• Author / Uploaded
• Santiago Erazo

Citation preview

Tejiendo el hilo de Ariadna Laberintos de la legalidad y la integridad

Autoras Julia Isabel Eslava Rincón Angélica Paola Torres Quintero

Catalogación en la publicación – Biblioteca Nacional de Colombia Eslava, Julia Isabel Edición académica: Julia Isabel Eslava-Rincón / Angélica Paola TorresQuintero. Tejiendo el hilo de Ariadna: Laberintos de la legalidad y la integridad / Julia Isabel Eslava-Rincón / Angélica Paola Torres - Quintero. -- 1a. ed. – Bogotá : Ecoe Ediciones, 2013 446 p. Incluye bibliografía ISBN 978-958-771-041-0 -- 978-958-771-042-7 (e) 1. Cultura de la legalidad 2. Cultura de la integridad 3. Corrupción 4. Representaciones sociales I. Torres Quintero, Angélica Paola II. Palacios, Diana III. Título CDD: 364.1323 ed. 20

Esta publicación recoge algunos de los hallazgos del proyecto “Línea de base de la Cultura de la legalidad y la integridad en las entidades piloto”, impulsado y financiado por la Procuraduría General de la Nación durante el año 2012. Actualiza y profundiza los referentes teóricos y metodológicos y genera nuevos análisis y resultados en ámbito de las representaciones sociales y de la cultura de la legalidad y la integridad.

CO-BoBN– a861190

Primera Edición: Bogotá, noviembre de 2013 ISBN: 978-958-771-041-0 e-ISBN: 978-958-771-042-7 Número de ejemplares: 500 Impreso y hecho en Colombia © Pontificia Universidad Javeriana © Julia Isabel Eslava Rincón [email protected] © Angélica Paola Torres Quintero [email protected] © Diana Liceth Palacios Doncell [email protected] capítulo 4 “Recorriendo el Laberinto” y capítulo 5 “Siguiendo el Hilo de Ariadna… Salidas al Laberinto”

Ecoe ediciones [email protected] www.ecoeediciones.com Carrera 19 n°. 63C - 32, Pbx. 248 1449

Coordinación editorial: Andrea del Pilar Sierra Diagramación: Angélica García Reyes Carátula y portadillas: Diseñum Tremens Gerson Castañeda Impresión: Gráficas de la Sabana Carrera 69 H. No.77-36. Pbx: 6300255 Impreso y hecho en Colombia - Todos los derechos reservados

Tabla de contenido Agradecimientos...................................................................................................................................... XV Prólogo

........................................................................................................................................... XVII

1. INTRODUCCIÓN ..................................................................................................................... 1 2. PERDIDOS EN EL LABERINTO (en colaboración con Roberto Sepúlveda R., Germán Gómez E., Sergio Vargas R., y Alexander Santana P.)....................................................................... 9

2.1 Dispositivos para cuantificar el fenómeno............................................................. 13

2.1.1 La visión centrada en el riesgo para la competitividad de los estados............................................................................................... 16 2.1.2 El paradigma del “buen gobierno” y la gobernabilidad............... 19 2.1.3 Voz y participación ciudadana................................................................ 27 2.2 Más allá de las cifras. Los estudios desde las representaciones sociales... 38 2.2.1 Ley, justicia y socialización normativa.................................................. 39 2.2.2 Corrupción, violencia y derecho............................................................ 43 2.2.3 Ética en los escenarios público y privado........................................... 47 2.2.4 Contexto colombiano: Ilegalidad en las prácticas cotidianas..... 50

2.3 Hechos y realidades. La legalidad y la integridad de vuelta........................... 53

2.3.1 2.3.2 2.3.3 2.3.4

Sicilia, una experiencia de lucha contra la mafia............................. 54 Hong Kong, en la lucha contra la corrupción................................... 57 México, una apuesta por las políticas públicas y el fortalecimiento institucional.................................................................... 60 Bogotá, Cultura ciudadana para formar ciudadanos..................... 63

2.4 Reflexiones finales........................................................................................................... 67 3. TEJIENDO EL HILO DE ARIADNA (en colaboración con Diana Palacios D.).......................................................................... 73



3.1 Marcos comprensivos de aproximación a los fenómenos de estudio........ 76



3.1.1 El nuevo institucionalismo........................................................................ 79 3.1.2 La teoría de las representaciones sociales......................................... 83

3.2 Modelos analíticos para el estudio de la cultura de la legalidad y la integridad.............................................................................................................. 88

3.2.1 3.2.2

Modelo de análisis institucional de la cultura de la legalidad y la integridad............................................................................................... 88 Modelo analítico de las representaciones sociales de la cultura de la legalidad y la integridad................................................. 89

Laberintos de la legalidad y la integridad



3.3 Legalidad: conceptos y debates actuales............................................................... 101



VI

3.3.1 Concepciones de la legalidad y su relación con la legitimidad. 101 3.3.2 Motivaciones para actuar en el marco de la legalidad................. 104 3.3.3 Los caminos de la ilegalidad: comprensiones y discusiones...... 106

3.4 Integridad, normas morales y valores...................................................................... 115

3.4.1 3.4.2 3.4.3 3.4.4 3.4.5

Sobre el concepto de integridad........................................................... 115 La relación entre los principios y valores............................................ 116 El desarrollo de la conducta moral....................................................... 118 Gestión pública e integridad................................................................... 124 La corrupción, una mirada en negativo a la integridad................ 126



3.5 Conexiones entre la legalidad y la integridad...................................................... 136



3.6 Hacia una comprensión de la cultura de la legalidad y la integridad......... 139



3.6.1 Discusiones sobre el concepto de cultura......................................... 139 3.6.2 La cultura de la legalidad y la integridad........................................... 143

4. RECORRIENDO EL LABERINTO (con Diana Palacios D. y en colaboración con Sergio Vargas R. y Liliana Amaya L.).................................................................................................................... 151

4.1 Introducción....................................................................................................................... 153



4.2 Patrones Culturales de la Legalidad: Componentes y Medidas del Índice ............................................................................................................................ 154



4.2.1 Elementos conceptuales del índice....................................................... 154 4.2.2 Resultados del índice.................................................................................. 167

4.3 Narrativas y redes semánticas de la legalidad y la integridad....................... 228

4.3.1 4.3.2 4.3.3 4.3.4 4.3.5

4.4 Patrones culturales de la Integridad: componentes y medidas del índice... 272



La ley es para los de ruana....................................................................... 228 Las cosas no son del dueño sino del que las necesita.................. 239 Más vale un cobarde vivo que un valiente muerto........................ 248 El que parte y reparte se lleva la mejor parte................................... 258 A propósito de los relatos construidos a partir de los personajes infractores de la ley.............................................................. 267

4.4.1 Elementos conceptuales del índice....................................................... 272 4.4.2 Resultados del indicador........................................................................... 285

4.5 Significados y prácticas asociadas a la integridad desde el sentir popular.. 327

4.5.1 4.5.2 4.5.3 4.5.4 4.5.5

El que tiene padrino se bautiza.............................................................. 327 La corbata no hace a un buen servidor.............................................. 338 La ocasión hace al ladrón......................................................................... 347 Lo que mal comienza mal termina........................................................ 357 No hay como una cara de bobo bien administrada...................... 365

VII

Tabla de contenido

5. SIGUIENDO EL HILO DE ARIADNA… SALIDAS DEL LABERINTO (con Diana Palacios D. ).......................................................................................................... 375

5.1 Perdidos en el laberinto................................................................................................. 377 5.2 Tejiendo el hilo de Ariadna........................................................................................... 380 5.3 Recorriendo el laberinto................................................................................................ 382



5.3.1 Patrones culturales de la legalidad y la integridad......................... 382 5.3.2 Narrativas y redes semánticas de la legalidad y la integridad... 388

5.4 Claves de salida del laberinto...................................................................................... 392

Anexo No. 1. Diseño metodológico............................................................................................... 397

Técnicas e instrumentos utilizados.................................................................................... 400

Anexo No. 2. Caracterización de la población encuestada................................................... 405 Anexo No. 3. Variables incluidas en el análisis factorial para el índice de legalidad y su operacionalización............................................................................................ 410

Variables incluidas en el análisis factorial para el índice de legalidad y su operacionalización...................................................................................... 414

Bibliografía

................................................................................................................ 417

Laberintos de la legalidad y la integridad

VIII

Índice de gráficos Gráfico 1.

Índice de Competitividad Global, componente instituciones...........................18

Gráfico 2.

Posición del país según la confianza de la población en las normas y ética de los políticos, Índice de Competitividad Global..................................19

Gráfico 3.

Indicador de Control de la Corrupción en Latinoamérica..................................22

Gráfico 4.

Índice de Percepción de la Corrupción: Colombia, México, Perú 2000 – 2011................................................................................................................24

Gráfico 5.

Qué implica ser un buen ciudadano en Colombia, México y Latinoamérica. 2010, Latinobarómetro...................................................................26

Gráfico 6.

Percepción de corrupción y victimización por corrupción, LAPOP................29

Gráfico 7.

Tolerancia y justificación frente al soborno de funcionarios públicos por parte de empresarios, LAPOP...............................................................................30

Gráfico 8.

Tolerancia y Justificación al pago de dádivas para agilizar trámites, LAPOP..................................................................................................................31

Gráfico 9.

Tolerancia y justificación frente al soborno de funcionarios públicos por parte de los ciudadanos, LAPOP..........................................................................32

Gráfico 10. Respeto de la Ley y aceptación de castigos. Encuesta de Culturas................34 Gráfico 11.

Caracterización de la conducta de los funcionarios, EDI....................................36

Gráfico 12. Razones para reportar prácticas irregulares, EDI...................................................36 Gráfico 13. Factores que influyen en el desarrollo de prácticas irregulares.......................37 Gráfico 14. Indicadores del Índice de Cultura de la legalidad.............................................. 155 Gráfico 15. Índice de Cultura de la Legalidad total y por indicador ................................. 168 Gráfico 16. Índice de Cultura de la legalidad total y por entidad....................................... 169 Gráfico 17. Componentes del índice de Cultura de la Legalidad, ...................................... 170 Gráfico 18. Componentes del índice de Cultura de la Legalidad, departamento de Santander..................................................................................................................... 171 Gráfico 19. Componentes del índice de Cultura de la Legalidad por entidad, región Llanos Orientales y Amazonía .................................................................... 172 Gráfico 20. Componentes del índice de Cultura de la Legalidad, entidades del orden nacional......................................................................................................... 173 Gráfico 21. Probabilidad de sanción social frente al incumplimiento de normas, total entidades................................................................................................................ 174 Gráfico 22. Probabilidad de sanción social frente .................................................................... 176 Gráfico 23. Indicador de práctica de la sanción social ........................................................... 178 Gráfico 24. Grado de respeto de la ley.......................................................................................... 179 Gráfico 25. A las personas les es fácil actuar conforme a la ley........................................... 180 Gráfico 26. Para qué han servido las leyes en la ciudad/departamento/país................ 181 Gráfico 27. Indicador Grado de cumplimiento a la ley ........................................................... 182 Gráfico 28. Eficacia de las autoridades y del entorno legal en la protección de derechos y combate de la ilegalidad................................................................ 184 Gráfico 29.

Indicador Eficacia del entorno legal y de la autoridad..................................... 186

IX

Tabla de contenido

Gráfico 30. Frente a las siguientes situaciones ¿qué debería hacer el Gobierno?........ 188 Gráfico 31. En su opinión, si un grupo de personas ocupa un terreno que no es suyo y construye sus viviendas allí, ¿qué debería hacer el Gobierno?....... 188 Gráfico 32. Si un vecino está haciendo reformas a su vivienda y no cuenta con licencia de construcción, ¿qué cree que debería hacer el Gobierno?........ 191 Gráfico 33. Si un vecino está haciendo reformas a su vivienda y no cuenta con licencia de construcción, ¿qué cree que debería hacer el Gobierno? Total muestra.................................................................................................................... 193 Gráfico 34. Si una persona vende productos en la calle para ganarse la vida y no cuenta con los permisos necesarios, ¿qué cree que debería hacer el Gobierno? Total muestra.............................................................................................. 194 Gráfico 35. Si una persona vende productos en la calle para ganarse ............................ 196 Gráfico 36. Indicador de Apropiación Normativa ..................................................................... 198 Gráfico 37. Nivel de confianza institucional para el total ...................................................... 199 Gráfico 38. Frente a las siguientes instituciones, ¿Cuál es el nivel de confianza que tiene usted en cada una de ellas?.................................................................... 200 Gráfico 39. Indicador de Grado de confianza institucional.................................................... 203 Gráfico 40. Según la costumbre de su ciudad/departamento/país, ¿qué tan grave es que se presenten cada una de las siguientes situaciones?, ........ 207 Gráfico 41. Según la costumbre de su ciudad/departamento/país, ................................. 208 Gráfico 42. Indicador de Gravedad de los actos de ilegalidad............................................. 211 Gráfico 43. Móviles que justifican infringir las leyes y las normas, total entidades estudiadas..................................................................................................... 217 Gráfico 44. Móviles que justifican infringir las leyes y las normas por entidad............. 218 Gráfico 45. Indicador de Resistencia a infringir normas y leyes ......................................... 220 Gráfico 46. Justificación de comportamientos contrarios a las normas y leyes............ 224 Gráfico 47. Indicador de Rechazo al fraude social ................................................................... 225 Gráfico 48. La ley es para los de ruana. Núcleo de la red en región Caribe................... 232 Gráfico 49. La ley es para los de ruana. Núcleo de la red en región de los

Llanos Orientales y Amazonía.................................................................................... 234

Gráfico 50. La ley es para los de ruana. Núcleo de la red en el departamento de Santander..................................................................................................................... 236 Gráfico 51. La ley es para los de ruana. Núcleo de la red en Bogotá. Perspectiva nacional....................................................................................................... 238 Gráfico 52. Las cosas no son del dueño sino de quien las necesita. Núcleo de la red en región Caribe........................................................................... 241 Gráfico 53. Las cosas no son del dueño sino del que las necesita. Núcleo de la red en región de los Llanos Orientales y Amazonía............... 243 Gráfico 54. La ley es para los de ruana. Núcleo de la red en el departamento de Santander...................................................................................... 245 Gráfico 55. Las cosas no son del dueño sino del que las necesita. Núcleo de la red en Bogotá. Perspectiva nacional............................................. 247 Gráfico 56. Más vale un cobarde vivo que un valiente muerto. Núcleo de la red en región Caribe........................................................................... 251

Laberintos de la legalidad y la integridad

X

Gráfico 57. Más vale un cobarde vivo que un valiente muerto. Núcleo de la red en región de los Llanos Orientales y Amazonía............... 253 Gráfico 58. Más vale un cobarde vivo que un valiente muerto. Núcleo de la red en el departamento de Santander......................................... 255 Gráfico 59. Más vale un cobarde vivo que un valiente muerto. Núcleo de la red en Bogotá. Perspectiva nacional............................................. 256 Gráfico 60. El que parte y reparte se lleva la mejor parte. Núcleo de la red en región Caribe........................................................................... 261 Gráfico 61. El que parte y reparte se lleva la mejor parte. Núcleo de la red en región de los Llanos Orientales y Amazonía............... 263 Gráfico 62. El que parte y reparte se lleva la mejor parte. Núcleo de la red en el departamento de Santander......................................... 265 Gráfico 63. El que parte y reparte se lleva la mejor parte. Núcleo de la red en Bogotá. Perspectiva nacional............................................. 267 Gráfico 64. Indicadores del Índice de Cultura de la Integridad............................................ 273 Gráfico 65. Índice de Cultura de la Integridad total y por indicador................................. 286 Gráfico 66. Índice de Cultura de la Integridad total y por entidad..................................... 288 Gráfico 67. Importancia y práctica de las medidas para combatir la ilegalidad/corrupción................................................................................................ 289 Gráfico 68. Percepción de la eficacia de las siguientes medidas para combatir la ilegalidad – corrupción, por región. ................................................................... 290 Gráfico 69. Indicador: importancia y práctica de las medidas para combatir la ilegalidad/ corrupción total y por entidad ........................................................... 291 Gráfico 70. Inexistencia de faltas a la integridad....................................................................... 293 Gráfico 71. Ausencia de faltas a la integridad por región ..................................................... 294 Gráfico 72. Indicador: Inexistencia de faltas a la integridad total y por entidad ......... 297 Gráfico 73. Promoción de la cultura ética en la entidad......................................................... 300 Gráfico 74. Medidas para la promoción de la cultura ética en la entidad por región ... 301 Gráfico 75. Indicador: Promoción de la cultura ética total y por entidad ....................... 303 Gráfico 76. Adaptabilidad y orientación al cambio................................................................... 308 Gráfico 77. Comportamiento de adaptación y orientación .................................................. 309 Gráfico 78. Indicador: Adaptabilidad y orientación al cambio............................................. 311 Gráfico 79. Importancia y práctica del servicio al ciudadano............................................... 312 Gráfico 80. Indicador Importancia del servicio al ciudadano total y por entidad........ 313 Gráfico 81. Importancia y práctica del servicio al ciudadano por región ....................... 314 Gráfico 82. Grado de acuerdo respecto al acceso a información y rendición de cuentas.................................................................................................. 317 Gráfico 83. Indicador Transparencia y rendición de cuentas total ..................................... 318 Gráfico 84. Ausencia de prácticas discriminatorias en la entidad....................................... 319 Gráfico 85. Ausencia de prácticas de discriminación por región......................................... 320 Gráfico 86. Indicador Ausencia de prácticas discriminatorias total y por entidad ...... 321 Gráfico 87. Sentido de pertenencia y valoración del rol del servidor público............... 322 Gráfico 88. Sentido de pertenencia y valoración del rol del

XI



Tabla de contenido

servidor público por región ....................................................................................... 323

Gráfico 89. Indicador Sentido de Pertenencia del rol ............................................................. 325 Gráfico 90. El que tiene padrino se bautiza. Núcleo de la red en región Caribe........... 330 Gráfico 91. El que tiene padrino se bautiza. Núcleo de la red en Llanos Orientales y Amazonía.................................................................................................. 333 Gráfico 92. El que tiene padrino se bautiza. Núcleo de la red en Santander................. 335 Gráfico 93. El que tiene padrino se bautiza. Núcleo de la red en Bogotá. Perspectiva nacional....................................................................................................... 337 Gráfico 94. La corbata no hace a un buen servidor. Núcleo de la red en región Caribe.............................................................................................................. 341 Gráfico 95. La corbata no hace a un buen servidor. Núcleo de la red en Llanos Orientales y Amazonía................................................................................................. 343 Gráfico 96. La corbata no hace a un buen servidor. Núcleo de la red en Santander..... 345 Gráfico 97. La corbata no hace a un buen servidor. Núcleo de la red en Bogotá. Perspectiva nacional....................................................................................................... 347 Gráfico 98. La ocasión hace al ladrón. Núcleo de la red en región Caribe..................... 350 Gráfico 99. La ocasión hace al ladrón. Núcleo de la red en Llanos Orientales y Amazonía........................................................................................................................ 352 Gráfico 100. La ocasión hace al ladrón. Núcleo de la red en Santander............................. 354 Gráfico 101. La ocasión hace al ladrón. Núcleo de la red en Bogotá. Perspectiva nacional....................................................................................................... 356 Gráfico 102. Lo que mal comienza mal termina. Núcleo de la red en región Caribe.... 359 Gráfico 103. Lo que mal comienza mal termina. Núcleo de la red en Llanos Orientales y Amazonía.................................................................................................. 361 Gráfico 104. Lo que mal comienza mal termina. Núcleo de la red en Santander........... 363 Gráfico 105. Lo que mal comienza mal termina. Núcleo de la red en Bogotá. Perspectiva nacional....................................................................................................... 365 Gráfico 106. No hay como una cara de bobo bien administrada. Núcleo de la red en región Caribe.............................................................................................................. 368 Gráfico 107. No hay como una cara de bobo bien administrada. Núcleo de la red en Llanos Orientales y Amazonía........................................... 370 Gráfico 108. No hay como una cara de bobo bien administrada. Núcleo de la red en Santander.................................................................................. 371 Gráfico 109. No hay como una cara de bobo bien administrada. Núcleo de la red en Bogotá. Perspectiva nacional............................................. 373 Gráfico 110. Distribución de los servidores públicos según entidad y sexo..................... 406 Gráfico 111. Edad promedio de los servidores públicos por entidad.................................. 407 Gráfico 112. Tiempo de trabajo en el sector público y tiempo de trabajo en la entidad..................................................................................................................... 409

Laberintos de la legalidad y la integridad

XII

Índice de diagramas Diagrama 1 Interdependencia de las fuentes e indicadores ............................................. 15 Diagrama 2 El modelo de análisis institucional de la cultura de la legalidad y la integridad............................................................................................................... 89 Diagrama 3 Modelo explicativo de la cultura de la legalidad desde las representaciones sociales.................................................................... 91 Diagrama 4 Modelo explicativo de la cultura de la integridad desde las representaciones sociales.................................................................................. 93 Diagrama 5 Conexiones entre legalidad e integridad........................................................... 94 Diagrama 6 Valores de la ciudadanía activa.............................................................................. 98 Diagrama 7 Valores de la función pública.................................................................................. 100 Diagrama 8 Referentes conceptuales de la cultura de la legalidad y la integridad... 138 Diagrama 9 Móviles de la ilegalidad............................................................................................ 216 Diagrama 10 Representaciones sociales sobre la legitimidad.............................................. 223 Diagrama 11 Representaciones sociales sobre el apego y apropiación de las leyes y normas................................................................................................. 227 Diagrama 12 Representaciones sociales en torno a la integridad...................................... 326

Índice de tablas Tabla 1.

Categorías analíticas de las dimensiones de la integridad............................. 92

Tabla 2.

Perfil de mentalidades “prototipo” inclumplidoras de leyes........................109

Tabla 3.

Otras mentalidades inclumplidoras de leyes.....................................................110

Tabla 4.

Modos de adaptación cultural frente a la norma.............................................114

Tabla 5.

Niveles de desarrollo moral desde la perspectiva de Kohlberg..................120

Tabla 6.

Núcleo de la red “la ley es para los de ruana”, consolidado total..............229

Tabla 7.

Tamaño de la red (TR) y promedio de ocurrencia de las palabras por región y consolidado...........................................................230

Tabla 8.

Núcleo de la red “la ley es para los de ruana”, Región Caribe....................231

Tabla 9.

Núcleo de la red “la ley es para los de ruana”, región Llanos Orientales y Amazonía....................................................................233

Tabla 10.

Núcleo de la red “la ley es para los de ruana”, departamento de Santander....................................................................................235

Tabla 11.

Núcleo de la red “la ley es para los de ruana”, Bogotá. Perspectiva nacional.....................................................................................................237

Tabla 12.

Núcleo de la red “las cosas no son del dueño sino de quien las necesita”, consolidado total...............................................................................240

Tabla 13.

Tamaño de la red (TR) y promedio de ocurrencia de las palabras por región y consolidado...........................................................................................240

Tabla 14.

Núcleo de la red “las cosas no son del dueño sino de quien las necesita”, Región Caribe......................................................................................241

XIII

Tabla de contenido

Tabla 15.

Núcleo de la red “las cosas no son del dueño sino del que las necesita”, región Llanos Orientales y Amazonía.........................................243

Tabla 16.

Núcleo de la red “las cosas no son del dueño sino del que las necesita”, departamento de Santander.........................................245

Tabla 17.

Núcleo de la red “las cosas no son del dueño sino del que las necesita”, Bogotá. Perspectiva nacional........................................247

Tabla 18.

Núcleo de la red “más vale un cobarde vivo que un valiente muerto”, consolidado total..........................................................................................................249

Tabla 19.

Tamaño de la red (TR) y promedio de ocurrencia ...........................................250

Tabla 20.

Núcleo de la red “más vale un cobarde vivo que un valiente muerto”, Región Caribe.................................................................................................................251

Tabla 21.

Núcleo de la red “más vale un cobarde vivo que un valiente muerto”, región Llanos Orientales y Amazonía....................................................................253

Tabla 22.

Más vale un cobarde vivo que un valiente muerto. .......................................255

Tabla 23.

Núcleo de la red “más vale un cobarde vivo que un valiente muerto”, Bogotá. Perspectiva nacional....................................................................................256

Tabla 24.

Núcleo de la red “el que parte y reparte se lleva la mejor parte”, consolidado total..........................................................................................................259

Tabla 25.

Tamaño de la red (TR) y promedio de ocurrencia de las palabras por región y consolidado...........................................................................................260

Tabla 26.

Núcleo de la red “el que parte y reparte se lleva la mejor parte”, Región Caribe.................................................................................................................261

Tabla 27.

Núcleo de la red “el que parte y reparte se lleva la mejor parte”, región Llanos Orientales y Amazonía....................................................................263

Tabla 28.

Más vale un cobarde vivo que un valiente muerto. Núcleo de la red en departamento de Santander...........................................265

Tabla 29.

Núcleo de la red “el que parte y reparte se lleva la mejor parte”, Bogotá. Perspectiva nacional....................................................................................267

Tabla 30.

Núcleo de la red “el que tiene padrino se bautiza”, consolidado total....329

Tabla 31.

Tamaño de la red (TR) y promedio de ocurrencia de palabras definidoras por región y consolidado...................................................................329

Tabla 32.

Núcleo de la red “el que tiene padrino se bautiza”.........................................330

Tabla 33.

Núcleo de la red “el que tiene padrino se bautiza”, Llanos Orientales y Amazonía..................................................................................333

Tabla 34.

Núcleo de la red “el que tiene padrino se bautiza”, Santander...................335

Tabla 35.

Núcleo de la red “el que tiene padrino se bautiza”, Bogotá. Perspectiva nacional....................................................................................337

Tabla 36.

Núcleo de la red “la corbata no hace a un buen servidor”, consolidado total..........................................................................................................340

Tabla 37.

Tamaño de la red (TR) y promedio de ocurrencia de palabras definidoras por región y consolidado...................................................................340

Tabla 38.

Núcleo de la red “la corbata no hace a un buen servidor”, Caribe...........341

Tabla 39.

Núcleo de la red “la corbata no hace a un buen servidor”, Llanos Orientales y Amazonía..................................................................................343

Laberintos de la legalidad y la integridad

XIV

Tabla 40.

Núcleo de la red “la corbata no hace a un buen servidor”, Santander....345

Tabla 41.

Núcleo de la red “la corbata no hace a un buen servidor”, Bogotá. Perspectiva nacional....................................................................................347

Tabla 42.

Núcleo de la red “la ocasión hace al ladrón”, consolidado total................349

Tabla 43.

Tamaño de la red (TR) y promedio de ocurrencia de palabras definidoras por región y consolidado...................................................................349

Tabla 44.

Núcleo de la red “la ocasión hace al ladrón”, Caribe......................................350

Tabla 45.

Núcleo de la red “la ocasión hace al ladrón”, Llanos Orientales y Amazonía..................................................................................353

Tabla 46.

Núcleo de la red “la ocasión hace al ladrón”, Santander...............................354

Tabla 47.

Núcleo de la red “la ocasión hace al ladrón”, Bogotá. Perspectiva nacional....................................................................................356

Tabla 48.

Núcleo de la red “lo que mal comienza mal termina”, consolidado total..........................................................................................................358

Tabla 49.

Tamaño de la red (TR) y promedio de ocurrencia de palabras definidoras por región y consolidado...................................................................359

Tabla 50.

Núcleo de la red “lo que mal comienza mal termina”, Caribe.....................359

Tabla 51. Tabla 52.

Núcleo de la red “lo que mal comienza mal termina”, Llanos Orientales y Amazonía..................................................................................361 Núcleo de la red “lo que mal comienza mal termina”, Santander.............363

Tabla 53. Tabla 54.

Núcleo de la red “lo que mal comienza mal termina”, Bogotá. Perspectiva nacional....................................................................................365 Núcleo de la red “no hay como una cara de bobo bien administrada”, consolidado total..........................................................................................................367

Tabla 55.

Tamaño de la red (TR) y promedio de ocurrencia de palabras definidoras por región y consolidado...................................................................367

Tabla 56. Núcleo de la red “no hay como una cara de bobo bien administrada”, Caribe.................................................................................................................................368 Tabla 57.

Núcleo de la red “no hay como una cara de bobo bien administrada”,



Llanos Orientales y Amazonía..................................................................................370

Tabla 58. Núcleo de la red “no hay como una cara de bobo bien administrada”, Santander.........................................................................................................................372 Tabla 59.

Núcleo de la red “no hay como una cara de bobo bien administrada”, Bogotá. Perspectiva nacional....................................................................................373

Tabla 60.

Entidades piloto y de control gobernaciones ...................................................401

Tabla 61.

Entidades piloto y de control: gobernaciones, alcaldías y entidades del orden nacional .......................................................................................................401

Tabla 62.

Categorías y tipos de actores considerados para la conformación de los marcos muestrales..........................................................................................403

Tabla 63.

Entrevistas programadas por región ....................................................................404

Tabla 64.

Distribución de talleres por ciudad .......................................................................406

Tabla 65.

Distribución de la muestra de servidores públicos por entidad y nivel de cargo.....................................................................................407

Tabla 66.

Distribución de la población por entidad y rango de edad.........................409

Agradecimientos

Este trabajo se desarrolló en el marco del proyecto “Cultura de la legalidad y la integridad en las entidades piloto”, impulsado y financiado por la Procuraduría General de la Nación durante el año 2012. Agradecemos a todos los miembros del equipo de investigación de la Pontificia Universidad Javeriana y así como a los participantes de la Procuraduría General de la Nación quienes aportaron desde sus conocimientos, experticia y vivencias a la construcción de este complejo panorama de problemas y retos. Especiales reconocimientos a Germán Gómez, Alexander Santana y Sergio Vargas quienes con profesionalismo y dedicación incondicional contribuyeron al proceso de revisión del estado del arte, para la construcción conceptual, diseño de instrumentos, recolección y sistematización de entrevistas y talleres. A Roberto Sepúlveda por sus valiosos aportes en la recolección y análisis de experiencias, así como por su generoso apoyo en la realización de entrevistas, talleres y discusiones en la fase diagnóstica. A Liliana Amaya por sus invaluables contribuciones desde la asesoría y procesamiento estadístico de los indicadores, al igual que por el análisis de resultados en el componente de integridad. Todos ellos realizaron sus aportes a través de informes que constituyen una fuente de consulta importante para la construcción del presente trabajo. Nuestro más sentido agradecimiento a Ginny López, por su diligente y paciente dedicación para el apoyo administrativo del proyecto y junto con Yolanda Fonseca en la coordinación del operativo de campo, una tarea colosal en la que gracias a la iniciativa y sentido de responsabilidad dieron soporte logístico para su feliz término. A Marino Mejía por su invaluable contribución y capacidad profesional en el diseño del software de captura y el liderazgo en el proceso de registro, consolidación y validación de la base de datos. A Carolina Feliciano, Rosalba Páez y Diana Vázquez por su permanente apoyo en las labores administrativas, de edición documental y requerimientos logísticos. Al grupo de encuestadores quienes, no obstante las distancias, hicieron posible la recolección cuidadosa de la información que sirvió de insumo valioso para la elaboración de las reflexiones y discusiones que hoy se presentan.

Laberintos de la legalidad y la integridad

XVI

Gratitudes a los doctores Carlos Augusto Mesa, Juan Pablo Remolina, Herly Ketty Carrillo, Yehidy Ambrosio, Ramón Vásquez y Ana María Orozco, quienes como miembros del comité de supervisión del proyecto que dio origen a este trabajo en cabeza de la Procuraduría Delegada para la Descentralización y las Entidades Territoriales y en coordinación con la Unidad Ejecutora del Programa PGN-BID, se comprometieron y apoyaron decididamente las apuestas conceptuales y metodológicas del equipo investigador, realizaron recomendaciones oportunas y garantizaron de forma permanente la culminación exitosa del proyecto. A los doctores y doctoras de la Procuraduría: Otto Aristizabal, Carmen Lucía Bazzani, Damaris Blanco, Diana Patricia Bernal, Diana Bravo, María Lorena Cuellar, Gabriel Jaime Dávila, María Fernanda Durán, Gustavo Adolfo Garcés, José Luis Gómez, Luis Fernando Henao, María Carolina Hernández, María del Tránsito Higuera, Nohemí Mahecha, José Ignacio Morales, Dorian Yamile Moreno, Luz A. Puyo, Ángela María Rivera, Rita Liliana Rivera, Humberto Silva, Néstor Enrique Valdivieso, Jorge Hernando Valencia, Martha Ligia Villamizar y Ómar Vivas; quienes en calidad de miembros del equipo multiplicador del proyecto nos acompañaron durante 8 meses en diferentes encuentros y talleres para construir y validar los referentes conceptuales, la metodología y los instrumentos, con el compromiso y la valiosísima contribución a las discusiones que permitieron enriquecer en forma significativa los procesos e informes que fueron la base para el desarrollo de este trabajo. Destacamos que el desarrollo de este estudio no hubiese sido posible sin la participación y compromiso de las directivas, servidores y servidoras públicas del Ministerio de Salud, del Ministerio de Educación, de INVIAS; de las alcaldías y secretarías de Cartagena, Barranquilla, Barbosa, Puerto Wilches, Yopal, Florencia; de las gobernaciones de Bolívar, Atlántico, Santander, Casanare y Caquetá; así como de servidores y servidoras de las Procuradurías regionales y provinciales, Fiscalía, Contralorías y Personerías en los departamentos y municipios antes enunciados. Funcionarios de Cámara de Comercio, de la Andi, de los Programas Cómo Vamos, de la Secretaría de la Transparencia de la Presidencia de la República, de los académicos y expertos en estos temas de algunas universidades nacionales y regionales quienes dispusieron de su tiempo, vivencias y conocimientos para dar vida a los resultados que aquí se presentan. Finalmente, nuestra gratitud para los ciudadanos líderes y miembros de las veedurías, juntas de acción comunal, organizaciones de control social, grupos de jóvenes, conciliadores en equidad y en derecho, jueces de paz, mediadores comunitarios y ONG quienes hicieron gala de su espíritu de participación y sentido de ciudadanía activa al acudir, a pesar de las distancias y en muchos casos de largas horas de viaje, a los talleres, poniendo de manera generosa a disposición de este estudio sus conocimientos, realidades, visiones del mundo y recomendaciones.

Prólogo La legalidad y la integridad, ¿cómo formar un ethos ciudadano? La sociedad colombiana vive una crisis espiritual colectiva que repercute sobre nuestro comportamiento ambiguo ante la ley y produce efectos profundos de corrupción, inequidad y exclusión. El Cendex y la Procuraduría General de la Nación ofrecen elementos para enfrentar la cultura de la ilegalidad y la falta de integridad de los ciudadanos y ciudadanas en este libro: Tejiendo el hilo de Ariadna. Laberintos de la legalidad y la integridad, es un aporte para la construcción de país. Una contribución que aborda la realidad de manera novedosa y creativa para ofrecer la ruta de construcción de un ethos ciudadano mucho más fuerte, más generalizado y socialmente defendido por una nueva cultura. Colombia es un país que estamos fraguando, luego de muchos esfuerzos fallidos. La nueva construcción tiene que estar fundamentada en una gran confianza entre todos los colombianos y colombianas; entre el ciudadano sencillo y el Estado; entre el maestro y sus alumnos; entre los hombres de negocios y los generadores reales de riqueza; entre los campesinos y la ciudad; entre las nuevas generaciones y quienes están en cargos de liderazgo. Esta confianza, como capital social, es la que debemos fortalecer. Uno de los aportes más significativos de este libro es la metodología empleada para adentrarse en las culturas regionales y explorar el sentido común de los pobladores, los relatos y refranes para poner en evidencia costumbres y comportamientos hondos que determinan o condicionan la integridad y la legalidad. El estudio pone en evidencia una realidad significativa: al lado de las formas culturales regionales o étnicas en que el pueblo comprende su dignidad, expresa su dignidad, protege su dignidad, celebra su dignidad; existen formas culturales, regionales y étnicas, en que un pueblo fractura o debilita su propia dignidad o la silencia, y por otra parte se defiende de una institucionalidad que le resulta sospechosa o adversaria. Instrumentos concretos, que si bien tienen sus límites, pero también pueden ser ocasión de una nueva semántica, nos pueden ayudar. Los índices de legalidad e integridad son termómetros, espejos en los cuales nos podemos reconocer, avergonzar y manifestar: “esto puede ser de otra manera”, para movilizarnos. En este proceso, una toma de conciencia, de gran compromiso de la ciudadanía, podrá ayudar definitivamente a que el vacío ético que deja la impunidad de nuestro sistema judicial sea llenado con la sanción social.

Laberintos de la legalidad y la integridad

XVIII

Siempre soñamos en vivir en un país que nos ofrezca garantías de bienestar social, económico y político, pero no alcanzamos a dar el paso del compromiso personal y grupal por vivir las condiciones necesarias para que este anhelo de país se haga realidad. Para salir del laberinto ya no tenemos las ayudas de Ariadna, pero sí podemos construir entre todos un hilo que nos indique el camino para un nuevo orden social que enlace: la conciencia de lo que valemos como seres humanos, la construcción continua y transparente del Estado como la institución que hacemos los ciudadanos para garantizar a todos y a todas las condiciones para vivir en dignidad, y la confianza colectiva. Francisco de Roux, S. J.

1. Introducción

Julia Eslava R. Angélica Torres Q.

3

Introducción

El mito del laberinto que acompaña el título de esta publicación expresa no solo la complejidad dialéctica y racional de los fenómenos de la legalidad y de la integridad, sino también la de los resultados que derivaron del estudio, los cuales abarcan diversos factores relativos que van desde comportamiento ciudadano y de los servidores públicos en relación con las leyes, las normas y la ética hasta las condiciones de legitimidad e institucionalización asociadas al papel del Estado, la justicia y la democracia. Lo que parece ser distintivo desde hace mucho tiempo en nuestro país es el sentido equívoco y el metaobjetivo de la inmediatez en la materialización del éxito individual, que tiende a relegar en el plano de la utopía a los principios y valores que deberían guiar los comportamientos para construir una sociedad más justa y equitativa. Este metaobjetivo ha puesto a la corrupción de “moda” y no es casual que en los medios de comunicación, las conversaciones cotidianas, los espacios académicos y las contiendas políticas se hable permanentemente de “carruseles”, “pulpos”, “carteles”, “mafias”, “ollas podridas”, “redes perversas”, entre otros. También se han posicionado artificios cuya finalidad es consolidar un sistema de creencias que justifican la corrupción o la recurrencia a las zonas grises, donde los comportamientos desviados se presentan como inevitables y normales: “la corrupción es inherente al ser humano”, “es necesario llevar la corrupción a sus justas proporciones”, y en las que el espacio para la acción es el oportunismo y la viveza. Con ello se inscribe en la ciudadanía la idea de que la ley no es igual para todos —“La ley es para los de ruana”— cuando no es imposible de aplicar o de asignar responsabilidades. Todas estas alegorías parecieran estar configurando un nuevo sentido de lo colectivo basado en referentes que nublan y oscurecen cada vez más el interés por los asuntos comunes y compartidos. Así, las imágenes de la legalidad y de la integridad emergen débiles y desgastadas, no solo porque están subsumidas en el fenómeno de la corrupción, sino también porque las palabras y los hechos que las hacen realidad parecen haber perdido precisión de significado y relevancia social en contextos donde la identidad cultural es débil, no se promueve la capacidad analítica y crítica y se carece de valores sólidos. Como consecuencia, se tiende a minimizar el efecto que produce la transgresión a la norma dando espacio a su aceptación pasiva, a que se desconozcan e ignoren las responsabilidades y a que en el marco de esta dinámica se descuiden los intereses y bienes públicos, en aras de privilegiar y proteger los privados. Con base en estos presupuestos, el objeto de esta investigación consiste en adentrarse en el sistema de creencias, valores, núcleos de sentido y dimensiones sociales que se articulan en torno a la legalidad y la integridad e indagar por el papel que juegan diversos actores, así como los mecanismos de control social e institucional, en la manera como se configuran las culturas de la legalidad y la integridad desde una lógica compleja en el escenario de las relaciones entre lo

Laberintos de la legalidad y la integridad

4

público y lo privado, pero también en el ámbito de la vida cotidiana. Para ello, se ha privilegiado como referente metodológico el estudio de las representaciones sociales desde dos frentes: el primero como un campo estructurado y el segundo como un campo semántico. Como campo estructurado, se describen en un primer momento los componentes de las representaciones asociadas a la legalidad y a la integridad a partir de un rango de categorías preconstituidas con base en el marco conceptual y en la evidencia empírica de diversas fuentes de estudio sobre temas asociados a dichos significados, los cuales reflejaron, no obstante su posicionamiento como fuente obligada de consulta, una visión reducida o unidimensional de una realidad compleja en la que se entrecruzan informaciones, imaginarios y prácticas diversas. En un segundo momento, a partir del reconocimiento de las falencias y del particular sesgo en la corrupción que caracteriza estas fuentes, el estudio optó por un abordaje distinto en el que la coherencia de representación del objeto (legalidadintegridad) fue traducido en una lógica multidimensional en perspectiva positiva. Se propuso así un modelo de análisis a partir de la identificación de patrones que permitió cuantificar a través de dos índices el grado en el cual es posible hablar de culturas de la legalidad y de la integridad fuertes o débiles, lo que da lugar a la posibilidad de aprehender las diversas realidades socioculturales y los espacios de interacción en los que los fenómenos pueden ser estudiados, para evidenciar simultáneamente las brechas existentes frente a un umbral esperado. Por lo tanto, bajo el foco de la lente cuantitativa se indagó por los conocimientos, creencias, actitudes y prácticas en torno a la legalidad, el respeto a la norma en diferentes escenarios de interacción, la ética, la transparencia, los valores, el cuidado y respeto del bien público, entre otros factores. Sin embargo, en el entendido de que para abordar la complejidad del objeto de estudio resulta a todas luces insuficiente esta mirada, se incorporó el campo semántico a través de la lógica de las narrativas y del análisis de refranes populares que, por medio de la técnica de las redes semánticas naturales, permitió develar los entramados de significados que desde diferentes contextos socioculturales y regionales dan cuenta de los núcleos de la representación, institucionalización y aprobación de las prácticas de legalidad e integridad o, por el contrario, de su desaprobación y rechazo. Bajo esta lógica se profundizó en las creencias, imaginarios y referentes simbólicos que están en la base de los comportamientos individuales y de las prácticas sociales de transgresión u observancia de las leyes y de las normas sociales y que, por ende, se encuentran enraizados en los aprendizajes culturales. En el estudio participaron 1.705 servidores públicos de 14 entidades: tres del orden nacional, cinco de nivel departamental y seis del municipal, ubicadas en la región Caribe, Llanos Orientales y Amazonía, departamento de Santander y el Distrito Capital, a quienes se les aplicó una encuesta estructurada. Estos actores se aproximaron a las preguntas relacionadas con la legalidad en su condición de ciudadanos, ofreciendo una lectura de lo que desde esta perspectiva ocurre en

5

Introducción

su municipio o ciudad o en el país. Por el contrario, para responder los módulos relacionados con los temas de integridad se les pidió situarse en el contexto de la cultura organizacional de sus entidades y en el marco de las interacciones que allí se establecen con otros actores (compañeros de trabajo y jefes inmediatos), así como con los referentes institucionales y procedimentales que reglamentan los temas de la ética en el servicio público. Se realizaron 60 entrevistas semiestructuradas a directivos de las entidades estudiadas y de organismos de control presentes en las zonas, así como a representantes de ONG y organizaciones de control social, cámaras de comercio, programa Cómo Vamos, representantes de gremios y empresarios, investigadores y académicos sobre temas relacionados con la legalidad y la integridad en los contextos de municipio/ciudad/país, la organización y las relaciones que se tejen entre estas organizaciones. De igual forma, se llevaron a cabo 11 talleres con la participación de veedores, miembros de juntas de acción comunal, operadores de justicia comunitaria, organizaciones de control social, integrantes de grupos de jóvenes, entre otros, con quienes se analizaron problemas relativos a la legalidad y la integridad en el marco de la ciudad (municipio/país) y a la relación que establece la ciudadanía con la institucionalidad pública. En el primer capítulo se presenta un paneo de las principales tendencias, aproximaciones metodológicas y estudios realizados desde la década de los 80 y hasta el año 2012 cuyo interés radica en la medición y cualificación de los fenómenos de la legalidad, la integridad o fenómenos afines como la corrupción, la convivencia, la democracia, la seguridad y la ética, resaltando algunos datos estadísticos y hallazgos cualitativos que contribuyen a dimensionar la relevancia de la problemática en el país. Se incluyen además investigaciones que, desde una aproximación antropológica de corte culturalista, indagan a través del marco interpretativo de las representaciones sociales por las creencias y, en general, por las condiciones culturales en las que tienen lugar y se legitiman las expresiones cotidianas de legalidad e ilegalidad. Finalmente, se hace un breve recorrido por algunas experiencias internacionales y nacionales emblemáticas en la lucha contra la corrupción y la consolidación de una cultura de la legalidad que amplían el marco de comprensión e intervención de la problemática y plantean la necesidad de orientar la mirada hacia el sistema de valores de una sociedad y hacia los intercambios cotidianos que tienen lugar entre ciudadanos, políticos y servidores públicos. En el segundo capítulo se ofrece un mapa general sobre las principales discusiones e interpretaciones construidas en torno a los tres conceptos centrales en los que se fundamenta el estudio: legalidad, integridad y cultura de la legalidad y la integridad. Para ello, se abre la discusión planteando el debate entre los dos grandes enfoques explicativos de los fenómenos sociales: el enfoque de corte

Laberintos de la legalidad y la integridad

6

estructuralista/culturalista y el enfoque centrado en el individuo y su capacidad de agencia, por cuanto ambos, desde orillas diferentes, ofrecen aportes en el marco de las ciencias sociales y de modo particular desde el derecho, la filosofía política y la sociología a la conceptualización y desarrollo de las nociones de cultura de la legalidad y la integridad. Como un esfuerzo de articulación de estas perspectivas, el estudio propone dos lentes para el análisis de los fenómenos: el nuevo institucionalismo, que centra su atención en el concepto de instituciones como un referente del ordenamiento social y en su comprensión como normas formales e informales, y la teoría de las representaciones sociales, que permite acercarse al proceso de construcción social por medio del cual los individuos, en el marco de referentes compartidos al interior de sus comunidades, desarrollan actitudes de aceptación, rechazo o indiferencia frente a las normas en el entramado de un conjunto de significados que dotan de sentido sus prácticas cotidianas. Se hace referencia a las comprensiones del concepto de legalidad provenientes de la tradición jurídica positivista, de la vertiente política constitucional y de la corriente liberal del Estado de derecho, instaurando en medio de ellas la discusión sobre la relación entre legalidad y legitimidad. Asimismo, se visibilizan algunos factores sociales, culturales y políticos que influyen en la configuración de la ilegalidad. En seguida se introduce una mirada comprensiva al concepto de integridad desde la propuesta que formula la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) presentando sus características y conexiones con otros conceptos como los principios, los valores, la ética y la moralidad, para aterrizarlo en el escenario de lo público y posicionarlo de manera particular como un elemento cualificador del servicio. Se ofrece la apuesta conceptual que hace el estudio en relación con los conceptos de legalidad e integridad, su condición de interdependencia y se da paso a las discusiones sobre la noción de cultura de la legalidad, circunscribiendo el estudio en la relación entre cultura legal y conciencia legal. El capítulo cierra mostrando los modelos analíticos con los cuales ha sido abordado el problema de estudio, formulados a partir de los enfoques teóricos propuestos. De una parte, el Institutional Analisys Design (IAD) de Elinor Ostrom y, de otra, el modelo de análisis de las representaciones sociales, que ofrecen lecturas complementarias, de tipo macro, centradas en la estructura, la cultura y el contexto, y de tipo micro, en las que la atención se focaliza en los conocimientos, actitudes, prácticas, expectativas e intereses de los individuos. Con el tercer capítulo el panorama presentado hasta el momento sobre los fenómenos de la legalidad y de la integridad se amplía a la luz de los resultados obtenidos en el estudio desde la perspectiva tanto cuantitativa como cualitativa. La construcción de los dos índices: el Índice de Cultura de la Legalidad (I-LEG) y el Índice de la Cultura de Integridad (I-INT) constituye un aporte significativo de la

7

Introducción

investigación por cuanto expresan, a través de una medida síntesis, la complejidad y multidimensionalidad de los fenómenos estudiados. Para el caso de la cultura de la legalidad, las dimensiones que componen el índice permiten observar la gravedad que los actores asignan a los comportamientos de ilegalidad cotidianos, el nivel de rechazo frente a delitos de fraude social, la frecuencia con la que se llevan a cabo las prácticas de sanción social, los móviles que inciden en la infracción de las normas y leyes, la eficacia percibida del entorno legal y de las autoridades, la apropiación normativa y la confianza en las instituciones. A través del Índice de la Cultura de la Integridad es posible obtener una comprensión de la manera como ésta se configura al interior de las entidades públicas en dos sentidos. Por un lado, desde una perspectiva institucional centrada en la percepción de efectividad que tienen los controles externos para regular el comportamiento del servidor, evitando la configuración de riesgos de vulnerabilidad a la integridad; esto es, el análisis del papel que juegan los procesos, procedimientos y estructuras institucionales, los códigos disciplinarios, los marcos regulatorios, los mecanismos de auditoría y control, así como las políticas anticorrupción, entre otros. Por otro lado, desde una perspectiva centrada en el sujeto, en su capacidad de autorregulación, que involucra la capacidad de adaptación a los cambios, la consistencia interna entre los valores institucionales y los valores personales y su comportamiento ético. Ambos índices fueron calculados a través del método de análisis factorial con componentes principales que permite la agregación de variables y ofrece una lectura del carácter multidimensional. Así se generan datos que favorecen el análisis comparativo por regiones tanto de los resultados globales como de cada uno de sus componentes.1 Además, se ofrece un análisis descriptivo de las variables que lo constituyen. Para efectos de facilitar la lectura e interpretación de los hallazgos, se estableció para cada variable una medida resumen de la escala original mediante el cálculo del puntaje relativo a partir de la relación entre las respuestas positivas y negativas de cada escala. Dado que en algunos casos dicho puntaje presentaba valores negativos y/o positivos, se realizó un procedimiento adicional de ponderación. Por lo tanto, los porcentajes que se presentan en los resultados descriptivos de cada indicador corresponden al porcentaje del puntaje de acuerdo, favorabilidad, aceptación y mayor frecuencia y, en algunos casos excepcionales, dado el sentido de la pregunta, se hace referencia al nivel de rechazo, desacuerdo o baja frecuencia.

1 Los índices fueron sometidos a las pruebas de validez y consistencia KMO (Kaiser-Meyer-Olkin) y de esfericidad de Bartlett, los cuales arrojan unos niveles de confiabilidad y robustez en los resultados presentados.

Laberintos de la legalidad y la integridad

8

La descripción de los datos estadísticos se complejiza, reafirma y encuentra sus matices con la presentación de los resultados cualitativos, provenientes de las entrevistas, de la aplicación de la técnica de redes semánticas naturales a través de refranes populares y de la elaboración de historias con participantes de los talleres, que permitieron identificar “hechos” y prácticas de la legalidad/ilegalidad presentes en la vida cotidiana local y nacional en función de situaciones hipotéticas en las que se puso en juego la relación ciudadano-servidor público, tales como los procesos de contratación pública, el acceso a subsidios, la asignación de cupos escolares, la búsqueda de empleo, entre otros. En el capítulo final se presentan las principales conclusiones y reflexiones de la investigación, elaboradas a partir del diálogo y discusión de los resultados obtenidos con hallazgos provenientes de otras investigaciones y se ofrece un conjunto de sugerencias y recomendaciones para que sean consideradas en el diseño de estrategias de fortalecimiento o consolidación de las culturas de la legalidad y la integridad, a fin de proponer salidas al laberinto. En principio, podría parecer ingenuo pretender afrontar las consecuencias derivadas de las encrucijadas en las que se encuentra sumido el país tales como la corrupción, la violencia y la microcriminalidad proponiendo estudios que se concentran en las percepciones, las palabras, los símbolos, las creencias o los imaginarios, puesto que la complejidad de la situación actual impulsa el reclamo por la acción y la intervención con medidas concretas, tangibles y eficaces para la transformación. No obstante, situarse en la perspectiva de las representaciones sociales no se opone a estas demandas; por el contrario, constituye una de las respuestas que la problemática exige frente a la necesidad de adoptar otros enfoques y metodologías que contribuyan al reconocimiento y posicionamiento de una agenda en la que la cultura desde la óptica de la legalidad y la integridad sea puesta como unidad de análisis y, en consecuencia, se produzca un conocimiento que dé luces para guiar la acción. Además, la importancia y revitalización que han tomado los estudios de la cultura desde la década de los 80 reflejan la necesidad de posicionar aspectos sociológicos, culturalistas y humanistas en el desarrollo y el bienestar; entusiasmo que se produce como una reacción que desde las ciencias humanas y sociales se suscita frente a las posiciones economicistas dominantes en el análisis social y en el establecimiento de modelos de corte neoliberal, cuyas consecuencias funestas en la generación de desigualdades, inequidades e injusticias sociales obligan a repensar los problemas sociales desde otros referentes, no solo de orden conceptual y político, sino también de tipo ético. Se hace necesario encontrar claves así como movilizar nuevos sentidos compartidos en los que se involucre el conjunto de la sociedad y que contribuyan a tejer y recorrer el hilo de Ariadna para encontrar salidas innovadoras y definitivas del laberinto.

2. Perdidos en el laberinto

Julia Eslava R., Angélica Torres Q., en colaboración con Roberto Sepúlveda R., Germán Gómez E., Alexander Santana P. y Sergio Vargas R.

11

Perdidos en el laberinto

El problema de la cultura de legalidad ha sido tradicionalmente estudiado en las últimas tres décadas desde su polo negativo de la corrupción. En consecuencia, la literatura que ha resultado de esa preocupación es particularmente abundante e incluye explicaciones sobre sus causas (formuladas principalmente desde la ciencia económica y la ciencia política), sus consecuencias para el desarrollo económico, la competitividad, el ejercicio de la democracia, la seguridad y la gobernabilidad. De igual forma, se ha formulado un amplio número de estrategias y recomendaciones para que los Estados lo enfrenten, que involucran desde medidas jurídicas y ajustes a la arquitectura institucional hasta programas pedagógicos dirigidos a transformar el comportamiento ético de políticos, servidores públicos y ciudadanos. El propósito de este capítulo es mostrar las principales tendencias desde las cuales se han realizado aproximaciones conceptuales y metodológicas para medir y cualificar los fenómenos que atañen a la legalidad y la integridad, a fin de reflejar la relevancia y dimensión de la problemática para delimitar, a partir de estos referentes, el campo y alcance del presente estudio, sus énfasis y objetivos. Para ello, en un primer momento se presenta el estado del arte de los indicadores y las encuestas producidas a nivel mundial desde la década de los ochenta que en la actualidad siguen arrojando información relevante para Colombia, en una perspectiva comparativa y de estandarización de medidas. Se muestra en este recorrido la expansión que han tenido a partir de la década de los noventa este tipo de mediciones producto del interés, principalmente de organismos internacionales que, preocupados por los efectos de la corrupción en la estabilidad de las naciones han liderado y promovido campañas a lo largo y ancho del mundo para combatir lo que se ha denominado el flagelo del nuevo milenio. Huber lo explica del siguiente modo: “Organismos transnacionales como el Banco Mundial o el Fondo Monetario Internacional otorgaron a la lucha contra la corrupción un lugar privilegiado en sus agendas y diseñaron una serie de programas para buscar salidas de un mal aparentemente endémico. Instituciones no gubernamentales, entre las cuales se destaca Transparency International (TI), se han unido a la lucha. A nivel nacional, no hay país que no tenga alguna forma de una agenda anticorrupción. Detrás de este consenso post Guerra Fría está la convicción que transparencia y accountability promueven la democracia y contribuyen a la estabilidad política en los países subdesarrollados” (2005, pág. 4).

En un segundo momento se describen los resultados de algunas investigaciones nacionales e internacionales, con aproximaciones sociológicas y antropológicas de corte culturalista, a la legalidad y la integridad con diversas poblaciones y que exploran, a través del marco interpretativo de las representaciones sociales, las creencias, las prácticas sociales y las condiciones culturales en las que tienen lugar y se legitiman las expresiones cotidianas de legalidad-ilegalidad, que no son ajenas a la manera como se concibe y vivencia una cultura de la legalidad y de la integridad en el escenario del servicio público.

Laberintos de la legalidad y la integridad

12

Finalmente, para cerrar este capítulo, se hará un breve recorrido por algunas experiencias internacionales y nacionales emblemáticas en la lucha contra la corrupción y por la consolidación de una cultura de la legalidad y la integridad, que amplían el marco de comprensión e intervención de la problemática y plantean la necesidad de orientar la mirada hacia el sistema de valores de una sociedad y hacia los intercambios cotidianos que tienen lugar entre ciudadanos, políticos y servidores públicos. Aunque estas experiencias no conducen a formular generalizaciones sobre la comprensión y el abordaje de estos fenómenos, ofrecen referentes teóricos, conceptuales y datos significativos sobre la importancia de realizar intervenciones centradas en las realidades particulares de cada sociedad. Además, proporcionan, a través de las lecciones aprendidas y de los resultados obtenidos, claves relevantes para la transformación de ciertas prácticas ilegales ancladas en los marcos de interacción social de un contexto en particular. Así, se establecen tres frentes que conforman la cartografía del laberinto de la legalidad y la integridad, compuesta por los dispositivos de cuantificación del fenómeno, las representaciones sociales y finalmente, los hechos y realidades en la búsqueda de salidas. En todos ellos como podrá apreciarse, existen unas comprensiones y entendimientos del fenómeno guiados o apoyados en diversos enfoques teóricos y metodológicos, así como en presupuestos normativos y operativos que, aunque han evolucionado en tiempo, conservan tópicos que se han constituido en lugares comunes y endoxas en torno a las que permanentemente gira el debate sobre la cuestión. En esencia, la situación problemática de la corrupción que se asienta en el centro del laberinto, que se mira y reconoce como un mal que flagela y consume las aspiraciones de una vida mejor para las personas y el desarrollo de los Estados. El enfocarse sólo en este núcleo ha hecho perder de vista la mirada sobre los diferentes recorridos y situaciones que se tejen a su alrededor, producto de la cultura de la legalidad y la integridad, lo que hace difícil hilvanar el hilo conductor para combatir este flagelo. Bajo el presupuesto que el tema de la legalidad y la integridad es un asunto que va más allá de la mera adhesión a las leyes formal porque inexorablemente se asocia al sentido de lo público y de la justicia, de la relación entre el Estado y los ciudadanos, el presente análisis constituye un primer ejercicio que si bien se concibe en el ámbito de esa amplia comprensión, está limitado a develar esencialmente las relaciones que se tejen entre las entidades públicas y los ciudadanos, que tiene como pretensión explorar a través de la lente de dos modelos teórico-analíticos la manera como en el marco de estas relaciones se construyen sentidos y referentes compartidos en torno a las normas y a las leyes que inciden en la configuración de unas prácticas sociales determinadas de legalidad-ilegalidad circunscritas a los territorios.

13

Perdidos en el laberinto

2.1 Dispositivos para cuantificar el fenómeno El abordaje sobre la problemática inicia con un breve recorrido sobre la genealogía de indicadores y estudios relativos a la legalidad y la integridad emergentes en la década de los ochenta hasta el año 2012. Sin embargo, para avanzar en este propósito resulta pertinente precisar el concepto de indicador, entendiéndolo como la expresión de la medida de un fenómeno, de un hecho social, de las condiciones específicas o de los atributos de los sujetos de indagación (CENDEX, 2012, p. 7). En estas medidas, la especificidad individual, así como las particularidades de un contexto o sujeto de estudio, son sustituidas por un conocimiento estandarizado a través de un valor numérico que sintetiza la complejidad del fenómeno con propósitos analíticos. Así se interpreta su magnitud, los cambios en el tiempo y su avance o retroceso respecto de una norma o estándar que es significativa para los tomadores de decisiones y para el público en general. Si bien los indicadores se presentan como descriptores objetivos de los fenómenos, en la práctica no son neutrales ni están exentos de juicios interpretativos puesto que cualquier criterio de selección de los datos y las variables que los componen están guiados por definiciones y teorías con las que suelen analizarse los fenómenos estudiados, las cuales varían según las comprensiones del mundo y de la realidad inscritas dentro de cada una de las ciencias sociales. Esto incide y condiciona la elección de aquello que es relevante medir, su forma de medición y la manera como entienden la realidad material que representan. Lo cierto es que los indicadores crean una conmensurabilidad que es ampliamente usada para comparar, clasificar y tomar decisiones, aunque en ocasiones esas formas numéricas no logren abarcar la complejidad de los fenómenos o traigan consigo limitaciones en su interpretación (CENDEX, 2012, p. 7). Es por ello que al analizar los indicadores, su entendimiento y comprensión no solo debe hacerse desde el punto de vista de la interpretación de los resultados sino que es importante abordar su genealogía, evaluar su estructura conceptual y metodológica y su calidad para que dicha interpretación pueda darse desde diferentes ángulos, considerando sus potencialidades y limitaciones a la hora de dar cuenta del fenómeno social y de su uso en la toma de decisiones. Se identificaron 40 fuentes con información relevante de 51 índices, indicadores o encuestas que proveen información de Colombia y que guardan alguna relación con los temas de legalidad, integridad y con otros aspectos asociados como fraude social, victimización, apego a la ley, sanción social, comportamiento ético, valores, cultura cívica, ciudadanía, democracia, seguridad y gobernabilidad, entre otros. En la mayoría de las mediciones, los temas de legalidad e integridad se encuentran incorporados como variables dentro de índices de gobernabilidad o de corrupción, o bien hacen parte de las encuestas de percepción y de opinión

Laberintos de la legalidad y la integridad

14

de las cuales no se han operacionalizado índices o medidas agregadas. Prácticamente en su totalidad, adoptan como unidad de análisis al Estado y no proponen segmentaciones regionales o territoriales que permitan comparaciones internas. Así mismo, entre todos los indicadores valorados existe en mayor o menor medida unos niveles de interdependencia por virtud de los cuales muchos de ellos son fuente de información de otros indicadores o índices compuestos. Comparten determinadas variables o componentes entre ellos. Como se muestra en el diagrama 1, básicamente son tres los índices que expresan mayor multidimensionalidad y niveles de agregación. De las fuentes revisadas, gran cantidad corresponden a ONG y organizaciones de la sociedad civil, seguidas por las consultoras privadas y por organismos multilaterales de cooperación internacional. En menor medida, les siguen entidades académicas y entidades públicas en Colombia y en otros Estados. Aunque fueron consultadas otras fuentes como la OCDE, el PNUD y el BID, estas entidades no disponen de sistemas de indicadores o de índices relacionados con el tema sino que sus referencias a estos fenómenos se remiten a los indicadores de las otras fuentes registradas.

Índice de Prosperidad Competitividad Económica y Habitabilidad (Legatum Institute)

Índice de Democracia Categoría de Funcionamiento del Gobierno (Economist Intelligence Unit)

Índice de Gobernanza Indicador Control de la Corrupción (Banco Mundial)

Encuesta Barómetro de las Américas LAPOP Componente de Corrupción (U. de los Andes)

Evaluaciones institucionales y de políticas nacionales (Country Policy and Institucional Assessment CPIA del Banco Muncial)

Índice de Transformación de Bertelsman – IAB (Bertelsman Center for Applied Polyce Research)

Índice de Democracia. Categoría Funcionamiento del Gobierno (Economist Intelligence Unit)

Índice de Percepción de la Corrupción (Transparencia Internacional)

Índice de los Estados Fallidos (Fondo para la Paz)

Índice de Fuentes de Soborno (Transparencia Internacional)

Word Competitives Yearbook (Anuario Mundial de Competitividad)

Índice de Libertad Económica (Heritage Foundation)

Índice de Integridad Global (Global Integrity)

Índice de Libertad de Prensa (Freedom House)

Country Risk Service and Country Forecast (Economist Intelligence Unit)

Asian Intelligence Newsletter (Political & Economics Risk Consultancy

Country Risk Ratings (Global Insight)

Nations in Transit (Freedom House)

Grey Area Dynamics (Merchant Imternational Group)

Ayuda externa Per Cápita desempleo total, deuda externa bruta, tasa de pobreza, Índice de Gini (Banco Mundial)

Fuente: CENDEX (2012). Documento técnico GDPD/1618C-12. Genealogía de los principales indicadores de medición de la legalidad y la integridad en Colombia y a nivel internacional en los últimos 10 años. 2012. p. 25.

Encuesta Pull Gallup Colombia

Database Institucional Profiles (IPD)

Indicador de anticorrupción y transparencia (Freedom House)

Índice de Riesgo Político (The PRS Group)

Índice de Competitividad Global. Componente Instituciones (Foro Económico Mundial)

IDH, Expectativa de vida (PNUD)

PIB Per Cápita (FMI)

Índice de Presupuesto Abierto (International Bugget Partnership)

Índice de Prosperidad – Competitividad Económica (Legatum Institute)

Diagrama 1. Interdependencia de las fuentes e indicadores

15 Perdidos en el laberinto

Laberintos de la legalidad y la integridad

16

2.1.1 La visión centrada en el riesgo para la competitividad de los estados Aunque desde finales de la década de los 70 comenzaron a surgir este tipo de medidas, es propiamente en la década de los ochenta cuando este desarrollo se ve más claro. Allí se destacan el Índice de Competitividad Global (GCI) del Foro Económico Mundial (1979), The Country Policy and Institucional Assessments del Banco Africano de Desarrollo (1980), el Índice de Libertad de Prensa de la firma Freedom House (1980), The International Country Risk Guide Index (ICRG) de PRS Group (1980) y Word Competitives Yearbook de Word Competitivess Center (1989). El énfasis de estos estudios radica en medir y controlar los factores de riesgo que amenazan el crecimiento económico de las naciones; esto es, las condiciones requeridas para la competitividad de las empresas dentro de una lógica de libre mercado, que asume la generación de riqueza de un país como dependiente en gran medida, de una actividad eficiente de su sector empresarial. Susan Rose-Ackerman, una de las principales expertas en el tema de corrupción a nivel mundial señalaba de manera temprana, los altos costos que tienen las expresiones de ilegalidad como el soborno para la economía de las naciones. La autora explica cómo las ganancias de la corrupción por lo general no son invertidas, sino gastadas para el consumo o depositadas en cuentas secretas en el extranjero, lo cual perjudica el desarrollo del respectivo país. Por otro lado, los gastos para la corrupción son incluidos en el costo de los bienes y servicios, lo que genera una tergiversación de los precios y una limitación de la demanda. La mano de obra disponible no es utilizada en la posición adecuada y las energías de los empleados son desviadas de actividades benévolas para la sociedad hacia actividades corruptas, pues estas prometen ganancias fáciles. Además, agrega que aun cuando fuese económicamente justificable, la condescendencia frente a la corrupción puede gradualmente corromper todo el sistema (RoseAckerman, 1978). Por lo tanto, los estudios de este periodo evalúan el marco institucional y político de cada economía, las condiciones de seguridad jurídica, el nivel de legitimidad de los gobiernos, las políticas de transparencia y la efectividad de los mecanismos utilizados para frenar el soborno, la corrupción y la criminalidad, todas estas expresiones de ilegalidad. Se interesan por explorar las prácticas de soborno más comunes utilizadas por las empresas para acceder a beneficios gubernamentales, los mecanismos para la desviación de fondos públicos, la evasión de impuestos, las prácticas de favoritismo, la corrupción financiera y las actitudes gerenciales hacia la ética. La información provista por estos indicadores refleja las opiniones de directivos empresariales de diferentes sectores de cada nación y de expertos regionales y académicos mediante encuestas de opinión. Participan también expertos analistas de las entidades responsables, quienes con base en información secundaria realizan las valoraciones.

17

Perdidos en el laberinto

Así, las escalas de clasificación provistas por los indicadores se convirtieron durante la década de los ochenta en el “termómetro” para que las empresas, los organismos de cooperación y otros actores interesados pudiesen tomar decisiones sobre las inversiones que se iban a realizar en un país determinado, los riesgos a los que se exponían y los costos de transacción que podrían implicar para sus intereses; aspecto que fue considerado a partir de una preocupación por fomentar la competitividad y atraer la inversión extranjera por un lado, y garantizar las ayudas de cooperación para el desarrollo al mostrar resultados en el desempeño frente al crecimiento económico y la reducción de la pobreza, por el otro (CENDEX, 2012, p. 12). El índice de Competitividad Global Un indicador emblemático de éste periodo corresponde al Índice de Competitividad Global desarrollado por el Foro Económico Mundial en el año 1979, el cual ha sido publicado con una periodicidad anual. Su propósito consiste en determinar los fundamentos microeconómicos y macroeconómicos de la competitividad nacional, entendiendo este concepto como el conjunto de instituciones, políticas y factores que determinan el nivel de productividad de un país. El índice está conformado por 12 componentes dentro de los cuales, se encuentra el de instituciones, que contiene variables relacionadas con el tema de la cultura de la legalidad y la integridad. El componente de instituciones está conformado a su vez por dos subcomponentes: Instituciones públicas e instituciones privadas. El primero de éstos tiene un peso del 75% del total del componente y mide variables como derechos de propiedad, ética y corrupción (desviación de fondos públicos, confianza de la población en los políticos, pagos y dádivas irregulares), influencia indebida (favoritismo en las decisiones oficiales del gobierno), ineficiencia gubernamental (despilfarro en el gasto público) y seguridad (costos económicos del terrorismo, costos económicos del crimen y la violencia y, crimen organizado). Como puede apreciarse en la gráfica siguiente, los diferentes indicadores muestran una condición más desfavorable para Colombia respecto de México y Perú, con excepción del indicador de costos que impone el crimen organizado, donde el país refleja una valoración más alta.

Laberintos de la legalidad y la integridad

18

Gráfico 1. Índice de Competitividad Global, componente instituciones Perú

México

Colombia

Indicadores del componente Ins tuciones

Costos que impone el crimen organizado (1: Costos significa‚vos 7:ningun costo) Costos del terrorismo (1: Costos significa‚vos 7:ningun costo) Despilfarro del gasto público (1: Extremadamente derrochador 7: muy eficiente) Favori‚smo en la contratación (1: Total favori‚smo 7: ningun favori‚smo) Pagos irregulares y sobornos (1: muy común 7:nunca ocurre) Confianza en las normas y é‚ca de los polí‚cos (1:muy bajo – 7:muy alto) Desviación de fondos públicos (1: muy común 7:nunca ocurre)

1,0

2,0

3,0

4,0

5,0

6,0

7,0

Puntaje

Fuente: CENDEX (2012). Documento técnico GDPD/1618C-12. Genealogía de los principales indicadores de medición de la legalidad y la integridad en Colombia y a nivel internacional en los últimos 10 años. 2012. p. 37.

La evolución del indicador de desviación de fondos públicos entre 2008 y 2011 refleja que el país ha venido perdiendo posiciones en el ranking mundial, pasando de la posición 87 a la 106/142, con una puntuación de 2.6 sobre 7, ubicándose por debajo de países como México (98) y Perú (86). En relación con el indicador de pagos irregulares y sobornos por parte de las empresas para obtener diversos beneficios, sólo se disponen resultados en 2010 y 2011 ya que éste no había sido incluido en mediciones anteriores. Para el año 2011, los resultados ubican a Colombia en el puesto 90 con un 3.6 de puntuación, en el mismo nivel de México mientras que Perú se ubica en un nivel superior (puesto 66) con un puntaje de 4.1. El indicador de favoritismo en las decisiones del gobierno en aspectos relacionados con decisiones de contratación presenta resultados particularmente preocupantes, desestimulando la participación de las empresas en la contratación gubernamental, al considerar que las condiciones para una competencia transparente no están dadas. Los resultados para el año 2011 ubican a Colombia en el puesto 118/142 con un puntaje de 2.5, por debajo de México y Perú. Llama también la atención el indicador de Confianza en las normas y ética de los políticos, el cual resulta ser el aspecto de más baja calificación para los tres países y en el que Colombia y Perú pierden posiciones en el transcurso de los años, como se muestra en la gráfica siguiente.

19

Perdidos en el laberinto

Gráfico 2. Posición del país según la confianza de la población en las normas y ética de los políticos, Índice de Competitividad Global Puesto ocupado por el país entre 142. A mayor posición, menor confianza de los ciudadanos.

COLOMBIA MEXICO PERÚ 140 120

Puesto ocupado por el país

100 80 60 40 20 0 2008

2009

Año

2010

2011

Fuente: CENDEX (2012). Documento técnico GDPD/1618C-12. Genealogía de los principales indicadores de medición de la legalidad y la integridad en Colombia y a nivel internacional en los últimos 10 años. 2012. p. 38.

2.1.2 El paradigma del “buen gobierno” y la gobernabilidad En la década de los noventa, producto de la preocupación creciente de los organismos y de las agencias internacionales frente a la expansión de la problemática de la corrupción y su afectación en la economía mundial, se amplió la financiación de estudios y encuestas y la producción de indicadores que tendieran a medir el fenómeno, con el propósito de diseñar medidas efectivas para contrarrestarlo, que se tradujeran en campañas y programas liderados por los diferentes gobiernos alrededor del mundo. Huber (2005) señala que los estudios liderados en esta época se amparan en el paradigma del “buen gobierno” que define un conjunto de medidas políticas dirigidas a convertir instituciones públicas “disfuncionales” en proveedores de servicios eficientes y transparentes. Para el autor, desde este enfoque se asume la corrupción como un problema económico y social, mas no político; como una disfunción institucional que aflora siempre y cuando las políticas económicas no estén bien diseñadas, el nivel de educación sea bajo, la sociedad civil esté subdesarrollada y la rendición de cuentas del sector público sea débil (pág. 15).

Laberintos de la legalidad y la integridad

20

Para que una nación pueda disponer de un “buen gobierno” es necesario que cumpla con tres aspectos fundamentales desde la perspectiva del Banco Mundial: En primer lugar, que los mecanismos por los cuales es elegido, controlado y remplazado sean democráticos y participativos. En segundo lugar, que tenga capacidad para formular y ejecutar con efectividad las políticas; y finalmente, que los ciudadanos respeten y confíen tanto en el gobierno como en las instituciones estatales, sociales y económicas (Kauffman, Kraay & Mastruzzi, 2010). Reducir la corrupción, genera una cultura legalista y adoptar una infraestructura ética —en la que comienzan a tener auge los códigos de conducta y las oficinas de control interno— constituye un propósito central en el esfuerzo por garantizar las condiciones de gobernanza, que se suman al interés de los gobiernos por aumentar la eficiencia y el rendimiento de la capacidad técnica administrativa, lograr altos niveles de satisfacción en los clientes externos y reestructurar los procesos y procedimientos, haciéndolos más flexibles y proclives al trabajo en red, entre otros aspectos. Las naciones se comprometen por lo tanto durante esta época a ejecutar reformas orientadas a aumentar el control de sus funciones, lograr transparencia en su gestión, visibilizar sus acciones ante la ciudadanía facilitando el acceso a la información y poner en marcha un marco jurídico nacional y transnacional que penalice las expresiones de corrupción presentes en las transacciones tanto entre el sector público y el privado como dentro de este último. Durante este periodo se identificaron 10 indicadores y encuestas tanto internacionales como nacionales: la Encuesta Mundial de Valores de World Values Survey Association (1990), el Índice de Libertad Económica de Heritage Foundation (1994), el Índice de Percepción de la Corrupción de Transparencia Internacional (1995), Nations in transit de Freedom House (1995), la Encuesta del Latinobarómetro de la Corporación Latinobarómetro (1995), el Índice de Gobernabilidad del Banco Mundial (1996), Country Risk Service and Country Forecast de Economist Inteligence Unit (1997), Valores y Cambio Cultural de Barret Value Center (1998), el Índice de Fuentes de Soborno de Transparencia Internacional (1999), el Índice de Percepción de la Integridad KIKAC de Corea (1999) y el Índice de Percepción de la Corrupción del Gobierno de Seúl (1999). El interés por indagar la opinión de expertos, académicos y empresarios no desapareció durante esta década. Por el contrario, podría afirmarse que se profundizó en aras de desarrollar estudios tendientes a descubrir aspectos políticos, económicos, institucionales, financieros y en materia de seguridad —como por ejemplo la presión de grupos al margen de la ley o la captura del Estado— que pudieran afectar las condiciones de gobernabilidad. Fue en esta época cuando tuvo auge la generación de indicadores con rankings que permitían ubicar a los países en una determinaba posición. De este modo se visibiliza ante el mundo el compromiso de los gobiernos nacionales en la lucha contra la corrupción y se pone en la mira de penalización social a aquellos que se encuentran rezagados frente a este propósito.

21

Perdidos en el laberinto

Los indicadores mundiales de Gobernanza Como se mencionó anteriormente, el Banco Mundial destinó una gran cantidad de recursos para emprender campañas en diversas latitudes orientadas a la lucha contra la corrupción movido por su inquietud de garantizar una utilización efectiva y trasparente de los recursos que se encontraba financiando y la necesidad de abrir nuevos nichos para la financiación. Fue así como construyó una comprensión de la corrupción entendida como “abuso de poder público para el beneficio privado”, dominante en el contexto internacional que sirvió de inspiración para el desarrollo de estas iniciativas. El Banco, en cabeza de los consultores Daniel Kaufmannm, Aart Kraay y Massimo Mastruzzi, creó The Wordwild Governance Indicators (WGI) como un proyecto cuyo propósito consistía en medir las seis dimensiones de la gobernanza, entendida ésta última como las tradiciones e instituciones a través de las cuales se ejerce autoridad en un país por el bien común. Una de las seis dimensiones que componen el índice corresponde al control de la corrupción. Las otras cinco son: voz y rendición de cuentas, estabilidad política y ausencia de violencia/terrorismo, eficacia del gobierno, calidad de la regulación y Estado de derecho. El indicador de control de la corrupción está orientado a identificar las percepciones sobre el grado en que se ejerce el poder público para beneficios privados, incluyendo desde las más pequeñas hasta las más grandes formas de corrupción (Kauffman, Kraay & Mastruzzi, 2010). Se alimenta de 31 fuentes de información, que incluyen percepciones de gobernantes, ONG, empresarios y organizaciones públicas de todo el mundo. El indicador de gobernanza cobró tal relevancia a nivel mundial que pasó de tener una cobertura de 154 países en 1996, año en el que fue creado, a 215 en el 20112, entre los que se incluyen Colombia y los demás países de Latinoamérica. El Índicador da cuenta del nivel en el que se encuentra cada país frente a la lucha contra la corrupción en el marco de una escala que va de cero (0) a cien (100), donde 100 es el mayor grado de control de corrupción. Para el caso de Colombia el indicador de control de la corrupción se establece con base en la información de 14 fuentes3, muchas de ellas consultadas dentro de este estudio. Los resultados muestran que entre los años 2000 y 2006 se incrementó la percepción del control de la corrupción en Colombia: pasó de 42,3 2 La medición del indicador desde 1996 hasta el 2002 se realizó cada dos años. A partir del 2003 y hasta el 2011 ha sido anual. 3 Índice de Transformación Bertelsmann, Freedom House Countries and the Crossroads, Economist Intelligence Unit, Transparencia Internacional (Barómetro de Corrupción), World Economic Forum Global Competiitiveness, Índice Global de Integridad, Gallup World Encuesta, IFAD Rural Sector Performance Assessments, Institutional Profiles Database, latinobarómetro, Political Risk Services International Countriy Risk Guide, Vanderbit University Americas Barometer, Institute for management & Development Word Competitiveness Yearbook, Global Insight Business Conditions y el Risk Indicator.

Laberintos de la legalidad y la integridad

22

a 55,6, con un declive en el 2005 de cuatro puntos. Sin embargo, entre el 2007 y el 2010 las fuentes consultadas percibieron un mayor incremento de la corrupción: pasó de 53,8 a 43. En el 2011 la percepción del control de la corrupción por parte del gobierno nacional logró repuntar a 48,9, pero en 2012 nuevamente se evidencia declive de 6 puntos, ubicándose en 41,6, por debajo de países como México (42,58) Perú (43,06), Brasil (56,4)4, Uruguay (87,5) y Chile (91,3). Gráfico 3. Indicador de Control de la Corrupción en Latinoamérica

100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0

Argenna

Brasil

Chile

Colombia

Ecuador

México

Perú

Venezuela

2002

37

59

92

50

16

51

46

12

2007

41

55

90

53

20

50

50

13

2012

39

56

91

42

28

43

43

8

Fuente: Elaboración propia con datos del Banco Mundial disponibles en: info.worldbank.org/ gobernance/wgi/index.asp#reports

Índice de percepción de la corrupción Otro índice de gran reconocimiento mundial que se inscribe dentro de este mismo paradigma comprensivo es el de percepción de la corrupción, de Transparencia Internacional, organismo fundado en 1993 por Peter Eigen, que se convertiría en los años siguientes en la organización privada más importante a nivel mundial en lo que se refiere a la lucha contra la corrupción. Para Transparencia Internacional la corrupción es entendida como un abuso de poder encomendado para el beneficio privado y ubica sus principales causas en el debilitamiento de los valores sociales, la falta de transparencia y de rendición de cuentas del sector público, un marco normativo inadecuado, la debilidad institucional, la falta de seguimiento y control y deficiencias en las conductas de los funcionarios públicos (Transparencia Internacional, 2000).

4 Datos obtenidos del portal interactivo del Worldwide Gobernance Indicators: http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.aspx#home. Consultados el 5 de agosto de 2013.

23

Perdidos en el laberinto

El índice es publicado anualmente desde 1995 y clasifica en un ranking a los países según el nivel de corrupción percibido frente al comportamiento de servidores públicos y políticos a partir de la opinión de ejecutivos de alto nivel, académicos y analistas que participan en las encuestas. La puntuación que obtiene un país, que puede ir de cero (0) a diez (10), indica el nivel de corrupción percibido por los encuestados, donde diez (10) es el menor nivel de corrupción percibido, en tanto que la clasificación dentro del ranking es indicativo de su posición respecto de otros países incluidos en el índice. Sin embargo, la posición que un país ocupa en la clasificación puede variar dependiendo el número de países que participen en cada medición. En la siguiente gráfica, elaborada por el equipo investigador con base en los datos arrojados por el índice entre los años 2000 y 2011, se presenta un comparativo entre los resultados obtenidos en Colombia y dos países latinoamericanos: Perú y México, que tienen gobiernos de centro derecha y presentan un nivel de desarrollo socioeconómico y cultural similar al país. Como puede apreciarse, los resultados para Colombia en el periodo oscilan entre 3,2 y 4,0 puntos sobre 10. En el año 2005 se alcanzó el pico más alto, pero volvió a declinar de manera intermitente en 2011 hasta llegar a una puntuación de 3,4, lo cual refleja una alta percepción por parte de los encuestados de la problemática de corrupción, que resulta coincidente en gran medida con los resultados presentados en el Índice de Control de la Corrupción del Banco Mundial, en donde se percibe que las medidas gubernamentales adoptadas para controlar la problemática no han sido suficientes o han resultado ineficientes. Las diferencias con los resultados de los países de México y Perú no son significativas. Es más, en el caso de México los puntajes son muy similares a los de Colombia, pero estos son levemente inferiores en todos los años del periodo estudiado, especialmente en los últimos tres años, en donde Colombia lo supera en cuatro puntos. Perú, en cambio, presenta unos indicadores levemente más altos a los de Colombia, con puntajes superiores a cuatro en 2000 y 2001, pero con un declive intermitente en los siguientes años del periodo. Sin embargo, es significativo que en los últimos tres años los puntajes son exactamente los mismos en ambos países.

Laberintos de la legalidad y la integridad

24

Gráfico 4. Índice de Percepción de la Corrupción: Colombia, México, Perú 2000 – 2011 5 4,5 4 3,5 Puntaje IPC

3 2,5 2 1,5 1 0,5 0

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Colombia

3,2

3,8

3,6

3,7

3,8

4

3,9

3,8

3,8

3,7

3,5

México

3,4

3,7

3,6

3,6

3,6

3,5

3,3

3,5

3,6

3,3

3,1

3

Perú

4,5

4,1

3,4

3,7

3,5

3,5

3,3

3,5

3,6

3,7

3,5

3,4

3,4

Fuente: CENDEX (2012). Documento técnico GDPD/1618C-12. Genealogía de los principales indicadores de medición de la legalidad y la integridad en Colombia y a nivel internacional en los últimos 10 años. 2012. p. 62.

Latinobarómetro A diferencia del interés que convocaba a los estudios y a las mediciones en la década anterior, en los noventa se privilegió también la voz y la percepción de los ciudadanos, captadas a través de encuestas de opinión. Interesaba conocer su opinión del fenómeno con respecto a la acción de los gobiernos, los políticos y los servidores públicos. Se formularon encuestas que indagaban por prácticas como el soborno, los pagos irregulares en las contrataciones y el manejo inadecuado de los recursos públicos, así como por la efectividad de las medidas tomadas por los gobiernos para combatir la corrupción y el papel de la ciudadanía.

25

Perdidos en el laberinto

Dentro de este enfoque se inscribe, entre otras, la encuesta de percepción realizada por la Corporación Latinobarómetro, una ONG con sede en Santiago de Chile que lleva a cabo este sondeo con una periodicidad anual desde 1995 en 18 países de Latinoamérica y que hasta el 2011 ha realizado 16 mediciones con un total de 297.610 encuestas. La encuesta busca medir opiniones, actitudes, comportamientos y valores de los ciudadanos en torno a cuatro grandes componentes: democracia, políticas públicas, economía y medios de comunicación. Si bien conserva algunas preguntas que permiten hacer comparaciones anuales, también formula otras en atención a las coyunturas regionales. Los temas de la legalidad y la integridad se encuentran distribuidos a lo largo de la encuesta y su indagación no ha sido sistemática, lo que dificulta el nivel de comparación anual y entre países. Sin embargo, cabe resaltar que en el año 2011 el informe refiere que dentro de las principales problemáticas que afronta la democracia en Latinoamérica está la corrupción con un 48%, seguida por la inequidad social (33%), la falta de participación ciudadana (31%) y la ausencia de transparencia de los gobiernos (31%). Para el caso de Colombia, esta última problemática alcanza el 54%, por encima del promedio regional. De igual forma, el informe concluye: “Colombia, Argentina, Perú y Paraguay son los países donde 60% los ciudadanos dicen que a la democracia le falta reducir la corrupción, mientras El Salvador es el país donde la menor cantidad de ciudadanos dice lo mismo (29%)” (pág. 43). Otro aspecto que resulta de interés para este estudio y que indaga la encuesta de manera continua entre el 2007 y el 2010 tiene que ver con las características del buen ciudadano. Al respecto, durante los cuatro años de medición en Colombia la opción predominante de los ciudadanos ha sido la que asocia al buen ciudadano con el ejercicio del voto, aspecto que ha mostrado una tendencia creciente en el transcurso de los años, aumentando en casi 10 puntos porcentuales en el periodo hasta ubicarse en el 2010 con 74,3% de aprobación. En un segundo lugar se identifica la responsabilidad de pagar impuestos, característica que refiere el 50% de los ciudadanos para los años 2007 y 2010. Obedecer las leyes siempre es la tercera característica que asocian a la condición ciudadano, que para el 2010 obtiene el consenso del 45% de los encuestados. Estas dos últimas características, que hacen referencia a la cultura de la legalidad en los ciudadanos, reflejan que el cumplimiento de las normas, las leyes y las obligaciones no es reconocido como parte de su condición como ciudadano por más de la mitad de la población colombiana estudiada.

Laberintos de la legalidad y la integridad

26

Gráfico 5. Qué implica ser un buen ciudadano en Colombia, México y Latinoamérica. 2010, Latinobarómetro

74.3%

Votar

50,6%

Pagar impuestos

44,9%

Obedecer todas la leyes siempre

38,5%

Ayudar a los nacionales que están peor que uno Cumplir con el servicio militar

Lanoamérica Perú

26,4%

México Colombia

Parcipar en organizaciones sociales

Parcipar en organizaciones polícas

Elegir productos medioambientalmente responsables

21,6% 16,6% 23,4% 10

20

30

40

50

60

70

80

Fuente: CENDEX (2012). Documento técnico GDPD/1618C-12. Genealogía de los principales indicadores de medición de la legalidad y la integridad en Colombia y a nivel internacional en los últimos 10 años. 2012. p. 54.

Aunque son diversas las preguntas en las que el latinobarómetro aborda temas relacionados con la legalidad y la integridad, se hará referencia únicamente a dos temas adicionales, sugiriendo sin embargo la revisión de los capítulos relacionados con fraude social, confianza institucional, actitudes hacia la cultura cívica, victimización y pago de sobornos a funcionarios públicos, entre otros. Una pregunta de gran relevancia para el estudio retomada por el latinobarómetro tiene que ver con la actitud de los ciudadanos frente a la ley, en la que se indaga qué tanto los colombianos cumplen las leyes. Al respecto se observa que en la escala de nada a mucho los porcentajes que corresponden a la sumatoria de las categorías “Bastante” y “Mucho” entre los años 2008 y 2011 son del 18%, el 27%, el 15% y 19% respectivamente, con un promedio del 20% de cumplimiento para el periodo, lo que refleja una posición de autocrítica que demuestra un bajo apego a las leyes por parte de los colombianos. Finalmente, en relación con el tema de integridad, el latinobarómetro examina la percepción de los ciudadanos frente a la transparencia del Estado. La puntuación obtenida es de 39,3 en una escala de 1 a 100, que posiciona a Colombia en el puesto 15 entre los 18 países que participaron en esta medición.

27

Perdidos en el laberinto

En esta década se observa otro énfasis centrado en la cultura organizacional y en los valores de los funcionarios al servicio del Estado y su relación con los ciudadanos. Se percibe un interés por temas relacionados con la vulnerabilidad y con los riesgos que enfrentan, así como por su disposición a ceder ante posibles prácticas de soborno provenientes de sectores empresariales y de otros actores que presionan decisiones estatales en beneficio privado. El Índice de Fuentes de Soborno, creado en 1999 por Transparencia Internacional clasifica a 28 de las principales economías del mundo en función de la probabilidad de que las empresas de estos países paguen sobornos en el exterior. Se basa en las opiniones de empresarios consignadas en la encuesta que lleva su mismo nombre. Aunque para Colombia no se ha realizado la medición, puede apreciarse que entre los países de Latinoamérica que participan el puntaje más alto lo tiene la economía brasilera que ocupa la posición 14 con 7,7 puntos, seguida por la argentina que se ubica en la posición 23 con 7,3 puntos y finalmente en la antepenúltima posición está la economía mexicana con 7,0 puntos sobre 10. 2.1.3 Voz y participación ciudadana Sin duda, la década del 2000 y los dos años siguientes también se caracterizan por una amplia producción de estudios e investigaciones que, aun cuando conservan muchos elementos señalados anteriormente, se aventuran en una comprensión de la gestión pública en la que la ciudadanía tiene una participación más significativa y en la que el proceso de construcción de los objetivos de la convivencia y de los modos para llevarlos a cabo suponen procesos de interdependencias, asociación, coproducción y corresponsabilidad entre el gobierno, las organizaciones privadas y las sociales. Como señala Aguilar, se reconoce que para definir y materializar los intereses de una sociedad no es suficiente la legitimidad política del gobierno con sus capacidades financieras, técnicas y gerenciales, sino que se requiere además de las capacidades y recursos que poseen actores no políticos y extragubernamentales (Aguilar Villanueva, 2007, pág. 8). Por consiguiente, aun cuando las mediciones mantienen los temas tradicionales de corrupción, fraude y soborno, cobra especial relevancia la percepción que tiene la ciudadanía frente estos temas y otros relacionados con el acceso de información relativa a la rendición de cuentas de los servidores públicos, la transparencia en la gestión, los principios éticos con los que se rigen los servidores, la participación de la ciudadanía en el control social y el uso de las tecnologías de información como mecanismos de mediación entre el Estado y los ciudadanos. Adicionalmente, se encuentran estudios e indicadores que no solo se preguntan por la percepción que tienen los ciudadanos sobre fenómenos en cuestión, sino que los interpela por su propia experiencia, por su comprensión y relación con la ley en la vida cotidiana y por la manera como conciben y ejercen la ciudadanía. En la revisión realizada para este periodo se encontraron 23 indicadores y encuestas de consulta obligada para aquellos interesados en profundizar en esta problemática, de las cuales la mitad han sido producidas en Colombia, mostrando

Laberintos de la legalidad y la integridad

28

con ello el creciente interés de los gobiernos nacionales en los últimos tiempos en estos temas y en adelantar programas de lucha contra la corrupción y de transparencia en la gestión pública. Estos son: la Encuesta Empresarial sobre Corrupción y Probidad en el Sector Público de Confecámaras y el Departamento Nacional de Planeación de Colombia (2000), la Encuesta Bienal de Cultura del Observatorio de Cultura (2001), la Encuesta de Cultura Ciudadana de Antanas Mockus y Jimmy Corzo (2001), el Institutional Profiles Database de la Direction Generale Du Tresore et de la Politique Economique de Francia (2001), el Índice de Transparencia Internacional de Transparencia por Colombia (2002), el Barómetro Global de la Corrupción de Transparencia Internacional (2002), el Estudio de Corrupción, Desempeño Institucional y Gobernabilidad de la Vicepresidencia de la República y el Banco Mundial (2002), el Índice de Transformación de Bertelsmman Stiftung (2003), el Índice de Desempeño Institucional del Dane (2003), el Índice de Integridad Global de Global Integrity (2004), Countries at the Crossroads de Freedom House (2004), el Barómetro de las Américas de la Universidad de Vanderbilt y del Proyecto de Opinión Pública de América Latina —LAPOP— (2004), la Encuesta de Percepción de Pull Gallup Colombia (2005), el Índice de Estados Fallidos de Fund for Peace (2005), el Indicador de Desempeño Integral Municipal del Departamento Nacional de Planeación de Colombia (2005), la Encuesta de Contrataciones Públicas en Latinoamérica de Transparencia Internacional (2006), el Índice de Presupuesto Abierto de International Budget Partnership (2006), el Informe Global sobre Fraude de Kroll Advisory Solutions (2006), el Índice de Democracia de Economist Intelligence Unit (2006), el Índice de Prosperidad de Legatum Institute (2007), la Encuesta de Prácticas contra el Soborno en Colombia de la Universidad Externado y Transparencia por Colombia (2008), la Encuesta de Cultura Política en Colombia del Dane (2008), el Índice de Gobierno Abierto (IGA) de la Procuraduría General de la Nación de Colombia (2009) y la Encuesta de Fraude en Colombia de KPMG Advisory Services (2011). Cultura política de la democracia en Colombia y en las Américas Uno de los estudios más relevantes de esta época corresponde al de cultura política de la democracia en Colombia y en las Américas, desarrollado por el Barómetro de las Américas, la Universidad de Vanderbilt y el Proyecto de Opinión Pública de América Latina —LAPOP—, liderado en Colombia por la Universidad de los Andes, que comenzó su primera ronda de aplicación de la encuesta de opinión pública en el año 2004, explorando los comportamientos y valores de los ciudadanos relacionados con la democracia. En uno de sus capítulos relacionados con las problemáticas de la corrupción y la inseguridad, el estudio busca comparar la percepción de la corrupción que tienen los ciudadanos encuestados con los hechos de victimización por corrupción efectivamente ocurridos.

29

Perdidos en el laberinto

Gráfico 6. Percepción de corrupción y victimización por corrupción, LAPOP

80%

74%

68%

70%

74%

74%

81%

78%

77%

73%

60% 50% 40%

2008

11%

2007

10%

2006

10%

13%

10%

2005

11%

2004

10%

13%

20%

13%

30%

2010

2011

0%

2009

La corrupción en los funcionarios públicos está muy generalizada Vicmización por Corrupción

Fuente: CENDEX (2012). Documento técnico GDPD/1618C-12. Genealogía de los principales indicadores de medición de la legalidad y la integridad en Colombia y a nivel internacional en los últimos 10 años. 2012. p. 39.

Como puede apreciarse en el gráfico que corresponde al periodo entre 2004 y 2011, no existe una correspondencia entre el nivel de corrupción percibida por los colombianos —que tiende a estar en promedio en el 75%, con un pico del 81% en 2011— y las experiencias concretas de corrupción que les ha tocado vivir, las cuales están en promedio en un 11%. Sin embargo, en la medición de 2012 el porcentaje de personas que reportan haber sido víctimas de alguno de los actos de corrupción aumentó en cerca de un 50%, alcanzando el punto más alto desde que se empezó el Barómetro de las Américas en Colombia. Los resultados del país indican que las personas que viven en ciudades más grandes, así como las personas en edad productiva y con un mayor nivel educativo, son más propensas a sufrir experiencias de victimización por corrupción (2012, pág. XXXVI). Esto parece sugerir en primera instancia que la corrupción en Colombia no afecta directamente la vida cotidiana de los ciudadanos, al menos en su trato directo con el Estado. Se trata, por el contrario, de hechos de “gran” corrupción que ocurren principalmente en las altas esferas del poder, aspecto que explica el incremento en la percepción de la problemática en 2011 con respecto a años anteriores. Sin embargo, es notorio el hecho de que para el 2012 Colombia pase a ocupar el primer lugar de percepción de corrupción de la región, con un promedio de 82 puntos en la escala de 0 a 100, lo cual refleja un patrón ininterrumpido de crecimiento en la percepción de corrupción desde 2008 (2012, pág. XXXV).

Laberintos de la legalidad y la integridad

30

De otra parte, al indagar entre los ciudadanos sus actitudes y tolerancia frente a situaciones hipotéticas de corrupción, fraude social e incumplimiento de normas, se encuentran datos relevantes para este estudio con respecto al grado de tolerancia y justificación de comportamientos ilegales. Gráfico 7. Tolerancia y justificación frente al soborno de funcionarios públicos por parte de empresarios, LAPOP

Un congresista acepta un soborno de diez mil dólares pagado por una empresa. ¿Considera usted que lo que hizo el congresista y el empresario es corrupto y debe ser casgado? Porcentaje de personas que responden afirmavamente El congresista es corrupto y debe ser casgado El empresario es corrupto y debe ser casgado 98% 96%

95%

94%

94% 92%

92%

92%

96%

96% 94%

94%

95%

95%

94%

91%

90% 88%

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Fuente: CENDEX (2012). Documento técnico GDPD/1618C-12. Genealogía de los principales indicadores de medición de la legalidad y la integridad en Colombia y a nivel internacional en los últimos 10 años. 2012. p. 41.

Como puede apreciarse en la gráfica, si bien en términos generales es alta la proporción de ciudadanos que considera el hecho del soborno como un acto corrupto que merece ser castigado, es ligeramente mayor la atribución de responsabilidad en la corrupción cuando se trata del comportamiento de los servidores públicos frente al de los agentes privados. Al comparar los hallazgos del 2006 con los del 2011, se advierte un incremento en el nivel de atribución de responsabilidad a los agentes privados en el caso hipotético analizado. Ahora bien, en aquellas situaciones que dan cuenta de la relación entre ciudadanos con servidores públicos, más cercanas a la vivencia y cotidianidad de los informantes, se aprecia que la tolerancia hacia el incumplimiento de normas y la comisión de actos de corrupción tiende a ser más laxa y justificada.

31

Perdidos en el laberinto

Gráfico 8. Tolerancia y Justificación al pago de dádivas para agilizar trámites, LAPOP

Una madre con varios hijos ene que sacar una parda de nacimiento para uno de ellos. Para no perder empo esperando, ella le paga diez mil pesos de más al empleado público ¿Cree usted que lo que hizo la señora es corrupto y debe ser casgado? % de Personas que consideran que el acto es Corrupto y debe ser Casgado 50% 40%

39,8%

40,0%

40,6%

45,1% 36,8%

38,6%

30% 20% 10% 0%

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Fuente: CENDEX (2012). Documento técnico GDPD/1618C-12. Genealogía de los principales indicadores de medición de la legalidad y la integridad en Colombia y a nivel internacional en los últimos 10 años. 2012. p. 43.

Frente a la situación de pagar dádivas para agilizar trámites, en promedio, durante todo el periodo estudiado, solo el 40% de las personas considera que la conducta de la señora en cuestión es corrupta y debe ser castigada. Aunque para el año 2011 se refleja un ligero incremento en el porcentaje de personas que realizan dicha valoración, estos hallazgos dan cuenta del alto nivel de tolerancia y justificación de este tipo de prácticas cuando son los ciudadanos los que las cometen. Situación similar se evidencia cuando se indaga por conductas asociadas al nepotismo y por tanto el desconocimiento de los procesos meritocráticos en la asignación de cargos públicos por parte de los servidores del Estado. El rechazo enfático y la valoración de este comportamiento como un acto de corrupción han oscilado entre el 40% y el 45% de la población, con excepción del año 2011, donde se aprecia un incremento de 13 puntos porcentuales respecto a 2006. Finalmente, frente a una situación cotidiana de soborno que involucra tanto a ciudadanos como a servidores públicos, como en el caso del soborno entre actores públicos y privados, el porcentaje de reconocimiento del acto como un hecho de corrupción y la necesidad de la sanción es más alto. No obstante, la atribución de responsabilidad sigue siendo mayor para el servidor público involucrado que para el ciudadano.

Laberintos de la legalidad y la integridad

32

Gráfico 9. Tolerancia y justificación frente al soborno de funcionarios públicos por parte de los ciudadanos, LAPOP Un policía de tránsito deene a un conductor por hacer un cruce indebido, y éste le ofrece $50.000 al policía para que no le ponga comparendo y lo deje ir. El policia recibe el dinero y deja ir al conductor sin ponerle la multa: ¿Considera usted que...

El CONDUCTOR es corrupto y debe ser Casgado El POLICIA es corrupto y debe ser casgado 100,0% 92,6%

90,3%

90,0% 85,0%

96,0%

93,4%

95,0%

84,2% 80,2%

81,8%

92,2%

89,7%

82,9%

80,0% 75,0% 70,0%

2007

2008

2009

2010

2011

Fuente: CENDEX (2012). Documento técnico GDPD/1618C-12. Genealogía de los principales indicadores de medición de la legalidad y la integridad en Colombia y a nivel internacional en los últimos 10 años. 2012. p. 44.

Encuesta bienal de Culturas Por otra parte, la Encuesta Bienal de Culturas de la ciudad de Bogotá, realizada por la Secretaría de Cultura, Recreación y deportes a través del Observatorio de Culturas desde el año 2001, busca ofrecer información a la ciudadanía y a los entes distritales en temas como: participación política, valores democráticos, cultura cívica, arte, patrimonio, convivencia, recreación y deporte (2011). Algunos de los aspectos tratados en esta encuesta que pueden estar asociados a la cultura de la legalidad y la integridad tienen que ver con el tema de la cultura tributaria y de respeto a la norma, para los cuales se presentan resultados. La mayor parte de los ciudadanos refieren pagar sus impuestos para evitar multas y sanciones, porque es un deber ciudadano o como un mecanismo para obtener descuentos. En estos casos, poco más del 90% afirma estar totalmente de acuerdo y de acuerdo con las afirmaciones propuestas, lo cual evidencia

33

Perdidos en el laberinto

que las personas, además de tener claro el carácter punitivo del pago de los impuestos, tienen claro además el carácter de “deber ciudadano”. Otro aspecto relevante es que cerca del 30% de los encuestados considera que existe impunidad frente al incumplimiento en el pago de impuestos en la ciudad, lo que puede operar como un factor en contra de la cultura de pago. De otra parte, una pregunta trazadora que da cuenta de la confianza en el gobierno frente a la transparencia en la utilización de los recursos públicos y la eficacia en la gestión es la percepción de los ciudadanos sobre el uso de los impuestos. Al respecto, en el año 2001, fue predominante la percepción de la destinación de recursos en infraestructura vial e infraestructura social para la prestación de servicios de salud, educación, bienestar, con el 49% y 42% respectivamente. Sin embargo, la perspectiva desfavorable frente al uso de los impuestos reflejada en expresiones como “Para que se los roben” y “Pagar burocracia” fue del 22% y 15%. Para el año 2003 disminuye la valoración respecto al criterio de inversión en infraestructura vial y social cayendo cerca de seis puntos porcentuales, mientras que se incrementa en un 10% la percepción de que el dinero de los impuestos “se lo roban”. Este comportamiento se mantiene en la medición del año 2007, pero se destaca aún más el incremento en la percepción del uso de impuestos para “pagar burocracia” y en la seguridad de la gente, en detrimento de la inversión social que, respecto a lo reportado en el 2003, pasa del 42% al 16%. Llama la atención el porcentaje de personas que manifiestan no saber en qué se usan los recursos provenientes de los impuestos, que oscila alrededor del 13% en los dos primeros años de medición. Una cifra que indica, además del desconocimiento, posible apatía y desinterés por los asuntos de la ciudad. Con respecto a la valoración que los ciudadanos tienen frente a las normas, los datos de la encuesta arrojan que en general existe una autopercepción muy alta frente a su cumplimiento y a la facilidad que esto supone. Ahora, el nivel de apego a la ley e incluso de aceptación de castigos y sanciones aumenta cuando el ciudadano considera que actúa de forma correcta. En este último aspecto se evidencia una ligera disminución para el año 2003 respecto de lo reportado para el año 2001.

Laberintos de la legalidad y la integridad

34

Gráfico 10. Respeto de la Ley y aceptación de castigos. Encuesta de Culturas

Porcentaje de personas que responden siempre y casi siempre 2001 120,0% 100,0%

93,5%

97,4%

92,7%

2003

96,0% 73,9%

80,0%

67,7%

60,0% 40,0% 20,0% 0,0%

Actúa conforme a la ley

Le queda fácil actuar conforme Si usted desobedece la ley y su a la ley conciencia le dice que actuó bien, acepta ser cas gado?

Fuente: CENDEX (2012). Documento técnico GDPD/1618C-12. Genealogía de los principales indicadores de medición de la legalidad y la integridad en Colombia y a nivel internacional en los últimos 10 años. 2012. p. 70.

Finalmente, frente a la pregunta “¿En qué circunstancias justificarían el incumplimiento de la Ley?”, los ciudadanos refieren en primer lugar cuando la vida de la persona está en juego, con el 80%, seguida de lucha contra una ley injusta o un régimen político injusto, con el 61% y 51% respectivamente, y cuando es la única manera de ayudarle a la familia, con el 45,2%. En contraste, las justificaciones con menor frecuencia corresponden a: “Porque los demás lo hacen”, por evitar la exclusión de un grupo o porque es costumbre. Los diferentes factores estudiados se han comportado de manera similar durante los dos años estudiados, aunque para el 2003 se registraron leves descensos en algunos de ellos. Solamente se destaca para el 2003 que la opción “Porque todos lo hacen” incrementó en tres puntos porcentuales. En materia de integridad y transparencia durante el periodo comprendido entre el 2000 y el 2012, se han institucionalizando algunos instrumentos orientados a caracterizar el ambiente y el desempeño institucional, el nivel de credibilidad en las reglas de contratación pública, la conducta ética esperada en los servidores públicos, la eficiencia en la gestión de las entidades territoriales, el cumplimiento de metas trazadas en los planes de desarrollo, la optimización en el manejo de los recursos públicos, el grado de satisfacción de los servidores con su trabajo, los riesgos de captura del Estado, los riesgos de irregularidades administrativas, así como a visibilizar prácticas ejemplares y evaluar las estrategias de prevención y lucha contra la corrupción emprendidas por los gobiernos.

35

Perdidos en el laberinto

Encuesta sobre Ambiente y Desempeño Institucional Nacional Es un instrumento que consolida anualmente5 una base de información sobre el ambiente y desempeño institucional de la administración pública, a partir de la percepción de los servidores públicos que trabajan en las entidades del orden nacional del poder ejecutivo, judicial y legislativo, organismos de control, organización electoral, corporaciones autónomas regionales e instituciones de investigación científica y ambiental. A partir de la aplicación de esta encuesta se produce el índice de Desempeño Institucional (EDI) del Dane. La encuesta proporciona información sobre la percepción de posibles prácticas irregulares al interior de las entidades públicas6. Mide el ambiente institucional, entendido como la disposición de la entidad para seguir reglas, ejecutar políticas y administrar recursos. De esa manera, establece el grado de aceptación y credibilidad respecto a estos factores. También mide el desempeño institucional que corresponde a la capacidad de la entidad para adoptar un modelo de gestión pública por resultados, para informar sobre su desempeño y para motivar a sus empleados. A continuación se presentan algunos datos relevantes para este estudio, no sin antes señalar como consideración inicial que al ser una encuesta de autoevaluación diligenciada por los mismos servidores públicos, las puntuaciones sobre su propia conducta frente al desempeño de su rol tienden a ser particularmente favorables. Como puede apreciarse en la siguiente gráfica, en una escala que va de la opción “Totalmente en desacuerdo” a la opción “Totalmente de acuerdo”, las tres conductas evaluadas con respecto a los años comparados (2010-2012) obtienen puntuaciones por encima del 85% que reflejan que los servidores encuestados se perciben a sí mismos completamente comprometidos frente al manejo adecuado de los recursos públicos, la promoción del control social de la ciudadanía y, en especial, el respeto y cumplimiento de las normas, que de las tres conductas evaluadas obtuvo en el periodo los puntajes más altos, por encima del 89%.

5 Aunque la primera aplicación data del año 2003, los datos de esta encuesta solamente son comparables a partir del 2008. 6 Se entiende por prácticas irregulares aquellas conductas en las que incurre un funcionario cuando abusa de la posición que ostenta con el fin de obtener provecho personal y/o grupal.

Laberintos de la legalidad y la integridad

36

Gráfico 11. Caracterización de la conducta de los funcionarios, EDI Porcentaje de funcionarios que están de acuerdo con la pregunta: "Durante los úlmos 12 meses la conducta de los funcionarios en la endad se caracterizó por..." 100 95 90

85,2

9 0 ,1

89,9

87,7

87,7

87,2

89,4

89,1

9 0 ,1

85 80 75 70 65 60 55 50

Velar por el correcto uso de los recursos públicos

Facilitar el control social de la ciudadanía

2010

2011

Respetar y seguir las normas

2012

Fuente: Dane. EDI 2010 - 2012

Sin embargo, en el momento de indagar entre los servidores si denunciarían una práctica irregular identificada al interior de su institución, los puntajes referidos a las opciones “Totalmente de acuerdo” y “De acuerdo” disminuyen ostensiblemente en tres de las cuatro alternativas consideradas, reflejando con ello cerca de un 40% de desconfianza con respecto a las consecuencias que esta acción puede provocar en su contra y un 30% con respecto a la confidencialidad de esta denuncia. De igual forma, cerca de un 27% considera que esta sería una medida ineficaz por cuanto no conduciría a la toma de medidas correctivas. Cabe señalar, no obstante, que nuevamente los servidores públicos manifiestan que llevarían a cabo esta opción casi con un 100% de probabilidad en cumplimiento de su deber como servidores públicos, lo cual es reflejo de su autopercepción de apego a las normas. Gráfico 12. Razones para reportar prácticas irregulares, EDI Porcentaje de funcionarios que están de acuerdo con la pregunta: "en su en dad reportaría alguna prác ca irregular porque..." 100

96,1

96,9

95 90 85 80

73,5

75 70 65

63,5

63,3

64,3

65,9

68,5

73,4

73,3

68,9

60 55 50

Cona en que no se Cona en que se Está seguro que se tomarán represalias en manene la denuncia manene la denuncia su contra bajo reserva bajo reserva 2010

Fuente: Dane. EDI 2010 - 2012

2011

2012

Es su deber como funcionario

37

Perdidos en el laberinto

Frente a la pregunta que pretende explorar los factores de riesgo que pueden incidir en la generación de prácticas irregulares al interior de la administración pública, el 23,3% de los servidores encuestados consideran que la presión de actores o grupos particulares sobre los directivos de la entidad puede ejercer una influencia entre media y alta y 17,3% tiene esta misma opinión frente a los bajos salarios. Cabe señalar que en tres de los seis aspectos considerados por la encuesta los puntajes de la opción “Poco” son iguales o superiores al 30%, lo cual es indicador de un nivel de riesgo aun cuando este sea bajo. Gráfico 13. Factores que influyen en el desarrollo de prácticas irregulares Porcentaje de funcionarios que responden a la pregunta "¿Qué tanto pueden influir los siguientes factores en el desarrollo de práccas irregulares en la administración pública?" Total Nacional 2012 100%

10,6

8,8

90% 80%

12,7

70% 60%

Nada 5

Poco 8,1 9,2

34,2

30

52,1

52,7

Algo 4,5

Mucho 3,6

7,7

6,8

3,1 4,5 17,2

28,2

27,8

59,7

61,8

Falta de sanción

Falta de control administravo

32,8

50% 40% 30% 20%

43,9

75,3

10% 0%

Presión de parculares Vacíos o falta de o grupos parcuares claridad en la sobre direcvos de la legislación/regulación endad

Bajos salarios

Ausencia de valores écos

Fuente: Dane. EDI 2012

Ahora bien, al indagar por los factores que podrían estar interfiriendo en los procesos de contratación tanto de servicios como de personal contratista, la percepción de los encuestados tendió a ser más crítica en ambos casos, especialmente en el año 2010 con respecto a los dos siguientes. Para la contratación de servicios sobresalen los riesgos de nepotismo e influencias políticas con un 20% y, para el caso de contratación de personal, estos mismos factores pero con un 34% y un 35% respectivamente. Estas cifras declinan en cerca de 10 puntos en relación con la contratación de servicios para los años 2011 y 2012 y en cerca de 15 puntos en la contratación de personal, lo cual no necesariamente es reflejo de una transformación de estas prácticas, sino que podría estar asociado con el temor a la denuncia en el marco de un contexto cultural que legitima las prácticas de clientelismo, más si se relacionan estos resultados con los presentados anteriormente. Contrastando esta opinión con la de más de mil empresarios provenientes de 15 ciudades de Colombia, indagados a través de la Encuesta Empresarial sobre Corrupción y Probidad en el Sector Público, realizada por Confecámaras y el Departamento Nacional de Planeación en 2004, se observa, con respecto a las condiciones en las que se pueden dar situaciones de soborno, que en promedio

Laberintos de la legalidad y la integridad

38

el 35% de los empresarios considera entre el 2000 y el 2003 que es el servidor público quien solicita o insinúa un pago a cambio de la adjudicación de un contrato, el 14%, que es el interesado quien ofrece espontáneamente el pago y el 39%, que las condiciones del pago se saben por anticipado (pág. 26). Asimismo, en relación con los factores que propician la existencia de prácticas corruptas en el sector público, la pérdida de valores éticos (39%) y la falta de control administrativo (20%) son los dos aspectos que en opinión de los empresarios explican en mayor medida la difusión de este tipo de prácticas. En menor medida, aspectos asociados con los potenciales costos de ejercer prácticas irregulares, bajos niveles de sanción y carencia o inoperancia de mecanismos de denuncia, en conjunto, son señalados por un tercio de los encuestados como los factores que más inciden en la persistencia de prácticas irregulares (pág. 27). La encuesta preguntó también a los empresarios sobre el tipo de trámite en el cual más frecuentemente se presentan sobornos por presión de los servidores. Los más comunes fueron los relacionados con procesos de contratación y obtención de licencias o permisos, en los cuales el 11,9% y el 8,7%, respectivamente, contestó que este tipo de práctica se presenta siempre o frecuentemente. Finalmente, en cuanto a los actores que influyen de manera corrupta en el ambiente de negocios de su ciudad, más del 50% de los encuestados señaló a los miembros del concejo municipal, los diputados y los servidores de la alcaldía como los actores locales que influyen de manera más negativa, lo cual es consistente con los resultados de la encuesta aplicada en 2002. En el ámbito nacional, esta calificación la reciben los senadores y representantes a la Cámara provenientes de cada región (pág. 28).

2.2 Más allá de las cifras. Los estudios desde las representaciones sociales Este segundo apartado se construye a la luz de los resultados de algunas investigaciones que hacen una aproximación de corte comprensivo a la legalidad, la ética y temas relacionados con la justicia, desde el marco interpretativo de las representaciones sociales, las creencias, las prácticas sociales y las condiciones culturales en las que emergen. Tal revisión se hace con el fin de posicionar el lugar desde el cual se propone el presente estudio, no solo desde una perspectiva metodológica, sino fundamentalmente en términos de una comprensión psico-socio-cultural de los fenómenos en cuestión, en la misma lógica que propone Huber (2005) de hacer una lectura de la legalidad y la integridad a la luz de una contextualización sociocultural; por cuanto no es posible entenderlos como expresiones idénticas y objetivas, independientes del tiempo y del espacio donde ocurren, sino que deben ser vistos como prácticas sociales complejas y con variaciones locales y diacrónicas (pág. 6).

39

Perdidos en el laberinto

En este referente se inscriben las investigaciones realizadas por De Morais y De Stefano (2004), Boniolo (2009), Arenas, Matalinares, Montero y otros (2011), García, González, Araujo y otros (2002), Diana y Marra (2009), Borjas de Xena y Monasterio de Márquez (2009) y Trujillo (2012) en países como Brasil, Argentina, México, Perú, Venezuela, Colombia e Italia, que pretenden explorar las representaciones sociales sobre las nociones de ley, justicia, corrupción, violencia y ética pública en diferentes poblaciones: jóvenes en edad escolar, trabajadores de clase media y obrera, estudiantes y profesionales de carreras relacionadas con las ciencias jurídicas, empresarios, funcionarios públicos y actores de control social. En todas estas investigaciones podrá apreciarse que las representaciones sociales están ancladas en gran medida a las particularidades de los contextos socioculturales y a otros factores como el sexo, la edad, el nivel educativo, la situación económica o la ocupación, lo que hace necesario, como ya se refirió anteriormente, realizar un abordaje local y no generalizable de la relación que se establece con estos fenómenos. 2.2.1

Ley, justicia y socialización normativa

En la investigación Representaciones sociales de ley, justicia e injusticia: un estudio con jóvenes argentinos y brasileños realizada por De Morais y De Stefano (2004), se evaluaron las asociaciones realizadas por 200 jóvenes argentinos y 621 brasileños en edad escolar con relación a las palabras “ley”, “justicia” e “injusticia” a través de la técnica de evocación libre de palabras. Los resultados obtenidos a través del método de análisis de correspondencia Ancor7 muestran algunas variaciones en las representaciones sociales entre los jóvenes brasileños y los argentinos, lo cual refleja la existencia de una correlación entre la manera como se representa un fenómeno y el contexto sociocultural y territorial de los sujetos que elaboran dichas representaciones. Mientras que para los jóvenes brasileños la ley contribuye a establecer el orden social y en esa medida constituye una obligación respetarla y cumplirla, para los jóvenes argentinos la ley es una obligación que tiene como propósito hacer justicia en el sentido institucional y en el sentido moral. Aunque también debe ser cumplida y respetada para la preservación de la estabilidad del orden social, es entendida por estos jóvenes como un derecho constitucional de todos (De Morais & De Stefano, 2004, págs. 437-438). Con respecto a la noción de justicia se aprecian algunas variaciones entre unos y otros jóvenes, aunque para ambos la justicia va de la mano con la ley. Los jóvenes brasileños representan la justicia como una institución que debe garantizar a través de la ley el respeto a la igualdad de los derechos. Los jóvenes argentinos, por su parte, perciben la justicia a través de la figura del juez, quien, haciendo uso de la ley, garantiza la igualdad de derechos (pág. 438). Una investigación muy similar en términos de la población utilizada fue realizada también por De Stefano (2003) con 478 jóvenes de Sao Paulo, Brasil, de edades 7 Esta técnica consiste en presentar una palabra-estímulo al entrevistado para que él, por medio de la asociación libre, designe el objeto presentado con cuatro palabras.

Laberintos de la legalidad y la integridad

40

entre 15 y 18 años, en tres escuelas privadas y ocho públicas de diferentes estratos sociales. Su propósito fue replicar un estudio realizado por Percheron en 1987 en el Centro de Estudios de la Vida Política Francesa y en el que, al explorar las representaciones de justicia, ley y derechos humanos en aproximadamente ochocientos jóvenes de 16 a 21 años, se concluyó que los aspectos que constituyen las representaciones sociales sobre la ley son el resultado de un conjunto de variables socio-histórico-culturales, en las cuales los individuos se construyen y no pueden, por lo tanto, ser reducidos a reflejos de fases de raciocinio intelectuales o morales. Las representaciones de ley serían, en este sentido, construidas en el ambiente social y, por eso, serían sociales y no simplemente trazos de pensamiento marcados, en sus “avances” o “retrasos” (Percheron, 1991). La réplica de este estudio pretendía demostrar si las condiciones socioeconómicas y culturales de estos dos grupos de jóvenes de la misma edad podrían marcar diferencias en la manera de comprender la ley y de aproximarse a ella, incluso incidiendo en su desarrollo moral. Para Kolhberg y Tapp (1971), la manera como el sujeto concibe y se relaciona con la ley depende en gran medida del estadio de desarrollo moral en el que se encuentra. Así, por ejemplo, si el sujeto está en un nivel preconvencional su relación con la ley está determinada por una orientación hacia la obediencia y el castigo. Por lo tanto, percibe las normas y las leyes como instrucciones fijas e inmutables definidas por una autoridad que tienen como propósito restringir comportamientos negativos e impedir amenazas físicas. Si por el contrario, el sujeto concibe la ley como una estructura que tiene como finalidad el ordenamiento social, se espera que su actitud sea positiva hacia esta en tanto existe un reconocimiento de la norma y la ley como guía social (nivel convencional). Finalmente, si el individuo percibe la ley en el marco de un sistema de principios morales que orientan la obediencia en función de garantizar la justicia y el bien común de una sociedad, es posible que se sienta responsable de la construcción y transformación de aquellas leyes que percibe como injustas o inadecuadas, ubicándose en un nivel posconvencional de su desarrollo moral. Los resultados de la investigación realizada por De Stefano demuestran variaciones significativas en varios aspectos. Uno de ellos tiene que ver con las razones por las cuales las personas obedecen las leyes. Al respecto, se apreció una ordenación diferente en los jóvenes de las escuelas privadas y los de las públicas. En las primeras los estudiantes afirmaron más intensamente motivos de obediencia a las leyes ligados al beneficio de la población en general (posconvencional), en segundo lugar, dieron respuestas basadas en la obediencia por convención o para el mantenimiento del orden social y, en tercer lugar, dieron respuestas consideradas preconvencionales como obedecer por causa de las autoridades o para evitar castigos. En cambio, en las escuelas públicas, los alumnos afirmaron, en orden de importancia, primero las respuestas convencionales, después las posconvencionales y por último las preconvencionales (De Stefano Menin, 2003, pág. 95). En segundo lugar, frente a la posibilidad de que las leyes pudieran modificarse, las diferencias entre uno y otro grupo se hicieron más marcadas. En las escuelas

41

Perdidos en el laberinto

privadas, el doble de los alumnos que en las escuelas públicas afirmaron que las leyes pueden ser modificadas para que sean justas, una respuesta considerada por Topp y Kohlberg (1971) como posconvencional; a continuación afirmaron que las leyes pueden ser modificadas para convertirse en más leves o más rígidas, basándose en leyes y casos particulares, una respuesta considerada como convencional. Pocos alumnos sostuvieron que las leyes nunca pueden ser modificadas (pág. 97). Ante estos y otros resultados similares obtenidos en el estudio, la investigadora concluyó que las diferencias en las representaciones sociales sobre la ley entre los jóvenes de un nivel socioeconómico y otro se deben en gran parte a los contextos sociales en los que se encuentra cada uno de estos grupos. Agrega, citando a Jodelet, que la caracterización social de los contenidos de la representación está en estrecha relación con las condiciones y los contextos en los que surgen, con las comunicaciones mediante las que circulan y con las funciones a las que sirven dentro de la interacción con el mundo y con los demás (Moscovici, 1993, pág. 474). De ese modo, el cuestionamiento debería estar enfocado no solo a lo que las leyes han representado para las diferentes clases sociales, sino a la manera como las personas, dentro de esos grupos sociales, están próximas o distantes a las leyes, si se muestran pasivas o activas en relación con ellas, cómo las utilizan en sus acciones y comunicaciones en el grupo y cómo se relacionan con ellas en sus vivencias cotidianas (pág. 106). Desde otras latitudes, Diana y Marra (2009), en el ámbito del proyecto Legalidad y desarrollo ejecutado por la Fondazione Cassa di Risparmio di Modena y patrocinado por la Alcaldía de la Provincia di Modena, de la región Emilia Romagna, y por la oficina escolar provincial de Módena, realizaron una comparación con 1.142 adolescentes en edad escolar de las regiones del sur de Italia (Locri, Messina, Palermo y Siderno) con una del norte (Módena), con el propósito de conocer similitudes y diferencias en el proceso de socialización normativa8 que tiene lugar entre los jóvenes de las dos regiones, así como las representaciones sociales construidas en torno a las reglas codificadas en el sistema legal y en los sistemas de control, desde el enfoque ecológico de los procesos de socialización (Brofenbrenner, 1979). Las autoras señalan que en el proceso de socialización normativa están presentes los valores dominantes de una sociedad, entre otros aspectos. Advierten que en algunas regiones del sur de Italia como Sicilia (Messina y Palermo) estos valores han estado permeados por las lógicas mafiosas que posicionan como camino privilegiado para el acceso al éxito personal el uso de la violencia física y el abuso. Sin embargo, en dichas zonas se han desarrollado iniciativas con participación civil para combatir la mafia (ver en el apartado siguiente la experiencia de Sicilia). En otras regiones, como las ciudades de Locri y Siderno, además de considerar esta 8 Por socialización normativa se entiende el proceso por el cual se aprenden las normas sociales pero, más importante aún, cómo y por qué respetarlas y obedecerlas (Besozzi, 2006, pág. 57).

Laberintos de la legalidad y la integridad

42

variable, tuvieron en cuenta las tasas de desocupación y los niveles de calidad de vida. Finalmente, se consideró una región que ha sido reconocida como ejemplo emblemático y en la que existen bajas tasas de desocupación, asociadas a altos índices de calidad de vida y participación cívica. Esta variable fue considerada en tanto era de interés analizar si las diferencias socioeconómicas presentes en el territorio nacional condicionan, en términos de vínculos y recursos, los recorridos de transición de la adolescencia a la edad adulta frente a la socialización normativa y las prácticas de legalidad (Diana & Marra, 2009). Para evaluar la aproximación que los adolescentes tenían sobre la socialización normativa se exploraron aspectos como los valores, la confianza institucional e interpersonal, la identificación y pertenencia territorial, los comportamientos considerados importantes en el grupo de pares y las reacciones del grupo frente a la violación de las normas. Por su parte, para propiciar un acercamiento a las representaciones de la normatividad legal, se exploraron los sentimientos que generaban en los adolescentes las fuerzas del orden como la policía, la valoración de la eficacia de sus acciones, la función de las normas y el conocimiento de la constitución. En lo que se refiere a los resultados en valores se observó que para todos los grupos de adolescentes encuestados en primer lugar se encuentra la familia con un 98%, seguido por la amistad con un 96,3% y el trabajo con un 96,1%. Los valores en su mayoría identificados por la población hacen referencia a la categoría de “sociabilidad estrecha” en tanto remiten a un predominio de lo individual sobre lo colectivo: trabajo, ocio en el tiempo libre, diversión y gozo de la vida, autorrealización, éxito, vida confortable y agitada. Las diferencias están dadas por región y por sexo. A nivel de región, se observa que en Módena la dimensión de la actividad política está seis puntos por encima de la media, mientras que la solidaridad y el compromiso social se encuentran seis y ocho puntos por debajo de la media respectivamente. Por su parte, entre los jóvenes de Sicilia tiene menor importancia la actividad política (seis puntos por debajo de la media) y en Calabria tiene mayor importancia la solidaridad (siete puntos por encima). En lo que respecta a las diferencias por sexo, las adolescentes mujeres se distinguen por los valores solidarios, de igualdad y compromiso social. Estos resultados confirman los hallazgos de Carol Guilligan (1982) a propósito de la particularidad femenina en el desarrollo moral. Sin embargo, en materia de confianza institucional no se aprecian mayores diferencias ni por sexo ni por región. Todos los adolescentes en general tienen menor confianza en los políticos nacionales, funcionarios públicos, partidos políticos y ministros del gobierno. En relación con la confianza interpersonal, se percibe una desconfianza generalizada hacia los otros en los adolescentes de los tres territorios. Alrededor del 95% considera que la gente persigue sus propios intereses, el 87% piensa que no se es lo suficientemente cuidadoso en el trato con los demás y el 83% afirma que las personas actúan de manera oportunista y si pueden abusan de la buena fe.

43

Perdidos en el laberinto

Frente a las normas grupales, para el total de los entrevistados las reglas más importantes son la lealtad: “No traicionar la confianza de un amigo”, el cumplimiento: “Respetar los compromisos adquiridos”; la confidencialidad: “Mantener confidencias”; y la imparcialidad: “No interferir en las decisiones de los otros”. Las diferencias entre regiones estuvieron relacionadas con la prohibición del consumo de drogas fuertes como la heroína o el crack o de drogas ligeras como la marihuana. Al explorar la relación de los adolescentes con las leyes se obtuvo que independientemente del territorio o del sexo, la población atribuye un alto grado de importancia a estas (83%). Sin embargo, es mayor la importancia atribuida por las mujeres que por los hombres (87,9% vs. 79,4%). De igual forma, más del 90% de los entrevistados considera que las leyes sirven para “hacer funcionar la sociedad”, aunque un poco más del 40% piensa que estas sirven para “limitar las libertades individuales”. La percepción frente al sujeto que transgrede las normas es negativa en un 64% de los casos, sin observarse diferencias por región. Sin embargo, las mujeres muestran una mayor propensión a valorar negativamente a quienes irrespetan las leyes (71,5% frente al 58,2% de los chicos) y una menor propensión a considerar que quien transgrede las leyes es una persona como cualquier otra (27,5% frente al 39,7% de los chicos). Finalmente, al evaluar su actitud frente al cumplimiento de las normas se observa que el 74% de los participantes expresaron no asumir comportamientos de riesgo, en especial en relación con el consumo de sustancias psicoactivas. Sin embargo, el 26% restante mostró propensión a asumir comportamientos desviados de las normas así como una alta tolerancia al uso de drogas ligeras. 2.2.2

Corrupción, violencia y derecho

Desde el polo negativo de la legalidad puede inscribirse el estudio realizado por Boniolo (2009) con 30 personas de clase media y de clase obrera, residentes en el área metropolitana de Buenos Aires, cuyo interés era realizar una aproximación a la corrupción, recuperando para ello los significados y los criterios subyacentes que les atribuyen los agentes sociales a las prácticas que categorizan como corruptas e identificar posibles diferencias en las representaciones, asociadas a la clase social. El estudio arrojó que la corrupción es representada por ambos grupos poblacionales como una obtención ilegal/ilegítima y desleal de beneficios particulares (económicos y no económicos) que va en contra del bienestar común. Para la autora, este último aspecto es el núcleo de la definición de corrupción que recorre los discursos, amalgamando todas las situaciones individuales relatadas en las entrevistas realizadas. Sin embargo, también se aprecian diferencias significativas entre ambos grupos. Por ejemplo, la imagen de la corrupción fue representada simbólicamente por los entrevistados de clase media como quiste, kiosco y manzana podrida, mientras que para los entrevistados de la clase trabajadora la corrupción se asocia más fuertemente con la metáfora de monstruo invisible y cáncer. En ambas clases sociales los casos relatados contienen altos niveles

Laberintos de la legalidad y la integridad

44

de rechazo emocional y valorativo, a pesar de que varios entrevistados admiten practicar la corrupción (Boniolo Chiriarco, 2009, pág. 123). En el estudio se diseñó una tipología de prácticas corruptas que sirvió para clasificar los relatos y organizar las representaciones sociales. En el marco de esta tipología se definieron las redes de corrupción cerradas como aquellas relaciones sociales que se repiten en el tiempo, estableciendo lazos donde prima la confianza entre los actores sociales que forman parte de ellas. Estas redes están inscritas territorialmente y logran estructurar así las relaciones sociales del propio ámbito. Un ejemplo de ellas tiene lugar en el barrio donde habitan las personas de clase trabajadora. Allí, las prácticas se asientan en el intercambio de alimentos y planes sociales entre sus vecinos y los intermediarios municipales, lo que genera redes de supervivencia (Boniolo Chiriarco, 2009, pág. 112). En segundo lugar se encuentran las prácticas aleatorias de corrupción que, en contraposición a las redes de corrupción cerradas, no generan lazos sociales perdurables en el tiempo ya que son ocasionales, universales y no están inscritas en el territorio. Se trata de vínculos momentáneos que comienzan y terminan en el acto mismo. Un ejemplo identificado en el estudio es la coima entregada a un policía para que no realice una multa de tránsito, o una “atención” a un empleado público para agilizar un trámite, o el relleno de una parcela de tierra para construir una vivienda precaria (pág. 113). Por su parte, las cadenas de corrupción abiertas son definidas en la investigación como aquellas en las que no necesariamente prima la confianza y el conocimiento entre los actores sociales que la componen ya que crean lazos sociales momentáneos que son funcionales a la situación. Estas prácticas se encuentran inscritas territorialmente y perduran en el tiempo, aplicándose de forma universal a cualquier actor social, lo cual puede verse ejemplificado en las coimas que los vendedores ambulantes pagan para poder comerciar sus mercancías, o las habilitaciones de obras en construcción que no requieren de vínculos cercanos (contactos en la administración pública) para realizar el soborno (pág. 113). Finalmente, las prácticas particulares de corrupción, a diferencia de las cadenas de corrupción abiertas, son acotadas en el tiempo y no se encuentran ancladas territorialmente. Se trata de relaciones particularistas establecidas entre allegados, parientes o amigos. Un ejemplo es el otorgamiento de un puesto de trabajo a una persona allegada, o dar una coima a un conocido para conseguir un trabajo temporal. Esta práctica ocasional se establece entre personas allegadas sin estar inscrita territorialmente de forma sistemática (pág. 113). Esta última categoría dentro de la tipología elaborada por Boniolo (2009) remite a la relación de “compadrazgo”, definida por Larissa Adler (1994) como un contrato diádico informal entre parientes o amigos que comporta un intercambio de favores y de amistad entre algunos sectores de la clase media urbana en Chile. Adler señala que en el “compadrazgo” los favores suelen ser burocráticos y consisten en un trato preferencial dado a alguna persona a costa de los derechos y prioridades

45

Perdidos en el laberinto

de terceras personas. Se emplea por tanto para obtener algo con más facilidad y menos tiempo y aunque los fines pueden ser legales, no siempre lo es la forma de conseguirlos (pág. 23). La autora agrega que el “compadrazgo” constituye el principal mecanismo en el otorgamiento de empleos, ya que hasta las personas de más altas calificaciones prefieren contar con el apoyo de un “compadre” y no confiarse exclusivamente en sus méritos al optar por un cargo determinado. También se incluyen los favores burocráticos en este intercambio que van desde el otorgamiento de certificados, licencias, permisos y pasaportes hasta facilidades en el pago de impuestos, exenciones en el servicio militar y obtención de préstamos (pág. 25). Por consiguiente, lo importante es tener el mayor número posible de amigos y relaciones colocados en una variedad de cargos. Esto produce, como señala la autora, la tendencia o hábito mental de buscar siempre un “compadre” antes de emprender un asunto. Pero volviendo a Boniolo (2009), la conclusión central de su estudio es que la corrupción como práctica social atraviesa distintos ámbitos y situaciones insertándose en tramas relacionales. Sin embargo, las tramas operan y cumplen una función distinta en la clase trabajadora y en la clase media. A las personas de la clase media les facilita el acceso a puestos de trabajo a través de negocios e instituciones que les permiten conservar o aumentar sus capitales: económico, cultural y social. Mientras tanto, en la clase trabajadora la corrupción es una alternativa para la subsistencia diaria, una forma de relacionarse con las instituciones por canales informales. De este modo, el concepto de corrupción reconocido por los entrevistados y definido en sus relatos aparece como un modo de práctica social instaurada en la cultura social argentina. En palabras de la autora: Consideramos que en este punto no encontramos distinción entre la clase media y la clase trabajadora. Ambas ven a la corrupción como una forma de comportamiento, que se relaciona con prácticas ilegales e ilegitimas que se constituyen a lo largo de la historia, y que están atravesadas por sistemas de valores, creencias, e imágenes negativas en relación con el bienestar de la sociedad (Boniolo Chiriarco, 2009, pág. 124).

Ahora bien, Arenas, Matalinares, Montero y otros (2011) llevaron a cabo un estudio con 200 jóvenes de 18 a 25 años de diferentes ciudades de Perú para conocer sus representaciones sociales frente a la corrupción y la violencia. El estudio demuestra, en la misma línea de los hallazgos obtenidos en el estudio realizado por Boniolo (2009), que estos jóvenes perciben la corrupción como un acto en beneficio propio que afecta o perjudica a una o más personas o instituciones, es decir, que interfiere con el bienestar común; y al igual que con la clase media y la clase trabajadora del estudio argentino, un porcentaje de estos jóvenes peruanos (18,5%), pese a admitir el efecto nocivo que tiene esta práctica en la sociedad, reconocieron que existen ciertas circunstancias en las que un acto de corrupción podría estar “justificado”: por ejemplo, cuando está en juego la vida. Incluso el 30% de la población encuestada manifestó que llevar a cabo actos de corrupción o actos inmorales supone el desarrollo de unas habilidades que no necesariamente se perciben como negativas (págs. 181-182).

Laberintos de la legalidad y la integridad

46

Sin embargo, la mayoría de los jóvenes tienen una visión pesimista sobre la posibilidad de eliminar las expresiones de corrupción. Es decir, los investigadores señalan que está muy extendida la desesperanza aprendida en la población, lo que se relaciona paradójicamente con una limitada reflexión sociomoral. Los sentimientos de sufrimiento, desconfianza y vergüenza están presentes en los discursos de los jóvenes, mientras que en otros son resaltados los sentimientos de frustración y desamparo frente a la corrupción. Pero la gran mayoría coincide en la inevitabilidad de la corrupción como algo que cubre toda la sociedad. Otro hallazgo en común con las investigaciones anteriores tiene que ver con las particularidades en la manera como se representa la corrupción y la violencia entre los jóvenes de diferentes regiones. Los autores señalan que existen grandes diferencias entre las ciudades, observándose mayores niveles de desarrollo moral en la ciudad de Lima frente a otras ciudades como Ica, Pucallpa y Chimbote. Dichas diferencias conducen a que no se puedan generalizar los resultados para afirmar que entre los jóvenes del Perú el desarrollo moral se ubica en un determinado nivel (pág. 181). Por su parte, García, González, Mir y otros (2002) estudiaron las representaciones sociales de corrupción pública entre un grupo de estudiantes de tres universidades (una pública y dos privadas) y un grupo de profesionales de las ciencias jurídicas de la ciudad de México que se desempeñaban como funcionarios del poder judicial en tres reclusorios del Distrito Federal, en dos agencias de la Procuraduría General de Justicia y como abogados litigantes. Se aplicaron en total 294 encuestas, de las cuales el 23,8% correspondió a profesionales y el 76,2% a estudiantes. El estudio arrojó una percepción más alta sobre la gravedad del fenómeno de la corrupción entre el grupo de estudiantes que entre el de los funcionarios. Sin embargo, en ambos grupos la percepción de gravedad iguala la situación de recesión económica y solo se percibe por debajo de otras problemáticas como el desempleo, la inseguridad y la delincuencia (págs. 11-12). En relación con los mecanismos de funcionamiento de la corrupción, la responsabilidad sobre el ofrecimiento de soborno refleja un bajo autorreconocimiento de esta práctica y, en su lugar, la adjudicación de la responsabilidad en otro lugar. Así, por ejemplo, el 75% de los estudiantes de derecho consideran que el mecanismo de funcionamiento del soborno ya está montado dentro del propio esquema de funcionamiento de la administración pública y preexiste incluso a las actuaciones de abogados y funcionarios. Por su parte, el 60% de los funcionarios manifiestan que el ofrecimiento proviene de los abogados del sector privado. Curiosamente, en ambos casos coinciden en excluir al funcionario como el actor que inicia el acto de soborno (pág. 13). No obstante, lo más preocupante de los resultados tiene que ver con el nivel de efectividad que se le asigna a la práctica de la corrupción. Para las dos terceras partes de la muestra el soborno es percibido como un medio eficaz que permite

47

Perdidos en el laberinto

obtener satisfacción en el servicio obtenido por parte de la administración, lo que refleja cierto grado de legitimidad y aprobación social para su réplica. Incluso en el sector privado la probabilidad de éxito de esta práctica alcanza el 90% de consenso (pág. 14). Para la comunidad jurídica que participó en el estudio la práctica del soborno constituye un procedimiento habitual dentro de la administración pública, que a juicio de los actores se consolida como representación social ante un elevado grado de impunidad. Frente al bajo riesgo de castigo, el costo de la corrupción también resulta bajo para el funcionario y el beneficio, comparativamente alto. De igual forma, para el abogado privado no utilizar el mecanismo de soborno podría conducirlo a ser calificado por su clientela como incompetente. De otra parte, la condición de habitualidad del fenómeno encuentra una estrecha relación con la experiencia de victimización directa o con el conocimiento de experiencias de victimización de personas cercanas, aspecto que contrasta con los resultados presentados para Colombia en el estudio realizado por LAPOP (ver apartado anterior). En este caso, el 60% de los encuestados reportó haber tenido que pagar un soborno para obtener algún servicio o resolver algún problema que tuviera que ver con alguna dependencia de la administración pública del distrito federal, y el 75% reportó haber sido testigo directo o indirecto de actos de corrupción en los últimos dos años. Sin embargo, los niveles de denuncia son muy bajos y están principalmente asociados al temor a las represalias, a la evasión de la responsabilidad que consiguen los denunciados, a la impunidad y a la complejidad que conllevan los procesos de denuncia. Estos argumentos reflejan, según los investigadores, una actitud de pesimismo y resignación ante el convencimiento de que la ciudadanía es impotente frente al andamiaje montado por el mismo sistema político y que este tiene rasgos autoritarios y opresivos (págs. 15-16). 2.2.3 Ética en los escenarios público y privado Borjas de Xena y Monasterio de Márquez (2009) desarrollaron un estudio con el propósito de develar las representaciones sociales de la ética empresarial, provenientes de 16 gerentes de empresas de Caracas (Venezuela), a través de la aplicación de un cuestionario y una entrevista. El acercamiento pluridimetodológico desde la perspectiva de las investigadoras contribuiría de una parte a identificar los principales problemas éticos percibidos y, de otra, a reconocer las significaciones asignadas a la ética empresarial. La comprensión que los participantes hicieron de la ética trasciende el ámbito organizacional para posicionarse en el social y laboral. El estudio demostró que en el imaginario de los empresarios venezolanos están presentes tres representaciones sociales: responsabilidad, solidaridad y honestidad, que se organizan alrededor de un núcleo central como principio generador: el altruismo, desde la perspectiva de Morin (2006). Este núcleo manifiesta una función consensual

Laberintos de la legalidad y la integridad

48

que define la homogeneidad del grupo al establecer un carácter normativo al significado de la ética empresarial en las organizaciones venezolanas. En este sentido, la representación sobre la ética empresarial entre los actores es producto del conjunto de conceptos y afirmaciones referidas a las dimensiones de “lo que sé” y “lo que creo”, mientras que en la dimensión de lo que “ven”, los actores manifestaron que en la cotidianidad empresarial del contexto venezolano están presentes conductas como la corrupción, el egoísmo, la falta de institucionalidad, la deshonestidad (aplicación de la usura en los negocios, la malversación de fondos y el tráfico de influencias), la falta de compromiso con la comunidad, la ausencia de criterios de calidad, la ausencia de valores (priman los criterios económicos individualistas por encima del bienestar social y de la protección del medio ambiente), la competencia desleal, el desorden y la desconfianza (págs. 249-250). La investigación también permitió caracterizar como principales problemas éticos encontrados en la dinámica empresarial: la corrupción con un 41%, las conductas disfuncionales de los individuos con un 26% y la falta de institucionalidad con un 14%. Un último estudio que se retoma en esta revisión fue emprendido por Trujillo Villegas (2012) con el fin de explorar las representaciones sociales de la ética pública en planeación del desarrollo con actores sociales como veedores de control social, líderes comunitarios de juntas de acción comunal y voceros de comisiones temáticas del plan de desarrollo de las comunas 1 Popular y 11 Laureles-Estadio de Medellín, Colombia, a través de grupos focales y de la aplicación de cuestionarios. Interesaba conocer la relación entre estas representaciones y los conceptos de poder público y justicia social, así como las posibles diferencias que pudiesen derivarse como producto de la realidad socioterritorial de cada comuna y de la influencia de actores de poder. El estudio muestra, con relación al deber ser de la ética pública en la planeación del desarrollo, la tendencia de los actores a representarla como el reparto y la redistribución equitativa de los bienes necesarios para el desarrollo de capacidades, oportunidades y garantía de derechos para todas las personas; en tal sentido está completamente tejida con el concepto de justicia social y tiende al enfoque de planeación humana y sostenible. Sin embargo, los actores perciben que en la realidad existe una falta de ética pública en la planeación del desarrollo, por cuanto aún subsisten altos niveles de inequidad e injusticia social. Los actores resaltan el trabajo de formación, planeación y gestión de los líderes por el bienestar colectivo de la población de la comuna 1, la inversión pública en la comuna, la rendición de cuentas y los espacios de participación y diálogo abiertos. No obstante, señalan que el Estado no aplica la ética pública en la planeación del desarrollo. En tal sentido, en la representación social del deber ser ha de existir una relación coherente entre planeación del desarrollo, justicia social y ética pública con un enfoque de planeación humana y sostenible. Sin embargo, aunque tratan de

49

Perdidos en el laberinto

aplicar esta concepción en el proceso y en la formulación del plan de desarrollo, a nivel del estado local, como el de algunos líderes, la relación se quiebra. La investigadora señala que las tendencias de las representaciones acerca del referente conceptual clave de planeación del desarrollo y los referentes asociados de poder público, participación, justicia social y ética pública son muy similares en ambas comunas, aunque en la comuna 11 tiene un énfasis mayor y hay más unanimidad en el enfoque de planeación desde el desarrollo humano sostenible. Se destaca en el plan local de esta comuna la opción por el enfoque de desarrollo como construcción sociocultural múltiple, histórica y territorialmente determinada (Trujillo Villegas, 2012, págs. 247-248). Un elemento para destacar es que para los actores sociales de la comuna 1 los valores y principios más relacionados con la planeación del desarrollo son aquellos que se enmarcan dentro del orden establecido y las normas como sentido de lo justo, donde los mejor calificados son transparencia, participación, respeto, convivencia y corresponsabilidad, seguidos por la democracia. En segunda instancia ubican la legalidad, el buen vivir y la paz. Y con menor importancia son referidos el orden social y la sostenibilidad (pág. 183). De otra parte, estos actores reconocen en la formación de su pensamiento y de sus representaciones sociales la mayor influencia por parte de los actores de poder de capital social (organizaciones sociales, redes sociales y ONG), seguidos de los actores de poder de capital cultural (medios de comunicación alternativos y masivos, los amigos y la familia); en tercer lugar se encuentran los actores de capital simbólico (los grupos religiosos, políticos, las instituciones educativas y el Estado municipal y nacional) y, por último, los actores de capital económico (empresa privada). Este último aspecto coincide con los resultados de la comuna 11, en los que, sin embargo, la mayor influencia es ejercida por los actores de capital cultural, seguidos de los actores de capital simbólico, especialmente de las instituciones educativas, aspecto consecuente con el nivel educativo alcanzado en esta comuna (con mejores condiciones socioeconómicas). Llama la atención que el Estado municipal y menos el nacional tuvieron una calificación destacada. En parte puede ser por la baja confianza en estas instituciones, en ambas comunas, según la Encuesta de Calidad de Vida 2010, o porque los procesos más influyentes están mediados por actores sociales o educativos no estatales (pág. 250). La investigadora concluye su estudio afirmando que las similitudes y diferencias en las representaciones sociales expresadas están fuertemente influidas por la calidad de vida y la realidad socioterritorial de cada una de las comunas y por los diferentes actores de poder. Sin embargo, priman las similitudes en las representaciones sociales expresadas, lo que denota para estos actores sociales, vinculados a procesos sociopolíticos de planeación, una baja incidencia en la calidad de vida y en la realidad socioterritorial, y la toma de conciencia frente a la realidad de injusticia social en estratos socioeconómicos medios (pág. 251).

Laberintos de la legalidad y la integridad

2.2.4

50

Contexto colombiano: Ilegalidad en las prácticas cotidianas

Aunque en Colombia son escasas las investigaciones sobre representaciones sociales que pretenden abordar el fenómeno de la legalidad, García Villegas ha hecho una interpretación histórico-culturalista de la relación de los colombianos con las normas en su libro Los incumplidores de normas. Allí refiere la existencia de una cultura del incumplimiento de las reglas en América Latina que se remonta a los tiempos de las colonias (española y portuguesa), en los que el desacato era un fenómeno regularizado y justificado. Según el autor, la situación siguió siendo la misma durante la independencia, en donde la gran brecha entre el derecho y la realidad se mantuvo (2011, pág. 15). Rico y Salas (1996) coinciden con esta apreciación al plantear que, desde la colonia, las sociedades latinoamericanas se han caracterizado por la importancia dada a criterios personales tales como relaciones familiares y amistad. El uso de estas redes para tener acceso a las instituciones públicas y privadas ha sido más común que el uso de los medios formales. Las expresiones de origen popular como “Hecha la ley, hecha la trampa”, “La ley es para los de ruana”, “Se acata pero no se cumple”, “Mande quien puede, obedece quien quiere”, “Para mis amigos paz y justicia, para mis enemigos la ley”, así como una abundante producción literaria que relata con crudeza los fenómenos del narcotráfico, la corrupción, la delincuencia organizada, la violencia armada y en general la permisividad social a la ilegalidad9 son un reflejo del arraigo cultural de estas prácticas. Gabriel García Márquez, en su libro Un país al alcance de los niños, describe: “en los colombianos cohabitan la justicia y la impunidad; somos fanáticos del legalismo, pero llevamos bien despierto en el alma, un leguleyo de mano maestra para burlar las leyes sin violarlas, o para burlarlas sin castigo” (García Márquez, 1996). La “cultura del atajo”, entendida como la obtención de resultados mediante la utilización de métodos ilegales o no éticos sin considerar las consecuencias, tiende a prevalecer en distintos escenarios de la vida pública y privada de los colombianos. Antanas Mockus, al respecto, señala la tendencia de los colombianos a usar las más diversas formas creativas para adoptar “el camino torcido” frente a las normas. En sus palabras: […] En Colombia hay mucha cultura del atajo, que es lograr los resultados de forma rápida y algunas veces chambonamente y con consecuencias preocupantes para el mediano y largo plazo […] Yo he visto en la cultura 9 Algunas de las obras de la literatura colombiana que abordan estos temas son: La vorágine, Ciudad enloquecida, Las memorias del odio, Los días de terror, Sangre campesina, La mala hora, Marea de ratas, El otoño del patriarca, La virgen de los sicarios, Los jinetes de la cocaína, Rosario Tijeras, No nacimos pa´semilla, Angosta, Cartas cruzadas, La bruja, Leopardo al sol, Sangre ajena, Delirio, Fragmentos de un amor furtivo, Noticia de un secuestro, Sin tetas no hay paraíso, El cerco de Bogotá, Testamento de un hombre de negocios, El eskimal y la mariposa, Lara, La mujer que sabía demasiado, Hijos de la nieve, Happy birthday capo, Los pecados de mi padre.

51

Perdidos en el laberinto

colombiana mucha capacidad para salir adelante, mucho empeño. El colombiano no se vara y para no vararse hace cosas que están en el límite […] En Colombia somos bastante familistas, es decir: “por mi familia hago lo que sea” (Video La cultura Colombiana, 2010).

El fenómeno de la ilegalidad es tan complejo por cuanto intervienen múltiples factores en su producción. De ahí que existan diversas miradas e interpretaciones para explicarlo. Lo cierto es que en diversas ciudades de Colombia puede apreciarse en las relaciones cotidianas de sus habitantes una diversidad de fenómenos asociados a la indisciplina y al espíritu avivato y fraudulento. Gutiérrez Sanín, al describir las dinámicas propias de la ciudad de Bogotá, señala: Los provincianos nos estremecemos con sólo pensar en el tristemente célebre tránsito capitalino, el cual a la vez está vinculado a fenómenos como la indisciplina y el espíritu del avivato. Cuando un semáforo se estropea, todos los conductores tratan de pasar a la vez. Todos quieren que les respeten su puesto en una fila, pero aparentemente nadie está dispuesto a respetar el de los demás… se exige con rabia que los otros respeten la ética y la moral, pero por lo menos en algunos casos, simplemente para “sanear el mercado” y quedar con menos competidores. Antes, la “ley era para los de ruana, hoy es para los demás (1998, pág. 11).

En esta misma lógica, y retomando las mentalidades incumplidoras propuestas por García Villegas, “el vivo” es el personaje incumplidor más frecuente en Colombia, cuyo actuar se ampara en los imaginarios representados en refranes populares como “El vivo vive del bobo”, “A papaya puesta, papaya partida”, “El vivo vive del zonzo y el zonzo de su trabajo”. Este personaje se encarna en algunos taxistas que, ante la premura por “hacerse el diario”, buscan llegar primero a donde el cliente, así para ello tengan que violar algunas normas de tránsito: “Recoger un pasajero donde está prohibido —dice Teodoro, uno de los taxistas— cerrar a otro para recogerlo, o pasar un semáforo en rojo para coger a un cliente al otro lado de la calle es algo normal. Uno no va a dejar de ganarse la platica por respetar una señal de tránsito” (2011, pág. 241). Comportamientos similares se encuentran en vendedores ambulantes, pimpineros, estudiantes que hacen copia y saltadores de filas. La “necesidad” para el vivo es vista como un asunto de vida o muerte o, por lo menos, como un asunto más importante que el respeto a las normas. Este personaje desobedece la norma porque sus comportamientos producen consecuencias poco costosas en relación con los beneficios que traen. Cuando el Estado o las autoridades no tienen la capacidad para sancionar los comportamientos desviados, los ciudadanos en la práctica deciden qué normas acatan y cuáles no. Se crea, por consiguiente, la cultura del incumplimiento gallardo que desprecia al ciudadano o al funcionario obediente y premia a los vivos y que percibe a sus instituciones, sus reglas y sus gobernantes como obstáculos para la realización de sus fines individuales.

Laberintos de la legalidad y la integridad

52

A la par del vivo, ha coexistido en la sociedad colombiana el personaje de “el rebelde”, el cual ha pervivido incluso desde la época de la colonia y dio lugar a mediados del siglo XX a nuevas formas de resistencia contra un poder estatal que se percibe como ilegítimo, arbitrario e injusto, frente al cual se pone de presente un desprecio por la autoridad. García Villegas afirma que la actitud de resistencia social y comunitaria al poder es cada vez más frecuente en Colombia e incluye diversas expresiones que van desde las guerrillas hasta la resistencia de la sociedad civil contra los violentos, pasando por los movimientos de resistencia indígena, sindical y comunitaria. Uno de los ejemplos que menciona el autor para hacer referencia a este personaje es el caso de algunos vendedores ambulantes que consideran la policía usurpadora e ilegítima y por ello se enfrentan a esta cuando intentan sacarlos de su puesto de trabajo, asumiendo las consecuencias de su rebeldía. Otro caso corresponde a los “sanandresitos”, en donde se vende una buena parte del contrabando que entra al país. Cuando la policía interviene, la reacción de los comerciantes, además de ser organizada, tiende a ser violenta. Finalmente, la actitud del personaje arrogante está asociada a la posición social o política que ocupa, la cual es utilizada como justificación para incumplir la norma. Se trata de la actitud “señorial”. En palabras de Gutiérrez Sanín, corresponde a un grupo privilegiado que escapa al régimen disciplinario o que es tratado de manera desproporcionadamente generosa en relación con su falta. A este personaje le aplica el refrán de “La ley es para los de ruana”. En la vida cotidiana se encuentran ejemplos de la conducta arrogante en el comportamiento que asumen algunas autoridades políticas en el tránsito al atravesárseles a los demás conductores, no respetar las filas, parquear sus automóviles en sitios prohibidos, no pagar multas, etcétera. De otra parte, Gutiérrez Sanín argumenta la capacidad que tienen los colombianos para eludir la responsabilidad personal en el momento de dar cuenta de un comportamiento ilegal o de incumplimiento de un acuerdo. A este fenómeno le denomina “defección”. Son comunes argumentos del tipo: “La culpa la tiene el otro”, “Hay otros que han hecho cosas peores”, “Todo el mundo lo hace”, “Si la ley es flexible con otros, ¿por qué no puede serlo conmigo?”, “La culpa es del sistema”, “Yo incumplí pero tú incumpliste primero”. Estas retóricas que se utilizan tienen como finalidad convencer a las instituciones, formar una opinión y, sobre todo, redistribuir la culpa para que no ocurra la sanción (pág. 181). En todos estos argumentos de defección el reconocimiento de la responsabilidad personal está ausente. En la afirmación “Todo el mundo lo hace” se observa que el comportamiento de transgresión de la ley se ha naturalizado y por consiguiente resulta extraña la sanción o, peor aún, no se produce. Ahora, cuando la responsabilidad no puede ser ubicada en un actor concreto, sino que se generaliza o se diluye como en los casos de “La culpa es del sistema”, “La situación fue la

53

Perdidos en el laberinto

que llevó a que las personas actuaran así” o “En este país todos somos culpables”, la situación se torna más crítica en tanto se crean las condiciones para que la impunidad reine ya que no existe un sujeto claramente identificado sobre el cual pueda actuar la justicia. Finalmente, el argumento en el que el sujeto se defiende arguyendo que el otro faltó primero —por ejemplo objetando que si los políticos lo hacen, por qué no pueden hacerlo los ciudadanos— comúnmente permite evadir la sanción e incluso obtener premios. Gutiérrez explica que estas lógicas conducen a que por un lado se fortalezcan las asimetrías existentes y, por otro, a que se creen nuevas: “los más poderosos ganan incumpliendo y redistribuyendo radicalmente la responsabilidad, hasta el punto que al final todos y por lo tanto nadie es culpable […] por otro lado, genera estructuras de oportunidad en la que también muchos débiles pueden colarse y explotar (con razones socialmente aceptables) a otros” (1998, pág. 191). Pero estas prácticas sociales no parecen ser exclusivas de las latitudes latinoamericanas. Como podrá apreciarse a continuación, las campañas de lucha contra la corrupción lideradas durante varias décadas por los gobiernos de Sicilia y de Hong Kong fundamentan gran parte de su éxito en la inclusión de un componente cultural y educativo orientado a transformar el sistema de valores de niños y adultos en el cual se fundamentan las relaciones entre los ciudadanos y con el Estado.

2.3 Hechos y realidades. La legalidad y la integridad de vuelta Como se planteó en la introducción de este capítulo, en este último apartado se hará referencia a experiencias internacionales y nacionales emblemáticas en la lucha contra la corrupción y la consolidación de una cultura de la legalidad, que plantean la necesidad de orientar la mirada hacia el sistema de valores de una sociedad y los intercambios cotidianos entre ciudadanos, políticos y servidores públicos. Para ello se han escogido las experiencias de Sicilia, Hong Kong y México y la de cultura ciudadana de Bogotá, por cuanto presentan elementos de gran relevancia para este estudio. Es importante precisar que se habla de experiencias en tanto prácticas intencionadas, desarrolladas con cierta sistematicidad y con carácter experimental, en las que sus gestores desarrollaron un conjunto de acciones con un propósito particular para dar respuesta a una necesidad específica o a una serie de situaciones que en su momento fueron percibidas como problemáticas o nocivas para el desarrollo de una sociedad, y que en sí mismas comportan alternativas pedagógicas, jurídicas, comunicativas y organizativas novedosas. Las experiencias seleccionadas en su mayoría han culminado y algunas de ellas han sido sometidas a procesos de evaluación que han permitido identificar resultados en términos de efectos, impactos y aprendizajes. Otras incluso han sido objeto de réplicas en otras latitudes.

Laberintos de la legalidad y la integridad

54

A través de la lectura de estas experiencias será posible apreciar que el problema de la corrupción como una expresión de la ilegalidad y de la falta de integridad no es un asunto exclusivo de la dinámica con la que podrían operar la función pública, las altas esferas de poder o los dirigentes empresariales privados y estatales. Su origen puede rastrearse incluso en el sistema de creencias y prácticas de la vida cotidiana de los pueblos que tiene una larga tradición histórica, en donde ciertas acciones de ilegalidad tienden a ser calificadas como actos de “audacia”, “gallardía”, “picardía”, “viveza” o incluso “supervivencia”, reflejando con ello su aprobación social. Se trata de iniciativas de cambio cultural que buscan transformar un fenómeno incrustado en la sociedad en la que el incumplimiento a la norma se ha naturalizado a tal punto que el soborno se convierte en una práctica común y legitimada por los ciudadanos (Huber, 2005, pág. 6). Aunque estas experiencias no conducen a formular generalizaciones sobre la comprensión y el abordaje de estos fenómenos, ofrecen datos significativos sobre la importancia de realizar intervenciones centradas en las realidades particulares de cada sociedad y proporcionan claves relevantes para el desarrollo de nuevas estrategias de intervención. Cabe señalar que se presentan como casos en los que está presente la visión y el propósito de distintas sociedades para intervenir en problemáticas que han afectado la convivencia pacífica, las relaciones interpersonales basadas en la confianza interpersonal e institucional, el apego y apropiación de las normas, la adopción de prácticas éticas y, en general, la consolidación de una sociedad democrática, justa e incluyente, caracterizada por relaciones colaborativas entre el sector público y el privado, entre los Estados y sus ciudadanos. Las experiencias seleccionadas contribuyen a sumar hallazgos a los elementos hasta el momento presentados en este capítulo, a visibilizar aspectos comunes y diferentes no solo en sus comprensiones sino en las estrategias utilizadas y, por último, a recuperar las lecciones aprendidas que puedan ser de utilidad y provecho para el caso colombiano. Tal y como lo señala Stake (2005), los estudios de caso aportan información valiosa que, triangulada con otras técnicas cuantitativas y cualitativas, puede contribuir significativamente a la cualificación y perfeccionamiento de estrategias de intervención. 2.3.1 Sicilia, una experiencia de lucha contra la mafia Cuando se rastrean iniciativas de lucha contra la corrupción y fortalecimiento de procesos de cultura de la legalidad, la experiencia de Sicilia en Italia se convierte en un referente obligado que inició en 1982 y aún se conserva en la actualidad en cabeza del Instituto de Renacimiento de Sicilia. La experiencia surgió como producto del hastío que venía gestándose desde comienzos de los años ochenta frente a los avances progresivos de la mafia, la cual logró permear la cultura y los valores de la sociedad siciliana, generando procesos de captura en la política y en la economía de la isla y conduciendo al imperio del silencio por temor a los asesinatos producidos contra quienes se atrevían a

55

Perdidos en el laberinto

enfrentarla. La gente callaba frente a las acciones de la mafia y ni siquiera las instituciones sociales representativas, como la Iglesia católica y otras con gran poder, se sentían capaces de intervenir. La ex comisionada de educación de Palermo, Alessandra Siragusa, describió la ciudad de la época así: “Palermo era una ciudad que había sido privada de su propia identidad, a merced del dominio sofocante y degradante de la Mafia. Nosotros, los palermitanos, ya no amábamos a nuestra ciudad. Es más, por muchos años pensábamos que era horrible”. Cabe anotar que en el campo político el poder de los alcaldes estaba bastante limitado. Asuntos como la lucha contra la delincuencia eran de resorte exclusivo de la policía y de la justicia. Los gobiernos habían sido distantes de los ciudadanos, lo cual había despertado la desconfianza de los pobladores hacia la institucionalidad. Ante esta desconfianza la familia se consolidó como el centro de la sociedad y comenzaron a predominar las creencias del honor y del linaje, que poco a poco dieron sustento a los códigos de la mafia, a tal punto que a los capos se los conocía como “hombres de honor” (Orlando, Hacia una cultura de la legalidad: la experiencia siliciana, 2004). La mafia logró redefinir el esquema de valores sociales e instaurar en el psiquismo colectivo la sospecha, de tal suerte que si una persona aparecía asesinada por la mafia, la forma de explicar socialmente este hecho era atribuyéndole algún tipo de responsabilidad: “algo habrá hecho” para haber merecido un ajuste de cuentas. El poder de la mafia creció en tal proporción que logró permear cargos políticos de alto nivel al interior del partido demócrata-cristiano. De esta manera, con el respaldo institucional, sus acciones lograron mayor impacto. En varios estudios y conferencias ofrecidas por Leoluca Orlando, gestor de la iniciativa y exalcalde de la ciudad de Palermo (Sicilia)10, se asegura que el proceso de transformación de la ciudad tuvo su origen a partir del asesinato de los juristas Giovanni Falcone y Paolo Borsellino, quienes desde su posición en los estamentos judiciales de Sicilia e Italia emprendieron procesos contra la mafia en continuidad de las acciones del también asesinado general Dalla Chiesa. El mayor de ellos, denominado Maxijuicio en 1987, en el que más de 400 personas, entre mafiosos y cómplices de estas organizaciones, fueron condenadas (Orlando, Ciudadanía, legalidad y educación: la experiencia siciliana, 2004). La meta trazada por esta iniciativa era despojar a la mafia del terreno ganado y de la aceptación que tenía en muchos sectores de la sociedad. Para ello se desarrollaron acciones en dos frentes: uno legal y otro cultural. Primero se avanzó en el campo jurídico, antes de que pudiera ponerse a andar la rueda de la cultura. Las estrategias estuvieron encaminadas a dotar al sistema jurídico de todas las 10 Ver Orlando, L. (2003). El renacimiento de Sicilia… una experiencia de éxito hacia la legalidad. Conferencia del 24 de septiembre de 2003, México; The Sicilian Renaissance Institute (2002). Cultura de la legalidad. El papel de las experiencias religiosas: el caso Siciliano. Palermo: Stampa a cura di.

Laberintos de la legalidad y la integridad

56

herramientas posibles para juzgar y condenar a los implicados con sanciones ejemplares de gran cubrimiento mediático a fin de despertar la solidaridad y el repudio del pueblo. En el componente cultural, la ciudadanía jugó un papel central en el proceso de cambio, en especial las mujeres y los niños por cuanto disponían de un estatus de “inmunidad” por parte de las mafias. Esta condición fue aprovechada por la estrategia para convertir a estos actores sociales en vehículos de transmisión de mensajes. A mediados de la década de los ochenta se conformó el Grupo de la Legalidad, liderado por la Superintendencia de Escuelas de Palermo y conformado por docentes y directores. La primera acción del grupo consistió en sacar al sistema educativo del cerco de la mafia, buscando que las clases se impartieran en edificios de propiedad gubernamental, adecuados en su infraestructura. Posteriormente se pasó a las estrategias educativas, que tenían como fin la persuasión de los niños y jóvenes sobre los valores propios de la cultura siciliana que la mafia había cooptado. También se trabajó en torno a la recuperación del amor por la ciudad y al reconocimiento de la historia, más allá de lo que habían conocido por cuenta de las mafias. La Iglesia desempeñó un rol protagónico en este proceso, aprovechando la gran influencia ejercida en la población, que en su mayoría es católica. Desarrolló diferentes actividades y conformó grupos juveniles orientados a erradicar los paradigmas en los que se fundamentaban las lógicas de operación de la mafia. Finalmente, el papel de los medios de comunicación consistió en exponer las acciones de la mafia ante la opinión pública sin tapujos, despertando en la sociedad reacciones de rechazo. La iniciativa se desarrolló en sus inicios con muchas dificultades y amenazas. Orlando, durante su primer mandato como alcalde de Palermo (1985-1990), gobernó en medio de un ambiente hostil por las presiones de la mafia y tuvo que exiliarse en Georgia ante el temor de ser asesinado. En 1993 fue elegido nuevamente alcalde y a partir de esta fecha la iniciativa cobró mayor fuerza. El mayor símbolo de la estrategia cultural fue el Massimo Opera House, teatro de ópera más importante de la ciudad, que había sido cerrado en 1974 y había permanecido así durante más de 23 años sin ser reparado, producto del conocido “saqueo a Palermo” realizado por dos mafiosos. Orlando se dio a la tarea de restaurarlo y recuperarlo en un año. Así, el 12 de mayo de 1997 logró su reapertura con un evento multitudinario que sirvió de motor para emprender la idea de recuperar la ciudad. De esta manera se inició la reconstrucción de lugares importantes en la historia de la ciudad que por el accionar de la mafia habían sido convertidos en fortín para sus acciones o que simplemente habían terminado por ser abandonados.

57

Perdidos en el laberinto

Se pavimentaron y limpiaron las calles, se arreglaron los desagües y se crearon nuevas zonas verdes. Se inició un trabajo ecológico con el fin de ofrecer una ciudad más amable y aumentar la calidad de vida de sus habitantes. Para Orlando, la lección que se deriva de esta experiencia es entender que una cultura de la legalidad no significa que todos los miembros de la sociedad crean en la viabilidad o incluso en la conveniencia del Estado de derecho, ni tampoco que todas las subculturas o grupos estén imbuidos por el valor de la legalidad. No obstante, una sociedad debe distinguirse porque la persona promedio considere que las normas legales son una parte fundamental de la justicia o que proporcionan una puerta para alcanzarla, y que un sistema así refuerza la calidad de vida de los individuos y de la sociedad en su conjunto. La clave del éxito de esta experiencia puede ubicarse en el trabajo conjunto y articulado de la sociedad civil con las fuerzas del orden y el poder judicial. Estas últimas condujeron acciones para socavar la estructura mafiosa; por su parte, los diversos componentes de la sociedad (escuela, Iglesia, asociaciones, instituciones, periódicos) contribuyeron a la formación y propagación de un espíritu cívico que logró transformar una comunidad marcada por la cultura mafiosa en una comunidad caracterizada por la cultura de la legalidad. La sociedad civil desempeñó y en la actualidad sigue desempeñando otras tareas igualmente importantes. En primer lugar, el apoyo moral necesario para que la policía y los magistrados pudieran para llevar a cabo su trabajo investigativo, evitando que se repitan las condiciones de “aislamiento” que en el pasado los hicieron más susceptibles a las reacciones de la mafia. La sociedad civil se comprometió con un proceso de seguimiento y denuncia en contra de cualquier señal de fatiga o de tendencia a la relajación en cuanto a la lucha contra la criminalidad, así como frente a las tentativas de reducir su eficacia. Este compromiso es absolutamente esencial porque la mafia, a pesar de haber recibido golpes devastadores, aún no ha sido derrotada definitivamente. 2.3.2 Hong Kong, en la lucha contra la corrupción Otro referente importante en la lucha contra la corrupción es la experiencia del continente asiático, la cual fue emprendida como producto de la indignación que despertó la huida al Reino Unido del superintendente Peter Godber, quien escapó ante las denuncias de corrupción por delitos de soborno que existían contra él. En 1973, aun cuando Hong Kong todavía era una colonia británica11 — es decir, con un régimen comunista pero con una economía capitalista—, se creó la Comisión Independiente contra la Corrupción y en 1974 Alan Lai Nin, fundador de la iniciativa, logró su separación de la policía y del servicio civil. Poco tiempo después el oficial Godber fue capturado y enviado de vuelta a Hong Kong para su juicio, en el que se lo condenó a cuatro años de prisión. 11 La transición hacia China se inició en 1978 y culminó en 1997.

Laberintos de la legalidad y la integridad

58

Sin embargo, durante mucho tiempo la corrupción en Hong Kong fue considerada una “forma de vida”. La situación económica del país que condicionó a inmensas capas poblacionales a vivir bajo la premisa de la supervivencia, la desigualdad en los ingresos de los nativos frente a los recibidos por los extranjeros británicos, el crecimiento desmesurado de la población como producto, entre otras razones, de la migración procedente de China, y el embargo realizado por Corea a productos estratégicos chinos propiciaron el incremento de prácticas corruptas asociadas al mercado, especialmente en los años sesenta y principios de los setenta, épocas en las que terminó por ser aceptada esta práctica por los pobladores con resignación fatalista. La Policía era percibida como una institución fuertemente vinculada a prácticas de corrupción y en el sector privado el pago de sobornos era visto como lubricante para los negocios. Melanie Manion (1996) señala, a propósito de la experiencia en Hong Kong, que en economías de supervivencia priman las elecciones asociadas a asumir la corrupción como una práctica justificada. El ciudadano común percibe la corrupción como un rasgo típico del mundo que conoce y en el que vive y por lo tanto asume que los actos corruptos son rutinarios; por lo tanto concluye que la resistencia individual no solo es costosa sino también, muy probablemente, carecerá de resultados (págs. 126 - 137). La estrategia se dirigió principalmente a combatir la corrupción y los sobornos del sector público, los cuales habían sido diagnosticados por la Comisión Independiente como un mal sistemático, institucionalizado y de uso generalizado. También buscó educar a la población contra los males de la corrupción, generar una conciencia ciudadana que actuara como motor para promover su apoyo en la lucha contra este flagelo y, por último, emprendió procesos de investigación y denuncia que motivaron su prevención. Como acciones determinantes para el éxito de la estrategia se tomaron medidas severas y contundentes en la impartición de la justicia con el fin de generar confianza y recuperar la fe de los ciudadanos frente a la eficiencia institucional; asimismo, se realizó un análisis y evaluación de los procedimientos y prácticas de los departamentos gubernamentales para diagnosticar las rutas de la corrupción y cerrarles el paso y, por último, se emprendió una campaña educativa cara a cara de transformación de las creencias, sustentada en la premisa de que “si no se cuenta con una cultura observante de la ley, y una firme creencia en la virtud de la integridad y del juego limpio dentro de la comunidad, las acciones eficaces de disuasión y los buenos sistemas de reducción de la corrupción podrán hacer poco para lograr curar los síntomas mas no así la enfermedad” (De Speville, 2011). En el marco de estas acciones se hizo un uso extenso de los medios masivos de comunicación con el propósito de propagar las temibles consecuencias que tiene la corrupción e inculcar valores positivos. La estrategia con los medios se dirigió en primera instancia al sector social popular y de bajos recursos; posteriormente se concentró en el sector privado y finalmente buscó impactar a los jóvenes.

59

Perdidos en el laberinto

Ahora bien, dada la transición de Hong Kong, en la que pasó de ser colonia británica a ser territorio administrativo y político chino, existen algunas versiones contradictorias relacionadas con la continuidad de la estrategia. El comisionado Alan Lai Nin ha manifestado que la iniciativa sigue adelante y que sus esfuerzos se han redoblado, desplegando una campaña de credibilidad pública consistente en impactar a través de la frase: “El ICAC es la ventaja que tiene Hong Kong”. Sin embargo, también persiste una perspectiva negativa, que ve en la unión con China una oportunidad para el resurgimiento de la corrupción. Manion señala que la interrelación de las economías de Hong Kong y de China ha aumentado la corrupción en Hong Kong básicamente de dos maneras. Primero, las compañías chinas establecidas en Hong Kong han arrastrado las prácticas comerciales corruptas chinas, perturbando el frágil equilibrio alcanzado por el sector privado de Hong Kong. En segundo lugar, la penetración de la economía Guangdong (de China) por parte del sector empresarial de Hong Kong ha hecho que las prácticas corruptas sean rutinarias entre tales empresas, dado que se encuentran compitiendo en un ambiente donde la ética comercial no suele llevar a ningún tipo de negocio (1996, pág. 12). Sin embargo, la autora señala que gran parte del éxito de esta experiencia radica en que la prevención no ha sido el último renglón, o una ocurrencia repentina de la estrategia, sino que junto con la educación de la comunidad y la concientización que la acompañan ha sido una actividad central del modelo, que se nutre de la aplicación de las leyes. Esto ha permitido que la Comisión haya implementado un conjunto de estrategias coherentes y coordinadas, con resultados positivos. Además, según Bernad de Speville, las medidas de represión y disuasión soportadas en acciones de intervención y de castigo penal han demostrado que no solo son inefectivas sino que generan un incremento del fenómeno, entre otras razones porque tales agencias se corrompen (pág. 24). Por lo tanto, parte de los aprendizajes derivados de la implementación de esta experiencia tienen que ver al menos con los siguientes aspectos, que dan cuenta de la necesidad de generar acciones desde diferentes frentes y con los distintos sectores sociales: •

La transformación de factores estructurales relacionados con las condiciones económicas, sociales, culturales y políticas, que pueden propiciar la aparición de la corrupción.

•

El equilibrio de la esfera económica con la social a fin de evitar una distorsión en los sistemas de valores, haciéndolos proclives o al menos tolerantes a las distintas expresiones de ilegalidad.

•

La continuidad de las acciones expresa en la voluntad política de los gobernantes de turno por cuanto los cambios culturales requieren décadas de esfuerzo constante y de ajustes institucionales de largo impacto.

Laberintos de la legalidad y la integridad

60

•

La resignificación y el reposicionamiento del trabajo público como un trabajo digno, bien remunerado y al que se accede por el nivel de competencia técnica.

•

La reconfiguración de la confianza en las instituciones a las que se llega con hechos contundentes en los que, además de emprender investigaciones frente a los delitos denunciados, se garantizan sanciones ejemplarizantes para los corruptos.

•

La vinculación de generaciones jóvenes en la construcción de una cultura de la legalidad a través de campañas educativas y el uso de los medios tecnológicos de punta.

•

La participación activa de los medios de comunicación en los procesos de denuncia y generación de una conciencia colectiva de rechazo frente a las prácticas de corrupción.

2.3.3 México, una apuesta por las políticas públicas y el fortalecimiento institucional México es uno de los países que más se ha preocupado en Latinoamérica por medir y combatir los hechos de corrupción y apropiar regulaciones para generar procesos y estrategias de transparencia en la gestión gubernamental, pese a que sus resultados siguen siendo limitados en materia de la consolidación de una cultura de la legalidad y la integridad del servicio público, como pudo apreciarse en el apartado inicial de este capítulo. Desde diferentes orillas se han formulado críticas a ciertas medidas institucionales adoptadas por los gobiernos a lo largo de su historia que han terminado por favorecer la corrupción. Se ha hablado de un sistema jurídico que ha dado lugar a situaciones de injusticia en términos de las condenas que paga un delincuente común frente a un funcionario corrupto de alto nivel; de otra parte, coexiste una percepción generalizada entre la ciudadanía sobre un sistema de justicia flexible en el que cualquier delito cometido puede ser transado siempre y cuando exista dinero de por medio (Instituto de Investigaciones filosóficas, s.f., pág. 14). El investigador Salomón Sánchez Sandoval, coordinador de la maestría y del doctorado en Derecho de la Universidad Nacional Autónoma de México, citado por Díaz (2007), señala que la eficiencia del sistema judicial mexicano es de un porcentaje equivalente a 0,07% frente a 99,93% de impunidad. De cada cien delitos que se denuncian ante el Ministerio Público, solamente se investigan de cinco a ocho, de los cuales solo dos o tres llegan a juicio, lo que se traduce en una impunidad de 97%. En este entorno se respira un ambiente de desapego a la legalidad, es decir, una distancia entre las leyes vigentes y las conductas cotidianas. En otras palabras, las leyes no logran ser percibidas como elementos orientadores de la conducta frente a los demás miembros de la sociedad y respecto de las instituciones públicas.

61

Perdidos en el laberinto

El Instituto de Investigaciones Filosóficas advierte, por tanto, que la corrupción inunda la vida nacional, ya que por una parte se mantiene la existencia de algunas leyes injustas, el carácter artificial de la impartición de la justicia, los niveles de pobreza material, la vida en insalubridad, el abandono de un proyecto educativo masivo serio y grandes asimetrías sociales, que conducen a que las personas encuentren en estas condiciones una justificación para obtener lo que necesitan convenciendo, congraciándose, pagando, viviendo por fuera de la ley; pero por otra se aprecia que la ilegalidad no es un asunto exclusivo de los sectores marginales, sino que, independientemente de las circunstancias, está presente en la vida del mexicano promedio. Está presente en el taller del mecánico, en la cantina, en las instituciones educativas, en las secretarías del Estado, en la iniciativa privada, en las relaciones de pareja, en el deporte, indefinidamente los ejemplos sobran. Uno de los efectos más notorios de la mentalidad corrupta es la tendencia a pensar que “uno es más astuto que los demás”, por lo tanto, la consecuencia inmediata de esta actitud es la consecuencia en la que todos intentan sistemáticamente engatusar al prójimo (pág. 9).

El Instituto agrega en su análisis: En México la gente se vanagloria por haber salido airosa en la evasión de sus obligaciones. El corrupto común aspira a resolver sus problemas, a beneficiarse de una u otra manera sin importarle ni lo que los otros piensen de él, ni si los otros por prioridad en el tiempo o por méritos personales, tienen más derecho que él a ciertas prerrogativas o a la resolución de diversos problemas. El corrupto es el que no se avergüenza de obtener algo que no merece (pág. 18).

Los resultados de la encuesta de Transparencia Mexicana coinciden con estas apreciaciones, por cuanto si bien la mayoría de los mexicanos tiene una valoración muy alta de la ley, también es alta su disposición a transgredirla. En 2001 el 33,2% estuvo de acuerdo con la frase: “Violar la ley no es tan terrible, lo malo es ser sorprendido”. Para el año 2005 el nivel de acuerdo con esta afirmación alcanzó al 40,8% de los entrevistados, mientras que en 2007 fue de 28,2%, una reducción notable aunque la proporción sigue siendo elevada. En la encuesta de cultura ciudadana aplicada en Ciudad de México en octubre de 2008, el 40% de los mexicanos encuestados expresaron desobedecer la ley por razones relacionadas con el bienestar de su familia (ayudarle a la familia), el 44% porque consideran que la norma o la ley es injusta, el 30% porque hay de por medio una ofensa al honor, el 25% porque consideran que es la única manera de alcanzar los objetivos, el 19% porque está seguro de que no será castigado y el 18% por obtener beneficios económicos, lo cual constituye un reflejo más de una actitud de desapego frente a la ley y de la alta legitimidad social que tiene su desacato. En el marco de la complejidad de esta problemática y de su raigambre cultural, el gobierno mexicano del presidente Felipe Calderón emprendió entre el 2008 y

Laberintos de la legalidad y la integridad

62

el 2012 la Estrategia Nacional de Rendición de Cuentas, Transparencia y Combate a la Corrupción, con el propósito de dar continuidad y profundizar los cambios iniciados en el Programa Nacional para el Combate a la Corrupción y el Fomento a la Transparencia y el Desarrollo Administrativo implementado entre el 2001 y el 2006 por el expresidente Vicente Fox12. El programa, enmarcado en el enfoque de una nueva concepción de la gestión gubernamental13, pretendía poner en el centro de su actuación al ciudadano y, al mismo tiempo, incorporar en su funcionamiento tendencias mundiales enfocadas a mejorar la gestión pública, al uso de mecanismos alternativos dentro de la rendición de cuentas y la transparencia, así como a la promoción y consolidación de una cultura a favor de la legalidad. Al ser un programa bandera de su Plan de Desarrollo, adopta un carácter especial y de observación obligatoria por parte de la Administración Pública Federal (Gobierno Federal de México, 2008). Dentro de los objetivos del programa estaban: combatir la corrupción en instituciones del gobierno federal que participan en la prevención, investigación y persecución de los delitos, así como en la ejecución de sanciones penales; consolidar una política de Estado en materia de información, transparencia y rendición de cuentas; contribuir al desarrollo de una cultura de apego a la legalidad, de ética y responsabilidad pública; institucionalizar mecanismos de vinculación y participación ciudadana en el combate a la corrupción y la mejora de la transparencia y de la legalidad; fortalecer la fiscalización de los recursos públicos y mejorar el control interno de la Administración Pública Federal para que contribuya a la efectividad y al desempeño de las instituciones; y establecer mecanismos de coordinación de acciones para el combate a la corrupción en la Administración Pública Federal. Cabe señalar que la comprensión de cultura de la legalidad que subyace a esta iniciativa implica que los integrantes de una sociedad aceptan el imperio de la ley en función de sus convicciones personales, sus valores, sus principios y sus razonamientos. Asimismo, deben aceptar y ejercer su ciudadanía, reconocer y respetar el valor de la ciudadanía de los demás, los derechos y la dignidad del otro. “En la cultura de legalidad, las personas aceptan y acatan las leyes no porque exista la amenaza de un castigo, sino por convencimiento personal” (Programa Nacional de Rendición de Cuentas, Transparencia y Combate de la Corrupción 2008-2012).

12 Cabe destacar que el expresidente Fox, al final de su mandato, fue investigado por un escándalo que lo vinculó con enriquecimiento ilícito. 13 La estrategia se fundamenta en la concepción de la nueva gestión pública entendida como “un conjunto de doctrinas administrativas que buscan establecer estructuras procesos y rutinas fundamentalmente orientadas a la satisfacción de los ciudadanos, los cuales se identifican como clientes” (Pardo, M.C., 2008). Se caracteriza por un énfasis en los resultados y la importancia que se les concede a los usuarios, marcados por preocupaciones centrales en eficiencia y eficacia, y por la inscripción del criterio de equidad, rasgos que se ven reflejados en la asignación de recursos, en los procesos, en la rendición de cuentas, en el control y en la cultura organizacional.

63

Perdidos en el laberinto

Para la consecución de estos propósitos se desarrollaron dos componentes: un módulo normativo con acciones para mejorar las políticas y normas regulatorias en temas como recursos humanos, contrataciones públicas, otorgamiento de subsidios, contabilidad gubernamental y ejercicio presupuestal, entre otros, y un módulo institucional que abarcaba las acciones de mejora de las estructuras y procesos de operación cotidianos, que involucran una cantidad importante de bienes y servicios para la sociedad. Además de estas acciones se desarrollaron otras como el Acuerdo de coordinación por una cultura de la legalidad, firmado por la Secretaría de la Función Pública, la Secretaría de Educación Pública (SEP), las contralorías estatales y autoridades educativas locales en 2007 para promover en el país la honestidad, el apego a la ley, la transparencia y la rendición de cuentas, así como la prevención y el combate a la corrupción. Como una primera acción de este acuerdo, las instituciones signatarias organizaron durante ese año la sexta edición del concurso de dibujo Adiós a las trampas, propiciando entre los educandos, padres de familia y profesores de educación básica reflexiones y conductas favorables a la honestidad y al respeto a la ley. La convocatoria arrojó una participación de más de un millón de alumnos y de cerca de 20.000 escuelas de todas las entidades de la República Mexicana. Sin embargo, a pesar de estas y otras múltiples acciones desarrolladas por el gobierno del presidente Felipe Calderón en materia de seguridad y lucha contra la corrupción, el balance sobre la evolución de la problemática sigue siendo negativo. A enero de 2011, el 80% de la población consideraba que la situación política era peor y solo un 16% manifestaba que con el gobierno del PAN la situación había mejorado. En relación con la situación de seguridad y la lucha contra el terrorismo la percepción era similar. El 82,5% pensaba que la situación había empeorado. Los principales problemas identificados como preocupantes por la población eran: el desempleo, la pobreza, la inseguridad y el narcotráfico. El 42% de la población manifestaba estar en desacuerdo con el rumbo que había tomado el país. Pese a estos reveses, la comunidad internacional ha reconocido los esfuerzos del gobierno mexicano en la lucha contra la corrupción y en el año 2011 recibió el Premio de las Naciones Unidas al Servicio Público para las regiones de América Latina y el Caribe en las categorías de: prevención y combate a la corrupción en el servicio público, a través de la mejora de la eficiencia en el gobierno, por medio de la simplificación administrativa; y promoción de la participación ciudadana en la elaboración de políticas públicas a través de mecanismos innovadores en la identificación del trámite más inútil. 2.3.4 Bogotá, Cultura ciudadana para formar ciudadanos Por cultura ciudadana se entiende el conjunto de costumbres, acciones y reglas mínimas compartidas que generan sentido de pertenencia, facilitan la convivencia urbana y conducen al respeto del patrimonio común y al reconocimiento de los

Laberintos de la legalidad y la integridad

64

derechos y deberes ciudadanos. Una falencia en este campo fue lo que encontró Antanas Mockus en 1995 cuando llegó a la Alcaldía Mayor de Bogotá. El alcalde ejecutó su plan de gobierno basado en la implementación de políticas y programas de construcción de cultura ciudadana. Según el documento del PNUD, Contexto sociopolítico colombiano 1996 – 2003, la realidad política y económica de la sociedad colombiana se caracterizaba en ese entonces por una profunda crisis manifiesta en problemas de exclusión social, pérdida de credibilidad y confianza en las instituciones y en sus gobernantes, desigualdad de ingresos y riqueza, dependencia económica, deuda externa, fragmentación y desarticulación de la sociedad, fluctuación e inestabilidad de los procesos sociales, debilidad del sistema de justicia, seguridad y defensa, creciente corrupción administrativa, impunidad generalizada, prácticas clientelistas, múltiples violencias y la existencia y degradación del conflicto armado. Todas estas condiciones impedían la construcción de un proyecto común de nación y de democracia que trascendiera los intereses particulares de personas y grupos sociales. Frente a este contexto nacional, no ajeno a la realidad de la capital, Antanas Mockus concentró sus esfuerzos en organizar las finanzas públicas de la ciudad y desarrollar un amplio programa de pedagogía y cultura ciudadana orientado a mejorar los comportamientos de los habitantes en el espacio público mediante el uso de símbolos como cebras, mimos, tarjetas de colores y otros cercanos a la cultura popular; restringió el uso del alcohol, limitó la hora de atención de los bares y sitios de diversión nocturna hasta la una de la mañana, con el programa denominado Hora zanahoria; prohibió el uso indiscriminado de la pólvora y, como estrategia para disminuir el índice de homicidios en la ciudad, propuso el desarme. El propósito de esta iniciativa consistió en lograr que los ciudadanos pudieran influir en los comportamientos de otros ciudadanos sin acudir a la coerción física, bajo el supuesto de que el otro estaría dispuesto a ser regulado “por las buenas”. Igualmente, la propuesta partía del altruismo de quienes son capaces de sancionar a quienes incumplen normas sociales, pues los que sancionan socialmente están dispuestos a incurrir en costos materiales e individuales con tal de corregir al no cooperador y, a su vez, a cooperar. Se esperaba que el ciudadano, antes que sentir miedo a la sanción legal, le suscitara vergüenza la sanción social. En el Plan de Desarrollo Formar Ciudad (1995-1998) están consignados los objetivos del programa. Primero, aumentar el cumplimiento de normas de convivencia y la autorregulación ciudadana. Segundo, aumentar la proporción de ciudadanos que llevan pacíficamente a otros ciudadanos a cumplir normas de convivencia. Tercero, desarrollar la capacidad de las personas para resolver pacíficamente sus conflictos apoyándose en una visión compartida de ciudad y, en cuarto lugar, mejorar la capacidad de expresión, comprensión e interpretación a través del arte, la cultura, la recreación y el deporte.

65

Perdidos en el laberinto

La legalidad fue entendida por el Programa de Cultura Ciudadana como legitimidad institucional, la cual podría alcanzarse en la medida en que los ciudadanos ganaran en credibilidad frente a las instituciones, las normas, el servicio público y los gobernantes. Para ello se requería de una gestión eficaz, eficiente y oportuna cercana al ciudadano, que suponía reestructurar la actividad gubernamental en proyectos y programas, así como simplificar y darles transparencia a los procedimientos administrativos, con el propósito de lograr más cercanos y mejores servicios, aumentando la capacidad de control de estos. Mockus advierte que la cultura de la legalidad no está referida a la manera como se comportan los ciudadanos, ni a la manera como las élites políticas e intelectuales justifican la ley, sino a la actitud de los ciudadanos frente a la idea general de ley, su expectativa frente a ella y el funcionamiento del aparato de coacción para hacerla cumplir. Su mirada se dirige hacia aquellas prácticas sociales concretas y cotidianas en las cuales las normas jurídicas son percibidas como elementos constitutivos de la realidad cultural. El énfasis en la rutina y no en lo excepcional, en lo social y no en lo institucional y en las representaciones mentales (simbólicas) que los ciudadanos corrientes construyen fueron las bases comunes para adoptar este enfoque. Ahora bien, toda su propuesta se fundamenta en la hipótesis de que existe una brecha o “divorcio” entre la ley, la moral y la cultura —que son los tres sistemas que regulan el comportamiento humano— y que se caracteriza por una carencia de aprobación moral o cultural de las obligaciones legales y la aprobación cultural y/o moral de acciones ilegales. En palabras del autor,“La falta de congruencia entre la regulación cultural del comportamiento y las regulaciones morales y jurídicas del comportamiento se expresa en Colombia como auge de la violencia, de la delincuencia y de la corrupción; como ilegitimidad de las instituciones, como debilitamiento del poder de muchas de las tradiciones culturales y como crisis o debilidad de la moral individual” (Mockus, A. 1994). En síntesis “el divorcio entre los tres sistemas se expresa en acciones ilegales pero aprobadas moral y culturalmente, acciones ilegales y desaprobadas culturalmente pero moralmente juzgadas como aceptables y acciones ilegales, reconocidas como moralmente inaceptables pero culturalmente toleradas, aceptadas. Y como obligaciones legales que no son reconocidas como obligaciones morales o que en ciertos medios sociales no son incorporadas como obligaciones culturalmente aceptadas” (Mockus, A. 1998). La convivencia se propone entonces como el camino para articular estos tres aspectos escindidos. Otty Patiño Hormaza, jefe de la Oficina Observatorio de Culturas, en un documento de octubre de 2009, señala que la cultura ciudadana como política pública fue producto de la gestión de Mockus en sus dos alcaldías. Él y su equipo de gobierno, entre ellos Paul Bromberg y Rocío Londoño, enriquecieron su enfoque desde el Instituto de Cultura y Turismo, hoy Secretaría de Cultura, Recreación y Deporte, y desde el Observatorio de Cultura Urbana, hoy Observatorio de Culturas. Buena par-

Laberintos de la legalidad y la integridad

66

te de las mediciones de ciudad que se hicieron durante sus dos administraciones tenían como objetivo el monitoreo de la aplicación de las políticas relacionadas con cultura ciudadana, especialmente durante el periodo 2001-2004, cuando se creó la Encuesta de Cultura Urbana para obedecer el mandato del Concejo Distrital que obligó a medir el impacto de las políticas de cultura ciudadana. Aunque el programa como tal no tuvo continuidad en la siguiente administración distrital, muchas de las medidas adoptadas por este continuaron, entre ellas la ley zanahoria, el uso del cinturón de seguridad, la utilización de las cebras, los festivales al parque, la ciclorruta, entre otros. Asimismo, se mantuvo la aplicación de la Encuesta Bienal de Cultura. Las acciones impulsadas por la Alcaldía de Bogotá desde enero de 1995 hasta diciembre de 1997 produjeron resultados significativos: entre ellos una reducción en la tasa anual de homicidios de 72 (1994) a 51 por 100.000 habitantes (1997) a partir de la estrategia de desarme legal y voluntario; la reducción de la tasa anual de homicidios de 72 (1994) a 51 por 100.000 habitantes (1997) y la tasa de muertes violentas en accidentes de tránsito de 25 a 20 por 100.000 habitantes, producto del horario controlado para el expendio de bebidas alcohólicas; una disminución en más de dos tercios del número de niños lesionados gracias a la regulación del manejo de la pólvora, y la posibilidad de enfrentar durante varios meses una grave sequía, producto del ahorro de agua voluntario fomentado por la administración. En el prólogo del libro Cultura Ciudadana en Bogotá: nuevas perspectivas, de los editores Efraín Sánchez y Carolina Castro, con el respaldo de la Cámara de Comercio de Bogotá, la Secretaría de Cultura, Recreación y Deporte, la Fundación Terpel y Corpovisionarios, se refiere que los bogotanos han mejorado la percepción frente a los otros ciudadanos. De igual forma, en 2008 la encuesta de cultura ciudadana mostró que un 58% de personas piensa que los otros obedecen por las buenas y un 42%, por las malas; además, el optimismo de ciudad progresó mucho de 1995 a 2007 (los optimistas pasaron de un 30% a un 70%). Sin embargo, del año 2003 al 2008 los porcentajes de bogotanos que aceptan justificaciones para violar la ley se han incrementado notablemente. De acuerdo con la encuesta del 2003, todos los porcentajes de las justificaciones estudiadas habían decrecido significativamente entre 2001 y 2003. Del 2003 a 2008 tres justificaciones para violar la ley tuvieron un incremento proporcional notable. Estas fueron: “Porque otros lo han hecho y les ha ido bien”, “Porque es lo acostumbrado” y “Porque es provechoso económicamente”. Desde 2001 los bogotanos se han vuelto más tolerantes. Están más dispuestos a tener como vecinos a drogadictos, personas al margen de la ley, homosexuales y especialmente a políticos. Las expresiones democráticas de tolerancia siguen aumentando, por ejemplo frente a las poblaciones LGTB, pero también aumenta ligeramente la tolerancia a guerrilleros, paramilitares y narcotraficantes. Estos últimos son menos rechazados que los adictos.

67

Perdidos en el laberinto

Aunque en general la confianza en instituciones es mayor que la del promedio de ciudades encuestadas, la confianza en funcionarios públicos sigue siendo baja (13,2%). Para aumentarla se recomienda realizar procesos de reconocimiento de servidores públicos ejemplares. En conclusión, después de haber alcanzado avances notables, en muchos aspectos se han observado retrocesos, producto de la falta de continuidad de programas que sigan reforzando el cambio de conductas, pero sobre todo un cambio en la concepción y en la manera de relacionarse con los otros y con la ley. Uno de los aprendizajes derivados de la experiencia tiene que ver con el esfuerzo por lograr que los ciudadanos en sus edades más tempranas logren una comprensión de la norma, de su significado para la convivencia. Esto contribuye a que ellos mismos se conviertan en reguladores de sus propios padres, de sus compañeros y maestros en la escuela y de los demás ciudadanos en la calle. La experiencia ha sido valorada de forma tan positiva que ha sido replicada en otras ciudades de Colombia como Medellín con otros nombres. Y la encuesta de Cultura Ciudadana se ha aplicado en Yopal (2004), Aguazul (2004), Tuluá (2005), Pereira (2005), Medellín (2005 y 2007), Cali (2006), Neiva (2006), Ibagué (2007), Santa Marta (2007) y Barranquilla (2005 y 2008).

2.4 Reflexiones finales La revisión de los estudios, las mediciones sistemáticas y la identificación de indicadores relacionados con la cultura de la legalidad y la integridad dieron como resultado un análisis descriptivo y cualitativo que aporta elementos significativos para interpelar la ética del servidor público no solo desde su percepción sino desde su actuación frente a dilemas de la vida cotidiana. Sin embargo, a pesar de haber sido identificadas 37 fuentes relevantes, con información correspondiente a 45 índices, indicadores o encuestas relacionados con los temas propuestos, son escasos los indicadores o índices dirigidos específicamente a medir la integridad y la legalidad. Por consiguiente, lo que muestra la genealogía de indicadores es que con el paso del tiempo se han ido afinando las metodologías y los aspectos sobre los cuales hay particular interés de conocimiento (CENDEX, 2012, p. 111). Mientras que los estudios de la década de los ochenta se preguntaban por el marco institucional y político de las naciones, la seguridad jurídica, la legitimación del gobierno, las políticas de transparencia y los mecanismos para contralar la ilegalidad, el soborno, la corrupción, la criminalidad; y a la vez cuestionan las prácticas de soborno de las empresas para conseguir beneficios del gobierno, la desviación de fondos públicos, el favoritismo, la corrupción financiara; en la década de los noventa se privilegia la voz de la ciudadanía y las mediciones y análisis se fundamentan en la información que ésta población proporciona a través de encuestas, especialmente sobre su percepción frente a la prevalencia del fenómeno de la corrupción. Las

Laberintos de la legalidad y la integridad

68

encuestas y las evaluaciones realizadas incluyen aspectos orientados a indagar prácticas de soborno de funcionarios públicos, pagos irregulares en las contrataciones, malversación de fondos. Se aprecia un gran énfasis en la cultura y en los valores de los funcionarios al servicio del Estado y los ciudadanos y el impacto que estos tienen en la vida social y política de los países analizados. Sin duda, la década del 2000 privilegia la participación ciudadana, la rendición de cuentas por parte de los servidores públicos, el control social, la aplicación de la normatividad en la contratación pública y la gobernabilidad democrática, entre otros aspectos. Aunque se mantienen temas como corrupción, fraudes, sobornos y otras prácticas asociadas a la falta de valores, de principios éticos y de una cultura de la legalidad y la integridad, hay una preocupación permanente por el concepto de lo público, de lo colectivo y de la acción ciudadana. La genealogía de los indicadores permite visibilizar temas relacionados con la eficacia y el acceso ciudadano a los principales mecanismos de lucha contra la corrupción y ofrece pistas relevantes para comprender el significado de la lucha contra la corrupción que orienta las medidas a ser adoptadas por un gobierno para prevenir, desalentar y sancionar este fenómeno. Aparecen conceptos relacionados como gobernabilidad, seguridad, orden, control de la violencia, funcionamiento de las administraciones públicas, seguridad de las transacciones y contratos, diálogo, cohesión social y movilidad. Aspectos que relacionan corrupción y contratación pública son recurrentes y, generalmente, las prácticas corruptas aumentan en los procesos de contratación. Por lo menos, así lo indican los interrogantes que se plantean algunas investigaciones: ¿En qué medida han cumplido los países de América Latina con su cometido, respecto a propiciar escenarios de transparencia en los momentos de la contratación pública?, ¿Qué tan transparentes son los sistemas de contratación pública en los países de América Latina?, ¿A qué riesgos de corrupción se someten?, ¿Qué medidas hay que poner en práctica para prevenir estos riesgos? Son preguntas oportunas para aplicarlas en el contexto local, regional y nacional. Así, en las encuestas aplicadas en Colombia, se destacan los indicadores relacionados con la desviación de fondos públicos y el favoritismo en las decisiones de contratación, aspecto que desestimula la participación del sector empresarial en los procesos de contratación gubernamental, al considerar que no están dadas las condiciones para una competencia transparente. Pero todo no es corrupción, también entran en juego otros factores como la falta de preparación de muchos servidores públicos para cumplir sus funciones de manera eficiente y transparente; faltas éticas en servidores que ejercen labores de seguimiento y control; así como la ausencia de mecanismos reglamentarios y regulatorios de su función; una baja efectividad percibida en algunos organismos de control que no permite identificar adecuada y oportunamente casos de corrupción en contrataciones públicas y la acción de los organismos de control que no logra ser preventiva ni educativa.

69

Perdidos en el laberinto

En una perspectiva conceptual, el rastreo y posterior elaboración de la genealogía de los indicadores evidencia falencias en los referentes teóricos que están a la base o que sustentan gran parte de estas mediciones. Esta falencia obedece de una parte a que los marcos conceptuales o las definiciones de las variables no son explicitas en la medida en que los temas subyacentes se enfocan principalmente en el “sentido común”. Sin embargo, la debilidad también puede ubicarse en relación con el acceso restringido de este tipo de información para el público en general, lo que impide analizar su consistencia interna. En los casos en los que la omisión es intencional, la ausencia de referentes conceptuales conlleva dificultades en la interpretación de los datos, puesto que al no existir un referente que oriente el análisis, el lector puede estar suponiendo entendimientos contrarios o de orden distinto a los que el investigador tenía en mente al momento de diseñar el instrumento de medición. Desde una perspectiva metodológica y contrario a lo que ocurre con la dimensión conceptual, en la mayoría de los indicadores se dispone de una amplia información respecto al tratamiento de los datos, las fuentes, los procesos muestrales, a través de la cual se busca justificar los criterios de validez y confiabilidad de los resultados. Por lo general esta información es restringida en el caso de indicadores producidos por consultoras privadas. Se destacan aquellos índices compuestos con altos niveles de agregación y el uso múltiple de fuentes de información. También en relación con las encuestas, la especificación metodológica es accesible y permite valoración de calidad de los resultados. Dadas las limitaciones propias de las mediciones cuantitativas para comprender en toda su dimensión la complejidad de los fenómenos de la legalidad y la integridad, se reconoce la necesidad de introducir el enfoque cualitativo, a través de ciertas técnicas que como canales o vías de acceso permitan adentrarse en los significados que servidores públicos y ciudadanos construyen frente a las normas, las leyes y la ética; así como en el sistema de creencias, valores, percepciones que en esta producción de sentido cobran lugar, de tal manera que pueda obtenerse una interpretación más amplia, complementaria y en contexto de las cifras, que proporcione claves para transformar aquellas dinámicas y prácticas que están más cerca de la ilegalidad, de la transgresión de la norma, de las faltas éticas, del irrespeto de los acuerdos. Es decir, claves de salida al laberinto. Por tanto, aproximarse a un objeto de estudio a través de la exploración de las representaciones sociales resulta útil en la medida en que unifica e integra el campo individual con el campo colectivo, el ámbito simbólico con el social y el pensamiento con la acción. Permite acceder a los significados que los sujetos individuales y colectivos (grupos, comunidades, organizaciones) atribuyen a los objetos de su entorno y examinar cómo tales significados están articulados a su sensibilidad, sus intereses, sus deseos, sus emociones y sus reacciones. Las investigaciones en clave de representaciones sociales favorecen el entendimiento de la dinámica de las interacciones sociales y aclara los determinantes de las prácticas sociales, pues la representación, el discurso y la práctica se generan

Laberintos de la legalidad y la integridad

70

mutuamente (Abric, 2001). Los estudios presentados en este apartado vinculan ejes temáticos diversos que en apariencia podrían ser leídos de manera independiente, pero que al momento de escudriñar las creencias que están en las prácticas sociales más cotidianas, visibilizan las conexiones que los actores hacen frente a la ley, la justicia, la corrupción, la violencia y la legalidad. En la gran mayoría de los estudios presentados, realizados con diferentes grupos poblacionales, en diversas latitudes y con referentes teóricos variados sobresale una constante: una actitud que rechaza y ubica como indeseables las prácticas de ilegalidad y corrupción, como nocivas para el desarrollo de una sociedad y la convivencia entre las personas; pero que de manera consistente con los resultados presentados en este estudio ubica el problema afuera, en los otros, aquellos que son referidos como actores de poder político, social o económico que no tienen ninguna relación o cercanía con los participantes del estudio, para quienes las pequeñas prácticas de “ilegalidad” de la vida cotidiana no hacen daño alguno y por el contrario, son necesarias para la supervivencia dentro de una sociedad que se percibe al servicio de unos pocos. En definitiva, esta es una herramienta valiosa de análisis que ofrece un marco compresivo de los comportamientos de las personas, el cual no se circunscribe a las circunstancias particulares de la interacción, sino que trasciende al marco cultural y a las estructuras sociales más amplias. Esto permite captar la manera como es entendido un fenómeno social por un grupo de interés particular y cómo, en función de esa comprensión, se relacionan con este. Desde un tercer frente, el acercamiento a experiencias de lucha contra la corrupción y de construcción de una cultura de la legalidad muestra un fundamento conceptual y teórico del fenómeno de la corrupción y de la cultura de la legalidad estrechamente relacionado con la violencia, la justicia, la seguridad, la educación y la formación en competencias ciudadanas que reclaman la importancia de estudiar y comprender el fenómeno en una perspectiva multidimensional. La lucha contra la corrupción se aborda de forma propositiva. Promueven un trabajo orientado a la consolidación de una infraestructura social sostenible que haga posible, deseable, atractiva y legítima la legalidad, que reconozca y le otorgue valor y, que sancione efectivamente su transgresión. Que además, restaure la confianza fracturada de la ciudadanía en la institucionalidad y en los servidores públicos a través de un ejercicio consciente y responsable de control social; pero también de visibilización y rendición de cuentas de la gestión pública. La exploración de estas iniciativas pone sobre la mesa la relevancia de formular intervenciones centradas en las especificidades del contexto, las cuales han de ser implementadas a mediano y largo plazo con periodos sistemáticos de evaluación que midan los impactos y efectos no esperados. Abordajes desde varios frentes que involucren de manera simultánea y sostenida tanto componentes jurídicos, normativos e institucionales como políticos, pedagógicos, organizativos, comu-

71

Perdidos en el laberinto

nicativos, entre otros; que estén centrados en las especificidades culturales de los territorios y que, convoquen actores provenientes de diferentes sectores, entre los que la ciudadanía y los servidores públicos desempeñen un lugar protagónico, así como los niños, las niñas, los jóvenes y los educadores en el reconocimiento y ejercicio responsable de sus derechos. En el caso de Sicilia la apuesta está orientada hacia la transformación social de los hilos invisibles que sostienen la cultura mafiosa. Por tanto, se trata de una iniciativa de largo aliento que pretende modificar factores sociales, económicos, políticos y principalmente de orden cultural enraizados en las prácticas y dinámicas sociales de la ilegalidad. La experiencia de México, no del todo exitosa, pero en permanente proceso de redefinición, ajuste y legitimación, se instaura sobre la base de elementos culturales que son el reflejo de la complejidad del laberinto de la ilegalidad-ilegalidad en el que se haya encapsulada buena parte de la sociedad latinoaméricana y en ese sentido sostiene una conexión estrecha con la sociedad colombiana con la que se vincula desde muchas aristas. Allí resulta interesante y profundamente retadora la propuesta de consolidar un acuerdo nacional, una voluntad colectiva que integre y articule los tres poderes y los tres órdenes de gobierno con los sectores privado y social, a fin de que cada uno desarrolle, en el ámbito de sus atribuciones y competencias, acciones específicas en favor de la seguridad, la justicia y la legalidad, con objetivos comunes a corto, mediano y largo plazos. La iniciativa de Hong Kong visibiliza la fuerza de los sectores de la educación y de los medios de comunicación para despertar la conciencia adormecida, reactivar la indignación y promover una movilización colectiva en torno a la sanción social como mecanismo de repudio en el que las expresiones de corrupción no puedan sobrevivir impunemente. Finalmente, la experiencia de cultura ciudadana en Bogotá, en su propósito por articular la ley, la moral y la cultura para reducir los índices de violencia y promover la seguridad ciudadana, apuesta por un cambio de mentalidad que se materialice en cambios conductuales, desde una perspectiva de autorregulación para resolver pacíficamente los conflictos apoyándose en una visión compartida de ciudad. En suma, estas tres dimensiones de análisis aportan elementos significativos para el diseño de estrategias tanto de investigación como de intervención del fenómeno.

3. Tejiendo el hilo de Ariadna

Julia Eslava R., Angélica Torres Q., en colaboración con Diana Palacios D.

75

Tejiendo el hilo de Ariadna

El propósito de este capítulo consiste en ofrecer al lector el panorama sobre las principales discusiones e interpretaciones construidas en torno a los tres conceptos centrales en los que se fundamenta este estudio. Legalidad, integridad y cultura de la legalidad y la integridad son términos que sugieren relaciones de interdependencia. Se hace una apuesta por asumir los dos términos del binomio legalidad-integridad como inherentes, en tanto el segundo cualifica y contextualiza al primero. Así, cuando se habla de cultura de la legalidad necesariamente se está haciendo referencia a un sistema de creencias, actitudes y prácticas proclives a la legalidad en clave de integridad, es decir, a una conciencia generalizada entre los miembros de una sociedad frente a la importancia de establecer relaciones basadas en el respeto a las normas y a los valores, las cuales se construyen sobre la base de la comprensión del papel que juegan en la convivencia social como condición para garantizar los pactos de bienestar colectivo, cuidado y respeto a los otros, en el espíritu de un sistema democrático y de garantía de derechos. Apostar por la construcción de una cultura de la legalidad y la integridad implica que las personas reconozcan las consecuencias que traen para el bienestar personal y colectivo, así como para la edificación de la sociedad, los pequeños actos de transgresión o de “quite” a la ley y a las normas sociales. El impacto de estas prácticas es nocivo para la cohesión social. En principio, pueden parecer aisladas o inofensivas, pero poco a poco se van reproduciendo y legitimando culturalmente de generación en generación y en los diferentes escenarios de la vida social, transformando las relaciones solidarias y de cooperación legítimas en relaciones mercantiles de intercambio para la satisfacción de intereses individuales, que terminan por romper los lazos de confianza que configuran el tejido social. El capítulo inicia planteando el debate actual entre los dos grandes marcos explicativos de los fenómenos sociales: uno de corte estructuralista/culturalista y el otro centrado en el individuo y su capacidad de agencia, por cuanto ambos enfoques, desde diferentes orillas, ofrecen aportes relevantes para el entendimiento de éstos, la conceptualización y desarrollo de las nociones de cultura de la legalidad y la integridad. Como un esfuerzo por dotar de integralidad y articular estas perspectivas, el estudio propone dos lentes para el análisis de los fenómenos: en primer lugar, el nuevo institucionalismo, que presenta una mirada macro al centrar su atención en el concepto de instituciones como un referente del ordenamiento social y en su doble comprensión como normas formales e informales y como organizaciones y, en segundo lugar, la teoría de las representaciones sociales, que permite capturar el proceso de construcción social que los individuos hacen sobre las normas formales e informales —en un momento histórico determinado— y, ofrece un repertorio de actuación posible dentro de un continuum cuyos extremos se ubican entre la aceptación y el rechazo, proporcionando algunas claves para caracterizar, promover y potenciar de manera diferencial en cada territorio una

Laberintos de la legalidad y la integridad

76

cultura de la legalidad y la integridad. En el marco de estas perspectivas, se proponen dos modelos analíticos que orientan el diseño del estudio y de las técnicas seleccionadas, así como la interpretación de los datos obtenidos. En segunda instancia, se introducen algunas aproximaciones al concepto de la legalidad, provenientes de la tradición jurídica positivista, de la vertiente política constitucional y de la corriente liberal del Estado de derecho, instaurando en medio de ellas la discusión sobre la relación entre legalidad y legitimidad. De igual manera, se hace una referencia a las teorías voluntaristas y no voluntaristas que analizan los móviles por los cuales se promueve una obediencia o apropiación de la ley. Finalmente, se ofrece una lectura sobre el fenómeno de la ilegalidad y los factores sociales, culturales y políticos que influyen en su configuración. La comprensión del concepto de integridad, sus características y conexiones con otros conceptos como los principios, los valores, la ética y la moralidad entra en escena. Se propone, desde la psicología social, algunos elementos explicativos del proceso de desarrollo moral que ofrecen claves complementarias para ampliar la comprensión inicial del concepto de integridad inscrito principalmente desde una lógica institucional, para posteriormente situarlo en el contexto de referencia e interés del estudio: el escenario de lo público y, de manera particular, la cultura organizacional de las entidades públicas. El capítulo culmina ofreciendo un mapa de la integridad en perspectiva negativa, que da cuenta de los factores de vulnerabilidad que pueden dar lugar al fenómeno de la corrupción y a sus causas desde diferentes enfoques analíticos. Se presenta la apuesta conceptual que hace el estudio en relación con los conceptos de legalidad e integridad, para dar paso a las discusiones sobre la noción de cultura de la legalidad, posicionando su comprensión como un enfoque y circunscribiendo el estudio en la relación entre cultura legal y conciencia legal.

3.1 Marcos comprensivos de aproximación a los fenómenos de estudio



El retorno de la gran teoría de las ciencias sociales en las últimas tres décadas ha estado marcado por una agenda genérica de orden superior que recorre las diferentes disciplinas, teorías y enfoques, donde los debates explicativos se mueven alrededor de dos grandes líneas: la primera, referida a la tensión entre la estructura/agencia y la segunda, a la que existe entre cultura/racionalidad (Goodin, 2003, pág. 31). La primera concentra su atención en la estructura/cultura como variable explicativa de cómo se moldean los fenómenos y resultados sociales. La segunda, centrada en la agencia/racionalidad, postula su explicación a partir de las formas de actuación o de conducta de los agentes racionales. Estos argumentos se expresan en infinidad de formas y lugares. En algunas

77

Tejiendo el hilo de Ariadna

ocasiones como controversia entre disciplinas: los sociólogos como defensores de explicaciones estructurales/culturalistas; los economistas defensores del individualismo y la agencia. En otras, como argumentos contrapuestos al interior de una misma disciplina o tradición teórica: por ejemplo, en la filosofía política normativa el debate entre el liberalismo y comunitarismo, donde el primero enfatiza la agencia humana y el segundo, el entramado de relaciones sociales en la que los individuos están enraizados. Otro ejemplo es en el campo de la psicología social, donde la corriente anglosajona se centra más en los fenómenos individuales mientras que la europea se dirige principalmente hacia la relación entre individuo y sociedad y la manera como este se construye como sujeto en el marco del contexto al que pertenece. Más allá de ese debate teórico, lo cierto es que en tiempos recientes se asiste a un consenso en la necesidad de combinar estas dos perspectivas como herramientas explicativas de los fenómenos sociales. Se reconoce que las experiencias individuales, y por tanto la agencia, están influenciadas por las estructuras de las experiencias pasadas, de la posición social de los procesos de socialización y de la cultura. Como correlato, no se puede ignorar el hecho de que existen agentes racionales, así sean socialmente construidos, que inciden en los procesos de creación, transformación o reforzamiento de las estructuras. En estos encuentros, estructura y agencia son reconceptualizados de un lado como: contexto, cultura, entorno, y del otro como: conciencia, conducta, actitudes entre otros. Esto permite soportar un bagaje ontológico y una relación más comprensible entre las dos posturas: “el contexto forma la conducta así como la conducta forma el contexto” (Matharu, 2009). El fenómeno de la legalidad y de la integridad no ha sido ajeno a estos debates en el estudio teórico y empírico. Es aún más complejo en tanto se inserta en un entramado que toca con el derecho, la política, la sociología, la antropología, la economía y la ética, lo que expresa un panorama a veces abstruso y difícil de asir en su totalidad. Focalizando nuestra atención hacia el tema objeto de la presente investigación y en el ámbito de este debate, se hace referencia entonces a dos conceptos analíticos: la cultura legal y la conciencia legal, que “son usados analíticamente para identificar los entendimientos y significados del derecho que circulan en las relaciones sociales. El prefijo legal caracteriza un aspecto de la cultura general que está asociado con el derecho, las instituciones, los actores y los comportamientos legales. La cultura legal se refiere a un fenómeno de nivel agregado (macro); la conciencia legal usualmente se refiere a los niveles micro de la interacción social, específicamente a las formas en las cuales los individuos interpretan y movilizan significados y símbolos respecto de la legalidad” (Elservier, 2001, pág. 8624). Cuando se pretende estudiar aspectos del derecho que no están estrictamente restringidos en el campo legal y jurídico formal (doctrinas, leyes, constituciones,

Laberintos de la legalidad y la integridad

78

juzgados, cortes), sino en la dinámica de las interacciones sociales, los conceptos analíticos de cultura legal y conciencia legal no pueden ser evitados, en tanto estos “se utilizan para enfatizar analíticamente formas en que las instituciones legales formales y las relaciones sociales cotidianas se entrecruzan y comparten recursos cognitivos” (Silbey, 2001, pág. 8623). Esto es así por varias razones. En primer lugar, porque hoy en día el concepto de derecho ha dejado de ser concebido en su forma exclusiva de institución formal y de reglas autoritarias y se ha extendido en su presencia constitutiva en la cultura, la política y la sociedad civil, fenómeno derivado de la movilización legal por parte de individuos, grupos de interés y movimientos sociales para desplegar el derecho al servicio de los intereses individuales y propósitos colectivos (Scheingold, 2008, pág. 740). De manera complementaria, la nueva realidad frente a la producción del derecho que se traduce en el pluralismo jurídico “como nuevo espacio público que hace efectiva la pluralidad democrática, proporcionando nuevos procedimientos de práctica política y de acceso a la justicia” (Wolkmer, 2001). Este pluralismo expresa la coexistencia de diferentes órdenes legales en el mismo espacio político, dando cuenta tanto de las normas informales, culturales y sociales así como de las normas formales estatales en diferentes niveles. Más recientemente, en esta misma perspectiva se incorporan también los conceptos analíticos de “interlegalidad”, que se refiere la difusión y cristalización entre diferentes ordenamientos normativos, así como a su traslape e interrelación y a la forma como se refuerzan unas a otras (Harrington, 2008, pág. 383). En segundo lugar, y como corolario de este primer encuadre, si bien no existe una línea clara entre derecho y política, inexorablemente existe un vínculo entre ambas y es allí donde el nuevo institucionalismo se posiciona como la teoría que pone el derecho dentro del contexto político, pero adicionalmente, en el ámbito de la teoría social más general, el nuevo institucionalismo expresa el reconocimiento de la necesidad de combinar agencia (conciencia, conducta) y estructura (cultura y contexto) para explicar los resultados sociales en una lógica de complementariedad (Goodin, 2003, pág. 31). No obstante, es importante precisar que al interior del nuevo institucionalismo han surgido diferentes corrientes, algunas de las cuales ponen más énfasis en la agencia individual (elección racional) y otras tienen una mayor orientación hacia la estructura (sociológica), pasando por aquellas que enfatizan las ideas y discursos (ideacional/crítica), la historia y la agencia colectiva (histórica). La discusión alrededor del nuevo institucionalismo puede ofrecer ciertas resistencias en tanto su auge se posicionó, en el contexto latinoamericano y en Colombia, de la mano del modelo de desarrollo neoliberal especialmente en la década de los noventa. Sin embargo, resulta fundamental precisar que sus orígenes están enraizados en el siglo XVI con Thomas Hobbes, John Locke y David Hume desde la doctrina del derecho natural, los postulados del Estado y de la

79

Tejiendo el hilo de Ariadna

propiedad privada, o bien desde la sociología con Emile Durkeim, Max Weber, Talcott Parsons (la sociología como ciencia de las instituciones, las instituciones como hechos sociales, las instituciones como formas de actividad social) y por supuesto, desde la perspectiva económica, más conocida como la Nueva Economía Neoinstitucional (NEI). Los avances más recientes en este campo teórico han incorporado también el institucionalismo constructivista y el “ideacional”. La postura que adoptamos aquí, se distancia por mucho del NEI y está más cercano a las corrientes de corte social. 3.1.1 El nuevo institucionalismo El nuevo institucionalismo aborda el concepto de instituciones desde dos comprensiones distintas, pero complementarias entre sí. De una parte, las entiende como rasgos estructurales de la sociedad en tanto reglas de juego, formales e informales que regulan los comportamientos de las personas, reduciendo, como lo señala North, la incertidumbre frente a la acción por el hecho de ofrecer una guía o un conjunto de elecciones posibles de actuación para la vida diaria (2006, pág. 14). Las instituciones restringen, incentivan, sugieren y orientan los comportamientos, las elecciones y las conductas de las personas con el fin de alcanzar la coordinación y la cooperación en la búsqueda de finalidades comunes, a partir de ciertos valores compartidos sobre los que se asientan (Peters B., 2003). Pero las instituciones entendidas como reglas de juego remiten además a un orden social determinado que alude a procesos de producción y reproducción social. Al convertirse en fuentes de estabilidad, permiten predecir determinados comportamientos e interacciones entre los colectivos humanos, contribuyendo con ello a la configuración de patrones sociales y a su perdurabilidad en el tiempo. De esta manera, influyen en el desarrollo político, económico y cultural de las sociedades. Así como lo señala Jepperson (1999), las reglas son producto y consecuencia de un complejo entramado de acciones y eventos: la evolución de la historia, la acción humana intencional, la competencia y los procesos de negociación políticos que derivan en los acuerdos sociales. La segunda comprensión define las instituciones como organizaciones (u organismos) entendidas como “grupos de individuos enlazados por alguna identidad común hacia ciertos objetivos” (North, 2006, pág. 15). En este caso, las organizaciones son entendidas como estructuras de interacción donde las reglas de juego se materializan para contribuir a resolver problemas de acción colectiva, en la medida en que constituyen códigos para la actuación. Las organizaciones pueden ser cuerpos políticos (partidos políticos, el Senado, el cabildo, una agencia reguladora), cuerpos económicos (empresas, sindicatos, ranchos familiares, cooperativas), cuerpos sociales (iglesias, clubes, asociaciones deportivas) u órganos educativos (escuelas, universidades, centros vocacionales de capacitación).

Laberintos de la legalidad y la integridad

80

Ahora bien, retomando la primera acepción presentada, las instituciones como reglas de juego pueden ser formales o informales. Las reglas formales comprenden las leyes, las políticas públicas, los reglamentos, los estatutos y en general cualquier tipo de reglas cuyo cumplimiento es de carácter obligatorio o coercitivo. Por consiguiente, pertenecen al mundo del derecho. Las reglas informales, por su parte, corresponden a las normas y convenciones sociales compartidas por los grupos humanos sustentadas en el sistema de creencias, costumbres, paradigmas y concepciones sociales y, por tanto, hacen parte del mundo de la cultura (Ayala Espino, 1999). Las reglas formales e informales son interdependientes en tanto se condicionan mutuamente: las reglas informales son críticas para el adecuado funcionamiento de las formales y viceversa. Las reglas informales complementan y determinan en alguna medida la aplicación de las formales. Unas y otras reglas son decisivas para facilitar la celebración y el cumplimiento de acuerdos. Como señalan Mockus y Corzo (2003), en la historia de la humanidad progresan más rápido las sociedades cuyos sistemas de reglas formales e informales, que evolucionan para facilitar y regular acuerdos cada vez más complejos, permiten una mayor eficiencia en la celebración y el cumplimiento de estos (pág. 4). El nuevo institucionalismo advierte que cuando los valores en los que se fundan las instituciones no son compartidos entre sí, cuando en virtud de las creencias, costumbres y valores de un colectivo se construye una percepción de rechazo frente a lo prescrito en la ley o cuando esta última es ininteligible para el grupo al cual se dirige como mandato, se corre el riesgo de caer en una falta de institucionalización y en situaciones de deslegitimación, de incumplimiento o de cumplimiento parcial de las leyes. Para resolver esta posible fractura entre leyes y normas sociales, algunos autores refieren que es posible transformar ciertas reglas informales percibidas como inconvenientes para el desarrollo de una sociedad a través de diseños de intervención propuestos desde instituciones formales, como políticas o programas orientados hacia la regulación y sustentados en incentivos o sanciones. Fukuyama y Schwartz (2006) sugieren que a través de una incidencia directa en las reglas informales se puede fomentar o promover conductas deseadas entre los individuos y en sus relaciones, contribuyendo de esta forma a resolver problemas de acción colectiva (pág. 6). De igual forma, la intervención a través de las reglas formales puede contribuir a reorientar las normas informales hacia el bien común. Tena (2009) propone que la intervención debe tener al menos los siguientes componentes: promover un alto nivel de cumplimiento autónomo y por convicción de las leyes y no solo por el temor a la sanción o por el deseo de recompensa; promover el bien de la sociedad, esto es, principal pero no únicamente, la justicia; y promover la virtud

81

Tejiendo el hilo de Ariadna

cívica, es decir, la apropiación de normas morales1 y cuasimorales2 públicamente orientadas (2009, págs. 88 - 90). El nuevo institucionalismo no es ajeno ni se encuentra distante de los planteamientos formulados desde la psicología social, la cual considera que el papel de las reglas formales y de las normas sociales no es otro que el de regular las relaciones, determinando aquello que los individuos pueden hacer o dejar de hacer, decir o dejar de decir en un contexto específico. Toda norma tiene un contexto de uso en el que es pertinente y en el que está relacionada con otras. De hecho, es posible afirmar que las normas actúan como mecanismos de control jerarquizados que indican cuáles son básicas, cuáles convencionales y cuáles imprescindibles para garantizar que el ordenamiento social funcione eficazmente. Las leyes de los Estados modernos son una forma importante de regulación de las relaciones, a tal punto que establecen un conjunto de penalizaciones para quienes las incumplen. Sin embargo, y en consonancia con lo planteado por el nuevo institucionalismo, la psicología social reconoce que las leyes no son la única forma de regular el comportamiento de las personas; juegan un papel fundamental las normas sociales, las cuales son adquiridas a partir del proceso de normalización que tiene lugar en la vida cotidiana y que implica la construcción y el aprendizaje de las normas que regulan la conducta y los deseos de la personas en una situación concreta (Feliu & Lajeunesse, 2004, pág. 266). Ahora, la comprensión de las normas sociales como obligaciones que tienen las personas frente a una determinada situación ha sido conceptualizada desde diferentes campos disciplinares. Ignacio Martín-Baró define las normas como “principios sociales que regulan la acción de los individuos en el interior de un sistema, indicando qué acciones son deseables y cuáles no en cada papel y situación concretas” (1983, pág. 312). Por su parte, Myers (1995) sostiene que las normas prescriben la conducta apropiada, es decir, aceptada y esperada (pág. 190). Ervin Goffman (1979), desde una perspectiva más sociológica, recuerda que las normas, además de encontrarse reguladas por sanciones y recompensas, están ligadas a la identidad de las personas: una norma social es el tipo de guía de acción que se ve apoyada por sanciones sociales negativas que establecen penas por la infracción y que establecen recompensas ante el cumplimiento ejemplar. No se pretende que el significado de esas recompensas y penas resida en su valor intrínseco, sino en lo que proclaman acerca de la condición moral del actor (pág. 108).

1 Motivación para la acción de carácter incondicional, concepto adoptado por Jon Elster (2007). 2 Motivación para la acción condicionada por la conducta de los demás. Ej.: “yo estaré dispuesto a cooperar siempre y cuando los demás lo hayan hecho o tenga garantías de que lo harán”. Concepto adoptado por Jon Elster (2007).

Laberintos de la legalidad y la integridad

82

El autor sugiere distinguir entre las prescripciones que hacen referencia a las obligaciones y las proscripciones que aluden a las prohibiciones, así como entre los principios, entendidos como normas en las que se reconoce un valor intrínseco, como por ejemplo el precepto de “no matar”, y las convenciones, las cuales no tienen ningún valor especial, excepto por ser útiles para la fluidez de la vida cotidiana. Elster (1989), desde el campo de la filosofía de las ciencias sociales, señala que para que una norma sea considerada como norma social debe ser compartida por otras personas y parcialmente sostenida por su aprobación o desaprobación por sentimientos de vergüenza, ansiedad o culpa que una persona sufre ante la posibilidad de violación o motivada por emociones como la rabia y la indignación (págs. 2-3). Agrega que “cuando la gente obedece las normas, a menudo quiere evitar la desaprobación social […] el comportamiento guiado por normas es apoyado por la amenaza de sanciones sociales que llevan racionalmente, a obedecer las normas”, independientemente de que estas sanciones se produzcan o no, por cuanto su internalización es tan alta que la sola amenaza de la vergüenza opera como una sanción interna suficiente. “La gente tiene un giroscopio interno que los mantiene constantemente adheridos a las normas, independientemente de las reacciones de los demás” (págs. 8-9). Las normas sociales pueden ser de dos tipos: normas explícitas (formales) e implícitas (informales). Las primeras son aquellas que a menudo, aunque no siempre, están recogidas en códigos, leyes o reglamentos, o incluso en manuales de civismo y buena educación; generalmente han sido transmitidas a través del proceso de socialización con afirmaciones como: “Esto no se hace”, “Esto no se toca”, “Esto es tu obligación”. Por su parte, las normas implícitas suelen pasar desapercibidas, incluso para el que las cumple por cuanto no están plasmadas en ningún sitio. Un ejemplo de estas normas son las que regulan las acciones de las personas en un ascensor. El silencio es la norma principal, otra es no mirar directamente a los demás; finalmente, dejar el máximo de espacio posible y evitar cualquier contacto físico. Sin embargo, la distinción entre unas normas y otras no siempre es tan clara, sobre todo porque las normas formales pudieron aprenderse durante el proceso de socialización y se han automatizado a tal punto que es dificil recordar cuándo fueron aprendidas. Por consiguiente, una norma que en un momento dado es implícita puede pasar a ser explícita cuando alguien la transgrede y viceversa. Lo esperable es que cuando una norma es violada se produzca algún tipo de sanción social que también podrá ser formal o informal dependiendo del tipo de norma del que se trate. La transgresión de una norma explícita por lo general puede acarrear un castigo ejercido por un tercero (figura de autoridad) acudiendo al marco de consensos socialmente establecidos dentro de un manual o un código de conducta. Este castigo puede ser el pago de una multa, ir a prisión, perder un beneficio, entre otros. En cambio, cuando lo que se transgrede es una norma implícita, las sanciones pueden ser de muy diverso orden, tanto externas, como la burla, el ridículo, el aislamiento, los insultos y las amenzas, como internas:

83

Tejiendo el hilo de Ariadna

sentimientos de vergüenza, rubor, silencio o sumisión. En cualquiera de los dos casos, sin embargo, el comportamiento de transgresión de la norma puede conducir a un señalamiento o estigmatización de la persona, la cual pasa a ser considerada como imprevisible, poco fiable, inmoral y, en los casos más graves, anormal, puesto que las normas sociales están indisolublemente ligadas a los valores y la gravedad en la sanción es un indicio de esos valores. Sin embargo, este modelo explicativo no siempre tiene lugar en las interacciones cotidianas. Precisamente, una de las dificultades que existen para la internalización y apropiación de las normas sociales que favorecen la convivencia, es decir, que privilegian el bienestar colectivo por encima del personal, tiene que ver con la ausencia de sanción social frente a la transgresión de la norma o su presencia intermitente, contribuyendo esta falta de consistencia a instaurar en el imaginario individual y colectivo un ambiente de impunidad que legitima y reafirma la idea de que la transgresión de las normas no trae consecuencias. De esta forma, es posible afirmar que los imaginarios que los sujetos construyen sobre las normas y su relación con estas en los diferentes contextos que habitan se van instalando en la conciencia individual y colectiva, convirtiéndose en representaciones sociales que informan sobre los estereotipos, opiniones, creencias, valores y actitudes positivas o negativas frente a ellas, y las cuales orientan el comportamiento de los individuos hacia su cumplimiento total o parcial o hacia su transgresión. 3.1.2 La teoría de las representaciones sociales La teoría de las representaciones sociales se inscribe en la orientación sociocognitiva europea de la psicología social, aunque en la actualidad se ha convertido en una ruta de trabajo muy utilizada en diversos campos de las ciencias sociales. El término fue acuñado por Serge Moscovici en 1961 en su libro El psicoanálisis, su imagen y su público para dar cuenta de un conjunto de conceptos, enunciados y explicaciones originados en la vida diaria, en el curso de las comunicaciones interindividuales, que son compartidos por los miembros de un grupo social y que sirven para orientarse, entender y explicar el contexto social. Las representaciones sociales encuentran su correlato en los mitos y en los sistemas de creencias de las sociedades tradicionales. Incluso podría afirmarse que son la versión contemporánea del sentido común sobre todos los aspectos de la vida y la sociedad. Son formas de interpretar y pensar la realidad cotidiana y, por tanto, corresponden a los modos en que las personas construyen conocimiento social o, si se quiere, un conocimiento “natural” en oposición al conocimiento “científico”, a través de sus experiencias vitales, pero también desde la información y el conocimiento derivado de la educación, de los medios de comunicación y de las conversaciones que las personas sostienen a lo largo de su vida. De este modo, es un conocimiento socialmente elaborado y compartido. Abric (2001) agrega a esta definición que las representaciones sociales cumplen con una fun-

Laberintos de la legalidad y la integridad

84

ción práctica, en tanto le permiten al individuo o al grupo conferir sentido a sus conductas y entender la realidad mediante su propio sistema de referencias, identificando de este modo un lugar para sí (pág. 13). Por consiguiente, las representaciones sociales cumplen tres funciones básicas. De una parte, permiten que las personas doten de sentido al mundo y puedan interactuar en él, facilitando en segunda instancia la comunicación dentro de un entorno social, material e ideal; y por último, transforman el conocimiento científico en sentido común (Moviñas, 1994, pág. 411). En definitiva, las representaciones sociales se constituyen como sistemas de códigos, valores, lógicas clasificatorias, principios interpretativos y orientadores de las prácticas, que definen la llamada conciencia colectiva, la cual se rige con fuerza normativa en tanto instituye los límites y las posibilidades de la forma en que las personas actúan en el mundo (Araya, 2002). El estudio sobre la forma como los sujetos establecen una relación con las normas y más específicamente sobre su actitud y comportamiento frente a la legalidad (normas formales e informales) y hacia la integridad (normas morales) puede ser abordado a través del marco de las representaciones sociales, en tanto este enfoque unifica e integra el campo individual y el colectivo, el ámbito simbólico y el social, y el pensamiento con la acción: ofrece un marco comprensivo de los comportamientos de las personas que no se circunscribe a las circunstancias particulares de la interacción, sino que trasciende al marco cultural y a las estructuras sociales más amplias, lo que permite captar la manera como son entendidas las normas por un grupo de interés particular y cómo en función de esa comprensión se relacionan con este. Esta particular forma de aproximarse a los fenómenos tiene que ver con lo que Jodelet ha denominado la esfera transubjetiva de las representaciones sociales por cuanto la manera como las personas codifican la realidad depende en gran parte del aparato cultural en el que están insertas, esto es, del juego de coacciones o presiones que tienen lugar en las dinámicas relacionales y de poder, de los sistemas de normas y valores vigentes, de los espacios sociales y públicos, de los marcos institucionales, de las hegemonías ideológicas, etcétera (2008, pág. 54), del lugar del individuo dentro de la organización social, de la historia del individuo y del grupo, de los desafíos sociales y del contexto inmediato (Abric, 2001, pág. 13). Desde esta perspectiva se asume que la cultura, los cambios simbólicos y el proceso de construcción y reconstrucción de lo cotidiano conducen a los individuos a organizar una realidad que tiene como base un imaginario colectivo, diverso en cada tiempo y espacio, que se transforma en un imaginario individual, sin dejar de ser una expresión colectiva. Este imaginario se convierte en un conocimiento que regirá la manera como los individuos representan el mundo y conducen sus

85

Tejiendo el hilo de Ariadna

acciones. “Las maneras en que los sujetos ven, piensan, conocen, sienten e interpretan su mundo de vida, su ser en el mundo, desempeñan un papel indiscutible en la orientación y la reorientación de las prácticas” (Jodelet D., 2008, pág. 50). De ahí que, con independencia del aspecto de la realidad que se quiera estudiar, la representación social siempre debe situarse en la coyuntura de lo individual y lo social y en tres dominios: el conocimiento o saber que se construye sobre este, el valor que trae consigo una carga emocional positiva o negativa y la acción en términos de la posición que asume el sujeto, pues como lo propone Laplantine (1989), una representación social no es solo un medio de conocimiento, sino sobre todo un instrumento para la acción. Pero la representación social no solo da cuenta de un pensamiento constituido sobre el objeto o fenómeno social en cuestión; también es en sí mismo un pensamiento constituyente. Esto quiere decir, como lo explica Ibañez, que en tanto pensamientos constituidos, las representaciones sociales son productos que intervienen en la vida social y a partir de los cuales se interpreta la realidad y se actúa en consecuencia; y en tanto pensamientos constituyentes no solo reflejan la realidad, sino que intervienen en su producción. Así, la representación social se convierte en factor constitutivo de la propia realidad que representa (Ibañez, 1994). Como pensamiento constituido, la representación social se estructura en torno a tres dimensiones (Moscovici, 1961): •

La información sobre el objeto representado: Da cuenta de la organización y el agregado de conocimientos de un grupo social respecto de un fenómeno u objeto de la representación. Esta dimensión conduce, necesariamente, a la riqueza de datos o explicaciones que sobre la realidad se forman las personas en sus relaciones cotidianas. Puede provenir de las experiencias vividas, de las construcciones personales, de conversaciones con otros, de la observación y de conocimientos formales. Varía dependiendo de su carácter estereotipado o prejuiciado.

•

La actitud: Es el componente más aparente, fáctico y conductual de la representación. Se manifiesta como la disposición favorable o no que tiene una persona hacia el objeto de la representación. Por lo tanto, la orientación puede ser positiva o negativa. La actitud expresa el aspecto más afectivo de la representación, por ser la reacción emocional acerca del objeto o del hecho. Es el elemento más primitivo y resistente de las representaciones y se halla siempre presente aunque los otros elementos no estén. Es decir, una persona o un grupo puede tener una reacción emocional sin necesidad de tener mayor información sobre un hecho en particular (Araya, 2002, pág. 40)

Laberintos de la legalidad y la integridad

•

86

El campo de representación: Remite a la imagen, al contenido concreto y preciso del objeto de la representación. Hace referencia al orden y jerarquía de los elementos que configuran el contenido de la representación. En suma, constituye el conjunto de opiniones, imágenes, creencias, vivencias y valores presentes en una misma representación social. El campo de representación se organiza en torno al esquema figurativo o núcleo figurativo que es construido en el proceso de objetivación.

En sintonía con lo propuesto por Moscovici, Abric (2001) explica que toda representación está organizada alrededor de un núcleo central o núcleo figurativo y de unos elementos periféricos. El núcleo central (principio generador) cumple con dos labores: una función generadora, mediante la cual los otros elementos de la representación adquieren o trasforman su significado, y una función organizadora de las relaciones que asocia y une los elementos de la representación. El núcleo central es coherente y está considerablemente influido por la memoria colectiva del grupo. Es la parte más estable y rígida de la representación, es decir, la que más se resistirá al cambio. Conlleva consigo el consenso y define la homogeneidad compartida por el grupo, estableciendo un carácter normativo de las significaciones. Los elementos periféricos, por su parte, además de proteger la estabilidad del núcleo central, son mucho más sensibles al contexto que el núcleo central, conducen la asimilación de situaciones específicas y permiten integrar las experiencias individuales o locales (págs. 20-24). La teoría del esquema figurativo tiene importantes implicaciones para el cambio social. En efecto, las actuaciones tendientes a modificar una representación social no tendrán éxito si no se dirigen prioritariamente a la modificación del núcleo figurativo ya que de él depende el significado global de la representación (Araya, 2002, pág. 41). Ahora bien, el proceso de configuración de las representaciones sociales tiene dos fases: una primera de objetivación por medio de la cual nociones como “norma”, “ley” o “justicia” pasan de lo abstracto a materializaciones y experiencias concretas; y el anclaje, a través del cual la representación llega a integrarse al sistema de pensamiento y al sistema social, de tal manera que se convierte en instrumentos útiles de comunicación y conversación. El instrumento de redes semánticas naturales como la apuesta metodológica privilegiada para explorar las representaciones sociales de los participantes del estudio y de manera particular el núcleo figurativo de la legalidad, la ilegalidad, la integridad y la corrupción de cada territorio o región, fue desarrollado en México por Jesús Figueroa (1981) y su equipo de investigadores del CIC (Centro de Investigación en Computación) del Instituto Politécnico Nacional, y, posteriormente, por José Luis Valdez Medina (1998) de la UNAM. La técnica de Redes Semánticas Naturales es un dispositivo metodológico que permite explorar los significados que los sujetos construyen sobre un fenómeno

87

Tejiendo el hilo de Ariadna

u objeto determinado. Hunde sus raíces en la teoría de las redes semánticas construida en el marco de la psicología social cognitiva, específicamente en las investigaciones sobre la memoria de largo plazo, y de sus aplicaciones en el ámbito de la inteligencia artificial y la pedagogía (Cermeño, Arellano, & Ramíirez, 2005). Una de sus premisas fundamentales es que el significado que las personas atribuyen o construyen sobre el mundo está íntimamente relacionado con la memoria semántica, es decir, con la memoria del lenguaje, de los conceptos y las relaciones entre ellos (Valdez, 1994, pág. 56). A través de la memoria semántica es posible construir una interpretación de la realidad, conectando las experiencias del pasado con las del presente y creando vínculos de causalidad y de predicción; en síntesis, la memoria semántica “constituye un proceso selectivo y reconstructivo el cual da al significado un carácter dinámico ya que organiza la experiencia y, al mismo tiempo, se modifica por ella, no por procesos asociativos sino con base en las propiedades de clase que pueden definir a las mismas” (Tejada-Tayabas & Arias Galicia, 2003). Por otra parte, la capacidad de almacenar información sobre un concepto no sólo es extensa y casi ilimitada, sino que los modos de organización de tal información presentan un nivel altísimo de complejidad, en términos de las relaciones y vínculos entre sí. El modelo de redes semánticas constituye una aproximación a esos niveles de organización en los cuales, según Figueroa, “las palabras, eventos o representaciones, forman relaciones que en conjunto producen significados” (1981, pág. 452). Ahora bien, la técnica de investigación social de redes semánticas naturales “ofrece un medio empírico de acceso a la organización cognitiva del conocimiento” (Vera-Noriega, Pimentel, & Batista de Albuquerque, 2005, pág. 442) y en ese sentido a la emergencia y organización interna de las representaciones sociales, pues apela a la capacidad de articulación y de reconstrucción de la memoria en la producción de significados. Es decir, cuando un sujeto elabora y jerarquiza un conjunto de palabras asociados a un concepto, pone en juego la capacidad generativa de la memoria y por supuesto de interpretación y reelaboración de la realidad. De acuerdo con Gabriela De la Cruz y Luis Felipe Abreu, “La pertinencia del uso de las redes semánticas naturales radica en que son los sujetos quienes evocan palabras asociadas a conceptos específicos a partir de las cuales se pueden inferir estructuras cognitivas, además de que ofrecen información sobre significados socialmente compartidos” (2012, pág. 14). De este modo, la técnica ha sido ampliamente utilizada en diversos ámbitos y es precisamente por esto, que también ha sufrido transformaciones importantes, mejorando su rendimiento. En este estudio se recogen los ajustes desarrollados por Isabel Reyes Lagunes en 1993, explicados con claridad por Gabriela de la Cruz y Luis Felipe Abreu (2012), y que básicamente tienen que ver con los procedimientos de análisis.

Laberintos de la legalidad y la integridad

88

La técnica de redes semánticas naturales opera a través de la selección de palabras estímulo que provocan la emisión de diversos significados asociados; se espera que los y las participantes construyan una red de sentido a partir de cinco o diez palabras asociadas que luego deberán jerarquizar a partir de la importancia o cercanía de cada palabra con el estímulo inicial. En esta investigación, los conceptos evocadores elegidos fueron nueve refranes populares que, de acuerdo con el estado del arte desarrollado, tenían una relación directa con la justicia, la integridad y la legalidad o sus opuestos.

3.2 Modelos analíticos para el estudio de la cultura de la legalidad y la integridad



Para el estudio de la cultura de la legalidad y la integridad se conjugan dos modelos comprensivos que orientaron el diseño metodológico de la investigación, con base en los enfoques teóricos propuestos. Así, se adopta el marco de análisis institucional y de las representaciones sociales teniendo en cuenta las explicaciones de tipo macro (estructura, cultura y contexto) y de tipo micro (conocimientos, actitudes, prácticas, expectativas e intereses de los individuos). 3.2.1 Modelo de análisis institucional de la cultura de la legalidad y la integridad Siguiendo el modelo de análisis institucional propuesto por Elinor Ostrom (Institutional Analysis Design (IAD) (Ostrom, 1986, pags 3-25), es posible establecer para el estudio que nos ocupa, una serie de categorías y variables desde las cuales es posible analizar la cultura de la legalidad y la integridad. El elemento central del modelo lo constituye la arena de acción, que en este caso se entiende como la “legalidad y la integridad”, la cual se expresa en diferentes situaciones de acción que suponen la interacción de los actores (servidores públicos, las entidades públicas, los ciudadanos, las organizaciones de control social y las entidades de control y vigilancia de lo público) con las normas formales e informales y en función de unos bienes en juego (los bienes y recursos públicos) como por ejemplo: los procesos de contratación, el acceso a servicios sociales, el pago de impuestos, etcétera. La arena de acción (la legalidad y la integridad) está afectada por elementos del contexto, es decir, por factores exógenos expresados en el marco institucional y político (reglas de uso), por las características físicas y socioeconómicas del territorio (características biofísicas), así como por las condiciones particulares de la comunidad en cuanto a sus creencias, actitudes, prácticas, conocimientos, tradiciones, valores, civilidad, entre otros (atributos de la comunidad). Esta arena de acción produce unos resultados, que para el fenómeno de estudio se traducen en las condiciones de bienestar social y económico de la población.

89

Tejiendo el hilo de Ariadna

El modelo permite dar cuenta de diversos patrones de interacción que se expresan en las arenas de acción, entendidos como las conductas interdependientes, repetitivas y cíclicas que configuran el entramado de la cultura de la legalidad y la integridad. De igual forma, involucra diferentes dimensiones y niveles en el análisis. Así el nivel micro de análisis corresponde a los ciudadanos y a los servidores públicos; el nivel meso, a las organizaciones: entidades públicas y entidades de control; y el nivel macro, a la cultura y al contexto social. Diagrama 2. El modelo de análisis institucional de la cultura de la legalidad y la integridad

Legalidad e integridad Caracteríscas Bio sicas Condiciones socioeconómicas de los territorios y recursos

Patrones de interacción Situaciones de acción

Atributos de la comunidad

Endades públicas, Organismos de Control, Veedurías ciudadanas, Servidores públicos, empresarios

Reglas de uso Constución, leyes, polícas, normas sociales, reglamentos internos, manuales, códigos

Prácca de la sanción social, intolerancia al fraude social, ausencia de faltas a la integridad, bien común, juscia, equidad solidaridad, bienestar colecvo

Actores

Bienes en juego Bienes públicos, recursos públicos

Resultados

Factores culturales, creencias, valores, confianza, parcipación, conocimiento información, virtud cívica

Percepciones, actud es, comportamientos y práccas sociales proclives a la legalidad y la integridad

Criterios de evaluación

Comportamientos y práccas de apego, apropiación y legimidad de las leyes y normas. Integridad basada en valores y reglas.

Procesos de contratación, elecciones, acceso a servicios, uso de bienes públicos, etc

Fuente: Elaboración propia

3.2.2. Modelo analítico de las representaciones sociales de la cultura de la legalidad y la integridad En el modelo analítico de las representaciones sociales sobre la cultura de la legalidad, el triángulo central representa tres dimensiones de la relación que las personas en su rol como ciudadanos o como servidores públicos (de las entidades territoriales o de los organismos de control) pueden establecer con las leyes formales e informales. Estas son: el apego, la apropiación y la legitimidad. En el primer caso, el apego, las personas establecen una vinculación afectiva, intensa, duradera y de carácter singular con las normas/leyes en la búsqueda de un sentimiento de confort, seguridad y protección. De esta manera, las personas

Laberintos de la legalidad y la integridad

90

obedecen sin mayor conflicto las normas/leyes y se resisten a infringirlas con tal de evitar situaciones que les generen conflicto o incertidumbre. En el segundo caso, la relación que establecen las personas con las normas/ leyes es de apropiación. Es decir, las “toman para sí” ya sea porque se encuentran descritas, declaradas en códigos, programas o manuales, o porque se comunican y se viven de manera activa. Esta actitud positiva frente a la norma supone un proceso racional de identificación con sus objetivos, con su finalidad en términos de las necesidades que contribuyen a resolver o de la importancia que adquieren para la vida y/o para la organización (entidad). No se trata por tanto de una simple obediencia o cumplimiento a la norma como en el primer caso. La apropiación implica la puesta en práctica, la aplicación en la vida cotidiana de las normas y leyes como demostración fáctica de la conciencia frente al beneficio que conlleva y al valor que tienen para la consecución de objetivos comunes (Zucker, 1999). Finalmente, en el caso de la legitimidad, la actitud frente las normas/leyes está condicionada por la valoración que las personas hacen en relación con su condición de “justicia”. Es decir, si se trata de una norma/ley “justa” en términos de la manera como se ha promulgado —en el marco de un proceso participativo, democrático— y de su contenido —si representa o no el consenso y aprobación de la comunidad—. Estas dos condiciones son necesarias para que la obediencia a las normas/leyes se haga de forma voluntaria, sin que medie la coacción, la amenaza o el castigo. En palabras de Luhmann, “La legitimidad prescinde de los motivos individuales. Es legítima una decisión vinculante que está institucionalizada, es decir que se espera socialmente y no se atribuya personalmente. [...] si se espera resistencia, desviación o engaño o si la aceptación se atribuye al individuo como una orientación libremente elegida y no es por tanto una obviedad, no puede hablarse de legitimidad” (1969, pág. 34).

91

Tejiendo el hilo de Ariadna

Diagrama 3. Modelo explicativo de la cultura de la legalidad desde las representaciones sociales

Información

Funcionario

Ciudadano

Campo

Apego

Actud

Cultura de la legalidad

(Sistema de creencias , valores y práccas)

Entorno personal Fuente: Elaboración propia

Alrededor del triángulo, el círculo representa la cultura de la legalidad, la cual se configura en una doble relación (mutuamente influyente). De una parte con las dimensiones de la legalidad, por cuanto en la cultura confluyen y coexisten las tres, y de otra con los entornos de indagación: el personal que hace referencia al entorno familiar y social inmediato (nivel micro); al organizacional, que corresponde a la entidad pública (nivel meso) y al territorial (ciudad, municipio) en el que la persona interactúa como ciudadano, pero frente al cual también hace una lectura —en su rol de servidor público—, respecto a la relación que los demás ciudadanos establecen con la ley/norma (nivel macro). Los vértices del triángulo corresponden a los tres componentes de las representaciones sociales (Moscovici, 1961): la información corresponde a la organización o a la suma de los conocimientos, hechos o fenómenos que los actores tienen respecto de la legalidad y la integridad; la actitud representa el componente fáctico y conductual de la representación y se expresa en la orientación favorable o desfavorable en relación con el objeto de la representación social (legalidad e integridad); y el campo de representación remite a la imagen, al contenido concreto y preciso del objeto de la representación.

Laberintos de la legalidad y la integridad

92

En suma, la información y la actitud (positiva o negativa) que las personas tienen frente a las normas/leyes refleja a su vez el conjunto de opiniones, creencias, valores y representaciones simbólicas (campo de la representación), las cuales se construyen y transforman en el marco de las interacciones cotidianas que tienen lugar entre los tres entornos y los actores sociales. Por su parte, en el modelo analítico de las representaciones sociales sobre la cultura de la integridad, los triángulos centrales representan dos dimensiones de la relación que los servidores públicos pueden establecer con la noción de integridad. La primera, basada en valores, centra su atención en el control interno, es decir, en la capacidad de autorregulación del servidor, lo cual implica la adaptación a los cambios, la consistencia interna entre los valores institucionales y los valores personales, y su comportamiento ético. La segunda dimensión, basada en reglas, analiza la efectividad que tienen los controles externos para regular el comportamiento del servidor, evitando la configuración de riesgos de vulnerabilidad a la integridad; esto es, el análisis del papel que juegan los procesos, procedimientos y estructuras institucionales, los códigos disciplinarios, los marcos regulatorios, los mecanismos de auditoría y control, las políticas anticorrupción, entre otros. Tabla 1. Categorías analíticas de las dimensiones de la integridad Dimensión basada en valores

Dimensión basada en reglas

Consistencia interna: Hace referencia a la coherencia entre los valores y los acuerdos promulgados por la institución y el comportamiento adoptado por las personas que hacen parte de esta.

Conocimiento institucional: Corresponde a la información y apropiación de esta que los miembros de una institución tienen con relación a los procesos, procedimientos y normas que rigen su funcionamiento.

Adaptación al cambio: Entendida como la capacidad para modificar la conducta personal con el fin de alcanzar determinados objetivos cuando surgen dificultades, nueva información o cambios en el medio. Se asocia a la versatilidad del comportamiento para adaptarse a distintos contextos, situaciones y medios de forma adecuada.

Medidas para combatir la corrupción: Corresponde a los marcos regulatorios y a las políticas nacionales de integridad, de lucha contra la corrupción, de transparencia y de denuncia. Involucra los códigos disciplinarios para la función pública, los mecanismos de auditoria, vigilancia y control, los mecanismos para investigar y perseguir conductas ilegales, los mecanismos de información, consulta y participación ciudadana, las medidas de simplificación de trámites, el uso de tecnologías de información y comunicación, etcétera.

Faltas a la integridad: Hace referencia a los comportamientos que reflejan fallas en la integridad del servidor público que afectan su desempeño y el nivel de credibilidad institucional tales como el soborno, el nepotismo, el fraude, el maltrato, entre otras, las cuales deberían ser evitadas sin necesidad de sanciones legales.

Fuente: Elaboración propia

Riesgos de vulnerabilidad: Corresponde a las situaciones, procesos o funciones que son sensibles y que determinan puntos de vulnerabilidad para que se presenten violaciones a la integridad. Por ejemplo, los procesos de contratación o de promoción de recursos humanos.

93

Tejiendo el hilo de Ariadna

Alrededor de los triángulos, el círculo representa la cultura de la integridad, la cual se configura en una doble relación (mutuamente influyente). De una parte con las dimensiones de la integridad, por cuanto en la cultura confluyen y coexisten las dos, y de otra con los entornos de indagación: al interior de la entidad (territorial u organismo de control), en la relación con la ciudadanía (no organizada y que es usuaria de los servicios y organizada en torno a ejercicios de control social), en la relación con el sector privado (empresarios, contratistas, etc.) y en la relación con los organismos de control (Procuraduría-Personería, Contraloría, Fiscalía). Diagrama 4. Modelo explicativo de la cultura de la integridad desde las representaciones sociales En la relación con la ciudadanía

(organizada y no organizada)

Cultura de la integridad

(Sistema de creencias, valores y práccas)

Campo Actud

Información Medidas para combar corrupción Basada en reglas

Basada en valores

Adaptabilidad al cambio

Actud

Información

Campo

Cultura de la integridad

En la relación con el sector privado

Fuente: Elaboración propia

Los vértices del triángulo corresponden a los componentes de representaciones sociales (Moscovici, 1961). Así, la información y la actitud (positiva o negativa) que los actores proyectan en un comportamiento íntegro o en la comisión de faltas a la integridad refleja el conjunto de opiniones, creencias, valores y representaciones simbólicas (campo de la representación), las cuales se construyen y transforman en el marco de las interacciones cotidianas que tienen lugar en los tres entornos y entre los actores sociales.

Laberintos de la legalidad y la integridad

94

En el diagrama 4 puede apreciarse el sistema de valores de servidores públicos y ciudadanos, que actúa como puente o enlace entre la legalidad e integridad, esto es, entre la relación que establecen las personas con las instituciones, entendidas estas como reglas formales (leyes) e informales (normas sociales), y la relación que establece con las normas morales en el contexto de las organizaciones a las que se encuentran vinculados (entidades públicas, organismos de control u organizaciones sociales). Diagrama 5. Conexiones entre legalidad e integridad

Legalidad Normas formales

Normas informales

(mundo del derecho)

(mundo de la cultura)

Instuciones

(reglas y normas)

Sistema de valores

Modelo ideal de servidor público

Formales (endades públicas)

Normas morales

Organizaciones

Modelo ideal de ciudadano

Informales

(Organizaciones sociales)

Integridad

Fuente: CENDEX (2012). Documento Técnico GPGD/1625B-12. Metodología e instrumentos de captura de información para el levantamiento de la linea de base. Pág. 14.

En el entendimiento de que el servidor público es ante todo un ciudadano, pero que adicionalmente hay un conjunto de características enmarcadas en lo legal que lo definen en su rol, se propuso un modelo “ideal” de los valores que deben estar presentes en el ejercicio de la ciudadanía activa y un modelo “ideal” del ejercicio del servicio público. Es importante precisar que

95

Tejiendo el hilo de Ariadna

“Los valores dan sentido y orientación hacía lo que es conveniente en un momento preciso. En una organización, adquieren una gran importancia pues son pilar en cualquier esfuerzo por transformar el estilo de gestión en la administración pública. Los valores éticos acompañan en cada actuación que se hace en el trabajo y permiten orientar, no dictar o imponer, el comportamiento” (Bauman, 2005, pág. 128).

En principio, la palabra “ciudadano” hace referencia al “habitante de las ciudades antiguas o de Estados modernos como sujeto de derechos políticos y que interviene ejercitándolos, en el gobierno del país” (Real Academia Española, 2009). Su origen etimológico está ligado al latín civitas, que significa ciudad o ciudadanía. De lo anterior se deduce que la ciudadanía tiene un estrecho vínculo con la pertenencia territorial a una comunidad política ligada a un referente territorial, que para su génesis fue la ciudad romana y para la modernidad, el Estado-nación. La ciudadanía activa debe tener la capacidad para tomar decisiones de forma participativa orientadas hacia el bien común, con las cuales asume un compromiso, a fin de transformar una realidad social que se percibe como problemática y construir una noción compartida de país. Por su parte, el servidor público es definido por Max Weber como una persona libre que se debe a los objetivos de su cargo como única profesión, actúa en el marco de una jerarquía administrativa, con competencias rigurosamente fijadas, es nombrado por criterios de calificación profesional, recibe un sueldo fijo, tiene ante sí una “carrera” o “perspectiva” de ascensos y avances por años de ejercicio, o por servicios o por ambas cosas, trabaja con completa separación de los medios administrativos y sin apropiación del cargo y está sometido a una rigurosa disciplina y vigilancia administrativa (pág. 176). En el contexto de la normatividad colombiana, y de manera particular en la Constitución Política Nacional, se define a los servidores públicos en el artículo 123 como: miembros de las corporaciones públicas, empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios. Los servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento. La ley determinará el régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y regulará su ejercicio.

Dentro del modelo “ideal” de ciudadanía activa se propusieron los siguientes valores, los cuales no se presentan de modo aislado o jerárquico, sino que tejen un conjunto de relaciones e interdependencias entre sí, que conduce a que todos tengan la misma relevancia. Como se mencionó anteriormente, se espera que el servidor público disponga de este conjunto de valores como ciudadano:

Laberintos de la legalidad y la integridad

96

Solidaridad: Es entendida como las acciones de ayuda mutua e interés por el bien ajeno y por el bien común, entre dos o más personas, o entre grupos o comunidades. Para Adela Cortina, la solidaridad es entendida como la actitud personal dirigida a potenciar la trama de relaciones que une a los miembros de una sociedad, pero no por afán instrumental, sino por afán de lograr con los restantes miembros de la sociedad un entendimiento. Es la actitud social dirigida a potenciar a los más débiles, habida cuenta de que es preciso intentar una igualdad, si se quiere que todos puedan ejercer su libertad (Cortina, 2004, pág. 11). Compromiso: Implica ir más allá del simple cumplimiento de las obligaciones, poniendo al servicio de un objetivo o meta todas las capacidades, las aptitudes y la disposición tanto en el ámbito personal como en el colectivo para lograrlo. El compromiso ciudadano involucra la toma de decisiones y acciones para garantizar que la convivencia en la comunidad esté fundamentada en el trato digno, respetuoso y solidario. El compromiso es necesario para coordinar y emprender iniciativas con otros y es la base para generar cambios y transformaciones que no ocurren de manera inmediata, sino que requieren de un proceso y de la perseverancia. Bien común: Hace referencia al consenso social al que llega una comunidad frente a lo que es benéfico para esta y, por tanto, es reconocido y honrado por todos sus miembros. Según Kymlicka (1989), en la perspectiva del comunitarismo la idea del bien común se entiende independientemente de la concepción de “buena vida” que delimita el modo de vida de la comunidad y constituye el criterio para juzgar las preferencias individuales. Es la vida en comunidad la que proporciona los parámetros para evaluar las concepciones del bien; por consiguiente, el valor de las preferencias individuales depende de su correspondencia con el bien común. De esa manera, las libertades y los recursos para la realización de las preferencias o concepciones de vida buena de las personas queda subordinada a esta idea de bien común. Según la perspectiva comunitarista, se debe estimular la adopción de una concepción del bien que se corresponda con el modo de vida en comunidad y desestimular o sancionar las que no se adecuan (pág. 78). De igual manera, como lo señala Boaventura de Sousa (2000), el bien común está basado en el valor de la solidaridad (pág. 146). Participación: Puede concebirse desde diferentes puntos de vista. Merino (1996) considera que la participación significa “tomar parte”: convertirse uno mismo en parte de una organización que reúne a más de una sola persona. También significa “compartir” algo con alguien o, por lo menos, hacer saber a otras algunas informaciones. De modo que participar es siempre un acto social. La participación está en el centro de la sociedad. Participar significa que la gente sea capaz de estar activamente presente en los procesos de toma de decisiones que atañen a lo colectivo y que definen el rumbo del Estado; es decir, debe interve-

97

Tejiendo el hilo de Ariadna

nir en los centros de gobierno de una colectividad y en las decisiones en la vida colectiva, de la administración de sus recursos y del modo como se distribuyen sus costos y beneficios. El propósito es lograr que la población influya sobre las políticas y las decisiones públicas (pág. 3). Corresponsabilidad: Se refiere a la suma de voluntades, esfuerzos y recursos que tienen como meta el diseño y cumplimiento de reglas que son de interés general. Alude a un sentimiento compartido de capacidad para solventar de manera conjunta y solidariamente los problemas de una colectividad, favoreciendo con ello su desarrollo. La noción de corresponsabilidad se fundamenta en una concepción de democracia participativa. Bajo esta concepción, los ciudadanos ya no solamente exigen al Estado el cumplimiento de sus obligaciones frente a sus derechos, sino que a la vez asumen una serie de deberes en relación con la gestión de lo público y con la regulación de los beneficios compartidos, teniendo como premisa los valores de la equidad y la justicia. Pertenencia: El sentido de pertenencia es la posibilidad de reconocer los vínculos sociales o afectivos de un grupo o de una comunidad en contextos específicos (circunstancias espacio-temporales) y actuar de acuerdo con las reglas, formales e informales, propias de cada contexto. En el sentido y el sentimiento de pertenencia inciden factores tales como el tiempo y la estabilidad de los vínculos adquiridos, así como el grado de satisfacción de los intereses del grupo o de cada uno de sus miembros. Tener sentido de pertenencia hacia una ciudad, por ejemplo, es reconocer sus diferentes contextos y en cada contexto respetar las reglas correspondientes. Apropiarse de la ciudad es aprender a usarla valorando y respetando su ordenamiento y su carácter de patrimonio común (Mockus & Bromberg, 2004, pág. 12). Trascendencia: Es el valor que permite dotar de sentido a las acciones y a los proyectos emprendidos más allá de lo inmediato, de lo tangible, de lo visible y de lo efímero. Involucra el cuestionamiento por el impacto que generan las decisiones que se toman a todo nivel en sí mismos, en los otros y en el entorno. La trascendencia es el valor de lo importante, de lo que requiere cuidado y atención porque prevalecerá a otras áreas o a través del tiempo. Libertad: Es la capacidad de reconocer y aceptar las consecuencias de las decisiones tomadas libremente. La libertad significa que cada quien puede decidir por sí mismo obedeciendo solo a su propio criterio y no determinado por otros. Esta definición se orienta más hacia la autonomía. Así, mientras que en el terreno individual la libertad entraña la capacidad de autodeterminación, en el ámbito social la libertad remite al derecho y a la consiguiente responsabilidad de participar en las decisiones colectivas, como la formación de gobiernos, la discusión de las leyes y la elaboración de las políticas públicas.

Laberintos de la legalidad y la integridad

98

Diagrama 6. Valores de la ciudadanía activa

Solidaridad Libertad

Trascendencia

Compromiso

Valores de la ciudadanía acva

Pertenencia

Bien común

Parcipación Corresponsabilidad

Fuente: Elaboración propia

Por su parte, los valores que componen el modelo “ideal” del servicio público y que se suman a los de ciudadanía activa son los siguientes. Al igual que en el caso anterior, cada uno de estos valores tiene una relación codependiente con los otros, lo que impide su jerarquización. Todos y cada uno de ellos contribuyen a la consolidación de una cultura de la legalidad y la integridad: Servicio: Es el trato respetuoso y servicial de los funcionarios hacia la ciudadanía. Implica una actitud receptiva, de escucha y atención de sus necesidades, poniendo a disposición sus conocimientos, capacidades y experiencia para contribuir en su satisfacción con calidad, suficiencia, oportunidad y pertinencia. Confianza: Francis Fukuyama (1996) sostiene que la confianza es la “expectativa que surge dentro de una comunidad, frente al comportamiento normal, honesto y cooperativo, basado en normas comunes, compartidas por todos los miembros de dicha comunidad”. La confianza implica un deseo y disposición mutua para iniciar o mantener una relación de intercambio recíproco. Supone cierto grado de familiaridad (proximidad social), oportunidad (proximidad física) y compatibilidad de carencias (proximidad económica). Rafael Echeverría (2000) define la confianza como una emoción que se opone al miedo: “Cuando hay confianza nos sentimos más seguros, más protegidos, menos vulnerables Cuando no hay confianza las amenazas parecen hacerse mayores” (pág. 54).

99

Tejiendo el hilo de Ariadna

Eficiencia con justicia y equidad: Hace referencia a la capacidad que debe tener la función pública para resolver las necesidades y problemáticas de la ciudadanía de una manera oportuna y haciendo el mejor uso de los recursos disponibles en atención a las características y especificidades de la población. La justicia es el conjunto de reglas y normas que establecen un marco adecuado para las relaciones entre personas e instituciones, autorizando, prohibiendo y permitiendo acciones específicas en la interacción de individuos e instituciones. Este conjunto de reglas tiene un fundamento cultural y en la mayoría de sociedades modernas un fundamento formal. El fundamento cultural se basa en un consenso amplio en los individuos de una sociedad sobre “lo bueno” y “lo malo” y sobre otros aspectos prácticos de cómo deben organizarse las relaciones entre personas. Se supone que en toda sociedad humana la mayoría de sus miembros tienen una concepción de lo justo, y se considera una virtud social actuar de acuerdo con esa concepción. El fundamento formal es el codificado formalmente en varias disposiciones escritas, que son aplicadas por jueces y personas especialmente designadas, que tratan de ser imparciales con respecto a los miembros e instituciones de la sociedad y los conflictos que aparezcan en sus relaciones. Actuar en justicia implica actuar y tomar decisiones que promuevan la equidad, el respeto de los derechos humanos y la dignidad con el fin de promover el interés público (OECD, 2009, pág. 13). La equidad, por su parte, corresponde a la disposición de ánimo que mueve a dar a cada uno lo que merece. En el desarrollo humano hay equidad cuando todas las personas tienen iguales oportunidades en la vida, entre las cuales puede escoger en justicia y libertad. Esto implica que cada ser humano cuente con la garantía de todos sus derechos, sin discriminación alguna. Valor de lo público: Lo que conviene a todos. Lo público es más amplio y rebasa ampliamente lo estatal, sin que esto signifique desconocer que las instituciones públicas por excelencia deben ser el Estado y las leyes, precisamente porque la fortaleza de lo público proviene de su capacidad de sintetizar y representar los intereses, contradictorios o no, de todos los sectores de la sociedad (Toro, 2001, pág. 20). Lo público corresponde a “la suma de voluntades, esfuerzos y recursos que tienen como meta el diseño y el cumplimiento de reglas que son de interés general”, concibiendo interés general como los asuntos comunes” (Garcés Lloreda & Tarquino Buitrago, 2002, pág. 80).

Laberintos de la legalidad y la integridad

100

Diagrama 7. Valores de la función pública

Servicio

Rendición de cuentas

Confianza

Eficiencia con Juscia y Equidad

Valores de la función pública Honesdad

Valor de lo público

Respeto

Fuente: Elaboración propia

Rendición de cuentas: Es la capacidad que deben tener aquellos que detentan cargos de poder y recursos para dar cuenta, explicar, documentar y justificar sus acciones (OECD, 2009, pág. 29). Desde la perspectiva de la nueva gestión pública, la mejor garantía para que la cooperación público-privada apunte al bien común puede obtenerse por medio de la transparencia de las medidas, la entrega de información a la opinión pública y la obligación de rendir cuentas. Honestidad: Puede ser entendida como transparencia, esto es, sinceridad en el actuar, en el pensar y en el decir; conducta clara, disposición a que la propia actuación esté sometida a normas y reglas claras. En su sentido más evidente, la honestidad puede entenderse como el respeto a la verdad en relación con el mundo, los hechos y las personas; en otros sentidos, la honestidad también implica la relación entre el sujeto y los demás, y del sujeto consigo mismo. En el servicio público, la honestidad va de la mano con la honradez, es decir, por el respeto y uso adecuado de los recursos que les son confiados a los gobiernos pero que son propiedad de la sociedad. Respeto: Como valor que faculta al ser humano para el reconocimiento, aprecio y valoración de las cualidades de los demás y de sus derechos, ya sea por su conocimiento, experiencia o valor como personas. Es el reconocimiento del valor inherente que tienen los individuos y la sociedad.

101

Tejiendo el hilo de Ariadna

En síntesis, estos dos modelos ofrecen lecturas de orden psicosociocultural, político y jurídico de la legalidad y de la integridad, por cuanto no es posible entender estos fenómenos como expresiones idénticas y objetivas, independientes del tiempo y del espacio donde ocurren, sino que deben ser vistos como prácticas sociales complejas con variaciones locales. Esto es, los modelos contribuyen a realizar una aproximación a la manera como servidores públicos y los ciudadanos en ejercicio del control social establecen una relación particular con las leyes, las normas y la ética a partir de su sistema de creencias, valores y núcleos de sentido, construidos no solo en torno a factores económicos, políticos e institucionales propios de un ordenamiento normativo nacional y territorial, sino fundamentalmente en función de los aspectos sociales y culturales arraigados en el entorno colombiano, que se expresan sin embargo con diferentes matices en las regiones retomadas en el estudio.

3.3 Legalidad: conceptos y debates actuales 3.3.1 Concepciones de la legalidad y su relación con la legitimidad Aunque existen diversas comprensiones sobre el concepto, en términos generales la legalidad se refiere a los significados, fuentes de autoridad y prácticas culturales que son reconocidas como legales respecto de quienes las emplean o en relación con determinados fines (Ewick & Silbey, 2002, pág. 150). La legalidad opera como una estructura social constituida por esquemas interpretativos que incorpora múltiples demandas normativas. Es una propiedad emergente, un aspecto de la interacción, más que un conjunto de acciones, roles o aspiraciones (Selznick, 1999, pág. 23). La legalidad nace como una invención de la modernidad, como la forma de intervención de la burguesía frente al soberano en materia tributaria. Posteriormente, esta intervención se extiende a todas las actividades del Estado cuando tiene que ver con los derechos de esta clase social y, finalmente, los parlamentarios terminan por fijar los principios de exclusividad y supremacía de la ley, que se convierte en la fuente de la producción jurídica que impone criterios de validez generales y el principio de conformidad formal a toda la actividad administrativa y jurisdiccional del Estado. Los contenidos de la legalidad surgen estrechamente conectados con los principios que rigen el orden social y productivo de la burguesía, configurándose en sí mismo como un concepto asimétrico en el que prevalecen los valores de la burguesía sobre los del proletariado. Max Weber amplía estos planteamientos al señalar que la ley como una expresión de la racionalidad formal de la burocracia estatal entraña en sí misma un peligro para el hombre de su tiempo por cuanto no se traduce en otra cosa que en el ejercicio irracional de un poder sobre los ciudadanos, carente de un sustrato material, de tal modo que la única moralidad posible es la derivada de esta concepción tecnicista de lo político. La relación dominio-obediencia no se basa en

Laberintos de la legalidad y la integridad

102

una violencia explícita, sino en la adhesión de los individuos a esta, lo que permite su aceptación, la cual se logra a través de mecanismos de fascinación y persuasión sobre el ejercicio del poder. Por tanto, para Weber resulta fundamental avanzar hacia una reflexión en torno a la naturaleza de la legitimidad de este poder, que implica analizar las condiciones por las cuales la dominación se transforma en obediencia y la obediencia genera legitimidad (Gómez García, 2010, pág. 64). El autor sugiere tres elementos para comprender la relación dominación-legitimidad. El primero, fundado en el carácter sagrado de las tradiciones y de quienes dominan en nombre de ellas; el segundo, basado en una condición carismática de quien ejerce el poder, en este caso el “dominador”, quien tiene una aptitud que lo hace especial y provoca admiración y adhesión por parte de los sometidos a su autoridad; y el tercero, sustentado en un criterio racional que, como señala Weber, es propio de los Estados modernos y tiende a confundir legalidad con legitimidad. Bajo este último criterio, el orden social se establece a través de la ley, entendida como regla general, objetiva, impersonal y abstracta, expresión de la razón que se aplica con criterios de calculabilidad objetiva. En tanto expresión concreta de lo anterior, es la tecnocracia burocrática la que gobierna la sociedad. Los ámbitos como la religión, la economía y la moral quedan impregnados por este ethos burocrático de racionalidad, impersonalidad y objetividad (Gómez García, 2010, pág. 65). Toni Negri (1996) concuerda con estos planteamientos al señalar que, desde una concepción moderna, la ley actúa como un elemento instrumental de la vida social, pero a diferencia de Max Weber plantea que la legalidad no excluye el principio de legitimidad sino que está plegada funcionalmente dentro del tejido semántico y práctico de esta. El principio de legitimidad afirma su superioridad respecto a las definiciones tradicionales y respecto a las figuras asumidas en diferentes periodos históricos; lejos de definirse con un título trascendente o trascendental en nombre del cual se exige obediencia, este se presenta como un principio doble, efectivo, que vive de la síntesis de al menos dos opuestos: uno vertical entre poder y consenso y otro horizontal entre monismo y pluralismo de las fuentes de producción jurídica. Así podría suponerse que una ley es más legítima en tanto, desde el eje vertical que sugiere Negri, represente el consenso y la voluntad de una colectividad y en tanto, desde un eje horizontal, reconozca el pluralismo, esto es, la gran variedad y heterogeneidad de aspiraciones de la multiplicidad de grupos sociales existentes. Es a esta última figura de la legitimidad que la legalidad esta restringida. “La legalidad es un límite de refinamiento de las tensiones que están en movimiento en torno a la creación de un horizonte legítimo” (Negri, 1996). Gómez (2010) agrega a esta reflexión que las sociedades contemporáneas tienen el reto de aceptar el pluralismo, es decir, de aceptar como socialmente legítima toda aspiración e interés humano (de los hombres, de las mujeres, de los divorciados, de los jóvenes, de los ho-

103

Tejiendo el hilo de Ariadna

mosexuales, de los deportistas, de los obreros, de los campesinos, etc.) en referencia a algún fin determinado, como expresión de una determinada identidad. Así pues, en tanto expresión identitaria, se afirma en igualdad de condiciones (en igualdad de derechos) para ser tolerada políticamente en el ámbito del grupo social y reconocida por parte de su sistema político-jurídico.

Luego concluye que, por consiguiente, en las sociedades actuales resulta cada vez más difícil ofrecer respuestas éticas y, más concretamente, un concepto universal de lo justo desde la proclamación de uno o varios principios y fines objetivos comunes y omnicompresivos que puedan ser legítimos para la totalidad de los numerosos grupos e individuos que las componen (pág. 66). En el marco de este debate es necesario reconocer que, además de la dimension jurídica, el concepto de legalidad también contiene una dimensión política en tanto requisito y atributo del poder que supone ciertos límites a su ejercicio. Un poder es legal y actúa legalmente en la medida en que se constituye con apego a un conjunto de reglas previamente establecidas o de cualquier manera aceptadas. Así, otra forma para resolver el debate entre legalidad y legitimidad implica reconocer la relación entre legalidad y ejercicio del poder y la legitimidad con la titularidad de este, es decir, con el sustento que justifica su ejercicio. Cuando en una sociedad impera la legalidad, los gobernados tienen un cierto grado de certeza y seguridad jurídica y disfrutan de un estado de igualdad frente a la ley. Sin embargo, como advierte Salazar (1998), la existencia de un cuerpo normativo que regule las condiciones del ejercicio del poder político no garantiza por sí mismo la vigencia de un conjunto de garantías de seguridad jurídica para los gobernados. “Por eso el principio de legalidad, en sentido amplio debe entenderse como un ideal jurídico que no hace referencia al derecho que ‘es’ sino al derecho que ‘debe ser’ ” (Salazar, 1998, pág. 194). Esta apuesta se inscribe en la corriente del pensamiento liberal moderno y en la concepción de Estado de derecho, orientada hacia la igualdad, la certeza, la seguridad juridica y la protección de la autonomía personal. La legalidad entendida como “imperio de la ley” hace referencia entonces a un “universo ético”, a una exigencia ético-política que va más allá del derecho positivo y que prescribe unas características determinadas que cualifican ese marco normativo. Cabe resaltar que la legalidad desde el positivismo jurídico es entendida como la aceptación irrestricta de la ley como un imperativo, como un mandato que está por encima de otras fuentes del derecho y que solo es susceptible de ser evaluada en función de hechos verificables. Es decir, se trata de la obediencia a la ley a expensas de su legitimidad. Norberto Bobbio (1965) precisa que un positivista puede argumentar que la sola existencia del derecho sirve para la obtención de ciertos fines deseables como el orden, la paz o la justicia legal. Por tanto, la obediencia a las normas jurídicas debe darse, más que por temor a la sación, como cumplimiento a un deber moral (pág. 47). Desde este punto de vista, la distinción de la legalidad/ilegalidad es absolutamente simple: legal es aquello conforme a la

Laberintos de la legalidad y la integridad

104

ley, ilegal es aquello que es no lo es; legal es aquello que es permitido o requerido a los individuos, ilegal es aquello que no está permitido o que está prohibido hacer (Negri, 1996). Sin embargo, Salazar (1998) precisa que la legalidad enmarcada en la concepción de un Estado de derecho se distancia de la concepción del derecho positivo cuando reúne al menos las siguientes condiciones: en principio, se requiere de un cuerpo normativo estable, claramente delineado, que les permita a los sujetos conocer con anterioridad las consecuencias jurídicas que se derivan de sus acciones y definir a partir de este su propio plan de vida; en segundo lugar, este cuerpo normativo debe ser emitido por una autoridad facultada para ello y debe ser consistente y coherente con las demás leyes del sistema de manera que garantice una aplicación general y dé lugar al principio de “igualdad ante la ley”; en tercer lugar, además de gozar de cierto grado de estabilidad en el tiempo, el contenido de las leyes debe ser claro y difundido entre quienes se someten a ellas; en cuarto lugar, la aplicación de las sanciones jurídicas ante la transgresión de las leyes debe llevarse a cabo en el marco del debido proceso legal; y finalmente, debe garantizarse la equidad para acceder al sistema de justicia y la imparcialidad de los jueces para aplicar el derecho (págs. 196-198). 3.3.2 Motivaciones para actuar en el marco de la legalidad Todos los sistemas jurídicos buscan hacer cumplir las obligaciones en la medida en que las consideran esenciales para la función social del derecho. Green (2010) propone en su artículo “Legal Obligation and Authority” que no solo hay obligaciones en la ley sino también obligaciones frente a esta. El autor explica que las obligaciones en la ley, es decir, las obligaciones legales, constituyen los requisitos que los sujetos están obligados a cumplir y frente a los cuales no hay excepción u omisión aceptable. Un ejemplo de ello son los derechos, en cuyo caso es el cumplimiento de la ley lo que permite que se garanticen. Bajo este parámetro, para el sujeto no es opcional el cumplimiento de la ley, lo que hace indispensable imponer la sanción, que funciona como un acto coercitivo ante la posibilidad de transgresión. Esta se impone no con el propósito de garantizar el derecho en sí mismo, sino para reforzar dentro del imaginario colectivo la importancia que tiene garantizarlo, de tal manera que queda explícita la conexión entre obligación y sanción. Con respecto a las obligaciones frente a la ley, Green sostiene que buena parte de los pensadores están de acuerdo en que las leyes incluyen la obligación moral de obedecer, o lo que comunmente se denomina “obligación política”. Al respecto explica que pueden encontrarse dos tendencias. De una parte, las posturas voluntaristas que promueven el sometimiento voluntario a las leyes a través del consentimiento y, de otra, las no voluntaristas que señalan que el valor de un sistema legal justo y efectivo es en sí mismo suficiente para validar la ley y por ende cumplirla.

105

Tejiendo el hilo de Ariadna

Ambas líneas de argumentación han sido sometidas a un escrutinio intenso. Incluso algunos autores han negado que la ley tenga derecho a toda la autoridad que reclama para sí, aun cuando sea legítima y razonablemente justa. Desde este punto de vista habría ciertas obligaciones legales frente a las cuales algunos sujetos no tendrían que sentirse moralmente obligados a cumplirlas. Este es el caso de la objeción de conciencia. Dentro de las teorías no voluntaristas, las razones que Green (2010) plantea para cumplir la ley son del siguiente orden: la condición de ciudadanos como miembros de una sociedad política, que los obliga a cumplir los mandatos de su gobierno sin que estos tengan que ser justificados; el papel instrumental de la autoridad que permite orientar a las personas a hacer lo que deben hacer para vivir en comunidad; y la necesidad de garantizar ciertas funciones sociales que producen un beneficio colectivo, así como otros bienes públicos que se presumen como deseables, frente a los cuales se requiere la cooperación de la sociedad. Por su parte, las teorías voluntaristas se amparan en que las personas cumplen con sus obligaciones legales porque han otorgado su consentimiento para ser gobernados, sin que medie la coerción o la amenaza y bajo el supuesto de que en algún momento este consentimiento puede ser revocado. Asimismo, es más factible que las personas acaten voluntariamente las leyes cuando han construido un sentido de apropiación frente a ellas, es decir, porque las consideran valiosas y necesarias en sí mismas, porque se perciben como guías para la actuación o porque se tiene un sentido de pertenencia frente a la comunidad. Por tanto, el sentimiento de lealtad motiva una actitud de respeto hacia la ley. Y finalmente, un motor que motiva el cumplimiento voluntario de las leyes radica en el sentido de equidad, que implica el reconocimiento de que la ley debe ser acatada por todos en igualdad de condiciones (Green, 2010) y que, en caso de incumplimiento, la sanción se efectuará sin privilegio alguno. La legalidad está hecha de principios que requieren de su aprehensión. Si las leyes no son accesibles ni inteligibles para las personas, si no expresan claramente los derechos y deberes que traen consigo, se hace más difícil su aceptación y cumplimiento. Si las leyes no representan la voluntad y las necesidades de los pueblos, las personas terminan por actuar en función de sus propias leyes y parámetros, basándose en la experiencia de quienes han alcanzado el éxito de esa manera, lo que permite entender la legalidad como un concepto social “vivo” que adquiere diversas y cambiantes comprensiones entre los sujetos en los diferentes momentos y contextos históricos y en relación con las circunstancias particulares que los convocan. Para que la legalidad en el marco de la democracia cobre sentido se requiere un alto nivel de conciencia sobre el papel que las leyes cumplen para garantizar la convivencia, así como el ejercicio de una ciudadanía activa que implica, entre otras cosas, informarse de ellas, participar en su construcción y empoderarse para vigilar su estricto cumplimiento. En este proceso, las instancias educativas, los

Laberintos de la legalidad y la integridad

106

medios de comunicación y los entes públicos adquieren una especial relevancia no solo en relación con los procesos de formación de una ciudadanía proclive a la legalidad, sino también con la materialización de condiciones que permitan que las leyes se apliquen en igualdad y justicia, lo cual supone que por ejemplo en la relación servidor público-ciudadano los derechos consagrados en las leyes se hagan praxis. 3.3.3 Los caminos de la ilegalidad: comprensiones y discusiones En el contexto colombiano hay que admitir que la relación con la legalidad se observa “débil” y “desgastada”, incluso con indiferencia. No siempre y no solo por los intereses particulares que conducen a la gente por los caminos de la ilegalidad, sino también porque su sentido colectivo se ha nublado y oscurecido, perdiendo relevancia y legitimidad en la cotidianidad. Valentin Federica (2007) refiere el problema de la ilegalidad como el síntoma principal de la pérdida creciente de sentido y del rol que el sujeto vive en la comunidad (pág. 113). Se aprecia una preocupante “relajación” del sentido común de la legalidad al reducírsele a un “eslogan de moda” o cuando se le estigmatiza como una actitud de “ingenuidad”, posicionando en el imaginario colectivo la idea de que “la legalidad es para los tontos” o, peor aún, que la ilegalidad es inevitable y por consiguiente se hace necesario tolerar algunas de sus manifestaciones. Estas creencias se materializan en expresiones populares que hacen parte del repertorio lingüistico de los colombianos, sobre las cuales se fundamentan los intercambios y transacciones no solo con el Estado sino entre los mismos ciudadanos y que dan cuenta de su distanciamiento con las lógicas de la legalidad. Son el reflejo de la admiración que despiertan las habilidades y “proezas” para hacerle trampa a la ley. No es extraño ni ajeno escuchar en el marco de una conversación sobre estos temas la alusión a la polémica expresión de Miguel Nule, quien afirmaba que “la corrupción es inherente a la naturaleza humana” o la del expresidente Julio César Turbay, que proponía que “había que reducir la corrupción a sus justas proporciones”, casi que como fundamentos para justificar y excusar las expresiones de ilegalidad bajo el supuesto de que “si lo hacen otros, ¿por qué no lo voy a hacer yo?”. Los medios de comunicación también han popularizado el uso de ciertos términos como “carruseles”, “pulpos”, “carteles”, “mafias”, “venas rotas”, “ollas podridas” y “redes perversas” que al momento de ser escuchados son fácilmente asociados con la corrupción y que sugieren que la ilegalidad, además de ser un problema complejo y estructural, está configurando un “nuevo sentido de lo colectivo”. El umbral para el rechazo y la indignación pierde cada vez más consistencia. Al mismo tiempo, la tolerancia social hacia el comportamiento ilegal es cada vez más alta. El “astuto” que “va por los atajos” encuentra hoy en día una aceptación casi que inédita en medio de un paradigma dominante de la inmediatez como camino

107

Tejiendo el hilo de Ariadna

para alcanzar el éxito y en el que los principios y valores quedan relegados al plano de la utopía. Se sacuden los oportunistas, se anima el espíritu avivato bajo la premisa de que “la circunstancia hace al ladrón” o como comúnmenmente se suele decir: “a papaya puesta, papaya partida”. Las causas para este resquebrajamiento o pérdida de sentido de la legalidad son de muy diverso tipo. Una de ellas puede ubicarse en la desconfianza generalizada en la política que confina a muchas personas a los recintos cerrados del sector privado y alimenta el desapego. En consecuencia, se priva al individuo de la calidad —que debería ser constitutiva— de una ciudadanía activa. Al respecto, Bauman (2005) plantea: “Por un lado, los individuos alimentan cada vez menos el interés por los asuntos comunes y compartidos, eso sí, hábilmente coadyuvados por el Estado que felizmente cedió a la esfera privada sus responsabilidades anteriores, tanto como le fue posible. En segundo lugar, el Estado se muestra cada vez más incapaz de cuadrar las cuentas dentro de sus propios límites o de imponer los niveles de protección y seguridad colectiva, de principios éticos y modelos de justicia en grado de mitigar la inseguridad o reducir la incertidumbre que desmorona la confianza que tienen los individuos en las instituciones, condición necesaria para cualquier compromiso de largo alcance en los asuntos públicos. El resultado conjunto de los dos procesos es una creciente brecha entre “público” y “privado”, y un gradual e incesante abandono del arte de la conversión recíproca entre problemas privados y temáticas públicas, auténtica savia vital de toda la política” (págs. 60-61).

Por otra parte, suele afirmarse que se trata de un problema institucional que involucra un complejo conglomerado de factores como: normas “disfuncionales” incapaces de regular comportamientos, entidades de control frágiles y politizadas, debilidades en las capacidades institucionales de la gestión pública e impunidad para sancionar de manera efectiva un acto de trangresión a la ley, en aplicación estricta de los códigos sancionatorios, cobrando vigencia así aquel refrán popular de que “la ley es para los de ruana”, que siembra un sentimiento generalizado de frustración entre los sectores marginales, pero que también aviva un deseo por escalar “a cualquier precio” hacia una posición política, social o económica que permita transar con la justicia y negociar con las autoridades el cumplimiento de la ley. García Villegas (2011) agrupa las explicaciones que dan cuenta de las causas del fenómeno de la ilegalidad en tres grandes perspectivas. De una parte, el punto de vista estratégico, circunscrito principalmente a la economía y a los estudios que mayor posicionamiento tienen en la actualidad —Putnam (1992), Fukuyama (1995), Coleman (1990) y Portes (1998)—, el cual defiende la hipótesis de que las personas transgreden las leyes luego de hacer un cálculo de costos y beneficios de la obediencia. Así, las personas consideran viable incumplir las normas al hacer el ejercicio racional de los efectos negativos que acarrea ese comportamiento —

Laberintos de la legalidad y la integridad

108

como la sanción— y percibir que pueden ser evitados, que estos no son tan graves o que no se comparan con los beneficios obtenidos. Cuando las instituciones son débiles y no logran imponer los comportamientos que consagran en sus normas jurídicas, cuando el Estado o las autoridades civiles no tienen la capacidad para sancionar los comportamientos desviados, esta fragilidad se convierte en incentivo para la ilegalidad y los sujetos se ven tentados a decidir qué normas acatar y cuáles no, puesto que desobedecer les resulta “barato”. Desde el punto de vista político, las personas incumplen las normas como un acto de resistencia frente a una autoridad percibida como ilegítima. Desde esta óptica el mundo social está dominado por un “puñado de usurpadores” que detentan el poder; las instituciones y las autoridades carecen de legitimidad y, por lo tanto, los subordinados se ven obligados a incumplir y a dejar de hacer lo que se les ordena. Algunos estudios que sustentan esta tesis están en la base de la “teoría de la dependencia” desarrollada por Gunder Frank (1963), Cardoso y Faletto (1969), Deas y Gaitán (1995), Collier (2000) y Snyder (1980). Finalmente, la perspectiva cultural supone que la razón por la cual las personas no acatan las reglas estriba en que los valores que estas transmiten son percibidos como menos importantes o secundarios frente a otros arraigados en la cultura de los pueblos. Por lo tanto, se está dispuesto a transgredir las leyes con tal de defender el honor o bienestar familiar o incluso algunas creencias religiosas o políticas de gran valor para los individuos o grupos sociales. Cada una de estas tres visiones se sustenta en un modo particular de razonamiento: en el caso de la visión estratégica lo que media es el interés individual; en la visión política está de por medio la defensa de un ideal; y en la visión cultural están en juego los valores personales, los cuales entran en pugna con los valores en los que se fundamentan las leyes. Sin embargo, en la práctica, las personas pueden incumplir las normas por varias o por todas estas razones. A partir de estos modelos explicativos, García Villegas propone tres perfiles de incumplidores de las leyes, agrupados en personajes “prototipo”, cuyo comportamiento responde a cada una de estas racionalidades. Estos son el vivo, el rebelde y el arrogante. Sus características se describen en la siguiente tabla:

109

Tejiendo el hilo de Ariadna

Tabla 2. Perfil de mentalidades “prototipo” inclumplidoras de leyes Punto de vista

Razón para incumplir

Personaje

Características Es el personaje incumplidor más frecuente, cuyo actuar se ampara en los imaginarios representados en refranes populares como “El vivo vive del bobo”, “A papaya puesta, papaya partida”, “El vivo vive del zonzo y el zonzo de su trabajo”.

Estratégico (económico)

La racionalidad instrumental para la satisfacción de intereses personales

Si actúa de manera “ruin” aprovechándose de los demás es por conveniencia, más que porque sea su naturaleza. El vivo busca satisfacer su interés personal y para ello acomoda los medios a los fines, sin importar ningún código moral o ley. El vivo

Ante todo el vivo es un calculador. Establece los riesgos entre el incumplimiento de reglas y los beneficios que resultan de incumplir. Algunos comportamientos típicos del vivo son: hacer trampa en un examen, vender una propiedad a menor costo para pagar menos impuestos, vender gasolina de contrabando, saltarse la fila. Los vivos justifican su comportamiento arguyendo el derecho a la competencia. Son vistos como “jugadores” que juegan contra el Estado y la sociedad con el fin de obtener el botín de “lo público”. Así, la multa, la cárcel, la expulsión y el regaño son los riesgos que se corren en el juego. No son vistos como sanciones sociales. Concibe la desobediencia e incluso la rebeldía como un acto de afirmación de su libertad. El rebelde es contestatario y despliega formas de resistencia contra el poder estatal que percibe como arbitrario e injusto.

Político

La defensa de la legitimidad del poder

Desconfía de todos, y en particular del Estado y de los habitantes de la ciudad que se adaptan al orden establecido. Defiende sus ideales por encima del orden y de la ley. El rebelde

La diferencia entre lo criminal y lo político es tenue para estos personajes. Muchos de ellos rompen sus ataduras con la legalidad en venganza por lo que consideran una afrenta contra su persona o propiedad. Por lo tanto, su rebeldía está dirigida a restablecer la justicia o a reivindicar un derecho, más que a cambiar las instituciones o a instaurar una sociedad mejor. La rebeldía también se manifiesta como una especie de reivindicación de la libertad individual que, a juicio del rebelde, nadie tiene derecho a someter.

Laberintos de la legalidad y la integridad

Punto de vista

Cultural

110

Razón para incumplir

La creencia de valores supralegales

Personaje

Características

El arrogante

Para el arrogante, que deriva su comportamiento de una concepción señorial propia de la élite española gobernante del S. XVIII, la familia y la religión son percibidas como valores superiores a la ley. Los españoles veían en la religión una verdad universal e indiscutible que estaban en la obligación de defender e imponer. A su vez, la familia estaba por encima de otros valores sociales y tenía como efecto la introducción permanente de las excepciones a las reglas del derecho. Se trata de una justificación aristócrata al incumplimiento de normas en el que la posición social o política también se convierte en una justificación para el comportamiento ilegal.

Fuente: CENDEX (2012). Documento Técnico GPGD/1624B-12. Informe marco conceptual cultura de la legalidad y la integridad. Bogotá, elaborado con base en la descripción realizada por García Villegas, M. (2011). Normas de papel. La cultura del incumplimiento de reglas. Siglo del Hombre Editores: Bogotá. Págs. 240 – 253.

Sin embargo, advierte que estos personajes no se presentan puros ni estáticos en la vida cotidiana, sino que ocurren múltiples combinaciones y mutaciones dependiendo del contexto en el que se produce el comportamiento, lo que da lugar a tres mentalidades del incumplimiento a la ley que son intermedias. Asi emergen los personajes del taimado, el déspota y el restaurador. Tabla 3. Otras mentalidades inclumplidoras de leyes Combinación de personajes clásicos

El vivo y el rebelde

Nuevo personaje

El taimado

Características Hace referencia a la actitud de desprecio solapado dirigido hacia las personas que detentan el poder. Se trata de la defensa velada del subordinado frente al superior. Es un sujeto híbrido que combina la actitud estratégica propia del vivo con el desconocimiento de la autoridad propia del rebelde. En apariencia se acata la autoridad, pero ante el menor descuido de quienes detentan esa autoridad se produce el desacato.

111

Combinación de personajes clásicos

El vivo y el arrogante

Nuevo personaje

El déspota

Tejiendo el hilo de Ariadna

Características Este personaje es una especie de “arrogante hipócrita”. Abusa de su poder o autoridad para obtener beneficios personales. La creencia en valores supralegales y el abuso de poder son dos imanes que se atraen. Hay un menosprecio por el derecho, por lo público y en general por las reglas sociales, salvo las de su propio grupo social. Es propio del déspota negociar la aplicación de la ley. Para ello, “hablan con las autoridades correspondientes” y acomodan su cumplimiento a sus propias necesidades e intereses. El incumplimiento del déspota tiene fuerte arraigo en las sociedades que aceptan las desigualdades sociales como algo “normal” e incluso justificado.

El arrogante y el rebelde

El restaurador

Este personaje recoge del rebelde su descontento con el mundo actual, su rechazo frontal hacia el poder existente y su deseo de cambiar el orden establecido aunque sea por medios ilegales. Del arrogante retoma los valores supralegales. Así, el restaurador lo que busca no es luchar por un mundo más justo y mejor, sino luchar por recuperar los valores tradicionales que se han perdido. El restaurador es un nostálgico que sueña con recuperar el mundo supuestamente justo y bueno que ya pasó. No todos los restauradores son miembros de la élite dominante. Algunos son subordinados suyos, que están dispuestos a seguir sus cruzadas con gran entusiasmo y radicalidad.

Fuente: CENDEX (2012). Documento Técnico GPGD/1624B-12. Informe marco conceptual cultura de la legalidad y la integridad. Bogotá, elaborado con base en la descripción realizada por García Villegas, M. (2011). Normas de papel. La cultura del incumplimiento de reglas. Siglo del Hombre Editores: Bogotá. Págs. 252 – 262.

Podría suponerse que más que roles en sí mismos, los personajes representan las actitudes más frecuentes de incumplimiento a las leyes o a las normas sociales. Así, por ejemplo, cuando alguien que se salta la fila de un banco puede hacerlo para aprovecharse del cumplimiento de los demás, pero también porque cree que tiene más “derecho” a pasar primero. La primera razón es propia del modus operandi del vivo, mientras que la segunda, del arrogante. Cuando un empleado público disimula su ocio en el trabajo lo puede hacer tanto por defenderse de un patrón que lo avasalla como por pereza o comodidad. La viveza puede reforzar los comportamientos del arrogante, como en el caso del sujeto pudiente que paga menos impuestos por desprecio al gobierno o porque simplemente no le conviene. La viveza es el comportamiento más arraigado entre

Laberintos de la legalidad y la integridad

112

los incumplidores, a tal punto que el taimado y el arrogante suelen ser también vivos. Por ser tan común, la cultura del incumplimiento suele ser atribuida al vivo, más que a cualquier otro personaje y por esto también el punto de vista estratégico es el que más visibilidad tiene (Gacía Villegas, 2011, págs. 257-258). Con respecto a la racionalidad que mueve a los personajes, el autor refiere que el vivo, el déspota y el taimado se movilizan a través de una racionalidad instrumental, esto es, determinada por la búsqueda de los medios más eficientes para alcanzar los fines esperados. Por su parte, el rebelde, el arrogante y el restaurador están amparados en una racionalidad ética, estética o religiosa. Es decir, su conducta responde a un conjunto de creencias que no están dispuestos a negociar, aun cuando las consecuencias puedan ser indeseables. En el marco de esta investigación se construyó el perfil de un séptimo personaje al que se denominó el mimético, cuyo funcionamiento corresponde a la actitud de “con la ley” descrita por Ewick y Silbey (1998), en la que, como se explicó más arriba, se hace uso de la ley como un instrumento que se pone en favor de los intereses y valores propios. El mimético tiene mucho de la actitud de viveza en tanto despliega su capacidad para leer rápidamente el contexto y actuar hábilmente dentro de este congraciándose con las figuras de autoridad para salir bien librado. Su lema es: “A donde fueres… haz lo que vieres”. Es un gran imitador, simula ser alguien que no es para obtener algún beneficio. Es timador por excelencia y suele disfrazarse de víctima para atrapar la sensibilidad de los otros, quienes quedan conmovidos por una buena historia, siendo engañados en su buena fe. Otra explicación al fenómeno de la ilegalidad puede encontrarse en la sociología con el concepto de anomia, que etimológicamente significa “sin normas”. Este es un término usado para dar cuenta de la incapacidad de la estructura social para proveer a los individuos las condiciones necesarias para lograr las metas definidas por esta. El concepto fue introducido inicialmente por Emile Durkheim en su libro La división del trabajo social (1893) y posteriormente desarrollado por Robert Merton en Teoría social y estructura social (1949). Durkheim utilizó el concepto de anomia como pérdida de referencia de la norma para explicar el comportamiento criminal. Si una sociedad no tiene claramente establecidos los referentes de la norma, el delito puede llegar a cometerse por la ausencia de una presión social que lo detenga. En Merton la anomia representa la conducta que se deriva de la tensión existente entre la estructura cultural y la estructura social. El autor parte de la hipótesis de que “la conducta anómala puede considerarse desde un punto de vista sociológico como un síntoma de disociación entre las aspiraciones culturalmente

113

Tejiendo el hilo de Ariadna

prescritas y los caminos socialmente estructurales para llegar a ellas”. Ocurre cuando una sociedad otorga una relevancia excesivamente mayor a objetivos específicos, sin otorgar igual importancia a los procedimientos institucionales (1949, pág. 212). La conducta desviada aparece como una respuesta “normal” frente a ciertas presiones culturales que el individuo no puede alcanzar porque el contexto sociofinanciero en el que se encuentra no se lo permite, es decir, no le ha generado oportunidades para desarrollar las capacidades que le permitirían alcanzar fines culturales asociados al éxito. “Cuando un sistema de valores culturales exalta, virtualmente, por encima de todo lo demás ciertas metas-éxito comunes para la población en general, mientras que la estructura social restringe rigurosamente o cierra por completo el acceso a los modos aprobados de alcanzar esas metas a una parte considerable de la misma población, se produce la conducta desviada en gran escala” (pág. 225).

Los axiomas explicativos de su hipótesis, formulados desde la sociología, tienen sus respectivas correlaciones en una psicología de la conducta. Estos son: •

Los individuos no tienen dentro de la estructura social acceso pleno e igual a las oportunidades.

•

La conservación de una estructura social de poder depende de que los individuos de los estratos más bajos se identifiquen con el modelo de actuación de los individuos que se encuentran en la cumbre.

•

Se producen presiones desde la estructura social hacia los individuos para que estos acepten los dictados culturales relacionados con el éxito. Dichas presiones corresponden a la amenaza de que quienes no se acomoden no serán considerados parte de la sociedad.

Frente a estas presiones culturales, Merton define los distintos tipos de comportamiento adaptativo que pueden presentarse como respuesta a las exigencias culturales, que van desde actitudes de conformidad e innovación hasta el ritualismo, el retraimiento o la rebelión, los cuales son explicados en la tabla que sigue. Esta tipificación es el resultado de un estudio realizado con 1.700 individuos, en su mayoría de clase media, en el que encontró “delitos comunes no registrados” entre miembros de la sociedad calificados como “respetables”. El 99% de los interrogados confesaron haber cometido uno o más de los 49 delitos reconocidos por el código penal del estado de Nueva York, siendo suficientemente graves cada uno de estos como para merecer una condena no menor a un año. Los resultados de su investigación le permitieron afirmar que la conducta ilegal, lejos de ser una manifestación social o psicológica anormal, es en realidad un fenómeno muy común (pág. 223).

Laberintos de la legalidad y la integridad

114

Tabla 4. Modos de adaptación cultural frente a la norma

Modos de adaptación Conformidad Se produce en una sociedad en el que la aceptación tanto de las metas culturales como de los medios sociales establecidos es más o menos estable. Innovación Se produce cuando hay una alta valoración de la meta cultural de éxito y para alcanzarla se acude a métodos institucionalmente prohibidos pero eficaces, lo que genera un simulacro del éxito: riqueza y poder. Ritualismo Corresponde al abandono de los fines culturales “metaéxito” propuestos por la sociedad, pero la continuación del respeto casi compulsivo de las normas institucionales. Este es típico comportamiento de quien afirma “juego sobre seguro”, “no aspires demasiado y no tendrás desengaños”. Retraimiento En este caso no hay ningún tipo de adaptación ni conformidad, sino una actitud de aislamiento total. Se produce ante la incapacidad de lograr la “meta-éxito” por medios institucionales socialmente aceptables y por medios ilegales. El conflicto se resuelve abandonando tanto las metas como los medios. El escape es completo. Merton identifica este comportamiento como propio de los psicóticos, alcohólicos crónicos y drogadictos. Rebelión Este modo de adaptación lleva a algunos individuos a proponer una estructura social totalmente distinta. Hacen manifiesto el carácter arbitrario de la sociedad para postular otro modelo posible y deseable.

Metas culturales

Medios sociales para alcanzarlos

Aceptación

Aceptación

Aceptación

Rechazo

Rechazo

Aceptación

Rechazo

Rechazo

Aceptación / Rechazo

Aceptación / Rechazo

Fuente: CENDEX (2012). Documento Técnico GPGD/1624B-12. Informe marco conceptual cultura de la legalidad y la integridad. Bogotá, elaborado con base en la descripción realizada por Merton, R. (1940). Teoría Social y Estructura Social.

Retomar las características de los personajes propuestos por García Villegas, así como los modos de adaptación a las exigencias culturales sugeridos por Merton, contribuye a avanzar en el entendimiento de la complejidad y de la multiplicidad de factores que median en los procesos de distanciamiento, negociación o rechazo abierto a la legalidad. De este modo se favorece la construcción de un mapa o

115

Tejiendo el hilo de Ariadna

radiografía de las actitudes y comportamientos más comunes que evidencian una relación rutinaria y corriente entre las normas formales y las normas informales, la cual refleja una tensión y se encuentra normalizada y en cierta medida regularizada por la sociedad. Es por esta razón que las personas en su vida cotidiana no perciben las prácticas de incumplimiento como actos delincuenciales o vandálicos en sí mismos, ni como acciones necesariamente nocivas para el ordenamiento social o el bienestar común, aun cuando su rutinización y legitimación o al menos la tolerancia social a ellas esté contribuyendo a configurar las mentalidades bajo las cuales opera la corrupción, la mafia e incluso la criminalidad.

3.4 Integridad, normas morales y valores 3.4.1 Sobre el concepto de integridad La palabra “integridad” deriva del latín integer que significa entero. El diccionario de la Real Academia Española de la Lengua (2001) define la integridad como la cualidad de una persona recta, proba, intachable. La integridad expresa la presencia y la consistencia de la sustancia constitutiva de un objeto o de un individuo en su totalidad y entereza (tanto cualitativa como cuantitativa). En el lenguaje popular, se dice que algo está íntegro cuando no le falta nada, cuando está completo, cuando es perfecto o no presenta grietas. Así, es común escuchar referencias a la “integridad física” cuando se habla de las funciones de protección y seguridad o de la buena salud; de la “integridad personal” cuando se alude al respeto y a la protección de los derechos humanos; o de la “integridad nacional” o “integridad territorial” en relación con el Estado. Referida al comportamiento, la integridad implica la puesta en práctica de un conjunto de valores, entre ellos la honestidad, la rectitud, la entereza, la equidad y la lealtad, que llevaría a las personas y a las organizaciones a que se conduzcan de la mejor manera posible en todas las circunstancias, esto es, a “actuar o estar en conformidad con los valores, las normas y las reglas, que son válidas en el contexto en el que se opera” (OCDE, 2009, pág. 12). La integridad garantiza que las acciones se fundamenten en un marco de principios internamente consistente. La integridad no admite la condicionalidad o la conveniencia en la actuación respecto de las diferentes situaciones, puesto que no puede esperarse que en algunas circunstancias se adopten comportamientos íntegros y en otros no. Por ello se dice que la integridad tiene un “carácter total”: “Se expresan unos principios y se muestra indignación ante su incumplimiento” (Villoria, 2012, pág. 107). La integridad como un valor es un componente constitutivo de la cultura y por tanto se sitúa en el contexto de relaciones e interacción social de una comunidad, de un grupo social o de una organización, como parte de los principios que guían el comportamiento y por tanto las formas de pensar, sentir y actuar. Así, la integridad se expresa en la congruencia entre lo que se piensa, se siente, se

Laberintos de la legalidad y la integridad

116

dice y se vive; en la responsabilidad que se asume por las decisiones y acciones que se toman; en la confianza depositada por los otros; en la transparencia de las instituciones y en la satisfacción que pueden expresar los ciudadanos con los servicios recibidos. 3.4.2 La relación entre los principios y valores Al hablar de integridad es inevitable aludir a dos conceptos centrales: principios y valores. Los principios son proposiciones, o formulaciones teóricas, que expresan un determinado modo de proceder, bien sea físico, espiritual o moral. Se refieren a las normas o ideas fundamentales que rigen el pensamiento o la conducta. Son las normas y creencias básicas sobre las formas correctas de relación con los otros y con el mundo, desde las cuales se erige el sistema de valores al cual la persona o los grupos se adscriben. Dichas creencias se presentan como postulados que el individuo y/o colectivo asumen como normas rectoras que orientan sus actuaciones y que no son susceptibles de negociación. Un ejemplo de ellos son los diez mandamientos: “Amarás a Dios sobre todas las cosas”, “Honrarás a tu padre y a tu madre”, “No matarás”, etcétera. “Como principios teóricos, pueden imponerse intelectualmente, ser aceptados racionalmente, y excitar la adhesión intelectual, pero no necesariamente provocan la afección emotiva, el ‘ser afectado por’ ellos” (Remolina Vargas, 2005, pág. 8). En otras palabras, los principios no son valores, pero los principios dan origen a los valores. Por su parte, la palabra “valor” viene del verbo latino valere, que significa estar bien, tener salud, vigor, fuerza, energía. Un valor es algo que “está bien”, que posee esas características, algo que se impone por sí mismo. Los valores remiten a la idea de lo justo, lo útil, lo verdadero, etcétera. Son directrices para la conducta, dan sentido y finalidad a la vida humana. Como señala Escobar Valenzuela, “no puede concebirse la vida humana, realmente humana, sin ideales, sin una tabla de valores que la apoye. Explicar justificar la vida implica siempre recurrir a una valoración. Se vive constantemente formulando valoraciones” (1992, pág. 96). Remolina Vargas (2005) advierte que históricamente han existido dos tradiciones filosóficas desde las cuales se ha construido teoría sobre los valores. Por una parte, la corriente objetivista, que con Max Scheler define los valores como “cualidades independientes e inmutables”, que preexisten más allá de la condición humana o histórica. En tanto absolutos, son inaccesibles a la razón y solo se revelan a través de los sentimientos como el amor o el odio; es decir, se experimentan pero no son creados por los sujetos valorantes. Por su parte, la corriente subjetivista percibe los valores como una creación humana que depende estrictamente de los sujetos y que por consiguiente tiene una vigencia en el tiempo. Nietzsche,

117

Tejiendo el hilo de Ariadna

como uno de sus primeros exponentes, planteaba que los valores cambian con los cambios que experimentan las personas y que dicha transformación era necesaria para su progreso. Christian von Ehrenfels por su parte sugería que el fundamento de los valores radicaba en el “deseo”; por lo tanto, las cosas adquirían valor en la medida en que eran deseadas, y otros como Wittgenstein sostenían que un valor se definía por un estado emotivo que conducía a expresar una actitud positiva hacia algo (págs. 2-5). Con los desarrollos de Risieri Frondizi (1986), Remolina Vargas sugiere que las dos corrientes logran ser integradas, por cuanto Frondizi define el valor como una cualidad estructural, es decir, perteneciente al objeto, que surge de la relación que se establece entre el sujeto y el objeto y que se produce en una situación que es tanto objetiva como subjetiva; así queda en relieve la idea de que el valor es una categoría compleja en la que entran a jugar elementos tanto objetivos como subjetivos. Por lo tanto, no se hace posible separar el valor del juicio valorativo, el cual se formula a partir del interés, el deseo, la necesidad y la preferencia que el objeto provoca en el sujeto (pág. 6). Ahora bien, Remolina plantea que al existir una relación dinámica entre el sujeto y el objeto de la valoración, esta cambia de acuerdo con las condiciones fisiológicas y psicológicas del sujeto, es decir, de acuerdo con su contexto subjetivo; pero, además, la vivencia valorativa se enmarca dentro de las vivencias anteriores del sujeto y recibe su influjo de ellas. Igualmente, el elemento objetivo se enmarca dentro de un contexto, y este hace que la valoración se modifique. Así, por ejemplo, un hermoso cuadro podrá ser más o menos valorado dependiendo del marco que tiene o del lugar en que se expone o del estado anímico en que se encuentra el sujeto que hace la valoración (pág. 7). Los valores se constituyen en el fundamento tanto de las instituciones formales como de las informales, de las normas morales y por ende de la cultura organizacional. Algunos autores han dado origen a teorías y/o modelos de comprensión e intervención respecto de las valores en diferentes niveles, con aplicaciones más o menos restringidas a diferentes ámbitos y organizaciones sociales. Los principios son necesarios en cualquier sociedad y, por consiguiente, en cualquier forma de educación. Son el fundamento de cualquier construcción física, moral o social. Pero no son suficientes: se hace necesario acudir a los valores porque, como lo señala Remolina (2005), son estos los que hacen vibrar al hombre con los “principios”, los que producen en él una corriente de identificación con el objeto. La dimensión subjetiva, por consiguiente, juega en el valor un papel predominante, y esa dimensión subjetiva se expresa como respuestas intencionales, o sentimientos.

Laberintos de la legalidad y la integridad

118

3.4.3 El desarrollo de la conducta moral De igual forma, el concepto de integridad remite al de moral por cuanto encuentra una estrecha relación con este y con su proceso de desarrollo. La moral puede ser entendida como el conjunto de normas y formas de vida a través de las cuales el hombre aspira a realizar “el valor de lo bueno”. La moral busca regular los comportamientos a fin de hacer posible la satisfacción del individuo de tal forma que sea conveniente para los intereses de la colectividad. La búsqueda de una congruencia entre los intereses del individuo y los del grupo, entre las personas y las organizaciones, constituye un problema recurrente en la vida social al que la moral trata de dar una respuesta concreta. De esta forma, como lo señala Martin-Baró, la sociedad estipula como deseables aquellos comportamientos mediante los cuales se logra el equilibrio del bien individual y del colectivo, o aquellas circunstancias en las que los comportamientos pueden alcanzar esa meta (1983, pág. 143). La moral está constituida por un plano normativo y un plano fáctico. En el primero se ubica el conjunto de normas, reglas o deberes que impone la sociedad, señalando siempre un “deber ser” e indicando un mandato imperativo de cómo debe comportarse el sujeto en cada circunstancia. Dicho mandato puede ser obedecido o desobedecido. El plano fáctico se refiere a los hechos. Se definen unos códigos morales para que puedan ser llevados a la práctica, no solo para dejarlos en el ámbito de la prescripción. El plano fáctico comprende los actos concretos que se realizan conforme a las exigencias normativas y da lugar a lo que se denomina moralidad (Escobar Valenzuela, 1992, págs. 62-63). Así, las normas morales son aquellas que regulan el comportamiento de las personas y su incumplimiento debería conducir “al remordimiento de conciencia”, esto es, al sentimiento de malestar moral por “haber actuado de manera incorrecta”. A diferencia de las normas formales ( jurídicas), su trasgresión no conlleva sanciones explícitas ni existe una fuerza externa que obligue a los individuos a cumplirlas. Es decir, las faltas morales no suelen aparecer tipificadas como faltas a la legalidad; sin embargo, cuando los individuos deciden pasarlas por alto dentro de un contexto social determinado pueden producir efectos nocivos en las dinámicas relacionales y organizacionales que de manera silenciosa comienzan a inundar los ambientes de incertidumbre, desconfianza, sensación de inseguridad y fragilizan los vínculos de solidaridad, lealtad y respeto. La socialización moral es, sin duda, el proceso socializador por excelencia ya que las normas definidoras del comportamiento adecuado e inadecuado y los hábitos correspondientes constituyen la materialización de un orden social. Mediante la adquisición de una moral las personas hacen propios los principales mecanismos de control social de un determinado sistema, por medio de los cuales se busca corregir la conducta “desviada”, así como facilitar la autorregulación del sistema en atención a unos principios y valores definidos socialmente como deseables que son interiorizados por los individuos. Cuando se produce una falla en los procesos de socialización, hay consecuencias sobre el comportamiento y el orden social. Mockus (1998) plantea como tesis gen-

119

Tejiendo el hilo de Ariadna

eral que no hay orden social sin ese tipo de reproducción y, como tesis complementaria, que una serie de patologías tienen origen en la reproducción cultural. Algunas de las teorías más aceptadas en el mundo sobre el proceso de desarrollo moral provienen de los enfoques cognitivos de la psicología, cuyos principales exponentes son Jean Piaget y Lawrence Kohlberg, los cuales se fundamentan en los siguientes supuestos: •

El carácter moral del comportamiento es determinado por su correspondencia con los principios morales. Estos principios son asumidos y utilizados por las personas en virtud de su desarrollo intelectual. Esto quiere decir que su forma de razonamiento moral seguirá a su forma de razonamiento intelectual.

•

El desarrollo moral procede según una secuencia fija y universal que puede ser dividida en estadios. Frente a cada nivel de desarrollo, corresponden diversas formas de actuación moral.

•

El individuo adquiere formas de proceder moralmente que son universales, aunque los contenidos de esas formas o principios universales pueden ser determinados por cada sociedad.

Para Piaget, el desarrollo moral es paralelo al desarrollo intelectual. Las estructuras intelectuales que constituyen esquemas de adaptación posibilitan diversos tipos de relaciones humanas y ese tipo de intercambios determinarán a su vez las características de la moralidad del individuo. El niño pasa por dos grandes periodos en su desarrollo moral. En primera instancia, la moral heterónoma, basada en una ley extrínseca, la ley del adulto. Corresponde al periodo egocéntrico del desarrollo intelectual (en donde no puede distinguir su propio punto de vista del de los demás) y se funda en una relación unilateral de respeto del niño frente al adulto. Esta relación genera como sentimiento moral el deber: lo moralmente “bueno” para el niño es “lo debido” y el deber es obedecer lo que mandan los adultos. La moral heterónoma se rige por una justicia vertical, autoritaria, y se apoya en sanciones que exigen la expiación más o menos arbitraria de la culpa, expiación que tendrá valor siempre y cuando provenga del adulto. La moral autónoma, también llamada por Piaget moral de cooperación o moral de reciprocidad, se funda en una relación de respeto mutuo entre individuos que se consideran iguales y que cooperan entre sí. La moral autónoma presupone la capacidad de descentramiento intelectual, el poder adoptar el punto de vista del otro y relativizar la propia perspectiva. El sentimiento moral en que se apoya es el del valor del bien y es asumido como “bueno” aquello que favorece al grupo en función de lo que ha sido definido en consenso por este. Por tanto, la moral autónoma se rige por una justicia de solidaridad grupal y las sanciones van encaminadas a compensar los daños producidos en las personas perjudicadas. Sin embargo, estos dos tipos de moral no se presentan en formas puras ni se dan de manera excluyente. Para Piaget, los dos tipos de moral pueden entremezclar

Laberintos de la legalidad y la integridad

120

sus motivos. Sin embargo, se indica que existe un proceso evolutivo en el que la moral heterónoma da paso a la autónoma, aunque esta no se alcance siempre ni unívocamente (Martín-Baró, 1985, págs. 152-153). Esta propuesta ha sido ampliada y desarrollada por Kohlberg, quien distingue seis estadios, cada uno de los cuales constituye una unidad estructural, cada uno con sus propias características, aunque cada estadio superior integra jerárquicamente a los anteriores. Si bien la moral comienza en forma heterónoma en tanto los niños aceptan las reglas morales que los adultos les imponen, posteriormente las reglas son aceptadas en forma instrumental como medio para lograr las satisfacción de las propias necesidades y, luego, como forma de aprobación social. Finalmente, las normas morales son aceptadas como la canalización necesaria de un orden ideal y en los estadios superiores son reconocidas como principios sociales para la convivencia, adoptando el principio de justicia que Kohlberg ubica en la cima del orden moral (págs. 153-154). En la siguiente tabla se describen las características de cada uno de estos estadios de desarrollo moral. Es fundamental sin embargo entender que el proceso evolutivo planteado por el autor depende de la interacción del individuo con su medio físico y social. Tabla 5. Niveles de desarrollo moral desde la perspectiva de Kohlberg

Nivel

Nivel I. Moral preconvencional

Estadio

Características

1. El castigo y la obediencia (heteronomía)

El punto de vista propio de esta etapa es el egocéntrico; no se reconocen los intereses de los otros como diferentes a los propios. Las acciones se consideran solo físicamente; no se consideran las intenciones y se confunde la perspectiva de la autoridad con la propia.

El elemento característico de esta etapa es el individualismo concreto. Se desligan los intereses de la autoridad y los propios, y se reconoce que todos 2. El propósito los individuos tienen intereses y el intercambio que pueden no coincidir. De (individualismo) esto se deduce que la norma es relativa, ya que está ligada a los intereses personales. Se hace necesario un intercambio con los otros para conseguir que los propios intereses se satisfagan.

Móviles del

El lugar de la comportamiento justicia moral Lo justo es la obediencia ciega a la norma, evitar los castigos y no causar daños materiales a personas o cosas.

Lo justo en esta etapa es seguir la norma solo cuando beneficia a alguien, actuar a favor de los intereses propios y dejar que los demás lo hagan también.

Las razones para hacer lo justo son evitar el castigo y el poder superior de las autoridades.

La razón para hacer lo justo es satisfacer las propias necesidades en un mundo en el que se tiene que reconocer que los demás también tienen sus necesidades e intereses.

121

Nivel

Estadio

3. Expectativas, relaciones y conformidad interpersonal (mutualidad)

Características

En esta etapa el sujeto busca ponerse en el lugar del otro. El punto de vista del individuo entra en relación con los puntos de vista de otros. Se destacan los sentimientos, acuerdos y expectativas compartidas, pero no se llega aún a una generalización del sistema.

Nivel II. Moral convencional

4. Sistema social y conciencia (ley y orden)

Nivel III. Moral postconvencional o basada en principios. 

El individuo se comporta en función de los roles y de las reglas de comportamientos definidas por el sistema social al que pertenece. Es capaz de diferenciar los acuerdos y los motivos personales del punto de vista de la sociedad o del grupo social que se toma como referencia.

La persona actúa movida por una lógica racional en la que priman los valores y el respeto a los derechos de las personas. Se integran las diferentes perspectivas individuales mediante mecanismos formales de acuerdo, contrato, imparcialidad y procedimiento legal. Se toman en consideración la perspectiva moral y la jurídica para tomar una decisión.

Tejiendo el hilo de Ariadna

Móviles del

El lugar de la comportamiento justicia moral Lo justo es vivir de acuerdo con las expectativas de las personas cercanas. Esto significa aceptar el papel de buen hijo, amigo, hermano, etcétera. “Ser bueno” significa tener buenos motivos y preocuparse por los demás; también significa mantener relaciones mutuas de confianza, lealtad, respeto y gratitud. Lo justo es cumplir los deberes que previamente se han aceptado ante el grupo. Las leyes y normas deben cumplirse salvo cuando entran en conflicto con otros deberes sociales establecidos. También se considera como parte de lo justo la contribución a la sociedad, grupo o instituciones. Lo justo consiste en ser consciente de la diversidad de valores y de opiniones y de su origen relativo a las características propias de cada grupo e individuo. Consiste también en respetar las reglas para asegurar la imparcialidad y el mantenimiento

La razón para obrar correctamente es la necesidad de sentirse una “buena persona” ante sí mismo y ante los demás. Es decir, obtener su reconocimiento. Se obra en justicia esperando que los demás obren en retribución a este comportamiento.

Se obra en forma correcta para mantener el funcionamiento de las instituciones, evitar la disolución del sistema, cumplir los imperativos de conciencia y mantener el respeto por los otros.

La motivación para actuar en justicia es el sentido de obligación de respetar el pacto social que lleva a cumplir y hacer cumplir las leyes en beneficio propio y de los demás, protegiendo los derechos.

Laberintos de la legalidad y la integridad

Nivel

Las decisiones morales en este nivel tienen su origen en el conjunto de

Estadio

122

Características

del contrato social. Se suele considerar una excepción por encima del contrato social el caso de valores y derechos como la vida y la libertad, que se ven como absolutos y deben, por tanto, respetarse en cualquier sociedad, incluso a pesar de la opinión mayoritaria.

5. Derechos previos y contrato social (utilidad)

principios, derechos y valores que pueden ser admitidos por todas las personas que componen la sociedad, entendiéndose esta como una asociación destinada a organizarse de un 6. Principios modo justo éticos y benefiuniversales cioso para (autonomía) todos sin excepción.

Móviles del

El lugar de la comportamiento justicia moral

En esta etapa el individuo actúa en función de los acuerdos sociales, privilegiando el imperativo categórico de tratar a las personas como fines en sí mismas y no como medios para conseguir ninguna ventaja individual o social.

La familia, la amistad y las obligaciones laborales se sienten como una parte más de este contrato aceptado libremente. Existe interés en que las leyes y deberes se basen en el cálculo racional de la utilidad general, proporcionando el mayor bien para el mayor número de personas.

Lo que está bien, lo justo, es seguir los principios éticos universales que se descubren por el uso de la La razón para razón. obrar en justicia es, racionalmenLas leyes y acuerte, reconocer el dos sociales son papel de los prinválidos porque cipios y valores están basados en sociales como principios como la móviles para la igualdad de dereactuación social; chos y el respeto por tanto, se a la dignidad de compromete con los individuos. ellos y los vivencia En caso de transen sus prácticas gresión de las cotidianas. Esta normas o leyes es la razón por la deberá seguirse lo cual se habla de indicado por estos autonomía moral principios. en esta etapa. Los valores son utilizados como referentes para la toma de decisiones.

Fuente: Adaptación propia a partir del documento “Teoría de Lawrence Kohlberg” disponible en la web http://ficus.pntic.mec.es/~cprf0002/nos_hace/desarrol3.html. Recuperado en marzo de 2013.

123

Tejiendo el hilo de Ariadna

Las teorías de Piaget y de Kohlberg sobre el desarrollo moral, aunque gozan de bastante prestigio en la actualidad, también han recibido fuertes críticas en las últimas décadas por parte de diversos investigadores que cuestionan la cualidad de “universalidad” del paradigma evolutivo en el que se amparan estos autores al afirmar que las condiciones de género, la idiosincrasia de los pueblos, la situación socioeconómica, los procesos de enculturación y las diferencias e inequidades para el acceso a la educación, entre otros aspectos, requieren ser considerados a la hora de analizar la manera como las personas construyen una relación con las normas sociales y morales, lo cual reaviva el debate por hacer lecturas centradas en los contextos y en los momentos históricos particulares que viven los sujetos. Una de estas críticas proviene de los estudios feministas, los cuales reclaman lecturas diferenciales sobre los factores que contribuyen a construir la moralidad entre hombres y mujeres. Carol Gilligan ha aportado a través de sus investigaciones un suficiente sustento para argumentar la necesidad de hacer una distinción entre la moralidad femenina y la masculina. Produjo en su libro In a different voice (1986) una suerte de revolución científica dentro de los desarrollos de la psicología moral. Producto de sus investigaciones, Gilligan pudo observar que las mujeres que aplicaban los test de Kohlberg se ubicaban generalmente en un estadio 3, en el que la moral está fundada en las relaciones de cuidado, confianza, respeto entre dos o más individuos, y no en el sistema social, lo que llevó al autor a concluir erróneamente que las mujeres alcanzaban un grado de desarrollo moral inferior al de los hombres. Sin embargo, para Gilligan este hallazgo tenía que ver con una omisión en la base empírica de la teoría, puesto que la identificación de los estadios de desarrollo moral se había realizado a través de investigaciones con niños y adolescentes varones, excluyendo las experiencias morales de las mujeres (Fascioli, 2010, pág. 43). Al analizar el modo de razonamiento moral de las mujeres entrevistadas, Gilligan encontró que los hombres presentan una orientación ética a la justicia y los derechos, y las mujeres una orientación ética al cuidado y la responsabilidad. La ética de la justicia que orienta el razonamiento moral masculino busca aplicar principios morales abstractos en el respeto a los derechos formales de los demás. Valora la imparcialidad, percibir al otro como un otro genérico. La adopción de este punto de vista imparcial hace suponer que todas las personas racionales coincidirán en la solución de un problema moral. Las mujeres, orientadas en cambio por una ética del cuidado, formulan juicios morales en contexto e inmersas en los detalles de las situaciones y de los involucrados, y tienen tendencia a adoptar el punto de vista del “otro concreto” —sus necesidades, más allá de sus derechos formales—. Sus juicios involucran los sentimientos y una concepción global y no solo normativa de la moral. El concepto central de la ética del cuidado propuesta por Gilligan es la responsabilidad. El actuar moral de las mujeres tiende a centrarse —más que en juicios ge-

Laberintos de la legalidad y la integridad

124

nerales abstractos— en la responsabilidad que surge de la conciencia de formar parte de una red de relaciones de interdependencia. Esto debido a que su identidad está fuertemente constituida de manera relacional, en relación a un otro, llámese hija o hijo, esposo, padres, amistades, etcétera (Fascioli, 2010, pág. 44). Por consiguiente, el modelo de la ética del cuidado se centra en una preocupación legítima por el bienestar del otro, en una compasión solidaria con sus necesidades y sufrimiento. Su fundamento no es de orden racional argumentativo sino emocional y parte del reconocimiento de la condición social de los seres humanos, que obliga a la convivencia con otros. Esta nueva comprensión implicaría introducir en el concepto de la ética dos elementos centrales: vivir bien y habitar bien. El primero se refiere al arte de actuar libre pero responsablemente, en la perspectiva de la satisfacción de las necesidades humanas para llevar una existencia gratificante, pero cuidando simultáneamente la dignidad de la propia vida. El segundo remite a la necesidad de relacionarse con el entorno social y natural de una manera tal que las opciones de acción que se tomen posibiliten la vida en todas sus formas y promuevan su desarrollo en dignidad, no su negación ni destrucción. De ahí que la ética tenga una doble connotación: el cuidado de sí mismo y el cuidado de los seres humanos y del planeta en general (Casals & Associetes Inc. Colombia, 2006, pág. 25). 3.4.4 Gestión pública e integridad Las ciencias de la administración y la política han definido perspectivas teóricas que agrupan estilos de administración pública en modelos de diversa naturaleza. Los modelos se fundamentan en la prescripción de unos principios y valores que guían la acción y que delimitan y definen la conducta de los funcionarios, de los ciudadanos y el sentido de lo público en general. Cada uno de ellos realiza apuestas por aquello que consideran un deber ser de la administración pública. Resulta casi imposible encontrar en forma pura cada uno de los modelos; por lo general se encuentran formas combinadas o características entrelazadas de ellos con la predominancia de uno en particular, según la perspectiva de cada Estado y sociedad. La referencia a la cultura de la legalidad y la integridad en la administración pública no pueden abstraerse de la reflexión sobre estos modelos en tanto definen la orientación que adopta un estado particular para su gestión y por tanto determinan los pilares sobre los cuales los servidores públicos asumirán comportamientos proclives a la legalidad y a la integridad. En el marco del modelo de la gestión basado en el servicio (New Public Service), se establece que los funcionarios públicos deben enfocar su responsabilidad en el servicio y en el empoderamiento de los ciudadanos frente al manejo de las organizaciones del Estado y la implementación de las políticas públicas. Es decir, no se trata de cualquier tipo de gestión o dirección gubernamental, sino que su énfasis radica en la construcción de las instituciones públicas bajo la perspectiva de la integridad y la responsabilidad (Denhardt & Vinzant Denhardt, 2000, pág. 549).

125

Tejiendo el hilo de Ariadna

En este modelo, la concepción del interés público es el resultado de un diálogo en torno a los valores compartidos, que buscan conducir las acciones del gobierno hacia el servicio orientado a los ciudadanos, y el deseo de contribuir a la sociedad (Denhardt & Vinzant Denhardt, 2000, pág. 554). Para que esto sea posible se requiere de la integridad y responsabilidad de quienes están llamados a llevar a la práctica esos valores compartidos, así como las reglas y normas que guían la conducta. En torno a esta nueva perspectiva han surgido planteamientos y propuestas sobre la adopción de modelos para la promoción de la integridad entre servidores públicos. Uno de ellos proviene de los desarrollos realizados por la OCDE, entidad que ha propuesto la adopción del concepto y de un marco que gira alrededor de la integridad y que sugiere articular los enfoques basados en las reglas con los enfoques basados en los valores y en la promoción de una cultura (OCDE, 2008, págs. 12-13). La OCDE ha definido la integridad en el contexto de las entidades públicas como “la calidad de las actuaciones en concordancia con los valores, las normas y las reglas aceptadas por los miembros de la organización y sus grupos de interés. La integridad es una cualidad o característica de la conducta individual o del comportamiento organizacional, también puede ser considerada como una virtud individual y organizacional” (OCDE, 2009, pág. 12). Villoria (2012) postula que la integridad es una característica esencial del servidor público y la inscribe en el concepto de “ética profesional”, entendida como las acciones que contribuyen socialmente sin atentar contra el bien interno, entendiendo este último como el fin que se persigue con el trabajo o profesión desempeñada —esto es, el servicio a los ciudadanos y la contribución a la sociedad— en el ámbito de actuación de la entidad. Pero la noción de integridad no solamente involucra el comportamiento de los servidores públicos sino también el clima interno de las instituciones, esto es, los procedimientos establecidos, las normas informales, la división del trabajo, los sistemas de incentivos, la rendición de cuentas y el uso de recursos, entre otros aspectos. Por lo tanto, cobran relevancia la cultura organizacional, los procesos y las estructuras e instrumentos para promover y dar sostenibilidad a las actuaciones basadas en la integridad. El marco de integridad propuesto por la OCDE apuesta por una concepción en perspectiva positiva, donde en un continuum el extremo no lo constituye la corrupción sino la vulnerabilidad, condición que no solo considera los riesgos de corrupción sino otro tipo de situaciones definidas como riesgos para la integridad, como las debilidades institucionales. En esta lógica es posible definir estrategias y medidas y monitorear progresos que no necesariamente apuntan a generar un índice. Los diversos informes que dan cuenta del desarrollo y de la profundización del marco permiten consolidarlo como una metodología para el diseño, la implementación y la evaluación de los sistemas de integridad en las entidades públicas.

Laberintos de la legalidad y la integridad

126

Langseth, Stapenhurst y Pope (1997) señalan que las causas de la corrupción radican en la oportunidad y en la discrecionalidad que tienen los funcionarios públicos para abusar de su poder y su posición. Los autores diferencian entre la “corrupción legal” —aquella que está de acuerdo con normas— de la “corrupción ilegal” —o en contra de las normas—. También aluden a las diferencias que pueden existir en la tipificación de actos de corrupción entre un país y otro: un acto de corrupción en un país no necesariamente es corrupción en otro país (Langseth, Stapenhurst & Pope, 1997). Así, para estos autores, la promoción de la integridad y la lucha contra la corrupción son un factor esencial en un contexto de ajuste estructural de las entidades públicas y del manejo de los recursos públicos, que implica incluir elementos éticos o culturales: por ejemplo, la promoción de valores como el desinterés, la objetividad, la responsabilidad, la honestidad y el liderazgo, así como códigos de ética, mejoras salariales, reformas administrativas, declaración de ingresos y/o bienes, razonamiento de políticas y programas, mejoras en los procedimientos de aprovisionamiento. Asimismo, se deben considerar aspectos relacionados con el desarrollo económico y la autoridad estatal, de tal forma que las estrategias implementadas se orienten a reducir las oportunidades y la propensión a la corrupción. En síntesis, cualquier sistema orientado a promover la integridad en el sector público debe tener los siguientes componentes, desde la perspectiva de Langseth, Stapenhurst y Pope (1997): estrategias anticorrupción, fortalecimiento de las agencias de vigilancia, promoción de la participación de la sociedad civil en los procesos democráticos y electorales, generación de conciencia pública sobre el papel de la sociedad civil en la lucha contra la corrupción, estímulos para la responsabilidad en el proceso judicial, involucramiento de los medios de comunicación y del sector privado, así como de la cooperación internacional. Los autores señalan que estos pilares son interdependientes, de modo que si uno falla o se debilita los otros lo pueden suplir, pero si varios fallan, evidentemente, la estructura fracasaría (Langseth, Stapenhurst & Pope, 1997). La OCDE (2008) también propone que adoptar un enfoque negativo de la integridad puede resultar en algunos momentos útil como estrategia para prevenir las “violaciones a la integridad”, especialmente en el campo de la contratación pública, tales como la corrupción, que incluye el soborno, el nepotismo, el amiguismo y el clientelismo, así como el fraude y el robo de recursos, el conflicto de intereses, el abuso y manipulación de la información y el trato discriminatorio, entre otros. 3.4.5 La corrupción, una mirada en negativo a la integridad La palabra “corrupción” etimológicamente viene del latín corruptus, que significa descomposición, podredumbre o desintegración. Se identifica con el proceso degenerativo de las normas y de los valores que se establecen dentro de una sociedad en la que están claramente diferenciados los bienes públicos de los privados.

127

Tejiendo el hilo de Ariadna

La corrupción es entendida tradicionalmente como un comportamiento de abuso por parte del servidor público, que tiene lugar cuando este considera el cargo público como un negocio y, en consecuencia, lo pone al servicio y satisfacción de sus intereses personales (económicos, familiares, de amistad), con el fin de obtener ganancias pecuniarias o de posición social. La mayoría de los autores coinciden en que se trata de la violación del deber de probidad del funcionario y de su enriquecimiento personal. Huntington (1972) la define como “la desviación de la conducta de un funcionario público, que se aparta de las normas establecidas para ponerse al servicio de intereses privados”. Los hechos de corrupción no son una novedad en la historia humana. Han sido considerados un problema amenazante para la legitimación del Estado-gobierno en la gestión de los bienes públicos y el bienestar general de una sociedad a lo largo de los siglos. La corrupción ha sido “un mal endémico y casi omnipresente en todas las sociedades antiguas y contemporáneas” (Portocarrero, 2005, págs. 8-9), lo que lleva a que incluso pueden rastrearse referencias al tema en Platón, quien en su libro Las leyes advierte que “los servidores de la nación deben prestar sus servicios sin recibir presentes”; así como en Abdul Rahman Ibn Khaldum en el siglo XIV, quien describía que la causa fundamental de la corrupción era “la pasión por la vida lujosa dentro del grupo gobernante”. Alan Wolfe (1980) coincide con estas apreciaciones al plantear que la corrupción siempre ha sido parte de la vida política y ha estado presente en la práctica de la administración pública; lo que han cambiado son sus formas de expresión, conforme a circunstancias sociopolíticas. Por lo tanto, pueden identificarse épocas de mayor y de menor corrupción, sociedades más o menos corruptas y sistemas penales más o menos activos para combatir estas expresiones. En todo caso, la sobrevivencia y expansión de este fenómeno, así como sus consecuencias negativas tanto políticas e institucionales como sociales, hacen que sea necesario abordarlo en profundidad. Cabe resaltar que entre los años sesenta y ochenta del siglo XX la corrupción fue tratada como un tema tabú en la investigación y escasamente mencionada en discusiones sobre problemas de gobernabilidad y planificación que —sometidas a lo que Myrdal llama “la diplomacia en la investigación”— trataron de evitar “temas vergonzantes”. Fue a partir de los años noventa cuando la comunidad internacional lanzó una enorme cantidad de iniciativas y campañas para erradicar prácticas corruptas y promover el “buen gobierno” en los países de América del Sur y en los países de transición de la otrora Unión Soviética. Organismos transnacionales como el Banco Mundial o el Fondo Monetario Internacional otorgaron a la lucha contra la corrupción un lugar privilegiado en sus agendas y diseñaron una serie de programas para buscar salidas de un mal aparentemente endémico. Instituciones no gubernamentales, entre las cuales se destaca Transparency International (TI),

Laberintos de la legalidad y la integridad

128

se unieron a esta lucha. Es decir, a partir de ésta época se identificó la corrupción como el principal obstáculo para el desarrollo económico (Huber, 2005, pág. 4). El pacto global contra la corrupción liderado a partir de esta época marca un cambio cualitativo en comparación con la primera ola de estudios en los años sesenta, propio de una concepción revisionista que valora como positivos algunos efectos de la corrupción en la economía —como podrá apreciarse a continuación—. El enfoque que hoy por hoy monopoliza la lucha contra la corrupción también proviene de la economía, pero se ubica en las propuestas de Klitgaard y Rose- Ackerman, quienes centran su mirada en la administración pública, las instituciones estatales y las instancias de control, y quienes analizan la corrupción en términos de una elección racional individual, que está influenciada por incentivos negativos y positivos. Sin embargo, teniendo en cuenta que en los últimos años la corrupción ha sido abordada desde diferentes disciplinas y no de manera exclusiva desde las ciencias económicas, se considera pertinente hacer una breve aproximación a las diversas lecturas del fenómeno. Cada una de ellas se ha acercado a la problemática con sus propios términos, planteando hipótesis y preguntas de acuerdo con sus perspectivas e intereses. Al revisar estas diferentes miradas se evidencia la complejidad del fenómeno y la necesidad de integrarlas con el fin de obtener una comprensión multidimensional de este, ya que analizadas por separado lo que se observa es que las acciones propuestas no han producido resultados contundentes en su erradicación. La perspectiva sociológica funcionalista La corriente revisionista de la sociología funcionalista de los años sesenta y setenta concebía la corrupción como un fenómeno con efectos positivos en términos de su utilidad social, tesis que ha despertado múltiples críticas, principalmente a partir de la década de los noventa, entre quienes consideran los aportes revisionistas como una apología a la corrupción. Para el sociólogo Robert Merton (1976) la corrupción es un fenómeno funcionaldisfuncional que permite el equilibrio del sistema tanto económico como político. Al contribuir a satisfacer diferentes necesidades que el sistema oficial no puede cubrir por medios legales, constituye un elemento esencial y dinámico de este ya que garantiza su adaptabilidad y supervivencia. En ese sentido contribuye a que las minorías logren integrarse al sistema, se supere la burocracia impersonal y se prevenga el uso de la violencia. Nathaniel Leff (1964) fue el primero en mencionar los efectos positivos que la corrupción podía engendrar en países subdesarrollados. Según Leff, la repulsa generalizada hacia la corrupción que caracterizaba la posición de los “moralistas” partía de un modelo ideal en el cual el gobierno y la burocracia trabajarían con lucidez y firmeza en pro del desarrollo económico. Sin embargo, “en la vida real”, el autor señala que las circunstancias de los países que venían de ser colonias eran otras: sus gobiernos se mostraban a menudo indiferentes y hasta hostiles frente

129

Tejiendo el hilo de Ariadna

a los esfuerzos de los empresarios y las burocracias eran abusivamente lentas y arbitrarias. Los grupos de interés, por su lado, eran débiles y los partidos políticos limitaban el acceso a la camarilla de algún caudillo. En estas circunstancias el soborno actuaba como lubricante para el motor de la administración pública, ayudando a ahorrar tiempo, movilizando la burocracia “hacia una actitud más enérgica”, acelerando los trámites, evitando el excesivo control burocrático, generando un cierto nivel de seguridad e introduciendo un elemento de competencia en lo que de otra manera sería una economía holgadamente monopolística, principalmente cuando los empresarios pertenecían a un grupo políticamente desfavorecido. En fin, sostiene que si el gobierno se ha equivocado en sus decisiones, el camino ofrecido por la corrupción bien puede ser el mejor (págs. 7-8). Por su parte, para Huntington la corrupción es un factor inevitable de los procesos de modernización. Esto se debe a que tales procesos ocasionan cambios bruscos en los valores de la sociedad y en las normas, crean nuevas fuentes de bienes y poder e implican un crecimiento de la estructura del Estado y su injerencia en áreas anteriormente reservadas al sector privado. Precisa que ciertos grupos sociales aceptan gradualmente las normas basadas en el éxito creando nuevas fuentes de riqueza y poder: “unos intercambian poder político por dinero; otros, dinero por poder político. Pero en ambos casos, se vende algo público (un voto, un puesto, una decisión) en beneficio personal”. Este planteamiento ya clásico, como lo señala Pegoraro (1998), enfatiza en el uso de la función pública como medio de enriquecimiento individual, y queda subordinado el papel de las instituciones, los valores políticos y las metas públicas a la decisión de los intereses económicos individuales. La perspectiva económico-administrativa Desde una óptica económica, los orígenes de la corrupción pueden rastrearse en la modernidad y de manera particular en el siglo XIX con la evolución de la función pública, que deja de ser parte de un sistema patrimonial para transformarse en un sistema burocrático sustentado en la idea de servicios específicos prestados a la comunidad a cambio de una remuneración preestablecida. En el contexto de esta transformación, según lo explica Ramírez (2010), la corrupción se atribuye al hecho de que ciertos funcionarios responsables de cargos importantes no son retribuidos con arreglo al puesto ocupado y a la responsabilidad asumida, así como al hecho de que los cuerpos burocráticos responden solo a características formales, pero siguen actuando bajo los principios patrimonialistas y clientelistas que gobernaban en la colonia. A partir de la década de los noventa uno de los principales exponentes de este enfoque es Robert Klitgaard, reconocido investigador a nivel mundial, quien utiliza el modelo “principal-agente-cliente” para explicar la corrupción. El autor afirma que la corrupción ocurre cuando un empleado público (agente) confabula con terceros (clientes) para apropiarse de un bien público en vez de transferirlo al Estado (principal). El autor hace un estudio comparativo de medidas antico-

Laberintos de la legalidad y la integridad

130

rrupción en algunos países asiáticos y sostiene que la corrupción se da sobre todo en instituciones que gozan de una posición monopólica y un alto grado de discrecionalidad, y a la vez afrontan un bajo nivel de rendición de cuentas. Es decir, si un agente tiene la libertad exclusiva de las decisiones y las funciones de su competencia no están claramente reglamentadas, y si no existe un sistema de rendición de cuentas, se producen márgenes de desviación. A su vez, sostiene que la corrupción es un problema de motivos y oportunidades. Los motivos relacionados con bajos salarios y falta de incentivos de los empleados públicos, así como con las oportunidades, el poder discrecional excesivo y las deficiencias de información y control. Para Klitgaard (2001), las personas incurren en actos de corrupción cuando los riesgos son bajos, los castigos y las multas son leves y la recompensa es alta, pues en dichas condiciones la corrupción es un mecanismo eficiente para obtener beneficios económicos, sociales y políticos. Ello evidencia la importancia causal de la impunidad en la comisión de actos de corrupción, al punto de configurarse en uno de los estímulos más importantes para que un agente racional decida participar en este tipo de actos (Garay, Salcedo, De León & Guerrero, 2008, pág. 13). La perspectiva interpretativa de la ley Bajo este enfoque se asume que la misma ley puede dar lugar a la corrupción cuando no representa las necesidades, costumbres y aspiraciones de una parte importante de la población y cuando además se presenta una amplia laxitud de las autoridades encargadas de aplicar la ley. En este último caso, la ley no se aplica de manera irrestricta a toda la sociedad, sino que se hace de modo discrecional, dando lugar a privilegios para algunos sectores sociales. Una representación social de ello se encuentra en el refrán muy conocido y utilizado en los sectores populares de la sociedad colombiana que afirma que “la ley es para los de ruana”, esto es, para quienes no tienen las condiciones económicas para transarla. La perspectiva política Desde una perspectiva política se explica la corrupción como un fenómeno que puede surgir en el marco de un modelo de Estado que no logra diferenciar y separar lo suficientemente bien los tres poderes: ejecutivo, legislativo y judicial. Ramírez (2010) señala que si bien el Estado colombiano es en teoría constitucionalista, ha estado fuertemente influenciado durante muchos siglos por el modelo presidencialista, basado en la lealtad de un dirigente político y en la centralización del poder. Este esquema no solo facilita la corrupción, sino que además la hace necesaria ya que la existencia de un número de pequeños centros de poder en donde se pueden tomar decisiones limita el acceso del público a tales centros, llevando consigo un mayor número de regulaciones administrativas, lo que a su vez establece nuevos requisitos que deben ser cumplidos para recibir servicios del Estado, abriéndose la oportunidad para que surjan actos de corrupción.

131

Tejiendo el hilo de Ariadna

Asimismo, el distanciamiento de los dirigentes políticos en el nivel nacional con respecto al departamental y municipal reduce la posibilidad de tener una apreciación certera de los problemas de corrupción que en dichos centros pueden surgir y, por lo tanto, limita su posibilidad de control o erradicación. La perspectiva criminalística En esta se inscribe la teoría del triángulo del fraude (1953), desarrollada por el penalista y criminólogo Donald R. Cressey, quien se fundamenta en la tesis que argumenta que personas confiables se convierten en violadoras de esa confianza cuando se piensan a sí mismas teniendo un problema económico de gran magnitud, que puede ser resuelto secretamente violando su posición de confianza. Estos sujetos aplican a su propia conducta razonamientos que les permiten ajustar sus concepciones de sí mismos como “usuarios” (no delincuentes) de los fondos o bienes que son confiados. Su modelo está constituido por tres elementos que conforman el triángulo: la presión, la oportunidad y la racionalidad. La presión interna obedece a la necesidad de sostener un determinado estilo de vida o de responder a dificultades financieras; la externa hace referencia a los incentivos, motivaciones o compensaciones producto de acuerdos o amenazas. La oportunidad tiene que ver con la percepción que tiene el sujeto de que es posible cometer el fraude, con un muy bajo riesgo de ser sorprendido o descubierto por encontrarse en una posición de confianza dentro de la entidad, que le permite dominar o controlar diversos factores o elementos que facilitan la perpetración del hecho. Finalmente, la racionalidad corresponde a la “justificación” que le permite silenciar su propia conciencia, la cual valora como inmoral su comportamiento. Para ello utiliza argumento de tipo: “es un algo temporal”, “todo el mundo lo hace”, “yo solo recibo órdenes”, “me merezco estar en una mejor situación”, “me pagan poco”, “es lo justo”. Garay (2008) agrega un elemento adicional a esta tríada, relacionado con la capacidad. Esto quiere decir que en una persona pueden confluir la oportunidad, la racionalidad y la presión, pero si carece de los conocimientos contables y jurídicos necesarios muy probablemente será detectado y, por lo tanto, no puede ser considerado como un corrupto exitoso (p. 16). La perspectiva psicosociológica Alessandro Pizzorno (1992), citado por Pegoraro (1998), propone que la disponibilidad a corromperse corresponde a una variable casi constante en el individuo y que la conducta corrupta sería la variable explicativa asociada a las ocasiones de corromperse. Dichas ocasiones pueden ser: el nivel de intervención del Estado en la organización de la vida económica, el grado de discrecionalidad de los actos administrativos, el costo de la intermediación y la entrada de nuevos grupos al sistema político.

Laberintos de la legalidad y la integridad

132

Pizzorno explica que el coste moral (y por lo tanto la ocasión de corromperse) será más bajo cuanto más débiles sean las referencias a criterios morales del círculo de pertenencia del sujeto con respecto a la ley. Es decir que lo que le importa al funcionario es el juicio moral de los que están cerca, o sea, su grupo o círculo de pertenencia y no el de los “extraños”: el Estado o los ciudadanos. Frente a esta tesis, Giulio Sapelli (1998) plantea que además del freno moral o sanción social que propone Pizzorno, la conducta corrupta también depende del mayor o menor temor al castigo. Mario Cacciagli (1996), para explicar la corrupción en Italia, integra algunas condiciones económicas, políticas e institucionales anteriormente mencionadas y establece los siguientes determinantes, que pueden ser generalizables a otros contextos: •

La intervención del Estado en la economía, la cual ha dado lugar a la formación de grandes empresas públicas, al fortalecimiento de la adjudicación por parte de las instituciones de contratos por obras públicas, a la regulación del mercado, al nombramiento o designación de funcionarios por parte de la clase política, a procedimientos burocráticos que retardan las decisiones y a una mala administración. Todos estos aspectos conspiran, a juicio del autor, contra la eficiencia económica.

•

La descentralización política y administrativa, con la respectiva concesión de recursos a los municipios que disponen así de un poder discrecional para crear cargos y realizar adjudicaciones en consonancia con políticas neoliberales.

•

La falta de alternancia del gobierno y la existencia de la partidocracia.

•

Nuevas formas de profesionalización de la política que desvirtúan el sentido de la política y que recuerdan la distinción de Max Weber sobre los políticos “que viven de la política” y no “para la política”.

•

Aumento o crecimiento de los costos de la política que involucra una necesidad de financiar los partidos políticos con costos en aumento.

La perspectiva antropológica (histórico-cultural) Para la antropología, la corrupción no puede ser entendida únicamente desde la concepción estrecha de la administración pública, que la circunscribe a un asunto que compete de manera exclusiva a los servidores públicos y que se produce esporádicamente. Por el contrario, considera que es un fenómeno incrustado en la sociedad en la que el incumplimiento a la norma se naturaliza a tal punto que el soborno se convierte en una práctica común y legitimada socialmente. La corrupción se institucionaliza porque los ilícitos pasan a ser un comportamiento cotidiano del funcionamiento del sector público y del sector privado. Por tanto, la corrupción deja de ser concebida como un problema individual

133

Tejiendo el hilo de Ariadna

para entenderse como un problema organizacional o institucional que requiere ser estudiado con un lente cultural (Departamento Administrativo de la Función Pública, 2000, pág. 25). Visto de esta manera, la perspectiva antropológica sugiere la necesidad de comprender la corrupción no como una actividad con expresiones idénticas y objetivas, independientemente del tiempo y del espacio donde ocurra, sino como una práctica social compleja y con variaciones locales y diacrónicas… donde se entremezclan prácticas como el nepotismo, el abuso del poder, la malversación de fondos públicos con estructuras particulares de reciprocidad y de poderes locales. Es decir, la corrupción no existe en el vacío social; para entenderla hay que contextualizarla (Huber, 2005, págs. 6, 24).

Italo Pardo (2004) lo explica así: “Lo que es considerado como corrupto desde un punto de vista (político, social, económico o moral), puede ser considerado como más o menos legítimo desde otro punto de vista. Puede darse un cierto grado de tolerancia ante formas de la corrupción que son consideradas como un mal necesario o inevitable” (pág. 14). En muchos países del mundo (Rusia y países en transición, India, China, países de Africa subsahariana y países de Latinoamérica) en los que los Estados no tienen el monopolio para imponer las normas sociales vinculantes, las instituciones democráticas presentan grandes debilidades y existe una alta impunidad frente a la transgresión de las leyes, es muy frecuente que las poblaciones hagan uso de las redes sociales como mecanismo para el intercambio mutuo de favores a fin de resolver asuntos cotidianos de supervivencia como la búsqueda de empleo. En este contexto, Huber (2005) plantea que los límites entre el aprovechamiento de relaciones sociales considerado como legítimo y los actos corruptos son a menudo borrosos y dependen de la percepción de actores tanto involucrados como ajenos. Por tanto no es posible, desde esta perspectiva, hacer uso del concepto de “corrupción” de manera genérica sin tener en cuenta las características socioculturales y el marco ético y moral del contexto. Por ejemplo, sin tener en cuenta el imperativo moral de ayudar a los familiares, que tanto valor tiene para las poblaciones latinoamericanas. Esta manera de concebir el fenómeno deviene también en implicaciones metodológicas ya que, al reconocer su complejidad en términos de ser muy difícil de separarlo de otras formas de intercambio social, se asume que no es fácilmente medible a través de instrumentos objetivos. Por lo tanto, sugiere realizar estudios emic “desde adentro” para comprender y rastrear los comportamientos, actitudes, percepciones y apreciaciones que tienen las personas a través de observaciones y conversaciones informales ricas en anécdotas, confesiones y acusaciones que surgen desprevenidamente.

Laberintos de la legalidad y la integridad

134

Huber reconoce las ventajas de este enfoque metodológico para el estudio de la corrupción. Sin embargo, advierte los riesgos de caer en la justificación o en el esencialismo cultural que puede llevar a la conclusión de que la corrupción es inevitable. De igual forma, señala que algunos estudios culturalistas han devenido en un determinismo histórico que explica la corrupción única y causalmente a través de la cultura, interpretándola como manifestación de la supervivencia de prácticas sociales precoloniales tales como la economía de prestigio, la familia extensa o la práctica de intercambiar regalos. Estos estudios establecen una relación causal entre la corrupción y la cultura, es decir, asumen que la cultura es la causante de la corrupción (2005, pág. 33). Frente a estos riesgos, Qizilbash (2001) propone, como solución, distinguir entre el relativismo cultural y el pluralismo cultural. Mientras que el primero rechaza como etnocentrista cualquier valoración ética desde una posición cultural distinta, el pluralismo cultural es consistente con la idea de que todas las culturas comparten algunos valores fundamentales. Aunque diferentes culturas pueden tener percepciones disímiles sobre las manifestaciones de la corrupción —lo que es considerada una coima en una cultura puede ser una propina en otra— , comparten la misma idea sobre la corrupción en sí y su naturaleza maléfica. “Hay muchos argumentos para pensar que diferentes cosas son consideradas como corruptas en diferentes culturas y lugares, pero es menos plausible que las culturas no compartan valores morales o concepciones comunes sobre la corrupción” (Citado en Huber, 2005, pág. 33). Para concluir, los estudios antropológicos histórico-culturales de la corrupción plantean que el aspecto institucional-normativo es importante. Sin embargo, afirman que no logra comprender plenamente la fenomenología, los contenidos, los significados y la persistencia de la corrupción, ni dar suficientes pautas para combatirla con eficiencia. La corrupción es más que una conducta disfuncional de individuos que se expresaría en un “abuso de un cargo público para el beneficio privado”. La corrupción es, en primer lugar, una práctica social que se fundamenta en códigos morales disyuntivos y sistemas informales de interacción, tanto o más poderosos que las estructuras formales y oficiales. Las oportunidades y los incentivos incrementan la incidencia actual de la corrupción solo en la medida en que coincide con un clima sociocultural favorable. En algunas sociedades en las que se han realizado estos estudios como Ayacucho, Perú, los resultados han permitido evidenciar que la corrupción puede obtener un nivel de “normalidad” tan alarmante y un rango estructural, casi autónomo, que la inmuniza en buena medida contra medidas de reforma. Es decir, funciona de acuerdo con su propia lógica sociocultural, y las iniciativas dirigidas hacia la reforma de aspectos externos, como la estructura de iniciativas, no la afectan (Huber, 2005, pág. 107). Por lo tanto, se hace necesario comprender en el sentido que propone Olivier de Sardan el “complejo de la corrupción” en el que tienen que ver tanto el Estado como la sociedad civil.

135

Tejiendo el hilo de Ariadna

La perspectiva ética Jorge Etkin, citado en el Estudio de Moralización de la Institución Pública Colombiana, realizado por el Departamento de la Función Pública (2000), propone tres conceptos para evaluar la conducta de los agentes públicos y calificar el funcionamiento del aparato estatal desde una perspectiva ética. Dichos conceptos son: •

El vacío ético: Se refiere a que quienes deciden no responder por sus actos; lo hacen bajo el precepto de la impunidad. Al directivo solo le interesan los demás como fuente de recursos. En este vacío no hay pensamiento social ni compromiso; apenas existen los hechos en el marco del duro poder (el pragmatismo). El vacío ético no es solamente una cuestión personal o un problema de educación. Ubicado en el sector público, también significa injusticia, menos alimentación, salud, educación o vivienda para quienes lo necesitan.

•

La dualidad ética: Corresponde a la hipocresía o falsedad ideológicas. Se predica una idea, a la vez que se la ignora o se contradice en la práctica. Es el doble discurso que ajusta las explicaciones a las necesidades.

•

La ética mínima o necesaria para cumplir la tarea: que es de carácter reactivo (no promueve). Se basa en seguir valores o principios porque conviene y mientras la relación de fuerzas lo permita. No es tanto un deber ser, como el hacer lo que se puede.

Desde este marco comprensivo, las siguientes conductas de los funcionarios públicos, aunque no pueden ser consideradas ilegales, sí corresponden a faltas de la ética: ocultar situaciones que el gobierno conoce y que son perjudiciales para la sociedad; usar información confidencial que permite obtener ventajas; tomar decisiones en beneficio de algunos grupos de interés privilegiados; atender las demandas siguiendo una prioridad política (partidaria) y no por la gravedad de las injusticias que reclaman las poblaciones marginadas; intervenir en la designación de jueces que controlan la función pública. En estos casos, la desviación consiste en que los funcionarios utilizan su autoridad y sus atribuciones en beneficio propio decidiendo en favor de sus intereses e ignorando los valores sociales de equidad, igualdad, libertad y solidaridad. Por tanto, la falta de ética se manifiesta por una desviación de recursos públicos que es injusta y aumenta la desigualdad en la sociedad. La inmoralidad es un componente de la sociedad dual, una realidad que produce sectores marginados o condenados a la pobreza (Departamento Administrativo de la Función Pública, 2000, pág. 21).

Laberintos de la legalidad y la integridad

136

3.5 Conexiones entre la legalidad y la integridad El concepto de legalidad por el que apuesta este estudio requiere estar adjetivado y circunscrito al conjunto de valores que promueve un régimen democrático, pluralista e incluyente en el marco de un Estado social de derecho. Esta apuesta sin duda remite a generar reflexiones sobre el concepto mismo de integridad y su relación con conceptos como ética, valores y moral. La cultura de la legalidad no puede estar desprovista de la integridad; es quizás esta la cualidad que permite anudar significado a la legalidad en la relación ciudadano-servidor público y en la prestación misma de los servicios públicos. Por lo tanto, en el marco de la propuesta se evidencia la necesidad de adjetivar o por lo menos recontextualizar el concepto de legalidad, más allá los límites en los que lo ha circunscrito la modernidad. Se requiere avanzar hacia un análisis de orden teleológico, que permita centrar la atención en sus fines y en los procesos a través de los cuales se construye una ley y se propone como referente para la actuación, de tal forma que el trinomio legalidad-legitimidad-integridad pueda ser asumido como inseparable. De lo contrario, se corre el riesgo de validar cualquier comportamiento que obra en apego a una norma propuesta por una organización, grupo social o Estado, que incluso pudiera llegar a atentar contra los principios fundamentales que orientan el bienestar y el desarrollo de una sociedad, o peor aún, validar una ley que, en nombre de la preservación de estos principios, pueda atentar contra los derechos de las minorías u otros sectores marginales. Bajo tales perfiles, los Estados fascistas y totalitarios han respondido a un principio de legalidad en la medida en que las leyes se instauran dentro de los procedimientos establecidos normativamente. De igual forma, pasar por alto esta distinción o esfuerzo de adjetivación de la legalidad podría, como incluso ocurre en algunos sectores, conducir a validar como “legal” el funcionamiento de las organizaciones mafiosas, quienes actúan bajo principios muy estrictos de exigibilidad y apego a las normas, puesto que sus sistemas de sanción a la transgresión de su ordenamiento normativo pueden ser tan rígidos que comprometen la vida misma de sus miembros. Para estas organizaciones, obrar en estricto cumplimiento de las normas establecidas no es solo un requisito de permanencia dentro de ellas, sino un modo de funcionamiento que garantiza su sostenibilidad. De allí que no sea suficiente con promover o incentivar la legalidad en sí misma, sino una legalidad inscrita dentro de un conjunto de valores democráticos, incluyentes y equitativos. Es este el camino de la democracia constitucional, en la cual el derecho como instrumento de control y condicionamiento del poder, propone un marco jurídico que busca garantizar la materialización de los derechos humanos, en la lógica de un ordenamiento que no está basado en la soberanía subjetiva de quienes detentan el poder sino en la soberanía objetiva de los valores colectivos de una sociedad.

137

Tejiendo el hilo de Ariadna

La ley debe concebirse como expresión de la voluntad general (Locke, Rousseu, Kant), de la voluntad de un colectivo; debe ser producto del voto mayoritario. Sin embargo, solo posee validez sustancial cuando la decisión se ha tomado dentro del ámbito de lo que se puede decidir democráticamente. La cultura de la constitucionalidad (que es cultura de los derechos humanos) no puede tolerar, por más referencias que se hagan al Estado de derecho o a la cultura de la legalidad, “que se imponga el cumplimiento de leyes absurdas, atroces o antigarantistas por el mero hecho de que éstas provengan de los mecanismos formales autorizados por una supuesta mayoría que, por lo demás, en ocasiones resulta muy difícil de cuantificar y calificar” (Estrada Michel, 2007, págs. 54-55). En un Estado democrático de derecho las regulaciones normativas se hacen desde la libre participación —manifiesta desde la elección democrática de los miembros del poder legislativo—, incorporando los derechos fundamentales y obligando con todo rigor a que los poderes públicos actúen en estricto sometimiento a las leyes constitucionales, prohibiendo y persiguiendo toda actuación o respuesta estatal que utilice cualquier tipo de fuerza o coacción que pueda considerarse ilegal (Díaz, 1981). Únicamente así la ley puede ser concebida como norma suprema en cuanto expresión de la potestad normativa última (la soberanía) que reside en el pueblo y puede entonces esgrimir un fundamento moral a su pretensión de obediencia (Hierro Sánchez, 1996, pág. 289). La ausencia de un Estado de derecho consiste en que ciertos grupos e individuos, y en particular las autoridades, se encuentren por encima de las leyes, teniendo la posibilidad de cometer abusos de poder sin que se apliquen mecanismos jurídicos que limiten y castiguen dichos abusos. Como señala Rubio (1994), el resultado de este sistema es funesto para la consolidación de una cultura de la legalidad, por cuanto “el que las autoridades violen el ordenamiento jurídico estimula la desobediencia generalizada de las leyes por parte de los ciudadanos” (pág. 137). En coherencia con lo anterior, para el caso de este estudio, al hablar de legalidad se hace una apuesta por un concepto fundamentado en los valores que promueve el Estado democrático de derecho. Se asume como un instrumento de actuación de las finalidades compartidas y de los valores del pacto constitucional. Vista de este modo, la legalidad se configura como dique del poder, haciendo que las decisiones tomadas con el beneplácito o la discrecionalidad de quienes ostentan el poder se sustituyan por las decisiones tomadas con base en las reglas convenidas públicamente y dadas a conocer, de tal manera que puedan ser aplicadas en igualdad de condiciones para todos los ciudadanos, es decir, en condiciones de justicia. En el siguiente gráfico se sintetizan los elementos conceptuales que hacen parte de este estudio:

Laberintos de la legalidad y la integridad

138

Diagrama 8. Referentes conceptuales de la cultura de la legalidad y la integridad Orden social Actos coordinados y regulados con fines sociales Perspecva informal-Cultural

Perspecva Formal -Derecho

Hacer todo lo que la ley no le prohíba y abstenerse de lo prohibido

Aceptación, conformismo, conversión

Legalidad

Formales Reglas

Interdependencia

Mundo del derecho

Informales- Normas, convenciones, ritos y significados Mundo de la cultura

Instuciones como reglas de juego de la sociedad

Se materializan en:

Formales

Informales

Cuerpos polícos, económicos y sociales

Grupos enlazados por la idendad, intereses comunes

Instuciones como Organizaciones

Sistema de Valores compardos como fundamento

Plano Individual

Normas Morales

Se materializan en:

Hechos Morales

Moral

Moralidad

Plano normavo (Deber Ser)

Plano Fácco (Actos realizados)

Modelo ideal del ciudadano

Cabal cumplimiento de p p y valores écos principios

Modelo ideal del servidor público

Integridad

Priorización del interés general sobre el parcular

Orden social-moral Realizar el valor de lo bueno Interés general, Bien Común

Fuente: CENDEX (2012). Documento Técnico GPGD/1624B-12. Informe marco conceptual cultura de la legalidad y la integridad. Pág. 8.

Plano Social

Significados, fuentes de autoridad y práccas culturales reconocidas como legales

Imperio de la Ley

139

Tejiendo el hilo de Ariadna

3.6 Hacia una comprensión de la cultura de la legalidad y la integridad



Para hablar de una cultura de la legalidad y la integridad se hace necesario avanzar primero en el entendimiento del concepto de cultura y luego propiciar una suerte de enlace o conjugación con los desarrollos aquí presentados sobre las nociones de legalidad e integridad entendidas como un binomio inseparable. 3.6.1 Discusiones sobre el concepto de cultura Aunque el interés por la cultura tiene su origen en la Antigüedad, el intento sistemático por estudiar este concepto aparece hasta la Ilustración. Giner, Lamo de Espinosa y Torres (1998) describen la aparición del término en los siglos XVI y XVII como uno de los objetivos del humanismo en Francia y poco tiempo después en Alemania. En el primer caso, tal y como lo explica Norbert Elías (1998), el concepto de cultura surge asociado al de “civilización” remitiendo a hechos políticos, económicos, religiosos, morales o sociales. En Alemania, en cambio, el término alude fundamentalmente a hechos espirituales, artísticos y religiosos, y muestra una tendencia manifiesta a trazar una clara línea divisoria entre los hechos de este tipo y los de carácter político, económico y social (pág. 58). En el siglo XIX, Edward Taylor propone la primera definición de cultura desde la antropología, manteniendo su indistinción con el término de civilización. Para este autor la cultura corresponde a un todo complejo que incluye el conocimiento, las creencias, el arte, la moral, el derecho, las costumbres y otros hábitos y capacidades adquiridos por el hombre en cuanto miembro de la sociedad. La principal característica de este periodo es que se concebía a las culturas en un estado de evolución que implicaba transitar por unas etapas que iban del salvajismo a la barbarie y de allí a la civilización, sembrando la idea de que posicionaría pseudocientíficamente la justificación para otorgar valor a unas culturas por encima de otras, en especial la europea (Harris, 1998). A comienzos del siglo XX la antropología hizo un esfuerzo por superar los planteamientos evolucionistas y con los trabajos de Boas, Mead, Sapir, entre otros, se posicionó la concepción de que cada cultura, al tener su propia historia, está en igualdad de condiciones a las demás y por consiguiente requiere ser abordada para su estudio desde la particularidad. Desde esta época inicia el camino de la antropología como ciencia de la cultura, que cuenta entre sus corrientes más influyentes con el difusionismo de los años 20, el funcionalismo británico de Malinowski o Radcliffe-Brown, el estructuralismo francés de Lévi-Strauss o el materialismo cultural de Marvin Harris (Trujillo Sáez, 2005, pág. 27). En la actualidad términos como “códigos”, “costumbres”, “lenguas”, “normas”, “creencias”, “convenciones” y “tradiciones”, representan visualmente el concepto de cultura. Incluso, en el marco de un entorno contemporáneo de profundas y

Laberintos de la legalidad y la integridad

140

rápidas transformaciones, este repertorio se amplía incluyendo otros términos como “multiculturalismo”, “interculturalidad”, “hibridación cultural”, “etnocentrismo” y “globalización”, lo cual permite visibilizar la complejidad y los giros que ha adoptado su conceptualización. Williams (1983), citado por Trujillo (2005), afirma que la cultura es una de las dos o tres palabras más complejas de la lengua inglesa. Según este autor, la dificultad para definir la cultura desde un planteamiento científico radica en su extensión histórica, geográfica e intelectual. Para definirla, por tanto, debe ser entendida desde la visión de un concepto flexible que se adapta a múltiples circunstancias y objetivos de investigación (pág. 24). Con el propósito de abrir la discusión sobre la comprensión de la cultura como un aspecto de la vida social se retoma la perspectiva de Elservier (2001), quien señala que los análisis culturales se han movido en dos grandes perspectivas. En primer lugar, se ha entendido la cultura desde una acepción muy general como todo aquello que es producido por los seres humanos (creencias, idiomas, conocimientos, artes, artefactos, hábitats, comportamientos) que han pasado de una generación a otra como comportamientos aprendidos. La segunda, más restrictiva, se ha centrado en los significados que son producidos en las esferas denominadas culturales tales como el arte, la música, el teatro, la literatura, la moda, la religión, la educación o los medios de comunicación y circulan dentro de estas (pág. 8624). Dentro de la primera aproximación pueden ubicarse las tendencias culturalistas que señalan que las personas viven en medio de entornos sociales que las condicionan. El sociólogo Robert Merton define la cultura como “cuerpo organizado de valores normativos que gobiernan a la conducta que es común a los individuos, a la sociedad y a los grupos” para explicar que los individuos nacen en comunidades culturales, hacen parte de ellas y la identidad cultural constituye una herencia “que nos puede aceptar o rechazar”, puesto que las comunidades culturales no son asociaciones voluntarias (Crowley & Silva Ochoa, 2002, pág. 6). Para algunos autores esta comprensión puede ser problemática en tanto asume al sujeto como pasivo y a la cultura como un “objeto” externo, que el sujeto aprehende mediante un proceso de aprendizaje para poder hacer parte de una comunidad; por tanto, al no participar en su construcción, no puede tampoco transformarla (Díaz de Rada & Velasco Maíllo, 1996). Zygmunt Bauman (1999) rechaza esta condición de inmutabilidad al definir la cultura como praxis, como un aspecto vivo y cambiante de las interacciones humanas, como una parte integral de la vida. “La cultura es un agente de desorden tanto como un instrumento del orden, un elemento sometido a los rigores del envejecimiento y de la obsolescencia y un ente atemporal”. Por lo tanto, para el autor la obra de la cultura no consiste tanto en su perpetuación como en asegurar las condiciones para el cambio. O como precisa, la condición para que la

141

Tejiendo el hilo de Ariadna

cultura se perpetúe radica en que mantiene abierta la posibilidad de modificar los modelos, de alterarlos y reemplazarlos por otros. “La cultura no puede producir otra cosa que el cambio constante, aunque no pueda realizar cambios si no es a través del esfuerzo ordenador” (pág. 33). Sin embargo, recientemente se ha incorporado a las tendencias culturalistas la perspectiva del feminismo que, aunque reconoce que las tradiciones culturales de la mayoría de sociedades han sido empleadas a lo largo de la historia para privilegiar la condición masculina sobre la femenina, reproduciendo un determinado orden social, los actores sociales también pueden producir alteraciones en este y en la propia construcción de su identidad (Losada & Casas, 2008, págs. 195-220). La segunda concepción, vista desde la perspectiva humanista-estética, asume que la cultura comprende el desarrollo de ciertas expresiones de la actividad humana de orden intelectual y artístico, consideradas como superiores (cultura musical, literatura, pintura y escultura, teatro y cine). A finales del siglo XIX se desarrolló una corriente que estudió, apoyándose en la cultura, la “ciencia del espíritu”. Su principal exponente es Wilhelm Dilthey, quien destaca la importancia de la interpretación de la realidad que condiciona el “gusto” y da al público el poder de rechazar o aceptar las obras artísticas en función de su capacidad para presentar de manera coherente y, dotadas de pleno sentido, el mundo exterior (Bozal, 2000). En la época contemporánea, las oscilaciones del gusto están asociadas a la conciencia social del placer, esto es, a la cultura de masas. En una sociedad materialista y consumista el cultivo del espíritu está más dirigido a los sentidos que al intelecto y a los gustos en el plano individual, los cuales resultan ser efímeros, cambiantes y no universales (Eco, 2004). Santos postula que aunque la noción de autor ha sido reducida a la noción de sujeto individual, de ciudadano y agente de mercado, “como micro unidad en la creación de un nuevo orden de cosas”, el concepto de “autoría”, desarrollado en el dominio artístico y literario, a partir del Romanticismo subsiste como: “lo “opuesto” a la vida cotidiana y vulgar, como creador capaz de inventar nuevos mundos culturales liberados del contexto material circundante (Santos, 2003, págs. 85-86). Lo cierto es que entre estas dos grandes categorías conceptuales existen y confluyen múltiples entendimientos cuyas particularidades derivan de los usos y campos en los que se aplica. Se habla de la cultura occidental, la cultura oriental o la cultura global; de la cultura urbana y la cultura campesina; se afirma que cada grupo étnico tiene su propia cultura: indígena, afrodescendiente, rom; se hace referencia a la cultura juvenil y a la cultura religiosa; a la cultura política, a la ciudadana o a la cívica; a la cultura organizacional o empresarial; a la cultura tributaria; a la cultura de la legalidad o a la cultura mafiosa o de la corrupción (Cisneros Britto, 2009).

Laberintos de la legalidad y la integridad

142

Así, el término “cultura” se encuentra adjetivado y cualificado, lo que le otorga un carácter de cierre o circunscripción asociado a criterios geográficos, comportamentales, de identidad, de posición de los actores sociales, sistémicos o de otra índole. Esta delimitación sugiere que en una misma sociedad pueden coexistir diferentes culturas. Pierre Bourdieu, por ejemplo, en su comprensión de la cultura integra de algún modo estas dos posiciones. En su acepción más simple asume la cultura como el conjunto de valores, normas y prácticas adquiridas y compartidas por una pluralidad de personas (Bourdieu, 2001) y refiere que el “capital cultural” de los pueblos se manifiesta de tres formas: la primera corresponde al capital incorporado en forma de habitus, entendido como “aquello que permite habitar las instituciones, apropiárselas prácticamente y, por ende, mantenerlas activas, vivas y en vigencia; es lo que permite arrancarlas continuamente del estado de letra muerta y de lengua muerta, haciendo revivir el sentido depositado en ellas, pero imponiéndoles al mismo tiempo las revisiones y las transformaciones que constituyen la contrapartida y la condición de reactivación”. La segunda es el estado objetivado en forma de “bienes culturales” que comprenden el patrimonio artístico-monumental, la literatura, la escultura, la pintura, etcétera. La tercera es el estado institucionalizado, que comprende las ceremonias, los rituales, las prácticas y demás (Bourdieu, 2001). Una aproximación comúnmente aceptada y bastante cercana a los propósitos de esta investigación proviene de la antropología simbólica, que concibe a la cultura como los sistemas aprendidos y compartidos de significación y comprensión del mundo y sus prácticas, que tienen la potestad de construir realidad. Clifford Geertz concibe la cultura como “un sistema ordenado de significaciones y símbolos en virtud de los cuales los individuos definen su mundo, expresan sus sentimientos y formulan sus juicios” (2003, pág. 70). Agrega que “la cultura denota un esquema históricamente transmitido de significaciones representadas en símbolos3, un sistema de concepciones heredadas y expresadas en formas simbólicas con los cuales los hombres comunican, perpetúan y desarrollan su conocimiento y sus actitudes frente a la vida” (pág. 88). Por lo tanto, podría afirmarse que las diferentes culturas son sistemas de símbolos compartidos que aportan distintas formas de ver el mundo. Más que verla como las costumbres, tradiciones y hábitos, como tradicionalmente ha sido comprendida la cultura, el autor propone entenderla como una serie de dispositivos simbólicos para controlar la conducta: “Llegar a ser humano es llegar a ser un individuo y llegamos a ser individuos guiados por esquemas culturales, por sistemas de significación históricamente creados en virtud de los cuales formamos, ordenamos, sustentamos y dirigimos nuestras vidas. Y los esquemas 3 Geertz define los símbolos y los elementos simbólicos como formulaciones tangibles de ideas, abstracciones de la experiencia fijadas en formas perceptibles, representaciones concretas de ideas, actitudes, juicios, anhelos o creencias (2003, pág. 90).

143

Tejiendo el hilo de Ariadna

culturales son no generales sino específicos” (pág. 57). Por lo tanto, para estudiar la cultura no es deseable acudir a la ciencia experimental en la búsqueda de normas universales que den cuenta de la cultura en un sentido general, sino a una ciencia interpretativa en la búsqueda de significados específicos que revelen estos dispositivos simbólicos en cada caso. De manera complementaria D’Andrade, desde la antropología cognitiva, propone una comprensión de la cultura asociada a los sistemas compartidos de significación de lo que existe en el mundo, que tienen carácter directivo, evocador y constructor de la realidad. Es decir, la cultura actúa como una fuerza orientadora que permite entender la realidad de acuerdo con ciertos parámetros y actuar de forma consecuente con tal comprensión (D’Andrade, 1995). Esta visión de la cultura gira en torno a la noción de “modelo cultural” que, además de incluir los elementos de la experiencia, involucra las creencias, valoraciones, actitudes y emociones, así como las acciones interpersonales que permiten la vida social; por ello, tal y como lo explican Martín Morillas y Pérez Rull (1998), los modelos culturales tienen una función motivadora, orientadora, directora: “motivan nuestra conducta, dirigen y orientan nuestras interpretaciones, ayudan a dar sentido a la experiencia novedosa, y ayudan a crear nuevas simbolizaciones”. Los cognitivistas señalan entonces que el “modelo cultural” se construye a través de los “modelos mentales” que corresponden a las ideas compartidas por los miembros de un grupo. Otros autores los llaman “sistemas compartidos de creencias” que se constituyen en puntos focales en torno a los cuales actúan los individuos (Losada & Casas, 2008, págs. 119-133). Así, la cultura trasciende a los grupos y a la organización social en tanto alude a las formas compartidas de pensar, creer, percibir y valorar; es el reino de los ideales, las ideas, los valores y los símbolos. La teoría de las representaciones sociales, utilizada como un método privilegiado por este estudio para explorar las comprensiones que los actores tienen de la cultura de la legalidad y la integridad, se circunscribe a esta comprensión de la cultura al reconocer que la forma de ser de las personas, su identidad social y la forma como perciben la realidad social están influenciadas por el medio cultural en el que viven, el lugar que ocupan en la estructura social y las experiencias concretas con las que se enfrentan a diario (Ibañez, 1994). 3.6.2 La cultura de la legalidad y la integridad El término de “cultura de la legalidad” ha sido abordado con especial detenimiento desde la sociología del derecho y la filosofía política, haciendo un especial énfasis y discusión en el tema de legalidad más que en el de cultura, el cual se asume generalmente como el escenario en el que la sociedad establece relaciones con la ley.

Laberintos de la legalidad y la integridad

144

Lawrence Friedman (1975) puede considerarse como uno de los precursores en su estudio. Para el autor, el término enunciado en su momento como “cultura jurídica” era entendido como “fuerzas sociales […] que constantemente operan en el derecho […] [es decir] aquellas partes de la cultura general —costumbres, opiniones, modos de hacer y pensar— que dirigen a las fuerzas sociales hacia el Derecho o lo alejan él” (pág. 15). Esta comprensión, como lo señala Silbey (2001), identifica un conjunto de fenómenos relacionados como el conocimiento público, las actitudes hacia el sistema jurídico y los patrones de conducta respecto a este, los cuales incluyen juicios de valor sobre la justicia, la legitimidad y la utilidad del derecho. Así, para Friedman, en la medida en que se identifican patrones de actitudes y conductas dentro de una población y estos varían de un grupo o Estado a otro, es posible hablar de la(s) cultura(s) jurídica(s) de grupos, organizaciones o Estados (1975, pág. 194). Ejemplo de ello es la diferencia que propone entre la cultura jurídica interna de profesionales que trabajaban “en” el sistema con respecto a la cultura jurídica de ciudadanos que interactuaban “con” el sistema. Aunque el concepto de Friedman no obtuvo mayores desarrollos teóricos, fue útil en su momento como modo de conjugar una amplia gama de fenómenos dentro de una categoría general. Sin embargo, hace unas dos décadas aproximadamente surgió una creciente preocupación por estudiar el fenómeno de la cultura de la legalidad como resultado de los procesos de transnacionalización económica y de globalización que generan la necesidad de comparar diferentes culturas legales y conocer cómo se adaptan en un mundo cada vez más interdependiente (Nelken, 2004). La expresión “cultura de la legalidad” es polisémica, es decir, entraña múltiples significados y encierra elementos de muy diverso orden. De una parte, están las comprensiones derivadas de un modelo formalista y positivista del derecho, cuyo acento recae en la validez formal de las normas o bien en el principio de legalidad a expensas de la legitimidad de estas. Lo que importa desde esta perspectiva es garantizar el cumplimiento imperativo de la ley, para lo cual lo fundamental es que abogados, jueces y ciudadanos la conozcan, entiendan su contenido y actúen en consecuencia, garantizando con ello la reproducción del statu quo. Quizá podría ubicarse entonces dentro de este referente la siguiente definición de cultura de la legalidad: “es el sometimiento de las creencias, los valores, los intereses de una sociedad a las leyes. Más específicamente significa subordinar, en caso de conflicto, los valores sociales y culturales respecto de la Ley” (García Villegas, 2011). Desde una perspectiva más crítica del derecho, la preocupación por la legalidad se centra en la eficacia de las normas y en su legitimidad. La legalidad queda subordinada por la legitimidad y condicionada a factores políticos, sociales o culturales. En otras palabras, la postura crítica del derecho asume que la legitimidad de las normas está condicionada por una racionalidad estratégica e instrumental y no por condiciones morales y de justicia. No se trata de mantener el statu quo, sino de convertir el derecho en un instrumento de transformación

145

Tejiendo el hilo de Ariadna

y cambio social. Desde esta perspectiva, la cultura de la legalidad es entendida como la adhesión al sistema normativo a partir de cálculos racionales de costobeneficio y de otro tipo de análisis como la importancia que se les otorga a los otros o la necesidad de reconocimiento social (Vázquez, 2008, pág. 67). En el campo de la tradición iusnaturalista y, más recientemente, en la vertiente conservadora del pensamiento republicano, el acento se ubica en la legitimidad de las normas. Esta concepción parte de la premisa básica de una conexión entre el derecho y la moral, y la consiguiente obligación moral del ciudadano de obedecer las normas justas. Como explica Vázquez (2008), en sentido estricto, el ciudadano no se encuentra obligado a la norma si esta presenta un contenido injusto, lo que desde una versión extrema del modelo validaría una postura activa de desobediencia y el desacato de la sanción proveniente de la figura de autoridad. Sin embargo, desde una posición más moderada, aun cuando la desobediencia por razones morales es aceptada, también debe ser acatada la sanción que deviene frente al comportamiento irreverente. En este caso, la cultura de la legalidad no está fundamentada en valores intrajurídicos —certeza, seguridad, orden—, sino en valores extrajurídicos —justicia, bien común, virtudes ciudadanas— (pág. 69). El fin de la promoción de una cultura de la legalidad radica, parafraseando a Amy Gutman, en cultivar la camaradería de los ciudadanos, enseñándole al niño cuál es el modelo único de la “vida buena” e inculcándole su deseo de llevarlo a cabo por encima de otros. El niño aprende que la única manera de alcanzar su propio bien es contribuyendo al bien social en un modelo de educación del Estado familiar (pág. 23). Finalmente, desde una concepción liberal del derecho, las nociones de “cultura de la legalidad” y de “Estado de derecho” tienden a ser consideradas como sinónimos, por cuanto la obediencia a las normas es crítica (mas no ciega) y se fundamenta en un respeto y promoción de los derechos humanos. La legalidad tiene validez bajo el principio de transparencia de la ley, de legitimidad del sistema normativo y de protección de los procesos democráticos que salvaguardan los derechos humanos. La legitimidad es entendida como la prevalencia de “lo correcto” sobre “lo bueno”, la prevalencia de la autonomía y la dignidad personal por encima del bien común y una subordinación de ciertas virtudes como el coraje, la lealtad, el orgullo, la abnegación a los derechos humanos. En el marco de esta corriente, Vázquez (2008) propone como definición de la cultura de la legalidad “la aceptación voluntaria por parte de los actores jurídicos y de la ciudadanía de un conjunto de normas jurídicas generales, públicas y no retroactivas, que se consideran correctas para una adecuada convivencia social” (pág. 63). Ante esta diversidad de acepciones provenientes de las diferentes interpretaciones del derecho, Ansolabehere (2011) sugiere que, más que pretender casarse con una definición de la cultura de la legalidad, se la asuma como un enfoque que recoge diversas perspectivas teóricas y metodológicas (pág. 135). Sugiere que, como enfoque, la cultura de la legalidad sea entendida como la manera como se vive la ley en determinados espacios, tiempos y por diferentes actores, entendiendo el

Laberintos de la legalidad y la integridad

146

“vive” como práctica, símbolos, significados, tradiciones, creencias, concepciones, instituciones, etcétera (Friedman, 1975; Friedman y Pérez Perdomo, 2003; Nelken, 1997, 2004; Cotterrell, 2004, 1997; Feest y Blankenburg, 1997). David Nelken, uno de los principales exponentes de esta perspectiva, propone dirigir la mirada a analizar cómo varían las concepciones y las formas de vivir la ley, las instituciones a través de las cuales estas se producen, circulan y se consumen, así como las prácticas, las ideas y las conductas que subyacen y dan sentido al derecho. Para el autor, la cultura de la legalidad es un patrón relativamente estable de conductas y actitudes legalmente orientadas. Los elementos que identifican a la cultura legal abarcan desde hechos sobre instituciones como el número y rol de los abogados o la forma en que los jueces son designados y controlados, hasta varias formas de conducta como tasas de litigio o de prisión, y en el otro extremo aspectos más nebulosos sobre ideas, valores, aspiraciones y mentalidades (Nelken, 2004).

Desde esta misma corriente, Friedman (1997) señala que la cultura legal determina cuándo, por qué o dónde la gente acude en busca de ayuda legal, en qué circunstancias acude a las instituciones o simplemente por qué decide no hacerlo (pág.116). En este amplio espectro caben estudios sobre profesión legal (Kagan, 2005) y sobre conciencia legal (Hertogh, 2005; Engel, 1998; Silbey, 2005), así como los que hacen referencia a las tasas de litigio (Blankenburg, 1997) y a las redes internacionales de transacciones comerciales (Appelbaum et al.), los cuales a pesar de su diversidad se inscriben en lo que Roscoe Pound (1910; 1912), de la tradición norteamericana, denominó “el derecho en acción”, y que en la tradición europea, con Eugene Ehrlich (1913/1962), tomó el nombre de “derecho vivido”. En todos los casos se trata de estudios preocupados por el derecho en la práctica y por sus instituciones y las conductas, pero también por la dimensión simbólica que le da vida (Ansolabehere, 2011-2012). Entre estas dos grandes corrientes —la norteamericana y la europea— se encuentran diferencias. El interés de la discusión europea, cuyos principales exponentes desde el Instituto de Sociología Jurídica de Oñati son David Nelken, Roger Cotterrell, Erhard Blankenburg y Volkmar Gessner, se concentra en la posibilidad de comparar las culturas legales para explicar patrones y comprender particularidades legales nacionales, subnacionales e incluso internacionales y, como correlato de ello, se refleja una preocupación no solo por la definición sino por el uso del concepto y su mensurabilidad (Nelken, 2004). Por su parte, la corriente norteamericana incluye tanto los estudios centrados en las instituciones como en los individuos, involucrando otros campos disciplinarios. Hacen parte de esta corriente los estudios sobre el sistema legal (Friedman, 1975; Kaagan, 2005), cuyo interés radica en analizar de qué manera la cultura

147

Tejiendo el hilo de Ariadna

legal afecta el sistema legal; los estudios de socialización legal (Tyler, 1990; Tap y Levine, 1974; Cohn y White, 1990; Cohn y White, 1997), que tienen como principal preocupación entender y describir la forma en que se producen los cambios en los valores y las normas legales entre las sociedades y confluyen con preocupaciones propias de la psicología social y de los estudios de cultura política al indagar por los valores y actitudes de los ciudadanos frente al sistema político. Además de estos, encontramos los estudios orientados al estudio de la conciencia legal (Silbey, 2007; Cotterrell, 2004), interesados por los significados, acciones y prácticas de los ciudadanos relacionadas con la ley. Los estudios sobre la conciencia legal realizan una lectura crítica frente a la capacidad del derecho para contribuir al cambio social. Se preguntan para qué es importante la ley en el caso de grupos subordinados, qué significados y qué prácticas se construyen alrededor de ella; asimismo, estudian los significados y usos del derecho para los ciudadanos comunes. A diferencia de los otros dos grupos de estudios, consideran que el derecho y la cultura son parte del mismo proceso y que no pueden separarse analíticamente, por ello en su mayoría son de carácter etnográfico e interpretativo (Ansolabehere, 2011-2012, pág. 138). Los conceptos de cultura jurídica y de conciencia legal ( jurídica) fueron introducidos previamente en este capítulo a propósito del debate teórico entre las explicaciones de corte estructuralista/culturalista y las de corte individualista/agencia para contextualizar la perspectiva que adopta este estudio al analizar la cultura de la legalidad en servidores públicos y en ciudadanos, y posteriormente con la referencia a Friedman (1975) en este apartado. Es de recordar que el concepto de cultura jurídica se refiere a un fenómeno del nivel conjunto (macro o grupal) desde el cual se enfoca la atención en los múltiples modos en los que el derecho en general existe en una sociedad. Por su parte, el concepto de conciencia jurídica remite a la acción social de nivel micro, específicamente a los modos en que los individuos experimentan e interpretan el derecho cuando se relacionan, evitan o se resisten a este y otorgan un significado a la ley (Silbey, 2001). La noción de conciencia jurídica, propuesta por Ewick y Silbey (1998), centra el interés en describir de qué manera los aspectos legales presentes en las relaciones sociales se producen, promulgan y reproducen. Los estudios realizados desde esta perspectiva documentan situaciones en las que los procesos locales reproducen las estructuras e instituciones macrosociales y a la vez proveen espacios para la creatividad en la reformulación de dichas estructuras. En particular, estos análisis describen de qué manera el derecho contribuye a la articulación de los significados y de los valores en la vida diaria. La conciencia es entendida como parte de un proceso recíproco en el que los significados que otorgan los individuos a su mundo se vuelven patrones estables y “objetivos”. Al institucionalizarse, estos significados pasan a hacer parte de los sistemas materiales y discursivos, limitando y restringiendo futuras creaciones de significados. Así, en esta concepción constitutiva de la conciencia jurídica el derecho posibilita y a la vez restringe los modos de interacción social (Silbey, 2001).

Laberintos de la legalidad y la integridad

148

En un estudio realizado por las autoras (1998) para explorar las actitudes de ciudadanos norteamericanos frente a la ley, Ewick y Silbey formularon tres explicaciones que dan cuenta de la manera como las personas experimentan y establecen una relación con la legalidad. En el primer caso, Before law (“ante la ley”), los ciudadanos perciben el derecho y a las instituciones jurídicas como un aparato impersonal, intemporal, abstracto, lejano e incompresible, al que se acude en ocasiones para propósitos colectivos que trascienden las vidas individuales. El derecho en sí mismo reside en tiempos y espacios separados de los lugares cotidianos y, al ser promulgado por funcionarios oficiales, existe más allá de los dichos y hechos de personas particulares. Por su parte, la actitud With law (“con la ley”) da cuenta de la comprensión de la legalidad como un juego de destreza, recurso y negociación, en el que las personas satisfacen sus propios intereses legítimamente aun cuando se afecten los intereses de otros. El derecho en esta interpretación aparece como un espacio definido para interacciones estratégicas, a veces vinculado gratamente y a veces con solemnidad, pero siempre presente a lo largo de la vida cotidiana y dentro de esta. Finalmente, la actitud Against law (“contra la ley”) se deriva de una percepción de la ley como arbitraria y caprichosa, frente a la cual la gente se siente prácticamente incapacitada. Al no reconocerse como justa o legítima, despierta un comportamiento de rebeldía, desconocimiento y subversión que puede producir pequeñas batallas en la vida cotidiana, pero que no logra alterar el curso del derecho (1998; 2001). A partir de estos tres tipos de relación con la ley, las autoras demuestran la conexión existente entre conciencia jurídica (microfenómico) y las macroinstituciones del derecho, por cuanto las tres coexisten simultáneamente, contribuyendo a sostener la legalidad como una estructura estable de acción social. Así, aunque las concepciones del derecho como divino (remoto, trascendente, objetivo y magisterial) y juridico (legítimo, límites normativos, y dependiente de recursos) parezcan desafiarse entre sí, son en realidad complementarias. Aunque cada perspectiva resalta diferentes valores normativos y provee diferentes explicaciones de la organización social del derecho, al ser vistas en conjunto cubren la gama de experiencias convencionales de la legalidad. Por ello, el derecho no se muestra irrelevante para la vida social —por ser percibido como remoto—, ni subsumido en ella —por ser percibido como familiar— (Silbey, Legal Culture and Legal Consciousness, 2001). En conclusión, los enfoques centrados en la conciencia legal plantean que la cultura de la legalidad supone un proceso recíproco en el que las acciones e interpretaciones de los individuos respecto del derecho y de las instituciones legales son repetidas, modeladas y estabilizadas, y dichos patrones hacen parte del sistema de significados desplegados como restricciones por los individuos y para ellos (Ewick & Silbey, 2002). Ahora bien, aunque la cultura de la legalidad no puede verse de manera aislada de una cultura de la integridad, por cuanto, como ya se ha mencionado en diferentes lugares de este capítulo, la legalidad requiere estar adjetivada de

149

Tejiendo el hilo de Ariadna

valores democráticos cuyo fin último sea la justicia, la equidad, la libertad y el bien común, el concepto de cultura de la integridad se ha circunscrito principalmente al de cultura organizacional, resaltando la puesta en práctica de un conjunto de valores que llevarían a que las personas u organizaciones se conduzcan de la mejor manera posible en todas las circunstancias, esto es, “actuar o estar en conformidad con los valores, las normas y las reglas, que son válidas en el contexto en el que se opera” (OCDE, 2009, pág. 12). Por tanto, al hacer mención en este estudio a la cultura de la legalidad y la integridad resulta imprescindible considerar las relaciones de interdependencia que existe entre el Estado de social de derecho, las instituciones formales e informales (leyes y normas sociales), la democracia y la ciudadanía. La cultura de la legalidad y la integridad trasciende la mera perspectiva jurídica o legalista enfatizando en el respeto por los derechos fundamentales y en el papel protagónico que tiene la sociedad en la elaboración e implementación del sistema jurídico. La legalidad y la legitimidad constituyen dos de los principios fundamentales del Estado de derecho democrático cuando las leyes son la expresión de la voluntad general y permiten regular la actuación de gobernantes y gobernados. Como propone Godson (2000), la presencia de una cultura de la legalidad no significa necesariamente que todos los miembros de la sociedad crean en la viabilidad o incluso en la conveniencia del Estado de derecho, ni tampoco que todas las subculturas o grupos estén congregados en torno al valor de la legalidad. No obstante, una sociedad regida por una cultura de la legalidad se caracteriza porque las personas en promedio creen que las normas y las leyes son una parte fundamental de la justicia o que proporcionan una puerta para alcanzarla, y que un sistema así refuerza la calidad de vida de los individuos y de la sociedad en su conjunto (pág. 3).

Eslava R., Angélica Torres Q., 4. Recorriendo Julia Diana Palacios D. en colaboración con el laberinto Liliana Amaya L. y Sergio Vargas R.

153

Recorriendo el laberino

4.1 Introducción El propósito de éste capítulo es ofrecer al lector un panorama del fenómeno de la legalidad y de la integridad, pocas veces explorado de manera tan exhaustiva, tanto en categorías analíticas y variables como en la utilización de diversas técnicas abordadas cualitativa y cuantitativamente. Para conocer en detalle el enfoque metodológico diseñado ver anexo No 1. Se presentan los resultados del estudio llevado a cabo en 14 entidades públicas y en sus contextos territoriales de referencia (ver anexo No.2), dando cuenta de los elementos constitutivos de la cultura de la legalidad y la integridad, así como de las representaciones sociales sobre estos fenómenos a partir de los hallazgos derivados de la encuesta estructurada aplicada a servidores públicos y de las entrevistas semiestructuradas con servidores y otros actores de la sociedad civil, empresarios, académicos, de los talleres con ciudadanos y organizaciones sociales vinculadas a procesos participativos en la gestión, seguimiento y control de lo público. En la perspectiva cuantitativa, un aporte significativo que realiza esta investigación es la construcción de dos índices: el Índice de Cultura de la Legalidad (I-LEG) y el Índice de la Cultura de Integridad (I-INT), los cuales expresan una medida síntesis de las diferentes categorías analizadas a través de la encuesta estructurada. Los índices fueron calculados a través del método de análisis factorial con componentes principales, que permite la agregación de variables y ofrece una lectura del carácter multidimensional de la cultura de la legalidad y de la cultura de la integridad, incorporando dimensiones individuales y del contexto. Así, se presentan los resultados comparativos por regiones de los índices globales y para cada uno de sus componentes (indicadores), a partir de los puntajes factoriales presentados en una escala de 0 a 100, lo que permite una lectura y seguimiento independientes por entidad y por indicador. Los índices fueron sometidos a las pruebas de validez y consistencia KMO (Kaiser-Meyer-Olkin) y de esfericidad de Bartlett, los cuales arrojan unos niveles de confiabilidad y robustez en los resultados presentados (ver anexo No. 3). Además, para cada una de las dimensiones del índice se presenta el análisis descriptivo de las variables que lo constituyen. A efectos de facilitar la interpretación y lectura de los hallazgos, se estableció para cada variable una medida resumen de la escala original mediante el cálculo del puntaje relativo a partir de la relación entre las respuestas positivas y negativas de cada escala. Dado que en algunos casos dicho puntaje presentaba valores negativos y/o positivos, se realizó un procedimiento adicional de ponderación. Por lo tanto, los porcentajes que se presentan en los resultados descriptivos de cada dimensión (indicador) corresponden al porcentaje del puntaje de acuerdo,

Laberintos de la legalidad y la integridad

154

de favorabilidad, de aceptación, de mayor frecuencia, de más alta probabilidad. En algunos casos excepcionales, dado el sentido de la pregunta, se hará referencia al nivel de rechazo, de desacuerdo o de baja frecuencia. Estos hallazgos se complementan con los resultados cualitativos provenientes de entrevistas realizadas a servidores públicos de nivel directivo en las instituciones de las regiones estudiadas. Esto permite ampliar las comprensiones construidas a partir de los datos obtenidos con la encuesta. Otro aporte relevante de esta investigación en la perspectiva cualitativa fue abordar el estudio del fenómeno de la legalidad y la integridad mediante la utilización de técnicas como las redes semánticas y la construcción de historias. Como pudo apreciarse en el capítulo 1, los antecedentes y genealogía de mediciones de estos fenómenos en la perspectiva cualitativa para el país son más bien escasos. Así, se presentan los hallazgos del análisis de las redes semánticas naturales construidas en los talleres con ciudadanos y representantes de organizaciones de la sociedad civil y de control social participantes. Las redes semánticas dan cuenta de diversas representaciones sociales derivadas de refranes populares relacionados tanto con la cultura de la legalidad como con la cultura de la integridad y permiten identificar conceptos centrales y actitudes de aceptación o de rechazo a las prácticas sociales que se instauran en relación con la ilegalidad y las faltas a la integridad. Por último, este análisis se complementa con los hallazgos de las historias construidas por los participantes en los talleres en las que se identificaron “hechos” y prácticas de la legalidad/ilegalidad y de faltas a la integridad, presentes en la vida cotidiana local y nacional, alrededor de contextos de interacción entre los ciudadanos y lo público.

4.2 Patrones Culturales de la Legalidad: Componentes y Medidas del Índice 4.2.1 Elementos conceptuales del índice El Índice de la Cultura de la Legalidad refleja una comprensión multidimensional del fenómeno, en el entendido de que se trata de un concepto polisémico, dinámico, no acabado, que se configura en el marco de una relación dialéctica entre legalidad e ilegalidad, en la que tesis y antítesis coexisten en diferentes gradientes. En coherencia con esta comprensión, el Índice de la Cultura de la Legalidad es un indicador agregado que ofrece una lectura sobre las percepciones, actitudes y prácticas frente a la legalidad tanto en el nivel micro, es decir, en las relaciones cotidianas que establecen los ciudadanos entre sí con las normas formales e informales, como en un nivel macro, esto es, en las relaciones entre norma/ ley y contexto social y político. Cabe señalar, como se mencionó en el marco conceptual, que las percepciones, actitudes y prácticas frente a la legalidad están

155

Recorriendo el laberino

condicionadas, entre otros aspectos, por el sistema y jerarquía de valores que se percibe en el rol como ciudadanos y en la relación que se teje con lo público; por tanto en sí mismos reflejan una conexión del binomio legalidad-integridad. El índice está constituido por ocho componentes o indicadores cuya lectura y seguimiento puede realizarse de manera independiente, pero que sin embargo revelan una lógica de interdependencia y complementariedad que hacen posible entender la integralidad del concepto de cultura de la legalidad. Cinco de ellos corresponden a un nivel micro de análisis y los otros tres, a un nivel macro, como puede apreciarse en el siguiente gráfico. Estos a su vez están constituidos por un conjunto de variables que comprensivamente, a nivel conceptual, son interpretables en el marco de referencia en el que se fundamentó el estudio (ver anexo 2. Tabla de variables). Gráfico 14. Indicadores del Índice de Cultura de la legalidad

Gravedad de los actos de ilegalidad Prácca de la sanción social

Rechazo al fraude social Resistencia a infringir normas y leyes

Componentes del nivel micro

Eficacia del entorno legal y de la autoridad

Apropiación normava

Confianza instucional

Componentes del nivel macro

Fuente: Elaboración propia

El índice establece un valor que se calcula en una escala que va de 0 a 100 puntos. Así se permite la clasificación de las entidades estudiadas, según el puntaje obtenido, de la siguiente manera:



Cultura de la legalidad muy débil (=60 y =70 y =80 y =90 y