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Y DERECHOS HUMANOS

UNIDAD DIDACTICA

GESTIÓN LOCAL Y PRÁCTICA DE LOS DERECHOS HUMANOS

Subdirección de Proyección Institucional -ESAP-

Unidad didáctica

Escuela Superior de Administración Pública ESAP.

Gestión local y práctica de los Derechos Humanos

Giovany Javier Chamorro Ruales Director Nacional (E)

Autor Fabio Hernán Garcia Salazar

Diana Marcela Bustamante Arango Subdirectora Académica (E)

Corrección de estilo, acompañamiento pedagógico, diseño instruccional, diseño

Alexander Cruz Martinez

gráfico y virtualización.

Subdirector de Proyección Institucional (E) Equipo Componente 1 José Alberto López Aragón Jefe Departamento de Capacitación

Fortalecimiento del proceso de capacitación virtual Proyecto ESAP – CMA

Oswaldo Bernal Sánchez Subdirector de Alto Gobierno (E)

Fecha última versión Marzo 2019

ESAP - CMA ha verificado, hasta donde es posible, que el contenido de los enlces web citados y presentados en este curso sean verídicos y que correspondan; sin embargo, y debido a la naturaleza dinámica de internet, ESAP - CMA no puede responsabilizarse por el correcto y adecuado funcionamiento de los mismos. Las imágenes de este documento han sido compradas a través de: https://es.123rf.com/

Contenido Gestión local y práctica de los Derechos Humanos...........................................................................4 Tema 1. Instancias locales para la gestión en Derechos Humanos .......................................................4

1.1. Fundamento de la participación política ......................................................................................5 1.2. Instancias de participación local .......................................................................................................7 1.3. Incidencia política y herramientas para la incidencia ................................................................9 1.3.1. ¿Cómo incidir en las decisiones públicas? ................................................................................11 Tema 2. La formulación de políticas públicas como un escenario de incidencia y gestión de Derechos Humanos y transición del conflicto armado.............................................................................12

2.1 ¿Qué son las políticas públicas?...................................................................................................12 2.2. Enfoque de derechos en las políticas públicas............................................................................13 2.3. El desarrollo humano y el enfoque de derechos en la política pública (García,2012).........16 2.4. Elementos para la formulación de políticas públicas con enfoque de derechos ............19 2.4.1. Identificación de las obligaciones Estatales en materia de derechos ..............................19 2.4.2. Acciones afirmativas.......................................................................................................................28 Tema 3. Definición de los sujetos más vulnerables o de especial protección en el marco del derecho o derechos afectados, o en riesgo de ser vulnerados....................................................................29

3.1. Según el ciclo de vida......................................................................................................................31 3.2. Según el género..................................................................................................................................32 3.3. Enfoque diferencial en razón a la pertenencia a grupos étnicos ..........................................33 3.4. Enfoque diferencial en razón a capacidades diversas ............................................................34 Referencias.....................................................................................................................................................35

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Tema 1. Instancias locales para la gestión en Derechos Humanos “Nunca las guerras resuelven los conflictos humanos, porque no son de la razón sino de la emoción y se resuelven solamente en las mesas cuando hay conversación y respeto”. Humberto Maturana

La Asamblea Nacional Constituyente de 1991 fue el resultado de un proceso amplio de participación ciudadana y, en tal sentido, también fue consiente de la necesidad de ampliar los espacios para que las personas pudieran ser parte en los distintos procesos de gestión de lo público y en especial en la gestión de los derechos que les afecta. Como consecuencia de esto, la Carta Política desarrolló una amplia gama de espacios y herramientas para la participación pública y democrática de la sociedad, esto a fin de hacer un efectivo control social a la administración pública y garantizar a través de estos mecanismos la efectiva realización de los Derechos Humanos, en lo que se podría denominar también como gestión ciudadanía de los Derechos Humanos. De esta manera, se crearon una serie de instancias de participación las cuales no obedecen exclusivamente a las que se describen en la Ley 134 de 1994 (mecanismos de participación ciudadana), sino a otros espacios de interlocución entre la sociedad y las entidades públicas, a fin de incidir en la toma de decisiones públicas. Estas instancias tienen fundamento jurídico y están desarrollados y descritas en diversos instrumentos de carácter nacional y también local. Estas instancias de participación pública permiten que la ciudadanía forme parte de las decisiones que les compromete, aunque es necesario aclarar que no hacen parte de las instancias de coordinación administrativa, como los consejos de Gobierno, o los consejos directivos de ciertas entidades públicas, ya que estos últimos son escenarios exclusivos de la administración para la planeación y ejecución de sus actividades.

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1.1. Fundamento de la participación política Tanto el preámbulo, como el Artículo 1º de la Constitución Política de 1991, definen la génesis del derecho a participar en las decisiones públicas, afirman y definen este derecho como un elemento fundante y axiológico del Estado Social de Derecho. El pueblo de Colombia, en ejercicio de su poder soberano, representado por sus Delegatarios a la Asamblea Nacional Constituyente, invocando la protección de Dios, y con el fin de fortalecer la unidad de la nación y asegurar a sus integrantes la vida, convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz, dentro de un marco jurídico, democrático y participativo que garantice un orden político, económico y social justo, y comprometido a impulsar la integración de la comunidad latinoamericana, decreta, sanciona y promulga la siguiente Constitución Política de Colombia (Preámbulo, Const., 1991). Por su parte, el art. 1° afirma que: Colombia es un Estado Social de Derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general (Const., 1991). Por su parte, el Artículo 270 define que “La ley organizará las formas y los sistemas de participación ciudadana que permitan vigilar la gestión pública que se cumpla en los diversos niveles administrativos y sus resultados” (Const. 1991).

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Así las cosas, la participación ciudadana y las distintas instancias de participación no solo son un fundamento del sistema democrático, sino que también constituyen un instrumento de incidencia política para intervenir en la toma de decisiones públicas y en el diseño e implementación y control de las Políticas Públicas. Estas instancias de participación están exentas en su conformación y puesta en práctica de cualquier tipo de barrera que pueda suponer algún tipo de discriminación, en tal sentido pueden estar integradas por cualquier persona, indistintamente de su condición de género, económica, educativa, étnica, etcétera.

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1.2. Instancias de participación local En la actualidad se podría afirmar que en Colombia existen tres grandes grupos o instancias de participación política y ciudadana. 1. Participación política: enmarcada en la Ley 134 de 1994 que incluye mecanismos como el referendo, voto programático, revocatoria del mandato, plebiscito, cabildo abierto, consultas populares, y la iniciativa popular legislativa. Otros mecanismos están en el marco de diversos instrumentos jurídicos y hacen parte de la esencial de la política, como el derecho a constituir y ser parte de movimientos sociales y políticos, acceder a la representación política por parte de las comunidades indígenas y afrocolombianas, y el acceso a derechos fundamentales a través de la aplicación de políticas basadas en enfoques diferenciales como los de la Ley de Cuotas. 2. Participación ciudadana de carácter cívico local: fundada en la conformación de Organizaciones No Gubernamentales (ONG), las cuales posen personería jurídica y son sujetos de derechos y obligaciones, las veedurías ciudadanas, u organizaciones de control social como los comités de control a los servicios públicos domiciliarios, consejos de participación comunitaria, comisión nacional de policía y participación ciudadana, asociaciones de pacientes y usuarios del sistema de salud, consejos de planeación territorial, juntas de acción comunal, asociaciones de vivienda, organizaciones indígenas y organizaciones afrocolombianas, consejos municipales de juventud, personeros escolares, redes personeros escolares, comités de prevención de desastres, consultas ciudadanas para el otorgamiento de licencias ambientales, consejos departamentales y municipales de paz, entre otros. 3. Participación ciudadana en temas del comercio y protección del ambiente: cámaras de comercio, redes de cámaras de comercio, asociaciones de empresarios, asociaciones de consumidores, escenarios de consultas a fin de cumplir los requisitos para el otorgamiento de licencias ambientales, consultas previas, presupuesto participativo.

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Es importante mencionar que todas las instancias de participación mencionadas, tienen la facultad de adelantar acciones que les permita incidir en las decisiones públicas, a fin que sus derechos se vean garantizados y protegidos. La esencia de estas instancias consiste en ello, de llevar la voz de sus derechos o los derechos de la sociedad a las instancias públicas donde deben ser atendidos y ser considerados en las agendas públicas de los tomadores de decisión a partir de la formulación de Políticas Públicas.

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1.3. Incidencia política y herramientas para la incidencia La incidencia política consiste en una forma de participación de ciudadanos organizados que tiene como finalidad influir en las decisiones públicas, y en el diseño, implementación y evaluación de las Políticas Públicas; es una forma de ejercer la ciudadanía e influir en el poder decisorio, es una forma indirecta de ejercer el poder, por intermedio de los que han asumido la representación ciudadana la cual requiere de procesos organizativos, generación de información, planificación, difusión y construcción de propuestas. La incidencia como herramienta para la participación ciudadana, supone procesos democráticos y de deliberación argumentativa y la planeación de estrategias (planes de incidencia). Estas asumen que las Políticas Públicas y demás acciones gubernativas no constituyen hechos indiscutibles e inamovibles, al contrario, supone que estas pueden ser modificadas, consultadas, revisadas, redefinidas por la participación de los ciudadanos y el desarrollo u ocurrencia de otras realidades. Desde esta perspectiva, en el marco de la implementación de los Acuerdos de Paz y la gestión de la transición, la organización de procesos de incidencia adquiere mayor relevancia, en el sentido que esta puede permitir hacer y formar parte de los escenarios de planificación del territorio y de las demás Políticas Públicas que han de ser instrumento para la implementación de los acuerdos, además de influir en una de las discusiones más importantes de esta generación, el cambio climático.

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En palabras de Aparicio (2017) la incidencia sirve para: Fortalecer la posibilidad de que la ciudadanía ejerza un protagonismo directo y para crear sinergias con los procesos de gobierno a través de las distintas formas de representación. Para habilitar espacios de ejercicio pleno de ciudadanía, donde los ciudadanos puedan hacerse cargo directamente de ciertos asuntos, sin desentenderse de los mismos. Para dar lugar a formas y modalidades de participación, partiendo del reconocimiento de la legitimidad y de la cuota de poder que conservan los ciudadanos, que habilitan un reconocimiento social y político. Para contribuir dentro de ciertas escalas -condicionadas y subordinadas a su influencia y peso real-, a una sociedad que avanza en la autodeterminación de sus ciudadanos. Para involucrar a otros actores también preocupados e interesados en los temas públicos (s. p.).

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1.3.1. ¿Cómo incidir en las decisiones públicas? En la actualidad en Colombia, algunas organizaciones de la sociedad civil, han desarrollado procesos de incidencia en temas relacionados con la formulación de Políticas Públicas en materia de víctimas del conflicto armado, delimitación de zonas prohibidas para la explotación de recursos naturales, y definición de uso del suelo en los planes de ordenamiento territorial. En estas experiencias, las organizaciones comunitarias de carácter local han hecho uso de las instancias de participación política que describe la ley y también han aprovechado las nuevas formas de presión pública y gestión de información que permiten las Tecnologías de la Información y Comunicación (TIC). Estas experiencias han formulado planes de incidencia que incluyen la gestión de información en redes sociales, la visibilidad de los problemas en medios de comunicación tradicionales, el posicionamiento de los problemas en las agendas de líderes y organizaciones políticas, y el uso de mecanismos judiciales de protección de derechos como las acciones populares, y mecanismos de participación ciudadana como las consultas populares. La incidencia infiere un actuar estratégico y siempre pacífico, más que el desarrollo de un sin número de actividades acéfalas y desconectadas unas de otras, infiere un profundo conocimiento del problema y de la institucionalidad responsable de su gestión, acuerdos claros, comunes y transparentes entre los diversos actores, conciencia de los recursos humanos y económicos de los que dispone el colectivo u organización social, estructuración de una estrategia para la incidencia.

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Tema 2. La formulación de Políticas Públicas como un escenario de incidencia y gestión de Derechos Humanos y transición del conflicto armado 2.1. ¿Qué son las políticas públicas? Las Políticas Públicas como elemento de estudio de la ciencia política es más o menos reciente, aun así existen elementos lo suficientemente depurados para definir su concepto, contendido, expresiones y análisis. Para Mény (1992) las políticas públicas se definen como un “programa de acción de una autoridad pública”, esta definición, si bien es bastante amplia, encaja perfectamente en los denominados planes de desarrollo municipal, departamental y nacional, los cuales constituyen un plan de acción con una duración de cuatro años y evidencian una hoja de ruta para el ejercicio del gobierno, en donde se abren ventanas para que las ciudadanía puede hacerse parte, haciendo uso de varios escenarios o instancias de participación como los consejos municipales y departamentales de planeación. Para Deubel y Noël (2006) las Políticas Públicas constituyen un: Conjunto conformado por uno o varios objetivos colectivos considerados necesarios o deseables, de medios y acciones que son tratados, por lo menos parcialmente, por una institución u organización gubernamental con la finalidad de orientar el comportamiento de actores individuales o colectivos para modificar una situación percibida como insatisfactoria o problemática (p. 27). Este concepto centra su atención no solo en el gobierno sino también en las entidades que a su vez lo conforman, las cuales también desarrollan sus propias agendas y por ende también formulan y ejecutan Políticas Públicas a través de planes de inversión, programas y proyectos en áreas específicas, en donde la comunidad también puede hacer presencia haciendo uso de varias instancias y herramientas para la participación como el derecho de petición, la conformación de veedurías ciudadanas, entre otros. 12

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2.2. Enfoque de derechos en las Políticas Públicas El enfoque de derechos corresponde a un marco conceptual que vincula, de manera sistémica, la actuación del Estado con sus obligaciones constitucionales en materia de Derechos Humanos, con el fin de alcanzar mejores estándares de desarrollo humano. Este enfoque restringe la tradición de pensar los Derechos Humanos desde la división que suele darse como derechos de primera , segunda y tercera generación, por el contrario, los integra, y reafirma al Estado como garante de su cumplimiento, imponiéndole también al ciudadano la responsabilidad de buscar su realización a través de la participación en las decisiones públicas. De este marco conceptual surge una condición de integralidad, interdependencia y complementariedad de los Derechos Humanos, que necesariamente vincula una mirada desde el Estado, hacia los factores que determinan la realización de la dignidad de las personas. Por tal motivo, a la hora de formular Políticas Públicas en materia de Derechos Humanos y paz, es necesario hacer una profunda reflexión sobre todos aquellos elementos que integran el bienestar de una persona: sus derechos, su relación con el entorno, el territorio, con la diferencia humana y la vulnerabilidad de esta. Al respecto, cabe decir que el ámbito de los derechos en nuestra sociedad, siempre ha sido entendido mayoritariamente y desde la Política Pública, como la protección de los derechos civiles y políticos (la vida, la libertad, la participación, etc.), por ende temas como el espacio público, la vivienda, los servicios públicos, la salud, el ambiente, entre otros, han sido pensados desde conceptos y modelos de desarrollo económico, no necesariamente como un derecho de las personas, y han buscado en el crecimiento económico, el fundamento del bienestar del individuo y en la materialización de este objetivo, se han puesto en riesgo la calidad de vida de las personas y en general la realización de sus derechos.

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En este orden de ideas, este proceso tiene varias consecuencias. La primera de ellas consiste en situar a la persona en un plano exclusivo de sujeto social; se entiende útil en tanto su capacidad de trabajo, retribución y producción, esto de alguna manera aleja a la persona de su condición humana y con ello se ponen en riesgo o se vulneran aquellos factores que hacen parte de la vida como sistema; la cultura, lo colectivo y el ambiente, obteniendo como resultado la segunda consecuencia, que está enmarcada en las grandes lesiones y daños irreparables que enfrenta el ambiente a causa una explotación irracional y extractiva que no tiene presente la fragilidad de los recursos naturales y la interacción de estos con la supervivencia . En tal sentido, es necesario hacer una reflexión sobre los modelos de desarrollo bajo los cuales se han planeado, las políticas públicas actuales, el lugar que en este modelo ha ocupado el medio ambiente, el bienestar de las personas, el histórico del conflicto armado y la política estatal. Además, se debe hacer un análisis profundo de las implicaciones, relaciones y consecuencias del vínculo que existe entre todos los Derechos Humanos (civiles, políticos, sociales económicos y culturales, colectivos y del ambiente) y la construcción de escenarios de paz positiva .

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Las Políticas Públicas en materia de Derechos Humanos y transición del conflicto armado deben evidenciar en su formulación, planeación, ejecución y evaluación, la sistematicidad existente entre los distintos Derechos Humanos, buscando siempre por la construcción de escenarios que posibiliten el ejercicio pleno de la dignidad del individuo y la conservación de su ambiente, esto en ejercicio de las obligaciones constitucionales e internacionales que le son propias. Así pues, el enfoque de derechos en las Políticas Públicas, pone en la acción estatal, la obligación de vincular la dignidad de la persona como el fin de todas las acciones estatales. Dicho de otra forma, el enfoque de derechos pone en el centro de la actuación pública la realización integral de la dignidad de la persona; en la medida que haya realización de los derechos habrá realización de la dignidad. Así, el enfoque de derechos en una Política Pública de transición del conflicto armado, debe definir los derechos a los cuales se les dará garantía con la misma política, para así definir las acciones que debe ejecutar, solo así se pueden fijar los elementos integradores y el marco de responsabilidades que permitan garantizar el derecho, lo mismo que las obligaciones Estatales y particulares que permiten la configuración de las condiciones para que la realización del derecho no termine vulnerando otros derechos de las personas, y su realización contribuya a la vivencia del Estado Social de Derecho. Por otro lado, esta conceptualización permite ver los aspectos a los que se debe la Política Pública, sus objetivos y estrategias, lo mismo que sus planes de acción.

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2.3. El desarrollo humano y el enfoque de derechos en la Política Pública (García, 2012) En la actualidad dos tendencias dominantes describen los temas relacionados con el desarrollo. La primera de ellas afirma que el desarrollo es equivalente exclusivamente al crecimiento económico, la segunda propone la necesidad de humanizar el desarrollo. El primer concepto centra su atención en el hecho de incrementar, de manera constante, la producción económica -aceleración económica - ya que de lograrse este objetivo implícitamente supone la realización de los derechos de la población y el logro del bienestar general, este modelo de desarrollo pone su interés en el crecimiento económico, para lo cual lo humano y el medioambiente constituyen solo instrumentos que permiten la realización de este objetivo. Como consecuencia de este modelo, los Derechos Humanos terminan por constituir un objeto de apropiación de la economía; son funcionales en tanto que permitan el crecimiento económico, en lo que no, son residuales, pasan de ser derechos con condiciones reales de exigencia y realización, a simples necesidades susceptibles de ser resueltas, solo si de antemano se ha resuelto el crecimiento económico.

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Creyendo que las disponibilidades de los recursos de los ecosistemas son inagotables, el crecimiento económico y la productividad se han basado en el consumo indiscriminado de estos recursos, generando de la mano un aumento de la pobreza y la desigualdad, esto, en la medida en que la constante para el desarrollo de las elites con mayores ingresos consiste o implica el subdesarrollo de los más pobres de la sociedad, las ganancias se personalizan y las pérdidas se socializan. Este modelo que impone y fortalece la mundialización de los mercados, ha demostrado que no disminuye la pobreza, que aumenta los sistemas de consumismo y productivismo, cuestiones estas que en sí mismas aumentan el individualismo, restringen la autonomía de los individuos y fomenta la necesidad de destruir el medioambiente. La segunda tendencia, la humanización del desarrollo, pone en el centro del debate al hombre y al ambiente, incluye conceptos teóricos que se complementan, las propuestas del Desarrollo a Escala Humana (DEH) plantea al desarrollo como mecanismo para la realización de los derechos fundamentales, más que el crecimiento económico, el fin del desarrollo es la persona y su entorno, “es la generación de niveles crecientes de auto dependencia y la articulación orgánica de los seres humanos con la naturaleza y la tecnología” (Max, 1986). Este concepto de desarrollo humano, no significa generar alternativas que potencien el consumo masivo y desmesurado, este concepto busca que los seres humanos puedan satisfacer sus derechos básicos de alimentación, salud, vivienda, educación. Supone que con la realización de estos, las sociedades avanzan y generan bienestar… “Se trata de una concepción de la riqueza humana, y por consiguiente de la pobreza, que va mucho más allá de la esfera económica y de su evaluación monetaria o mercantil” (Max, 1986).

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Esta noción de desarrollo propende por el desarrollo de niveles responsables de consumos en la sociedad, sin que se ponga en riesgo el derecho de otros a disfrutar de los bienes presentes y/o futuros. Para esta noción de desarrollo las personas y el ambiente se constituyen en más que instrumentos para el desarrollo, la calidad de vida y la protección del ambiente son el medio para el desarrollo. Considera que más allá de la cantidad de bienes y servicios de los que disponga la sociedad, lo que importa es el bienestar de la gente y el goce efectivo de los Derechos Humanos, lo cual quiere decir que la bondad de las Políticas Públicas no se juzga por los avances en el crecimiento económico exclusivamente, sino que lo que se debe valorar son sus fundamentos, procesos y sus consecuencias en materia de respeto y cumplimiento de los Derechos Humanos.

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2.4. Elementos para la formulación de Políticas Públicas con enfoque de derechos Por lo general las Políticas Públicas obedecen a un ciclo especifico en su diseño, un orden lógico y secuencial que determina los pazos bajo los cuales una Política Pública es correctamente diseñada, estos pasos son: 1) identificación y construcción del problema, 2) formulación de soluciones y toma de decisión, 3) implementación de decisiones y 4) evaluación.

2.4.1. Identificación de las obligaciones Estatales en materia de derechos En el enfoque de derechos, al igual que para que cualquier proceso de formulación de políticas, se parte de la idea de considerar una situación problemática (posible vulneración o vulneración efectiva de un derecho fundamental) para efectos de ser corregida por esta la acción estatal. La identificación de un problema es un proceso difícil y delicado, ya que en muchas circunstancias este está sujeto a condiciones sensibles a la subjetividad humana y a la interpretación temporal y contextual; dicho de otra forma, lo que para unas personas constituye un problema en un lugar específico, es posible que en otro lugar no sea tal, o aun siendo este considerado un problema, es posible que el nivel de priorización que se le brinde sea menor a otros. Por ejemplo, en tratándose de víctimas de desplazamiento forzado, para muchas personas, este fenómeno constituye un factor problemático, en tanto a que estas se encuentran en condiciones de desamparo público y social, para otros el factor problemático consistiría en una vulneración sistemática de sus derechos fundamentales a la salud, vivienda, educación, propiedad; mientras que para otros, existe la posibilidad que el problema este constituido por las condiciones de conflicto armado que dieron lugar a su condición de desplazamiento.

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En este orden de ideas y teniendo en cuenta el enfoque de derechos, el problema se define a partir de las obligaciones propias del Estado, las cuales se encuentran incumplidas o en riesgo de ser tales, consiste en la definición y hallazgo de las obligaciones que el Estado debe, con respecto al derecho afectado o en riesgo de afectación, estas obligaciones reposan en los tratados internacionales de Derechos Humanos ratificados por Colombia, en la Constitución Política y en las leyes que desarrollan la protección de Derechos Humanos, y en la jurisprudencia de la Corte Constitucional. A continuación, se da un ejemplo que describe, en detalle, las obligaciones estatales en materia de garantía y realización del derecho (García, 2016). Derecho a la vivienda digna. La Constitución Política de Colombia (1991) afirma que: Todos los colombianos tienen derecho a vivienda digna. El Estado fijará las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho y promoverá planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de estos programas de vivienda (Art. 51). De este postulado se desprenden dos características fundamentales; por un lado, la consagración de la vivienda como un derecho fundamental y, por el otro, la determinación del Estado como ente responsable de su realización. El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas, propuso en la Observación General N° 4 (1991), los elementos mínimos que desarrollan el derecho a la vivienda, estos a su vez, fueron aprobados y vinculados por la Asamblea General de las Naciones Unidas en la Estrategia Mundial de Vivienda. Allí, la vivienda se describe como:

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(…) un lugar que ofrezca seguridad a la persona frente a las inclemencias ambientales, un punto a partir del cual pueda proyectar su vida privada y en sociedad. Lo anterior implica que la vivienda, para entenderse adecuada, debe reunir elementos que aseguren su habitabilidad, es decir, que la vivienda cumpla con los requisitos mínimos de higiene, calidad y espacio, requeridos para que una persona y su familia puedan ocuparla sin peligro para su integridad física y su salud (Corte Constitucional Sentencia C936/ 03, p. 29). La citada observación del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en su Parágrafo 8 describe los elementos que determinan el derecho a la vivienda así: i) habitabilidad, ii) seguridad jurídica de la tenencia, iii) gastos soportables, iv) Disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e infraestructura, v) Asequibilidad, vi) Lugar y vii) Adecuación cultural y los describe de la siguiente manera. •Habitabilidad: en el sentido de poder ofrecer un espacio adecuado a sus ocupantes y de protegerlos del frío, la humedad, el calor, la lluvia, el viento u otras amenazas para la salud, de riesgos estructurales y de vectores de enfermedad. •Seguridad jurídica de la tenencia: sea cual fuere el tipo de tenencia, todas las personas deben gozar de cierto grado de seguridad de tenencia que les garantice una protección legal contra el desahucio, el hostigamiento u otras amenazas. Por consiguiente, los Estados parte deben adoptar inmediatamente medidas destinadas a conferir seguridad legal de tenencia a las personas y los hogares. • Gastos soportables: los gastos personales o del hogar que entraña la vivienda deberían ser de un nivel que no impidiera ni comprometiera el logro y la satisfacción de otras necesidades básicas. Los Estados Partes deberían adoptar medidas para garantizar que el porcentaje de los gastos de vivienda sean, en general, conmensurados con los niveles de ingreso.

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• Disponibilidad: consiste en la disposición de servicios, materiales, facilidades e infraestructura: Una vivienda adecuada debe contener ciertos servicios indispensables para la salud, la seguridad, la comodidad y la nutrición. Todos los beneficiarios del derecho a una vivienda adecuada deberían tener acceso permanente a recursos naturales y comunes, a agua potable, a energía para la cocina, la calefacción y el alumbrado, a instalaciones sanitarias y de aseo, de almacenamiento de alimentos, de eliminación de desechos, de drenaje y a servicios de emergencia. •Asequibilidad: la vivienda adecuada debe ser asequible a los que tengan derecho a la misma. Debe concederse a los grupos en situación de desventaja un acceso pleno y sostenible a los recursos adecuados para conseguir una vivienda. Debería garantizarse cierto grado de consideración prioritaria en la esfera de la vivienda a los grupos desfavorecidos como las personas de edad, los niños, los incapacitados físicos, los enfermos terminales, los individuos VIH positivos, las personas con problemas médicos persistentes, los enfermos mentales, las víctimas de desastres naturales, las personas que viven en zonas en que suelen producirse desastres, y otros grupos de personas. La asequibilidad también consiste en la existencia de una oferta suficiente de vivienda, así como el acceso a los recursos requeridos para satisfacer alguna modalidad de tenencia de la vivienda. Tal acceso ha de tener en consideración especial a los grupos más desfavorecidos y marginados de la sociedad, así como la especial protección obligatoria para las personas desplazadas y víctimas de fenómenos naturales. •Lugar: la vivienda adecuada debe encontrarse en un lugar que permita el acceso a las opciones de empleo, los servicios de atención de la salud, centros de atención para niños, escuelas y otros servicios sociales. Esto es particularmente cierto en ciudades grandes y zonas rurales donde los costos temporales y financieros para llegar a los lugares de trabajo y volver de ellos puede imponer exigencias excesivas en los presupuestos de las familias pobres. De manera semejante, la vivienda no debe construirse en lugares contaminados, ni próximos a fuentes de contaminación, de igual manera en lugares que representen algún tipo de riesgo para sus habitantes.

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Frente a este punto es necesario destacar la obligación que recae sobre la administración pública de reubicar a las personas asentadas en zonas de alto riesgo no mitigable por remoción de masa. La Corte Constitucional ha mencionado que: Las autoridades locales tienen obligaciones específicas en lo que tiene que ver con la ubicación de viviendas en zonas de alto riesgo, siendo estas: (i) prevenir la localización de la población en aquellos lugares, (ii) identificar las zonas de alto riesgo de deslizamientos o derrumbes que se encuentran en su municipio, (iii) censar a las personas ubicadas en tales zonas y proceder a su reubicación cuando se encuentran en situación de riesgo y, (iv) promover y apoyar programas o proyectos de vivienda de interés social dirigidos a esas personas, que pueden ser financiadas con recursos propios, del Sistema General de Participaciones u otros recursos (Sentencia T-986 A-12, p. 1). •Adecuación cultural: la manera en que se construye la vivienda, los materiales de edificaciones utilizados y las políticas en que se apoyan deben permitir adecuadamente la expresión de la identidad cultural y la diversidad de la vivienda. Las actividades vinculadas al desarrollo o la modernización en la esfera de la vivienda deben velar por que no se sacrifiquen las dimensiones culturales de la vivienda y porque se aseguren, entre otros, los servicios tecnológicos modernos. Otro aspecto importante en la realización del derecho a la vivienda está relacionado con el hecho que este representa un bien jurídico eminentemente grupal, que si bien también es individual, representa en su realización la protección del grupo familiar, allí según la Corte Constitucional en Sentencia C-936 (2003) afirma que en la vivienda “se desarrolla y se realizan los procesos propios de este fenómeno social (...) este espacio debe permitir las condiciones óptimas para el pleno ejercicio de la dignidad de cada uno de sus integrantes y de la familia en su conjunto”.

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Elementos integradores Derecho a la vivienda según tratados internacionales Habitabilidad

Seguridad jurídica de la tenencia

Gastos soportables Disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e infraestructura

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Determinantes Condiciones de protección frente al frío, la humedad, el calor, la lluvia, el viento u otras amenazas para la salud, de riesgos estructurales y de vectores de enfermedad. Garantía de protección legal contra el desahucio, el hostigamiento u otras amenazas. Escrituras de propiedad, contratos de arrendamiento, cesión, afectación familiar. No pueden impedir el desarrollo de otros derechos fundamentales como la alimentación, salud o educación Proporcionales con el nivel de ingreso. Acceso permanente a recursos naturales Acceso a agua potable, energía para la cocina, calefacción (al menos natural) alumbrado, instalaciones sanitarias y de aseo, almacenamiento de alimentos, eliminación de desechos, alcantarillado y servicios de emergencia. Garantía para grupos y personas en situación de desventaja como adultos mayores, los niños, personas con discapacidad física, los enfermos terminales, personas con VIH positivo, las personas con problemas médicos persistentes, los enfermos mentales, las víctimas de desastres naturales, las personas que viven en zonas en que suelen producirse desastres, y otros grupos de personas.

Asequibilidad

Acceso a las opciones de empleo, los servicios de atención de salud, centros de atención para niños, escuelas y otros servicios sociales. No debe construirse en lugares contaminados, ni próximos a fuentes de contaminación No debe construirse en lugares que representen algún tipo de riesgo para sus habitantes.

Lugar

Adecuación cultural

Respetuoso de: La manera en que se construye Materiales adecuados culturalmente y territorialmente No sacrificio de las dimensiones culturales Aseguramiento de servicios tecnológicos modernos y de servicios públicos.

Tabla 1: Elementos integradores del derecho a la vivienda Fuente: elaboración propia con base en Observación General N° 4. Comité de Derechos Sociales Económicos y Culturales.

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Es importante mencionar que, en tratándose de las obligaciones del Estado, las mismas están sujetas a determinados elementos de tiempo y actuación estatal para su realización, de tal forma que se habla de: 1.Según el tiempo de realización: a) Obligaciones de efecto inmediato y b) Obligaciones de efecto progresivo Las primeras deben garantizar el núcleo esencial del derecho, es decir, las demandas básicas o materiales mínimas para el disfrute y goce del derecho por parte del titular. Implica una acción directa e inmediata, limita la discrecionalidad de los órganos políticos y de decisión. Las segundas establecen un grado de realización progresiva que implica que los responsables o titulares de la obligación deben proceder lo más expedita y eficazmente posible con el propósito de lograr la plena efectividad del derecho. Implica, por tanto, presentar avances graduales en la aplicación del derecho en cuestión. 2.Según el tipo de actuación del Estado: a) Obligaciones de respeto o de no hacer y b) Obligaciones de Protección u obligaciones de hacer Las primeras establecen límites a las distintas actuaciones del estado, estos límites son derivados del mismo contenido del derecho, en el caso, por ejemplo, del derecho fundamental a la libertad este puede ser suspendido de manera provisional hasta por 36 horas (Artículo 30 CP), de superar este termino de manera injustificada se estaría frente a una violación del derecho. Así, desde este tipo de obligaciones los funcionarios públicos deben ejercer sus funciones y actuaciones de tal manera que con estas no se impida, evite u obstaculice la realización del derecho. Las segundas preceptúan y exigen que los Estados adopten medidas para impedir que terceros o los agentes del Estado, interfieran en el ejercicio de los derechos, por tanto, los Estados deben prevenir, investigar y sancionar toda violación de los derechos reconocidos en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) o en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP).

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Obligaciones del Estado en materia de Derechos Humanos 1. obligaciones de efecto inmediato A. Según el tiempo de realización 2. obligaciones de efecto progresivo Obligaciones del Estado

1. obligaciones de respeto o de no hacer

B. Según La actuación del Estado 2. obligaciones de protección u obligaciones de hacer

Figura 1. Obligaciones del Estado en materia de Derechos Humanos. Fuente: elaboración propia Para definir un problema desde el enfoque de derechos, además de lo anterior, es importante tener presente: a.La comparación de la situación problemática en relación con estándares u otros niveles de comparación internos o externos; por ejemplo, cantidad de personas desplazadas en el Departamento en razón a los años anteriores o en razón a otras ciudades, cantidad de niños sin vacunar en relación al mapa epidemiológico, índices de deforestación, etcétera. b.Los elementos que constituyen un derecho por satisfacer, por ejemplo, el adecuado manejo de basuras y su relación con el derecho a la salud, las políticas de transporte escolar y alimentación y su relación con el derecho a la educación. Valorar y entender las redes de causas-efecto, condiciones sistémicas, o elementos que dan lugar al problema.

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c.La cantidad y calidad de la participación ciudadana en la valoración y definición del problema, en ausencia o deficiencia de procesos de participación su construcción es compleja dado que las visiones que se desarrollen sobre el mismo podrían ser efímeras y no representar lo mismo para todos los involucrados, incluso podrían generarse soluciones frente a problemas que no son ciertos. En este punto es importante tener presente y no olvidar que también el problema se define a partir de un proceso de consenso ciudadano. d.Identificar las experiencias y los fracasos que han intervenido el mismo problema y los resultados obtenidos Para el desarrollo de este diagnóstico existen varias metodologías, una de las más utilizadas y reconocida internacionalmente, es el árbol de problemas, este se formula a partir de la construcción de cadenas sistémicas de causa-efecto, en razón de un problema puntual, busca entender el problema, definirlo encontrado sus causas, alternativas de solución y desarrollo de objetivos. Pasos del árbol de problemas: 1. Identificar el problema central (tronco del árbol). 2. Examinar efectos del problema (ramas del árbol). 3. Identificar causas del problema (raíces del árbol). 4. Definir los medios para la solución (árbol de objetivos). 5. Formular acciones para solucionar el problema. 6. Configurar alternativas viables y pertinentes. Para mayor profundidad sobre cómo implementar esta metodología, se recomienda consultar http://www.biblioteca.org.ar/libros/88594.pdf

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2.4.2. Acciones afirmativas En la formulación de Políticas Públicas con enfoque derechos, resulta importante hacer el estudio sobre a cuáles sujetos está destinada la política, y cuáles son las condiciones individuales o colectivas que obligan a que estas personas y grupos sean considerados de manera diversa, y prioritaria, dado que estas condiciones particulares han de definir elementos fundamentales a la hora de la formulación de las políticas. La formulación de una política de vivienda para personas con discapacidad requiere, por ejemplo, unas especificaciones distintas a que si esta política fuera destinada a otro grupo de personas. La acción afirmativa: también conocida como discriminación positiva, es el término que se da a una acción pública o privada, que pretende establecer políticas que dan a un determinado grupo social, étnico, minoritario o que históricamente haya sufrido discriminación a causa de injusticias sociales, un trato preferencial, en el acceso o distribución de ciertos recursos o servicios, así como acceso a determinados bienes. El objetivo es el de mejorar la calidad de vida de los grupos desfavorecidos y compensarlos por los perjuicios o la discriminación de la que han sido víctimas (www.fondoindigena.org)

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Tema 3. Definición de los sujetos más vulnerables o de especial protección en el marco del derecho o derechos afectados, o en riesgo de ser vulnerados Por condición de vulnerabilidad debe entenderse el conjunto de condiciones sociales, económicas, físicas, políticas y/o de mayor o menor realización de derechos que hacen que una persona o grupo posea mayores situaciones de riesgo, que impiden la realización de sus derechos fundamentales como colectivo o como persona. El origen de la condición de vulnerabilidad se da a partir de factores internos y externos (Beceerra, 2006) que en conjunto reducen o impiden las posibilidades de los sujetos para realizar sus derechos y que a la vez se corre el riego de agravar su condición original. Así las cosas, factores como la orientación sexual, el género, el origen étnico y las condiciones de salud, entre otras, son factores internos que en términos de la cotidianidad determinan características propias del individuo y que de alguna manera pueden tener implicaciones en la realización de sus derechos. Los factores externos están relacionados con las realidades sociales del individuo o colectivo, como pueden ser, factores como tratos discriminatorios, condiciones socioeconómicas, ausencia de políticas sociales con enfoque diferencial, segregación urbana y social, vivir en zonas de riesgo por conflicto armado o por riesgo ambiental, entre otros.

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La Corte Constitucional en varias de sus sentencias, ha desarrollado el concepto de vulnerabilidad y en autos posteriores (Auto 092 del 2008, Auto 004 del 2009), ha definido de manera sistemática los grupos y personas de mayor grado de vulnerabilidad, calificándolos también como grupos de especial protección constitucional. Desde este tópico, se han definido varios grupos y personas de especial protección o de mayor grado de vulnerabilidad, las deben ser tendidas en cuenta a la hora de la formulación de una Política Pública con enfoque de derechos, y a su vez estas se clasifican en las siguientes categorías.

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3.1. Según el ciclo de vida La niñez, adolescencia, juventud, adultez, vejez presentan condiciones particulares que hacen que tanto los impactos y daños del conflicto armado como las habilidades y recursos de afrontamiento sean mayores o menores. De manera especial se contempla la población constitucionalmente protegida, los niños y niñas bajo el cuidado del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), las personas mayores sin red familiar o que reside en centros de promoción social, entre otros.

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3.2. Según el género En el marco del conflicto armado, se supone que este incide de manera más dramática sobre la población femenina, generando mayores desigualdades en el ejercicio de sus derechos, especialmente antes, durante y después de los distintos eventos de violencia. En relación a las mujeres se debe enfrentar desde la Política Pública, esa doble condición de desigualdad, la histórica y la acaecida por el conflicto armado. En relación con la población constituida por personas LGBTI, sus derechos deben ser garantizados de manera prioritaria, debido al alto grado de vulnerabilidad en razón a los procesos de discriminación, violencia y crímenes de odio, a los cuales son expuestos junto con sus familiares.

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3.3. Enfoque diferencial en razón a la pertenencia a grupos étnicos Un grupo étnico es aquel que se diferencia en el conjunto de la sociedad nacional o hegemónica por sus prácticas socioculturales, las cuales pueden ser visibles a través de sus costumbres y tradiciones. Estas últimas le permiten construir un sentido de pertenencia con comunidad de origen, pero tal autorreconocimiento, no es un obstáculo para que sean y se identifiquen como colombianos. De este modo, comparten dos sentires: uno étnico y otro nacional (www.colombiaaprende.edu.co). En Colombia se han reconocido tres grupos étnicos, i) pueblos o comunidades indígenas ii) comunidad negra, afrocolombiana, raizal y palenquera, iii) rom (gitano).

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3.4. Enfoque diferencial en razón a capacidades diversas Son aquellas personas que presentan una deficiencia en una estructura o función corporal. Esta discapacidad puede ser de tipo visual, auditiva, física, mental, cognitiva o múltiple y genera limitaciones en las actividades de la vida diaria y sus posibilidades de participación.

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Referencias Aparicio, E. (2017). Incidencia política. Disponible en: https://goo.gl/c4Uoi7 Becerra, M. (2012). Definición en grupos vulnerables. Disponible en: https://goo.gl/Qzfn6N Constitución Política de Colombia [Const.]. (1991). Disponible en: https://goo.gl/q5VGMq Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas (1991). Observación General N° 4, U.N. Doc. E/1991/23. Corte Constitucional. (15 de octubre de 2003). Sentencia C-396/03 (MP Eduardo Montealegre Lynett). Corte Constitucional. (23 de noviembre del 2012). Sentencia T-986 A-12. (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub). García, F. (2016). El concepto de vulnerabilidad en la gestión y prevención del riesgo de desastres; el derecho a vivir sin miedo. Bogotá, Colombia: Instituto de estudios del Ministerio Público IEMP.

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García, F. (2012). Enfoque de derechos para la formulación de la Política Distrital de Construcción y Urbanismo. Bogotá, Colombia: Secretaría Distrital de Planeación. Deubel, R., & Noël, A. (2006). Discurso sin compromiso. Bogotá; Colombia: Ed. Aurora. Max, N., M. (1986). Desarrollo a escala humana. Una opción para el futuro. Estocolmo, Suecia: CEPAUR. Meny, T., J. C. (1992). Las políticas públicas. Barcelona, España: Ed. Ariel.

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