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• lorena sanchez moreno

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Derecho Administrativo I

LECCIÓN 1: EL ORDENAMIENTO JURÍDICO – ADMINISTRATIVO I: CONCEPTO Y CARACTERES 1.

EL CONCEPTO DE DERECHO ADMINISTRATIVO: ORIGEN Y EVOLUCIÓN HISTÓRICA

El derecho Administrativo es el derecho que regula la convivencia de las AAPP y a su vez regula las relaciones de los ciudadanos con las AAPP. La más simple y tradicional definición del Derecho Administrativo lo considera como el Derecho de la Administración Pública, realidad política radicalmente ajena a las administraciones privadas, al menos desde el punto de vista jurídico, por más que, desde la perspectiva neutra de las técnicas de organización o de los métodos de trabajo ambas clases de administraciones puedan considerarse bajo un prisma unitario por la llamada Ciencia de la Administración. Tradicionalmente han existido organizaciones que dependen directamente del Gobierno, que lleva a cabo tareas de carácter estatal. A esas organizaciones se les denomina AAPP. Estas actúan con sujeción a una serie de principios y normas jurídicas que nos ofrecen un contenido distinto del que poseen las normas jurídicas que regulan las relaciones entre particulares. Estos principios y normas jurídicas son las normas propias del Derecho Administrativo, cuyos rasgos fundamentales son la complejidad y volumen de esas organizaciones (administración autonómica, local, etc.). Esta complejidad está motivada por el casi inembargable número y variedad de tareas que la AP lleva a cabo. Esta se responsabiliza de garantizar el buen funcionamiento de la sociedad, economía, bienestar, etc. Toda la complejidad organizativa y enormidad de tareas a desarrollar hace que el Estado se convierta en una especie de aparato de dominación que está dotado de un poder extraordinario a lo largo de todo el siglo XX, que es lo que hace que exista un predominio de los ejecutivos sobre los legislativos, con lo que se da una crisis en la división de poderes de la que habla la CE. La concentración de poder que se produce en estas organizaciones ha hecho que la Administración se organice y actúe de manera distinta a aquel sometido al derecho privado, ya que lo hará conforme a un derecho especial que es el Derecho Administrativo. Se crea en la Escuela Contemporánea el estado de bienestar que en términos jurídicos se denomina Estado Social y Democrático de derecho. Hasta llegar a este punto ha habido una serie de transformaciones increíbles, causas de ello son: las crisis económicas ocurridas en el último siglo o siglo y medio; crisis bélicas: I y II GM; la aparición de los principios democráticos; aumento demográfico y crecimiento acelerado del fenómeno de la urbanización. Expresiones más notorias de estas transformaciones fueron las que tuvieron lugar como consecuencia de las intervenciones estatales en las relaciones laborales y siguió con la intervención del estado en todo el grueso de las economías de todo el mundo, 2 hechos ponen de relieve estas intervenciones: la política ha adquirido ya un carácter global, se habla de política social, de grandes políticas que hacen que se ponga en marcha una actuación estatal global; El estado asume las funciones de un aparato prestacional, ya no es una simple estructura de dominio. -1

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Las consecuencias de todas estas transformaciones han supuesto para la estructura del Estado las siguientes consecuencias: ha actuado como un factor de impulsión en el proceso de crecimiento de las estructuras y órganos estatales; han producido un desplazamiento del centro de gravedad del poder estatal que va desde las funciones legislativas a las administrativas; se produce un fenómeno de interpretación entre el estado y la sociedad. La sociedad se mueve a través de organizaciones administrativas y estas no pueden existir sino dentro de una sociedad concreta. Estos cambios en la concepción del estado llevan a cabo la transformación en la organización del estado. Estos cambios se han materializado en la aparición de nuevas formas organizativas que subsisten con las tradicionales. El esquema tradicional de las Administraciones territoriales no ha tenido grandes cambios. La Administración del estado ha comenzado un proceso de crecimiento, de reforzamiento del estado. Las administraciones locales van hacia abajo respecto de la Administración Central, tienen autonomía política y financiera, pero muy controlada, llegando esa autonomía a no ser tal. Hay nuevas estructuras organizativas: 1) Proceso de descentralización política o regionalización, que terminada la II GM ha existido en la mayoría de los estados europeos. 2) La creciente acumulación de funciones y competencias por la Administración ha forzado una enorme cantidad de Administraciones Autónomas, organizaciones dotadas de personalidad distinta del estado, pero que se las encomienda funciones propias del ente territorial que las crea. 3) La intervención del estado en una economía de mercado está siendo cada vez mayor, y esto implica en el ámbito del Derecho Administrativo una serie de consideraciones. La solución que ha encontrado la doctrina se manifiesta en la utilización sistemática del Derecho Privado creando empresas, sociedades públicas, etc. Estas innovaciones recientes en la organización administrativa se engloba en la llamada autoadministración y técnicas de ejercicio privado de las funciones públicas. El concepto de Derecho Administrativo gira en torno a la relación jurídica administrativa entre ciudadanos y Administración o entre 2 administraciones siempre que no actúen 2 sujetos privados. En base a esta relación existen elementos se interponen en la concepción del Derecho Administrativo. Hasta el año 50 el concepto era afrancesado basado en arquetipos. A partir del año 50 se produce una eclosión del estudio de la Administración Pública desde nuevas perspectivas y aparecen revistas de la Administración y se establece una doctrina administrativa española (Prof. Garrido Falla, Prof. García Trebijano, etc.).

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Algunos autores como el Prof. Garrido Falla se basan en criterios básicos, en que la AP es una organización; para otros prima el carácter estatutario; tb existe el criterio de la personalidad jurídica de las AAPP o el criterio de la actividad seguido por el Prof. Trebijano. En una definición sui géneris se podría decir que la AP es un conjunto de organizaciones que sometidas a unas normas jurídicas, con la necesaria personalidad jurídica desarrollan una actividad pública. Posteriormente surgió una nueva generación (Prof. Sánchez Morón, Ortega, etc.), donde el concepto de Administración nos lleva a la idea de gestión, consiste en conseguir los intereses generales de los ciudadanos, se puede compara a una S.A. con los órganos de dirección, que sería el Gobierno y el gerente la AP. Por tanto, la AP busca el cumplimiento de los intereses generales del conjunto de ciudadanos que surge de uan comunidad de vecinos, tiene una misión más global. 2. LA ESPECIFICIDAD DEL DERECHO ADMINISTRATIVO Y SU DISTINCIÓN DEL DERECHO PRIVADO El matiz es que no todo el derecho aplicable a la Administración es Derecho Administrativo. Hoy, la Administración se rige en una parte de su organización por el Derecho Privado (ej.: la Administración para comprar una casa lo hace mediante un contrato civil, sin embargo para adquirir el capital de una empresa lo hace a través de derecho mercantil). La razón esencial de que exista el Derecho Administrativo, es que la Administración no es un sujeto de derecho, no es como cualquier organización, es distinta de la empresa privada, asociación o club, aunque se asemeja a la empresa privada. La Administración es diferente por su fin institucional, servir a los intereses generales y esta finalidad determina que existe un Derecho Administrativo. Los intereses generales son por definición intereses que corresponden al conjunto de la sociedad. Estos intereses son intereses que emanan de la sociedad y son generales porque las normas jurídicas dotan a estos intereses por su relevancia de que se protegen por el poder de las Administraciones, el ordenamiento les confiere el carácter de públicos. Para gestionar con eficacia y proteger estos intereses generales no bastan las relaciones que regula el derecho privado o la Administración, necesita estar en un plano superior al de los particulares. La Administración tiene que tener un conjunto de facultades que exceden, pero que es propio del derecho privado, debe tener un cierto poder de convicción para que sus decisiones se impongan. Estas facultades se las confiere el Derecho Administrativo, en esencia Derecho Público. La Administración debe estar sujeta a unos límites porque sino se daría un uso injusto de esos poderes, el derecho público establece estos límites, porque sino no se garantiza un estado de derecho. Para ello se establece un principio general “a la Administración todo lo que no le está permitido, le está prohibido”, al contrario del derecho público. Tiene que haber un sistema de garantías, si vulnera la libertad de una persona o expropia sin motivo o impone un tributo, para ello existe un sistema de garantías públicas, tb el interesado puede acudir al juez, lo cual no impide que el proceso administrativo continúe, es la garantía judicial. -3

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2. CARACTERES Y ESTRUCTURA DEL DERECHO ADMINISTRATIVO Características de la AP: 1) La AP está al servicio de una comunidad organizada políticamente en torno a una constitución. 2) La AP en la medida en que existen centros superiores de poder va a estar subordinada a realizar los intereses que les indiquen los titulares de esos intereses. 3) La actividad de la AAPP ha de quedar sometida a la ley y al derecho, principio de legalidad. 4) La actividad de la AP se ejerce de manera organizada, racionalizada en base a la norma jurídica. 5) La actividad se va a ejercer valiéndose de medios e instrumentos distintos usados por los particulares pq la actividad de la AP es una actividad privilegiada por el uso de medios y técnicas diferentes a los particulares. 6) La AP lleva a cabo la gestión de intereses públicos en función de los Gobiernos que haya en el país del que se trate y del momento histórico en el que se encuentre. 7) La AP debe poder controlarse o ser controlada tanto por los órganos superiores (jerarquía) como por los ciudadanos, ya que está sometida a la ley y al derecho y podrá ser llevada por los ciudadanos a los Tribunales de Justicia. 8) La AP tiene personalidad jurídica única, es decir, que todas las AP tienen personalidad jurídica pq la tiene la AP. Existen unos grandes cambios que se producen a partir de la CE de 1978 y aparecen las Administraciones Mediales, constituyen un medio para conseguir los objetivos y fines del estado. 3. DEFINICIÓN DE DERECHO ADMINISTRATIVO Conjunto de normas y principios del derecho Público que de forma dinámica regulan la actuación de las AAPP y de los Grupos Privados en cuanto unos y otros dicten actos de poder público entre sí en cada momento el proceso de evolución continua que supone el cambio social. Dentro del contexto nacional y del supranacional o comunitario. Notas características de esta definición: - El Derecho Administrativo es un Derecho Público: quedan excluidas todas las relaciones jurídico – privadas de Administración y particulares. No dictan actos de poder público, se presume que todo acto de la Administración y de los grupos privados son actos sometidos al Derecho Público, nada impide que la Administración se somete a relaciones privadas por cualquier razón. - El Derecho Administrativo es un Ordenamiento Dinámico: tiene que adaptarse al marco en el cual va a desarrollar su actuación, nunca estará fuera de la vida social, por ello está siempre cambiando. Cuando se producen transformaciones en la vida política, social o -4

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económica, el Derecho Administrativo tiene que tenerlos en cuenta y regularlos inmediatamente en normas jurídicas, pq si no se quedan exentos de normativa, creando una laguna que habrá que rellenar. Por ello, el Derecho Administrativo tiene que estar en constante elaboración. - El Derecho Administrativo tiene que regular las Relaciones Jurídicas: entre AAPP y tb las relaciones jurídicas entre AAPP y grupos privados en la medida que emanen actos de poder público. Pueden ser relaciones que se aprecien entre ellas mismas o la AP con un grupo privado o entre grupos privados y tb con particulares. - El Objeto de la regulación del Derecho Administrativo es ofrecer un cauce válido al proceso evolutivo que significa el cambio social. - Se encuentra dentro de un doble contexto: el ámbito nacional y el ámbito comunitario.

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LECCIÓN 2: EL ORDENAMIENTO JURÍDICO – ADMINISTRATIVO II: LA CONSTITUCIÓN Y LAS LEYES 1. LA CONSTITUCIÓN 

Los Principios Constitucionales del Ordenamiento Administrativo

1. Principio de Legalidad: es el sometimiento de la Administración a la ley y al derecho, art. 1 CE. La AP es un elemento que está directamente relacionado con el principio de legalidad. La AP no podrá ir en contra de la ley y el derecho, ni adoptar ningún Reglamento que sea contrario a la ley o al derecho (art. 9.3, 97 y 103.1 CE). La sujeción de la Administración a la ley puede ofrecer interpretaciones muy diversas, dos fundamentales: la norma puede erigirse en el fundamento previo y necesario de una determinada acción, suele denominarse como vinculación positiva, es decir, lo que no está permitido, se considera prohibido; por otro lado, la norma puede constituir un mero límite externo o frontera a la libre acción del sujeto, la llamada vinculación negativa, es decir, todo lo que no está prohibido por la norma se entiende, pues, permitido. a) División de poderes, de donde se deriva la supremacía que la AP goza respecto de los ciudadanos. La Administración está gozando de la supremacía que está relacionada con los poderes que tienen los ciudadanos. Son privilegios que goza la AP. Pero los ciudadanos tb tienen unos derechos para poderse defender de los errores que ha cometido la AP. b) Reserva de ley: implica que no todas las materias pueden ser reguladas por la AP, ya que están reservadas exclusivamente a la ley, será mediante ley como se regularán estas materias. Tanto el Gobierno como la AP están habilitados para dictar normas que son de rango inferior que las leyes, son los Reglamentos. Todos los Reglamentos que emanan del Gobierno y de la Administración entran a formar parte del ordenamiento e implica que se cumpla por todos los sujetos, incluido la propia Administración que los ha dictado. c) Principio de Inderogabilidad Singular de los Reglamentos: art. 24.4 Ley del Gobierno, son nulos los actos administrativos que vulneren lo establecido en el un Reglamento, aunque hayan sido dictados por órganos de igual o distinta jerarquía que el Reglamento. Este principio tiene un triple contenido: -

La Administración no puede dictar actos administrativos contrarios al Reglamento que ella misma ha dictado.

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La Administración no puede dispensar a terceros la observancia y el cumplimiento de sus propios Reglamentos. -6-

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La fuerza obligatoria del Reglamento actúa con entera independencia de la posición jerárquica que emana tanto el acto como el Reglamento. 2. Garantía Patrimonial: derecho de los particulares a mantener la integridad del valor económico de su patrimonio frente a las privaciones singulares de que este pueda ser objeto por parte de los poderes públicos. Estas privaciones pueden tener lugar por dos vías principales: la expropiación forzosa, esto es, privación de un bien o derecho decidida de manera voluntaria y consciente por la Administración, o bien mediante la causación de un daño o perjuicio de modo incidental, consecuencial o no querido. 3. Principio de Tutela Judicial: su vigencia efectiva impone la existencia de un conjunto de mecanismos de control a través de los cuales pueda asegurarse eficazmente el sometimiento de la Administración al sistema normativo. La técnica primordial de garantía ha estado y está constituida por el control jurisdiccional, es decir, el ejercido por los órganos integrantes del Poder Judicial. El sometimiento de la acción administrativa al control de legalidad es bastante diverso del que tiene lugar sobre las actividades de las personas privadas: de una parte, la potestad de fiscalización que corresponde a los Jueces y Tribunales sobre la acción administrativa es más amplia e intensa de la que cabe sobre las actividades privadas. De otra, la Administración ostenta frente a los órganos del Poder Judicial un amplio abanico de privilegios y excepciones, consecuencia de su condición de poder público. Dos son, pues, las vertientes que ofrece este principio de tutela judicial: la positiva de sumisión al control jurisdiccional; de otro la negativa de los privilegios y exenciones, configuradotes de lo que ha dado en llamarse el régimen de autotutela de la Administración. 

Concepto de Constitución como Norma Jurídica

Instrumento jurídico que sirve para limitar el poder, esto ser refiere a una súper – ley que establece derechos de los ciudadanos que fijan las garantías necesarias para asegurar estos derechos; formula la división de poderes; crea, señala y estructura toda una red de instituciones en las que se va a asentar el estado y en definitiva proclama los principios y las normas que deben tenerse en cuenta por los gobernantes. En cuanto a este concepto hay 4 ideas fundamentales: 1) Conjunto de normas con rango superior a cualquier otra norma. Son inmodificables este conjunto de normas por los procedimientos ordinarios de cambiar una ley. 2) Texto escrito que codifica las reglas por las que se va a regular. 3) Normas de carácter fundacional, mediante estas normas los miembros que pertenecen a una sociedad mediante un acto de autodeterminación de nuevo acuerdo van a crear una estructura del estado regulando los límites, etc. 4) Una norma cuya finalidad es limitar el poder del estado. La CE se va a concebir como un acto de autodeterminación de una comunidad de un pueblo, mediante el cual los miembros de esa comunidad de manera libre, unilateral y -7

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democrática deciden constituirse en comunidad política soberana para regular la organización de sus poderes. -

Es un sistema de normas jurídicas y en este sentido desde el concepto de un acto de producción legislativa surge un complejo normativo dotado de fuerza vinculante, aplicabilidad inmediata y directa para los ciudadanos por los poderes públicos.

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La Constitución asume por naturaleza la forma de norma escrita cuyo contenido además tendrá que ajustarse a los principios de la ideología liberal.

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La Constitución posee la realidad de lex superior, no es una norma jurídica más, es la primera, la más solemne, la más importante, es lo más alto de la jerarquía de un estado.

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Concepto Material de Constitución

Se rechaza de forma explícita el concepto normativo por un concepto material que va a contemplar a la Constitución como una forma de ser, no de deber ser. Esta mera formulación que suerte a mediados del siglo XIX se va a consolidar en la influencia de tesis conservadoras y socialistas. Desde un punto de vista teórico este concepto material de Constitución es una transposición lingüística equívoca pq aplica el término “constitución” para referirse al estado o al sistema político, tuvo gran éxito sobre todo, en Alemania, terminada la II GM se recupera el concepto normativo de Constitución. La CE no va a ser considerada como una norma jurídica típica, se va a entender como un tipo concreto de ley, pero es un tipo de ley que carece de crecimiento material respecto del resto de las leyes. El contenido es políticamente neutro pq regula por una parte la organización, por otra las competencias y por otra la forma de adecuar de los órganos del estado y regula el proceso de producción normativa. No tiene pq contener necesariamente un tablón de ¿?, pero en el caso de que existan no se consideran a esos ¿? cómo vinculantes, se les va a considerar vinculantes sólo en la medida que su contenido va a ser desarrollado por una ley. La CE tiene los siguientes caracteres: -

Derecho de autodeterminación democrática de una comunidad. Carácter normativo del texto, art. 9.1, 53.1 CE. Carácter escrito. Contenido liberal democrático. Condición de lex superior, tanto en el orden formal como en el material. En el orden formal se hace referencia a la rigidez del texto, art. 167 CE y 16.8 CE. En el material se habla de la supremacía de la CE frente al resto de las normas jurídicas y tb el control de constitucionalidad de las leyes, art. 169 CE. -8

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La CE es un conjunto de normas y como tal tiene que analizarse desde una doble perspectiva: estática y dinámica. Estática, la Constitución es un texto normativo, aprobado en un momento histórico y que este texto tiene fuerza de obligación. Dinámica, una vez que se aprueba el texto se va a incorporar al concepto normativo de constitución. La CE es interpretada, ejecutada, aplicada de una manera fiel a su sentido original. La CE condiciona los procesos político y jurídico, y a su vez es tb condicionada por esos mismos procesos políticos y jurídicos, que se llevan a cabo en su momento histórico. LA LEY CONSTITUCIONAL La CE marca las reglas generales a las que deberá someterse todo el funcionamiento del estado. La CE está integrada por una serie de principios y en que encuadran toda la actividad pública. Hablar de CE es referirse a un instrumento jurídico de ¿? del poder, es referirse a una ley superior que establece los beneficios de los ciudadanos, fija las garantías para asegurar su ejercicio, determina la clásica de los 3 poderes, señala y organiza las instituciones en que se asientan esos poderes, proclama lo que hace sobre los principios ¿? que habrá de tener en cuenta quien gobierna. 

Clases de Constituciones

Las constituciones según la fuente de que proceden son: revolucionarias (francesa) o teórica; mixta (Norte América); consuetudinaria o histórica (inglesa). Según el origen directo del poder constituyente impuestas tanto internamente como desde fuera. Si es Interna, es pq emana de la soberanía popular; tb la Externa, otro estado gana la guerra e impone una constitución a los ciudadanos del país perdedor. Además de las constituciones impuestas tb existen las constituciones Otorgadas, concedidas por el Rey; y las Pactadas, que es el acuerdo entre el soberano y la asamblea de representantes. Las elaboradas y aprobadas por los Parlamentos: constitución de mayoría y constitución de consenso. Las primeras resultan del programa político que ha ganado las elecciones; las de consenso, lo que lleva al acuerdo entre grupos políticos y consigue una mayoría absoluta. Las constituciones por haber sido sometidas a la aprobación popular directa, mediante referéndum, pueden ser: refrendadas y no refrendadas. Según el procedimiento para la reforma constitucional: rígidas, petreas y flexibles. Las rígidas prevén un órgano especial para la reforma; las flexibles se modifican por vía ordinaria; y las petreas no tienen un procedimiento de reforma o declaran expresamente la irrevocabilidad del texto. Según criterios de de carácter formalista: escritas y no escritas; codificadas y no codificadas. Por la extensión: larga, cortas y de extensión media. Según el criterio ideológico: democrática y autocrática. -9

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Por la forma de Gobierno: monárquica y republicana. Por la forma de estado que instituye: unitarias, regionales y federales. Por la ideología del grupo político que la ha propuesto: liberales, conservadoras, etc. 

Estructura Constitucional Administrativo

Española

en

referencia

al

Derecho

Los poderes públicos lo forman el Estado y dentro, las Administraciones estatales, son las que deben asegurar la protección económica de la familia, art. 39.1 CE. Cuando se habla de poderes públicos se refiere a todas las AAPP, Ayuntamientos, es decir, a todo lo que es el Estado. -

Las Cortes Generales: art. 66 – 80 CE Elaboración de las leyes: art. 81 – 92 CE Tratamiento interno: art. 93 – 96 CE Gobierno y Administración: art. 97 y ss CE Relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales: art. 108 CE Poder Judicial: art. 117 y ss CE

Las Cortes Generales ejercen la potestad legislativa del estado, tb aprueban los presupuestos y los del estado tb. Controlan la acción del Gobierno y tienen las demás competencias, art. 67 CE. -

Art. 81 CE: Leyes Orgánicas Art. 82 CE: Decretos Legislativos Art. 83 CE: Leyes Bases Art. 93 CE: Tratados Internacionales Título IV CE: art. 97 y 98 CE: Del Gobierno y la Administración Art. 103 CE: principios que informan del funcionamiento de la Administración. Título V CE: relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales Título VI CE: Poder Judicial Título VIII CE: organización territorial Título IX CE: Tribunal Constitucional Título X CE: reforma de la Constitución.

2. LAS LEYES: CARACTERES GENERALES 

Caracteres Generales

GENERALIDAD DE LA LEY: la ley debe ser una regla de carácter general en cuanto a su alcance es una opinión que se remonta a los orígenes mismos de nuestra cultura jurídica. La ley es la expresión de la voluntad general, y por ello mismo es general en un doble sentido: por cuanto proviene de la voluntad común del pueblo considerado en su totalidad; y porque se refiere a la colectividad de los ciudadanos. La teoría de la generalidad de la ley se halla, sin embargo, hoy en abierta crisis como consecuencia de las transformaciones experimentadas por el Estado. - 10

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EL ORIGEN Y LA FORMA DE LA LEY: sólo serán leyes, por tanto, las normas que emanen de los concretos órganos que la CE establece y que adopten en su publicación un nombre o rótulo específico, el de ley. Para que la ley exista como tal, no basta con que sea aprobada por los órganos a los que la CE atribuye la potestad legislativa: tiene, además, que ser publicada precisamente con este nombre. LA SUPREMACÍA DE LA LEY: hace referencia a la eficacia ilimitada y soberana que este tipo de norma posee en el mundo de los imperativos jurídicos. LA FUERZA DE LA LEY: En su origen, quería hacer referencia a la irresistibilidad de los mandatos de la ley, a los que se encuentran sometidos incondicionalmente los ciudadanos y todos los órganos del estado, ninguno de los cuales pueden declararlos nulos o simplemente desobedecerlos; más recientemente, se le ha hecho equivalente de su potencialidad para innovar en el orden legislativo preexistente, esto es, en el sistema constituido por el complejo de los actos que poseen fuerza de ley. Ninguna de estas significaciones resulta enteramente válida en nuestro ordenamiento, en el que la noción de fuerza de ley ha de entenderse como integrada por 3 elementos: -

La capacidad de innovación activa sobre el conjunto del sistema normativo La resistencia pasiva a la innovación La infiscalizabilidad

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Clases de Leyes

LAS LEYES ORDINARIAS: constituyen el tipo genérico y común de todas las disposiciones legislativas, la ley por excelencia. Todo tipo normativo se identifica mediante 4 datos: origen, emana de las CCGG; nombre, el apelativo exacto de la ley ordinaria sería el de ley a secas, aunque la CE emplea tb esta denominación compuesta; ámbito material, dada su naturaleza común y residual las materias sobre las que la ley ordinaria pude actuar no se hallan tasadas a priori, pudiendo entrar a regular cualquier tema o materia; procedimiento de elaboración de la ley ordinaria, el procedimiento legislativo común, cuyas variantes o complicaciones son las que dan lugar a la aparición de los restantes tipos de leyes. LAS LEYES ORGÁNICAS: el art. 81 CE ha introducido una nueva categoría básica, que denomina leyes orgánicas. Conjunto de leyes cuya edición está reservada a las CCGG y que se definen por un dato material y otro formal. -

Por razón de la materia a que se refieren, las leyes orgánicas son las relativas al desarrollo de los DF y de las libertades públicas, las que aprueben los EEAA y el régimen electoral general y las demás previstas en la CE.

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Por razón de la forma, las leyes orgánicas se diferencian de las ordinarias por el hecho de que su aprobación, modificación o derogación exigen, como trámite añadido al procedimiento legislativo ordinario, el pronunciamiento favorable por - 11

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mayoría absoluta del Congreso, en una votación final sobre el conjunto del proyecto. 3. LEYES RELATIVAS A LA ORGANIZACIÓN AUTONÓMICA DEL ESTADO 

Los Estatutos de Autonomía

La CE contiene una regulación abstracta del sistema de articulación autonómica del estado: no precisa cuáles hayan de ser las CCAA, ni de su delimitación territorial, ni prejuzga, salvo de modo parcial, su organización y competencias. El art. 147.1 CE lo describe diciendo que será la norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma, en un doble sentido: institucional, por cuanto el Estatuto es la norma que instituye, que erige y hace nacer a la vida jurídica a un ente público antes inexistente; e institucional porque el Estatuto concreta el marco constitucional, definiendo las instituciones políticas y administrativas de gobierno de cada Comunidad, y las funciones que específicamente asume. Una segunda caracterización del Estatuto se contiene en el art. 81.1 CE, que los califica como leyes orgánicas: leyes orgánicas, pues, pero de una subespecie singular, ya que tanto su procedimiento de elaboración y reforma, como su contenido material, son diversos del de las restantes normas de este tipo; es lógico, que la doctrina se haya planteado el problema de su naturaleza jurídica. Posee el problema de la naturaleza jurídica del estatuto en lo que se refiere a su posición en el sistema normativo general: en lo que afecta a sus relaciones con las restantes normas que lo integran y con la CE, con las restantes leyes estatales y con las leyes autonómicas. La relación del Estatuto con la Constitución es la misma que la de cualquier norma jurídica y que la de cualquier otra ley estatal. La elaboración y el contenido material del Estatuto deben atenerse rigurosamente a los preceptos constitucionales, so pena de nulidad, el texto de los Estatutos debe ser interpretado de modo conforme a la Constitución, al igual que cualquier otra norma jurídica. La relación del Estatuto con las restantes leyes estatales. El EEAA es una norma protegida y circunscrita por el principio de procedimiento: del mismo rango que todas las restantes leyes y normas con rango de ley, no puede ser modificada ni derogada por ninguna de ellas; ni, a su vez, puede modificarlas o derogarlas. La relación del Estatuto con las leyes y demás normas autonómicas es de superioridad jerárquica. 

Las Leyes Básicas

El art. 149.1 CE contiene una larga enumeración de materias que se reservan a la exclusiva competencia del estado. El nivel de reserva que se establece sobre cada una de las materias es desigual. El constituyente reserva a veces al estado una materia en bloque, lo que equivale a la atribución al Estado de la totalidad de las potestades públicas sobre la materia y que, en otros casos, la asunción se limita al ejercicio de la potestad normativa sobre una materia, lo que supone la posibilidad de que los EEAA atribuyan a las CCAA las competencias o potestades ejecutivas o de gestión sobre la misma. En otros supuestos la - 12

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reserva al Estado se refiere exclusivamente a las bases, normas básicas o legislación básico relativas a una materia determinada. 

Las Leyes Marco

El art. 150 CE hace referencia a otros tantos tipos normativos a través de los cuales el estado puede modular la atribución de competencias que los EEAA hayan efectuado a favor de las correspondientes CCAA. Las leyes marco se regulan en el 150.1, según el cual las CCGG, en materias de competencia estatal, podrán atribuir a todas o a alguna de las CCAA la facultad de dictar, para sí mismas, normas legislativas en el marco de los principios, bases y directrices fijados por una ley estatal. Sin perjuicio de la competencia de los Tribunales, en cada ley marco se establecerá la modalidad del control de las CCGG sobre estas normas legislativas de las CCAA. 

Las Leyes de Transferencia o Delegación

El segundo apartado del art. 150 CE contiene la regulación de las que el lenguaje ordinario ha dado en llamar leyes de transferencia o delegación, en los términos siguientes: el estado podrá transferir o delegar en las CCAA, mediante ley orgánica, facultades correspondientes a materias de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación. La ley preverá en cada caso la correspondiente transferencia de medios financieros, así como las formas de control que se reserve el Estado. La transferencia o delegación no debe romper el equilibrio constitucional entre los poderes territoriales, ni puede afectar a competencias que el estado debe ejercer (y sólo él) por precisar la materia una regulación uniforme, estar en juego el principio de igualdad atender adecuadamente el asunto, o afectar a la unidad económica o a cualesquiera otros de los valores que la CE encomienda precisamente al Estado. 

Las Leyes de Armonización

Las técnicas legislativas de modulación de las competencias autonómicas se cierran, en el art. 150 CE, con un tipo legal para el que la práctica ha consagrado el nombre de leyes de armonización: el Estado podrá dictar leyes que establezcan los principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las CCAA, aun en el caso de materias atribuidas a la competencia de estas, cuando así lo exija el interés general. Corresponde a las CCGG, por mayoría absoluta de cada Cámara, la apreciación de esta necesidad. En el ejercicio de las potestades normativas que las CCAA ostentan sobre una materia concreta, éstas dictan normas que tendrán contenidos diversos. La CE autoriza a las Cortes para dictar una ley en la que se establezcan normas generales y básicas sobre esa materia que restauren la uniformidad mínima que el interés general exige.

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4. LAS LEYES DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS 

La Potestad Legislativa autonómica

Todas las CCAA hoy constituidas son titulares de la potestad de dictar leyes, auténticas leyes, en todo equiparables a las que corresponde aprobar a las CCGG. La atribución explícita de la potestad legislativa a cada CCAA se ha llevado a cabo mediante el correspondiente Estatuto, que la confiere a su respectivo Parlamento o Asamblea legislativa. Ninguna norma de la CE dice que las CCAA ostentarán potestad legislativa, ni que sus Parlamentos dictarán leyes, en estos o parecidos términos. Este silencio es debido al esquema diseñado por la CE para la constitución del sistema autonómico, un esquema abierto que debía ser completado por cada Estatuto de Autonomía, norma a la que se confió la definición de las potestades que a cada Comunidad deberían corresponder, de las que no se excluyó, desde luego, a la potestad legislativa. 

La Fuerza de la Ley Autonómica

La ley autonómica constituye el nivel normativo central, flanqueada en su parte superior por la CE y por el Estatuto, y en su parte inferior por los reglamentos de la propia Comunidad. La ley autonómica es una norma jerárquicamente subordinada a la CE; la ley autonómica no tiene carácter de norma ejecutiva de la CE ni de su respectivo Estatuto; es un instrumento normativo idóneo para cumplir la exigencia de rango inherente al principio de reserva de ley. 5. LAS NORMAS DEL GOBIERNO CON FUERZA DE LEY 

Los Decretos – leyes

Dice el art. 86.1 CE, en caso de extraordinaria y urgente necesidad el Gobierno podrá dictar disposiciones legislativas provisionales que tomarán la forma de Decretos – leyes y que no podrán afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I, al régimen de las CCAA, ni al Derecho electoral general. El Decreto – ley es Decreto por tratarse de una norma dictada por el Gobierno en ejercicio de poderes propios. Es tb ley, es decir, una norma dotada del mismo rango o fuerza que las emanadas de las CCGG. Pero la expresión mixta Decreto – ley, es reveladora del carácter singular y excepcional de esta figura normativa, que no puede utilizarse en cualquier situación, sino sólo en supuestos fácticos tasados; no puede emplearse para la regulación de cualquier materia, por estarle vedadas una serie de ellas, y que, en cuanto supone una ruptura del monopolio del poder legislativo del Parlamento, posee un carácter provisional y claudicante, debiendo ser objeto de confirmación parlamentaria en un plazo perentorio como condición indispensable para el mantenimiento de su vigencia y fuerza de obligar.

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Los Decretos – leyes sólo pueden dictarse en los supuestos en que concurra una “extraordinaria y urgente necesidad”, expresión acumulativa que expresa un propósito de máxima restricción en el empleo de este tipo normativo. El art. 86.1 CE circunscribe negativamente el ámbito de utilización lícita del Decreto – ley vedando su empleo en una serie de materias: los Decretos – leyes no podrán afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, diberes y libertades de los ciudadanos regulados en el título I, al régimen de las CCAA ni al Derecho electoral general. Existen una serie de límites formales: el Gobierno es el titular exclusivo; el control parlamentario sobre el Decreto – ley, los límites de mayor rigor y efectividad de cuantos la CE establece sobre el Decreto – ley afectan a la exigencia de su posterior convalidación por parte del Congreso de los Diputados. 

Los Decretos Legislativos

La CE denomina a este fenómeno de apoderamiento o habilitación al Gobierno para dictar normas con rango de Ley, como delegación legislativa. La CE admite dos únicas modalidades de delegación legislativa, que se plasman en sendos pares de conceptos: leyes de Bases (textos articulados y leyes), de refundición o textos refundidos. La ley de delegación es una ley de bases, un texto en el que una materia determinada se regula sólo a nivel de grandes principios y directrices. Se encomienda al Gobierno mediante la aprobación de un texto articulado, cuyo contenido, obviamente, debe respetar de modo estricto tales principios y directrices. El Parlamento confía al Gobierno la labor de integrar en un texto único, de nueva planta dichas disposiciones dispersas, ajustado a una sistemática unitaria y depurado de normas derogadas y de incoherencias lingüísticas, un texto refundido que posee rango de ley, y que viene a sustituir a las normas refundidas. Es una forma menos creativa e innovadora que la elaboración de un texto articulado. El mecanismo de delegación legislativa opera siempre en dos fases distinguiendo el régimen de la ley de delegación del régimen propio del Decreto legislativo dictado en ejecución de aquella.

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Derecho Administrativo I

LECCIÓN 3: EL ORDENAMIENTO JURÍDICO – ADMINISTRATIVO III: EL REGLAMENTO 1. EL REGLAMENTO: CONCEPTO, ORIGEN HISTÓRICO Y FUNDAMENTO El R es una norma jurídica que emana del Gobierno o de la Administración, con rango inferior a la ley, está regulado en el art. 97 CE, tiene gran importancia en el OJ, pq las leyes no pueden regularlo todo, se dice que tiene rango inferior, pq la ley emana del pueblo y el R del Gobierno siendo una norma instrumental de este y de la sociedad. Existen unos límites: -

El Gobierno no puede regular lo que quiera, existe una reserva de ley, excepto si hay una autorización expresa del legislador.

-

Jerarquía normativa. Los R están sometidos a la ley y no pueden ir en contra pq serían nulos.

¿Sólo puede producirlos el Gobierno? No, tb los gobiernos de las CCAA y las Administraciones locales (ej.: ayuntamientos, diputaciones, administraciones universitarias, las administraciones corporativas, etc.). El nacimiento del R en España, surge con la Constitución de 1812 que plasma el pensamiento de la Revolución Francesa, en la cual se reconoce la potestad reglamentaria al Gobierno y a la Administración, para dictar reglamentos ejecutivos, ante la imposibilidad del Parlamento, de que todo fuera regulado por éste. 2. DISTINCIÓN ENTRE REGLAMENTO Y ACTO ADMINISTRATIVO Los Actos Administrativos son decisiones singulares del Gobierno y Administraciones, sin carácter normativo, afectan a un destinatario en concreto (ej.: convocatoria de oposición). Se trata de un acto de ejecución, al ejecutar una norma administrativa, se agota con su aplicación perdiendo su eficacia. El Reglamento, se trata de una norma jurídica, con alcance general, se integra en el OJ como una norma más. El R innova el ordenamiento, el acto se limita a aplicar el ordenamiento a un supuesto dado o por dicho ordenamiento previsto. El R suele hablar un lenguaje impersonal y abstracto (sin embargo, la correlación singular – general como expresión de la distinción actos – R parece haberse roto). Las irregularidades producidas sobre un acto o un R no producen los mismos efectos: si se producen sobre un acto, la consecuencia será la Anulabilidad, salvo las excepciones de los art. 62 y 63 Ley 30/92; si se producen sobre un R la consecuencia será la Nulidad de pleno derecho. - 16

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Los vicios de nulidad no sanan nunca, es decir, no se pueden corregir, se pueden apreciar en cualquier momento, los efectos de la nulidad se producen desde el mismo momento en que se produjo el acto o R nulo. Los vicios de anulabilidad, se pueden sanar con el paso del tiempo (4 años) o con la actuación posterior de otro órgano, los efectos de la anulabilidad se producen desde el momento en que se aprecia el vicio. Las diferencias entre el Acto Administrativo y el R: el procedimiento no es el mismo, ni tienen la misma trascendencia; los R son normas jurídicas, afectan a muchos ciudadanos y se publican; los actos administrativos no son norma jurídica, afectan a ciudadanos en concreto y se notifican. 3. EFICACIA NORMATIVA SINGULAR

DE

LOS

REGLAMENTOS:

LA

INDEROGABILIDAD

El art. 52.2 LPC ha dado formulación positiva a una vieja regla ya admitida de antiguo por la jurisprudencia y que había recogido ya la LRJAE: “Las resoluciones administrativas de carácter particular no podrán vulnerar lo establecido en una disposición de carácter general, aunque aquéllas tengan igual o superior rango a éstas”. Según esto, la autoridad que ha dictado un R y que, por lo tanto, podría igualmente derogarlo, no puede, en cambio, mediante un acto singular, excepcionar para un caso concreto la aplicación del R, a menos que, naturalmente, este mismo autorice la excepción o dispensa. Si se observa con atención el contenido del precepto transcrito, se notará que la prohibición alcanza no sólo a la autoridad autora de la norma, sino a cualquier otra, incluso de superior jerarquía. El Consejo de Ministros, por ejemplo, no puede dispensar válidamente a una persona mediante un Decreto del puntual cumplimiento de un requisito o de una obligación impuesta a la misma por una simple Orden Ministerial. El art. 52.2 LPC establece un principio incondicionado de inderogabilidad singular de los R, que constituye, más que un verdadero límite a la potestad reglamentaria de la Administración, una regla en orden a la aplicación de las normas reglamentarias. 4. LAS RELACIONES ENTRE LEY Y REGLAMENTO: PRIMACÍA DE LA LEY. RESERVA DE LEY: MATERIAL Y FORMAL. LA REMISIÓN NORMATIVA Y DESLEGALIZACIÓN 

Primacía de la Ley

El principio básico es la absoluta prioridad de la Ley, expresión de la voluntad de la comunidad, respecto al R, expresión de la voluntad de la Administración. Esa prioridad es una primacía puramente formal y se traduce en otro principio igualmente formal, el principio de jerarquía normativa, que supone la absoluta subordinación del R a la Ley. El R complementa a la Ley, pero que no puede ni derogarla, ni suplirla, ni menos aun limitarla o excluirla. La ley frente al R no tiene límites de actuación funcionables: puede sustituir o excluir un R para ordenar cualquier materia o hacer apelación expresa a él; puede derogarlo o elevarlo de rango convirtiéndolo en Ley y prestándole su propia fuerza superior. - 17

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Reserva de Ley: Material y Formal

Hay determinadas materias para las que la CE establece reserva de ley, cuando estamos ante una materia reservada, el legislador no puede permitir que se regule toda ella por el R. Las relaciones entre Ley y R (partiendo siempre de que el R está subordinado a la ley) varían según sean materias reservadas o no a la ley. La reserva puede ser: -

Material, una materia debe ser regulada por ley, y sólo por ley, de la lectura de la CE decimos que hay reserva de ley, en todas las regulaciones de carácter limitativo de Derechos y Libertades de los ciudadanos y están recogidos en el art. 53.1 CE;

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Formal, son materias no reservadas a la ley en la CE, por tanto, pueden estar reguladas por R, la ley ha de regular los aspectos más importantes o esenciales, dejando al R las especificaciones.

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Remisión Normativa

Hay remisión normativa cuando una Ley reenvía a una formación ulterior, que ha de elaborar la Administración, la regulación de ciertos elementos que complementan la ordenación que la propia Ley establece. El legislador habilita expresamente al Gobierno o a la Administración para regular una materia. Puede ser: Material, la asume el Gobierno como propia; Formal, se habilita al Gobierno, pero no la asume como propia. Se suelen dar las Remisiones en Blanco, la ley no ha regulado el núcleo esencial con lo cual se infringe la reserva de ley. 

Deslegalización

Es la operación que efectúa una Ley que, sin entrar en la regulación material de un tema, hasta entonces regulado por Ley anterior, abre dicho tema a la disponibilidad de la potestad reglamentaria de la Administración. De este modo, simples R podrán innovar y, por tanto, derogar Leyes formales anteriores, operación que, obviamente, no sería posible si no existiese la ley derogatoria previa. Es una técnica que permite que una materia regulada por norma con rango de ley sea regulada a través de una norma reglamentaria. 

Principio de Interdicción de la Arbitrariedad

En lo que se refiere a la CE, ésta ha supuesto una definitiva consagración de estas ideas y su resuelto pase a un lugar básico de nuestro sistema: por una parte, en cuanto que la vinculación de la Administración a la Constitución (art. 9.1) impone una vinculación a todo su contenido material, comenzando por los DF (art. 53.1) y continuando con todos los - 18

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principios consagrados en un texto cuya observancia pasa a ser condición de validez de toda norma reglamentaria En segundo término, el art. 103.1 proclama explícitamente para la Administración el “sometimiento pleno a la Ley y al Derecho. Un derecho distinto del expresado en la Ley vincula, pues, plenamente a los R que la Administración puede dictar y ese derecho no puede ser otro que el expresado en los Principios Generales del Derecho. El principio de interdicción de la arbitrariedad tiene una especial relevancia en la potestad reglamentaria y remite de nuevo, para una valoración concreta de la arbitrariedad, a criterios de justicia material que sólo en los principios generales del derecho pueden buscarse. 5. CLASES DE REGLAMENTOS: EJECUTIVOS, INDEPENDIENTES Y DE NECESIDAD Ejecutivos: desarrollan y complementan lo establecido por ley, aplicando normas ejecutivas, (ej.: Reglamento Hipotecario desarrolla la Ley Hipotecaria). Este Reglamento Ejecutivo tiene que contar previamente con una ley de aplicación. Aclaran, complementan o desarrollan el contenido de la ley hasta donde sea necesario, respetando los límites que establece el legislador, si no el R sería nulo. Independientes: no desarrollan ninguna ley, es el que elabora un órgano con potestad reglamentaria, sólo cabe este R en materias no reservadas a la ley. De Necesidad: su contenido puede ser contrario a lo que se establezca en normas con rango de ley, actúa en situaciones de hecho extraordinarias o de emergencia, por tanto con una duración temporalmente limitada. 6. LA TITULARIDAD DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA No todos los órganos de la Administración están investidos de la potestad reglamentaria, sino sólo unos órganos concretos y determinados en los cuales se ha localizado específicamente dicha potestad. La Constitución atribuye expresamente al Gobierno, y nada más que al Gobierno, la potestad reglamentaria en su art. 97, pero al establecer la “garantía institucional” de la autonomía a favor de los municipios, las provincias y las CCAA, está admitiendo también como contenido de dicha autonomía una potestad normativa propia de esas entidades territoriales, potestad que incluye como mínimo la reglamentaria. El art. 97 CE define la competencia de “ejercer la potestad reglamentaria” a favor del Gobierno; es éste el único órgano con competencia reglamentaria asignada por la CE. Pero el BOE publica con normalidad normas reglamentarias de otras procedencias, en concreto del Presidente del Gobierno, de los Ministros (Órdenes Ministeriales) recogido en los art. 2.2.j) Ley de Gobierno y art. 4.b) de la misma ley. E incluso de otras autoridades como el TC, el Tribunal de Cuentas, el CGPJ, las Universidades, el Banco de España, etc. El Gobierno podrá dictar los R, siempre que sean de carácter ejecutivo. Los Ministros sólo podrán dictar Órdenes Ministeriales, estos tendrían potestad, para aspectos - 19

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concretos de una materia, nunca el desarrollo de toda la materia pues vulneraría la potestad reglamentaria del Gobierno. No hay pues, una asignación genérica de potestad reglamentaria a los Ministros, sino sólo la conferida por Leyes “específicas”. Es una facultad necesitada de una habilitación legal concreta (art. 12.2 a) LOFAGE) 7. LA JERARQUÍA DE LOS REGLAMENTOS En la cúspide de la pirámide se encuentra la Constitución y, tras ella, la Ley; a una y a otra está sometida plenamente la Administración, como precisan los art. 9.1 y 103.1 CE y, por tanto, sus productos normativos o Reglamentos. El Principio de jerarquía normativa no se refiere sólo, sin embargo, a las relaciones entre el R y la Ley. Tb los propios R están relacionados entre sí jerárquicamente, de forma correlativa a la jerarquía que une a los órganos de que proceden. El art. 23 LGO sanciona expresamente esta jerarquía normativa interna: “Los R se ajustarán a las siguientes normas de competencia y jerarquía: 1ª) Disposiciones aprobadas por RD del Presidente del Gobierno o del Consejo de Ministros; 2ª) Disposiciones aprobadas por orden ministerial. Ningún R podrá vulnerar preceptos de otro de jerarquía superior”. Este esquema del Ordenamiento Jurídico – administrativo estatal, es igual a los ordenamientos autonómicos, pero no es aplicable para explicar las relaciones entre normas procedentes de ordenamientos jurídicos distintos, cuya relación básica es de separación. La jerarquía de los R es reflejo de la posición jerárquica que ocupan los órganos de los que proceden en el organigrama administrativo. En el ámbito Estatal: -

Real Decreto del Gobierno y Real Decreto del Presidente del Gobierno. Órdenes Ministeriales. Resoluciones de Autoridades administrativas inferiores a Ministro (art. 23 Ley Gobierno).

En el ámbito Autonómico: -

Decretos del Gobierno Autonómico y Decreto del Presidente del Gobierno Autonómico. - Gobierno Autonómico - Órdenes de las Consejerías de las CCAA - Resoluciones de órganos inferiores a Consejeros En el ámbito Local: -

Reglamento Orgánico, el cual regula la organización y el funcionamiento interno de la Administración. Ordenanzas Locales, son cualquier disposición general procedente del R. Presupuestos de la Entidad Local.

En el ámbito local no existe relación de jerarquía, todos estos R proceden del mismo órgano (el Pleno).

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8. EL PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN DE LOS REGLAMENTOS El poder reglamentario debe ejercitarse de acuerdo con unos trámites establecidos, que constituyen un procedimiento especial, previsto por el art. 105.1 CE y regulado en el art. 24 LGO. En lo que se refiere a la elaboración de las disposiciones reglamentarias, la observancia del procedimiento en cuestión tiene un carácter formal, de modo que la omisión y defectuoso cumplimiento del mismo arrastra la nulidad de la disposición que se dicte, según la doctrina jurisprudencial reiterada. El procedimiento de elaboración de las disposiciones de carácter general cumple una finalidad interna de garantía de la propia Administración, que acostumbra a destacar la jurisprudencia contencioso – administrativa. No hay un único procedimiento, sino un procedimiento para Reglamentos estatales, autonómicos y locales. La regulación del procedimiento de elaboración de los R viene recogido en el art. 24 Ley de Gobierno, en dicho artículo, se recogen ciertos trámites. 1) Elaboración del proyecto o borrador, se acompaña de un informe explicativo y de una memoria económica en la que se valoran los costes. 2) Este borrador junto a informes, dictámenes, etc. se consulta y se presenta a los distintos órganos de la Administración y se les consulta sobre ese texto para garantizar la legalidad y el acierto de la nueva regulación En el caso de los Reglamentos Ejecutivos, el informe es preceptivo, pero no vinculante para el Gobierno, es decir, la ley exige el dictamen del Consejo de Estado, la omisión de este informe constituye un vicio muy grave que supondría la nulidad de este R. El dictamen del Consejo de estado sería necesario en las mismas materias previstas por la Administración del Estado, que para las CCAA no sería el caso, pues la CE dice que el Consejo de Estado es el supremo órgano consultivo del Gobierno del Estado nacional, no el de las CCAA. 3) Tablas de vigencias, que deberían existir en cada R. 4) Trámite de audiencia de los interesados. Es el que permite participar a los ciudadanos, no todos los ciudadanos, sólo a los interesados afectados por la regulación, estos ciudadanos podrán presentar las alegaciones o sugerencias en defensa de sus intereses. Este trámite puede verse sustituido por el trámite de información pública. La audiencia, puede ser directa a los propios interesados, en la cual, se escuchan las opiniones sobre el R, o puede ser audiencia a asociaciones - 21

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sociales que representan a los interesados, en cualquier caso, tiene este trámite un plazo de 15 días transcurridos los cuales se procederá a su publicación en el BOE. Realizada la audiencia se somete a un informe de la Secretaría Técnica del Ministerio competente; en caso de que afecte a la distribución de competencias entre Estado y las CCAA es necesario un informe del Ministerio de AAPP, para que no vulnere el principio de competencias. Además, aprobado el R, se publica en el BOE, en el Boletín Oficial de la Provincia, etc. Y su entrada en vigor a los 20 días de su publicación en el Boletín, salvo que se disponga lo contrario, y 15 días en R locales, art. 70.2 LBRL. 9. CONTROL DE LOS REGLAMENTOS ILEGALES Los R pueden estar sujetos a diversos límites: Material: la CE, la ley, R de rango superior; Formal: el procedimiento (trámites). Si estos límites se incumplen, hay unas consecuencias jurídicas: si la vulneración es sobre un límite material, se incurriría en la Nulidad de Pleno Derecho, el vicio es de extraordinaria gravedad, insubsanable, no hay plazo para hacer efectiva la nulidad y produce efectos retroactivos; si la vulneración se produce en un límite formal, es decir, se daría en el procedimiento, se daría la Anulabilidad o las Irregularidades no Invalidantes. La anulabilidad es un vicio de menor gravedad, permite la subsanación en un plazo de tiempo, transcurrido el cual, se convalidaría el vicio, y no tiene efectos retroactivos. Las irregularidades es un vicio de escasa gravedad, la disposición es válida a pesar del vicio. INSTRUMENTOS JCOS DE REACCIÓN FRENTE A LOS R ILEGALES Existen diversas formas de reacción: -

Inaplicación del R: el Tribunal puede inaplicar el R que vulnere la CE según el art. 6 LOPJ.

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Declarar de oficio la nulidad del R: la propia Administración puede proceder a la anulación de los R, pq la propia Administración se ha dado cuenta que un R es contrario a la Ley, a la CE, en cualquier momento puede declarar de oficio las disposiciones legales del art. 102.2 Ley 30/92.

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Interponiendo Recurso Contencioso – Administrativo: estos recursos en vía administrativa se interponen para que la Administración anule un acto o disposición, se interponen en su propio tribunal por el propio interesado. Este recurso puede ser de 2 tipos: directo, este recurso directo frente al R; indirecto, no se dirige contra el R en sí, sino contra un acto, una decisión administrativa o la ejecución, entonces lo que se impugna es el acto diciendo que se apoya en un R ilegal. Plazo para ambos es de 2 meses. La estimación del recurso directo frente al R, pierde su eficacia por se nulo sus efectos son “erga omnes”. - 22

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La estimación del recurso indirecto, el juez anula el acto, peor puede plantearse una cuestión de ilegalidad al Tribunal o juez competente y este se pronunciará con carácter definitivo sobre la legalidad del R y lo podrá anular si así lo decide, ya que la decisión del primer juez no vincula a la decisión que tome el segundo posterior. Se usa sólo para los R que atenten contra los DF, es un procedimiento especial por su sumariedad, preferencia, regulado en los art. 114 a 112 LJCA. En TC podrá impugnarse por: conflictos de competencia entre estado y CCAA o entre varias CCAA; vulneración de DF (recurso de amparo).

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Derecho Administrativo I

LECCIÓN 4: LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA I 1. ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA Y DERECHO: LAS NORMAS DE ORGANIZACIÓN 2. LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES DE LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA: A) AUTONOMÍA, DESCENTRALIZACIÓN, DESCONCENTRACIÓN (art. 103 CE) Autonomía: aplicada a los entes territoriales en que se organiza el estado, se trata de la distribución de la titularidad de poderes públicos. Un estado en el que se da una efectiva distribución del poder político entre las instancias centrales y territoriales que lo integran. El contenido puede analizarse desde su vertiente positiva o negativa. En su vertiente positiva la autonomía equivale a la titularidad conferida a loa entes territoriales inferiores al estado de potestades públicas, que revisten las siguientes características: potestades públicas superiores (potestad normativa, potestad de autotutela, potestad tributaria, potestad expropiatoria y potestad sancionadora, entre otras); potestades que operan sobre un ámbito material indeterminado a priori, salvo las reservadas por la CE con carácter exclusivo al estado; potestades públicas diversificadas; potestades que integran el ámbito de autonomía no son de carácter exclusivo. En su vertiente negativa hace referencias a dos características externas: la autonomía es un status constitucionalmente protegido o garantizado; los poderes en que consiste se ejercen sin controles por parte de las entidades superiores. Descentralización: es una directiva a la organización de cada una de las Administraciones superiores, cada una de ellas debe actuar descentralizadamente sus competencias propias a través de las administraciones inferiores, cuando ello sea factible. Desconcentración: constituye una medida técnica en orden a una redistribución más racional del trabajo público y en orden, tb, a un mayor acercamiento de los centros decisorios de la Administración de los ciudadanos que son los objetivos que el constituyente parece perseguir. Se trata, sin embargo, de una directiva flexible, cuya puesta en práctica conlleva un amplio margen de apreciación acerca de la conveniencia de desconcentrar o no, y en qué grado, en cada caso y materia. B) JERARQUÍA, LEALTAD INSTITUCIONAL, COORDINACIÓN, COOPERACIÓN, SOLIDARIDAD (art. 103 CE) Jerarquía: el funcionamiento coherente y armónico de todas estas estructuras, su capacidad de respuesta eficaz y unitaria exige que su configuración interna se base en relaciones que aseguren la subordinación de la actividad de unas personas respecto de otras y la reconducción a la unidad de todo el conjunto; relaciones que se expresan en el principio de jerarquía. - 24

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Hay que añadir tres precisiones: que la jerarquía es un criterio de organización interno de cada una de las AAPP; que no todos los órganos internos de las administraciones se hallan íntegramente vinculados por relaciones jerárquicas; y, que la jerarquía existente dentro de la Administración es de carácter estrictamente orgánico, no personal. Lealtad Institucional: Solidaridad significa tb adhesión a la causa de otro u otros y entraña el deber jurídico que la CE impone a todos los entes territoriales (estado incluido) de comportarse con arreglo a criterios de buena fe y de lealtad o fidelidad al sistema, tanto en sus elementos autonómicos como unitarios. Todos los entes territoriales son piezas de un sistema dinámico de tensiones y equilibrios que debe ser aceptado unánimemente, cooperando en todo momento a su mantenimiento mediante la consideración, comprensión y compromisos recíprocos. El deber de lealtad condiciona la forma en que cada ente hace uso legítimo de sus competencias y obligando a cada ente a guardar una conducta amistosa y cooperadora con lo demás entes y con el conjunto; lo que impone límites a su actuación discrecional. Cooperación y Colaboración: es el tema capital de los regímenes contemporáneos de estructura plural. La práctica totalidad de los regímenes federales del mundo ha experimentado una evolución nítidamente centralizadora; la creciente ampliación del ámbito de incidencia de problemas originariamente locales o regionales, el incremento de los costes de los servicios públicos y la necesidad de una planificación cada vez más extensa e intensa de las actividades públicas son factores que han venido a determinar una progresiva intervención de los poderes centrales en sectores de competencia que el texto constitucional reservaba a los estados miembros o los entes locales. La cooperación es la explicación de estas tendencias, sirve para explicar jurídicamente la mutación constitucional producida en la distribución de poderes; pero actúa como defensa de la posición autonómica de los entes inferiores frente al estado central, que a través de las técnicas cooperativas pueden conservar un grado de participación en múltiples asuntos que perderían por completo sin ellas. El deber de cooperación – colaboración constituye jurídicamente un presupuesto implícito del sistema español de distribución de competencias. Las técnicas a través de las cuales se instrumenta la cooperación son de muy diversa naturaleza y su grado de implantación es todavía desigual. Solidaridad: alude a la directriz que impone a todos los poderes públicos en el sentido de lograr un equilibrio económico interterritorial. Se halla tb en la base de una actitud y a una forma de actuar obligadas de todos los entes públicos territoriales: unilateralmente, la solidaridad se traduce en el principio de lealtad autonómica; cuando la actuación es bilateral o multilateral, la solidaridad se muestra bajo la forma de cooperación. C) EFICACIA, IMPARCIALIDAD (art. 103 CE) Eficacia: si la CE exige a los poderes públicos que realicen una actividad de mejora de las condiciones de vida de los ciudadanos, es obvio que su pretensión era que tales metas se consiguieran efectivamente. Para que dichos objetivos puedan llevarse a la práctica, es imprescindible que las Administraciones actúen con eficacia.

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Derecho Administrativo I

La actuación eficaz es un principio jurídico de idéntica naturaleza y valor a los demás consagrados en el 103.1, que supone un condicionamiento efectivo de la actividad de todos los poderes públicos, en cuanto actúen sobre la Administración, así como de la propia actividad de la Administración. Este condicionamiento opera en un doble ámbito: pauta determinante de la organización ya actuación de cada una de las AAPP; imperativo de óptimo funcionamiento del conjunto de las AAPP. Objetividad e Imparcialidad: la objetividad constituye una directriz que se refiere a la actividad administrativa objetivamente considerada, exige la concurrencia de un doble requisito: que la actividad pública sea fiel a los fines que el sistema normativo atribuye a la potestad concreta que se ejerce; que la actividad se desarrolle mediante una exacta ponderación de todos los intereses en juego que la ley ordena proteger en cada caso La imparcialidad alude al aspecto subjetivo de este mismo principio, al deber de cada servidor público de actuar en la forma antes indicada, que se manifiesta, ante todo, en la prohibición de otorgar preferencias o disfavores que no se amparen en normas concretas o en directivas legítimamente dictadas por el Parlamento o por el poder ejecutivo. D) DIRECCIÓN GUBERNATIVA, PARTICIPACIÓN, TRANSPARENCIA Dirección Gubernativa: la posición supraordenada del Gobierno respecto de la Administración determina la atribución a aquel de un poder de dirección sobre esta, art. 97 CE y art. 3.3 LRJAP. En términos semejantes se pronuncian los EEAA acerca de la dependencia de su Administración propia respecto de su Gobierno u órgano ejecutivo superior. Participación: no aparece mencionado en el 103 ni en ningún otro precepto con carácter general, sino meramente aludido en relación con ámbitos organizativos o funcionales concretos de las AAPP. La participación es una línea de actuación posible y lícita en el marco de un estado democrático, pero en absoluto un precepto constitucional vinculante y de eficacia genérica. Transparencia: es una tendencia que sólo muy lentamente y con gran esfuerzo va ganando terreno. La CE establece una técnica que garantiza el máximo grado de publicidad posible, como es el acceso de los ciudadanos a los documentos contenidos en archivos y registros administrativos. La regulación del PA en la LRJAP arranca del presupuesto implícito de que nada puede hacerse a espaldas de los titulares de derechos o intereses concretos que se diluciden en aquel. Límites: la publicidad de la acción administrativa no puede operar respecto de los datos cuya difusión pudiera dañar el derecho a la intimidad de las personas y a su honor, la seguridad pública o la defensa nacional y la averiguación de delitos. 3. PERSONALIDAD JURÍDICA, ADMINISTRATIVOS

UNIDADES

ADMINISTRATIVAS,

ÓRGANOS

La utilización por el Derecho público de la idea de personalidad jurídica no es algo que responda a exigencias abstractas de racionalidad. La personificación de las - 26

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Derecho Administrativo I

organizaciones administrativas es una técnica acuñada en el continente europeo como consecuencia de la acumulación de 3 ideas: -

La metáfora organicista, que describe simbólicamente al estado como semejante a un cuerpo humano integrado de órganos;

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La idea de fisco, personificación instrumental del poder público con la que se intentó, en la época del estado absoluto, someter parcialmente a este al Derecho, a los meros efectos de poder reclamarle judicialmente el cumplimiento de sus obligaciones patrimoniales;

-

El concepto de corona, que cumplió funciones muy semejantes al de fisco, bien que con la intención de restringir las facultades de disposición del monarca sobre el reino y los elementos fundamentales del mismo.

El concepto de persona jurídica aplicado a las organizaciones públicas se debe a circunstancias puramente accidentales. Es forzoso reconocer que se ha comportado como una estructura mental útil: -

Ha permitido la construcción del derecho público como un conjunto de auténticas relaciones jurídicas entre las organizaciones administrativas y los ciudadanos.

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Supone ventajas prácticas evidentes para los ciudadanos: simplifica sus relaciones con las grandes administraciones y su garantía patrimonial se amplía sensiblemente.

-

Ha permitido estructurar adecuadamente el conjunto de las AAPP.

No existe una sola persona jurídica pública, sino múltiples. Cuando se hace referencia al AP en singular, es en sentido figurado y abstracto, la realidad nos muestra la existencia de una multitud de AAPP personificadas. Dichas personificaciones no responden a un tipo unitario, son sumamente dispares entre sí. 

Entes públicos y privados

Los criterios fundamentales en los que podría basarse la clasificación son dos: de una parte, la forma de constitución; de otra, el régimen jurídico al que los entes se encuentran sometidos: -

Las que se tienen normalmente por personas jurídicas privadas, se constituyen habitualmente en forma privada y se rigen por el Derecho privado (ej.: S.A.); otras se constituyen de forma pública (ej.: Colegios Profesionales, Cámara de Comercio, etc.). Y unas y otras se rigen en proporciones distintas por normas de Derecho público y de derecho privado.

-

Las consideradas habitualmente como personas jurídicas públicas se constituyen bajo una forma pública de personificación (ej.: municipios, CCAA, organismos autónomos) y se rigen por el Derecho administrativo, pero tb, y en proporciones cada vez mayores, por el Derecho privado (ej.: celebran contratos privados, civiles, mercantiles o laborales). Existen personas públicas constituidas en forma privada (ej.: sociedades mercantiles propiedad del Estado, de CCAA o - 27

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Derecho Administrativo I

de un municipio), y que se rigen normalmente por del Derecho privado. Así como, personas públicas, constituidas en forma pública, que se rigen por el Derecho privado (ej.: RENFE, el ente público RTVE). ENTES PÚBLICOS -

Entes Políticos Primarios: a) Nivel Estatal: el texto constitucional atribuye esta personalidad al Estado. La legislación ordinaria, parece haber optado por una solución diversa, atribuyendo dicha personalidad exclusivamente a la Administración del Estado (art. 2.2 LOFAGE y art. 3.4 LRJAP). b) Nivel Regional: la CE no atribuye explícitamente personalidad jurídica a las CCAA. Las normas positivas, en concreto los EEAA optaron por la tesis de personificar a la Administración autonómica, otros por la tesis opuesta. Las leyes de Gobierno y Administración de todas las Comunidades han reconocido unánimemente la personalidad jurídica única de la Administración de la CCAA respectiva. c) Nivel Local: la atribución de la personalidad jurídica se encuentra, en lo que a municipios y provincias se refiere, en la propia CE (art. 140 y 141.1). Nada se dice respecto de la personalidad de las islas, sin embargo no ofrece duda alguna.

-

Entes instrumentales: a) Personificaciones instrumentales de carácter corporativo: son minoritarias y responden a organizaciones basadas en la asociación de diversos entes públicos. Sus dos tipos principales son las Mancomunidades de municipios y Consorcios. b) Personificaciones intrumentales de carácter panorama más complejo, 3 categorías:

institucional:

ofrecen

un

1) Entes Público de Gestión: engloba 3 tipos diversos, cuya única característica común es la de estar constituidos bajo una forma pública de personificación: Organismos Autónomos, Entidades Públicas Empresariales y Entidades Gestoras de la Seguridad Social. 2) Sociedades Públicas: constituidas bajo forma privada de personificación y creadas ya por la Administración del Estado, ya por las CCAA, ya por los entes locales, para la realización de actividades de naturaleza industrial o comercial. 3) Fundaciones Públicas: conjunto de supuestos heterogéneos de personas jurídicas constituidas por un ente público bajo la forma privada de fundación. 

Entes territoriales y no territoriales

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Derecho Administrativo I

Es necesario distinguir entre un conjunto de entes políticos primarios (los que se califican usualmente de entes territoriales) y los restantes (entes no territoriales). ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS En el lenguaje legal, la denominación de órganos administrativos se venía aplicando a todas y cada una de las unidades funcionales abstractas, con todos sus componentes internos, cualesquiera que fueran su nivel y funciones. Dogmáticamente, el concepto de órgano parece que debía quedar reservado en exclusiva a aquellas unidades funcionales dotadas de capacidad para actuar de forma jurídicamente eficaz en las relaciones intersubjetivas; o las que ostentan el poder de expresar hacia el exterior la voluntad jurídica del ente en que se integran. El art. 5.2 LOFAGE dispone que tendrán la consideración de órganos las unidades administrativas a las que se les atribuyan funciones que tengan efectos jurídicos frente a terceros, o cuya actuación tenga carácter preceptivo. Y en la tipología que establece de los elementos estructurales básicos de la Administración General del estado, distingue entre los órganos (subclasificados en superiores y directivos, que son los que normalmente ostentan potestades administrativas con efectos jurídicos ad extra, art. 6); y las meras unidades administrativas (integradas por puestos de trabajo o dotaciones de plantilla vinculados funcionalmente por razón de sus cometidos y orgánicamente por una jefatura común, art. 7). Clasificación estructural: -

Órganos Unipersonales y Órganos Colegiados: los unipersonales son aquellos cuyo titular es una única persona física; los colegiados, aquellos cuya titularidad corresponde a un conjunto de personas físicas ordenadas horizontalmente, de manera que todas ellas concurren, de modo colectivo, a formar la voluntad u opinión del órgano.

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Órganos Representativos y No representativos: en función de que el nombramiento de sus titulares se efectúe o no por parte de la colectividad que constituye el sustrato social del ente (ej.: las Corporaciones Locales en el primer caso, y un Director General o un Presidente de un organismo autónomo en el segundo). Clasificación esta que es enteramente coincidente con la que distingue Órganos Electivos y No electivos, según que su nombramiento se lleve a cabo por una colectividad mediante votación (ej.: el Parlamento) o mediante la designación por una sola persona (ej.: un Ministro).

Clasificación funcional: -

Órganos Centrales y Periféricos: los primeros son aquellos cuya competencia se extiende a la totalidad del territorio nacional (ej.: el Gobierno), y periféricos, los de competencia territorial limitada (ej.: Delegado del Gobierno en una Comunidad Autónoma o el Delegado de Hacienda).

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Órganos Activos, Consultivos, Deliberantes y de Control: atienden a las funciones exclusivas o predominantes de un órgano consistan en la emisión de - 29

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declaraciones de voluntad (órganos activos: ej., un Ministro), declaraciones de juicio (órganos consultivos: ej., el Consejo de Estado) o de actos de fiscalización de la actividad de otros órganos (órganos de control: ej., Intervención General). Suele añadirse la categoría de órganos deliberantes que son aquellos órganos colegiados que no deciden ni emiten formalmente opiniones, limitándose a asesorar o proporcionar información a uno o varios de sus miembros mediante el intercambio de pareceres entre ellos (ej.: Comisión Territorial de Asistencia al Delegado de Gobierno). 4. LA COMPETENCIA: CONCEPTO Y ATRIBUCIÓN 

Concepto

El proceso de la organización se inicia mediante la asignación que las normas hacen a cada nivel de entes públicos primarios de un determinado círculo de intereses. El siguiente paso de la asignación de competencias consiste en la atribución a cada ente o tipo de entes de las potestades públicas concretas que son precisas para la satisfacción de tales intereses. Y, por último, las normas distribuyen los distintos sectores de intereses, junto con sus potestades públicas correspondientes, entre cada uno de los órganos que integran la estructura de los diferentes entes públicos. La competencia es la titularidad de una serie de potestades públicas ejercitables respecto de unas materias, servicios o fines públicos determinados: no se tiene competencia, se es competente. 

Atribución

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Competencia Material: resultado de la distribución de competencias en virtud de criterios departamental – materiales, es decir, la asignación a cada una de las divisiones departamentales de las Administraciones de un servicio público definido (ej.: justicia, defensa, hacienda) o de un sector de la vida social o económica sujeta a intervención pública (ej.: trabajo, educación, industria, turismo).

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Competencia Jerárquica: distribución escalonada de la titularidad de las potestades públicas sobre una materia (Ministerio, Consejería).

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Competencia Territorial: para distinguir los diferentes ámbitos geográficos a los que se extiende la competencia de los entes u órganos.

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Competencia Ratione Temporis: para referirse a los supuestos en los que el ejercicio de una potestad se encuentra limitada a un período temporal determinado.

Los supuestos de coparticipación son cada vez más numerosos y complejos, dando lugar a otros tantos tipos de competencias: -

Competencia Exclusiva: supuesto de atribución de un interés o una potestad a un solo ente u órgano, con exclusión de todos los demás (ej.: sólo el Gobierno es competente para aprobar Decretos – Leyes). - 30

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Competencia Compartida: supuestos en que las potestades sobre una materia se otorgan simultáneamente a varios entes públicos u órganos, bien que de forma desglosada o parcelada. La división de la materia puede efectuarse en virtud de criterios diversos.

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Competencia Indistinta: debe referirse a los supuestos en que una determinada materia o potestad corresponde de modo simultáneo y no excluyente a dos o más entes u órganos (ej.: cualquier ente público puede organizar conciertos, exposiciones sin que las actividades de los unos impidan ni interfieran en las de los otros).

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Competencia Conjunta: supuestos en que 2 o más entes u órganos son competentes para intervenir sobre una misma materia o asunto, debiendo producirse dicha intervención de modo necesario y normalmente sucesivo, en el seno de un mismo procedimiento (ej.: pase de un municipio al régimen de Concejo abierto, que requiere la aprobación del Ayuntamiento y después de la CCAA).

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Competencia Sucesiva: dos órganos o entes pueden adoptar una decisión sobre el mismo asunto, pero dicha posibilidad se halla escalonada en el tiempo, de tal modo que el segundo no puede actuar sino cuando haya transcurrido un determinado plazo desde el momento en que pudo hacerlo el primero (ej.: la licencia de construcción corresponde otorgarla al Ayuntamiento, si transcurren dos meses desde la solicitud, el peticionario puede reproducirla ante la Comisión Provincial de Urbanismos, que pasa a ser el órgano competente para otorgarla o denegarla).

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Competencia Coincidente: las potestades se encuentran atribuidas a dos o más entes u órganos, pero cuya intervención es acumulativa e independiente (ej.: la realización de obras en una iglesia antigua contigua a una carretera; por el mero hecho de la realización de obras, requerirá la licencia urbanística del Ayuntamiento; por tratarse de un monumento , la autorización de la autoridad encargada e la tutela del patrimonio histórico; y, por hallarse junto a una carretera, la autorización del Ministerio de Fomento o del órgano correspondiente de la CCAA).

5. LAS TÉCNICAS DE ALTERACIÓN DEL EJERCICIO DE LA COMPETENCIA: TRANFERENCIA, DELEGACIÓN, ENCOMIENDA DE GESTIÓN, AVOCACIÓN, SUSTITUCIÓN Transferencia: modificación de la norma atributiva, asignando la titularidad de la competencia a un ente u órgano distinto del que la ostentaba anteriormente como titular. Esta técnica reviste peculiaridades distintas según que la traslación se produzca entre entes o entre órganos de un mismo ente. -

Transferencia entre entes públicos: la apertura del proceso autonómico ha supuesto una transferencia de competencias del Estado a las CCAA, que ha sido llevada a cabo a través de los EEAA y de las que leyes que prevé el art. 150.1 y 2 CE; la transferencia o reasignación competencial para la determinación de las - 31

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competencias de los entes locales, las cuales han de ser establecida por la legislación del estado y de las CCAA (art. 2.2 LBRL). -

Transferencia entre órganos: el único supuesto que alude la legislación es la desconcentración, es decir, el reajuste normativo de potestades.

Delegación: traslación por un ente u órgano superior a otro de nivel inferior del ejercicio de una competencia, reteniendo el delegante la titularidad de la misma. Su régimen es distinto según que esta traslación opere, al igual que en la transferencia, entre entes o entre órganos de un mimo ente. -

Delegación entre entes: entre el estado y las CCAA, el vehículo apto son las leyes de delegación; del estado y las CCAA en los entes locales; entre el ente político primario de un determinado nivel territorial y las entidades instrumentales dependientes del mismo; y la delegación de potestades de los entes territoriales en Corporaciones de Derecho Público.

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Delegación interorgáncia: hay que tener en cuenta los delegantes, los delegados, las competencias indelegables y los requisitos. Por todo ello, los efectos de esta delegación son muy diversos.

Encomienda de Gestión: lo que se transfiere o traslada de un órgano a otro es el ejercicio de una potestad no en sus aspectos jurídicos, sino en los materiales, han de concurrir razones de eficacia en el órgano o ente encomendante de los medios técnicos idóneos para su desempeño. Puede llevarse a cabo entre todo tipo de órganos y entes públicos, pero tiene que realizarse a favor de personas físicas o jurídicas sujetas a derecho privado. Los requisitos formales establecen que: si se realiza entre entes y órganos pertenecientes a la misma administración, la ley remite la determinación de estos requisitos a la normativa propia de la Administración respectiva; cuando tenga lugar entre órganos y entidades de distintas Administraciones se formalizará mediante la firma del correspondiente Convenio entre ellas; y cuando sea efectuada por las CCAA respecto de las Diputaciones Provinciales, Consejos o Cabildos Insulares, la ley remite a lo dispuesto respecto de la gestión ordinaria en la legislación de régimen local. Sustitución: traslación temporal de la facultad de ejercicio de todas o parte de las competencias de un ente público a otro, impuesta como consecuencia de la falta de ejercicio de estas, o de otras circunstancias anormales. -

Sustitución por Subrogación: tiene lugar cuando un ente superior persigue asegurar por sí el cumplimiento de las obligaciones que las leyes imponen a los entes inferiores y que estos inobservan. Los dos supuestos previstos por nuestro Derecho positivo son la sustitución en el cumplimiento de las obligaciones impuestas a los entes locales (art. 60 LBRL), y el supuesto previsto en el art. 155 CE.

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Sustitución por Disolución: tiene lugar cuando, ante el incumplimiento generalizado de sus obligaciones por parte de un ente público, el ente superior - 32

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procede a la disolución de su órgano de gobierno confiando a otro provisionalmente el ejercicio de sus funciones (art. 61 LBRL). -

Suplencia: consiste en la sustitución personal y temporal en la titularidad de un órgano, es decir, en la asunción temporal por el titular de un órgano de las funciones de otro por razón de la imposibilidad sobrevenida de este para ejercerlas (art. 17.1 LBRL).

Avocación: supone la traslación del ejercicio de la competencia para resolver un asunto determinado desde el órgano titular de la misma a un órgano superior, acordada por este último. Sólo puede operar entre los órganos de una misma Administración, sólo podrá referirse a un solo asunto, no cabe la avocación por categorías de asuntos ni para tiempo determinado, sino sólo caso por caso. La decisión de avocar se adoptará, en cada caso, mediante acuerdo motivado que deberá ser notificado a los interesados en el procedimiento. Toda avocación habrá de ser puesta en conocimiento del superior jerárquico ministerial del órgano avocante. 6. LOS CONFLICTOS DE ATRIBUCIONES 

Conflictos entre poderes

Los que pueden plantearse entre algunos de los órganos constitucionales del estado, en concreto entre el Gobierno, el Congreso, el Senado y el CGPJ. Y otros como los que pueden suscitarse entre un órgano de cualquiera de las AAPP y un órgano concreto del poder judicial. -

Conflictos entre órganos constitucionales del Estado: cuando uno de los órganos constitucionales estime que otro adopta decisiones asumiendo atribuciones que la CE o las leyes orgánicas confieren al primero. Tramitación: se inicia con un requerimiento que el órgano que estima invadidas sus competencias dirige al presunto usurpador, solicitando que revoque la decisión adoptada; el órgano requerido deberá responder en el plazo de un mes si estima fundado o no el requerimiento; si la respuesta es negativa o no rectifica en el citado plazo, el órgano requirente habrá de plantear el conflicto ante el TC, mediante escrito en el que se especifiquen los preceptos que considera vulnerados y se formulan las alegaciones oportunas; el Tribunal dará traslado del escrito al órgano requerido, para que conteste en el plazo de un mes, tras lo cual dictará stc, determinando el órgano al que corresponden las atribuciones constitucionales controvertidas.

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Conflictos entre los Juzgados y Tribunales y la Administración: corresponde al denominado Tribunal de Conflictos de Jurisdicción, órgano compuesto por el Presidente del TS, dos Magistrados de la Sala de lo Contencioso – administrativo del TS y 3 Consejeros Permanentes de Estado. Los órganos que pueden plantearlos son: por parte del poder judicial: cualquier juez y tribunal; por parte de la Administración a nivel estatal: miembros del Gobierno, delegados en CCAA y subdelegados en provincias, determinadas autoridades militares y los delegados de hacienda; en las CCAA, el Consejo de - 33

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Gobierno o cualquiera de sus miembros; y en las entidades locales, los Presidentes de Diputaciones Provinciales, Cabildos y Consejos Insulares, así como los Alcaldes. La formalización del conflicto: requerimiento de inhibición dirigido al órgano que conozca del asunto; el órgano requerido oirá a las partes, suspenderá el procedimiento y decidirá, en 5 días, si acepta la solicitud de inhibición o mantiene su competencia; si el órgano requerido acepta el requerimiento, dará traslado de las actuaciones al órgano requirente, para que siga ante él el curso del procedimiento; sino habrá de comunicarle que mantiene su competencia, enviando las actuaciones, en el mismo día, al Presidente del Tribunal de Conflictos. La tramitación por el Tribunal, que es muy sencilla: se limita a dar vista de las actuaciones a la Administración y al Ministerio Fiscal por plazo común de 10 días, para que formulen alegaciones si lo estiman procedente, debiendo dictar stc dentro de los 10 días siguientes. La stc no es susceptible de recurso alguno. 

Conflicto entre entes públicos

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Estado y una CCAA o a varias CCAA entre sí: dichos conflictos únicamente pueden ser planteados por los órganos ejecutivos supremos de unos y otros entes, bien en relación con las normas, resoluciones o actos singulares dictados por otro ente, o bien en relación con su omisión, por entender que una y otra conducta no respeta el orden de competencias establecido en la Constitución, en los EEAA o en las leyes. Conflicto Positivo: se plantea previo requerimiento al órgano ejecutivo supremo del ente presuntamente invasor de la competencia, al objeto de que derogue la norma o anule el acto o resolución cuestionados. El requerimiento deberá plantearse en los 2 meses siguientes a la publicación o comunicación de la norma o acto, indicando los preceptos infringidos, y debiendo contestar el ente requerido en el plazo de un mes. Si no lo hace, o lo hace en sentido negativo, el órgano requirente podrá plantear el conflicto ante el TC, que será resuelto por este tras oír, por plazo de 20 días, al ente requerido. Conflicto Negativo: tiene su origen en la solicitud dirigida por una persona física o jurídica a un órgano de la Administración del Estado o de la CCAA, declarándose aquel incompetente para actuar por entender que la competencia corresponde a otro ente. El interesado tras agotar la vía administrativa de recurso, deberá plantear su solicitud ante el ente indicado como competente por el primero, el cual deberá admitir o declinar su competencia en el plazo de un mes. Si declina su competencia o no se pronuncia en dicho plazo, el particular puede formular el conflicto ante el TC, que lo resolverá tras oír a ambas Administraciones.

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Entre dos o más entidades locales: su resolución corresponde a la Administración de la CCAA cuando las entidades locales en conflicto pertenezcan a la misma CCAA, o a la Administración del estado, cuando pertenezcan a CCAA distintas. Antes de la formulación del conflicto, las entidades locales deberán requerirse en la forma antes descrita, habiendo de ser oídas formalmente por el órgano decidor antes de dictar resolución. La decisión del conflicto es impugnable ante la jurisdicción contencioso – administrativa. - 34

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Entre entidades locales, de un lado, y el estado o una CCAA de otro: situación peculiar pq en la LBRL se regula exclusivamente los conflictos de competencia entre entidades locales y entre órganos de una misma entidad local, de lo que podría deducirse que los entes locales no pueden plantear conflictos al Estado ni a las CCAA, no ostentando otro mecanismo de defensa de la propia competencia que el recurso contencioso – administrativo. No se regula la tramitación de este tipo de conflictos, laguna que debe ser cubierta aplicando por analogía las reglas relativas a los conflictos de atribuciones entre autoridades gubernativas.

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Conflictos entre órganos

Comprende los que pueden plantearse entre órganos de un mismo ente público. La LRJAP ha establecido una regulación general de estos conflictos en su art. 20. Ha establecido 2 reglas: -

Que el conflicto puede plantearse por el órgano administrativo que esté conociendo de un asunto o por los interesados que sean parte en procedimiento en cuestión: si un órgano se estima incompetente, debe remitir las actuaciones al que considere competente, si este pertenece a la misma AP (art. 20.1); los interesados pueden tanto dirigirse al órgano que se encuentre conociendo de un asunto para que decline su competencia y remita las actuaciones al órgano competente, como dirigirse al órgano que estimen competente para que requiera de inhibición al que esté conociendo del asunto.

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Que estos conflictos sólo pueden suscitarse entre órganos de una misma Administración no relacionados jerárquicamente, y respecto a asuntos sobre los que no haya finalizado el PA (art. 20.3); cuando los órganos se encuentren vinculados jerárquicamente, es el superior el que resuelve las discrepancias acerca de cual sea el órgano competente en cada caso.

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LECCIÓN 5: LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA II: LA ADMINISTRACIÓN ESTATAL 1. LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL Ha experimentado un proceso de transformación que se ha convertido en un proceso de descentralización. La Administración General del Estado es un conjunto de órganos, donde la mayor parte están jerárquicamente ordenados bajo la dirección del Gobierno, componen una Administración con personalidad jurídica única. Esta Administración General del Estado desempeña una pluralidad de funciones recogidas en la CE y que ésta reserva al Estado (que hoy son las menos). Desempeña un papel importante pq si la mayor parte de la función administrativa ya no le corresponde, sí se reservan al Estado las tareas legislativas, tiene una función estratégica de funciones políticas que se traducen en la elaboración de proyectos de ley o reglamentos generales, grandes planes de infraestructura y en tareas semejantes, más todas las que tienen que ver con relaciones internacionales y tb la relación con la UE. Ya no es una Administración que gestiona servicios, sino más bien coordina, dirige, proyecta mayor definición de estrategia política. Está dirigida por el Gobierno, según el art. 97 CE el Gobierno es la cabeza de la Administración General del Estado, tb tiene funciones constitucionales, por ello una parte de la actividad del Gobierno no está regida por Derecho Administrativo, sino por reglas constitucionales o internacionales. El resto de la actividad sí está dirigida por Derecho Administrativo, como son las medidas de contratación, planes, etc. Cuando el Gobierno actúa sujeto a Derecho Administrativo, sus actos son Actos Administrativos, se somete al control de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa. Cuando lleva a cabo actuaciones no sujetas a Derecho Administrativo, el Gobierno adopta decisiones consideradas como Actos Políticos del Gobierno, en este caso el control es mucho más limitado, según el art. 2 Ley de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa, y se considera que Jueces y Tribunales no pueden llevar a cabo el control, y establece en estos casos que los Jueces de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa se deben limitar a controlar los elementos reglados de esos actos, alguna norma concreta. Y si un Acto Político ocasionara daños a particulares, susceptibles de indemnización tb estaría sometido al control de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa. El Gobierno tiene una estructura ministerial, se divide en Ministerios y al frente de estos está el Ministro correspondiente, éste constituye el nexo de unión entre la Administración del Gobierno. El Consejo de Ministros es un órgano coordinador de los Ministerios, pero no es el órgano superior. El Consejo de Ministros tiene carácter histórico (durante 2 siglos). En - 36

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España como en el resto de Europa predomina el modelo departamental con Gobierno Central.

Dentro de la Administración General del Estado se distingue entre la Militar y la Civil. La Militar tiene sus propias reglas de funcionamiento, disciplina interna más estricta, reglas especiales, jurisdicción especial que culmina en la Sala 5ª del TS. La retribución y otras materias se realizan a través de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa. Dentro de la Administración Civil del Estado cabe distinguir entre servicios centrales, que se encuentran en Madrid, que adoptan decisiones en todo el territorio nacional; y la Administración Periférica, que son los órganos territoriales dependientes del Gobierno: delegaciones, subdelegaciones, direcciones generales, demarcaciones de costas, etc.; y por último, servicios exteriores. La regulación se encuentra en la Ley 6/1997 de 14 de abril o LOFAGE. La Administración está regida por la CE y por la Ley de Gobierno 50/1997, de 25 de noviembre. El Gobierno es un órgano complejo, según esta ley, que a su vez se compone de diferentes órganos: -

Unipersonales: Presidente, el/los Vicepresidentes y los Ministros (los Secretarios de Estado no son órganos de Gobierno, son puramente administrativos).

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Colegiados: el más importante es el Consejo de Ministros y las Comisiones Delegadas del Gobierno.

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Órganos de Apoyo: son la Secretaría de Gobierno y el Gabinete de la Presidencia del Gobierno, así como, la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios que preparan las reuniones del Consejo.

1) Órganos Unipersonales PRESIDENTE Tiene funciones constitucionales recogidas en el Título IV CE; es nombrado por el Rey después de cada elección o cuando queda vacante. Cuando se produce tras una elección debe ser objeto de investidura. Tiene otras funciones constitucionales como son la disolución de las cámaras, puede plantear la cuestión de confianza, etc. Tiene además funciones propias, según la Ley 50/1997, Ley de Gobierno, determina la estructura del Gobierno, cuántos y cuáles Ministerios han de existir que realiza con Real Decreto; nombra y destituye a los Ministros y Secretarios de Estado; establece el programa político e imparte directrices a los miembros de su Gobierno; además puede dictar decisiones por sí mismo, Real Decreto del Presidente del Gobierno (art. 2 Real Decreto del Presidente del Gobierno). VICEPRESIDENTE Y MINISTROS Tiene la misión de asistir y sustituir al Presidente del Gobierno en caso de vacante por ausencia, fallecimiento o enfermedad. Pueden ser más de uno, pueden ser Ministros y - 37

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Vicepresidentes o Vicepresidentes sólo. En cualquier caso la decisión la toma el Presidente (art. 3 Ley de Gobierno, 50/1997). Los Ministros forman parte del Consejo de Ministros, colaboran en ¿? y funciones no administrativas cuando participan en el Consejos de Ministros de la UE (art. 4 Ley 50/1997). 2) Órganos Colegiados CONSEJO DE MINISTROS La mayor parte de las funciones se basan en la potestad reglamentaria cuando corresponde al Gobierno. Tb lleva a cabo el nombramiento de altos cargos atribuidos al Gobierno; aprobación de plenos; aprobación de Decretos – Ley, Decretos Legislativos; aprobación de planes y programas para la Administración de deuda pública; concertación de créditos y préstamos ( art. 5 Real Decreto del Consejo de Ministros). Adopta decisiones, el Real Decreto del Consejo de Ministros, que adopta la forma de Reglamentos o Actos Administrativos. Otras decisiones no tienen ese carácter y su eficacia jurídica es más débil, se publican como Acuerdos del Consejo de Ministros. Las reuniones del Consejo son secretas, se levanta acta por un Ministro, normalmente el Ministro de la Presidencia que hace de Secretario del Consejo. Pero en ese acta (en el Consejo no se vota, las decisiones se adoptan colegiadamente) se recogen los datos formales solamente. COMISIONES DELEGADAS Participan varios Ministros bajo la presidencia de un Vicepresidente. Se adoptan decisiones para las que no hace falta el Consejo de Ministros al completo. Las Comisiones adoptan decisiones con la forma de Órdenes, de un Ministro o de varios. 3) Órganos de Apoyo SECRETARIADO DEL GOBIERNO Persona de confianza, que el Presidente nombra y destituye. Personal administrativo en cuanto al Gabinete de la Presidencia, compuesto de asesores y colaboradores del Presidente. GABINETE DE LA PRESIDENCIA Asesores de distintas áreas. COMISIÓN GENERAL DE SECRETARIOS DE ESTADO Y SUBSECRETARIOS Ambos son órganos internos de los distintos departamentos ministeriales. Esta Comisión prepara las decisiones del Consejo de Ministros. Hay decisiones que provienen de un Ministerio y que afectan a otro.

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Los Ministerios

En cuanto a su organización la distingue entre órganos superiores y órganos directivos. 1) Órganos Superiores MINISTRO Es el órgano superior del Ministerio con unas funciones que se encuentran en el art. 12 y 13 LOFAGE, el Ministro es el máximo responsable, ejerce potestad reglamentaria de su Ministerio, imparte instrucciones, organiza el funcionamiento, etc. Las decisiones del Ministro adoptan la forma jurídica de órdenes (Órdenes Ministeriales, OM). SECRETARIOS DE ESTADO Se regulan en el art. 14 LOFAGE. Se ocupan de una de las áreas funcionales de un Ministerio. No forman parte del Gobierno, son nombrados por el Consejo de Ministros, nombrado por el Ministro correspondiente, pudiera haber un Secretario de Estado de la Presidencia y lo nombra el Presidente. Dirige, por tanto, un área del Ministerio. 2) Órganos Directivos SUBSECRETARIO Regulación en el art. 15 LOFAGE. Es un órgano directivo que apoya y colabora con el Ministro, le asiste en sus funciones sobre todo en las administrativas, por ello ejerce la jefatura del personal del Ministerio; dirige servicios comunes del Ministerio, bajo su dependencia se haya la Secretaría General Técnica. Son nombrados por el Ministro correspondiente entre funcionarios de carrera del Grupo A. SECRETARIOS GENERALES Art. 16 LOFAGE. De creación reciente tienen rango superior al Director General, por la complejidad de las tareas que se les asignan. Los Secretarios Generales no existen en todos los Ministerios, son nombrados por el Ministro correspondiente, son puestos de pura confianza política, no son funcionarios. SECRETARIO GENERAL TÉCNICO (SGT) Art. 17 LOFAGE. Alto directivo, depende del Subsecretario, están a su cargo. Informan de todos los aspectos técnicos de los proyectos. Es nombrado en Consejo de Ministros a propuesta del Ministro correspondiente entre funcionarios superiores de cualquier administración. DIRECTORES GENERALES - 39

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Los Ministerios y las Secretarias Generales se dividen en Direcciones Generales, que son secciones más concretas en que se divide la Administración. Son nombrados en Consejo de Ministros a propuesta del Ministro correspondiente entre funcionarios del grupo A, hay excepciones, en casos justificables puede ser una persona que tenga experiencia en la materia de que se trate. SUBDIRECTORES GENERALES Son subdivisiones de la Dirección General. Tienen un rango inferior, deben ser nombrados entre funcionarios del grupo A de la Administración del Estado, son nombrados por el Ministro correspondiente, dando cuenta al Consejo de Ministros. Todo lo que se establece por debajo se contempla en unos instrumentos de organización de ordenación que se denomina Relación de Puestos de Trabajo (RPT) y suele haber: servicios y el correspondiente Jefe de Servicio, áreas y el Jefe de Área, negociados, etc. 

Otros Órganos

No todos los órganos de la Administración del Estado se encuentran en esta relación de jerarquía, hay otros que están fuera que son los órganos consultivos, los órganos de coordinación y los órganos de control interno. 1) Órganos Consultivos Cuya función es emitir informes, dictámenes que sean preceptivos, es decir, obligatorio antes de adoptar una decisión, y no son vinculantes, normalmente son facultativos, esto es, que el órgano que tiene que decidir puede apartarse de ese informe. Sin embargo, según el art. 50/54 Ley 30/92, el órgano que se separa tiene la obligación de establecer su motivación. CONSEJO DE ESTADO Está en el art. 107/117 CE, se rige tb por la LO 3/1980 de 22 de Abril. Tiene que emitir dictamen preceptivo en muchas ocasiones. Hay otros muchos órganos consultivos sobre todo de participación y de organización social (ej.: consejo de medioambiente). 2) Órganos de Coordinación Cuya función es coordinar diversas áreas de la Administración del Estado, son las Comisiones Interministeriales que reúnen a miembros de varios Ministerios en materias de interés común. 3) Órganos de Control Interno O de legalidad financiera. Existen 3 tipos de órganos de control, el más importante es la Intervención General de la Administración del Estado, que es un órgano de control de - 40

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la legalidad del gasto público, el expediente del gasto pasa por la IGAE antes de adoptarlo y está en el Ministerio de Hacienda. Las Inspecciones de Servicio vigilan el funcionamiento interno de la Administración, si la Administración es eficaz o no, si los funcionarios cumplen su función o incurren en incompatibilidad. Tb hay unos órganos que resuelven recursos antes de llegar a la Jurisdicción Ordinaria. Son los Tribunales Económico – Administrativo, no forman parte del poder judicial, resuelven reclamaciones en materia de la Agencia Tributaria (TEAR, es el Tribunal Regional y el TEAC que es el Central). 2. ÓRGANOS TERRITORIALES: ADMINISTRACIÓN PERIFÉRICA DEL ESTADO Pertenecen a la Administración General del Estado, pero distribuidos por el territorio, sus poderes se limitan a una parte del territorio generalmente las CCAA o provincia, algunos tienen competencias más amplias o más restringidas. Esta Administración periférica existe desde hace muchos años. Antes de la CE el grueso de los funcionarios estaba en la Administración Central. Las provincias se crean en 1873 en la transición del absolutismo al régimen constitucional, Javier de Burgos fue quien creó esta división, y crea la figura de los Subdelegados de Fomento, nombrados por el Gobierno, que dirigen la Administración Provincial, su función es potenciar la riqueza provincial, supervisar el cumplimiento de la ley y velar por el orden. Posteriormente el modelo cambió y la mayor preocupación de los Gobiernos es el control político y social de los territorios. El Subdelegado de Fomento se convierte en jefe político y será el Gobernador Civil, que es el representante del Gobierno en las provincias, dirige la policía, pero su función esencial es velar por el orden público y controlar a los ayuntamientos ejerciendo los poderes de control o tutela que le reconocían las leyes, así le permitía llevar a cabo actos municipales ilegales o contrarios al interés general, incluso destituir alcaldes que habían llevado a cabo actuaciones que perjudicaban el orden social. Se siguió desarrollando la Administración periférica y en torno al Gobierno Civil se crearon funciones que desarrollaron cada uno de los ministerios en la provincia. A partir de la CE con la creación de las CCAA se lleva a cabo la configuración de las provincias como entes locales, la mayor parte de las funciones, ya no las ejerce el Estado, sino los Ayuntamientos, etc. El Gobierno ha transferido materiales y medios a estos otros organismos, perdiendo muchas competencias. Organizaciones de estos órganos territoriales, existen dos niveles básicos: las CCAA y el provincial. En las CCAA la Administración periférica está coordinada por un Delegado del Gobierno en las CCAA. Y en cuanto a la Provincial, en cada provincia hay un Subdelegado del Gobierno que ha sustituido a los Gobiernos Civiles. En las islas mayores de los archipiélagos existen unos directores insulares de la Administración Periférica de la Administración del Estado. Estos servicios se dividen en 2 bloques: Servicios Integrados y los Servicios no Integrados. Hay Ministerios que tienen muy pocos funcionarios, todos los servicios de los - 41

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Ministerios se integran en la Delegación del Gobierno están en la misma sede. Algunas ramas mantienen una naturaleza provincial, tienen a parte sus sedes, la mayoría de las Delegaciones de Hacienda. Todo ello está regulado en la LOFAGE. DELEGADO DE GOBIERNO Éste está contemplado en el art. 154 CE, es la autoridad que dirige y coordina la Administración del Estado en la CCAA, es el representante del Gobierno en la CCAA y coordina esta Administración periférica con los órganos de la CCAA. Además sigue teniendo funciones que en su día tenían los Gobernadores Civiles, en concreto es el Jefe de los cuerpos y fuerzas de Seguridad del Estado en el territorio de una CCAA; tiene la función de velar por la seguridad y por el ejercicio de los DF; ejerce el control de legalidad de la Administración del Estado sobre el municipio impugnando las decisiones que considera contrarias a la ley o suspendiendo el acuerdo; dirige los Servicios Integrados y los coordina con los Servicios no Integrados. Es un cargo directivo que según la LOFAGE puede ser ejercido por cualquier persona. SUBDELEGADO DE GOBIERNO Ha sustituido al Gobernador Civil, existe desde 1997, ya no es un cargo político, sino un funcionario. Es un cargo directivo equiparable a un Director General, bajo la dirección del Delegado y dirige funciones de las fuerzas de seguridad del Estado y coordina lo que no coordina el Delegado. Existen en todas las provincias no constituidas en CCAA. Existen los Directores Insulares son lo mismo que el Delegado, pero en las islas. 

Administración Exterior

Desempeñan funciones en el extranjero. La LOFAGE distingue entre distintos tipos de órganos, art. 76 y ss ¿?. MISIONES DIPLOMÁTICAS Son la representación permanente del Estado, reino de España ante los países con los que se tienen establecidas relaciones diplomáticas. Tb las hay especiales que tienen carácter temporal. Al frente se encuentra el embajador que tiene la consideración de órgano directivo de la Administración del Estado. REPRESENTACIONES PERMANENTES Son Delegaciones permanentes del Estado, reino de España, ante una organización internacional. Tb en algunas las más importantes, el que las dirige tiene el rango de Embajador (el Embajador de la ONU y el de la UE). El Embajador de la UE dirige a todos los funcionarios expertos que forman el COREPER. DELEGACIONES INTERNACIONALES Representan al reino de España ante un órgano específico de una organización o ante una Conferencia internacional temporal. OFICINAS / MISIONES CONSULARES - 42

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Al frente se haya el Cónsul, son misiones burocráticas, se encargan de la protección de ciudadanos españoles en el extranjero, pasaporte, etc. Hay Ministerios que pueden tener oficinas en el extranjero. Agencia de ¿? Internacional. O el Instituto Cervantes con sus centros de enseñanza en el extranjero.

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LECCIÓN 6: LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA III: LA ADMINISTRACIÓN AUTONÓMICA 1. LA ORGANIZACIÓN DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS Tienen potestad legislativa, tienen Asamblea Legislativa, en todas es unicameral. En todas ellas tb sus parlamentarios son elegidos por sufragio universal, directo, secreto y libre, durante 4 años. Tiene funciones similares a las del Parlamento estatal: funciones legislativas y de control al ejecutivo. Al igual que el Estado las Cortes autonómicas tienen funciones de control que dependen de ellas como el Defensor del Pueblo y el Tribunal de Cuentas, equivalentes a estas, pero no todas las CCAA. Los órganos estatales de esta naturaleza ejercen sus funciones en las CCAA donde no existen. La organización interna es muy parecida a la del Estado. Todas cuentan con una o varias leyes de Gobierno y administración que desarrollen las escasas referencias que a estos órganos se hacen en los Estatutos. Los Gobiernos de la CCAA o Consejo de Gobierno se compone de un Presidente que es el máximo representante del Estado, y el máximo representante del Gobierno del Estado en la CCAA será el Delegado. El Presidente tiene funciones similares a las del Presidente del Gobierno, cuenta con un Consejo de Gobierno compuesto por Consejeros, que equivalen a los Ministros, su número varía, aunque normalmente es menor al de los Ministros. Por debajo de los Consejeros se encuentran los Viceconsejeros con funciones similares que son propias de los Secretarios de Estado o Subsecretarios de Estado. No en todas las CCAA o Consejerías hay Viceconsejeros. El nivel inferior es el Director General, en algunas CCAA hay un órgano intermedio que es el Secretario General. Los Directores Generales son en la Administración Autonómica, en algunos casos necesariamente funcionarios públicos de rango superior de cualquier administración. Pero otras CCAA, la mayoría, que no exigen ser previamente funcionario público a Director General, es un cargo de confianza política. Por debajo los Subdirectores y ya órganos de menor jerarquía. Tb en la CCAA hay órganos de coordinación internos, otros con funciones de control en especial los Interventores, que controlan el gasto. Y los órganos consultivos, que son órganos de participación y ¿sociales?, son órganos de naturaleza técnica, cuenta con un órgano equivalente al Consejo de Estado, pero no todas las CCAA cuentan con el Consejo de Estado. La legislación general, la ley de contratos de Administraciones Públicas y otras legislaciones prevén en determinadas la intervención del Consejo de Estado, Consejo Consultivo Autonómico (ej.: procedimiento de modificación de contratos administrativos). El TC establece que en los casos que se apele al Consejo de Estado y sea materia autonómica y tengan Consejo Consultivo, lo hará éste. Y si no, lo harán a través del Consejo de Estado. - 44

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Las CCAA, especialmente aquellas que cuentan con varias provincias, tienen tb su propia administración periférica imitando lo del Estado, es más la han heredado, las demás no la tienen, salvo las insulares. Al principio se pretendió establecer un sistema de administración indirecta, encomendando la gestión de sus servicios a las Diputaciones Provinciales. Sin embargo, este sistema fracasó y las CCAA prefirieron crear su propia Administración periférica. Las CCAA prácticamente todas ellas han creado “un embrión” de Administración exterior, es decir, tienen casi todas oficinas en el extranjero. Casi todas las CCAA tienen una oficina de gestión de intereses en Bruselas. A través de ellas intentan influir en las decisiones y recabar información. Tb poseen centros de enseñanza, fundamentalmente las que tienen una lengua distinta al castellano. Esto no es inconstitucional pq la competencia exclusiva del estado sobre relaciones exteriores implica que el Estado tiene el ius contraendi (celebrar acuerdos y tratados), lo que no significa que las CCAA no pueden realizar tratados, casi siempre son administrativos, dando cuenta al Estado y esto es frecuente en las cooperaciones transfronteriza. Además se reserva al Estado tb el ius legationis, que es el derecho de representación, ninguna CCAA puede abrogarse el derecho de representar a sus ciudadanos en el extranjero pq la tutela corresponde a ciudadanos del Estado. Tb pueden tener algunos servicios propios, algunos órganos administrativos autónomos. 2. RELACIONES CON LA ADIMINISTRACIÓN ESTATAL Y LOCAL A diferencia de las CCAA las instituciones locales son mucho más antiguas, el municipio es la institución básica de la Administración local, existe desde hace mucho, pero no es hasta el XIX cuando adopta su carácter universal. En el antiguo régimen los núcleos de población están sometidos a la Administración de los señores feudales u órdenes religiosas. Solamente aquellas tierras llamadas de realengo existían instituciones municipales, privilegios otorgados en recompensa de hazañas o participación en batallas o para repoblar una zona y se crea la institución municipal. Esta institución durante la EM comporta una administración y se gestionan sus propios intereses. Al terminar la EM los reyes se apoyaron en los municipios libres, pero tuvieron conflictos pq no se querían someter a la voluntad real y enviaron corregidores para sustituir al antiguo consejo. En este punto las instituciones municipales entraron en decadencia. El régimen municipal se instaura ya en el Estado constitucional y en las Constituciones liberales del XIX. La primera vez fue en la Constitución de Cádiz al igual que la francesa, establece que se pondrán ayuntamientos en todos los pueblos donde convenga y por lo menos los que cuentan con 1000 almas. A partir de aquí y junto con la instrucción de 1813 y posteriormente en 1823 generalizan la institución municipal. La segunda institución local que todavía se mantiene es la provincia, es más reciente de la época liberal en 1833 tiene lugar mediante leyes con Fernando VII, que es - 45

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quien la crea. En Canarias hasta 1927 había una provincia que se dividió en 2 en virtud del Pleito Canario. En España el movimiento municipalista se concretó en una legislación muy avanzada que se aprobó en la Dictadura de Primo de Rivera en el Estatuto de 1924 que entró en vigor en 1925, hasta la ley vigente de 1985 la LBRL. Durante la dictadura no se aplicaron hasta la República. En la época de la II República esta sobrevino como consecuencia de unas elecciones municipales en 1935. Y en el régimen franquista se recogió el Estatuto de 1924, en esta época no existía autonomía municipal, los ayuntamientos estaban sometidos al control de la oligarquía o del Gobierno. Con la CE de 1978 en sus art. 137 y 140 – 142 se refiere a la Administración local. Dice el art. 137 que los municipios y las provincias tienen autonomía para gestionar sus propios intereses. La organización territorial se compone de CCAA y tb de un tercer nivel que es local y hay que contar con los municipios y las provincias. Esta autonomía garantiza la constitucionalidad es completada en relación con los municipios en el art. 140 que dice: “La Constitución garantiza la autonomía de los municipios. Estos gozarán de personalidad jurídica plena. Su gobierno y administración corresponde a sus respectivos Ayuntamientos, integrados por los Alcaldes y los Concejales. Los Concejales serán elegidos por los vecinos del municipio mediante sufragio universal igual, libre, directo y secreto, en la forma establecida por la ley. Los Alcaldes serán elegidos por los Concejales o por los vecinos. La ley regulará las condiciones en las que proceda el régimen del concejo abierto”. El art. 141 se refiere a las provincias para considerar que son una entidad local con autonomía, además de ser una circunscripción de la Administración periférica y circunscripción electoral. Esta entidad local autónoma, dice el art. 141.2, el gobierno le corresponde a las Diputaciones Provinciales o a otras entidades elegidas democráticamente (Diputación foral del País Vasco). En el art. 141.3 se dice que pueden existir otros entes locales distintos a las provincias, así las comarcas, áreas metropolitanas, mancomunidades, entidades inframunicipales. 

Significado de la Autonomía Local en la CE

El problema es el contenido de la autonomía local, pq no está determinado. Las referencias a la autonomía local son muy escasas. Se produce una notoria diferente con respecto a las CCAA. La autonomía local a raíz de la CE se difundió y aceptó por la doctrina jurídica una tesis germánica sobre autonomía local que se denomina garantía institucional de la autonomía local. Esto significa que la CE garantiza la autonomía de municipios, provincias, tb de las islas. La garantía institucional significa que está contenido de autonomía queda remitido al legislador que es quien debe establecerlo. Esto tiene un límite, que quedó establecido en la Stc 32/1981. La garantía establece un límite al legislador y es que debe respetar la imagen - 46

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de la institución reconocible por la sociedad, debe respetar un núcleo esencial. Es un límite negativo para casos límite como el que resolvió la Stc 32/1981 que resolvía un recurso de inconstitucionalidad. En 1985 se aprobó la Ley de Bases de Régimen Local, es una ley básica de obligado cumplimiento que establece el contenido de la autonomía local. Tb se aprobó en el seno del Consejo de Europa ese año la Carta Europea de la autonomía local, que fue ratificada por España como tratado internacional en 1988 y forma junto a la LBRL un todo que determina el contenido, el alcance, la concreción de la Garantía Local establecida en la CE. Hoy en día se considera que la autonomía local no es un derecho subjetivo, ni un DF frente al Estado, es un instrumento al servicio de la división territorial del poder, instrumento de participación de las administraciones locales en el ejercicio de funciones públicas (art. 3.1 Carta Europea). Sobre esto la LBRL atribuye a las entidades locales territoriales, provincias, islas unas potestades de poderes públicos para que participen asuntos públicos. Estos poderes no incluyen el poder legislativo. En cambio entre las potestades de los entes locales sí se cuenta la potestad reglamentaria, ámbito de sus competencias propias. El resto de las potestades son las que definen los Estatutos de una Administración pública, art. 4 LBRL. Que las potestades sean exclusivamente ejecutivas no quiere decir que estas entidades locales carezcan de sustancia política. La CE habla del Gobierno y de la administración de municipios y de la provincia y es evidente que se rigen por órganos que son elegidos democráticamente. Los órganos de Gobierno se eligen directamente y esa autonomía política significa que cada corporación local determine esa autonomía política en el marco de sus competencias puede adoptar la dirección política que estimen convenientes. En la medida en que es de carácter administrativo aplicando el estatuto de la administración pública la autonomía local se ejerce y sólo puede ejercerse en el marco de la ley. La legitimidad de la autonomía local no puede oponerse al OJ. Las competencias de los entes locales es importante saber quien las determina. Se ejercen en materias generales, en las que tb tienen competencias otras administraciones, Estado y CCAA, materias reguladas por las leyes sectoriales, que no se pueden congelar en una sola LBRL, si no hay una legislación mínima se puede ir vaciando de contenido a la autonomía local, por ello la LBRL establece un marco legal compuesto por una cláusula ¿?, servicios mínimos y una enunciación de materias. 3. CONTROLES DE LA ACTIVIDAD DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS Se articulan en torno a los principios de coordinación, cooperación y control. 

Principio de Cooperación

Las relaciones de cooperación son muy intensas. El TC dice que aunque este principio no está en la CE, pero es inherente al sistema de autonomías. La cooperación es voluntaria por eso no se recoge en un texto legal, lo cual no significa que los medios de cooperación no estén regulados, lo están en las leyes sectoriales muchas veces y tb en la - 47

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Ley 30/92 en su Título I se refiere a esto y trata fundamentalmente de las relaciones entre la Administración del Estado y las CCAA, establece distintas formas de cooperación: -

Conferencias Sectoriales: art. 5 Ley 30/92. Son órganos que reúnen al Ministro competente en una materia y a los Consejeros competentes de las CCAA en la misma materia. Foros de Intercambio de Información y Acuerdo. Acuerdos sin consecuencia jurídica inmediata, se traducen en Reglamentos de las CCAA, firma de convenios, etc. Pueden ser suscritos por todas o por algunas.

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Convenios Administrativos: se firman muchos entre el Estado y las CCAA, en el art. 6 y 8 Ley 30/92. Regulan lo que debe tener, quienes lo firman, justificación de competencias, etc. Estos convenios tienen naturaleza jurídica administrativa y según el art. 8 los conflictos y controversias que puedan surgir deben resolverse, si no hay acuerdo, ante la jurisdicción contenciosa – administrativa.

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Planes y Programas Conjuntos: facilitan la puesta en común de las competencias de cada parte.

Las CCAA participan junto con el Estado en relación con la actividad de la UE. Las CCAA tienen representación forman parte de una institución en el Comité de las Regiones, pero tiene una mera función consultiva en ciertos procedimientos de decisión. Las CCAA participan Tb en la elaboración de la posición española en el órgano fundamental que es el Consejo de Ministros de la UE y en otros órganos sectoriales como el Comité de Representantes y tb el Comité de Representantes de los Estados que controla la actividad de la Comisión. Muchas de las materias están descentralizadas en el ámbito internacional. La gestión administrativa de la agricultura etc. es competencia de la CCAA, cuando el Consejo de Ministros de la UE se ocupa de estas materias, pero quien sabe más son las CCAA. Para ello se ha establecido un mecanismo de cooperación, este mecanismo podría llegar y así lo admiten los tratados incluso, a que algún representante de los estado miembros fuera representante de la CCAA. Esto en España no existe, en Alemania asiste un Ministro Federal junto a un representante de las “CCAA” en Alemania, pero sí se ha establecido un mecanismo para que la posición española haya sido previamente concertada en las CCAA en todos los asuntos en materia de competencia de la CCAA. A estos efectos existe una Conferencia Sectorial que participa la Administración del Estado con un Ministro o funcionario consejero inferior, según las CCAA, se reúne e intenta adoptar una posición adecuada, según la Ley 2/1997 de 13 de Mayo regula la Conferencia Sectorial. Si afectara a una sola CCAA, el Estado se compromete a defenderla en Bruselas. Si como es habitual, afecta al conjunto de la CCAA, lo que se establece es que si las CCAA tienen una posición unánime sobre el particular, el Estado tiene que defender en Bruselas esa posición. Si hay diferencia el Estado debe defender su propio criterio. Esta participación de las CCAA se llama Fase Ascendente de la participación de las CCAA. La regla general para ver quien ejecuta el derecho europeo, según el Tribunal Europeo es que la aplicación del derecho europeo no altera el orden interno de distribución constitucional de competencias. - 48

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Si por incumplimiento de una CCAA, hay una sanción de la UE al Estado, se establecen mecanismos, en concreto hay un mecanismo de distribución de responsabilidad. En el art. 10 Ley 30/92 establece una obligación de comunicaciones de las CCAA a la UE y esa comunicación pasa por la Administración del Estado para que lo envíe a las Comunidades Europeas y viceversa (ej.: proyectos subvencionadas a través de los fondos estructurales). Las CCAA presentan sus puntos a la Administración del Estado y ésta las presenta en Bruselas, los selecciona si es necesario. En virtud de la inaplicación del derecho, la UE impusiera sanción al Estado de la que fuera responsable una CCAA, el Estado repercutirá la sanción en la CCAA. A Bruselas le paga el Estado, pero luego el Estado pide a la CCAA que ha originado la sanción. El Estado no puede alterar el régimen de competencias. 

Sistemas de Control de las CCAA

Este sistema está regulado en la propia CE, en el art. 153. De este artículo se deduce que el régimen ordinario de control sobre las CCAA es el mismo que se establece en la CE sobre los poderes del Estado. El TC controla la constitucionalidad de las leyes, tanto del Estado como de las CCAA. Sólo hay una diferencia que es la posibilidad del Gobierno de que se suspenden las leyes, actos de la CCAA que impugnan a través de un recurso de inconstitucionalidad o de un conflicto de competencias o una impugnación directa contra una resolución, suspende la vigencia automática por un plazo de 5 meses. Esta prerrogativa no existe en sentido inverso. El control de las disposiciones administrativas, en cuanto a los Reglamentos y Actos Administrativos de las CCAA corresponde a los Tribunales de Justicia y en particular el Contencioso – Administrativo, igual que la Administración del Estado. Sólo hay diferencias en cuanto al órgano judicial competente. En las CCAA será el Tribunal Superior de Justicia y sólo en los casos que sea derecho estatal cabe recurso ¿? El control ordinario de la Administración del Estado sobre las CCAA, el art. 153 sólo se refiere a un supuesto, en el caso de que las CCAA ejerzan competencias delegadas, siendo el Estado titular de esas competencias, puede haber un control. Peor no hay competencias delegadas del Estado a las CCAA. En relación con el control económico fiscal y contable, lo lleva a cabo el Tribunal de Cuentas. Algunas CCAA tienen un órgano que ejerce ese control por delegación del Tribunal de Cuentas. El control de las CCAA es el mismo que el de la Administración del Estado. Tb está el art. 155 CE que recoge una fórmula que ya está incluida en la Ley Fundamental de Bonn que se denomina en alemán la coerción federal, y viene a decir que en caso de que haya un grave incumplimiento de la CE, leyes o interés de España por una CCAA, entonces el Gobierno previo requerimiento al Presidente de la CCAA de que cumpla con sus obligaciones, si no es seguido y previa acción favorable en el Senado por mayoría absoluta, puede adoptar todas aquellas medidas necesarias para defender la Constitución, la legalidad o el interés, aplicando un principio de proporcionalidad y derechos a las libertades fundamentales. - 49

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Son medidas en el sistema institucional, incluso puede llegar a someter la Administración autonómica a las órdenes del Gobierno de la nación, teniendo lugar la suspensión total o parcial del Régimen de autonomía.

LECCIÓN 7: LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA IV: LA ADMINISTRACIÓN LOCAL 1.

LA GARANTÍA CONSTITUCIONAL DE LA AUTONOMÍA LOCAL

La Autonomía Local se regula en los art. 137, 140 y 142 CE y se configura como una garantía institucional. La LBRL de 1985 establece con carácter básico para todo el territorio nacional un esquema de funcionamiento, un conjunto de disposiciones sobre competencias y sistemas de relaciones con otras administraciones. Tb hay que entenderla como la Carta de Europa de autonomía local del mismo año ratificada por España como Tratado Internacional. No todas las CCAA tienen una ley concreta de administraciones locales. En la legislación básica estatal el régimen local es bastante extenso. Se ha aprobado una nueva ley Ley 57/2003 de 16 de Diciembre que se denomina Ley de modernización del Gobierno local, que modifica la Ley de Bases en bastantes aspectos. Ha establecido un nuevo sistema de organización interna para los municipios de “gran población”. El régimen jurídico de las entidades locales básicas se concreta en el municipio y provincia y otras administraciones locales, junto con el sistema de relaciones entre las distintas administraciones. 2.

EL MUNICIPIO: CONCEPTO Y ELEMENTOS, COMPETENCIAS Y RÉGIMEN DE FUNCIONAMIENTO

ORGANIZACIÓN

BÁSICA,

Es la institución básica de la organización territorial del estado y cauce inmediato de participación ciudadana en los asuntos públicos. Hay 8.101 municipios. Según la ley tienen 4 elementos fundamentales: territorio, población, organización y las competencias (art. 4 LBRL). 

Territorio

El art. 12 LBRL dice que el término municipal es el territorio en que el ayuntamiento ejerce sus competencias y entre otras la competencia de ordenarlo urbanísticamente. El término municipal puede variar, no es inalterable, la propia ley prevé la posibilidad de alteración. Se pueden modificar por varias causas: integración de un municipio en otro (fusión); por segregación de una parte de un municipio para formar uno nuevo; y en tercer lugar, segregar una parte para añadirlo a otro distinto, segregación parcial. Son procedimientos complejos que resuelven en última instancia las CCAA por interés de los municipios y con audiencia de órgano consultivo y los ciudadanos. La segregación de municipios para formar municipios nuevos se contempla como un supuesto excepcional, art. 13 LBRL, donde se establece que sólo puede segregarse si hay - 50

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un núcleo separado de población y si los dos municipios tienen capacidad de mantener los servicios públicos que prestan al mismo nivel. Por debajo de un límite mínimo de población no se pueden segregar. La legislación intenta fomentar la fusión, sobre todo en el ámbito rural. Hay municipios que se van despoblando, tb es conveniente cuando los núcleos de población se confunden, pero hay que contar con la propia decisión de la municipalidad y no suelen aceptar. El número es estable, se crean muy pocos, se fusionan tb pocos. 

Población

Se constituye por aquellas personas que viven en el municipio de manera habitual. Legalmente es población la que está inscrita en el Padrón municipal, que es el instrumento de registro en el que deben inscribirse todas las personas (cualquier nacionalidad) que residen habitualmente en el municipio, debe ser confeccionado y actualizado por los ayuntamientos. Debe comunicarlo a las administraciones de la CCAA y la del Estado. Hay un control sobre la elaboración del Padrón porque los ayuntamientos pueden hinchar los padrones. Dentro de la población hay que distinguir los que tienen derechos políticos (nacionales o/y comunitarios) y derechos distintos que establece la LBRL, como acceder a servicios públicos locales, comunicarse con la administración a exigir el establecimiento y prestación de servicios básicos obligatorios, art. 18 LBRL (ej.. alcantarillado, iluminación, limpieza, etc.). Cualquier habitante del municipio tiene derecho a pedir que incluya la partida económica correspondiente en los presupuestos. 

Organización Municipal

Art. 19 y ss LBRL. Hay que distinguir el Régimen General y los Regímenes Especiales, importan sobre todo 2: Régimen de Concejo Abierto y el Régimen de los Municipios de Gran Población (Ley 57/2003). Régimen General El art. 19 dice que el gobierno y la administración general corresponde al ayuntamiento formado por los Concejales y el Alcalde (forman la Corporación Municipal). Dirigen una administración compuestas de funcionarios. Los Concejales se eligen directamente por los vecinos cada 4 años por sufragio universal, libre, directo y secreto. Se regula en la Ley Orgánica de Régimen Electoral General aplicable en todo el territorio nacional. El número de Concejales varía en función de la población del municipio (mínimo 5). Las elecciones locales se celebran el último domingo de mayo, coincide con las generales (excepto País Vasco, Cataluña, Galicia y Andalucía). Los Concejales se eligen por listas cerradas de los partidos y el reparto de los escaños es igual al de las elecciones generales. Sólo hay un régimen electoral distinto, entre 100 y 250 habitantes son 5 Concejales por sistema uninominal, es decir, cada partido presenta 4 candidatos, pero votan nominalmente. El Alcalde es elegido en la primera sesión constitutiva del Ayuntamiento después de las elecciones, sólo pueden presentarse a ese cargo quienes hayan sido cabeza de lista que han obtenido representación (superar la lista el 5 % de votos). Resulta elegido a Alcalde quien tenga mayoría absoluta de los Concejales en primera votación. Si no hay mayoría, - 51

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será Alcalde el cabeza de lista más votada. Si dos listas han tenido el mismo número de votos será por sorteo. En los municipios entre 100 y 250 habitantes cualquier Concejal puede ser elegido Alcalde, puede ser sometido a una Moción de Censura, esta está regulada, pero de una manera muy restringida. La ley dice que cada Concejal sólo puede proponer una moción de censura durante un mandato, tiene que ser propuesta por la mitad más uno de los Concejales y aprobada, tb por la mitad más uno con un candidato alternativo. Para evitar que un Alcalde que se tema una moción de censura, cuando haya solicitud de moción de censura, a los 15 días tiene lugar el Pleno automáticamente. En ese Pleno no formará parte ni el Alcalde, ni el Concejal propuesto, hay un debate y se vota. El Alcalde tb puede plantear una cuestión de confianza para el caso de que alguna de las decisiones más importantes no sean aprobadas por el Pleno. El Alcalde tiene que dimitir si no son aprobadas cuando hay una cuestión de confianza. La legislación vigente regula con minuciosidad el Estatuto de los miembros de las corporaciones locales. Hay que destacar que cualquier miembro de una Corporación Local tiene una serie de derechos políticos. Está protegido por el art. 23 CE, pq es un representante. Entre estos derechos figura lo que el TC denomina Ius in Oficium, que es el derecho a desempeñar el cargo y a permanecer en él. De esto se derivan una consecuencias, salvo por aquellas causas, previstas en la ley, ningún miembro de una corporación local puede perder su condición de miembro. Esto es importante en el transfuguismo político pq supone una distorsión en el sentido del voto, pero desde un punto de vista jurídico, el mandato de los cargos locales es representativo y el cargo electo local no representa a un partido, si no a un representante de la comunidad local en su totalidad. La Ley 57/03 intenta una solución parcial derivada de un pacto política contra el transfuguismo. Este pacto establecía que aquellos cargos electos locales que abandonaran el grupo político no deberían prevalecerse de todos los derechos y beneficios de los demás Concejales. Los tránsfugas no podrían formar un grupo político local propio ni integrarse en otro, si no quedan como Concejales no adscritos. Pero mantienen su condición de Concejal Cualquier Concejal tiene derecho a pertenecer al Pleno y tb a unos órganos llamados Comisiones Informativas. El TC y tb recogido en la LBRL dicen que a estas Comisiones deben pertenecer miembros de todas las partes políticas en proporción a su representación. Hay un principio de igualdad de todos los cargos públicos (art. 23.2 CE). Los Concejales además de participar en la toma de decisiones ejercen una función de control del Gobierno. A veces por los mismos órganos colegiados y mediante el derecho a obtener información de todos los asuntos. Este derecho es general, tb se puede hacer con solicitud por escrito al Alcalde, a lo que debe responder (en caso de no dar la información su resolución debe ser motivada). La denegación de información cuando no está justificada (puede estar justificada pq no exista el documento o pq la solicitud se haga con abuso o para proteger a las personas, como el derecho de intimidad y propia imagen) puede ser recurrida por los Tribunales Contencioso – Administrativo y en ultima instancia el TC, pq el derecho de obtener información está en el ius in oficium.

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Los cargos electos tienen derecho a obtener remuneraciones y a la seguridad social. En todo caso, los cargos electos locales se ajustan a la legislación de incompatibilidades de altos cargos. Cuando accede al cargo hay que hacer un registro de sus intereses y sus bienes como garantía de que no se enriquece ilícitamente gracias al cargo. Organización Interna del Ayuntamiento

dentro del régimen general

La LBRL dispone en el art. 19 y Ss la existencia de unos órganos necesarios: -

Pleno: se reúne a todos los Concejales más el Alcalde. Se reúne en sesión ordinaria una vez al mes o cada dos meses dependiendo del ayuntamiento. Las funciones se encuentran en el art. 22 LBRL, donde hay funciones institucionales como aquellas que se refieren a decisión sobre la capitalidad del ayuntamiento, participación en mancomunidades o consorcios, la creación de distintos, la bandera, etc. Tb hay funciones normativas, ejerce las funciones normativas que corresponden al ayuntamiento, se ejercen aprobando Reglamentos (ordenanzas municipales, reglamento orgánico, etc.). Tb funciones presupuestarias, funciones de planificación como aprobación que corresponde al ayuntamiento de los planes de urbanismo. Tb tienen competencias para dictar actos singulares de especial importancia como contratos de cuantía importante, adquisición de bienes tb de cuantía considerarse. Y tb tiene funciones de control del alcalde y del ejecutivo municipal.

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Alcalde: es el jefe del ejecutivo municipal, tiene atribuidas todas las competencias que no corresponden al Pleno. Nuestra legislación, se puede decir que el sistema de gobierno local refuerza la posición del Alcalde, no la del Pleno.

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Tenientes de Alcalde: pueden ser uno o varios, sustituyen al Alcalde, en caso de ausencia y ejercen las funciones que el Alcalde las delegue.

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Junta de Gobierno Local: antes se llamaba Comisión de Gobierno. Está formada por el Alcalde y aquellos Concejales que forman su equipo de Gobierno, este equipo no puede ser más de un tercio de los Concejales ¿? Hay un Concejal sobre el que el Alcalde delega parte de las funciones. El Alcalde decide cuáles son las delegaciones o divisiones de la Junta. Esta no tiene competencias propias, sólo las que el Alcalde le delega.

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Comisiones Informativas: son comisiones del Pleno para el estudio, llevan a cabo un debate previo de los asuntos que después se van a votar en el Pleno. A estas Comisiones pertenecen una parte de los Concejales. Cada grupo político tiene derecho a estar representado en proporción a la representatividad que tiene en el Pleno del ayuntamiento.

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Comisión de Cuentas: pertenecen Concejales de todos los grupos y tiene por misión controlar los asuntos de la corporación con carácter previo al envío al Tribunal de Cuentas. Lo introduce la Ley 57/03.

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Comisión de Sugerencias y Reclamaciones: tb introducido por la Ley 57/03. Va a estar formado por Concejales de todos los grupos políticos y su misión es recibir e intentar resolver la queja de los ciudadanos sobre la actividad municipal. - 53 -

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No tiene poder de decisión. Son poderes parecido a los poderes del defensor del pueblo.

Existen ciertos órganos, cargos que tb son necesarios: -

Secretaría General: se encargan de la fe pública, de redactar las actas, expide certificaciones de los acuerdos y tienen función de asesoramiento legal preceptivo. Son funcionarios que pertenecen a un cuerpo de funcionarios del Estado y luego los ayuntamientos los escogen o ponen los sistemas para ser elegidos.

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Interventor Municipal: tb es funcionario del estado que ejerce el control de la legalidad del gasto, control económico financiero de las decisiones del ayuntamiento. A veces el Secretario o el Interventor realicen las mismas funciones. A veces se agrupan municipios para mantener a un funcionario secretario interventor.

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Tesorero: tb es un funcionario nacional, sólo en los municipios más grandes, realizan un control de los fondos.

Los ayuntamientos pueden crear distritos, barrios y estos pueden tener una Junta en la que los órganos centrales del ayuntamiento delegan una serie de competencias. Regímenes Especiales Los más importantes son dos: -

Concejo Abierto: es un sistema de gobierno municipal en el que sólo existen dos órganos de gobierno, el Alcalde que es el único órgano elegido, y la Asamblea en la que todos los ciudadanos que quieran ir. Se aplica donde esté por carácter consuetudinario y en todos los municipios de menos de 100 habitantes. Se suelen reunir una vez cada 3 meses, siendo el Alcalde la única autoridad.

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Régimen de Municipios de Gran Población: este régimen afecta a todos los municipios de mas de 250.000 habitantes, y a aquellos que tengan más de 175.000 habitantes y sean capitales de provincia. Además puede aplicarse el mismo régimen a aquellos municipios que tengan más de 75.000 habitantes o que no lleguen, pero sean capital de provincia o de CCAA. Se ha pretendido crear una Administración municipal más parecida a la CCAA en el que haya un órgano plenario, el Alcalde pueda nombrar un equipo de gobierno con profesionales, especialistas, etc. En cuanto a las peculiaridades de este régimen: el Alcalde puede no presidir el Pleno, y puede delegar en un Concejal la presidencia del Pleno. El alcalde puede nombrar hasta un tercio de los miembros de la Junta de Gobierno Local entre personas que no tienen por qué ser Concejales. Es tb obligatoria la división en distritos. - 54

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En lo que se refiere a los órganos administrativos: el Secretario pasa a ser Secretario del Pleno. Hay una regulación de cargos profesionales, hay un órgano necesario separado de la Secretaría Jurídica, que es la asesoría jurídica, y se crean otros dos órganos que no existen en los demás municipios órganos de participación que es el Consejo Social de la Ciudad, que tiene funciones de asesoramiento al Alcalde y va a existir un Consejo compuesto de 3 profesionales juristas que tendrá por función resolver las reclamaciones de los ciudadanos en materia tributaria local. 

Competencias de los Ayuntamientos

A diferencia de las CCAA que se disponen en sus EEAA y en los art. 148 y 149 CE, no existe una previsión constitucional para los entes locales, lo que significa que sus competencias se establecen por la ley en cada momento, hay mayor flexibilidad y se deben modificar con más frecuencia. La definición precisa de las competencias de los Ayuntamientos en cada materia depende no sólo de las leyes generales, sino tb de las leyes sectoriales (ej.: competencias en urbanismo reguladas en las leyes urbanísticas). Estas leyes sectoriales a veces son competencias exclusivas del estado o pq sean leyes básicas que después desarrollan las CCAA o leyes de las CCAA directamente, en su mayoría son leyes de las CCAA directamente pq son materias más próximas a las materias de los entes locales. La necesidad de que se regulen estas competencias ley por ley es poco garantizadora pq al surgir las CCAA se temía que asumieran competencias de los entes locales generando una nueva administración, sobre todo lo temían los entes locales. Para evitar esto, el legislador estatal estableció criterios generales que se regulan en la LBRL al que deben ajustarse las leyes sectoriales y en el Título II, Capítulo III, art. 25 y ss LBRL. La Ley opera en varios supuestos de atribución de competencias: 1) Cláusula General de Competencias: art. 25.1 LBRL: “El municipio, para la gestión de sus intereses y en el ámbito de sus competencias, puede promover toda clase de actividades y prestar cuantos servicios públicos contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal”. Es una cláusula muy amplia, pero tiene unos límites: respeto de las competencias de las demás administraciones, sin que ello suponga menoscabo o interferencia en las otras administraciones, cualquier competencia que no esté atribuida a las CCAA y al Estado puede realizarlo el Ayuntamiento. Hay otros límites de carácter sustantivo. 2) En cualquier caso, la LBRL establece un listado en que las distintas leyes sectoriales deben establecer una serie de Materias Propias a los municipios (ej.: inspeccionar los comercios en beneficio de los consumidores, control de tráfico o aparcamientos de las vías urbanas), art. 25.2 LBRL. Se trata de principios generales acorde con la Carta de la Autonomía Europea como favorecer la participación del ciudadano; principios de eficacia administrativa, etc. - 55

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Todas las competencias no se atribuyen a todos los ayuntamientos pq todos no tienen capacidad para gestionar todos los servicios. En la actualidad la descentralización es limitada, los ayuntamientos han ganado una cuota superior del gasto público. 3) En cualquier caso la LBRL obliga a los ayuntamientos a prestar ciertos servicios mínimos, hay algunos que en virtud de esta ley, los ayuntamientos están obligados a suministrar, son los Servicios Obligatorios, art. 26 LBRL. Estos servicios son distintos para cada ayuntamiento, por eso este artículo establece una escala en función de la dimensión de la población de los municipios. Estas obligaciones imponen a los ayuntamientos la necesidad de aportar en los presupuestos anuales las partidas necesarias para soportar estos servicios y el ciudadano tiene derecho a impugnar ese presupuesto. Si algún servicio no se cumple, la ley no establece en que medida se deben prestar esos servicios. Como hay ayuntamientos de muy pequeña dimensión en el art. 26.2, 26.3 y 26.4 LBRL prevé que estos ayuntamientos pueden solicitar de la CCAA que la dispensa de prestar algún servicio, si lo dispensa es la CCAA quien tiene que suministrar esos servicios. Para la prestación de estos servicios los ayuntamientos sobre todo pequeños reciben la asistencia de las Diputaciones Provinciales o de las CCAA, estos son los Ayuntamientos Asistidos. 4) Competencias Delegadas: la ley no se las atribuye a los municipios, sino a otras administraciones, pero cuyo ejercicio pude ser encomendado por la Administración titular a los municipios. Para el ejercicio de estas competencias los municipios tienen mayores condiciones, según el art. 27 LBRL, la delegación debe aceptarlas el ayuntamiento, salvo que se le imponga por ley, en cuyo caso tienen que ayudarles económicamente, conlleva además la facultad de la Administración delegante para dictar instrucciones, inspeccionar servicios, para revocar la delegación. El ejercicio de estas no se realiza bajo responsabilidad de los ayuntamientos, sino bajo la dirección y control de la administración delegante. Por esta razón, son muy poco frecuentes, siendo los ayuntamientos poco proclives a ejercer competencias delegadas, ya que suponen una carga. 5) La LBRL en el art. 28, se refiere a las Competencias Complementarias. Estas son competencias sobre servicios atribuidos a otras administraciones distintas. No impide que los ayuntamientos realicen labores complementarias en esas mismas materias relativas a la educación, la cultura, la promoción de la mujer, la vivienda, la sanidad y la protección del medio ambiente. El grueso de los servicios públicos que corresponden a estas materias pertenecen a las CCAA.

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3.

LA PROVINCIA: CONCEPTO Y ELEMENTOS; ORGANIZACIÓN COMPETENCIAS; REGÍMENES PROVINCIALES ESPECIALES

BÁSICA;

La autonomía está garantizada por los art. 137 y 141 CE. A diferencia del municipio, la institución provincial no tiene el mismo grado de aceptación e implantación. Surge en 1833, pero no todos los territorios lo han acogido (excepto Cataluña). Por ello, aunque el país está dividido en 50 provincias como ente local autónomo no existe en todo el territorio nacional. En las provincias uniprovinciales la CCAA ha absorbido a la Diputación Provincial. Tampoco existe en Canarias, donde hay unas mancomunidades interinsulares que son los Cabildos. La Provincia en el País Vasco se denomina como territorios históricos y participan de la esencia de lo autonómico más que de los municipal y su Estatuto establece unas competencias, presentan la Diputación Foral. Las Provincias como ente local son 39 aludiendo a la provincia como territorio y el ente se llama Diputación Provincial con una estructura parecida a los ayuntamientos, son entidades locales de segundo grado, no se eligen directamente por los ciudadanos, sino de manera indirecta en función del resultado de las elecciones generales. Los territorios de cada provincia se dividen están divididos en partidos judiciales o distritos y a cada uno le corresponden un número determinado de escaños en función de la población. Dentro de cada distrito electoral se agrupan los Concejales de cada partido político y en función del número de escaños obtenidos y en función del número de escaños obtenidos proporcional al número de Concejales que cada una ha obtenido en el distrito. Hay un Presidente de la Diputación que elige en la sesión constitutiva del pleno. Se elige al que obtenga mayoría absoluta en primera votación y si no obtiene nadie la mayoría que se necesita se repetirá la votación. El Pleno de la Diputación está formado por el Presidente y una Comisión formada por un número de Diputados ¿? En la Diputación Provincial no existen distritos, existe una comisión de cuentas ¿?. Es distinto el régimen de competencias de la Provincia a los ayuntamientos. El de las provincias está en el LBRL queda más impreciso y ambiguo pq no ha existido un consenso a favor de la autonomía provincial al que ha existido sobre la autonomía municipal. Se ha decidido que sea la legislación autonómica la que decide la mayor o menor autonomía de las Provincias. La ley establece al respecto es que las Diputaciones Provinciales pueden tener competencias propias y competencias delegadas, estas tienen el mismo régimen jurídico que las de los municipios, la Diputación Provincial se somete al control de la CCAA. Las competencias propias se regulan en el art. 36 LBRL que se refieren a la coordinación de los servicios municipales entre sí para la garantía de la prestación integral y adecuada a que se refiere esta ley, tb la asistencia y la cooperación jurídica, económica y técnica a los municipios, la prestación de servicios públicos de carácter supranacional y en general, al fomento y la administración de los intereses peculiares de la provincia. - 57

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En el 36.2 se establece el mecanismo esencial a través del cual realizan la asistencia a través del cual realizan la asistencia técnica y se denomina Plan Provincial de Obras y Servicios Municipales. Anualmente cada provincia aprueba un Plan con el ayuntamiento. Ese Plan se financia con el presupuesto propio de la Diputación Provincial y aportación económica del Estado y la CCAA, el presupuesto debe estar justificado (influye el partido político). Hay una excepción a esta regla en previsión en el Estatuto de Autonomía de Cataluña, donde existe un Plan único de Obras y Servicios Municipales que se financia en parte por las 4 provincias y que aprueba el Gobierno de Cataluña. 4.

OTRAS ENTIDADES LOCALES La LBRL regula otras entes locales: -

Comarcas: creados por ley de las CCAA existen en Cataluña y Aragón. Son entes locales necesarios entre provincia y ayuntamientos. El art. 42 LBRL señala que la iniciativa para crearlas puede partir de los municipios de la CCAA y no se puede crear si se oponen expresamente las dos quintas partes de los municipios que debieran agruparse en ella.

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Áreas Metropolitanas: entes locales creados por ley de las CCAA para prestar servicios comunes en grandes congregaciones, es decir, una pluralidad de ayuntamientos o municipios (transporte, tratamiento de residuos, etc). Hoy no existe ninguna como ente local.

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Mancomunidades: no se crean por ley, son entidades que se crean por asociación voluntario para gestionar servicios de interés común. La LBRL establece que se crean libremente por los ayuntamientos, pueden ser de provincias distintas, tienen sus propios estatutos que regulan sus órganos de gobierno que tienen que ser representativo de los ayuntamientos mancomunados. Los estatutos tienen que ser aprobados por los plenos de los ayuntamientos mancomunados.

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Islas: archipiélago Balear y Canario. En el art. 141.2 está garantizada la autonomía, en las Islas Baleares las llamadas islas mayores están gobernadas por Consejos Insulares cuyo régimen esté en los EEAA. Están compuestos por los diputados elegidos en cada isla par ala autonomía son diputaciones autónomas y miembros del respectivo consejo. En cuanto a las Canarias tienen la autonomía que seguir el EEAA, tb las islas mayores se gobiernan por los Cabildos Insulares, que son la Administración de la isla que sustituyen a las provincias. Estos Cabildos son elegidos directamente a diferencia de las Baleares, a parte del Parlamento Canario, el régimen electoral regulado en la LOREG, son directas no de segundo grado cuando se elige el Parlamento al mismo tiempo. Hay otras entidades creadas por la legislación autonómica (ej.: en Cataluña se han creado las comunidades municipales, no tienen personalidad jurídica), no están previstas en la LBRL. - 58

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Entidades Locales Menores

Son entes dotados de personalidad jurídica de carácter inframunicipal, son de ámbito inferior al municipio, pero están integrados en ellos. Se crean para ciertas competencias municipales en núcleos separados de población (ej.: Galicia existen unos núcleos llamados Parroquias). Estas entidades locales menores tienen carácter democrático con unos órganos democráticos de Gobierno, tienen un órgano unipersonal que es Alcalde Pedáneo que es elegido el día de las elecciones municipales y, o bien existe el Régimen de Concejo Abierto, o bien un órgano colegiado formado por el Alcalde y 2 concejales más. No hay que confundirlos con los órganos descentralizados de los municipios grandes como el Consejo de distrito, son órganos del ayuntamiento con un Concejal al frente y tb están compuestos por personas de los partidos políticos o vecinos. Tienen unas competencias administrativas, otorgan licencias de obra, servicios de obras, mantienen contactos con las organizaciones sociales. 

Régimen de funcionamiento del Pleno y de los Órganos Colegiados de las Corporaciones Locales

La LBRL establece normas básicas que son concertadas por la legislación de la CCAA con carácter supletorio por el Reglamento estatal, RD 2586/1986. Las reuniones del Alcalde y los Concejales de su confianza no son públicas. En cambio, las sesiones del Pleno sí son sesiones públicas, sólo son a puerta cerrada en casos previstos por la ley. Según el Reglamento en las sesiones hay una fase de votación y debate, una segunda fase de control por Concejales de la oposición y finalmente puede haber una tercera fase de participación ciudadana, donde se puede dar la palabra al público, no a cualquier persona, pero sí a representantes de organizaciones sociales. Aquí está participación está más extendida, aunque no significa que se les haga caso, consisten en un derecho a influir u opinar, pero quienes decide son los órganos elegidos democrática. El funcionamiento del Pleno se encuentra en el art. 46 LBRL, se reúne en sesiones ordinarias y extraordinarias. El Pleno celebra sesión ordinaria como mínimo cada mes en los ayuntamiento de municipios de más de 20.000 habitantes y en las diputaciones provinciales; cada dos meses en los ayuntamientos de los municipios de una población entre 5.001 y 20.000 habitantes; y cada tres en los municipios de hasta 5.000 habitantes. El Pleno se convoca automáticamente tras la petición, 15 días después. Para la válida constitución del Pleno hace falta un número mínimo igual a un tercio de los miembros de la corporación y el Presidente y el Secretario (es funcionario siempre el presidente) de lo contrario no está constituido válidamente, cualquier acuerdo sería nulo de Pleno derecho. El sistema de votación ordinaria es a mano alzada y tb existen el sistema de votación nominal o incluso, secreto. Si así lo dice el Presidente o la mayoría de los Concejales. Los acuerdos se adoptan pro mayoría simple, siempre que el número de votos favorable sea mayor al desfavorable no cuentan las ausencias son abstenciones. - 59

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Sin embargo, en los art. 47.2 y 47.3 son supuestos de mayoría cualificada que es de 2/3 de los miembros presentes que constituyen al menos la mayoría absoluta para acuerdos de carácter institucional, cambiar el nombre del municipio, etc. Según el art. 47.3 la mayoría cualificada que es mayoría absoluta de miembros de la corporación para adopción da acuerdos: aprobar el Reglamento Orgánico municipal o planes de urbanismo. No se necesita mayoría absoluta para los presupuestos ni ordenanzas fiscales que establecen tributos municipales. 5. RELACIONES CON OTRAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS Son muy intensas. La LBRL establece un sistema de relaciones que después se ha extendido a otras administraciones, habla de cooperación, art. 57, 58 y 62 prevé cooperación voluntaria entre la administración local y administraciones superiores. En el art. 58 LBRL se impone la necesidad de que participen entes locales en decisiones importantes que afecten a intereses municipales. El art. 62 LBRL es un supuesto en que sea difícil diferenciar competencias de una y otra administración. Pueden ejercerse entonces, mediante un procedimiento conjunto y que reserva a una de estas administraciones la decisión final que será la aprobación de los planes de urbanismo (se aprueban primero por los ayuntamientos y finalmente lo eleva a la CCAA que es quien no aprueba definitivamente es un procedimiento bifásico. Otro procedimiento es el de Ventanillas Únicas, Ley 16/2002 sobre prevención y control integrados de la contaminación. Se aplica a las autorizaciones necesarias para implantar grandes industrias. Se establece un procedimiento único en que se integran todas las autorizaciones a través de informes, puede ser un informe favorable o desfavorable, si es desfavorable no puede continuar el proyecto, emite y aprueba la administración autónoma. Formas de relaciones entre la Administración local con otras administraciones con carácter general: a) Coordinación: en la coordinación las administraciones no se hayan en un plano de igualdad. La Administración que coordina tiene mayor jerarquía. Este principio de coordinación se recoge en la LBRL para ordenar ciertas relaciones entre la Administración del estado o la administración de las CCAA con la administración local. Hoy día se traduce en la práctica en la coordinación de las entidades locales por las CCAA, y la coordinación de las diputaciones provinciales por las CCAA. El art. 59 LBRL dice que la Administración del Estado o la Administración de las CCAA pueden coordinar la actividad de la Administración local y en especial la de las Diputaciones Provinciales. Se produce la coordinación a través de la definición concreta de los intereses generales o comunitarios y mediante la aprobación de planes sectoriales para la fijación de objetivos en la materia correspondiente. En la elaboración de estos planes deben participar las Administraciones locales que van a ser coordinadas, este art. 59 ha sido desarrollado por leyes de las CCAA que abarcan varias provincias. El TC - 60

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considera que las potestades de coordinación de las CCAA se ajustan al esquema del art. 59. La autonomía provincial es más indefinida e indeterminada y tiene en la ley una garantía menor que la autonomía municipal. b) Control: régimen de controles sobre las entidades locales. La constitución no prevé nada directamente sobre el control de las entidades locales. Históricamente las administraciones locales en países como el nuestro ha tenido tradicionalmente un control judicial y administrativo sobre las entidades locales por parte de la administración central, es lo que en Derecho Administrativo clásico se denominaba la tutela administrativa sobre las entidades locales. Se pretende que el Estado no se ve afectado por las actuaciones de las entidades locales en contra del interés general. La legislación histórica establecía varias modalidades de control, básicamente controles autoritarios o controles de carácter suspensivo o de carácter orgánico consistente en la distinción de las autoridades o en la disolución de las corporaciones locales. Son modalidades de control que han existido desde hace mucho tiempo en nuestro derecho administrativo y en el derecho comparado. Esas modalidades de control desde hace ya varias décadas en todos los estados europeos, se han ido dulcificando, reduciéndose en virtud de la proclamación constitucional y la Carta Europea de Autonomía Local en virtud del principio de la autonomía local que es un principio que excluye la existencia de controles administrativos por parte de otras administraciones que no están claramente justificadas. El control de las entidades locales sólo debe ser un control judicial, ya que los tribunales son independientes y ejercen un control legal. El Régimen ordinario de control sobre las entidades locales en nuestro país desde la LBRL es esto control judicial. Sin embargo, los controles administrativos no se han extinguido por completo, existen todavía ciertos controles de carácter administrativo ejercidos por otras administraciones sobre las corporaciones locales. Es el Estado y las CCAA las que realizan cierta función de vigilancia de que las leyes se cumplan. Estos controles de legalidad sobre las entidades locales que ejerce la administración del Estado o la Administración de las CCAA, no son por regla general inconstitucionales, y así lo ha declarado reiteradamente el TC. La Carta Europea de autonomía local tb admite controles sobre las entidades locales. El mecanismo de control administrativo sobre las Administraciones Locales de la LBRL es el siguiente: 1) Obligación de información: hay una obligación general que es la obligación de información o de remitir información a la administración del estado y a la administración de las CCAA (art. 56 LBRL). - 61

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2) Requerimiento de Anulación (art. 64 LBRL): la administración del estado y de las CCAA pueden, una vez que han recibido la información, solicitar una ampliación de la información que se les ha remitido. Según el art. 65 LBRL si la Administración del Estado o de las CCAA consideran que un acto o acuerdo infringe el ordenamiento jurídico podrán requerir a esta entidad local para que anule ese acto o acuerdo en el plazo de 15 días desde que han recibido la información o la ampliación de esa información. El requerimiento es por escrito y motivado, el requerimiento no implica una decisión del estado o de la CCAA anulando el acto de la entidad local. La entidad local en un plazo de un mes, según el art. 65 debe contestar a la Administración que le ha requerido indicando si anula el acuerdo o si rechaza el requerimiento. La entidad local puede rechazar el requerimiento. El requerimiento no tiene efectos vinculantes. 3) Impugnación: la administración del estado o de las CCAA puede impugnar ante los tribunales un acto o acuerdo que considere contrario a derecho de las entidades locales. Esta impugnación puede realizarse de dos maneras: previo requerimiento o sin requerimiento (art. 65 LBRL). La Impugnación Ordinaria ante los tribunales, ha de realizarse en un plazo de 2 meses que comienzan a contar si es previo requerimiento cuando se comunica el rechazo del requerimiento o cuando finaliza el plazo para contestar a dicho requerimiento, desde que se recibe la información o la información es ampliada. 4) Impugnación con Suspensión: art. 66 LBRL. Cuando el acto o acuerdo que se considera ilegal, se considera tb que excede de la competencia de la Administración Local que lo ha dictado o no es de su competencia, el art. 66 LBRL dice que con o sin requerimiento la Administración del Estado o de las CCAA puede impugnar ese acto o acuerdo solicitando al Juez o Tribunal que lo suspenda inmediatamente. Dice la ley que en este caso, si se admite el recurso, en el primer trámite del proceso, el Juez o Tribunal suspenderá el acto o decisión sin haber oído a la Administración Local demandada. La suspensión es inmediata y automática. Después el Juez o Tribunal acordará una audiencia a la Administración Local para que exponga sus alegaciones y si el Juez o Tribunal considera que tiene razón la entidad local, el Juez podría levantar la suspensión. El órgano judicial competente es el que decide. Aparte de esto, la LBRL para supuestos concretos prevé otras 3 modalidades de control más gravosas: 1) Suspensión de acuerdos de las corporaciones locales por parte de la administración del estado, art. 67 LBRL. Si una entidad local adoptara acuerdos o actos que atentaran gravemente al interés general de España, el Delegado del Gobierno en la CCAA previo requerimiento al Presidente de la - 62

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corporación podrá suspenderlas y adoptar las medidas pertinentes para la protección de dichos intereses. Para eso se establece un plazo de 50 días para atender el requerimiento. Si el Delegado de Gobierno tiene razón, el acto se anula definitivamente, y si no la tiene, el Juez o Tribunal levantar la suspensión. No es muy habitual estas decisiones. 2) Control Sustitutivo: art. 60 LBRL. Tb es un supuesto excepcional. Cuando una entidad local tomara una decisión que afectara a las intereses de una administración superior por haber incumplido sus obligaciones locales. La administración superior deberá recordarle a la entidad local la necesidad de cumplir dicha obligación. Tiene un plazo máximo de un mes para cumplirla, y si no la hace la Administración del Estado o de las CCAA la llevará a cabo a costa de la entidad local. 3) Disolución de las corporaciones locales: prevista con numerosas garantías en el art. 61 LBRL. El Consejo de Ministros a iniciativa propia y previo favorable del Senado, se trata de un acuerdo vinculante, podrá proceder a la disolución de los órganos de las Corporaciones locales en supuestos de conductas reiteradas que supongan una gestión gravemente dañosa para los intereses generales. Cuando se disuelva una corporación local (art. 61.3) se nombra provisionalmente una comisión gestora y se procede en el plazo de 3 meses a la convocatoria de nuevas elecciones (el art. 61 no se ha utilizado nunca).

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LECCIÓN 8: LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA V: LA ADMINISTRACIÓN INSTRUMENTAL (Resumen en la página 28 de estos apuntes, LECCIÓN 4)

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LECCIÓN 9: LOS PRINCIPIOS GENERALES DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA I 2. LAS POTESTADES ADMINISTRATIVAS En Derecho Administrativo la regla general es que cualquier actividad de la Administración, que pueda influir en la libertad de los ciudadanos o persona física o jurídica, debe estar aprobada por ley, tiene que haber una habilitación legal. Por tanto, los actos y las disposiciones de la Administración, todos, han de “someterse a Derecho”. El desajuste, la disconformidad, constituyen una infracción del OJ y les priva de validez. Existe una vinculación positiva de la Administración a la ley, que parte de la máxima “lo que no está permitido ha de entenderse prohibido” a diferencia del principio que rige la vida privada, “ha de entenderse permitido todo lo que no está prohibido”. Esto implica, que toda acción administrativa concreta, si quiere tener certeza de que se trata de una válida acción administrativa, ha de ser examinada desde el punto de vista de su relación con el orden jurídico. Esta vinculación positiva, para una parte de la doctrina existe en todo, para otra no, sólo existiría en aquellos casos que la Administración limita la esfera de la libertad de los ciudadanos. Las iniciativas públicas que no tienden a restringir, en beneficio del interés general, la libertad o la esfera patrimonial de los ciudadanos, si no incrementarla a través de beneficios públicos, en el art. 128 CE se atribuye de una manera muy amplia esa facultad sin habilitación legal, por su propia iniciativa. La legalidad otorga facultades de actuación a la Administración, definiendo cuidadosamente sus límites, habilita a la Administración para su acción confiriéndola al efecto poderes jurídicos. Toda acción administrativa se nos presenta así como el ejercicio de un poder atribuido previamente por la Ley y por ella delimitado y construido. Sin una atribución legal previa de potestades la Administración no puede actuar, simplemente. 3. POTESTADES REGLADAS, POTESTADES DISCRECIONALES Y CONCEPTOS JURÍDICOS INDETERMINADOS Una potestad reglada es una potestad, poder que la ley concede a la Administración predeterminado absolutamente el ejercicio de la Administración. La mayoría de los casos son discrecionales, bien pq el supuesto de hecho no está completamente definido ¿? Las potestades discrecionales, la Administración tiene un margen de decisión propia, pq lo que diga no está vinculado por ley. Esto no supone que no está sometido a derecho. La discrecionalidad es muy extensa. En realidad, más que de una discrecionalidad absoluta. La discrecionalidad puede afectar al cuándo, al cómo. Siempre que la Administración tiene una potestad reglamentaria, hay potestad discrecional. La Administración está innovando el orden jurídico creando nuevas leyes. - 65 -

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Igual pasa con las potestades de planificación importantes para la vida económica y la vida social. Hay casos en que la discrecionalidad es mucho más concreta, no un contenido político, sino técnico, discrecionalidad técnica, lo cual supone que la decisión administrativa se ha de tomar en función de unos parámetros técnicos que a la propia Administración le compete realizar. Hay, incluso, leyes de finalidad, es decir la ley marca un objetivo y la Administración decide todo lo demás. Por tanto, la discrecionalidad es muy extensa, obliga a matizar muy seriamente lo de que la Administración se somete a la ley de forma plena. Desde ciertos planteamientos doctrinales se considera que la discrecionalidad es algo a extinguir. Las decisiones que no pueden ser nunca contrarias o ajenas al derecho, son decisiones que incorporan elementos distintos a los jurídicos. Se toman por razones, que no son solamente jurídicas, siempre por razones de interés público, pero la Administración decide qué es el interés público. El ejercicio de la potestad discrecional no es un ejercicio totalmente jurídico. No significa libertad de actuación y no significa ni puede significar arbitrariedad. La discrecionalidad administrativa, en consecuencia tiene siempre, en todo caso, una serie de límites jurídicos. Hay algunos definidos por la propia ley. Tb es verdad que los límites tb están definidos de forma abstracta, esto es, los supuestos de hecho definidores que se denominan conceptos jurídicos indeterminados, se trata de un supuesto de hecho que se realiza mediante conceptos abstractos y que habrá que precisar en su aplicación. No hay discrecionalidad, según una parte de la doctrina, cuando hay un concepto jurídico indeterminado. Esto es matizable cuando la ley atribuye potestades, tb atribuye a la Administración un cierto margen de interpretación. Los Tribunales contenciosos – administrativos parten de la base de que no. Sí se puede hablar propiamente de discrecionalidad cuando haya conceptos jurídicos indeterminados. Sí tendrá un margen de discrecionalidad no sometida a control judicial. Hay una zona de control positiva y otra negativa. Hay casos en que la situación sea opinable, sino está claro que ha habido una decisión arbitraria, los jueces suelen respetar lo que la jurisprudencia denomina un margen de interpretación de la Administración. En cualquier caso, toda potestad discrecional tiene límites. Algunos estarán en la ley, pero además hay límites. Algunos estarán en la ley, pero además hay límites jurídicos generales al ejercicio de cualquier potestad de la Administración, incluido aquellos en los que el margen de discrecionalidad es más amplio. 4. LOS LÍMITES DE LA DISCRECIONALIDAD Además de los límites específicos hay unos límites implícitos generales, inherentes al ejercicio de cualquier potestad discrecional. Hay principios generales jurídicos que condicionen el correcto ejercicio de la discrecionalidad. Si se incumple cualquiera de los límites, no será válido y podrá ser declarado así por los Tribunales. En cuanto a los límites generales, la doctrina suele referirse a 3 tipos diferentes:

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1) El de la Administración debe dirigirse a obtener un fin de interés público. Cuando la Administración utiliza sus potestades administrativas para obtener un fin ilícito, distinto del establecido por la norma jurídica, entonces la Administración incurre en “Desviación de poder”, una causa de nulidad. Hay Stc judiciales que establecen que la Administración ha incurrido en desviación de poder (oposiciones). La desviación de poder debe probarla quien la alegue, este vicio de la Administración existe aunque no siempre sea reconocido por los jueces y Tribunales. 2) Límites derivados de los hechos determinantes de la decisión. Las normas jurídicas, incluso las más abstractas, normalmente otorgan potestades a la Administración, en relación con ciertos hechos. Si la Administración ejercita sus potestades para hechos distintos o para una actuación ilógica, esta extralimitándose, su actuación no será válida. 3) Límites de los principios generales del derecho. Si la Administración ejercita sus potestades discrecionales sin incumplir las circunstancias establecidas en la ley o de hecho, la Administración tiene que ejercer sus potestades con la observancia de los principios generales del derecho. Los más típicamente utilizados son: principio de igualdad, es decir, la Administración no puede tratar de manera desigual a una persona frente a otra, la Administración está obligada a no discriminar, lo cual no quiere decir que haya que dar a todos el mismo trato, esto es, tiene que existir una justificación razonable y objetiva para tratar de forma distinta dos situaciones, hechos sustancialmente iguales serán tratados de la misma manera. Un trato desigual sin justificación razonable y objetiva es discriminatorio. Principio de seguridad jurídica supone no cambiar de criterio aleatoriamente; tb el principio de buena fe. El más importante para controlar los Tribunales a la Administración es el principio de interdicción de la arbitrariedad (art. 9.3 CE). Una decisión arbitraria es una decisión carente de motivos que son motivos relacionados con la gestión de intereses públicos, pero no significa que pueda actuar arbitrariamente. -

En primer lugar, la actuación de la Administración es arbitraria, es una decisión no motivada, pq la Administración tiene obligación de motivar sus decisiones discrecionales (art. 54.1.f Ley 30/92 de 23 de noviembre). Si no ha motivación expresa, al menos hay un indicio de arbitrariedad.

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Tb para saber si hay arbitrariedad, la decisión administrativa tiene que ser razonable, es decir, tiene que haber una razón lógica a priori. Una decisión carente de toda lógica será una decisión arbitraria.

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En tercer lugar, para saber si hay arbitrariedad, la aplicación del principio de proporcionalidad, la decisión debe ser proporcional. La proporcionalidad tiene un doble sentido: en el sentido de que debe adoptarse aquella decisión que permitiendo la realización de los intereses generales, la que sea menos gravosa, para el individuo; otra concepción, la decisión proporcionada es la que guarda coherencia entre medios y fines.

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Estos elementos están reconocidos en muchos ordenamientos jurídicos y tb en el derecho de la UE. El art. 41 Carta de DF de la UE, que se va a incluir en la Constitución Europea, reconoce el derecho de cualquier ciudadano a la buena Administración, es decir, que es el derecho que toda persona tiene a que la Administración resuelva de manera justificada y motivada los asuntos que le atañen. La Administración se equivoca de mala o buena fe y actúa contra derecho. Las decisiones pueden ser impugnadas ante un Tribunal de Justicia, cuando estos controlan el ejercicio de las potestades jurisdiccionales no controlan lo técnico, sólo si ha actuado o no dentro de los límites que enmarcan la potestad discrecional Los jueces no pueden sustituir a la Administración en los aspectos discrecionales de los actos administrativos, sólo controlan si se han atenido a los límites. Si se ha vulnerado alguno de los límites, los jueces tendrán que anular la decisión. 5. EL PROBLEMA DEL CONTROL DE LA DISCRECIONALIDAD ADMINITRATIVA Los jueces y Tribunales controlan la aplicación que la Administración hace del derecho, los aspectos puramente jurídicos de la decisión administrativa. No controlan ni pueden controlar los otros elementos, que no son jurídicos. Por eso, dice el art. 71.2 Ley Contencioso – Administrativo que los órganos jurisdiccionales no podrán determinar el contenido discrecional de los actos que anulen, salvo que sea una decisión manifiestamente desproporcionada que sea irrazonable, claramente desventajosa, desproporcionada, que se infrinjan límites, los jueces no pueden enjuiciar los aspectos administrativos. Sólo la Administración se supone que tiene su capacidad técnica que el juez no tiene, y no se puede meter porque afecta el contenido discrecional, no a la aplicación del derecho si ha habido una extralimitación de los límites, el juez anulará la decisión. Más allá de la anulación en el fondo sigue habiendo una potestad discrecional, el juez no puede hacer nada más, no puede resolver aspectos propiamente jurídicos. El juez llegará a las conclusiones de que sólo hay una única solución conforme a derecho, no hay discrecionalidad, no resolvería la Administración, el juez adopta la decisión en sustitución de la Administración, porque la discrecionalidad en la práctica en estos casos queda reducida a nada.

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LECCIÓN 10: LOS PRINCIPIOS GENERALES DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA II 4. EL PRINCIPIO DE AUTOTUTELA DE LA ADMINISTRACIÓN Hay un último principio constitucional que afecta al derecho administrativo, que es el principio de autotutela de la administración. En el art. 106.1 CE se establece que lo tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican. La Administración es un poder público, se somete al principio de legalidad y está sometida al control judicial en su actuación. Siempre que se aplica el Derecho Administrativo, las relaciones entre la Administración y los jueces son en parte distintas a las relaciones entre particulares y jueces en el derecho privado. En el derecho privado nadie puede tutelar sus derechos por sí mismo, necesita del auxilio judicial. En el Derecho Administrativo no sucede así. En el derecho privado la necesidad de que sea el juez el que tutela es lo que se llama Heterotutela. La Administración cuenta con un principio de autotutela. La Administración en conflicto con particulares no necesita ir al juez. Por eso dice la Ley 30/92 que los actos o resoluciones de las Administraciones Públicas producen efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que la Administración indique otra cosa. Para ejecutarla tampoco necesita acudir a sus propias fuerzas o a otros medios de ejecución forzosa. Esto es lo que se denomina autotutela, es decir, las decisiones que la Administración toma se presumen válidas y deben ejecutar y las Administraciones si no se cumplen ejecutar y las Administraciones si no se cumplen tienen potestades de ejecución forzosa. Cuando el particular no cumple las decisiones de la Administración, tampoco necesita ir al juez para ejecutar medidas de ejecución forzosa (autotutela ejecutiva). Tienen la misma fuerza vinculante que una resolución o sentencia. El particular está obligado a realizarla. La Administración tiene un poder muy importante que puede ejercitar contra determinadas personas. Este poder puede ser correctamente utilizado, de acuerdo con la ley, persiguiendo el interés general, y también puede utilizarse incorrectamente habiendo un abuso. Los particulares tienen garantías frente a esta eventual actuación ilícita de la Administración. - 69

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La garantía son los recursos: ante la Administración (recursos administrativos) y ante los Tribunales (recursos contencioso – administrativo). La Administración decide primero y el recurso se pone después, los Tribunales no ejercen un control de oficio sobre la Administración. Siempre intervienen a instancia de parte. Es, por tanto, una garantía a posteriori. La Administración por regla general, cuando decide puede ejecutar su decisión, aunque se interponga un recurso administrativo o judicial. La mera interposición del recurso no suspende la obligatoriedad, la ejecución no conlleva la paralización de la ejecución. Cuando hay una decisión administrativa, el particular puede interponer un recurso. Muchas veces antes de la vía judicial tendrá que realizar un recurso administrativo ante la propia Administración. Luego podrá interponer un recurso contencioso – administrativo. El proceso judicial, dura bastante tiempo, también el administrativo. El mero hecho de que se haya interpuesto el recurso, sea administrativo o judicial, no suspende la decisión, no paraliza la decisión administrativa. Pero tanto al interponer los recursos, el propio interesado puede solicitar de la Administración o del órgano judicial competente, que adopte una medida cautelar que puede consistir en la suspensión cautelar de la decisión administrativa. De forma que los actos de la Administración son ejecutivos, vinculan obligan a los destinatarios, pero cualquier interesado tiene la posibilidad de interponer un recurso a posteriori, y tb tiene la posibilidad de solicitar una medida cautelar. La tutela del interés general que corresponde a la Administración tiene una cierta prioridad sobre la defensa de los intereses puramente particulares. Esta cierta primacía del interés general y el principio de eficacia administrativa avalan la existencia, la procedencia de ese principio de autotutela. A ello tb se une una explicación histórica. En los sistemas de derecho administrativo continental, estaba el principio de separación de poderes no podían intervenir los jueces. Después se hizo un control a posteriori. En otros ordenamientos jurídicos, fundamentalmente anglosajones, esto no ocurre así, pero si el que recurre se equivoca, está incurriendo en delito. Pero las diferencias se han ido eliminando, tb en los anglosajones. El derecho a la tutela judicial efectiva se aplica tb al ámbito del Derecho Administrativo, por eso el principio de autotutela no significa y no puede significar que el particular conozca de un amparo. En el ámbito de nuestra legislación vigente, el principio de autotutela se encuentra recogido en la Ley 30/92 y en la Ley de Jurisdicción contencioso – administrativa. Los actos de las Administraciones Públicas sujetas a derecho administrativo se presumen válidos y producirán efectos desde la fecha que se den. Hay una presunción de legalidad, por tanto, obliga a los destinatarios a realizarla. Es una presunción que puede por recurso perderse. Los actos serán ejecutivos, es decir, conforme a lo dispuesto en esta ley, es decir, que deben ser ejecutados. Permite la ejecución forzosa según el art. 95 Ley 30/92, que dice que las Administraciones Públicas podrán proceder previo apercibimiento a la ejecución forzosa de los actos administrativos, salvo en los supuestos en que se suspenda la ejecución de acuerdo con la ley, o cuando la Constitución o la ley exijan la intervención de los Tribunales. La ejecución forzosa se hará respetando el principio de proporcionalidad. Los medios de ejecución forzosa, según el art. 96.1 Ley 30/92, son el apremio sobre el patrimonio, ejecución subsidiaria, multa coercitiva o conclusión sobre las personas, es decir, uso de la coacción administrativa que ejercen las fuerzas de seguridad ciudadana. - 70

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El interesado puede interponer recursos administrativos, art. 107 y Ss Ley 30/92 en los casos en que proceda. Cuando interpone un recurso administrativo, art. 129 Ley Jurisdicción Contencioso – administrativa, los interesados podrán solicitar en cualquier momento del proceso, cuantas medidas cautelares que aseguren la efectividad de la stc. La Administración tiene prerrogativa más que privilegio. Hay que conseguir un equilibrio entre las potestades administrativas y los intereses de particulares. El recurso administrativo tiene un plazo de un mes para interponerse, si es recurso judicial, son 2 meses, de lo contrario la decisión de la Administración es firme. Todos los recursos tardan en tramitarse y además cuestan dinero. La ventaja de la Administración no es equilibrada, pues los particulares tardan en decidirse y ante esto la Administración puede actuar. Se puede suspender por el recurso, aunque el mero hecho de recurrir no suspende. Aunque no siempre se decreta esa suspensión. La Administración, rara vez, suspende su actuación. El recurso judicial no suspende ¿? Hay ciertos límites, el legislador ha buscado garantías. En derecho privado cuando un tercero altera la situación de hecho sin título suficiente, el interesado (poseedor) tiene un instrumento procesal de defensa, el Interdicto y el juez ordena que queden las como estaban. En el Derecho Administrativo la ley prohíbe expresamente en el art. 101 Ley 30/92, poner interdictos contra la Administración. Sin embargo, esta regla tiene excepciones, pues quién actúe en nombre de la Administración o la propia Administración lo haga de forma ilegal, es decir, sin esa mínima apariencia de legalidad, sin título de legitimidad, la Administración incurre en vía de hecho (actuación sin apariencia mínima de legalidad). Para estos supuestos el art. 25 Ley de Expropiación forzosa permitió que los interesados pudieran interponer interdictos ante los Tribunales civiles. La Ley 29/1998 ha previsto recurso contencioso – administrativo denominado en vía de hecho, art. 30 Ley Contencioso – administrativa, aquí en este recurso la regla general según el art. 136 de la Jurisdicción contencioso – administrativa, el recurso suspende la medida administrativa, y que se adopte la medida cautelar. Existen dos tipos de actuaciones en que el recurso es automático o casi automático: -

Cuando la Administración impone una multa y se interpone recurso, sólo es ejecutiva cuando se ha resuelto el recurso administrativo, art. 138.3 Ley 30/92. si hay un posterior recurso es fácil que el juez suspenda hasta que no resuelve vía judicial o administrativa.

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En materia de Tribunales cuando la Administración exige un tributo o recargo, el interesado recurre avale el importe de una deuda tributaria, la suspensión de esa deuda tributaria es automática, según la Ley 1/1988, hasta que se resuelva el recurso.

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LECCIÓN 8: LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA V. LA ADMINISTRACIÓN INSTRUMENTAL 1. SIGNIFICADO Y ORIGEN La AP tiene otros entes que son creados por alguna administración territorial o son creados por la ley, pero dependen de alguna administración territorial. La LOFAGE cuando diseña la AGE dice que está formada por las Administraciones territoriales y los entes que dependan de estas. Así incluye a la Administración instrumental en la AGE. La Administración instrumental está compuesta por un número muy heterogéneo de entes que dependen de una administración territorial y se cran para que lleven a cabo alguna actividad o servicio propio de la administración de la que dependen ( art. 41 LOFAGE). Son entes que crean las administraciones territoriales para descentralizar sus funciones y, por tanto, son instrumentos de la Administración que los crea. Son técnicas organizativas distintas a las normales. Se caracterizan por su dependencia e instrumentalizad. Este fenómeno de la administración instrumental tiene una evolución histórica. Durante el siglo XIX se produce el siguiente fenómeno: creación de cajas especiales, los principios y reglas presupuestarias establecían una unidad de caja consistente en que todos los ingresos y gastos del estado debían hacerse en una caja única controlada por el estado. Los ministerios para evitar esto comenzaron a describir los fondos como recursos de organismos creados ad hoc, que eran las cajas especiales. Además se dotó a estas cajas de personalidad jurídica, de modo que creaban y administraban, al margen de las normas presupuestarias, fondos públicos de diversa procedencia. En el siglo XX se produce una enorme proliferación de estos entes, por diversas causas. Todos estos entes autónomos actuaban al margen del derecho, de modo que había un gran riesgo de corrupción y diferencias retributivas entre funcionarios. Para solucionar esto se crea la ley de Entidades Estatales Autónomas de 1958 que impuso la exigencia de una ley para crear organismos autónomos (esto frenó el proceso de proliferación). Pero, a la vez, estableció un esquema general de regulación y los tipos básicos de estas organizaciones estimulando así su creación. De modo que en lugar de disminuir la importancia del fenómeno, la subió. Para poner orden en la administración del estado se creó la LOFAGE, que permite la existencia de estos entes, pero lo sujeta al OJ.

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2. LOS ENTES PÚBLICOS DE GESTIÓN La LOFAGE crea do tipos de entes: organismos autónomos y entidades públicas empresariales. Ambos actúan con personalidad jurídica y con autonomía de gestión. Ejercen las potestades administrativas precisas para cumplir sus fines (ni más ni menos). La ley les impide ejercitar la potestad expropiatoria. Ambos se ajustan al principio de instrumentalizad (art. 44 LOFAGE). La distinción entre ambas es el grado de alejamiento del derecho administrativo general que es mayor en las entidades públicas empresariales. 

Organismos Autónomos

Capítulo II, Título III LOFAGE. En principio se pueden calificar como que son las personificaciones administrativas instrumentales a las que se confía la realización de funciones de intervención, promoción y prestación de servicios en régimen no empresarial y, por tanto, con sujeción al DA. Así lo califica la LOFAGE en su art. 45.1, cuando dice: “que se rigen por el DA y se les encomienda, en régimen de descentralización funcional y en ejecución de programas específicos de la actividad de un Ministerio la realización de actividades de fomento, prestacionales o de gestión de servicios públicos. Todo esto lo caracterizamos: 1) En cuanto al rasgo funcional, se limita su actividad a las propias de fomento y servicio público, pero que deben ser complementadas en un doble sentido: -

Aunque el precepto no mencione las actividades de policía (ejercicio de potestades de intervención sobre sujetos privados), estas se entienden implícitas en la enumeración que hace el precepto. Esto es pq hay organismos autónomos que desempeñan tales actividades, y tb pq justamente las potestades que entrañan el ejercicio de autoridad son las que deben someterse al DA (segundo rasgo característico de los organismos autónomos).

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Las actividades prestacionales o de servicio del art. 45 son aquellas que no pueden dar lugar a una contraprestación compensatoria de su coste por parte de los destinatarios; cuando tal contraprestación existe, nos hallamos ante una actividad reservada a las Entidades Públicas Empresariales (art. 53.1).

2) En cuanto al régimen jurídico, la prescripción según la cual los Organismos Autónomos actúan con sometimiento al DA tampoco puede entenderse de forma absoluta, en el sentido de excluir por principio que cualquier actividad de los mismos pueda someterse a derecho privado. El deber de sujetarse al DA se refiere estrictamente al desarrollo de las actividades finales que tiene confiadas, pero no a lo que podría llamarse su actividad medial o doméstica. Se deben citar 2 supuestos: -

El art. 47.1 admite que parte del personal de los organismos autónomos sea laboral, lo que supone que los organismos autónomos deben actuar con sometimiento al derecho del trabajo, no al administrativo. - 73

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El art. 49.1 prevé que la actividad contractual de los organismos autónomos se rija por las normas generales de la contratación de las AP, y por tanto, está admitiendo implícitamente que aquéllos puedan celebrar contratos privados.

Creación, modificación y extinción: la LOFAGE establece una reserva formal de ley para la creación de organismos autónomos, la cual habrá de efectuarse por ley ( art. 6.1) adicionalmente este mismo artículo establece dos requisitos: a) Requisito de contenido: la ley de creación debe indicar el tipo de organismo público que crea, sus fines generales, el ministerio de adscripción y, en su caso, los recursos económicos, así como las peculiaridades de su régimen de personal, de contratación, patrimonial, fiscal (art. 61.1.1º y 2º). b) Requisito formal: según el anteproyecto de ley de creación de organismos públicos, se debe presentar al Gobierno acompañado de una propuesta de estatutos y del plan inicial de actuación del organismo (art. 61.2). Las modificaciones de los organismos autónomos, requisitos: a) Sólo se exige una ley cuando la modificación suponga una alteración de los fines generales del organismo, del tipo de organismo público o de los fines generales del organismo, del tipo de organismo público o de las peculiaridades relativas a los recursos económicos, al régimen de personal, de contratación, patrimonial, fiscal (art. 63.1). b) En los restantes casos la modificación puede efectuarse por RD, a propuesta conjunta de los ministerios de administraciones públicas y de economía y hacienda y a iniciativa del ministerio o ministerios de adscripción (art. 63.2); si la modificación afecta sólo a la organización del organismo, basta que la iniciativa para el ministerio de AP (art. 63.3). c) Cuando la modificación tenga lugar mediante refundición con otro organismo, el ministerio que acompañe la iniciativa deberá acompañar el plan de actuación del organismo con el contenido antes examinado (art. 63.4). Extinción de los organismos autónomos, está sujeta a un doble requisito: a) Formalmente, la extinción debe producirse generalmente por ley, pero puede tb llevarse a cabo mediante RD o bien pq haya transcurrido el tiempo de existencia del organismo establecido en la ley de creación, bien cuando la totalidad de sus fines y objetivos sean asumidos por una Administración territorial (la propia administración estatal o una CA) o bien pq sus fines hayan sido totalmente cumplidos (art. 64.1). b) Materialmente, la norma que extinga el organismo debe fijar las bases para su efectiva liquidación, estableciendo las medidas aplicables al personal del organismo y la integración en el patrimonio del estado de los bienes y derechos que, en su caso resulten sobrantes (art. 64.2). Régimen Jurídico - 74

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Dependencia e instrumentalizad. Pese a su denominación, el grado de autonomía del que formalmente gozan estas entidades es bastante limitado, su carácter instrumental determina un nivel de dependencia muy intensa respecto del ministerio al que están adscritos. La LOFAGE se preocupa de recalcar esta situación de dependencia en el art. 43.2 “los organismos autónomos dependen de un ministerio al que corresponde la dirección estratégica, la evaluación y el control de los resultados de su actividad”, la instrumentalización se recoge en el art. 44.1 “los organismos públicos (tb las entidades públicas empresariales) se ajustarán al principio de instrumentalización respecto de los fines y objetivos que tengan específicamente asignados”. Estas declaraciones generales se concretan en los restantes aspectos del régimen jurídico.

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LECCIÓN 11: LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS I 1. CONCEPTO DE ACTO ADMINISTRATIVO Es una declaración de voluntad, juicio o conocimiento de la AP, que está sujeta al DA (ej.: licencia para construir un chalet, una sanción administrativa por aparcar en doble fila, un dictamen del Consejo de Estado sobre si la M – 30 precisa EIA). Hay que distinguirlos del Reglamento mediante el criterio de la innovación y del agotamiento. El acto administrativo es aplicación de las reglas existentes a un hecho concreto, con su aplicación se agota su eficacia, el Reglamento perdura en el tiempo, susceptible de aplicación en sucesivas ocasiones y a todos los ciudadanos, (ej.: supuestos discutibles son convocatoria de oposiciones, que es un acto administrativo). 2. DISTINCIÓN ENTRE ACTO ADMINISTRATIVO Y ACTO POLÍTICO O DE GOBIERNO Un sector de la doctrina considera que “acto político” debe entenderse en un sentido muy restrictivo (Blanca Lozano, etc.), para ellos el “acto político” sólo puede ser el que procede del Gobierno o de los Consejos de Gobierno Autonómicos y entienden que hace referencia únicamente a aquellos actos que se dictan en determinadas materias que prácticamente ellos restringen a las relaciones del Gobierno con otros poderes constitucionales, por ejemplo el Parlamento, y a las relaciones internacionales. Para otros autores de la doctrina el concepto de “acto político” es un concepto más amplio que se refiere a aquellas decisiones de naturaleza eminentemente política y no administrativa. Este sector se divide en otras tendencias, quienes consideran que “acto político” es el que procede del gobierno en más materias y decisiones. Otra tendencia considera que hay actos políticos provenientes de otros órganos distintos al gobierno. No obstante, atendiendo al art. 97 CE, hay que entender que acto político es el que procede del Gobierno, tanto del estado como de las CCAA, y dictado en el ejercicio de la función de dirección política que corresponde a estos órganos. La importancia de esta distinción se deriva de los efectos de control judicial a tenor del art. 2 Ley de Jurisdicción Contencioso – Administrativa. Se parte de la exención histórica de control judicial, pero sí político a través del Parlamento, esto conlleva la posibilidad de que se dé un conflicto con principios y derechos constitucionales del art. 24 CE, en concreto el derecho a una tutela judicial efectiva contra los órganos administrativos, porque le sirve de poco el control parlamentario. Teniendo en cuenta el principio de legalidad, todos los poderes están sometidos a la ley, el Gobierno tb. Sin embargo, es necesario un control de legalidad y serán los tribunales quienes aseguren este control. Y el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos que se aplica a todos los poderes públicos. Estos principios se han abducido desde el 78 para conseguir un poder judicial los actos administrativos. Los Tribunales con la legislación del 56 consideran que se puede controlar perfectamente la competencia y los aspectos reglados de la actividad. Con la Ley de 1998 se introdujo el art. 2 a) Ley de Jurisdicción Contencioso – Administrativa, donde se establece que es competencia del orden jurisdiccional contencioso – administrativo conocer - 76 -

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de los actos políticos que emanan del Gobierno como Consejos de Gobierno autonómico respecto de la protección jurisdiccional de DF, de control de los elementos reglados y de la determinación de las indemnizaciones que fueran procedentes. Se entiende que afectan a los actos de naturaleza política, no administrativos. El Acto Administrativo goza de Ejecutividad y Ejecutoriedad. Los actos ejecutivos se presumen válidos y producen efectos desde que se dictan, quedando obligado el destinatario a su cumplimiento, sin necesidad de que la Administración acude a un juicio declarativo (autotutela declarativa). Y actos ejecutorios, en caso de incumplimiento la Administración dispone de medios de ejecución forzosa para hacer efectivo el cumplimiento (autotutela ejecutiva). Los medios son: apremio (procede cuando el particular tiene la obligación de satisfacer a la Administración una cantidad líquida); ejecución subsidiaria (útil para supuestos en que la cantidad no es dineraria, consiste en hacer algo, por ejemplo cuando existe la obligación de demoler un edificio, la Administración sustituye ella misma, y ejecuta el acto, pero a costa del obligado, es decir, los costes pasan al obligado); multa coercitiva (no tiene carácter sancionador, persigue la persuasión del cumplimiento de otro acto); compulsión sobre las personas (consiste en utilizar una fuerza directa sobre la persona), art. 96 – 100 Ley 30/92 3. ELEMENTOS FORMALES

DEL

ACTO

ADMINISTRATIVO:

SUBJETIVOS,

OBJETIVOS

Y

Para ser válido tiene que reunir unos requisitos: subjetivos, objetivos y formales. Requisitos Subjetivos, los que ha de reunir el sujeto que dicta el acto. Ese sujeto, es obvio, que tiene que gozar de competencias, tanto desde la perspectiva material, como temporal y espacial. Es muy importante que el titular del órgano no esté incurso en causas de abstención y recusación, las causas garantizan la objetividad e imparcialidad, art. 28 Ley 30/92. Requisitos Objetivos son, el presupuesto de hecho del acto, fin, causa, motivos, voluntad no viciada y contenido. -

Presupuesto de Hecho del Acto: hacen referencia a la situación fáctica, hechos concretos que dan lugar a dictar el acto y que tienen que ser acordes con el supuesto de hecho de la norma de la que es aplicación el acto

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Fin: todo acto administrativo responde a la necesidad de satisfacer un determinado de interés público. Y los actos administrativos son válidos si responden a ese fin público previsto en la norma. A veces la norma no especifica el fin, pero se deduce del contenido (desviación de poder: fin de interés particular; y si se destina a un fin distinto al que aparece en la norma).

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Causa: existencia de una relación de adecuación entre el contenido del acto y el fin que este tiene previsto en el OJ (ej.: expropiación forzosa).

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Motivos: razones justificativas de la decisión administrativa. Pueden ser aspectos tanto fácticos como jurídicos o de estricta oportunidad administrativa (principio de interdicción de la arbitrariedad). - 77

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Voluntad no viciada: la declaración de voluntad no tenga vicios, dictar con dolo o intimidación. En los supuestos en que se produce el dolo o la intimidación provocan anulabilidad.

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Contenido: acorde con lo previsto en el OJ. Suele distinguirse un contenido natural y un contenido accidental. El contenido natural o esencial es el que necesariamente tiene que incluir el acto. El contenido accidental o eventual es el que puede aparecer o no, como es el caso de las condiciones, términos. En el ámbito civil o privado rige el principio de la libre disposición, en los actos administrativos no hay libertad absoluta porque tienen el contenido esencial que no se puede destruir incluyendo elementos accidentales (insostenibles). En ocasiones la Administración puede incluir elementos accidentales que son muy convenientes, en materias de licencias, autorizaciones, concesiones, es muy frecuente la introducción de elementos accidentales como condiciones y términos. Y puede ser muy conveniente para el propio administrado (avale el principio de proporcionalidad).

Requisitos Formales, se trata del procedimiento. Todo acto administrativo tiene que ir precedido de un procedimiento administrativo, el procedimiento es, por tanto, un cauce compuesto por una serie de trámites, actuaciones que han de realizarse necesariamente y con carácter previo a la emanación de la declaración de voluntad. Los cauces dependen del acto administrativo, finalidades del procedimiento administrativo: 1) Sirven para que la Administración recabe toda la información relevante a los efectos de adoptar una resolución aceptada y conforme a la legalidad. 2) Permitir que los interesados puedan defender sus derechos o sus intereses legítimos en el procedimiento administrativo. En otras ocasiones es un cauce de participación de la ciudadanía en la adopción de resoluciones administrativas. -

Forma: art. 55 Ley 30/92, donde se prevé que los actos administrativos adopten la forma escrita. En ocasiones se acude a la forma verbal, pero en estos casos posteriormente tiene lugar una constancia escrita del acto. En órganos colegiados donde se adopte la resolución de modo verbal, al final hay una posterior constancia escrita.

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Motivación: elemento formal, es una parte del acto administrativo en la que se expresan las razones que han llevado a la adopción de la resolución. La motivación no tiene pq ser muy extensa y así lo establece el art. 54 Ley 30/92 (un acto sin motivos es un defecto de fondo, supone una ilegalidad, sería un acto anulable; si carece de motivación o defecto de forma provoca anulabilidad o irregularidad no invalidante). No todos los actos requieren motivación, sólo los supuestos del art. 54 Ley 30/92: los actos limitativos de los derechos e intereses legítimos; todos los que se separan de un administrativo tiene que llevar motivación; actos discrecionales de la administración. - 78

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4. CLASES DE ACTOS ADMINISTRATIVOS Por su posición en el procedimiento: trámite y definitivos -

Actos de trámite o de tipo instrumental: para preparar la resolución final, tienen lugar a lo largo del período desde el inicio. Estos no son en principio recurribles por separado.

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Acto Resolutorio: denegación, acto definitivo que pone fin al procedimiento, son actos recurribles, art. 107 Ley 30/92.

Hay excepciones los actos de trámite sí son recurribles cuando directa o indirectamente deciden el fondo del asunto, impiden la continuación del procedimiento cuando producen indefensión o cuando pueden ocasionar daños irreparables en los intereses de los interesados. Por sus efectos: favorables y de gravamen -

Actos favorables: amplían la esfera jurídica del administrado (ej.: adjudicación de una beca).

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Actos de gravamen: efectos restrictivos para la esfera jurídica o patrimonial del administrado (ej.: multa).

Tienen un régimen jurídico diferente, los actos de gravamen tiene que venir motivado. Sin embargo, los favorables no tienen porque contar con una motivación. Excepciones: que la legislación específica establezca obligación de motivación (ej.: otorgamiento de licencia). Existe la posibilidad de revocación, es decir, eliminación de actos por parte de la AP. En los actos de gravamen, la AP puede revocarlos sin limitación de tiempo de una forma más amplia. En los actos favorables las posibilidades de revocación están bastante limitadas, de hecho sólo los actos nulos de pleno derecho podrán ser revocadas por la administración, los anulables no. Por su impugnabilidad: actos que ponen o no fin a la vía administrativa; actos firmes o consentidos o no firmes; actos confirmatorios -

Actos que ponen fin a la vía administrativa y los que no: los que ponen fin son aquellos que expresan la decisión final de la organización administrativa. Los que no ponen fin no expresan esa voluntad final (ej.: resolución adoptadas por órganos que no tienen superior jerárquico), art. 109 Ley 32/92. Su importancia radica en su impugnabilidad, si el acto pone fin a la vía administrativa, significa que contra el mismo se puede acudir a la vía de la jurisdicción contencioso – administrativa; si no pone fin a la vía administrativa es que todavía hay recursos que hay que agotar.

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Actos Firmes o Consentidos: cuando el afectado ha dejado transcurrir el plazo existente para su impugnación.

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Actos Confirmatorios: son aquellos que reproducen el contenido de otro anterior que devino en firme. Tampoco es recurrible, ni el firme, ni el confirmatorio.

Por el destinatario: actos singulares y actos generales Los Actos Singulares tienen un destinatario concreto, mientras que el General tiene un destinatario indeterminado. El acto singular con destinatario tiene que estar debidamente notificado, tiene que existir una notificación personal. En el general la notificación se sustituye por la publicación. Por la forma en que se producen: actos expresos y actos presuntos -

Actos Expresos: tienen resolución expresa (silencio positivo o negativo), los plazos para recurrir son más breves que en los presuntos.

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Actos Presuntos: se puede recurrir porque ya hay un acto.

Por la relación con la ley: actos reglados y actos discrecionales -

Acto Reglado: viene determinado por la propia norma (ej.: licencia urbanística).

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Acto Discrecional: no reglado en la ley, porque la norma atribuye a la Administración un margen de decisión para la mejor satisfacción de los intereses generales (ej.: concesiones para poner kioscos en la vía pública).

Es diferente, en cuanto a la motivación y las posibilidades de control judicial un acto reglado de un acto discrecional. En un acto reglado es pleno el control y sencillo de realizar. Sin embargo, si es discrecional el control no es pleno, hay que acudir al principio de interdicción de la arbitrariedad, principios generales del derecho, etc. 5. SILENCIO ADMINISTRATIVO Y ACTOS PRESUNTOS: EL PLAZO MÁXIMO PARA DICTAR RESOLUCIÓN Y SU RÉGIMEN JURÍDICO El punto de partida de la nueva regulación es doble: establece la obligación genérica de dicta resolución en todos los procedimientos que la Administración tramite; y, de otro, impone un plazo máximo para dictar dicha resolución, así como unas reglas para su cómputo y para su modulación. a) El plazo máximo en el que debe dictarse y notificarse la resolución que ponga fin al procedimiento será: el que fije en cada caso la norma que regule específicamente le procedimiento, de acuerdo con el grado de complejidad del mismo; este plazo no podrá ser superior a 6 meses, salvo disposición en contrario de una norma con rango de ley o norma comunitaria europea; y, para el caso de que ninguna norma establezca para un procedimiento el plazo máximo, este será de 3 meses. Es básica la precisión de que lo que ha de acaecer dentro del plazo legal es no sólo la emisión de la resolución, sino tb su notificación al interesado; sin embargo, en previsión de que la notificación no pueda realizarse, el art. 58.4 LRJAP establece que se entenderá - 80

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cumplida la obligación de notificar en plazo cuando la misma se haya intentado, y tal intento quede debidamente acreditado, así como cuando la notificación se haya analizado y contenga el texto íntegro de la resolución. b) Cuestión fundamental es la relativa a la forma de computar dichos plazos, regulado en el art. 42.3: -

En los procedimientos que se inicien de oficio, dichos plazos se computarán a partir de la ficha del acuerdo de iniciación del procedimiento.

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En los iniciados a solicitud del interesado, desde la fecha en que la solicitud haya tenido entrada en el registro del órgano competente para la tramitación del procedimiento; en el ámbito de la Administración General del Estado, este registro será cualquiera de los que existan en el Ministerio competente para iniciar la tramitación de la solicitud.

c) El cómputo del plazo máximo de resolución puede suspenderse cuando concurran las siguientes circunstancias, que la ley enumera en el art. 42.5: -

Cuando la solicitud formulado por el interesado contenga deficiencias que haya que subsanar o sea necesaria la aportación por el mismo de documentos u otros elementos de juicio necesarios

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Cuando el tema objeto del procedimiento deba someterse pronunciamiento de un órgano de las Comunidades Europeas.

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Cuando para la resolución del procedimiento deban solicitarse a órganos de la misma o distinta Administración informes que sean “preceptivos y determinantes” del contenido de la resolución.

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Cuando deban realizarse pruebas técnicas o análisis contradictorios o dirimentes propuestos por los interesados.

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Y cuando se inicien negociaciones en orden a la conclusión de un pacto o convenio tendente a la terminación convencional del procedimiento.

a

un

d) Pero el plazo máximo de resolución no sólo puede ser suspendido en su transcurso, sino también ampliado, art. 42.6. Dicha posibilidad se condiciona a la existencia de congestión en la que le número de solicitudes formuladas impida razonablemente el cumplimento del plazo máximo de resolución previsto para el tipo de expedientes de que se trate. 6. EL SILENCIO INTERESADO

EN

LOS

PROCEDIMIENTOS

INICIADOS A INSTANCIA DEL

a) El sentido del silencio: como norma general, si la administración no dictara y notificara al acto dentro del plazo máximo establecido para resolver, el silencio posee efectos positivos o estimatorios de las pretensiones del interesado; por excepción, el silencio tendrá efectos negativos o desestimatorios en una serie de supuestos que se enumeran específicamente. - 81

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b) La naturaleza del silencio: el art. 43 LRJAP contiene tb dos importantes precisiones hacer del alcance y naturaleza que poseen los dos sentidos posibles del silencio: en cuanto al silencio positivo se precisa que tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento; el silencio se configura como un verdadero acto declarativo de derechos, cuya revocación sólo podrá efectuarse, si así se desea, por el procedimiento de revisión de oficio. La naturaleza del silencio negativo o desetimatorio es completamente diversa como dice el 43.3, tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso – administrativo que resulte procedente. 7. EL SILENCIO EN LOS PROCEDIMIENTOS INICIADOS DE OFICIO En su redacción original, la LRJAP regulaba de modo muy fragmentario los efectos de la ausencia de resolución en plazo en los procedimientos iniciados de oficio. En su versión vigente, sin embargo, el tema ha recibido un tratamiento bastante más completo y sistemático, distinguiendo dos hipótesis: -

De una parte, los procedimientos de los que pudiera derivarse la constitución o, en su caso, el reconocimiento de derechos u otras situaciones jurídicas favorables para los interesados que hubieren comparecido en los mismos: en este caso, el silencio posee sentido negativo o desetimatorio (art. 44 LRJAP); hay que suponer que este efecto posee la misma naturaleza y efectos que vimos el caso de los procedimientos iniciados a instancia del interesado.

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Y, de otra, los procedimientos sancionadores o, en general, “de intervención que sean susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen” a los interesados (art. 44.2): en este segundo caso, el efecto que tiene lugar no es el silencio, sino la caducidad automática y archivo del expediente; salvo, cuando el procedimiento se hubiera paralizado por causa imputable al interesado, en cuyo caso se interrumpirá el cómputo del plazo para resolver y notificar la resolución.

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LECCIÓN 12: LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS II 2. EFICACIA, EJECUTIVIDAD Y EJECUTORIEDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS (BUSCAR EN EL MANUAL) 3. LA EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS: EFICACIA INMEDIATA La eficacia del acto administrativo es la regla general, desde que se dicta, el acto administrativo es eficaz, aunque publicará efectos desde que se publica, no desde que se dicta. Existen excepciones a la regla general: -

Sometimiento a plazo o condición.

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Eficacia supeditada a notificación, publicación o aprobación de órgano superior. Los actos no comienzan hasta que no tiene lugar la notificación, publicación y aprobación.

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Acto sancionador: producen efectos cuando son firmes en vía administrativa. Las sanciones no producen efectos desde que se dictan, sino desde que son firmes en vía administrativa.

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Supuestos en los que cabe la aplicación retroactiva (art. 57.3 Ley 30/92), de acuerdo con la ley la retroactividad puede producirse en 2 casos: actos dictados en sustitución de otros anulados (ej.: se otorga una pensión a quien no reúne los requisitos para percibirla, ello da lugar a una revisión y una anulación que provoca un acto en el que se reclama las cantidades indebidamente percibidas) y cuando produzcan efectos favorables si los supuestos de hecho necesarios existieran con anterioridad (ej.: el caso anterior, pero que la persona que reúne los requisitos para percibirla, no la ha percibido, siendo favorables esas cantidades). En el primer caso, puede resultar conflictivo esa retroactividad, hay una serie de principios que pueden impedir la retroactividad del acto: principio de buena fe, principio de confianza legítima; la equidad y el lapso de tiempo que ha transcurrido.

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Suspensión de efectos como medida cautelar (art. 104 y 111 Ley 30/92). El hecho de que se imponga un recurso, por regla general, no lleva aparejada la suspensión de efectos del acto administrativo. Esta regla tiene excepciones, pq en ocasiones se impugna un acto y no se suspenden los efectos, se puede consolidar dando lugar a situaciones irreversibles que determinan en la práctica que la impugnación quede sin efecto, si ha sido favorable. En estos casos la suspensión es una medida cautelar, art. 104 (Revisión de oficio) y art. 111 (Recursos) Ley 30/92. Un ejemplo es el art. 111.2 a) y b) Ley 30/92: “No obstante lo dispuesto en el apartado anterior, el órgano a quien competa resolver el recurso, previa ponderación, suficientemente razonada, entre el perjuicio que causaría al interés público o a terceros la suspensión y el perjuicio que se causa al recurrente como - 83 -

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consecuencia de la eficacia inmediata del acto recurrido, podrá suspender, de oficio o a solicitud del recurrente, la ejecución del acto impugnado cuando concurra alguna de las siguientes circunstancias: a) Que la ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación. b) Que la impugnación se fundamente en alguna de las causas de nulidad de pleno derecho previstas en el art. 62.1 de esta ley. 4. LA NOTIFICACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS: CONTENIDO, PRÁCTICA DE LA NOTIFICACIÓN La Notificación es una comunicación formal del acto a su destinatario y es un elemento del que depende la eficacia del acto. Objeto El objeto de las Notificaciones son los actos administrativos, art. 57, 58 y 59 Ley 30/92. En el art. 58.1: “Se notificarán a los interesados las resoluciones y actos administrativos que afecten a sus derechos e intereses, en los términos previstos en el artículo siguiente”, por tanto, los actos resolutorios es lógico que se deban comunicar a los destinatarios que hayan participado, y tb los actos administrativos que afecten a derechos e intereses. Sujetos Ya nos lo dice el 58.1, aquellas personas que puedan ver afectados sus derechos e intereses que hayan participado en el proceso administrativo (art. 31 Ley 30/92 LEER), ellos directamente o a través de representación. Contenido El art. 58.2: “Toda notificación deberá ser cursada dentro del plazo de 10 días a partir de la fecha en que el acto haya sido dictado, y deberá contener el texto íntegro de la resolución, con indicación de si es o no definitivo en la vía administrativa, la expresión de los recursos que procedan, órgano ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar, en su caso, cualquier otro que estimen procedente”, establece su contenido específico: texto íntegro de la resolución o acto administrativo; debe constar si el acto pone fin o no a la vía administrativa, recursos que cabe contener y órganos donde presentar esos recursos y plazo para interponerlos. Si la Notificación no tuviera este contenido sería defectuosa y no produciría efectos y tampoco comienza la eficacia del acto. La ley establece una excepción, aunque la Notificación sea defectuosa, si el interesado realiza alguna actuación que implica el conocimiento del contenido del acto o si el administrado interpone el recurso proceden, se entiende que a partir de ese momento la notificación ha producido efectos y tiene lugar la eficacia del acto.

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Práctica de la Notificación Art. 58.2, toda Notificación deberá ser cursada en un plazo de 10 días ¿? Forma Cualquier medio, siempre que ese medio permita tener constancia de la recepción de la Notificación (correo ordinario, notificación telemática, etc.). Lugar Habitualmente se hacen en el domicilio personal de los interesados, aunque la Administración puede acudir a otros lugares, siempre que sean adecuados, por ejemplo el lugar de trabajo. Persona a la que puede entregarse la Notificación, si remiten la Notificación al domicilio, puede que el interesado no se encuentre, por lo que es lícito que lo recoja quien se encuentre en el domicilio y siempre que quede constancia de que se ha entregado y a quien se le ha entregado. Si se produce una imposibilidad de Notificación, es decir, si no hay nadie que pueda hacerse cargo, la Administración tiene la obligación de 3 días después y en un horario distinto, de realizar un segundo intento. Si en el segundo intento, la Administración no lo consigue, no tiene la obligación de repetir un tercero, ya se acude a la Notificación mediante edictos en el tablón del Ayuntamiento al que corresponda el interesado, tb tiene que publicarlo en el Boletín Oficial correspondiente que dependerá del acto (estado, CCAA o provincia). Art. 59.5, en el supuesto de rechazo, las Notificaciones rechazadas o rehusadas por el interesado o la persona que deba recogerlo, se entienden como si se hubiera realizado la entrega y continua el procedimiento. 5. LA PUBLICACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS: SUPUESTOS 6. LA EJECUCIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS: CONCEPTO Y PRINCIPIOS GENERALES 7. MEDIOS DE EJECUCIÓN FORZOSA: APREMIO, EJECUCIÓN SUBSIDIARIA, MULTA COERCITIVA Y COMPULSIÓN SOBRE LAS PERSONAS

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LECCIÓN 13: LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS III 2. LA INVALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATIVO: NULIDAD DE PLENO DERECHO, ANULABILIDAD E IRREGULARIDADES NO INVALIDANTES Teoría de la invalidez de actos jurídicos: -

Nulidad radical o de pleno derecho, invalidez insubsanable e imprescriptible, ineficacia inmediata, es la regla general

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Nulidad relativa o anulabilidad, subsanable y prescriptible.

Los actos administrativos pueden verse afectados por vicios o irregularidades más o menos graves, por tanto las consecuencias jurídicas tb son más o menos graves: nulidad, anulabilidad e irregularidades. Hay ciertas singularidades de la teoría de la invalidez de los actos administrativos: -

Principio favor acti: la regla general es la anulabilidad, la mayoría de los vicios no provocan la nulidad. La nulidad de pleno derecho se reserva para supuestos especialmente graves y tasados. Hay vicios que no van a afectar a la validez, serán irregularidades no invalidantes.

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Principio de Conservación: se trata, mediante la incomunicación de la invalidez y conversión de unos actos en otros

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Modulación de la nulidad de pleno derecho, y ello como consecuencia de la autotutela declarativa y ejecutiva de la Administración.

La Administración puede revisar sin límite de tiempo un acto nulo de pleno derecho y los particulares pueden instar a la Administración la revisión de oficio de un acto nulo y esta revisión de oficio es el único resquicio de nulidad de pleno derecho. Cualquier vicio de ilegalidad, salvo que sea una irregularidad no invalidante o que ¿? MIRAR MANUAL Los supuestos de nulidad están restringidos a los vicios más graves y está establecido en la ley, son supuestos tasados. Los supuestos más importantes de nulidad están en el art. 62 LRJAP que es un supuesto abierto: -

Actos que lesionan los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional (art. 14 – 31 CE). Los dictados por órganos manifiestamente incompetentes por razón de la materia o del territorio. Los que tengan un contenido imposible (imposibilidad técnica). Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de esta. Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados. - 86 -

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Los actos expresos o presuntos contrarios al OJ por los que se adquieren facultades o derechos cuando carezca de los requisitos esenciales para su adquisición. Cualquiera otro que se establezca expresamente en una disposición de rango legal.

Todos los demás vicios provocan una anulabilidad o irregularidad no invalidante. Las irregularidades no invalidantes se presentan cuando hay defectos de forma que no impiden al acto cumplir su fin o que no generan indefensión y tb actuaciones de la Administración fuera de los plazos previstos para su realización (art. 62.1 e) Ley 30/92, supuesto de nulidad de pleno siendo un defecto de forma. Por tanto, no todos los defectos de forma son simples irregularidades no invalidantes). 3. EL PRINCIPIO DE CONSERVACIÓN INCOMUNICACIÓN, CONVERSIÓN

DE

LOS

ACTOS:

CONVALIDACIÓN,

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Principio de Convalidación: los actos anulables pueden convalidarse mediante la subsanación de defectos (art. 67 Ley 30/92).

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Principio de Incomunicación: art. 64 Ley 30/92: a) La nulidad o anulabilidad de un acto no implicará a la de los actos sucesivos en el procedimiento que sean independientes b) La nulidad o anulabilidad de una parte del acto no implica la de las restantes partes del mismo que seanindpendientes

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Principio de Conservación de actos y trámites: art. 66 Ley 30/92: el órgano que declare la nulidad o anule las actuaciones dispondrá siempre la conservación de aquellos actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse cometido la infracción.

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Principio de Conversión de actos nulos y anulabes: si contienen los elementos constitutivos de otros distintos que pueden producir los efectos de este.

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LECCIÓN 14: EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO 1. CONCEPTO Y FUNCIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO La formación de la voluntad de la Administración exige seguir una serie de trámites, un cauce formal: el Procedimiento Administrativo (PA). Este tiene una doble finalidad: por un lado, lograr una actuación administrativa lo más acertada y eficaz posible; y por otro, ofrecer garantías y posibilidades de defensa de sus derechos e intereses a los ciudadanos que pueden verse afectadas. 2. REGULACIÓN ACTUAL Y ÁMBITO DE APLICACIÓN El Procedimiento Administrativo está regulado en nuestro OJ en la Ley 30/92, pero hay que tener en cuenta que esta ley no establece la regulación del PA, pero hay unos artículos dedicados al Procedimiento que establecen las reglas y trámites de carácter básico del PA. La Ley 30/92 no regula un único procedimiento porque los trámites necesarios para cada supuesto son distintos en función del contenido de la resolución, por lo que hay una pluralidad de procedimientos administrativos, habrá que estar a las regulaciones específicas. La Ley 30/92 tiene una función supletoria muy importante respecto de la regulación específica. Es decir, en caso de que haya una laguna se acude a la Ley 30/92. 3. CLASES DE PROCEDIMIENTOS (MIRAR MANUAL) 4. PRINCIPIOS GENERALES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO -

Principio de Contradicción: el procedimiento tiene carácter contradictorio. Todos los sujetos interesados tienen que poder hacer prevalecer sus intereses o derechos en el seno del procedimiento y tienen que existir los cauces e instrumentos necesarios en todo procedimiento. Por ello, los interesados pueden hacer alegaciones cuando lo estime oportuno; tb puede solicitar pruebas que estime pertinentes; derecho a un trámite de audiencia; y tb derechos de carácter secundario como conocer el estado de tramitación del proceso; derecho a obtener una copia de los documentos; derecho a ver el expediente. El carácter contradictorio significa que cuando haya procedimiento con varias posiciones, son procedimientos triangulares, exigen que la Administración asegure que las 2 partes se encuentran en una posición de igualdad en la defensa de sus intereses y derechos.

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Principio de Economía Procesal: toda actividad administrativa debe realizarse con eficacia, celeridad y economía. Además hay muchas previsiones concretas en el art. 75 Ley 30/92: “1. Se acordarán en un solo acto todos los trámites que, - 88 -

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por su naturaleza, admitan una impulsión simultánea y no sea obligado su cumplimiento sucesivo; 2. Al solicitar los trámites que deban ser cumplidos por otros órganos, deberá consignarse en la comunicación cursada el plazo legal establecido al efecto”. Se pueden tramitar varios expedientes en un acto; principio de intransmisibilidad. -

Principio in dubio pro actione: implica que siempre que haya una interpretación compleja, de forma que quepan 2 interpretaciones siempre se optará por la interpretación más favorable a la garantía de los intereses y derechos de los afectados

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Principio de Oficialidad: el PA se impulsa de oficio por la propia Administración den todos sus trámites. La Administración tiene que realizar todos los trámites que sean adecuados para la adopción de la resolución final.

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Principio de Legitimación: para que un particular pueda participar en un PA es necesario que tenga el concepto de interesado que sea titular de derechos o intereses legítimos que puedan ser afectados por la resolución final. Hay excepciones importantes, concretamente hay supuestos en los que nuestra legislación reconoce la denominada Acción Pública, de forma que en estos campos no se exige para la participación en el procedimiento la titularidad de derechos e intereses legítimos.

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Principio de Imparcialidad: exige que la Administración actúe con objetividad y teniendo presente exclusivamente la satisfacción de intereses generales, uno de ellos son las causas de abstención y recusación, art. 28 y 29 Ley 30/92.

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Principio de Transparencia: estrechamente relacionado con el principio de democracia. Consiste en la posibilidad de que los ciudadanos accedan a los archivos y registros administrativos. Es un derecho enunciado en el art. 105 b) CE, se ha desarrollado en el art. 37 Ley 30/92 (LEER), existen restricciones al derecho de acceso, y se encuentra en su regulación específica.

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Principio de Gratuidad: el PA debe tener un carácter gratuito, esto no significa que en ciertas ocasiones algunos servicios o actividades de la Administración no estén sujetos a tasas y precios públicos.

5. LOS INTERESADOS EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO: CONCEPTO, DERECHOS Y DEBERES Los sujetos del PA son: la Administración como órgano competente y los particulares o interesados (concepto técnico – jurídico que dice que los interesados son aquellos regulados en el art. 31 LRJAP), hay que distinguir: -

Interesados de primer grado: pueden ver afectados sus derechos por la resolución que se adopte en el procedimiento. Son interesados per sé, la Administración tiene que notificarles las actuaciones.

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Interesados de segundo grado: titulares de intereses legítimos, individuales o colectivos que promuevan el procedimiento o se personen en el mismo.

Los interesados tienen unos derechos en el art. 35 LRJAP. Hay interesados que no son personas físicas, art. 31.2 Ley 30/92, que dice que las asociaciones y organizaciones representativas de intereses económicos y sociales, serán titulares de intereses legítimos colectivos en los términos que la ley reconozca (ej.: organización del consumidor y el usuario). 6. FASES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO: A) INICIACIÓN: FORMAS Y EFECTOS, B) INSTRUCCIÓN: PRINCIPIOS GENERALS Y ACTOS DE INSTRUCCIÓN (ALEGACIONES, INFORMES, PRUEBA, TRÁMITE DE AUDIENCIA, INFORMACIÓN PÚBLICA), C) TERMINACIÓN: TERMINACIÓN POR DECISIÓN EXPRESA DE LOS SUJETOS; TERMINACIÓN POR SILENCIO; TERMINACIÓN POR INACTIVIDAD; TERMINACIÓN CONVENCIONAL A) FASE DE INICIACIÓN Se trata de poner en marcha el PA. Esa iniciación puede iniciarse de dos formas distintas: por el propio órgano competente, es decir, De Oficio; o puede iniciarse por cualquier ciudadano, esto es, iniciado A Instancia de Parte. En las regulaciones específicas se encuentra como se inicia cada procedimiento, y siempre hay una relación lógica entre el objeto del procedimiento y la forma de iniciación (ej.: el procedimiento sancionador se inicia de oficio, lógicamente; mientras que una licencia urbanística se iniciará a instancia de parte. Hay determinados supuestos discutibles como el otorgamiento de una beca o subvenciones, que generalmente se inician a instancia de parte). La iniciación De Oficio parte del acuerdo de iniciación del órgano competente para resolver el procedimiento. El acuerdo de iniciación puede venir motivado por denuncia previa de un particular o por la orden de un superior jerárquico o por otros órganos administrativos. Sin embargo, la iniciación A Instancia de Parte se produce mediante la presentación de una instancia o solicitud del particular (ej.: instancia para una licencia urbanística). Características de una solicitud que se presenta ante la AP, tiene que reunir los requisitos del art. 70 LRJAP: 1) Órgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige, 70.1 e) (generalmente se escribe en mayúsculas y con negrita). 2) Nombre y apellidos del interesado y, en su caso, de la persona que lo representa, así como la identificación del medio preferente o del lugar que se señale a efectos de notificaciones, 70.1 a) (con D.N.I.). 3) Hechos, razones y petición en que se concrete, con toda claridad, la solicitud, 70.1 b) (empieza con “EXPONE: Que… Que…”, es decir, todos los datos fácticos o jurídicos para apoyar nuestra solicitud). Petición por la que se concreta la solicitud, 70.1 b) (“Por la precedente, SOLICITA: …). - 90

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4) Lugar y fecha, 70.1 c) 5) Firma del solicitante o acreditación de la autenticidad de su voluntad expresada por cualquier medio, 70.1 d). Las AAPP tienen sus registros donde los particulares llevan sus instancias, habrá que llevarlo al registro del órgano al que le pertenezca la correspondiente competencia. Además del registro, hay otras opciones contempladas en la Ley 30/92, que dice que podemos presentar la solicitud en otro registro de cualquier órgano administrativo de la misma AP. Tb se puede presentar en el registro de otra AP territorial, para ello es necesario que haya un convenio entre la AAPP en cuestión y donde se va a presentar la solicitud. Por supuesto, tb existe la vía de la oficina de correos para la presentación de solicitudes, art. 38.4 LRJAP. En algunas ocasiones, tb se podrán presentar en otros órganos como juzgados de guardia, centros penitenciarios por reclusos. Con independencia de donde se presente es importante conservar una copia de la solicitud para que la sellen, quedando constancia de la presentación y de la fecha de la presentación. FASE DE INSTRUCCIÓN Una vez iniciado el PA comienza esta fase. En ella, el órgano administrativo recaba todos los documentos, datos, informes o valoraciones del órgano especializado, que le permitan dictar, con el mayor acierto posible una resolución final. Es tb, la fase en la que se van a desarrollar unas actuaciones necesarias para obtener dicha información. Destacan los trámites de alegaciones, prueba, informes y trámite de audiencia. Alegaciones Actividad que consiste en la posibilidad de que los interesados aduzcan y aporten los documentos que consideran relevantes y quieran que sean tenidos en cuenta por parte de la AP. Esto pueden hacerlo en cualquier momento anterior al trámite de audiencia. Informes Consiste en la solicitud por parte de la AP de aquellos dictámenes o informes que sean pertinentes (los dictámenes son decisiones de juicio emitidas por órganos especializados en ello y que se toman en consideración por el órgano competente a la hora de redactar una resolución final), pueden ser: -

Según la obligación de la solicitud: facultativos, la decisión la adopta el órgano competente; preceptivos son aquellos que las normas reguladoras del procedimiento ordenan expresamente solicitar.

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Respecto a sus efectos pueden ser vinculantes, determinan el contenido de la resolución final, tiene el mismo contenido que el informe; o no vinculantes, no obligan al órgano competente a decidir en el mismo sentido que el informe. Por regla general, los informes o dictámenes son facultativos y no vinculantes.

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La Administración puede separarse del dictamen, pero lo tiene que justificar debidamente, pq sino el particular puede acudir a los tribunales (art. 54.1 LRJAP) Prueba Hay ocasiones en que no es suficiente la aportación de datos pq tienen que ser comprobados, es necesario que se realicen las pruebas pertinentes. La regulación del sistema de prueba no es relevante para el PA, puede ser cualquiera que se estime pertinente, no sigue la regulación del sistema de prueba del proceso civil. En la medida que rige el principio de oficialidad si una prueba es necesaria la Administración con independencia de los particulares, ordenará la práctica de la prueba correspondiente. En la valoración de la prueba rige la apreciación de las pruebas con las reglas de la sana crítica. Los Tribunales no están vinculados a la apreciación de la prueba en los procedimientos contenciosos – administrativos, que se haya hecho en el PA, es un dato más que se tendrá en cuenta. Trámite de Audiencia y vista del expediente Es un trámite en el que el interesado puede acceder a la totalidad del expediente administrativo, que contiene toda la tramitación. Se tiene la posibilidad de hacer nuevas alegaciones frente a lo ya actuado y en relación con el contenido del expediente, contra cualquier aspecto que contenga, es una nueva posibilidad de defensa. En ocasiones el trámite de audiencia se ve sustituido por un trámite de audiencia pública, donde cualquier ciudadano puede hacer alegaciones. FASE DE TERMINACIÓN El PA termina con resolución expresa que se notificará a los interesados, donde la Administración se pronuncia y motiva esa resolución (es un acto decisorio). A veces, el PA termina con resolución expresa si dentro del plazo da una contestación. Pero otras veces, no se pronuncia y acontece el silencio administrativo (SA) que es una ficción jurídica que tiene un sentido positivo o negativo, según la legislación y eso permite poder actuar en consecuencia. Si el silencio es positivo, significa que accede a la solicitud, si es negativo significa que la Administración no ha concedido o ha denegado la solicitud. Si la Administración no se pronuncia en un procedimiento iniciado a instancia de parte, la regla general es el silencio positivo y así lo establece el art. 43 Ley 30/92 (LEER). Sin embargo, existen excepciones muy importantes a esta regla general, por ejemplo: -

El silencio es negativo cuando se ejercita el derecho de petición

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Tb es negativo cuando lo que se solicitase fuese la transferencia de facultades sobre el dominio público o el servicio público - 92

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Tb en los procedimientos de impugnación, es decir, en los recursos en los que el silencio tendrá efectos desestimatorios.

Hay una excepción importante, si en vez de resolución expresa, la Administración deniega lo solicitado por silencio y se recurre el silencio negativo en alzada y de nuevo se produce un silencio, ese silencio es positivo. En cuanto a los procedimientos iniciados de oficio, cuando la Administración no contesta de forma expresa, si es de contenido favorable o de contenido desfavorable como el sancionador. -

Favorable: se entiende que se produce una situación de silencio negativo (becas, subvenciones)

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Desfavorable: se produce un efecto distinto, la CADUCIDAD del procedimiento que significa que concluye el procedimiento y se archiva (procedimiento sancionador). En el art. 44.2 Ley 30/92 establece el efecto es la caducidad del procedimiento.

En la Caducidad se archivan todas las actuaciones y no se puede reabrir ( art. 44 Ley 30/92 que nos remite al art. 92.3 donde dice que el procedimiento caduca, pero no caducan las acciones ni los derechos de la Administración y el particular). Es decir, que hay unos plazos que si transcurren producen caducidad, y hay otros plazos que si transcurren producen la prescripción de derechos y acciones. Tanto las infracciones como las sanciones tienen su plazo de prescripción (período de tiempo durante el cual la Administración puede abrir el procedimiento, transcurrido ese plazo la Administración no podrá ejercer esa acción, a diferencia de la caducidad que se archiva y no se puede seguir, y la prescripción si no ha acabado podrá abrir otro procedimiento iniciándolo de nuevo. Los procedimientos caducados no suspenden el plazo de prescripción. Hay otras formas de concluir anormales: desistimiento del procedimiento, renuncia a la acción. Y tb hay supuestos de imposibilidad de continuar el procedimiento: bien porque se queda sin objeto el procedimiento, fallecimiento del interesado motivo por el cual, se convierten en interesados los causahabientes. Los procedimientos en que la Administración opta por una forma de terminación convencional, en vez de acabar con una terminación unilateral de la Administración, se acaba con un acuerdo con el interesado (ej.: expropiación forzosa, justiprecio). Los art. 67 y 68 Ley 30/92 contienen las limitaciones de la terminación convencional: no se puede llegar a acuerdos contrarios a derecho; tienen que estar recogidos en el OJ; tiene que versar sobre materias susceptibles de transacción; tiene que tener por objeto la satisfacción de los intereses generales. Y el art. 88.4 Ley 30/92 dice que los acuerdos que se suscriban no supondrán alteración de las competencias atribuidas a los órganos administrativos ni de las responsabilidades que correspondan a las autoridades y funcionarios relativas al funcionamiento de los servicios públicos. - 93

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LECCIÓN 15: LA REVISIÓN DE LOS ACTOS EN VÍA ADMINISTRATIVA I 1. LA REVISIÓN DE OFICIO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS Invalidez del Acto: instrumento de reacción Un particular frente a los actos irregulares puede: -

Instar a la Administración a que proceda a la revisión de oficio del acto, frente a actos nulos de pleno derecho.

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Interponer recurso administrativo, es decir, puede impugnarlo él solicitando de la Administración, frente a los actos nulos y anulables (alzada, reposición, extraordinarios, de revisión).

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Agotada la vía administrativa puede acudir a los tribunales contencioso – administrativo.

La Administración puede a posteriori percibir la irregularidad de un acto y eliminar ese acto. Ha habido diversas soluciones a lo largo de la historia, algunos más restrictivos que otros, pudiendo eliminar los actos nulos y anulables. Desde el 99 es bastante restrictiva la revocación de los actos: -

La Administración puede revisar de oficio y eliminar los actos nulos de pleno derecho (revisión de oficio).

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En caso de un acto anulable, no puede eliminar los viciados de simple anulabilidad cuando tienen contenido favorable. Se da primacía al principio de seguridad jurídica de los particulares sobre el principio de legalidad de los actos administrativos (ej.: licencias, concesión administrativa, subvención, beca). Puede declararlos lesivos e impugnarlos en vía contencioso – administrativa, recurso contencioso – administrativo, aparece como demandante y los particulares como demandados.

2. LA REVISIÓN DE LOS ACTOS NULOS DE PLENO DE DERECHO La Administración puede eliminar por sí misma los actos que incurren en un vicio de nulidad de pleno derecho (art. 62.1). Además la revisión de oficio procede contra actos que ya hayan puesto fin a la vía administrativa (art. 109 Ley 30/92), o que sean firmes (ya han pasado los plazos para recurrir). El ejercicio de la potestad de revisión de oficio carece de límite temporal (no está sujeta a plazo alguno): es el resquicio de imprescriptibilidad de la nulidad de pleno derecho. El Procedimiento de la revisión de oficio ofrece las siguientes características:

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Iniciación: a iniciativa de la propia Administración o a solicitud de interesado que se conoce con el nombre de acción de nulidad (que sea de oficio no implica que no pueda hacerse a instancia de parte).

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Instrucción: tiene una garantía fundamental y es pedir Dictamen preceptivo (solicitud obligatoria) y vinculante del Consejo de Estado u órgano autonómico consultivo equivalente, es decir, tiene que estar a lo que establezca el Consejo y tiene que ser favorable. La declaración de nulidad del acto depende del dictamen favorable del Consejo de Estado (aunque hoy por hoy no hay órgano equivalentes al Consejo de Estado). Cabe, en una fase inicial, que se produzca la inadmisión de la solicitud y para eso no es necesario que el órgano competente obtenga el dictamen del Consejo de Estado. Esto tiene lugar cuando la solicitud es manifiestamente infundada de forma obvia y manifiesta. No obstante, esa inadmisión se recurrirá en vía contencioso – administrativa. Si el particular recurre en vía contencioso – administrativa el Tribunal debe resolver sobre el fondo del asunto (principio de economía procedimiental).

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Terminación: el acto de declaración de la nulidad puede establecer las indemnizaciones pertinentes, siempre que se deriven daños y perjuicios en el acto resolutorio se establecerán las indemnizaciones pertinentes. No deriva indemnización del acto debe probarse el daño. El plazo establecido es de 3 meses si se produce silencio: iniciación de oficio y se produce silencio, el efecto es la caducidad; a solicitud del interesado, el silencio es negativo.

3. LA REVISIÓN DE ACTOS ANULABLES DECLARATIVOS DE DERECHOS Recurso de lesividad de los actos anulables -

La Administración no puede eliminar por sí misma los actos simplemente anulables de contenido favorable para los administrados (prima el principio de seguridad jurídica frente al principio de legalidad). No tienen revisión de oficio para actos anulables favorables de pleno derecho.

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La Administración puede declarar el acto lesivo para el interés general y recurrirlo ante los Tribunales de lo contencioso – administrativo.

La Administración tiene un plazo de 4 años para proceder a la declaración de lesividad que se hace a través de un procedimiento en el que hay un trámite de audiencia previa con cuantos tengan el carácter de interesados en la misma. La Administración tiene un plazo de 6 meses para la resolución del procedimiento (la ausencia de resolución determina la caducidad). Declarada la lesividad se interpondrá el recurso contencioso – administrativo de lesividad (art. 45.4 y 46.5 Ley 30/92). Plazo de 2 meses desde el día siguiente a la fecha de la declaración de lesividad. - 95

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4. LA REVOCACIÓN DE ACTOS DE GRAVAMEN La Administración puede revocar sin límite de tiempo, los actos de gravamen o desfavorables, hay que tener en cuenta una serie de principios que hay que respetar, por ello hay unos límites y no puede dejar de respetar: -

Que no constituye dispensa o exención no permitida por las leyes. Que no sea contrario al principio de igualdad. Que no sea contraria al interés público o al OJ.

5. LA CORRECCIÓN DE ERRORES MATERIALES Y ARITMÉTICOS Es un simple error que normalmente son de transcripción, tienen que ser materiales o aritméticas que se deduzca fácilmente. Cabe en cualquier momento que la Administración a iniciativa propia o a instancia del interesado, procede a la rectificación de errores materiales, de hecho o aritméticos. OJO: no el error de derecho (exige un juicio valorativo, una calificación jurídica, afecta al sentido del acto, es un error de fondo, jurídico) 6. LOS LÍMITES A LAS FACULTADES DE REVISIÓN -

Prescripción de las acciones: no afecta a actos nulos, sí en el caso de la lesividad que tiene un plazo de 4 años.

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Que por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulta contrario a: la equidad, la buena fe, el derecho de los particulares, las leyes.

7. REVOCACIÓN POR MOTIVOS DE OPORTUNIDAD No regulado en la Ley 30/92 porque los art. 102 – 106 es una regulación con muchas lagunas entro otras que no contiene regulación por motivos de oportunidad. Consiste en la eliminación de un acto conforme a derecho, pero que deja de resultar conveniente desde la perspectiva de los intereses generales (ej.: revocación de la concesión para el establecimiento durante un período de 10 años de un kiosco en la vía pública), debe contener una cláusula accesoria el acto administrativo. Este tipo de revocación tiene un carácter expropiatorio de los derechos reconocidos en el acto: necesidad de indemnización, pero no sujeción al procedimiento expropiatorio. La LRJPAC no regula este supuesto, existe una regulación en la legislación sectorial (ej.: rescate de concesiones por motivos de interés público). Tb hay una regulación específica en el ámbito local, revocación de licencias locales tiene una regulación propia en el art. 16 Reglamento al Servicio de las Corporaciones Locales prevé la revocación en los siguientes casos:

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1) Descripción o cambio de las circunstancias que motivaron su otorgamiento: revisión por cambio de circunstancias no generado por la Administración, ineficacia sobrevenida que no da lugar a indemnización. 2) Cambio en los criterios de apreciación del interés público revocación de oportunidad: derecho a indemnización La revocación cabe no sólo en los casos recogidos en la legislación, sino tb a través de la vía de la cláusula accesoria: se trata de las denominadas reservas de revocación a favor de la Administración, y es muy discutido en la doctrina, (sólo cabe en actos discrecionales, y actos donde se prevé en la legislación, es discutida porque viene impuesta al destinatario, no está en pie de igualdad frente a la cláusula, se consideran ilegales. Hay una figura similar que son las CLÁUSULAS DE PRECARIO, son las concesiones de precario: significa que alguien es titular de una licencia, pero que la Administración puede por motivos de oportunidad, declarar la extinción del título y sin derecho a indemnización de condición resolutoria. En ocasiones, se especifica el tipo de interés público por el que se producirá la extinción. Sin embargo, es una figura contemplada en la Administración por ejemplo, en materia de urbanismo, en los que se sabe que va a haber un nuevo plan, un cambio de las circunstancias. Positivo, es decir, no deniegan la Administración una licencia o concesión que de otra forma denegaría, puede incluso satisfacer el principio de proporcionalidad.

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Derecho Administrativo I

LECCIÓN 16: LA REVISIÓN DE LOS ACTOS EN VÍA ADMINISTRATIVA II 1. LOS RECURSOS ADMIINSITRATIVOS: CONCEPTO, FINALIDAD Y CLASES El Recurso es un acto de impugnación que interponen los administrados ante la propia Administración, con la finalidad de que anula el acto o lo modifique, es decir, solicita su revocación o reforma. Los recursos constituyen una vía para atacar las resoluciones ilegales de la Administración. Pero tb son una manifestación más del principio de autotutela y una carga para el administrado cuando el recurso es preceptivo (obligatorio) para poder acudir a la vía judicial. A ello se suma que, normalmente, no implican la suspensión de los efectos del acto. La suspensión tiene un carácter extraordinario. El recurso es, tanto un privilegio para la Administración como una garantía para el administrado. Características Generales -

Autoridad competente: la propia Administración que ocupa la posición, tanto de Juez como de parte, no estamos en vía judicial.

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Recurrente: el interesado, en el sentido técnico – jurídico, art. 31, salvo que exista reconocimiento de acción pública, es decir, cualquier persona sin necesidad de legitimación, puede presentarlo, no porque se vea afectado, sino porque quiere que se cumpla con la ley (urbanismo, costas, patrimonio histórico y algunos sectores medioambientales).

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Objeto: actos administrativos resolutorios y excepcionalmente actos de trámite (art. 107). No los Reglamentos (disposiciones generales dictadas por la Administración), sí cabe la vía judicial.

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Interposición del Recurso: mediante escrito que reúna los requisitos art. 110.

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Lugares de presentación de los recursos: los mismos que las solicitudes administrativas (art. 38.4).

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Efectos de la presentación de recursos sobre la eficacia del acto por regla general, ninguno. El acto sigue siendo eficaz y por tanto, de obligado cumplimiento. Cabe, no obstante, solicitar y obtener la suspensión de la eficacia del acto en los supuestos contemplados en el art. 111.

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No cabe la Reformatio in Peius, es decir, el agravamiento de la situación del administrado con ocasión de la resolución de un recurso por él interpuesto (art. 113.3), esto se debe al principio de congruencia, para ello tiene la vía de revisión de oficio.

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Clases -

Recurso de Alzada: ordinario, resuelve el superior jerárquico del que dictó el acto recurrido, y que cuando procede, tiene carácter preceptivo. Frente actos que no ponen fin a la vía administrativa solamente resuelto el procedimiento de alzada se podrá acceder a la vía contencioso – administrativa.

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Recurso de Reposición: ordinario, es voluntario, potestativo, se puede acudir a la vía judicial directamente, resuelve el mismo órgano que dictó el acto y que tiene carácter potestativo. Frente a actos que han puesto fin a la vía administrativa. Si se interpone hay que esperar a que se resuelva para pasar a la vía contencioso – administrativa.

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Recurso de Revisión: extraordinario, contra actos firmes en supuestos de especial gravedad y tasados (poco frecuente).

2. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO EN VÍA DE RECURSO MIRAR MANUAL 3. EL RECURSO DE ALZADA Tiene por objeto actos que no han puesto fin a la vía administrativa (art. 109, este artículo contiene los que sí ponen fin a la vía administrativa). Interposición: En el recurso de alzada prima el principio de jerarquía y se resuelve por el superior jerárquico ante el que se interpone, aunque tb se puede interponer tb contra el órgano competente que tiene la obligación de remitir al cabo de 10 días con su informe y una copia completa y ordenada del expediente. Plazo: para interponer el recurso, que tiene que ser previo al contencioso – administrativo, y si no se recurre deviene en firme y no se puede recurrir. Es el plazo de un mes para recurrir un acto expreso; y 3 meses si es presunto. La Administración tiene un plazo de 3 meses para resolver y notificar al particular. Si transcurre el plazo de los 3 meses y se produce ausencia de resolución expresa el silencio es negativo (si actos de un procedimiento de impugnación el silencio es negativo). Sin embargo, si lo que se recurre en alzada un silencio negativo, es decir, cuando el objeto del recurso fuera un acto desestimatorio producido tb por silencio, en este caso el silencio es positivo. Es una regla excepcional que sólo se produce en el recurso de alzada. Contra la resolución del recurso de alzada no cabe ningún recurso administrativo, salvo el extraordinario de revisión (art. 115.3): no cabe recurso de reposición ni doble alzada, se acude a la vía contencioso – administrativa.

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4. EL RECURSO DE REPOSICIÓN Tiene por objeto los actos que pongan fin a la vía administrativa. El órgano competente es el mismo órgano que dictó el acto en su día. La interposición ante el órgano que dictó. Plazo: 1 mes contra actos expresos y 3 meses si el acto es presunto. Y el plazo para resolver y notificar es 1 mes, art. 117.2. En la ausencia de regulación en plazo el silencio es negativo. Contra la resolución del recurso de reposición no cabe interponer de nuevo este tipo de recurso. 5. EL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Tiene carácter excepcional, procede en supuestos tasados frente a actos firmes en vía administrativa. Permite impugnar actos irrecurribles, pero solamente cuando se den las circunstancias tasadas del 118.1: -

Error de hecho que resulte de los propios documentos del expediente.

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Aparición de documentos esenciales para la resolución que evidencien el error de la resolución recurrida.

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Que en la resolución administrativa tuvieran una importancia esencial documentos o testimonios declarados falsos por sentencia judicial firme anterior o posterior a la resolución.

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Que la resolución se hubiere dictado como consecuencia de prevaricación, cohecho, violencia, maquinación fraudulenta u otra conducta punible y se haya declarado así en sentencia judicial firme.

Este recurso es un remedio excepción frente a actos firmes que incurren en circunstancias tasadas. La interposición ante el mismo órgano que los dictó, que es el competente para resolver el recurso. Plazos de interposición: 3 meses desde el conocimiento de los documentos o desde que la sentencia judicial quedó firme. Existe una excepción que establece que en la circunstancia primera (error de hecho) el plazo es de 4 años desde la notificación de la resolución. Especialidades procedimentales: es preceptivo (no vinculante) el dictamen del Consejo de Estado. Cabe la inadmisión sin recabar previamente este dictamen. La - 100

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resolución expresa se pronuncia sobre si concurren las causas del 118.1 y, por tanto, anula o no el acto recurrido y tb sobre la cuestión de fondo resuelta por el acto recurrido. El plazo de resolución y notificación es de 3 meses. El silencio tiene carácter negativo. Contra la resolución procede en su caso recurso contencioso – administrativo. La vía del recurso extraordinario de revisión no excluye la acción de nulidad (102), ni la rectificación de errores en cualquier momento (105.2), se pasa a la vía contencioso – administrativa. 6. PROCEDIMIENTOS ALTERNATIVOS DE IMPUGNACIÓN O RECLAMACIÓN Es una fórmula inédita, el art. 107 prevé que los recursos de alzada y reposición puedan a través de una regulación concreta, en ámbitos sectoriales determinados y cuado ello está justificado en función del tipo de materias, verse sustituidos por otros tipos de procedimientos alternativos de impugnación, reclamación, conciliación, medición y arbitraje, ante órganos colegiados o comisiones específicas (son los tribunales administrativos). Estos procedimientos alternativos deben respetar los principios, garantías y plazos establecidos en la legislación, así como ser acorde con los derechos que se reconocen a ciudadanos e interesados en el procedimiento en la Ley 30/92. El sistema de recursos económico – administrativos: recursos En materia fiscal existe un sistema especial de recursos. Se trata de la vía económico – administrativa que también tiene carácter previo a la vía jurisdiccional (RDLeg 12/12/1980 y RD de 1996). Esta vía específica tiene singularidades importantes. La ordenación de funciones en la Administración tributaría se basa en el principio de separación de las tareas de gestión (liquidación y recaudación) y de resolución de reclamaciones frente a estas. No hay vínculos de jerarquía entre los órganos de gestión y resolución, garantizan objetividad. Su resolución está encomendada a unos órganos específicos no integrados en la organización administrativa a través de vínculos jerárquicos. Se trata de los tribunales económico – administrativos que se estructuran en 2 niveles: regional (operan en el ámbito territorial de las CCAA) o local (para Ceuta y Melilla) y central. Los primeros resuelven en primera o única instancia según la cuantía. Cabe un recurso potestativo de reposición previó al recurso económico – administrativo. Las CCAA tienen un sistema de recursos similar. En el ámbito local sólo cabe recurso de reposición preceptivo no potestativo.

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7. LAS RECLAMACIONES PREVIAS AL EJERCICIO DE ACCIONES CIVILES Y LABORALES La Administración acude a veces a otras ramas del derecho como el civil o el laboral. Por tanto, caben recursos administrativos y demandas civiles y laborales. Pero siempre lleva aparejada unas singularidades. También aquí aparece el privilegio de autotutela: las acciones civiles y laborales contra la AP tienen necesariamente (carácter preceptivo) que ir precedidas de una reclamación en vía administrativa, salvo previsión en la ley. Excepción según la doctrina de los tribunales menores: interdictos civiles. La tramitación y resolución de estas reclamaciones tiene una regulación singular en los art. 120 a 126 Ley 30/92 y en su defecto se aplicarán el resto de la Ley 30/92. Lógicamente la interposición de reclamación interrumpe el cómputo de los plazos para el ejercicio de las acciones, que vuelven a computarse desde la notificación de la resolución expresa o desde que se produzca la desestimación por silencio. La reclamación se dirigirá al órgano competente. Cuando se trata de reclamaciones civil: -

Administración del Estado: Ministro del departamento competente en función de la materia objeto de reclamación. En el caso de las entidades instrumentales: órgano máximo del organismo.

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CCAA: órgano competente establecido en su normativa.

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Corporaciones Locales: Pleno del Ayuntamiento o Diputación Provincial.

Cuando se trata de una reclamación laboral, será el Jefe administrativo o Director del establecimiento u organismos en el que el trabajador presta sus servicios. Lugares de presentación del escrito: los mismos que para las solicitudes (art. 38.4). El escrito de reclamación debe ir acompañado de los documentos en los que el reclamante funde su derecho. Plazos de resolución y notificación: -

Reclamación civil: 3 meses. Silencio negativo Reclamación laboral: 1 mes. Silencio negativo

Contra la resolución no cabe recurso administrativo alguno, ni tampoco contencioso – administrativo. En la actualidad no se prevé un plazo para la interposición posterior de la demanda judicial (el único que hay, por tanto, es el plazo de prescripción de la acción). No opera, pues, el acto consentido.

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LECCIÓN 17: LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS I 1. LOS CONTRATOS DE LA ADMINISTRACIÓN: CONTRATOS ADMNISTRATIVOS Y CONTRATOS PRIVADOS; RÉGIMEN JURÍDICO Y ORDEN JURISDICCIONAL COMPETENTE En el desarrollo de su función de satisfacción de los intereses generales, la AP dicta actos, aprueba reglamentos y, también, actúa en el mercado de bienes y servicios intercambiando prestaciones con los administrados y con empresas especializadas mediante la celebración de contratos. La aparición del contrato administrativo como contrato de régimen singular público. Modulación de las reglas del Derecho Civil y, especialmente, de la igualdad de las partes para asegurar la eficaz satisfacción de los intereses generales (España, Francia, no en Italia, Inglaterra o Alemania). Los contratos administrativos se rigen por la legislación administrativa y sus conflictos se resuelven por la jurisdicción contencioso – administrativa. Es muy importante tener en cuenta que un Contrato Administrativo no es igual a Contrato de la AP. La AP celebra no solo contratos administrativos, sino tb otro tipo de contratos (civiles, laborales). En cuanto a los Convenios de la AP, existen Convenios con otras administraciones, que son convenios organizativos o de colaboración para la realización de obras o la prestación de servicios. Y tb existen Convenios con administrados, que son una forma de administrar que busca el consenso mediante la participación del administrado en la fijación o concreción de la obligación (ej.: convenios no son un fenómeno económico de intercambio de prestaciones patrimoniales). Regulación de los Contratos de las AP Real Decreto legislativo 2/2000, de 16 de junio, que aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos de las AP (modificación reciente mediante RD Ley 5/2005, de reforma urgente para la mejora de la contratación pública). El Reglamento de desarrollo (RD 1098/2001). Ley 48/1998, sobre procedimientos de contratación en determinados sectores (agua, energía, transportes y telecomunicaciones). Carácter de la Regulación La Ley de Contratos y su Reglamento tienen un carácter mixto: parcialmente básico y parcialmente supletorio, en defecto de legislación autonómica. Es básica porque se trata del mínimo común básico que se aplica a todo el territorio con un margen para la legislación de desarrollo. En la Disposición Adicional Primera LCAP. La ley hace referencia a todos los contratos que celebran las AP, tal y como indica su título, pero no los regula con la misma extensión. Su regulación se centra en los contratos - 103

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administrativos. Sólo respecto a estos contiene una regulación del contenido del contrato, esto es, de sus efectos y extinción. 2. CONCEPTO Y CLASES DE CONTRATOS ADMINISTRATIVOS Distinción entre Contratos Administrativos y Privados (Art. 5 – 9 LCAP) Los Contratos Administrativos son una modalidad singular de contrato que se separa de la contratación civil en aras de una mejor satisfacción de los intereses generales y que se caracteriza en gran medida por la ruptura del principio de igualdad de las partes, ya que en ellos la Administración dispone de algunas prerrogativas importantes, impensables en el ámbito privado (ej.: modificación unilateral de contratos, revisión de pleitos…). Aunque los contratistas de la Administración tienen posición más ventajosa que si se aplicara la contratación civil. Los Contratos Administrativos son en función de su objeto: -

Contratos de Obras Públicas, de suministros, de gestión de servicios públicos. Se han añadido otros como consultoría, asistencia o prestación de determinados servicios. Se trata de los contratos típicos o nominados regulados detalladamente en el Libro II LCAP.

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Contratos de naturaleza administrativa especial por estar vinculados al giro o tráfico específico de la Administración al estar dirigidos a satisfacer una finalidad pública específica de la competencia de la AP.

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Los contratos que declare administrativos una ley.

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Todos los que no recaigan en los anteriores son contratos privados celebrados por la AP. Es una categoría residual.

El Contrato Administrativo es una figura contractual especial que se caracteriza por la introducción de importantes modulaciones en la institución contractual como consecuencia de las especiales exigencias o necesidades del giro o tráfico administrativos. Modulaciones más significativas: tipicidad de los contratos más usuales (regulación específica en la legislación administrativa y pliegos de condiciones generales); prerrogativas de la Administración para la interpretación, resolución de conflictos y modificación unilateral del contrato; beneficios singulares a favor de los contratistas. El régimen jurídico depende del tipo de contrato administrativo: en el caso de los típicos o nominados (obras, servicios, suministro, consultoría, asistencia, servicios), la legislación es la LCAP y disposiciones reglamentarias de desarrollo; supletoriamente por las restantes normas del DA, en el caso de lagunas; en su defecto, por las normas de derecho privado y dependiendo del contrato al que por analogía se asemeje a ese contrato. Contratos innominados o especiales que tienen una regulación especial: se rigen con carácter preferente por normas específicas. Si hay una laguna al anterior y así sucesivamente.

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Contratos mixtos que contienen prestaciones correspondientes a distintos tipos de contratos administrativos. Su régimen jurídico depende de la prestación más relevante desde el punto de vista económico. La jurisdicción competente es la contencioso – administrativa. Régimen jurídico de los Contratos Privados Los contratos privados (ej.: contratos de seguros, contratos bancarios, de creación artística o literaria, espectáculos, compraventas, arrendamientos, donaciones, permutas…) se rigen por el derecho privado, pero con peculiaridades importantes derivadas de la presencia de la AP como una de las partes y no puede actuar nunca como una persona. La AP no puede actuar como cualquier particular, está sujeta a determinados principios y limitaciones en su actuación que ha de respetar tb en la contratación (principio de igualdad, transparencia, publicidad…). Por tanto, hay una serie de aspectos que por sus condiciones se les aplica DA. El derecho privado rige para los efectos y extinción de los contratos. Aspectos que se rigen por la legislación administrativa: competencia del órgano, procedimiento de formación de la voluntad, capacidad del contratista, selección del contratista, determinación del objeto del contrato, tramitación del expediente, fiscalización económica, aprobación del gasto, formalización del contrato. Todos estos aspectos se conocen como los aspectos relativos a la preparación adjudicación del contrato: y se rigen por el DA se les conoce como actos separables, son elementos que quedan separados del resto del contrato pq tienen que someterse a DA. La jurisdicción competente será la civil o laboral para los efectos y extinción, es decir, está regida por el derecho privado; y la jurisdicción contencioso – administrativa rige para las controversias de los actos separables. Si hay un elemento ilegal producirá nulidad o anulabilididad. 3. LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS NOMINADOS: OBRAS, CONCESIÓN DE OBRAS PÚBLICAS, GESTIÓN DE SERVICIOS, SUMINISTROS Y OTROS Ámbito de aplicación de la LCAP Se aplica a los contratos de todas las AP (art. 1): -

Administración General del Estado Administraciones autonómicas Administraciones locales Organismos autónomos: entidades de derecho público que se rigen por derecho administrativo.

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Los problemas surgen en las demás entidades instrumentales: son entidades que se rigen por derecho privado, salvo que tengan encomendado un servicio o actividad pública, pero la contratación ser regirá por el derecho privado. Para estas entidades de derecho público con personalidad jurídica propia cuando reúnan determinados requisitos: A) Que hayan sido creadas para satisfacer necesidades de interés general que no tengan carácter industrial o mercantil. B) Que se trate de entidades financiadas mayoritariamente por la AP o por otras entidades de derecho público, o bien cuya administración o control corresponda a la Administración o a órganos nombrados por esta. Los contratos de las restantes entidades de derecho público no están sometidas a la LCAP, salvo en lo relativo a capacidad de las empresas, publicidad, licitación y adjudicación siempre que se trate de contratos nominados que asciendan a determinadas cuantías y que la principal fuente de financiación de los contratos proceda de transferencias o aportaciones de capital de la AP. Este último régimen se aplica, tb, a las sociedades mercantiles creadas para satisfacer intereses generales que no tengan carácter industrial o mercantil y tb a las fundaciones públicas financiadas o controladas por las AP (novedad introducida en 2005). Los demás contratos de las sociedades mercantiles y fundaciones del art. 2.1 se regirán por los principios de publicidad y concurrencia. La contratación de las restantes sociedades mercantiles y fundaciones públicas se regirá por los principios de publicidad y concurrencia, salvo que la naturaleza de la operación sea incompatible con esos principios (D.A.6ª). La LCAP incluye en su art. 3 un listado de negocios y contratos excluidos de su aplicación, entre los que cabe destacar: contratos laborales, relaciones de servicio de los funcionarios públicos susceptibles de tasa, tarifa o precio público, relaciones de servicio de los funcionarios públicos, convenios de colaboración entre administraciones, convenios de colaboración entre administraciones y personas físicas o jurídicas sujetas al derecho privado… Estos contratos se rigen por su legislación particular y como mucho podrán utilizarse los principios de la LCAP para resolución de dudas o lagunas. 4. REQUISITOS DE LOS CONTRATOS Se hace referencia a todos los contratos, no sólo a los administrativos. Respecto a los principios de igualdad, no discriminación, libre concurrencia y publicidad. No obstante, el principio de libre concurrencia cede en algunos supuestos excepcionales (procedimiento negociado). Actos de preparación y adjudicación: competencia del órgano; capacidad del contratista; determinación del objeto del contrato; fijación del precio; existencia de crédito; - 106

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tramitación del expediente; fiscalización previa de los actos administrativos de contenido económico; aprobación del gasto; formalización del contrato.

5. ÓRGANOS DE CONTRATACIÓN -

Administración General del Estado: Ministros y Secretarías de estado (órganos políticos deciden, no administrativos, bastante discutible).

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Organismos Autónomos y demás entidades públicas estatales: el Director general o representante legal de la entidad.

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Administración Local: Presidente de la corporación o Pleno de la corporación, dependiendo de la cuantía (habrá que estar a lo que disponga la LBRL).

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CCAA: habrá que remitirse a la legislación propia a la materia que corresponde.

No obstante, en determinados casos es necesaria la autorización del Consejo de Ministros (art. 12.2). Por ejemplo, cuando el presupuesto del contrato sea igual o superior a 2.000.000 ptas. Y en todo caso, el Consejo de Ministros, siempre puede reclamar discrecionalmente el conocimiento y autorización de cualquier contrato. No siempre resuelven estos órganos pueden constituirse Juntas de Contratación para tramitar y aprobar determinados tipos de contratos y dentro de los límites fijados por el titular del departamento ministerial. 6. REQUISITOS PARA CONTRATAR CON LA ADMINISTRACIÓN: CAPACIDAD Y SOLVENCIA; PROHIBICIONES DE CONTRATAR, EFECTOS DE LA FALTA DE REQUISITOS Objeto y Precio del Contrato 

Objeto: rige el principio de libertad de pactos, la Administración puede concertar cualquier contrato cualesquiera condiciones que estime convenientes, siempre que no sean contrarios al interés público, al OJ o a los principios de buena administración (art. 4 LCAP). El Objeto debe ser determinado y su necesidad para la satisfacción de intereses públicos debe justificarse debidamente en el expediente de contratación.

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Precio: debe ser cierto y adecuado al mercado. Se expresará en moneda nacional, aunque el pago puede realizarse en moneda extranjera. Se prohíbe en principio el pago aplazado aunque se admite en algunos supuestos expresamente previstos en la propia ley (contrato de obras con abono total de precio, pago mediante la modalidad de arrendamiento financiero o arrendamiento con opción de compra). - 107

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Requisitos de Capacidad del Contratista Pueden ser contratistas las personas físicas o jurídicas, tanto españolas como extranjeras, siempre que: -

Dispongan de capacidad jurídica y de obrar Acreditar su solvencia económica financiera y técnica o profesional.

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En el caso de empresas extranjeras no comunitarias rige tb el principio de reciprocidad, salvo cuando se trate de empresas de estados signatarios del Acuerdo sobre Contratación Pública de la Organización Mundial del Comercio que pretenden celebrar contratos nominados de determinadas cuantías (art. 23). Pero si se trata de contratos de obras tienen que tener abierta sucursal en España y estar inscritas en el Registro Mercantil.

Clasificación del Contratista Para contratar con la Administración en ciertos tipos de contratos de cuantías elevadas es requisito previo y “sine qua non” la clasificación. Excepciones: empresarios no españoles de estados miembros de la CE; autorización expresa del Consejo de Ministros; que se excluya el requisito de la clasificación al no haberse presentado al procedimiento ninguna empresa clasificada. La clasificación es un acto de reconocimiento por lo Administración de la capacidad o aptitud de una empresa para la realización de determinados tipos de contratos. Es una especie de autorización o habilitación para la celebración de determinados contratos con la Administración. Se otorga en función de las características de la empresa y especialmente de la solvencia técnica, económica y financiera que acrediten. La clasificación no es una autorización general, sino específica, esto es, para determinado tipo de contratos en función de su objeto y cuantía. Su eficacia está temporalmente limitada a 2 años. Es susceptible de revisión. La clasificación de contratista se realiza por Comisiones clasificadoras integrantes de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa del Ministerio de Hacienda. Estas Comisiones están integradas por representantes de la Administración y de las organizaciones empresariales más representativas en los diferentes sectores de contratación Los acuerdos de clasificación pueden ser recurridas en alzada ante el Ministro de Hacienda. Los empresarios clasificados se inscriben en el Registro Oficial de Empresas Clasificadas (estatal o autonómico, si lo hay). Prohibiciones de Contratar La ley establece determinados supuestos en los que si el empresario incurre no puede contratar con la Administración (art. 20 LCAP). Entre ellos: - 108

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Haber sido condenado por delitos de falsedad, cohecho, malversación de caudales públicos, tráfico de influencias.

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Haber sido declarado en quiebra o insolvencia.

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Haber sido condenado por sentencia firme por delitos contra la seguridad e higiene en el trabajo.

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No hallarse al corriente en el cumplimiento de las obligaciones tributarias o de la Seguridad Social.

Con ello se trata de excluir a aquellas personas sobre cuya fiabilidad existen dudas razonables. La adjudicación de contratos a favor de personas incursas en alguna de estas circunstancias es nula de pleno derecho. Garantías de la Contratación Los licitadores y contratistas tienen que constituir garantías de sus obligaciones principales. Concretamente de las obligaciones de formalización del contrato y del cumplimiento del mismo. Garantía Provisional: (2% presupuesto del contrato). Es la garantía de formalización del contrato y es requisito para poder acudir a los procedimientos de adjudicación de contratos de determinadas cuantías. Se devuelve con posterioridad a todos los que no resultaron adjudicatarios del contrato. En caso de no formalización del contrato por causas imputables al licitador la Administración incauta la garantía provisional. Tb incauta la de las empresas que retiran injustificadamente sus proposiciones antes de la adjudicación. En los contratos de inferior cuantía, contratos especiales y contratos privados la exigencia de su constitución es potestativa para el órgano de contratación. Garantía Definitiva (4%): ha de realizarse por el adjudicatario del contrato. Con ellas se responde de los incumplimientos contractuales de las sanciones o penalidades que impongan la Administración, de las indemnizaciones por daños y perjuicios ocasionados a la Administración. Puede ser dispensado en determinadas ocasiones en el contrato de gestión de servicios públicos y en los contratos de consultoría y asistencia (art. 37 y 38). La no constitución de la misma es causa de resolución del contrato. Se devuelve normalmente una vez realizada la liquidación total o parcial del contrato. Garantía Global: se constituye para garantizar todos los contratos que el empresario celebre con la Administración. Exime de garantía provisional. Garantía Complementaria: en casos especiales, la Administración puede exigir la constitución de una garantía complementaria de un máximo del 6%. Esta garantía tiene la consideración o régimen jurídico de garantía definitiva. Actuaciones Preparatorias de los Contratos

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Los principios de transparencia administrativa, igualdad de los ciudadanos y libre concurrencia, así como los principios de legalidad presupuestaria, eficiencia administrativa y libre competencia en el ámbito europeo exigen que la celebración de un contrato por la Administración vaya precedido de ciertas actuaciones preparatorias y de un procedimiento de adjudicación. AQUÍ VA EL “EXPEDIENTE DE CONTRATACIÓN”

7. LA ADJUDICACIÓN ADJUDICACIÓN

DE

CONTRATOS:

PROCEDIMIENTOS

Y

FORMAS

DE

Procedimiento de Adjudicación del Contrato Normas generales del procedimiento: -

Publicidad de las licitaciones: la convocatoria de un procedimiento de adjudicación, tanto si son administrativos como privados, deben publicarse en el Boletín Oficial correspondiente (BOE, BOCA, BOPr) y en ocasiones tb en el DOCE.

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Proposiciones: hay un plazo para la presentación de solicitudes acompañadas de la documentación del art. 79.2; las solicitudes son secretas hasta el momento de la licitación pública; la presentación de la proposición implica la aceptación de las cláusulas que rigen el contrato (plazo de 10 días para subsanar debidamente las solicitudes).

Procedimiento y Formas de Adjudicación del Contrato La LCAP ha establecido un sistema que combina los procedimientos abiertos y restringidos con las formas de adjudicación de la subasta y el concurso. Además en casos puede acudirse al llamado procedimiento negociado. Procedimientos de adjudicación: -

Procedimiento Abierto: todo empresario interesado puede presentar una proposición.

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Procedimiento Restringido: sólo pueden presentar proposiciones a aquellos empresarios seleccionados expresamente por la Administración, previa solicitud de los mismos. Solicitudes de participación – selección – curso de invitaciones para presentar las proposiciones (entre 5 y 20).

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Procedimiento Negociado: el contrato se adjudica justificadamente al empresario elegido por la Administración, previa consulta y negociación con uno o varios empresarios (art. 92.3: siempre que sea posible se solicitará la oferta de tres). Tiene un elemento de discrecionalidad muy elevado que se puede prestar a la arbitrariedad está muy limitado sólo para los supuestos previstos en la LCAP.

Formas de Adjudicación Subasta: adjudicación al licitador que presente el precio más bajo respecto al precio tipo fijado, salvo que se considere que se trata de una baja temeraria. - 110

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Concurso: adjudicación al licitador que presenta la proposición más ventajosa en su conjunto, sin atender únicamente al precio. Mayor flexibilidad tanto para la Administración como para los licitadores. Los órganos de contratación han de utilizar normalmente las formas de la subasta y el concurso. El procedimiento negociado sólo procede en los casos específicos contemplado en el Libro II en función de la clase de contrato. El concurso puede utilizarse en los supuestos del art. 85. en el expediente debe justificarse la elección del procedimiento y forma de adjudicación (el contrato es perfecto desde que se adjudica, hay que distinguir entre perfeccionamiento y formalización del contrato). El problema del concurso es la discrecionalidad de la Administración en la adjudicación. Hincapié en la LCAP en la objetividad: establecer previamente los criterios han de figurar en los pliegos de cláusulas particulares que establecerán el orden de importancia y el valor ponderado que se les atribuye. Mayor control de jueces posteriormente. La Administración puede adjudicar el contrato o dejarlo desierto, pero es preciso justificar siempre la decisión con arreglo a los criterios de selección fijados. El contrato se perfecciona con la adjudicación. Se formaliza posteriormente en documento administrativo. La formalización es requisito previo y necesario para proceder a la ejecución del contrato. La ausencia de formalización imputable al contratista determina la resolución del contrato con incautación de la fianza provisional y la obligación de indemnizar daños y perjuicios. La imputable a la Administración es causa de resolución y obliga a la indemnización de daños. 8. NORMAS GENERALES DE PROCEDIMIENTO: PUBLICIDAD DE LAS LICITACIONES; PROPOSICIONES DE LOS INTERESADOS, MESA DE CONTRATACIÓN MESA DE CONTRATACIÓN: por lo general, el órgano competente para la contratación está asistido por un órgano especial que prepara la propuesta de adjudicación. Si el órgano contratante se separa de la proposición de la mesa deberá motivar su decisión.

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LECCIÓN 18: LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS II 1. PLIEGOS DE CLÁUSULAS ADMINISTRATIVAS Y DE PRESCRIPCIONES TÉCNICAS EXPEDIENTE DE CONTRATACIÓN Éste tiene una triple finalidad: 1) Definición del objeto del contrato y justificación de su necesidad para el interés público. 2) Definición del contenido prestacional, esto es, de los derechos y obligaciones de las partes. Ello se hace a través de: -

Pliegos de cláusulas generales: fijación de forma genérica del contenido de un tipo de contrato.

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Pliegos de cláusulas particulares: pactos o condiciones concretas que definen los derechos y obligaciones de las partes de ese contrato.

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Pliegos de prescripciones técnicas: regulan aspectos técnicos de la ejecución del contrato.

3) Habilitación financiera: -

Comprobación y certificación de la existencia de crédito por parte del servicio de contabilidad.

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Fiscalización de la Intervención (que comprueba la competencia del órgano, la existencia y suficiencia de crédito y otros extremos).

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La aprobación del gasto que equivale a la aprobación del expediente.

La tramitación del expediente de contratación puede ser ordinaria, urgente o especial o de emergencia. 2. PERFECCIÓN Y FORMALIZACIÓN DEL CONTRATO La Ejecución del Contrato Administrativo Ambas partes tienen que cumplir con las obligaciones contractuales asumidas. Los efectos del contrato administrativo se rigen por la LCAP, RCAP y por los pliegos de cláusulas administrativas y de prescripciones técnicas. - 112 -

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El contratista tiene: -

La obligación de realizar el objeto del contrato dentro de los plazos parciales y totales fijados. De lo contrario incurre en mora. En ese caso, si la mora es imputable al contratista, la Administración puede optar por la resolución del contrato o por la imposición de penalidades diarias. Si la mora es por causa no imputable al contratista, si éste ofrece el cumplimiento del contrato la administración puede prorrogarle el plazo por el tiempo perdido o por tiempo menor si así lo pide el contratista (art. 94 – 97).

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La obligación de indemnizar daños y perjuicios ocasionados a terceros en la ejecución del contrato. Excepción: orden de la Administración o vicios del proyecto elaborado por la administración (art. 97).

3. PRERROGATIVAS DE LA ADMINISTRACIÓN La Posición singular de las partes del Contrato Administrativo -

Poder de dirección, inspección y control que se traduce en instrucciones, órdenes e imposición de sanciones (ej.: potestades del director facultativo de la obra en los contratos de obras; potestades de policía en los contratos de servicios públicos).

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Poder de interpretación y resolución unilateral de los contratos.

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“Ius variandi” o potestad de modificación unilateral del contrato (art. 59, 101, 146, 163 y 189) por razones de interés público y por necesidades nuevas o causas imprevistas (en contra del principio “pacta sunt Servando”; “contractus lex inter partes”)

Dentro de ciertos límites, el “ius variando” es obligatorio para el contratista, pero superados esos límites puede optar por la resolución del contrato. Límites: formal, expediente contradictorio y justificación; sustantivo, modificaciones sucesivas aisladas o conjuntas que impliquen una modificación del precio del contrato superior al 20% (art. 149.1) o que impliquen una alteración sustancial del proyecto inicial. En cualquier caso, la modificación siempre va acompañada del derecho a la contrapartida económica correspondiente con la finalidad de garantizar el equilibrio económico del contrato 4. RIESGO Y VENTURA Y EQUILIBRIO FINANCIERO DEL CONTRATO: TÉCNICAS DE GARANTÍA La Ejecución del Contrato

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La ejecución del contrato se realiza a riesgo y ventura del contratista, pero se prevén algunos supuestos en los que tiene derecho a compensación de la Administración (art. 144: fuerza mayor en los contratos de obras). El contratista tiene derecho al abono del precio en los términos convenidos. El pago puede hacer total o parcialmente mediante abonos a cuenta por el importe de actuaciones preparatorias para la ejecución del contrato. La demora en el pago del precio total o parcial por la Administración da lugar: -

Al surgimiento de derecho a intereses (interés legal incrementado en 1,5 puntos) cuando la demora sea inferior a 4 meses.

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Al derecho a la suspensión del cumplimiento del contrato cuando supere los 4 meses.

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Al derecho a la resolución del contrato y al resarcimiento de perjuicios cuando supere los 8 meses.

La Posición singular de las Partes en el contrato Administrativo GARANTÍAS A FAVOR DEL CONTRATISTA: 1) Derecho al equilibrio económico del contrato alterado como consecuencia de una modificación unilateral del mismo que implica un incremento de costes o una disminución de la retribución. La compensación comprende tanto el daño emergente como el lucro cesante cuando se produce una reducción o supresión de unidades de obra. 2) Derecho a la compensación por “factum principis”, esto es, por decisiones adoptadas por la Administración que indirectamente tienen una incidencia negativa en el contrato haciendo excesivamente onerosa la prestación acordada. 3) Derecho a compensación por daños ocasionados por riesgos imprevisibles (excepción al principio de riesgo y ventura): cuando circunstancias sobrevenidas e imprevisibles determinan una especial onerosidad de la prestación la Administración mantiene el equilibrio económico financiero del contrato mediante diversas medidas (otorgamiento de subvenciones, revisiones de tarifas del servicio…). Se trata de evitar la resolución del contrato mediante la coparticipación en los riesgos sobrevenidos. Derecho a compensación por daños ocasionados por fuerza mayor (excepción al principio de riesgo y ventura). Derecho a la revisión de precios cuando se producen procesos inflacionarios, de acuerdo con las fórmulas de revisión previstas en las cláusulas particulares del contrato. Procede si se ha ejecutado el 20% del contrato y han transcurrido un año desde la adjudicación (art. 103).

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5. LA EXTINCIÓN DE LOS CONTRATOS: A) CUMPLIMIENTO: a) DEMORA EN LA EJECUCIÓN; b) PAGO DEL PRECIO; c) RECEPCIÓN; d) PLAZO DE GARANTÍA. B) RESOLUCIÓN: a) CAUSAS; b) EFECTOS. Se extinguen por cumplimiento o resolución. Cumplimiento: realización de la totalidad del objeto en los términos del contrato. Es necesario un acto formal de recepción o conformidad por parte de la Administración dentro del mes desde que reprodujo la entrega o realización del objeto del contrato. No obstante, tb cabe la recepción tácita o deducida de actuaciones concluyentes de la Administración. Causas de resolución: a) Muerte, incapacidad sobrevenida o extinción de la personalidad jurídica de la sociedad b) Declaración de quiebra, suspensión o insolvencia c) Mutuo acuerdo d) Ausencia de prestación por el contratista de las garantías pertinentes y no formalización del contrato en plazo e) Demora f) Falta de pago por parte de la Administración g) Incumplimiento de otras obligaciones esenciales h) Otras causas previstas en el contrato. La resolución se acuerda por el órgano de contratación. 6. CESIÓN DE LOS CONTRATOS Y SUBCONTRATACIÓN En principio, cabe tanto la cesión del contrato como la subcontratación. Cesión: sustitución de la persona del contratista a todos los efectos. El cesionario se subroga en los derechos y obligaciones del cedente. Subcontrato: el subcontratista queda obligado solamente frente al contratista principal, que es el responsable ante la Administración. Son límites al carácter personalísimo de los contratos administrativos y por ello está sujeto a importantes límites. Límites a la cesión: 1) Ejecución mínima del 20% del presupuesto (contratos de obra y suministro) o durante 5 años (contrato de prestación de servicio) - 115

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2) Autorización de la Administración, persigue evitar el fraude. Límites a la subcontratación: 1) Tope máximo del 50% del presupuesto del contrato 2) Comunicación escrita a la Administración 3) Las condiciones del subcontratista con el contratista no deben ser más desfavorables que las que rigen entre el contratista y la Administración.

Los Contratos Nominados Son los contratos que tienen una regulación completa en el Libro II LCAP: -

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Contrato de Obras: o Contrato de obra con abono total de precio o Contrato de concesión de obras públicas Contrato de Gestión de Servicios Públicos Contrato de Suministro Contrato de Consultoría y Asistencia Contrato de Servicios

A) CONTRATO DE OBRAS Objeto Contratación con finalidad de construcción de bienes inmuebles (carreteras, ferrocarriles,…), trabajos para la modificación de la forma o sustancia del suelo o subsuelo (dragados, sondeos, regeneración de playas…) o la reforma, reparación – conservación o demolición de los anteriores. El contratista se obliga a la entrega de una obra conclusa a cambio de un precio. Presupuestos necesarios para proceder a la adjudicación Elaboración, supervisión, aprobación y replanteo del proyecto de la obra. El proyecto de obra lo pueden hacer los servicios técnicos de la Administración o ser objeto de un contrato específico o concurso de proyectos (art. 216 – 219 LCAP). Cabe tb la adjudicación conjunta de proyecto y obra, en cuyo caso, la ejecución se condiciona a la supervisión, aprobación y replanteo del proyecto. Esto es así pq, cuando se trata de obras de infraestructuras complejas, obtiene un proyecto más acertado acudiendo o empresas del sector. A parte de que se abaratan los precios enormente. Ejecución

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La ejecución se realizará según las estipulaciones y prescripciones de los pliegos y del proyecto de obra, siguiendo las instrucciones del director facultativo de la obra. La ejecución es a riesgo y ventura del contratista, salvo que concurra fuerza mayor. Pago del precio: por lo general, no se realiza de una vez al final. La Administración expide certificaciones mensuales de las partes de obra ejecutada y se abonan pagos a cuenta de la liquidación final. No obstante, dado los problemas que dan las obras de infraestructuras complejas, el legislador hizo la Ley 13/96 y creó el Contrato de Obra con Abono Total de Precio. El contratista corre con la financiación de la obra hasta la recepción de la misma. Los art. 130 y ss LCAP contemplan tb la retribución de la construcción de una obra mediante el otorgamiento de una concesión sobre bienes de dominio público, por ejemplo, en la zona de servicio de la obra o en su zona de influencia. No es un contrato de concesión de obra pública, pues se aplica precisamente en los supuestos en los que la obra no es susceptible de explotación económica. Lo que se busca es que la financiación no recaiga enteramente en el presupuesto público. El Contrato de Concesión de Obra Pública, no se debe confundir con contrato de obra pública. El objeto del contrato es la construcción de una obra pública con la singularidad de que la contraprestación consiste en el derecho a explotar la obra construida durante cierto tiempo, bien en una combinación de precio y derecho a la explotación. La financiación de la obra pública se lleva a cabo total o parcialmente por el concesionario. Para ello, puede acudir a la financiación privada y a los préstamos o créditos. Tb, cabe que, si existen razones de rentabilidad económica o social, la Administración aporte recursos públicos por distintas vías (aportaciones dinerarias o no dinerarias, subvenciones, préstamos con condiciones especiales). B) CONTRATO DE GESTIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS Se trata de una forma de gestión de servicios públicos: la gestión indirecta; de forma directa, la Administración a través de su aparato administrativo clásico gestiona el servicio (la educación) o tb mediante la creación de un ente instrumental (RENFE) o una sociedad (Correos, que es una sociedad anónima). Se trata de un contrato a través del cual la Administración encomienda a una persona natural o jurídica la gestión de un servicio público. La Administración sigue siendo la responsable del servicio. Esta modalidad procede cuando el servicio tenga un contenido económico que lo haga susceptible de explotación por un empresario particular. No cabe la gestión indirecta de servicios que impliquen el ejercicio de la autoridad inherente a los poderes públicos. Por ejemplo: la hacienda pública, las prisiones, etc. Hay diversas modalidades: -

Concesión: el empresario asume la prestación y explotación del servicio a su riesgo y ventura.

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Gestión interesada: la Administración contrata para la realización del servicio a una empresa con la que comparte los riesgos y beneficios en la proporción que se establezca en el contrato.

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Concierto: contrato con una empresa existente que realiza prestaciones o actividades análogas para que atienda las necesidades del servicio público a cambio de un precio (materia sanitaria, ámbito de la educación).

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Sociedad de economía mixta: en la que participa la Administración. La contratante es esta sociedad de capital mixto. Participación máxima es del 50%.

El contratista se obliga a la prestación del servicio y más específicamente a: -

Prestación del servicio con la continuidad convenida.

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Garantizar a los usuarios el uso del servicio en las condiciones establecidas y a cambio del abono de las correspondientes tarifas.

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Cuidar del buen orden del servicio.

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Indemnizar los daños causados a terceros (excepciones), salvo que el daño se hubiera ocasionado por una orden o directriz de la Administración.

Finalizado el plazo contractual el servicio revierte a la Administración a todos los efectos, y el contratista debe entregar las obras e instalaciones que se hayan determinado en el contrato y en estado de conservación y funcionamiento adecuados. El problema que plantea es la amortización e inversión. C) CONTRATO DE SUMINISTROS Su objeto consiste en la compra, el arrendamiento o la adquisición de bienes muebles, se realiza a cambio de un precio. Así: -

Contratos para la entrega de una pluralidad de bienes de forma sucesiva y según las necesidades de la Administración

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Adquisición o arrendamiento de equipos y sistemas de tratamiento de la información.

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Adquisición de bienes que han de ser fabricados conforme a las características fijadas por la AP.

D) CONTRATO DE CONSULTORÍA Y ASISTENCIA Objeto: elaborar informes, estudios, planes, anteproyectos, proyectos técnicos, asistencia a cualquier trabajo técnico, organizativo, económico o social, así como la dirección, supervisión y control de la ejecución y mantenimiento de obras, instalaciones y de la implantación de sistemas organizativos. - 118

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E) CONTRATOS DE SERVICIOS Su objeto es la realización de servicios diversos de carácter técnico, económico, industrial o de servicios de mantenimiento, conservación, limpieza y reparación de bienes, equipos e instalaciones o de servicios complementarios para el funcionamiento de la Administración o el desarrollo de programas de ordenador a la medida para la AP.

LECCIÓN 19: LA PROTECCIÓN DEL ADMINISTRADO FRENTE AL SACRIFICIO Y LESIÓN DE SU PATRIMONIO I: LA EXPROPIACIÓN FORZOSA La expropiación forzosa y la responsabilidad patrimonial son dos instrumentos claves para hacer efectiva la garantía patrimonial de los ciudadanos. Son dos instituciones distintas: expropiación forzosa, que se regula en el art. 33.3 CE; la responsabilidad patrimonial, art. 106.2 CE. La diferencia estriba en que en el caso de la expropiación, la Administración quiere privarnos del bien y del derecho porque es necesario por razones de utilidad pública o interés social, es una acción directa de privación de un bien para satisfacer intereses públicos. Tiene que haber una compensación económica que debe ser el equivalente al valor del bien; si esto no ocurriera habría una confiscación de la propiedad que está totalmente prohibido. En la responsabilidad patrimonial la lesión del bien o derecho se produce sin intención. La lesión se produce de forma indirecta por un funcionamiento de los servicios públicos y tiene que haber la correspondiente indemnización por daños y perjuicios. La expropiación forzosa está regulada en la Ley de Expropiación Forzosa de 1954 y en el Reglamento de la ley aprobada por Decreto de 26 de abril de 1957. La responsabilidad patrimonial está prevista en el art. 139 y ss Ley 30/92.

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LECCIÓN 20: LA PROTECCIÓN DEL ADMINISTRADO FRENTE AL SACRIFICIO Y LESIÓN DE SU PATRIMONIO II: LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACIÓN 1. LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACIÓN: EVOLUCIÓN, RÉGIMEN VIGENTE Y CARACTERES GENERALES DEL SISTEMA 

Caracteres Generales

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Es un sistema unitario: se aplica a las lesiones ocasionadas por todas las AP con independencia de si actúan en régimen de Derecho Público o Privado. Excepción: la responsabilidad por lesiones ocasionadas por la Administración de Justicia (art. 106.2 CE; art. 139.1 Ley 30/92). El art. 139.4 expresa la única excepción al régimen de responsabilidad patrimonial, referente a la Administración de Justicia

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Es un sistema de Responsabilidad Extracontractual: hay un solo régimen, por tanto, el particular tiene un mismo régimen de garantías. Quedan excluidos los daños ocasionados en el desenvolvimiento de una relación contractual, que se rigen por la legislación de contratos (LCAP o Legislación contractual privada). Es decir, están excluidos los daños ocasionados por la ejecución de contratos.

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Es un sistema de Responsabilidad Directa: la Administración es la responsable frente al particular, con independencia de que el funcionario ha realizado la actuación dolosa. Los particulares deben reclamar directamente a la Administración las indemnizaciones por daños; no pueden dirigirse contra los funcionarios, autoridades o personal que los hayan ocasionados (art. 145.1 Ley 30/92). La Administración debe ejercitar la acción de regreso contra el funcionario, autoridad o contratado que ocasionó el daño (art. 145.2) y se pueden reclamar las cantidades que ha tenido que indemnizar al ciudadano.

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Es un sistema de Responsabilidad por daños ocasionados por funcionamiento de los “Servicios Públicos”: el término “servicio público” no hace referencia a la modalidad de actividad administrativa consistente en la asunción por la Administración de la responsabilidad de prestación de un servicio a la ciudadanía. Por “servicio público” se entiende toda actuación administrativa en - 120

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un sentido amplio (art. 139 y ss). La Administración indemnizará por toda lesión que sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, salvo causa de fuerza mayor. Tipos de actuación administrativa que pueden dar lugar a daños indemnizables: -

Actuación normativa (reglamentos, planes) Actuación jurídica (procedimientos, actos administrativos, art. 142.4) Actividad material (ejecución de una obra pública; demolición de un edificio) Inactividad u omisión

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¿Estamos ante responsabilidad objetiva o responsabilidad por culpa? Sistema mixto de responsabilidad.

Esto significa que el art. 139.1 habla de responsabilidad por el funcionamiento tanto anormal (ilícito: ilegal, culposo, doloso) como normal de los servicios públicos, excluyéndose únicamente la fuerza mayor (responsabilidad objetiva). Prescinde del elemento de ilicitud y de culpa e incluye dentro de la esfera de responsabilidad de la Administración el caso fortuito. En cuanto al sistema mixto de responsabilidad, el art. 141.1 establece que en los ámbitos de actuación administrativa que se apoyen en conocimientos científicos o técnicos no son indemnizables los daños que conforme al estado de esos conocimientos en el momento de la producción de la lesión no se hubieran podido prever o evitar. Lo que supone una reintroducción del criterio de la culpa, la doctrina jurisprudencial acude al criterio de la culpa en diversos supuestos, entre ellos, claramente, cuando el daño deriva de una inactividad u omisión. 

Alcance de la Responsabilidad Patrimonial

Art. 139. La Administración indemnizará por toda lesión que sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, salvo casos de fuerza mayor. Esto quiere decir que la Administración sólo va a responder cuando preste servicios públicos. No se trata de una modalidad administrativa, sino que por servicio público se entiende toda forma de actuación o acción administrativa. Todo tipo de acción o actuación: -

Cuando hay una acción normativa (regulación a través de Reglamento) puede ocasionar un daño a un tercero y es susceptible de indemnización dentro del régimen de los art. 139 y ss.

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Cuando hay una actuación material es el supuesto típico.

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Acción jurídica: daños derivados de actos ilegales que posteriormente son anulados, la simple anulación no da lugar a daños y perjuicios, pero sí, si la anulación ha producido daños y perjuicios.

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Supuesto de inactividad u omisión de obligaciones legales. - 121

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“Normal o anormal” y “salvo caso de fuerza mayor” plantea la cuestión de si estamos ante la cuestión de si estamos ante Responsabilidad por culpa o Responsabilidad objetiva. La redacción del art. 139 refleja la objetivación del sistema. “Anormal” se trata de responder por un ilícito ilegal, doloso o culposo. Es un sistema de responsabilidad objetiva con exclusión del supuesto de fuerza mayor. Responde en caso de dolo, culpa/negligencia y tb por caso fortuito, pero no por fuerza mayor (fuerza mayor: factores externos a la esfera de actuación del sujeto y normalmente son fenómenos de la naturaleza) (caso fortuito: está dentro de la esfera de la Administración, es un factor interno susceptible de control, previsible y evitable o evitable, pero no previsible. Por tanto, es un sistema de responsabilidad mixta: la responsabilidad objetiva reflejada en el art. 139; y la responsabilidad por culpa del 141.1. 2. REQUISITOS DE LA RESPONSABILIDAD: A) LA LESIÓN RESARCIBLE: ANTIJURIDICIDAD DEL DAÑO, EFECTIVIDAD, EVALUABILIDAD ECONÓMICA E INDIVIDUALIZACIÓN. B) LA IMPUTACIÓN DEL DAÑO: EL SUJETO AUTOR DEL DAÑO; LA ACTIVIDAD DAÑOSA: EL FUNCIONAMIENTO NORMAL Y ANORMAL DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS; TIPOS DE ACTIVIDADES DAÑOSAS. C) LA RELACIÓN DE CAUSALIDAD; EL CONCURSO DE CAUSAS; RESPONSABILIDAD CONCURRENTE DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS 

Ámbito Subjetivo

1) El Perjudicado: art. 139.1 dice “los particulares”. Personas físicas y personas jurídicas, tanto privadas como públicas (las propias AP). La jurisprudencia ha admitido que el perjudicado sea no sólo la persona física o privada, sino que tb puede ser otra AP y así una AP puede tener que indemnizar a otra. 2) El autor del daño: cualquier agente público integrado en la organización administrativa con independencia del tipo de vínculo; no actuaciones privadas de los mismos. Pueden ser funcionarios, contratados laborables, cargos públicos, no profesionales que ejercen funciones públicas (registradores, notarios). Responden ellos mismos de los daños ocasionados a terceros. Cualquiera de estos sujetos, con independencia del vínculo laboral pq están dentro de la organización administrativa. Más problemático es el caso de los contratistas y concesionarios. La LCAP dice que los contratistas tienen que indemnizar a aquellas personas que sufran cualquier daño, aunque hay excepciones si el daño se produce por orden, proyecto, cláusulas que establece la Administración, en cuyo caso la responsable sería esta última. Existen otros supuestos en los que la Administración debe responder, pq la Administración tiene competencias de vigilancia y se produciría una culpa “in vigilando”. Si el contratista o el concesionario para la realización del servicio - 122

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público es insolvente, se podría establecer una responsabilidad de la Administración por una culpa “in eligendo”. Otros tipos de sujetos, son las profesionales libres que tienen adjudicadas funciones públicas: registradores y notarios. Ellos responden de los daños que ocasionen a terceros. 

Ámbito Objetivo

1) Relación de causalidad entre la actividad y el daño: casuismo en la determinación de la relación de causalidad. La relación de causalidad es un aspecto difícil pq la Jurisprudencia considera que es un aspecto casuístico, es decir, hay que ver caso por caso. Las Teorías que se barajan son: teoría de la causalidad exclusiva; teoría de la equivalencia de las condiciones (más amplia, cualquier factor que haya coayudado es causa del resultado); teoría de la causalidad adecuada o “conditio sine qua non” (más restrictiva, el factor que se considera dañoso, es aquel que por sí mismo es capaz de producir el resultado dañoso). El problema del concurso de causas, se admite que haya un concurso de causas, es decir, varios factores que han dado a la actuación final: la administración y terceras personas; la administración y la propia víctima (en estos casos, existe una moderación la responsabilidad en función de la participación del daño y que incide en el monto final que tengan que aportar cada sujeto); varias administraciones públicas (art. 140), en algunas ocasiones realiza una actuación varias AP y suele haber un Convenio donde se fijan las formas de actuación conjunta; y si no se dice nada, la responsabilidad debería ser solidaria. Fórmulas conjuntas de actuación: distribución prevista en instrumento regulador de la actuación conjunta; responsabilidad solidaria (cada sujeto tiene que responder de todo). En los demás casos, con concurrencia de las AP, pero no actúan de forma conjunta, la responsabilidad de cada Administración se determinará en función de los criterios de competencia, interés público tutelado, intensidad de la intervención. Si no pudiera establecer una responsabilidad a través de estos criterios, esta sería solidaria. 2) Requisitos del daño: -

Antijurídico: daño que el particular no tenga el deber jurídico de soportar (concepto técnico de lesión).

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Efectivo: que realmente tenga una incidencia negativa en la esfera patrimonial del particular; daño actual y real (no daños hipotéticos, futuros o simples expectativas).

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Individualizado: que afecte a la esfera patrimonial de una persona o grupo de personas concretas; no molestias o incomodidades que todos sufrimos como consecuencia de la vida en sociedad (cargas generales); no daños a grupos indeterminables o indefinidos. - 123

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Evaluable económicamente: determinable en términos monetarios. El problema de los daños morales, que es imposible de cuantificar.

La jurisprudencia ha dicho que no es que exista un criterio claro del valor, sino que hay que tener claro que eso tiene valor y que por lo tanto, es indemnizable. Los tipos de daños son todos los que tengan los requisitos anteriores, tanto patrimoniales, personales y morales. 3. LA INDEMNIZACIÓN: CRITERIOS Y MODALIDADES 

La reparación del daño: criterios

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El principio de indemnización o reparación integral del daño: daño emergente y lucro cesante

El lucro cesante es el beneficio que se deja de percibir como consecuencia del daño. El cálculo de la indemnización es un gran problema porque no igual valorar los daños ocasionados por una rotura de cristal, que por la muerte de un familiar. Es conveniente que la legislación fije unos criterios de valoración y un pequeño intento aparece en el art. 141.2 Ley 30/92, donde se establecen que para los criterios de valoración hay que tener en cuenta la legislación de expropiación forzosa, la legislación fiscal y otras normas, ponderándose las valoraciones predominantes en el mercado. Los supuestos más difíciles de valorar como daños físicos o psíquicos se pueden cuantificar y el art. 141.2 no pone fin a este problema, lo que significa que tanto la Administración como los tribunales contencioso – administrativo tienen que acudir a criterios de la LO del derecho al honor o a la Ley sobre responsabilidad civil. -

Los criterios de equidad y razonabilidad

Plantea el problema de la igualdad y la seguridad jurídica. Hay cosas muy similares y a veces la cuantificación de la indemnización es distinta, lo que da lugar a la desigualdad y a la falta de seguridad jurídica. Sería conveniente una ley que estableciera criterios orientativos. Otro problema es la fecha a partir de la que se calcula la indemnización. El art. 141.3 dice que esta fecha es desde el día en que la lesión efectivamente se produjo. Puede ocurrir que al final del procedimiento cambie el precio de lo dañado, por lo que tiene que haber una actualización del “quantum” a la fecha en que se ponga fin al procedimiento con arreglo al IPC. Tb puede ocurrir que haya una demora del cobro por parte de la Administración, por lo que ésta deberá pagar intereses de demora. - 124

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Si hay una impugnación en vía contencioso – administrativa, la actuación se hace de acuerdo con lo que establece el art. 106 LJPA, al “quantum” habrá que sumar el interés legal del dinero calculado desde la fecha de notificación de la sentencia. 

Modalidades de indemnización

En dinero y a tanto alzado, que es la forma habitual. La legislación contempla otras modalidades, siempre que sea más conveniente para el interés público y que este de acuerdo el interesado se podrá hacer la reparación en metálico, pero con pagos periódicos o por pago en especie. Tb pueden combinarse estas formas: una parte en metálico y otra en especie. 4. PROCEDIMIENTOS DE RECLAMACIÓN 

Acciones para la reclamación de indemnización

A través de qué vías puede exigirse a la Administración la indemnización. En primer término, si yo quiero que me indemnicen debo acudir a la propia Administración. Existe una vía administrativa de reclamación por daños y perjuicios que necesariamente tengo que utilizar antes del contencioso – administrativo. Esta vía consiste en seguir un procedimiento específico de responsabilidad patrimonial regulado en los art. 142 y 143 de forma general y con mayor detalle en el Reglamento 429/93. Suelen distinguirse en un procedimiento general y un procedimiento abreviado, con plazos más cortos. Uno de los aspectos más importantes de la Ley 30/92 es que existe una unidad procedimental de régimen sustantivo, prodecimental y jurisdiccional. Solo quedan fuera los daños contractuales. Existen algunas excepciones a este principio de unidad procedimental. 

Procedimiento administrativo de reclamación

El plazo que tengo para ejercitar la acción de responsabilidad ante la AP es de 1 año (“dies a cuo”: cómputo del plazo). No obstante, el problema que ha planteado esto es el de desde cuándo ha de contar. La propia ley tiene unas reglas que hay que tener en cuenta, art. 142: -

Regla General: se cuenta desde el día en que se produjo el hecho.

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Reglas especiales:  Daños al medio ambiente por vertidos ilegales a la tierra: los efectos tardan tiempo en manifestarse. En los casos en los que no se produce una unidad - 125

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del hecho dañoso hay que dar predominio al momento en que se produjo el efecto lesivo.  En los daños físicos y psíquicos puede ocurrir que se produce un daño o lesión, y en este supuesto se cuenta desde la curación o determinación del alcance de las secuelas.  Daños ocasionados por acto o reglamentos ilegales: que posteriormente resulta anulado, y en estos casos hay que atender al momento en el que disponemos de una Sentencia firme art. 142.4, (art. 4.2 RRP), y se ha publicado y notificado correctamente en el Boletín oficial correspondiente.

Los órganos competentes para resolver son: -

Administración del Estado: Ministro o, excepcionalmente Consejo de Ministros.

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Administración autonómica: es más difícil de establecer, aunque por lo general, se sigue el mismo criterio que en la estatal y lo resuelve el Consejero o Consejo de Gobierno.

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Administración local: es más problemática. En la LRBRL no se dice quien es el competente y si tenemos en cuenta, conforme a esta ley, toda competencia que no esté atribuida a otro órgano, corresponde al Presidente de la Corporación; y tb, hay que decir que la responsabilidad que afecta a cuantías tiene que ver con los presupuestos y puede sostenerse que la competencia corresponde al Pleno.

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Procedimiento General

Tiene 3 fases: iniciación, instrucción y terminación. 1) Iniciación: a instancia de parte, y tb se prevé la iniciación de oficio cuando el órgano competente se de cuenta de un daño y el mismo puede poner en marcha el procedimiento de responsabilidad patrimonial y tendrán que ponerlo en marcha y comunicarle al particular la comparecencia en el mismo si no comparece se archiva. 2) Instrucción: es más importante la fase de prueba; es preceptivo el informe del servicio que ha ocasionado el daño; y pueden añadirse todos aquellos informes que se estime oportuno; el trámite de audiencia para tener acceso a todo el expediente; y es preceptivo el dictamen del Consejo de Estado y cuya emisión determina la nulidad del procedimiento y que solo se requiere cuando la reclamación se presenta ante la Administración del estado. Hay quien mantiene que en la Administración autonómica si no tiene órgano consultivo propio, sí es necesario el dictamen del Consejo de Estado. En la Administración local no es necesario ese dictamen. 3) Terminación: en el plazo de 6 meses, el silencio es negativo. - 126

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La resolución pone fin a la vía administrativa (no cabe recurso de alzada pq el órgano que ha dictado no tiene superior jerárquico y si se puede presentar de reposición si se dan puntos, art. 117, aunque ésta tiene sus límites) y se puede producir en la cuantía y en el modo de indemnización. Siempre que hay una terminación convencional tiene que intervenir el Consejo de Estado (hablamos de la Administración del Estado). 

Procedimiento Abreviado

No hay dos procedimientos, hay dos modalidades. Siempre se inicia un procedimiento general, que se puede convertir en uno abreviado y que es reversible. En este procedimiento está todo clarísimo pq se aprecia que la relación de causalildad, la valoración del daño y la cuantía de la indemnización. El órgano competente aprecia la existencia de una serie de factores inequívocos y transforma el procedimiento general en una abreviado y puede resolver el procedimiento en el plazo de 1 mes. Esta conversión es reversible y si el Consejo de Estado estuviera en desacuerdo, tendríamos que volver al procedimiento general. 

Singularidades procedimentales

El daño puede producirse por varias Administraciones. Para esto hay una regulación específica. El interesado para saber qué Administración es la responsable: 1) La que señalen los Estatutos o Convenios de actuación. 2) Si no el perjudicado tiene que dirigirse contra la Administración que tiene una mayor participación en la financiación del servicio. Deberá producirse un trámite de consulta a toda las Administraciones afectadas para saber cuál de ellas es la responsable. Tradicionalmente existen 3 alternativas: 1) Vía administrativa y contencioso – administrativa, solicitando anulación e indemnización. 2) En vía administrativa pido anulación y si voy a la contencioso – administrativa pido la anulación e indemnización. 3) En vía administrativa y contencioso – administrativa, sin pedir indemnización y posteriormente procedimiento administrativo de responsabilidad. Si se atiende a los art. 42 y 79.2 LJCA, cuando pides la anulación siempre puedes solicitar además las medidas para la restitución de la situación, incluida la indemnización. Cuando el daño sea derivado de una simple vía de hecho (art. 32.2 LJCA, que prevé que se pueda acudir a la vía de hecho y pedir indemnización) o de inactividad administrativa, me podré ir a la vía contencioso – administrativa. - 127

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La acción de responsabilidad en vía jurisdiccional

La unidad jurisdiccional está consagrada. Ni la vía civil ni la social pueden conocer de la responsabilidad administrativa. El art. 9.4 LOPJ se establece que: “conocerán… de las pretensiones que se deduzcan en relación con la responsabilidad patrimonial de las AP y del personal a su servicio, cualquiera que sea la naturaleza de la actividad o el tipo de relación de que se derive. Si a la producción del daño hubieran concurrido sujetos privados, el demandante deducirá tb frente a ellos su pretensión ante este orden jurisdiccional. Igualmente conocerán de las reclamaciones de responsabilidad cuando el interesado accione directamente contra la aseguradora de la Administración, junto a la Administración respectiva. Tb será competente este orden jurisidiccional si las demandas de responsabilidad patrimonial se dirigen, además, contra las personas o entidades públicas o privadas indirectamente responsables de aquéllas”. En el régimen actual la Administración es responsable de todos los daños que ocasione, tanto si son ocasionados por derecho privado como público. Al particular hay que llevarlo a la vía administrativa como interesado y luego habrá que continuar en vía contencioso – administrativa. Las AP se aseguran para los supuestos de daños, contratando un seguro para accidentes o daños, aunque hay quien considera que esto no es muy aceptable, en la actualidad se ha generalizado. El art. 2 e) LJCA dice que “la responsabilidad patrimonial de las AP, cualquiera que sea la naturaleza de la actividad o el tipo de relaciones de que derive, no pudiendo ser demandadas aquéllas por este motivo ante los órdenes jurisdiccionales civil o social, aun cuando en la producción del daño concurran con particulares o cuenten con un seguro de responsabilidad”. Las jurisdicciones civil y social carecen de competencia para conocer de los litigios sobre responsabilidad de la Administración aun cuando concurran en la producción del daño sujetos privados y aunque la Administración tenga un seguro de responsabilidad. 5. LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL PERSONAL AL SERVICIO DE LA ADMINISTRACIÓN 

La excepción a la unidad jurisdiccional. La responsabilidad “ex delicto”

La excepción a la unidad jurisdiccional es la responsabilidad “ex delicto”. La ruptura se produce por daños ocasionados por la conducta delictiva del personal de la Administración, y se trata de una responsabilidad directa de ese personal. La unidad del régimen sustantivo tb se rompe. La responsabilidad de la Administración es subsidiaria en el caso de que éste sea insolvente (ej.: presa de Tous) y la Administración debe responder. - 128

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Podemos dirigirnos contra el funcionario en vía penal y a esa acción de responsabilidad penal puedo acumular una reclamación para que la Administración responda. Hay una segunda acción y es que yo pido responsabilidad del funcionario y luego la responsabilidad de la Administración (Ley 30/92). Por tanto, las dos vías cuando se trata de conducta delictiva son: 1) Acumulación de acciones en vía penal  Contra funcionario (vía penal)  Contra administración (subsidiariamente) 2) Acción penal primero: y segundo acción contra la Administración en vía administrativa, y en todo caso contencioso – administrativo.

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LECCIÓN 21: EL CONTROL JUDICIAL DE LA ACTIVIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN 1. EL CONTROL JUDICIAL DE LA ACTIVIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN POR LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO – ADMINISTRATIVA Y POR OTRAS JURISDICCIONES La jurisdicción contencioso-administrativa no es el orden jurisdiccional encargado de controlar la actuación de la Administración. No se debe equiparar esta Ley como un orden que controla la Administración Pública, ya que ésta no sólo actúa bajo el Derecho administrativo, sino también bajo otros sectores del ordenamiento jurídico: mercantil, del trabajo, Seguridad Social. La actuación de la Administración la controlan todos los órdenes jurisdiccionales. La parte más importante de la acción administrativa se realiza bajo el derecho administrativo y el contencioso administrativo regula las actuaciones más importantes de la Administración Pública, aunque no es la única. 2. LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO – ADMINISTRATIVA: ORIGEN, EVOLUCIÓN Y CONFIGURACIÓN ACTUAL 

La jurisdicción contencioso-administrativa

La Jurisdicción contencioso-administrativa es un orden especializado al que corresponde conocer de las pretensiones que se deducen en relación con la actuación de la Administración sujeta al Derecho administrativo, con las disposiciones generales de rango inferior y con los derechos legislativos cuando excedan de los límites de delegación. 

Notas sobre la evolución de la jurisidicción contencioso-administrativa

Dos sistemas aritméticos de organización del sistema de fiscalización: sistema judicialista (modelo inglés) y sistema administrativo (modelo francés). No todos los países de nuestro entorno llevan el control de la Administración igual que en España. - 130

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Derecho Administrativo I

El modelo inglés no tiene ninguna particularidad y los litigios con la Administración son igual que con cualquier particular: mismos órganos judiciales. Esto ha ido evolucionando de forma indirecta, se ha ido produciendo una especialización en el Tribunal que conoce de las actuaciones de la Administración Pública, designando a los Jueces que conocerán de estos asuntos. El modelo francés, parte de la idea establecida en la Revolución Francesa de que no conviene un control jurisdiccional de los asuntos públicos. Tiene que existir un órgano (Consejo de Estado) para resolver los problemas entre particulares y Administración. En España se han sucedido diferentes sistemas hasta consolidarse un sistema judicialista con una jurisdicción especializada: - Constitución de Cádiz (1812): modelo judicialista. - Década de los 40 (siglo XIX): modelo administrativo (Constitución de Bayona y Leyes de 1845): Consejo Real y Consejos Insulares. - Revolución de 1868: modelo judicialista. - Ley de Santamaría de Paredes de 1888: sistema armónico o mixto, pero con predominio del elemento administrativo. Tribunal Contencioso-administrativo compuesto integrado en el Consejo de Estado y Tribunales provinciales de lo contencioso administrativo con una composición mixta (representantes Administración y poder judicial). El Presidente provenía de la Administración. - Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa de 1856: sistema judicialista con jurisdicción especializada. Es una Ley preconstitucional y difícil de encuadrar con la Constitución española de 1978. - Ley 29/1998, de 13 de junio, de la Jurisdicción Contencioso-administrativa: sigue a su antecesora, pero amplía las posibilidades de control de la jurisdicción contenciosoadministrativa. El tradicional carácter revisor de la jurisdicción contencioso-administrativa (los Tribunales podían controlar la legalidad de la actuación administrativa y, en todo caso anular, pero no reconocer situaciones jurídicas ni sustituir decisiones administrativas) y su superación. Todo este carácter revisor en la actualidad está superado porque el particular sí puede pedir la anulación de una actuación de la Administración Públicas. La Jurisdicción contencioso-administrativa tiene un carácter pleno. 3. ÁMBITO: LA CLÁUSULA GENERAL Y LAS COMPETENCIAS DE ATRIBUCIÓN; MATERIAS EXCLUIDAS; CUESTIONES PREJUDICIALES E INCIDENTALES 

La Cláusula General

Delimitación compleja que combine criterios subjetivos y criterios objetivos. La cláusula general del artículo 1. - 131

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Art. 1.1 LJDA: “Los Juzgados y Tribunales del orden contencioso-administrativo conocerán de las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las Administraciones públicas sujeta al Derecho Administrativo, con las disposiciones generales de rango inferior a la Ley y con los Decretos Legislativos cuando excedan los límites de la delegación.” Toda actuación está sujeta al Derecho Administrativo. Esta cláusula general está incompleta: no se hace referencia a contratos, a la responsabilidad patrimonial. Todos estos aspectos se desglosan en el art. 1 apartados 1, 2 y 3.

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Competencias de atribución

Criterios objetivos de delegación: art. 1.1 y 1.2. La Administración Pública es cualquier Administración Pública Territorial. Art. 1.2 LJDA: “Se entenderá a estos efectos por Administraciones públicas: a) b) c) d)

La Administración General del Estado. Las Administraciones de las Comunidades Autónomas. Las Entidades que integran la Administración local. Las Entidades de Derecho público que sean dependientes o estén vinculadas al Estado, las Comunidades Autónomas o las Entidades locales.”

Respecto a las instrumentales, hay que tener en cuenta lo establecido en este art. 1.2. El art. 2 LJCA recoge otros criterios: “El orden jurisdiccional contenciosoadministrativo conocerá de las cuestiones que se susciten en relación con: a) La protección jurisdiccional de los derechos fundamentales, los elementos reglados y la determinación de las indemnizaciones que fueran procedentes, todo ello en relación con los actos del Gobierno o de los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas cualquiera que fuese la naturaleza de dichos actos. Tienen competencia para controlar actos políticos o de gobierno, pero con un alcance limitado. b) Los contratos administrativos y los actos de preparación y adjudicación de los demás contratos sujetos a la legislación de contratación de las Administraciones Públicas. En relación con los contratos: conoce solo de los contratos administrativos y la competencia es de lo Contencioso-Administrativo y también cuando se trate de contratos civiles y laborales: actos separables o de preparación de contratos (art. 213)

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c) Los actos y disposiciones de las Corporaciones de Derecho público, adoptados en el ejercicio de funciones públicas. (Administraciones corporativas, por ejemplo el Colegio de Abogados) d) Los actos administrativos de control y fiscalización dictados por la Administración concedente, respecto de los dictados por los concesionarios de los servicios públicos que impliquen el ejercicio de potestades administrativas conferidas a los mismos, así como los actos de los propios concesionarios cuando puedan ser recurridos directamente ante este orden jurisdiccional de conformidad con la legislación sectorial correspondiente. e) La responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, cualquiera que sea la naturaleza de la actividad o el tipo de relación de que derive, no pudiendo ser demandadas aquéllas por este motivo ante los órdenes jurisdiccionales civil o social. f) Las restantes materias que le atribuya expresamente una Ley.” 

Materias excluidas

El art. 3 se refiere a las materias excluidas en la Jurisdicción contenciosoadministrativa y que están atribuidas a otros órdenes (civil, penal, social…), y viene a decir: “No corresponden al orden jurisdiccional contencioso-administrativo: a) Las cuestiones expresamente atribuidas a los órdenes jurisdiccionales civil, penal y social, aunque estén relacionadas con la actividad de la Administración Públicas. b) El recurso contencioso-disciplinario militar. c) Los conflictos de jurisdicción entre los Juzgados y Tribunales y la Administración Pública y los conflictos de atribuciones entre órganos de una misma Administración.” 4. LOS ÓRGANOS DE LA JURISDICCIÓN Y SUS COMPETENCIAS 

Órganos de la Jurisdicción

Una de las principales novedades de la LJCA de 1998 radica en la reforma introducida en la planta de la jurisdicción contencioso – administrativa y concretamente la introducción de órganos unipersonales que completan el organigrama: - Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo (órgano de carácter colegiado, que para la resolución de asuntos se divide en Secciones). - Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional (órgano colegiado). - Juzgados Centrales de lo Contencioso-administrativo (introducidos por la última modificación de la Ley).

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- Salas de lo Contencioso-administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia de las Comunidades Autónomas (competencia en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma, aunque el Poder Judicial es estatal). -

Juzgados de lo Contencioso-administrativo introducidos por la última modificación).

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Competencias

(de

ámbito

provincial,

Dependiendo del tema, corresponderá el conocimiento a uno u otro órgano: -

Juzgados de lo Contencioso-administrativo (ámbito provincial), que conocerán actos de la Administración local, autonómica, periférica y estatal:  Actos de las entidades locales en determinadas cuestiones: personal, tributarias, urbanísticas y sanciones administrativas.  Actos de las Administraciones autonómica en cuestiones de personal y sanciones no superiores a 60.000 Euros.  Actos de la Administración periférica de la Comunidad Autónoma de cualquier tipo.  Actos de la Administración periférica del Estado de ámbito provincial o autonómico.  Competencias específicas en materia electoral, entrada en domicilios.

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Sala de lo Contencioso de los Tribunales Superiores de Justicia (ámbito autonómico), conocerán de determinados asuntos:  En única instancia: de determinados actos de la Administración del Estado, autonómica y local en cuestiones específicas ( actos de las Entidades locales y Comunidad Autónoma no atribuidos a los Juzgados de lo Contenciosoadministrativo; actos de la Administración del Estado de órganos inferiores a los Ministros en materia de personal, expropiación forzosa, propiedades especiales; determinados actos en materia electoral…)  En vía de recurso: pretensiones contra autos y sentencias de los Juzgados de lo Contencioso-administrativo.

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Juzgados Centrales de lo Contencioso-administrativo (ámbito nacional; competencias que anteriormente se residenciaban en la Audiencia Nacional):  Control de determinados actos estatales: actos de Ministros y Secretarios de Estado en materia de personal; sanciones superiores a superiores a 60.000 Euros; actos y disposiciones de las Administraciones instrumentales de ámbito nacional.

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Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional (ámbito nacional; competencias específicas): - 134

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 Actos y reglamentos de Ministros y Secretarios de Estado en materias generales y en determinados supuestos en materia de personal.  Convenios entre Administraciones Públicas.  Actos económico-administrativos, salvo los relativos a tributos cedidos. -

Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo:  En única instancia: a) Recursos contra actos y reglamentos del Gobierno, Comisiones Delegadas del Gobierno, Consejo General del Poder Judicial, Congreso, Senado, Tribunal Constitucional, Tribunal de Cuentas y Defensor del Pueblo. b) Algunos recursos en materia electoral (ej. contra actos y disposiciones de la Junta Electoral Central).  Recursos de casación y revisión contra sentencias firmes de las Salas de lo Contencioso-administrativo, Tribunales Superiores de Justicia, Audiencia Nacional y Tribunal Supremo.

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LECCIÓN 22: EL PROCESO CONTENCIOSO – ADMINISTRATIVO 1. LAS PARTES PROCESALES: CAPACIDAD PROCESAL Y LEGITIMACIÓN 

Partes procesales

Hay dos partes: parte demandante y parte demandada (Administración y también pueden aparecer las aseguradoras): -

Demandante: sujeto que ejercita una pretensión frente a una actuación administrativa (un particular, otra Administración Pública, o la propia Administración Pública (recurso de lesividad).

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Demandada: la Administración o Administraciones que hayan realizado la actuación administrativa que se impugna; las aseguradoras (codemandadas)

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Requisitos: legitimación, representación y postulación. Excepciones.

Una Administración puede demandar a otra Administración, pero no un órgano a otro de la misma Administración. La propia Administración puede aparecer como demandante frente a sus propios actos. Los requisitos son: tener capacidad de obrar, capacidad procesal y tener legitimación (siempre que sea titular de un derecho o titular de un interés legítimo, es decir, cuando la actividad de la Administración afecta a la esfera patrimonial) En determinadas circunstancias (urbanismo, medio ambiente) se puede iniciar un proceso contencioso-administrativo. Por regla general en este proceso es necesario atribuir la representación a un procurador y la defensa a un abogado. Existen excepciones en los procesos ante juzgados unipersonales de lo Contencioso-administrativo, donde es imprescindible el abogado, pero no el procurador. - 136

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Los funcionarios públicos en litigios referentes a personal, pueden comparecer y defenderse por sí solos. Y tb, hay que tener en cuenta la acción vecinal, cuando cualquier vecino ejercita su derecho. 2. OBJETO DEL RECURSO CONTENCIOSO – ADMINISTRATIVO: ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA IMPUGNABLE; PRETENSIONES DE LAS PARTES; ACUMULACIÓN; CUANTÍA El objeto son las pretensiones de las partes: A)El objeto clásico: impugnación de actos, reglamentos o decretos legislativos: pretensión de anulación, reconocimiento de una situación jurídica individualizada y adopción de medidas para su establecimiento. B)Inactividad administrativa (art. 29). Puede ser de dos tipos: - Ausencia de realización de actividades prestacionales a las que determinados sujetos tienen derecho. Reclamación – 3 meses- recurso contencioso administrativo. - Inejecución de actos firmes. Solicitud – 1 mes- recurso contenciosoadministrativo. La pretensión en ambos casos es que se condene a la Administración. C)Vía de hecho. Se produce cuando la Administración adopta una resolución que carece de respaldo jurídico. Son impugnables en procesos contenciosoadministrativos y se formula un requerimiento de casación ante la Administración para que ésta reaccione y si no lo hace, se deberá presentar el recurso contencioso-administrativo.

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LECCIÓN 23: LOS PROCEDIMIENTOS CONTENCIOSO – ADMINISTRATIVO 1. EL PROCEDIMEINTO ORDINARIO EN PRIMERA O ÚNICA INSTANCIA: INICIACIÓN Y FASES; ESPECIAL REFERENCIA A LAS MEDIDAS CAUTELARES No es el único procedimiento, hay abreviado y especiales (cuestión de ilegalidad contra reglamentos) En cuanto a la iniciación, para poder iniciarlo hay que cumplir una serie de presupuestos procesales: vía administrativa previa; si el litigio es entre Administraciones régimen especial (requerimiento previo potestativo); declaración de lesividad. Si es la Administración la que inicia el procedimiento debe primero declarar la lesividad. La interposición del recurso se puede hacer de dos formas: - Mediante escrito donde se identifica el demandante, y el objeto y el acto, reglamento o actuaciones de la Administración que se impugnan. - Mediante la interposición de demanda (en procedimientos abreviados se inicia con interposición de demanda). El plazo para la interposición del recurso es por regla general de 2 meses desde el día siguiente a la notificación o publicación del acto. Y hay excepciones en actos presuntos, donde el plazo es de 6 meses y en la vía de hecho es de 10 a 20 días. El Juez de lo Contencioso Administrativo debe requerir a la Administración para que le envíe el expediente en el plazo de 20 días. Muchas veces la Administración no responde al requerimiento del Juzgado y la Ley ha establecido una serie de medidas y en 20 días el plazo se reiteraría y se pondrían multas y se sancionaría al funcionario e incluso se daría parte del Ministerio Fiscal tras 3 intentos.

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En el proceso contencioso-administrativo existe la adopción de medidas cautelares para asegurar la efectividad de la Sentencia. La valoración de las medidas cautelares puede también tener efectos perjudiciales, por lo que esto es difícil y debe adoptarla el Juez de una forma ponderada y teniendo en cuenta todos los intereses afectados. En algunos casos caben medidas provisionalísimas, y que son muy necesarias. El desarrollo del procedimiento es el siguiente: -

La parte demandante formula la demanda.

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La parte demandada podrá presentar alegaciones previas.

Si queremos que haya trámite de prueba se tendrá que solicitar en el momento de presentar la demanda. También puede solicitarse de oficio por el propio Juez (LEER art. 60 y 61). Se siguen las mismas reglas del proceso civil: todos los medios de prueba. Art. 60 LJCA: “1. Solamente se podrá pedir el recibimiento del proceso a prueba por medio de otrosí, en los criterios de demanda y contestación y en los de alegaciones complementarias. En dichos escritos deberán expresarse en forma ordenada los puntos de hecho sobre los que haya de versar la prueba. 2. Si de la contestación a la demanda resultaran nuevos hechos de trascendencia para la resolución del pleito, el recurrente podrá pedir el recibimiento a prueba dentro de los tres días siguientes a aquel en que se haya dado traslado de la misma, sin perjuicio de que pueda hacer uso de su derecho a aportar documentos conforme a lo dispuesto en el artículo 56.4. 3. Se recibirá el proceso a prueba cuando exista disconformidad en los hechos y éstos fueran de trascendencia, a juicio del órgano jurisdiccional, para la resolución del pleito. Si el objeto del recurso fuera una sanción administrativa o disciplinaria, el proceso se recibirá siempre a prueba cuando exista disconformidad en los hechos. 4. La prueba se desarrollará con arreglo a las normas generales establecidas para el proceso civil, si bien el plazo será de quince días para proponer y treinta para practicar. No obstante, se podrán aportar al proceso las pruebas practicadas fuera de este plazo por causas no imputables a la parte que las propuso. 5. Las Salas podrán delegar en uno de sus Magistrados o en un Juzgado de lo Contencioso-Administrativo la práctica de todas o algunas de las diligencias probatorias, y el representante en autos de la Administración podrá, a su vez, delegar en un funcionario público de la misma la facultad de intervenir en la práctica de pruebas. 6. En el acto de emisión de la prueba pericial el Juez otorgará, a petición de cualquiera de las partes, un plazo no superior a tres días para que las partes puedan solicitar aclaraciones al dictamen emitido.” Art. 61 LJCA: “1. El Juez o Tribunal podrá acordar de oficio el recibimiento a prueba y disponer la práctica de cuantas estime pertinentes para la más acertada decisión del asunto. 2. Finalizado el período de prueba, y hasta que el pleito sea declarado concluso para sentencia, el órgano jurisdiccional podrá también acordar la práctica de cualquier diligencia de prueba que estimare necesaria. - 139

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3. Las partes tendrán intervención en las pruebas que se practiquen al amparo de lo previsto en los dos apartados anteriores. 4. Si el Juez o Tribunal hiciere uso de su facultad de acordar de oficio la práctica de una prueba, y las partes carecieran de oportunidad para alegar sobre ello en la vista o en el escrito de conclusiones, el resultado de la prueba se pondrá de manifiesto a las partes, las cuales podrán en el plazo de tres días, alegar cuanto estimen conveniente acerca de su alcance e importancia. 5. El Juez podrá acordar de oficio, previa audiencia a las partes, o bien a instancia de las mismas la extensión de los efectos de las pruebas periciales a los procedimientos conexos. A los efectos de la aplicación de las normas sobre costas procesales en relación al coste de estas pruebas se entenderá que son partes todos los intervinientes en los procesos sobre los cuales se haya acordado la extensión de sus efectos, prorrateándose su coste entre los obligados en dichos procesos al pago de las costas.”

2. LA SENTENCIA: CONTENIDO; EFECTOS 

Contenido

Termina con una fase de vista y conclusión y es una replica final a los argumentos de la parte contraria, donde no se pueden plantear cuestiones nuevas. Puede tener un carácter oral o escrito y puede tener lugar o no (potestativo). Lo puede solicitar las partes o acordarlo el juez (art. 65). La sentencia puede ser: Anticipada: desistimiento, allanamiento, satisfacción extraprocesal, transacción o conciliación. Lo normal es que termine con su Sentencia. El plazo es de 10 días desde que se declaró concluso el pleito y debe contener un pronunciamiento sobre las pretensiones de las partes. Caben 3 posibles contenidos: inadmisibilidad, estimación del recurso (LEER art. 70 y 71 LJCA) o desestimación. Art. 70 LJCA: “1. La sentencia desestimará el recurso cuando se ajusten a Derecho la disposición, acto o actuación impugnados. 2. La sentencia estimará el recurso contencioso-administrativo cuando la disposición, la actuación o el acto incurrieran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder. Se entiende por desviación del poder el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico.” Art. 71 LJCA: “1. Cuando la sentencia estimase el recurso contenciosoadministrativo: a) Declarará no ser conforme a Derecho y, en su caso, anulará total o parcialmente la disposición o acto recurrido o dispondrá que cese o se modifique la actuación impugnada. - 140

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b) Si se hubiese pretendido el reconocimiento y restablecimiento de una situación jurídica individualizada, reconocerá dicha situación jurídica y adoptará cuantas medidas sean necesarias para el pleno restablecimiento de la misma. c) Si la medida consistiera en la emisión de un acto o en la práctica de una actuación jurídicamente obligatoria, la sentencia podrá establecer plazo para que se cumpla el fallo. d) Si fuera estimada una pretensión de resarcir daños y perjuicios, se declarará en todo caso el derecho a la reparación, señalando asimismo quién viene obligado a indemnizar. La sentencia fijará también la cuantía de la indemnización cuando lo pida expresamente l demandante y consten probados en autos elementos suficientes para ello. En otro caso, se establecerán las bases para la determinación de la cuantía, cuya definitiva concreción quedará diferida al período de ejecución de sentencia. 2. Los órganos jurisdiccionales no podrán determinar la forma en que han de quedar redactados los preceptos de una disposición general en sustitución de los que anularen ni podrán determinar el contenido discrecional de los actos anulados.”

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Efectos (LEER art. 72 y 73)

Los efectos pueden ser distintos, según los tipos de sentencias: si son Desestimatorias o que declaran la inadmisibilidad: efectos “Inter. partes”. Sin embargo, si son Estimatorias que anulan un acto o disposición: producen efectos para todas las partes afectadas. Cuando se anula una disposición general – efecto “erga omnes”- se produce desde el día de publicación de la sentencia firme y los preceptos anulados en el boletín oficial en que se publicó la disposición anulada. No afecta a la eficacia de las sentencias o actos firmes dictados en aplicación de la norma con anterioridad a la publicación de su anulación, salvo que ello suponga una reducción o exclusión de sanciones administrativas aún no ejecutadas completamente (en este caso se aplica retroactivamente, siempre que la sentencia no se haya ejecutado) En el caso de sentencias estimatorias de reconocimiento de una situación jurídica individualizada, los efectos son “inter partes”, pero en casos de personal y en materia tributaria puede solicitarse la extensión de efectos a otras personas en la misma situación. Art. 72 LJCA: “1. La sentencia que declare la inadmisibilidad o desestimación del recurso contencioso-administrativo sólo producirá efectos entre las partes. 2. La anulación de una disposición o acto producirá efectos para todas las personas afectadas. Las sentencias firmes que anulen una disposición general tendrán efectos generales desde el día en que sea publicado su fallo y preceptos anulados en el mismo periódico oficial en que lo hubiera sido la disposición anulada. También se publicarán las sentencias firmes que anulen un acto administrativo que afecte a una pluralidad indeterminada de personas. 3. La estimación de pretensiones de reconocimiento o restablecimiento de una situación jurídica individualizada sólo producirá efectos entre las partes. No obstante, tales efectos podrán extenderse a terceros en los términos previstos en arts. 110 y 111.” - 141

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Art. 73 LJCA: “Las sentencias firmes que anulen un precepto de una disposición general no afectarán por sí mismas a la eficacia de las sentencias o actos administrativos firmes que lo hayan aplicado antes de que la anulación alcanzara efectos generales, salvo en el caso de que la anulación del precepto supusiera la exclusión o la reducción de las sanciones aún no ejecutadas complemente.” 3. LA EJECUCIÓN DE SENTENCIA Art. 103 y ss (LEER). Corresponde asegurar quien es el responsable para la ejecución de la sentencia.Hasta el año 1956 se consideraba que la Administración era la responsable de la ejecución de la sentencia. A partir de 1978, se atribuye esta ejecución a los jueces de los tribunales contencioso-administrativos. La Administración tiene un plazo de 2 meses para cumplimiento, salvo que establezca otro en la sentencia y si no cumple la Administración se pueden tomar medidas como: multas coercitivas; reparación penal; y en su caso, la ejecución forzosa de la sentencia (el Juez puede ejecutar la sentencia con sus propios medios o con la colaboración de otras Administraciones); ejecución subsidiaria; embargo en las cuantías dinerarias (aunque este poder de embargo en las Administraciones está muy limitado porque sólo podrán ser embargados los bienes patrimoniales de la Administración cuando no están destinados a un uso o servicio público). A veces la Administración no sólo no quiere cumplir, sino que intenta el imposible cumplimiento, dictando actos y disposiciones que se consideran nulos de pleno derecho ( art. 103.4 LCA); y además puede haber actuaciones de hecho contempladas en la Ley de las que se responsabiliza a los tribunales de lo contencioso-administrativo a la reposición de la situación y determinación de daños y perjuicios frente a actuaciones materiales (art. 108.2) La Ley deja un resquicio para el cumplimiento de la sentencia: puede darse una imposición legal o material de ejecución de la sentencia; cuando es procedente la expropiación, circunscrita la utilidad pública a: a) Peligro cierto de alteración grave del libre ejercicio de derechos y libertades de los ciudadanos. b) Temor fundado de guerra. c) Quebrando de la integridad del territorio nacional. En todo caso es una expropiación de derechos y tiene que haber una compensación económica. 3. EL PROCEDIMIENTO ABREVIADO La LJCA contempla el procedimiento abreviado como una modalidad del procedimiento ordinario, introducido por la Ley del 98 y que corresponde a la idea de que la jurisdicción contencioso administrativa tiene el lastre de la lentitud en la resolución y la acumulación de recursos sin contestar.

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Un proceso que funciona bien es el laboral, que es todo lo contrario que el contencioso-administrativo, que es un procedimiento escrito muy ordenado, mientras que el laboral es oral. Con el procedimiento abreviado se ha intentado que los recursos que se interponga ante juzgados contencioso administrativo y siempre que traten de asuntos que no superen las 500.000 ptas. El recurso se tramitará a través de este procedimiento, caracterizado por ser eminentemente oral y tener una tramitación más ágil, más rápida; por no haber escrito de reposición, sino que directamente se presenta la demanda, solicitando el expediente a la Administración; y por haber una fase de vista donde se realiza la defensa ante el Juez ( art. 78 LJCA). Luego se firma un acta y la sentencia se dicta en el plazo de 10 días. Habrá por lo tanto las siguientes fases: Juzgados contencioso-administrativo; Demanda; Vista; Acta → 10 días → sentencia.

4. LOS PROCEDIMIENTOS ESPECIALES Procedimiento para la protección de derechos fundamentales, que es un procedimiento de carácter preferente (prioridad) y sumario (especialmente ágil en la resolución) la tramitación es muy similar al procedimiento ordinario. Procedimiento para la cuestión de ilegalidad, existe un procedimiento que tiene que ver el contencioso-administrativo cuando se trate de cuestiones de ilegalidad contra los reglamentos. Un particular tiene que recurrir un acto que se ha dictado en aplicación de un reglamento cuando el particular considera que ese reglamento es contrario a la ley y lo que interesa es recurrir el acto. En la argumentación jurídica deberá aludir a la ilegalidad no sólo del acto, sino también del reglamento. Esto se llama recurso indirecto contra el reglamento y antes con la LJCA de 1958 lo resolvía el Juez que conocía del asunto. Esto desde la perspectiva jurídica no es correcto porque el órgano jurisdiccional competente para conocer el acto, a lo mejor no lo es para conocer el reglamento. Problema no resuelto por la Ley de 1958 y que con la modificación, el mecanismo sería el siguiente: -

El tribunal que tiene competencia para conocer de ambos casos anulando en todo caso los dos.

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Puede ocurrir que el Tribunal sea competente para conocer el acto, pero no para conocer del reglamento, que corresponde a otro tribunal, en cuyo caso, el tribunal “a quo” debe resolver el problema del acto y deberá pronunciarse sobre la legalidad o ilegalidad del acto, pero no puede anular el reglamento por no tener competencias para ello. Como se han planteado dudas sobre la legalidad del reglamento se plantea la cuestión de ilegalidad al tribunal competente para que resuelva.

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5. EL RÉGIMEN DE RECURSOS: EN ESPECIAL, APELACIÓN, CASACIÓN Y REVISIÓN Hay varios tipos de recursos: A) Recurso de súplica: ante el mismo órgano jurisdiccional respecto a providencia y autos no susceptibles de apelación o casación. B) Recurso de apelación: ante el órgano superior; es un recurso pleno sin limitación en cuanto a los motivos ni a los elementos probatorios. Es una segunda instancia porque permite discutir todos los aspectos del tema, no sólo los jurídicos sino también los fácticos, pudiendo realizar incluso de nuevo otra prueba. Por regla general, existe la posibilidad de recurso de apelación de la sentencia de los Juzgados contencioso-administrativo y Juzgados Centrales de lo contencioso-administrativo. Existen excepciones recogidas en el art. 81 LJCA. C) Recurso de casación: son susceptibles de recurso de casación las sentencias dictadas en única instancia por la Audiencia Nacional y Tribunales Superiores de Justicia ante el Tribunal Supremo(salvo determinadas materias y cuantías) y también algunos autos (art. 87.1 y 2). Con un carácter más limitado, no es una instancia tradicional porque no cabe discutir el asunto desde las perspectivas, el relato fáctico del asunto vincula al que resuelve en casación. Los recursos de casación se basan en cuestiones de carácter jurídico de aplicación de las normas. Los motivos en los que puede fundarse el recurso de casación son tasados y se regulan en el art. 88 LJCA: infracción de norma (sobre jurisdicción y competencia; procedimiento judicial; reglas de fondo). No cabe la revisión del relato formal de los hechos. Existen varias modalidades: -

Recurso de casación ordinario.

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Recurso de casación para la unificación de la doctrina: es un recurso que puede interponerse frente a Sentencias dictadas por la Audiencia Nacional, el Tribunal Superior de Justicia e incluso del mismo Tribunal Supremo, resolviéndose por éste. Este puede resolver cosas en las que se produce una contradicción entre Sentencias de estos tribunales respecto a una línea jurisprudencial ya dictada por el Tribunal Supremo. Se prevé un recurso para la unificación de doctrina por la infracción de normas autonómicas de las que conoce una Sala Especial de los TTSSJJ.

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Recurso de casación en interés de la ley: se puede interponer contra Sentencias de la Audiencia Nacional y Tribunal Superior de Justicia cuando la aplicación que se haya hecho de las normas pertinentes se considere gravemente dañosas para el interés general. Este recurso se resuelve por el Tribunal Supremo, pero sólo cuando se refiere a normas estatales, porque cuando se refiere a normas autonómicas hay un Recurso en interés de la Ley que corresponde al Tribunal Superior de Justicia.

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D) Recurso de revisión: es un recurso extraordinario que procede contra actos firmes. Se puede fundar sobre determinados motivos establecidos en la Ley (art. 102.1 LJCA)

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