistema de mayoría; el otro, proporcional, de acuerdo al sistema proporcional). El sistema proporcional personal izado es proporcional;

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el sistema compensatorio tiende a producir también resultados proporcionales, probablemente más proporcionales que la representación proporcional en circunscripciones plurinominales variables de tamaño mediano y grande; y el sistema segmentado se ubica en el medio del espectro entre mayoritarios y proporcionales. No parece muy útil una clasificación que tiene tantos pros como contras, y ambos legítimos; por cierto, los sistemas segmentados son menos mayoritarios que los sistemas mayoritarios clásicos. Pero comparando los efectos sobre la relación votos/escaños, este tipo está más cerca de ellos que de los sistemas de representación proporcional. Encontramos este tipo de combinación generalmente bajo la forma del sistema mayoritario con lista de escaños adicionales de representación proporcional. Entendemos la característica "personalizado" como una característica adicional, que no sustituye como criterio decisivo de clasificación de los sistemas electorales el efecto que tienen sobre la relación de votos y escaños. Y estos efectos pueden variar respecto a los sistemas personalizados desde una proporcionalidad muy alta hasta una relación extremadamente desproporcional. El caso del sistema personalizado húngaro es muy destacable, dado que representa un subtipo personalizado que mezcla aún más los elementos (en este caso, la segmentación y la compensación) y llega a colocarseen el punto extremo de efectos desproporciónales, algo contrario a la intención original del sistema proporcional personalizado.

Resumen La combinación de la uninominalidad —tradicionalmente vinculada con el principio de representación por mayoría— con la representación proporcional, se puede efectuar de tres maneras. Mientras que en todas ellas—en principio, deforma idéntica— se consigue el efecto buscado en el sentido de mejorar la relación votante/elegido, las tres soluciones difieren en sus efectos, y esta diferencia radica en el grado de proporcionalidad o dcsproporcionalidad entre votos y escaños que surge de ellos. Dada la importancia de esta diferencia en términos políticos para los partidos, es interesante la presencia de distintas opciones para el legislador que quiere combinar elementos y equilibrar efectos.

O*

Evaluación de los sistemas electorales

En los capítulos anteriores hemos discutido y establecido en varias oportunidades criterios de evaluación de los sistemas electorales o de sus componentes particulares. Ahora enfocaremos el tema de la evaluación de los sistemas electorales de forma más sistemática. En el centro de la evaluación se encuentra una síntesis de las exigencias funcionales que se espera que pueda cumplir un sistema electoral. Examinaremos detalladamente en qué medida los seis tipos de sistemas electorales logran cumplir con estas exigencias y, a continuación, presentaremos una evaluación de dos sistemas electorales referida a un caso concreto. Comenzamos con algunas reflexiones preliminares que facilitan la comprensión de la presentación posterior de criterios y de la evaluación sistemática. Estas reflexiones contienen, así mismo, algunas advertencias.

Reflexiones preliminares Contrariamente a lo habitual en décadas atrás, cuando el debate sobre representación por mayoría y representación proporcional se orientaba de acuerdo con concepciones normativas del buen gobierno o de teorías de formas de gobierno parlamentarias, hoy en día las experiencias empíricas con los sistemas electorales constituyen instancias de control irrenunciables en el proceso de su evaluación. Desde la perspectiva científica, la opción por un determinado sistema electoral se funda en este conocimiento empírico. Precisamente, entre ambas, entre empiria y opción, se ubican los juicios teóricos, algunos de los cuales queremos exponerpues son fundamentales para la comprensión posterior, cuando el análisis entre en los criterios de evaluación y la comparación sistemática. 1. No existe ningún sistema electoral ideal. Tanto los efectos como ladescabilidad de un sistema electoral dependen de distintos factores y variantes. El tiempo y el espacio son determinantes en la opción por un sistema electoral, de modo que no se les puede ignorar. 2. A un sistema electoral se le pueden plantear distintas exigencias. Las más centrales son la representación (justa), la efectividad (en cuanto al funcionamiento del sislemapolítico) y laresponsabilidad (en la relación elegido/votante). Una teoría o una opción que sólo contenga una única exigencia no va suficientemente lejos. 3. La valoración de las exigencias que se le plantean a un sistema electoral depende de consideraciones tcórico-dcmocráticas o de poder político partidario. 4. Los sistemas electorales no pueden satisfacer las diferentes exigencias al mismo tiempo y de manera absoluta. Ningún sistema electoral puede alcanzar un óptimo en todos los aspectos imaginables. I'oi cierto, los conflictos sobre objetivos

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Elecciones y sistemas

electorales

constituyen la regla. Un aumento de la capacidad de un sistema electoral en un sentido normalmente conduce a una pérdida de capacidad en otro. Por consiguiente, los sistemas electorales concretos comparten la característica de satisfacer más en un determinado sentido y menos en otros. 5. La opción por un sistema electoral expresa indefectiblemente cuáles exigencias se valoran como cruciales y cuáles como menos importantes. A veces, las opciones son también testimonio de falta de conocimiento de los problemas o hasta de ingenuidad, como si fuera posible obtener un aumento de la capacidad de un sistema electoral en un sentido sin costos en otros sentidos. 6. Los sistemas electorales que intentan satisfacer exigencias funcionales de distinta naturaleza se componen, por lo general, de un gran número de elementos (a veces contrapuestos) en compleja interrelación. Frecuentemente, su funcionamiento y efectos no resultan fáciles de comprender. Este último punto muestra lo difícil que es satisfacer las expectativas que se colocan en el funcionamiento de los sistemas electorales. Si por ejemplo se espera que un sistema electoral posibilite un alto grado de participación y, al mismo tiempo, un alto grado de estabilidad del sistema político, puede ser que esto se oponga a otras expectativas, como que el sistema electoral sea de manejo sencillo y que se puedan calcular las repercusiones del voto del elector individual. Este tipo de contradicción constituye la regla. Los amantes de soluciones fáciles plantean con gusto una exigencia o su cumplimiento como el criterio para emitir un juicio global de un sistema electoral.

Criterios de evaluación A un sistema electoral se le plantean distintas exigencias acerca de su funcionamiento. A continuación nos ocuparemos solamente de las expectativas realistas, pero queremos señalar al mismo tiempo que, en el debate sobre sistemas electorales, a menudo se asocian determinados objetivos con sistemas electorales y reformas de sistemas electorales, cuyo alcance se encuentra fuera de las posibilidades de influencia de éstos. En lo que sigue, dejamos fuera de consideración las exigencias funcionales ligadas a cuestiones de poder o partidocráticas, las cuales pueden estar totalmente determinadas de manera contingente o con textual. Si se echa una mirada en el debate sobre sistemas electorales en el nivel mundial, es posible distinguir esencialmente cinco campos en donde se manifiestan exigencias:

Evaluación tic los\i\lrma\

rlri toinlr\

(I

11^

obvios: la falta de representación de minorías y mujeres, así como di-svuu IUIIC. demasiado grandes de la proporcionalidad, son entendidas frecuentemente como problemáticas. Concentración Aquí se trata de la agregación de intereses sociales y opiniones políticas de tal manera que de ellas resulten decisiones políticas y que la comunidad adquiera capacidad de acción política. Las elecciones son comprendidas como un acto de formación de la voluntad política, y no como una forma de copiar o medir las opiniones dominantes en la población. Los parámetros de la adecuada capacidad de concentración de un sistema electoral son: a) el número o la reducción del número de los partidos que obtienen mandatos en el parlamento; b) la formación de una mayoría partidaria o de una coalición que tengan carácter estable en el parlamento. Los sistemas multipartidistas que únicamente permiten la formación de relaciones de gobiernos inestables, son vistos normalmente como problemáticos. Por consiguiente, este criterio comprende, así mismo, la cuestión de la efectividad del sistema electoral. El parámetro de la efectividad de un sistema electoral es si éste contribuye a generar estabilidad en el funcionamiento del sistema político, dado que el sistema electoral influye sobre el perfil de instituciones como el parlamento y el poder ejecutivo, así como sobre el proceso político. No todo gobierno estable es un buen gobierno, pero es altamente improbable que la inestabilidad política genere un buen gobierno. Participación Aquí no se trata de la participación en el sentido común del término, pues las elecciones son en sí un acto de participación política, sino de un más o un menos en la posibilidad de expresar la voluntad política por parte del elector y, por cierto, en el marco de la alternativa voto personalizado/voto de partido o de lista. Esta alternativa se asocia con un más o un menos en relación, en conocimiento, en responsabilidad y en identificación entre electores y elegidos. El parámetro para medir una adecuada participación (en el sentido restringido) permitida por un sistema electoral es la forma de votación personalizada. Si ésta se halla totalmente descartada, como por ejemplo bajo la forma de la lista bloqueada, ello es interpretado como problemático. Simplicidad

Representación Aquí se trata del reflejo adecuado de los intereses sociales y las opiniones políticas en los órganos representativos. Este criterio se entiende en un doble sentido: por un lado, representación para todos en términos de que se vean representados los distintos grupos de personas, fundamentalmente, las minorías y las mujeres; por otro lado, representación justa, es decir, una representación más o menos proporcional de las fuerzas sociales y políticas, equivalente ;i una relación equilibrada entre votos y escaños. I.os parámetros de medición empírica son

Esta demanda constituye más bien un requisito orientador, ya que todo intento de cumplir simultáneamente con los criterios de representación, efectividad y participación, conduce inevitablemente a un sistema electoral más complicado que el del tipo que resultaría si uno tratara de satisfacer sólo uno de los criterios. Sin embargo, es válido el criterio de que el electorado pueda comprender cómo opera el sistema electoral y pueda hasta cierto punto prever cuáles serán los efectos de su voto. l'or otra parte, es muy difícil scílalur un parámetro de medición preciso, dado

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Elecciones y sistemas

electorales

que la evaluación depende de contingencias históricas. Por ejemplo, a un extranjero le parece muy complicado el sistema de doble voto simultáneo de Uruguay, pero no tanto a los propios uruguayos que han convivido durante más de cincuenta años con este sistema electoral. Otra valoración debe hacerse en el caso de que —en democracias aún no consolidadas— el propio sistema electoral retarde el escrutinio y el cómputo de los votos, con el inconveniente de suscitar dudas o suspicacias respecto a la limpieza de las elecciones. Legitimidad Este último criterio engloba a todos los demás, en el sentido de que se refiere a la aceptación de los resultados de las elecciones, del sistema político como un todo —en otras palabras, democracia— y del sistema electoral o reglas de juego de la democracia. Un parámetro parajuzgar el sistema electoral de acuerdo con este criterio, puede ser el de observar si el sistema electoral sirve para unir o, por el contrario, para desunir al país. Los medios de comunicación y algunos miembros de la comunidad académica suelen emplear el grado de abstencionismo como un parámetro para medir la legitimidad de un sistema político. No obstante, el abstencionismo no es tan buen indicador como se supone, ya que, en primer término, el fenómeno de la legitimidad depende de múltiples variables diferentes; en segundo término, no hay una correlación significativa entre el grado de participación de los votantes en las elecciones y la legitimidad del sistema democrático y, en tercer término, los sistemas electorales pueden tener un efecto muy limitado sobre el abstencionismo. Otro indicador de la legitimidad puede ser la extensión y la profundidad de la crítica que recibe el sistema electoral por parte de la opinión pública. Aquí puede abrirse un verdadero abismo entre la calidad técnica del sistema, por un lado, y la intensidad de la crítica, por el otro. En Venezuela, por ejemplo, en los años ochenta, casi todos los especialistas en la materia estaban de acuerdo respecto a las virtudes del sistema electoral vigente, pero la opinión pública clamaba por una reforma. Al final, los candidatos a la presidencia se hicieron eco de esta solicitud en sus promesas electorales, y los partidos acordaron lareformadel sistema electoral. Pero cuando el sistema está exento de crítica, o cuando el grado de ésta es menor, se puede suponer cierta satisfacción con el funcionamiento del sistema y un alto grado de legitimidad. Por último, se puede averiguar el grado de legitimidad del sistema electoral a través de encuestas. Este indicador puede tener el inconveniente de que el encuestado esté mal informado sobre el sigtema electoral en cuestión. Generalmente el conocimiento al respecto crece cuando se acerca la fecha de las elecciones, lo que por otra parte no constituye el mejor momento para juzgarlo, ya que entonces la apreciación del sistema electoral se vincula más con las propias opciones políticas del elector, lo que le lleva a percibir el sistema electoral en términos de si es o no favorable para su partido político. Así mismo, se presenta la disyuntiva entre un sistema electoral que funciona objetivamente bien y una jnala apreciación subjetiva. Un buen ejemplo de este caso es el sistema electoral boliviano que, pese a haber contribuido efectivamente a la gobernabilidad del país, lúe decididamente rechazado por los

Evaluación de los sistemas electorales

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encuestados. Así, aunque es obvio el requisito de la legitimidad del sistema electoral, es difícil indagar los parámetros de su presencia o ausencia.

Una comparación de los seis tipos de sistemas electorales Ahora compararemos los seis tipos de sistemas electorales escogidos en el capítulo anterior en virtud de las cinco expectativas sobre su funcionamiento basado en los parámetros mencionados. 1. El sistema de mayoría relativa en circunscripciones uninominales: este sistema electoral clásico cumple bien (y mejor que todos los demás) con la exigencia de concentración. Facilita la formación de mayorías absolutas monocolores en el parlamento. Este efecto no sólo es un supuesto teórico, sino que es un efecto empíricamente comprobado. Más de la mitad de todas las mayorías absolutas son el resultado del efecto formador de mayorías del sistema de mayoría relativa en circunscripciones uninominales. El otro lado de la medalla es que cumple pésimo (y peor que todos los demás) con la exigencia de una representación justa. Efectivamente, los partidos pequeños no tienen posibilidades de representación. Incluso un partido que alcance el 20% de los votos puede quedar, en los hechos, fuera del parlamento. En cuanto al criterio participación, la uninominalidad es uno de los elementos claves en lo que se percibe como las ventajas del sistema. El voto es personal, pese a que, en términos sociológicos, el voto es primordialmente un voto de partido. El sistema es de fácil comprensión; su legitimidad está basada en su vinculación con una determinada tradición política y en la teoría democrática que se funda especialmente en el caso clásico del parlamentarismo inglés. La opinión que se transmite sobre el sistema de mayoría relativa a menudo no refleja la crítica que se articula en los países donde se aplica este sistema y que se refiere a la falta de representación, como tampoco alude a la frecuente adversidad de la opinión pública, la cual se manifiesta cuando se le presentan al electorado sistemas electorales alternativos con efectos distintos. En otras palabras, el sistema electoral tendría probablemente pocas posibilidades de imponerse en un referéndum sobre la cuestión. 2. El sistema de mayoría absoluta en circunscripciones uninominales: este sistema electoral comparte algunas características con el primer tipo de sistema mayoritario, pero difiere en otras. La desproporcionalidad puede ser alta, pero no tanto en función de la mayoría absoluta de un partido, sino más bien de una alianza de partidos que se forma para ganar el ballotage. Este sistema no reduce tanto la cantidad de partidos, ya que los pequeños partidos se hallan protegidos por su importancia en la conformación de alianzas. El sistema es de fácil comprensión, sin embargo, requiere dos elecciones en caso de ballotage. En la primera vuelta, permite medir las fuerzas de todos los partidos políticos, de modo que el voto para los pequeños partidos puede contar en el proceso de formación de alianzas en función del ballotage. En la medida en que estas alianzas sean no sólo electoralistas, sino de posterior cooperación parlamentaria, el sistema electoral de mayoría absoluta puede contribuir tambiena la concentración. Vale considerar que este sistema no tiene mucha aplicación en el ámbito de las elecciones parlamentarias, lo que es un indicador válido pata su apreciación

1 1 8 D Elecciones

y sistemas

Evaluación

electorales

3. El sistema electoral que combina la fórmula proporcional con la circunscripción pequeña, tampoco es muy frecuente. La mayor diferencia con los dos tipos anteriores reside en que la circunscripción electoral está representada por diputados de diferentes partidos, de la mayoría y de la minoría. En esta misma línea de comparación, puede resultar menor el grado de dcsproporcionalidad, lo que dependerá de factores particulares, como por ejempo de la cantidad de los escaños por circunscripción, si el tamaño es estable o variable, par o impar, etc. El funcionamiento del sistema es simple, salvo que se introduzcan sistemas de votación y adjudicación de escaños como el single transferable vote, como en el caso de Irlanda y Malta. El sistema cumple muy bien con la exigencia de un voto personal, o incluso de un voto preferencial. 4. El sistema proporcional en circunscripciones plurinominales variables es un sistema usado muy frecuentemente. En general, no consigue una representación justa en términos de altos grados de proporcionalidad. Puede ejercer un efecto concentrador como consecuencia de la barrera natural que constituyen las circunscripciones para los partidos pequeños. Normalmente, las circunscripciones tienen como base la división político-administrativa del país, lo que disminuye el grado de conflicto político que puede originarse en su trazado. S in embargo, la relación entre población/electores y diputados puede ser sesgada en favor de las pequeñas circunscripciones, lo que es el blanco de críticas. Las listas de partido en el nivel de circunscripción son por regla general cerradas y bloquedas lo que motiva también críticas y continuas propuestas de abrirlas pese a las desventajas funcionales implicadas en esta última medida. El método de conversión de los votos en escaños puede influir en el grado de proporcionalidad de los resultados, de modo que puede así mismo suscitar críticas. En términos generales, el sistema proporcional en circunscripciones plurinominales variables es un sistema que en general funciona bien, pese a no cumplir ni con la exigencia de representación ni con la de participación. Por esto, ciertos malentendidos y la incomprensión de buena parte de sus críticos, este sistema se ve enfrentado frecuentemente con cuestionamientos deslegitimadores. 5. El sistema de representación proporcional pura es el que mejor cumple con la exigencia de representación justa, pero claramente en detrimento de las exigencias de concentración y también de participación, dado que generalmente está acompañado de listas cerradas y bloqueadas. La crítica se centra en estos déficit, y en sus respectivos efectos: fragmentación del sistema de partidos políticos, carácter anónimo del voto. Sin embargo, vale destocar que la lista cerrada y bloqueada es, por razones de funcionalidad mínima del sistema en el nivel de las elecciones nacionales, un corolario imprescindible de la representación proporcional pura. La legitimidad del sistema proporcional puro está muy cuestionada por las experiencias históricas de derrumbe o mal funcionamiento de las democracias en Europa; no tanto así en otros lugares, donde la exigencia primordial radica en la representación y donde la unidimensionalidad del enfoque se impone por la alta heterogeneidad de la sociedad y la alto conflictividad de sus diferentes segmentos. 6. El sistema proporcional personalizado con barrera legal de representación en el nivel nacional es un sistema intermedio: cumple con la exigencia de representación en la parte que se refiere a la representación proporcional entre los partidos políticos que superaron esta barrera, la cual, al mismo tiempo, no es tan alta como

de los sistemas electorales

•

119

para lesionar el principio de representación proporcional. De este modo, la barrera es defendible frente a críticas que se articulan repetidamente en su contra. El sistema cumple también con la exigencia de concentración en la parte que se refiere a la exclusión de los partidos pequeños del parlamento, los cuales podrían complicar la formación de una mayoría parlamentaria, base de un gobierno estable en el régimen parlamentario. Pero este sistema no contribuye a constituir mayorías unicolores. En cuanto a la exigencia de participación, vale considerar la forma en que se vincula el principio proporcional con la uninominalidad. Si tomamos como ejemplo el sistema alemán, esta exigencia se cumple con el voto personal para la mitad de los escaños parlamentarios. En referencia al mismo caso alemán, podemos afirmar que el sistema es más complicado que los demás tipos de sistemas básicos; sin embargo, permanece dentro de márgenes comprensibles. La mayor complejidad del sistema es el resultado del intento de cumplir con las tres primeras exigencias de forma equilibrada y simultáneamente. El alto grado de satisfacción con el sistema en Alemania y su función de modelo en el debate internacional sobre reformas electorales representan buenos indicadores de la legitimidad del sistema proporcional personalizado con barrera legal. Para resumir, el cuadro 19 recoge los resultados de la comparación de los seis tipos de sistemas electorales en virtud de las tres primeras expectativas sobre su funcionamiento y sus efectos. —

Cuadro 19

Comparación de los seis tipos de sistemas electorales Participación

Representación

Concentración

Sistema de mayoría relativa

negativa

positiva

positiva

Sistema de mayoría absoluta

negativa

positiva

positiva

Sistema de fórmula proporcional en circunscripciones pequeñas

negativa

positiva

positiva

Sistema proporcional en circunscripciones plurinominales

negativa

positiva

negativa*

Sistema proporcional puro

positiva

negativa

negativa*

Sistema proporcional personalizado

positiva

positiva

positiva

Sistema electoral

• en el caso de

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