• Author / Uploaded
• Pevasa Mce

• Categories
• La Ley natural
• Ciencia
• Estado (política)
• Institución
• Ley Pública

Citation preview

APRECIACIÓN GENERAL DEL MUNICIPIO Y DEL DERECHO MUNICIPAL

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

13

1.1. El problema de la definición del municipio. Diversas corrientes. 1.2. La naturaleza del municipio y las teorías que la explican 1.2.1. Sociología 1.2.2. Históricas 1.2.3. Del derecho positivo 1.2.4. Administrativistas 1.2.5. Economicistas 1.2.6. Étnico – Culturales 1.2.7. Otras interpretaciones 1.3. El derecho Municipal y su concepto 1.4. La autonomía científica y didáctica de esta rama del derecho. 1.4.1. Relaciones del Derecho Municipal con otras ramas del derecho y con otras ciencias.

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

14

1.1.

El problema de la definición del municipio. Diversas corrientes.

Muchas y de variadas orientaciones. Y matices son las definiciones que en torno al Municipio exponen los estudiosos del tema, notándose en ellos, sin embargo, el sustrato común que tiene la institución, esto es: el aspecto propio de la vida local de la comunidad. Algunas de las definiciones más comunes de la institución en análisis las encontramos, en diversas enciclopedias o diccionarios. Así el de la Real Academia Española la conceptúa como "conjunto de habitantes de un mismo término jurisdiccional, regido en sus intereses vecinales por un ayuntamiento". La enciclopedia Espasa Calpe señala que el Municipio es: "Una Sociedad necesaria, orgánica y total establecida en determinado territorio y que tiende, con personalidad jurídica definida, a la realización de los fines públicos que trascendiendo de la esfera de la familia no llegan, sin embargo, a la en que se desenvuelven otras entidades de carácter político (provincias, regiones, Estado, Unión de Estados). Por cuanto hace a las enciclopedias jurídicas, también aparece este concepto, como es el caso de la jurídica Omeba, la que lo define como: “Una persona de Derecho publico constituida por una comunidad humana, asentada en un territorio determinado, que administra sus propios y peculiares interés, y que depende siempre, en mayor o menor grado, de una entidad publica superior, el Estado Provincial o Nacional”. El diccionario Jurídico editado por el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, señala que el Municipio es: “La organización político-Administrativa que sirve de base a la división territorial y organización política de los estados miembros de la federación. Integran la organización política tripartita del Estado mexicano, Municipios, Estados y Federación. En la doctrina jurídica extranjera destacan importantes municipalistas que han aportado interesantes definiciones para la institución. Afirma así, Adriano Carmona Romay que el Municipio es una sociedad humana localizada con carácter de un territorio determinado, dirigida por una autoridad local lograr el bien de sus integrantes y del Estado al que pertenece... El autor sudamericano, Efrén Córdova afirma que el Municipio es una comunidad natural y espontánea, que nace de la Imprescindible necesidad de una organización políticajurídica y administrativa y que es reconocida por el Estado y no creada por éste". Otro autor sudamericano, Reynaldo Pola dice que: "El Municipio es una fracción territorial del Estado o de un distrito, con reconocimiento oficial, donde se hallan congregadas numerosas familias que obedecen las mismas leyes y están sujetas a la acción administrativa de un ayuntamiento". El jurista vienés Hans Kelsen afirma en su Teoría General del Estado que: "Los Municipios son las democracias más antiguas y lo eran ya en un tiempo en que la administración local se hallaba organizada sobre bases estrictamente autocráticas. El destacado administrativista Carlos García Oviedo afirma que: El municipio es una agrupación natural de familias, formando una colectividad con fines propios y por tanto diferentes de sus componentes individuales… situada en su territorio y que satisface necesidades originadas por la relación de vecindad”. A su vez señala Fabián Onsari que: “El municipio tiene su raíz, por así decir, en el origen de la convivencia social. Vecinos o familias que necesitan llevar en común algunos servicios que deben reunirse y se unen para realizarlos. Conservar los caminos, enterrar a los muertos, crear una escuela,

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

15

construir una iglesia, son problemas que afectan a la comunidad, problemas que originan la necesidad de crear y organizar de acuerdo esos servicios y, con el tiempo, la complicación de la vida moderna y la división del trabajo, determinar nuevos problemas que deban contemplar los vecindarios”. El distinguido municipalista español Don Adolfo Posada en su obra “El régimen Municipal de la Ciudad Moderna” precisa que el Municipio podría definirse”… como el núcleo social de vida humana total, determinado o definido naturalmente por las necesidades de la vecindad. Por otra parte, la doctrina mexicana también ha aportado claras definiciones de la institución municipal. Tantos investigadores del Derecho Constitucional o Administrativo, así como sociólogos y otros especialistas nos presentan diversos conceptos definitorios. El municipio –afirma el Dr. Miguel Acosta Romero—en si constituye una persona jurídica de Derecho Publico, eminentemente política cuya forma de gobierno puede variar de acuerdo a las modalidades que cada estado adopte sobre ese particular. A su vez el Doctor Andrés Serra Rojas refiriéndose a esta institución señala: La descentralización administrativa regional, llamada por algunos autores descentralización territorial, es una forma de organización territorial, es una forma de organización descentralizada, que tiene por finalidad la creación de una institución política, dotada de personalidad jurídica, patrimonio propio y un régimen jurídico establecido por la constitución en el Articulo 115 y reglamentado por sus leyes orgánicas municipales, que expiden las legislatura de los Estados… El Doctor Ignacio Burgoa, destacado constitucionalista, señala en su “Derecho Constitucional”, que: …El municipio implica en esencia una forma jurídica-política según la cual se estructura a una determinada comunidad asentada sobre el territorio de un Estado…” Don Lucio Mendieta y Nuñez, sociólogo y jurista, a su vez expone: "El Municipio es la circunscripción territorial más pequeña del país y está bajo el gobierno inmediato y directo del ayuntamiento". Uno de los indudables pioneros del estudio del municipio en México lo fue Don Moisés Ochoa Campos, que escribiera varias obras sobre temas municipales, la más destacada sin duda, "La Reforma Municipal", en donde sostiene que: "El Municipio es un efecto de la sociabilidad, como tendencia ésta a institucionalizar las relaciones sociales. Se produce como mediata agrupación natural y como inmediata unidad socio-política funcional, aglutinada en forma de asociación de vecindad, siendo por excelencia la forma de agrupación local;... es fuente de expresión de la voluntad popular y en consecuencia, atiende a sus fines propios como institución y a los de sus componentes como asociación de estos”. Nuestra Definición: Como se puede observar, existen muy variados puntos de vista para enfocar la definición del Municipio. Algunos autores destacan características formales, otras cuestiones políticas, económicas o sociológicas. Sin embargo, se percibe, en el fondo, la preocupación central de todos ellos por apreciar a esta institución como básica y fundamental en al configuración de la vida de las sociedades. Siguiendo estas mismas ideas, estimo que el la definición del municipio debe abordar no solamente la estructura formal de la institución, sino también los fines sustantivos que la distingan de otras formaciones similares. En este sentido, se propone que: EL MUNICIPIO ES LA INSTITUCION JURIDICA, POLITICA Y SOCIAL, QUE TIENE COMO FINALIDAD ORGANIZAR A UNA COMUNIDAD EN LA GESTION AUTONOMA DE SUS INTERESES DE CONVIVENCIA PRIMARIA Y VECINAL, QUE

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

16

ESTA REGIDA POR UN CONSEJO O AYUNTAMIENTO, Y QUE ES CON FRECUENCIA, LA BASE DE LA DIVISION TERRITORIAL Y DE LA ORGANIZACIÓN POLITICA DE UN ESTADO. En esta definición destacamos varios aspectos: a) Que el municipio es una institución de carácter jurídico, político y social; b) Que el municipio es una institución territorial, pues cuenta con una jurisdicción espacial definida; c) Que el municipio tiene como finalidad organizar la satisfacción de intereses primarios resultantes de la convivencia social, esto es, que se originan por el hecho de la vecindad de los individuos; y d) Que el municipio en muchas ocasiones es considerado como la base de la división territorial y de la organización política de los Estados. 1.2.

La naturaleza del municipio y las teorías que la explican.

El complejo universo que representan las instituciones municipales ha provocado que investigadores y estudiosos de estos temas asuman diversas y hasta antagónicas interpretaciones sobre su naturaleza y esencia. Existen teorías muy diversas que tratan de explicar ya una u otras posturas; señalando los argumentos históricos y científicos que cada tendencia hace suyos, para fundamentar sus apreciaciones, que van desde las que plantean su origen como un fenómeno natural, espontáneo y aún divino, hasta las que señalan que éste es producto de las formas en que se organiza el Estado de Derecho. Las teorías o escuelas más destacadas en tomo a la naturaleza del municipio son las siguientes: a) Escuela Sociológica y Ius-naturalista; b) escuela legalista o del Derecho Positivo; c) Escuela Histórica o Anglo-Germanica; d) escuela Economicista; e) escuela Administrativa: f) escuela Étnico-Cultural. 1.2.1.

Sociología.

La base del pensamiento que sostiene esta escuela la encontramos en la vieja definición Aristotélica del zoom politikom que hace al hombre un ser sociable por naturaleza, llevándolo a formar “una agrupación natural de tipo local”, por lo que, si los individuos conviven en un espacio definido, con necesidades y objetivos comunes, resulta lógico el seguimiento de una comunidad de acción e interés. Esto hace proclamar a Pascaud que: “La constitución de los municipios se remota al origen de las sociedades. Las familias al principio dispersas en los espacios del todo primitivo, se reúnen obedeciendo a esa ley de la sociabilidad que esta en la esencia misma del hombre” “En seguida, por consecuencia completamente natural, experimenta las necesidades de tener una administración interior, de darse instituciones que puedan proteger los intereses y garantizar la seguridad de las personas, se explica así como la asociación municipal que se encuentra en todos los pueblos civilizados, después esos municipios se unieron a otros y han formado las naciones”. En total consonancia con estas ideas, Adolfo Posada sostiene que: “El municipio es una sociedad, entidad o comunidad, para algunos natural, el Estado no lo creo, es anterior al mismo que ha de reconocerlo en donde quiera que exista”. O como dijera Azcarate: “…el municipio es una sociedad natural anterior a la voluntad del Estado y de los individuos y cuya existencia y relaciones necesarias con los sistemas superiores tiene por tanto que reconocer no crear, el estado con los individuos. Por su parte. Carmona Romay sintetiza el proceso de integración sucesiva en que se da la teoría sociológica de la naturaleza municipal, de la siguiente manera: "La comunidad local, integración de diversos núcleos sociales (aldeas, lugares, parroquias. etc.) Es instintiva, natural y espontánea, en virtud de la fuerza de cohesión que determina toda agrupación de familias. Cuando esta comunidad local toma razón y conciencia de sus fines forma la sociedad local. Tales fines --que en un lodo constituyen el orden público. latusensu -han de ser planificados y vitalizados para satisfacer las necesidades colectivas de la sociedad local. Entonces se impone, le nace, la imprescindible necesidad de una organización político-jurídica y administrativa y es en tal oportunidad cuando, reconocida esa necesidad orgánica por el Estado y no creada por éste, se produce el fenómeno socio-

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

17

político que es el Municipio. Las consecuencias fundamentales que de esa premisa se derivan son: 1) Que el Municipio, en vez de ser una creación imaginaria del Estado, es mi organismo natural, una entidad histórica y socialmente viva: 2) Que consiguientemente, esa sociedad o comunidad local tiene ciertas facultades que le son propias e inherentes, y 3) Que la vida del municipio y en especial sus transformaciones y disoluciones dependen de fenómenos naturales y entre ellos de la voluntad de sus integrantes antes de que la decisión legislativa”. Las ideas sostenidas por la escuela sociológica, se complementan e integran muy claramente a las concepciones jus-naturalistas que fueron ampliamente difundidas y aceptadas el siglo pasado. Dice Albi a algunos autores de la Escuela sociológica, que reconocen los derechos fundamentales del municipio, asemejándolos a los individuales del ciudadano, Ahrens, en su ya clásica definición afirma que el municipio es el segundo de las sociedades fundamentales humanas, afirmando que el municipio es anterior al Estado, por lo tanto, no fue creado por este, ya que aquel existió con anterioridad, y en cierto modo puede considerársele salido de las manos de la naturaleza. En nuestro punto de vista, es Tosqueville quien recoge la tesis de la escuela Iusnaturalista, en su proverbial formula que trascribimos: El municipio es la única asociación que se encuentra de tal manera en la naturaleza, que en todas partes que haya hombres reunidos se forma un municipio, la sociedad existe en todos los pueblos cualesquiera que sean sus usos y leyes; es el hombre el que forma los reinos y crea las republicas, el municipio parece salir directamente de las manos de dios. El Iusnaturalismo sostiene que el municipio no es obra del legislador, sino un hecho social de convivencia anterior a la formación del estado, y por ende, anterior a la ley, y más aun superior a esta. Por lo tanto, la ley no hace otra cosa que circunscribirse a reconocerlo y protegerlo en su función adjetiva. En suma, la ley simplemente admite la personalidad del municipio ahí donde la naturaleza lo ha creado y le ha dado sus derechos. El Iusnaturalismo asume como una de sus variantes, una interpretación teológica del orden natural, atribuyéndola a una voluntad superior, que el hombre no hace más que reconocer y esa voluntad la identifica con dios. Esta corriente tiene como basamento filosófico el pensamiento de Santo Tomás de Aquino, quien sostenía que el "hombre es un ser social y político que se inclina por naturaleza a la unión y convivencia con sus semejantes... En ese sentido. Antonio María Hernández interpreta la doctrina del aquilatense cuando comenta que el Municipio vendría a ser: "una comunidad natural que tiende al bien común a través de una escala ascendente y jerárquica de personas, funciones y bienes... Por otra parte, el Iusnaturalismo racional propone la existencia de un orden per se, que sin provenir de un ente superior, se hace elocuente en el hombre, el que a través de su razón descubre ese orden, convirtiéndolo en Derecho. De acuerdo a lo anterior, podemos concluir que la Escuela Sociológica afirma: a) La existencia del Municipio como producto primario de la sociabilidad humana; b) La existencia del Municipio con anterioridad al Estado y al derecho; c) la justificación del poder municipal como resultado de la voluntad solidaria y espontánea de los integrantes de la comunidad. A su vez la tendencia Iusnaturalista suscribe la totalidad de las conclusiones sociológicas, agregando además, la afirmación de que: a) El municipio cuenta con derechos previos al Estado y no otorgados por este; b) Esos derechos provienen de la naturaleza misma, ya como producto de una voluntad superior y divina (Iusnaturalismo teológico) o del orden y armonía general de las cosas que el hombre acepta y entiende a través de la razón (Iusnaturalismo racional). 1.2.2.

Históricas

Este sistema, a decir de Albi, se caracteriza por la persistencia de las viejas modalidades orgánicas surgidas espontáneamente a través de los siglos. Dominan en este sistema dos distintas notas: la variedad y la asimetría. No se contiene una fórmula única

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

18

del gobierno local, aplicable de modo uniforme a todas las divisiones territoriales de la misma naturaleza, sino distintas clases de organismos de estructura no coincidentes, esparcidos de modo irregular por toda la superficie del país, con una diferencia muy acusada entre el medio urbano y el rural, sometiendo uno y otro a tratamiento distinto. La ley no suele establecer un mínimo de condiciones indispensables para que pueda constituirse una organización municipal, y en este sentido se ha afirmado que el municipio en dicho sistema no es una creación legal. Ya en líneas anteriores advertíamos que en estos sistemas, en la practica, resultaban inexactos y. en este caso, puede comprobarse tal aseveración, toda vez que en ciertos Estados encuadrados en este sistema para que cause existencia un nuevo municipio requiere de un acto especifico volitivo de una autoridad o propósito, como se da, verbigracia, en Inglaterra, en donde un urban district es creado por el acuerdo del consejo del condado, con aprobación del ministerio de higiene, por su parte un municipal borough requiere de una carta real. En este orden de ideas. Dillon informa que en los Estados Unidos: “Una corporación es una creación imaginaria de la ley; Monro lo o que: “Las corporaciones municipales las crea el Estado, derivando de sus poderes de las leyes del estado y quedando subordinadas en todas sus actividades a la autoridad del Estado. Podemos concluir la exposición de este sistema con las palabras de Fairlie, quien afirmaba que “En el derecho ingles y americana una municipalidad es una autoridad local subordinada, creada por el gobierno central”. Este sistema histórico anglosajón y germánico, se ejercitaba principalmente en los países escandinavos, germánicos y en la propia Inglaterra; así como en los Estados que heredaron de esta sus instituciones jurídicas. Sin embargo, es la Gran Bretaña el patrón original con sus distintos tipos de entidades locales: Parish, Rural District, Urban District, Municipal Borough y Country Borough. Por su parte, suiza (Germana) ejercita una compleja organización de ancestrales raíces: Zivilgemeinden (Municipio Civil) artsgemeinden (Municipio Territorial), viertelsgemeindemn (Municipio de Barrio), burgergemeinden (Municipio de Burgueses), einwohnergemeinden (Municipio de Habitantes), entre los mas significativos. 1.2.3.

Del derecho positivo

Para esta corriente el Municipio es, en primera instancia, un ente jurídico y. en consecuencia, una creación del Estado. Esta tesis llamada también formalista o jurídica, reitera la posterioridad del Municipio con respecto del Estado, al sostener que es precisamente el Estado quien le da vigencia, convirtiéndolo en realidad al otorgarle personalidad-Jurídica, patrimonio y competencia propios. Por lo tanto, la entidad municipal es producto directo del Estado, ya que lo forma y lo conforma de acuerdo a las modalidades específicas que él mismo le señala; mientras la ley no declare al Municipio como tal, éste sólo existirá como una congregación o comunidad asentada en un territorio determinado. Ahondando en el discurso legalista, los partidarios de la misma exponen que el Municipio es una entidad humana, territorial y jurídica creada por la ley y que a falta de ese acto aquél no existe, pues es ésta la que le da tal carácter. Ignacio Burgoa señala que no se puede dar en la teoría ni en la práctica el "Municipio Natural", puesto que: El municipio extraña una entidad jurídico-política que tiene como elementos de su estructura formal una determinada comunidad humana, radicada en un cierto espacio territorial, estos elementos, onticos o naturales, por si mismos, es decir, sin ninguna estructura jurídica, en la que se produce su autonomía y la autarquía de la que hemos hablado, no constituyen el municipio, cuya fuente es el derecho fundamental del estado al que pertenezcan”. El más destacado representante de esta teoría es Hans Kelsen, quien identificas al Derecho y al Estado de la manera siguiente: "Una teoría del Estado depurada de todo elemento ideológico, metafísico o místico sólo puede comprender la naturaleza de esta institución considerándola como un orden que regula la conducta de los hombres…El Estado es pues, un orden jurídico, pero no todo orden jurídico es un Estado, puesto que no llega a serlo hasta el momento en que estamos órganos especializados para la creación y

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

19

aplicación de las que lo constituyen. En las comunidades jurídicas primitivas, pres estatales, normas generales son creadas por vía consuetudinaria. Son el resultado de la conducta habitual de los sujetos de derecho. El jurista Vienés sostiene que: El estado en su calidad de sujeto de actos estatales es precisamente la personificación de un orden normativo,...la naturaleza jurídica de las divisiones territoriales del Estado y la de las uniones de Estados, plantea únicamente un problema de centralización o de descentralización en el marco del problema general de la validez territorial de las normas que constituyen un orden jurídico. “Un Estado que aún no fuera o que aún no hubiera llegado a ser un orden jurídico, no existe, ya que un Estado no puede ser otra cosa que un orden jurídico”. El municipalista uruguayo Daniel Hugo Martínez, define al municipio como: “La institución político-administrativa-territorial. Basada en la vecindad, organizada jurídicamente dentro del Estado, para satisfacer las necesidades de vida de la comunidad local, en coordinación con otros entes territoriales y servicios estatales”. Por su parte, el destacado jurista y sociólogo norteamericano John Dillon, observaba que una corporación municipal no era más que un organismo artificial creado por la ley". Esto es, parafraseándolo, que como las demás corporaciones instituidas por el Estado, el Municipio para existir necesita ser creado por un estatuto, con los poderes o facultades que expresa e implícitamente le otorgara la ley. William Munro suma su pensamiento a esa tesis cuando sostiene que: "La creación de una corporación municipal es un acto del soberano poder de hacer las leyes". Y que éstas: "Sólo pueden ser disueltas por la autoridad del Estado y únicamente por esa autoridad". En consecuencia, si el Estado y la soberanía nada más son concebibles dentro de un marco normativo, luego entonces el Estado viene a ser "El orden jurídico centralizado"; y, por lo tanto, dicha argumentación comprende en obviedad al municipio, pues si el Estado es, stricto sensu, la organización jurídico-política de la Nación, resulta evidente que el Municipio es una de sus creaciones legislativas. En Francia, la corriente legalista hizo suya la tendencia anti-histórica, unificadora hegemónica de la Revolución Francesa, que pretendió establecer un sistema simétrico y centralizado, por lo que el municipio en esta tesis no se fundamenta en una base social y jurídica de carácter tradicional, sino que se adecua a las normas apriorísticas sostenidas por el legislador. Así el antecedente mas remoto de la Asamblea Constituyente Francesa (14 de diciembre de 1789), el cual sancionaba que las municipalidades actualmente existentes en cada ville bourg, paroise o communante, con las denominaciones de hotels de ville maires, eche vinats consultas y, en general, con cualquier titulo o calificación serán suprimidas o abolidas…El jefe de toda corporación municipal llevara el nombre de maire. Habrá una municipalidad en cada población”. Por otra parte, un decreto de Diez Brumario del año II (31 de octubre de 1793) suprimió la nomenclatura que tenían las ciudades, Burgos y pueblos, disponiendo que se utilizase únicamente la de commume. Este sistema alcanzó gran centralización en el Imperio Napoleónico al grado que, como dice Vivien, Relator (Rapporteur) de la ley de 1837, citado por Fernando Albi: “Los municipios no son mas que una simple división administrativa del territorio; constituyen la ultima de las circunscripciones de las que desciende la autoridad publica”. En este sistema municipal dejo, de manera total o parcial, su influencia en un gran numero de países; España, Italia, Bélgica, Holanda, Grecia y, obviamente, en algunos de los pueblos hispanoamericanos. 1.2.4.

Administrativistas

Los representantes de esta escuela consideran al Municipio como un apéndice de la organización estatal; esto es, como mera descentralización administrativa del propio Estado. En otras palabras, un mero instrumento de dicha descentralización para llevar a cabo los

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

20

servicios, así como los objetivos de carácter público que el mismo Estado le encargue. El profesor uruguayo Alberto Demicheli es uno de sus más connotados defensores, sin duda siguiendo los lineamientos que en Francia habían expuesto Leon Duguit y Gastón Geze: Señala el uruguayo que: “…el Municipio es una vasta red de servicios públicos vecinales, de carácter especializado y técnico, que exigen para su eficaz prestación, un régimen descentralizado de un gobierno autonómico". En México, Gabino Fraga sostuvo esta tendencia al ubicar al Municipio como la forma típica de descentralización por región. 1.2.5.

Economicistas.

Los que sostienen estas ideas argumentan que la evolución humana no es más que la evolución de las instituciones económicas (determinismo económico), por lo tanto, el Municipio es la resultante de dicha evolución de la sociedad cuyas relaciones económicas lo caracterizan y determinan en y mediante su conformación social y régimen de vecindad. Así, por ejemplo, Nitti en su conocida obra "Ciencia de las Finanzas define al municipio como: “…La agrupación de familias con finalidad común y cuya formación es casi siempre de causa económica". Otros pensadores, como es el caso de Max Weber, en "Economía y sociedad, destaca el fundamento económico de la comunidad municipal. Los seguidores de esta tendencia insisten en el concepto de autarquía municipal, más que en el de autonomía; entendiendo aquélla como la capacidad de autosuficiencia de recursos económicos para el cumplimiento de los fines del Municipio. 1.2.6.

Étnico – Culturales

De particular importancia ha sido esta tendencia en los países latinoamericanos, al sostener que la corporación municipal deberá ser la base fundamental de preservación de los valores étnicos y culturales de una comunidad. Anima de esta teoría la idea de que las tradiciones, costumbres y usos de los pueblos sobreviven como parte de la riqueza misma de la nación en su conjunto, siendo el responsable de esta tarea el Municipio como institución situada en toda la extensión del territorio. Es de estimarse estas ideas han influido en múltiples estados de la República el caso de Oaxaca, Puebla y Chiapas, en la creación de una cantidad muy grande de circunscripciones municipales, con objeto entre otras cosas de procurar la conservación de la riqueza étnica de esas comunidades. 1.2.7.

Otras interpretaciones

Por vía de resumen y apreciación de las varias teorías enunciadas, sostenemos que, a nuestro juicio, el Municipio es una institución que solamente puede encontrar su existencia en el Derecho. No desconocemos que hay, las más de las veces, una comunidad interrelacionada que es su elemento poblacional. Sin embargo, pretender que ese solo hecho sea el generador del municipio, sería como pretender, en derecho civil, que el hecho natural de la atracción sexual de la especie humana, sea por sí mismo el que crea la institución del matrimonio. Claro está que no podríamos explicamos un fenómeno sin el otro, pero no por ello son uno solo. De igual forma, la sociabilidad humana que forma las comunidades, por si misma, no explica el surgimiento del Municipio, existiendo éste hasta que el derecho lo define, le otorga facultades, le señala fines a cumplir, etc. Por otra parte, es indudable también que al apreciar el fondo de la naturaleza del Municipio, debemos tomar en cuenta elementos que las diversas teorías o escuelas nos presentan, como aspectos sociológicos, históricos, económicos, administrativos o culturales. Solamente con una apreciación integral de todos ellos, podremos entender la complejidad de nuestra institución en estudio. 1.3.

El derecho Municipal y su concepto

El vocablo Municipio proviene del latín, siendo una palabra culta de ese idioma, compuesta de dos locuciones: el sustantivo munus que se refiere a cargas u obligaciones, tareas, oficios, entre otras varias acepciones, y el verbo capere, que significa tomar, hacerse

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

21

cargo de algo, asumir ciertas cosas. De la conjunción de estas dos palabras surgió el término latino municipium que definió etimológicamente a las ciudades en las que los ciudadanos tomaban para sí las cargas, tanto personales como patrimoniales, necesarias para atender lo relativo a los asuntos y servicios locales de esas comunidades. De aquí se deriva el concepto municipe, que hace alusión a los propios gobernantes o a los habitantes de las circunscripciones municipales; también encontramos el uso frecuente del término municipio, para referirse en general a todas las ciudades que el derecho romano otorgó la calidad de autónomas en su manejo administrativo. Por otra parte, debemos hacer notar el origen común de este vocablo con otros similares que se refieren también al municipio. Es el caso de la palabra commune, que es mucho más usual en el idioma francés (comuna) para designar a las corporaciones municipales; su origen etimológico se inserta también en el vocablo latino antes señalado y significa la comunidad de obligaciones de una circunscripción o población. En el propio idioma latino con frecuencia encontramos otros términos asociados a estos vocablos, como es el caso de los juramentos comunales o municipales (jura communia) que a decir de Dutaillis, eran necesarios para la existencia de los Municipios, señalando que sin asociación por juramento, jura communia, no había Municipio y esa acción bastaba para que existiese el Municipio”. Coincidimos con la mayoría de los investigadores de la historia municipal en afirmar que el Municipio, como institución jurídica y social, surgió con el Derecho Romano, particularmente en el momento de la expansión del Imperio en los primeros años de nuestra era. En el genio latino se conjugaron, por una parte, el claro realismo político y, por otra, la idea pragmática de la administración de las ciudades, resultado así el ámbito de lo municipal, que se circunscribió al manejo de las cuestiones locales, sin interferencia de otras entidades del Estado, por así convenir a la propia "razón de estado" del Imperio. El concepto de Derecho Municipal se encuentra en la doctrina una gran variedad de orientaciones y, por consiguiente de aportaciones. Sin embargo, para los objetivos de esta obra analizaremos solamente el pensamiento de algunos municipalistas que estimamos representativos del tema. Para el destacado jurista cubano Adriano Carmona Romay el Derecho Municipal es: "El conjunto de principios legales y normas de jurisprudencia referentes a la integración, organización y funcionamiento de los gobiernos locales". La escuela brasileña nos aporta la definición de Ives de Oliveira quien concibe al Derecho Municipal como: "El Ordenamiento jurídico de la administración pública del Municipio, que atañe a las respectivas relaciones en un radio de acción tan amplio que tiene por límite las propias manifestaciones de la vida municipal". El maestro argentino Adolfo Korn Villafañe dice: " ... en síntesis, podemos decir que el derecho municipal es una rama científicamente autónoma del Derecho Público Político, con acción pública que estudia los problemas políticos, jurídicos y sociales del urbanismo y que guarda estrecho contacto con el Derecho Administrativo, con el Derecho Impositivo, con el Derecho Rural, con la Historia Institucional y con la Ciencia del Urbanismo". También de la Argentina, Salvador Dana Montaño distingue entre Derecho Municipal "científico" y Derecho Municipal "positivo", definiendo al primero como: "Una porción de la ciencia del derecho que estudia en general las relaciones jurídicas a que da lugar el Municipio, como entidad política, de existencia necesaria", y al segundo, como "una rama del derecho público interno". Dice a su vez Antonio María Hernández que el Derecho Municipal: "es la parte del derecho público que estudia lo relativo al Municipio. Se trata del enfoque de la ciencia jurídica destinada a investigar el origen histórico, la naturaleza, definición, elementos y fines de la institución municipal, así como su inserción en el Estado, sus relaciones, competencias y demás aspectos del gobierno, administración y finanzas locales El Derecho Municipal es el derecho de la ciudad".

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

22

Una definición interesante resulta la del alemán Otto Gonnenwein quien manifiesta: "Los preceptos jurídicos cuyo objeto es la formación y disolución del Municipio, su constitución interna, la designación de sus órganos, sus decisiones, sus relaciones con el Estado, los derechos y deberes de sus miembros, el alcance y la forma del ejercicio del Poder Público y otras actividades, forman el contenido del Derecho Municipal". El Sudamericano Luis R. Longhi afirma que "El Derecho Municipal estudia la organización institucional de los Municipios, bajo los elementos constitutivos del órgano primario del Estado y regula sus relaciones con los poderes del Estado Provincial y del Nacional". Nuestra definición: Por nuestra parte, consideramos que el Derecho Municipal es: - Una rama autónoma del Derecho Público, que tiene por objeto el estudio del Municipio en sus aspectos políticos, administrativos, fiscales o impositivos; así como de planeación y urbanismo, en cuanto que éstos impliquen procesos, y consecuencias jurídicas. Decimos que es una rama del Derecho Público, en virtud de que cumple con los extremos de la doctrina en ese sentido. Así, siguiendo a Villoro Toranzo, podemos señalar que en las características esenciales del Derecho Público se encuentra inmerso el Derecho Municipal, porque: El Derecho Público abarca todas las normas que se refieren a la constitución, funcionamiento, facultades y deberes de todos los órganos estatales y las relaciones de éstos con los particulares. - Serán públicas todas aquellas en que intervenga como sujeto activo o pasivo el Estado (claro está. por medio de algún órgano) y en su calidad de Estado. - El Derecho Público está regido por la justicia de subordinación y por la justicia constitucional. La justicia de subordinación es aquella especie de justicia que tiene como fin inmediato el bien de la comunidad y, como límite, la dignidad de los individuos. - El Derecho Público está también regido por la justicia constitucional que tiene por fin regular los derechos y deberes de las diversas instituciones estatales entre sí y con vistas a que sirvan al bien común y al bien individual de todos los miembros de la sociedad. - Puesto que en el Derecho Público está presente el Estado en cuanto poder público, es claro que su presencia imprime a su actuación una imperiosidad que se manifiesta en dos formas: En la posibilidad de usar la fuerza (coactividad) para imponer soluciones. - Afirmamos, por otra parte, que es una rama autónoma de las ciencias jurídicas, porque existen suficientes argumentos científicos y didácticos que así lo sustentan, según ampliamos en el inciso siguiente. Entendemos que el objeto de nuestra rama jurídica toca diversos aspectos de la institución municipal, básicamente: políticos, administrativos, fiscales, así como de planeación y urbanismo. Finalmente, estimamos que serán materia del Derecho Municipal los aspectos arriba señalados, solamente cuando ellos impliquen procesos o consecuencias jurídicas; de otra manera, esos propios aspectos estarán estudiados por otras ciencias. Por ejemplo, los aspectos de organización administrativa que no impliquen procesos jurídicos, no serán materia del Derecho Municipal, sino tal vez de la Ciencia Administrativa o de la Contabilidad, etc. De igual forma los aspectos políticos del Municipio, en cuanto que no entrañen procesos o consecuencias jurídicas, serán objeto y materia de estudio de la Sociología, o la Ciencia Política, etc. Por ello, centramos y delimitamos el campo de estudio del Derecho Municipal a aquellos fenómenos de la municipalidad que implican procesos y consecuencias de orden jurídico. 1.4.

La autonomía científica y didáctica de esta rama del derecho.

Mucho se ha debatido en torno a la autonomía del Derecho Municipal, sin que hasta la fecha existan conclusiones aceptadas en forma más o menos unánime por los

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

23

investigadores de la materia. Básicamente son dos las corrientes que se observan: la que afirma la autonomía, tanto científica, como didáctica de esta rama jurídica Y, desde luego la contraria. que le niega tales características, por considerar que el Derecho Municipal es una parte especializada ya del Derecho Constitucional o ya del Derecho Administrativo o, en el mejor de los casos, de ambas disciplinas. Así, por ejemplo, juristas tan distinguidos como Rafael Bielsa o Gabino Fraga, estiman que el Derecho Municipal es parte del Derecho Administrativo, si bien con algunas características especiales, por lo que Bielsa le acepta tan sólo autonomía didáctica. Sin embargo, la doctrina más reciente de países europeos y americanos reconoce que el Derecho Municipal cuenta con autonomía científica, porque hay argumentos sólidos, tanto históricos, como de filosofía de la ciencia, que nos llevan a esa conclusión. Históricamente el Derecho Municipal tuvo vigencia, y la tiene, con independencia de otras ramas jurídicas; inclusive del Derecho Constitucional y del derecho Administrativo. El Derecho Municipal es muy anterior a estas disciplinas que surgen en su concepción moderna a partir de los siglos XVIII y XIX; para entonces las reglas jurídicas de la vida municipal eran de siglos; sin que neguemos, claro, que el propio Derecho Municipal ha sufrido una profunda transformación para adaptar sus instituciones a los esquemas modernos del Derecho; lo que de ninguna manera le hace perder su notable antigüedad que ha otorgado al Municipio siglos de evolución social. Además, centrándonos en el campo estricto de la Filosofía de la Ciencia y del Conocimiento, existen también argumentos fundamentales para apreciar a nuestra rama como científicamente autónoma. Así, desde una perspectiva ontológica, metodológica, axiológica y teleológica, podemos llegar a la conclusión que el Derecho Municipal se diferencia con claridad de otras ramas de la ciencia del Derecho. Antológicamente el Derecho Municipal cuenta con perfiles muy diferentes a los objetos de estudio particulares de otras ramas del conocimiento jurídico. El Municipio, su objeto central, no queda en la vaguedad o en la obscuridad para el sujeto en una relación de conocimiento; no se confunde con otros objetos del propio conocimiento del Derecho; que lo cataloga separadamente y, por lo mismo, es válido afirmar que la rama especializada que lo estudia adquiere un valor ontológico autónomo. Por cuanto al método de nuestra rama, podemos afirmar también que le es especial por cuanto a las particularidades de la realidad que presentan las instituciones municipales. El método jurídico, común a toda investigación de esta ciencia, debe adaptarse para que resulte eficaz en la búsqueda de conclusiones válidas en la vida municipal; así por ejemplo, le interesará al investigador observar los fuertes lazos de vecindad propios de la vida del Municipio en sus relaciones primarias de convivencia, circunstancia que seguramente en otra esfera del conocimiento o investigación no tenga relevancia o trascendencia. Múltiples son, de esta manera, las aplicaciones y adaptaciones que el estudioso del Derecho Municipal debe propiciar en cuanto a la metodología particular de esta rama del saber. De forma semejante, en el plano de lo axiológico (valor) y teleológico (fines) el Derecho Municipal cuenta con definición precisa y concreta de los valores que pretende alcanzar y de los fines que debe cumplir. Su expectativa de análisis es la circunscripción municipal y no el Estado o la Nación en su conjunto, como sí lo son estas últimas del Derecho Constitucional o del Derecho Administrativo. Los fines de nuestra rama también se presentan bien diferenciados a los objetivos científicos de otras especialidades o disciplinas, lo que es palpable con la simple lectura de las leyes orgánicas, bandos y cartas Municipales, en donde se plasman las expectativas que el derecho positivo otorga a las instituciones municipales. Por los argumentos señalados concluimos que existen bases suficientes, que soportan la autonomía científica del Derecho Municipal. A mayor abundamiento, connotados juristas se afilian a esta corriente, como es el caso de Adolfo Korn Villafañe, quien señala: ........ No es lícito identificar al Derecho Municipal ni con el Derecho Administrativo ni con

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

24

el Derecho Constitucional, aunque mantiene con estas dos asignaturas acentuadas relaciones de dependencia científica. El Derecho Municipal es una rama científicamente autónoma dentro del Derecho Público Político; y posee problemas propios, los problemas del urbanismo, que lo diferencian ontológicamente del Derecho Constitucional y del Derecho Administrativo". El mismo autor refuerza su tesis anterior cuando asevera que: "Aceptar la existencia de un Derecho Municipal ontológicamente catalogado como un breve capítulo del derecho administrativo, implica aceptar municipios que se definen automáticamente como simples oficinas burocráticas de los gobiernos provinciales y territoriales. En cambio, afirma la existencia de un derecho municipal político, con autonomía científica propia y dotada de un contenido ontológicamente diferencial frente al Derecho Constitucional y al Derecho Administrativo, importa afirmar que las municipalidades se definen ostensiblemente como poderes del Estado, dotados de autonomía política, o sea, como repúblicas representativas. La discusión sobre la ontología del derecho municipal no es una sutileza doctrinaria, sino el planteo científico de un problema real de consecuencias prácticas evidentes". Por su parte Clodomiro Zavala confirma la tesis de Kom, cuando sostiene que: "Interesa dejar establecida la efectiva existencia del derecho municipal como rama autónoma dentro de la disciplina jurídica. Doctrinariamente se acepta ya la existencia de problemas cuyo planteamiento mira sólo a la necesidad de satisfacer exigencias nacidas en el núcleo urbano que, grande o pequeño, presenta modalidades propias, vale decir, susceptibles de estudiarse con arreglo o conceptos especificas, tanto en su contenido como en la forma de anunciarse Alcides Greca, aporta sustento teórico a la autonomía científica del Derecho Municipal, al sostener que: "En el derecho municipal existe... una parte que se refiere a normas administrativas, con especialidad a servicios públicos y organización financiera que son comunes a la organización administrativa del Estado en todos sus aspectos. Pero hay otra más inmutable, que tiene sus raíces en el pasado y que es anterior al Estado mismo, en sus actuales formas de estructuración. De ahí que la institución municipal no debe ser considerada como una creación del Derecho Constitucional. Es una consecuencia, una derivación del Derecho Comunal". En el Congreso Municipalista de Lyon en Francia, respecto de la viabilidad del Derecho Municipal, se dieron importantes y sólidos argumentos en relación a este fenómeno; el autor Vander Berg, de Holanda, sostenía que el Derecho Municipal era una disciplina conformada mediante la aportación de otras ciencias, esto es, una amalgama de disciplinas, aunque sustancialmente distinta de las otras ramas del derecho; el profesor Hill de Inglaterra sostenía la tesis de que se debía reconocer la autonomía científica del Derecho Municipal en virtud de las particularidades y especialidades propias de su objeto; el municipalista boloi1és, Borri, sugería la idea de que solamente existía la autonomía didáctica, y por consiguiente únicamente cabría una aplicación sui genesis de las doctrinas económicas, jurídicas y técnicas, restringidas a la organización municipal; el autor Tverdojhleboff, sostuvo que el derecho municipal era una "materia", aunque no una ciencia propiamente dicha, pero que se debería estudiar científicamente. El municipalista cubano Carmona Romay, va más lejos al proponer tres disciplinas científicas municipales: "Ciencia del Gobierno Municipal", "Derecho Municipal" y "Administración Municipal". Según el autor, estas disciplinas quedaban definidas de la manera siguiente: Ciencia del Gobierno Municipal, que forma parte de la enciclopedia de las Ciencias Políticas; "Derecho Municipal", que es de naturaleza jurídica, y "Administración Municipal", que es Ciencia Administrativa. Aseveraba, asimismo, que para reunir estas disciplinas en "una omnicomprensiva" ésta debería llamarse "Derecho y Administración Municipal". Por su parte, el municipalista Dana Montai1o dice respecto del carácter científico del Derecho Municipal, que el objeto propio de éste es "la materia del Derecho Municipal científico y del positivo vigente en el país de que se trate". Al considerar que dicha

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

25

disciplina estaba integrada por el Derecho Municipal Científico, que constituía: "una porción de la ciencia del derecho que estudia en general las relaciones jurídicas a que da lugar el Municipio, como entidad política de existencia necesaria". Y el Derecho Municipal Positivo como "una rama del Derecho Público Interno". Este autor atribuía al derecho municipal "El carácter de ciencia Jurídica Autónoma, distinta de la Sociología Municipal y de la Ciencia del Gobierno Municipal, pero no independiente o separada de éstas". En cuanto al método, señala que: “… materias como el Derecho municipal requieren, por su naturaleza, el Método Histórico Político, por la misma razón que las ciencias relativas a la organización del Estado y de los entes públicos menores (provincias, municipios, etc.) no pueden prescindir de la historia de la política científica”. Compartimos el criterio de muchos de los autores citados, en el sentido de que será importante orientar los estudios del Municipio hacia una visión globalizadora; esto es, que exista mayor intercambio de las conclusiones de las diversas ciencias que estudian al municipio. El Derecho Municipal no puede aislarse para sus estudios e investigaciones, deberá asumir la idea integradora de todo lo municipal, sociológico, urbanístico, económico, cultural, etc. De lo anterior reiteramos que el Derecho Municipal cuenta con autonomía científica, toda vez que cumple con las propuestas de un objeto específico de conocimiento, que puede ser estructurado mediante la aprehensión y configuración de conocimientos ordenados, sistematizados y homogéneos, cuyas características conforman una realidad ontológica y una conceptuación axiológica prepositiva. AUTONOMÍA DIDÁCTICA DEL DERECHO MUNICIPAL En lo académico, nuestra rama de estudio cuenta con una notable tradición en los centros universitarios más prestigiados de Europa y América. Su enseñanza, a más de tener muchos años, ha sido rica en aportaciones doctrinarias, si bien nuestro país por mucho tiempo se vio rezagado en su integración a estas tendencias municipalistas. Fueron Alemania y Dinamarca los primeros países en los que se impartieron cursos especiales de la Ciencia Municipal, incluido el Derecho. En España, para 1910, ya se había creado una cátedra de Derecho Municipal Comparado, en la Universidad de Madrid. Por lo que respecta a América, en Cuba surgió una importante escuela de municipalistas con autores de reconocido prestigio, como son: Angulo y Peréz, Capablanca, Carrera y Jústiz, y Carmona Romay, entre los más destacados. Algunos de ellos emigraron a otros países americanos, como es el caso de Carmona Romay que profesó cátedra en la Universidad de Zulía en Maracaibo, Venezuela. Puede decirse que en las principales universidades latinoamericanas se imparte la cátedra de Derecho Municipal; correspondiendo a los brasileños y argentinos la vanguardia en el pensamiento doctrinario, así como en el académico. Otros países 'como Venezuela, Ecuador y los Estados Unidos de Norteamérica destacan en el estudio y la aportación teórica respecto al Derecho Municipal; y es que en este Continente de alguna manera se han mantenido vivos los principios municipalistas, manifestándose en foros que han constituido significativos espacios doctrinarios. Cabe destacar la III, IV Y V Conferencias de la Federación Interamericana de Abogados, el IV Congreso Histórico Municipal Americano y la III y IV Reunión Interamericana de Municipios, en los que se propuso la creación de cursos de Derecho Municipal, así como la formación de institutos que se abocaran a los estudios municipales. En el VII Congreso Interamericano de Municipios, celebrado en Río de Janeiro en 1958, se expresaban las siguientes recomendaciones: "PRIMERO.-Recomendar a las universidades del Continente la intensificación de los estudios municipales en todas sus ramas, o sea, en su triple aspecto sociológico, jurídico y político, estableciendo cátedras de Sociología Municipal, de Derecho Municipal y de Gobierno Municipal, sin perjuicio de mantener las ya existentes de Derecho Municipal

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

26

Comparado, teniendo en cuenta la importancia que tiene el Municipio para la vida individual, familiar y estatal. SEGUNDO.-Propiciar la autonomía científica del llamado "Derecho Municipal", dada la importancia adquirida por su propio objeto, como medio de promover la investigación y la enseñanza de los problemas municipales y de desarrollar el espíritu de autonomía comunal. TERCERO.-Recomendar a los municipios de América, el fomento de la investigación y de la enseñanza de la ciencia municipal, en su triple aspecto sociológico, jurídico y político, instituyendo centros de estudios, bibliotecas especializadas, institutos docentes de investigaciones, bolsas y premios para los estudios municipales y CUARTO.-Que se estimule por todos los medios y especialmente por el asesoramiento indispensable de los técnicos, la colaboración del Derecho Municipal científico en la elaboración de las normas legales, incluyendo como asesores de los legisladores a especialistas del derecho municipal y estableciendo legalmente los estudios, informaciones previas, dictámenes y consultas, cuando fuera el caso, y demás expedientes de la moderna técnica legislativa, a fin de que la reglamentación de carácter general sobre la materia municipal, asegure su legalidad, su acierto y la oportunidad de las normas que contengan". En los Estados Unidos de Norteamérica la enseñanza del Derecho Municipal ha sido profesada por juristas muy connotados. A decir del Maestro Tena Ramírez: se imparte la cátedra de Derecho Municipal en veintitrés universidades y colegios de Norteamérica, entre los cuales figura la de Harvard, a cargo de William Bennet Munro, tan destacado constitucionalista." Por cuanto hace a nuestro país, poca atención académica se venía dando a esta rama del Derecho. Generalmente, el estudio del Municipio se había dejado como un tema, entre muchos, del Derecho Constitucional o del Derecho Administrativo. Sin embargo, notables maestros universitarios llegaron a impartir cursos especializados de esta asignatura. Es el caso de los maestros Gabino Fraga y Antonio Carrillo Flores quienes, en la Facultad de Derecho de la UNAM, impartieron en los años 40's los llamados, en aquella época, cursos de invierno sobre Derecho Municipal. A partir del año 1956, y a instancia del maestro Don Juan Pérez Abreu Jiménez, se cuenta en la Facultad de Derecho de la UNAM, con un curso de Derecho Municipal, como materia optativa de la licenciatura. En la División de Estudios de Postgrado de la propia Facultad se cursa la asignatura de Administración Municipal, en la especialidad de Derecho Público. Por todo lo anterior, reiteramos nuestra conclusión de que existen suficientes elementos académicos y didácticos para afirmar la autonomía del Derecho Municipal frente a otras ramas del Derecho Público, sin negar que existe una profunda relación de aquél con múltiples especialidades jurídicas. 1.4.1. Relaciones del Derecho Municipal con otras ramas del derecho y con otras ciencias. Mucho se ha debatido en torno a la autonomía del Derecho Municipal, sin que hasta la fecha existan conclusiones aceptadas en forma más o menos unánime por los investigadores de la materia. Básicamente son dos las corrientes que se observan: la que afirma la autonomía, tanto científica, como didáctica de esta rama jurídica Y, desde luego la contraria. que le niega tales características, por considerar que el Derecho Municipal es una parte especializada ya del Derecho Constitucional o ya del Derecho Administrativo o, en el mejor de los casos, de ambas disciplinas. Así, por ejemplo, juristas tan distinguidos como Rafael Bielsa o Gabino Fraga, estiman que el Derecho Municipal es parte del Derecho Administrativo, si bien con algunas características especiales, por lo que Bielsa le acepta tan sólo autonomía didáctica. Sin embargo, la doctrina más reciente de países europeos y americanos reconoce que el

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

27

Derecho Municipal cuenta con autonomía científica, porque hay argumentos sólidos, tanto históricos, como de filosofía de la ciencia, que nos llevan a esa conclusión. Históricamente el Derecho Municipal tuvo vigencia, y la tiene, con independencia de otras ramas jurídicas; inclusive del Derecho Constitucional y del derecho Administrativo. El Derecho Municipal es muy anterior a estas disciplinas que surgen en su concepción moderna a partir de los siglos XVIII y XIX; para entonces las reglas jurídicas de la vida municipal eran de siglos; sin que neguemos, claro, que el propio Derecho Municipal ha sufrido una profunda transformación para adaptar sus instituciones a los esquemas modernos del Derecho; lo que de ninguna manera le hace perder su notable antigüedad que ha otorgado al Municipio siglos de evolución social. Además, centrándonos en el campo estricto de la Filosofía de la Ciencia y del Conocimiento, existen también argumentos fundamentales para apreciar a nuestra rama como científicamente autónoma. Así, desde una perspectiva ontológica, metodológica, axiológica y teleológica, podemos llegar a la conclusión que el Derecho Municipal se diferencia con claridad de otras ramas de la ciencia del Derecho. Antológicamente el Derecho Municipal cuenta con perfiles muy diferentes a los objetos de estudio particulares de otras ramas del conocimiento jurídico. El Municipio, su objeto central, no queda en la vaguedad o en la obscuridad para el sujeto en una relación de conocimiento; no se confunde con otros objetos del propio conocimiento del Derecho; que lo cataloga separadamente y, por lo mismo, es válido afirmar que la rama especializada que lo estudia adquiere un valor ontológico autónomo. Por cuanto al método de nuestra rama, podemos afirmar también que le es especial por cuanto a las particularidades de la realidad que presentan las instituciones municipales. El método jurídico, común a toda investigación de esta ciencia, debe adaptarse para que resulte eficaz en la búsqueda de conclusiones válidas en la vida municipal; así por ejemplo, le interesará al investigador observar los fuertes lazos de vecindad propios de la vida del Municipio en sus relaciones primarias de convivencia, circunstancia que seguramente en otra esfera del conocimiento o investigación no tenga relevancia o trascendencia. Múltiples son, de esta manera, las aplicaciones y adaptaciones que el estudioso del Derecho Municipal debe propiciar en cuanto a la metodología particular de esta rama del saber. De forma semejante, en el plano de lo axiológico (valor) y teleológico (fines) el Derecho Municipal cuenta con definición precisa y concreta de los valores que pretende alcanzar y de los fines que debe cumplir. Su expectativa de análisis es la circunscripción municipal y no el Estado o la Nación en su conjunto, como sí lo son estas últimas del Derecho Constitucional o del Derecho Administrativo. Los fines de nuestra rama también se presentan bien diferenciados a los objetivos científicos de otras especialidades o disciplinas, lo que es palpable con la simple lectura de las leyes orgánicas, bandos y cartas Municipales, en donde se plasman las expectativas que el derecho positivo otorga a las instituciones municipales. Por los argumentos señalados concluimos que existen bases suficientes, que soportan la autonomía científica del Derecho Municipal. A mayor abundamiento, connotados juristas se afilian a esta corriente, como es el caso de Adolfo Korn Villafañe, quien señala: No es lícito identificar al Derecho Municipal ni con el Derecho Administrativo ni con el Derecho Constitucional, aunque mantiene con estas dos asignaturas acentuadas relaciones de dependencia científica. El Derecho Municipal es una rama científicamente autónoma dentro del Derecho Público Político; y posee problemas propios, los problemas del urbanismo, que lo diferencian ontológicamente del Derecho Constitucional y del Derecho Administrativo". El mismo autor refuerza su tesis anterior cuando asevera que: "Aceptar la existencia de un Derecho Municipal antológicamente catalogado como un breve capítulo del derecho administrativo, implica aceptar municipios que se definen automáticamente como simples

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

28

oficinas burocráticas de los gobiernos provinciales y territoriales. En cambio, afirma la existencia de un derecho municipal político, con autonomía científica propia y dotada de un contenido antológicamente diferencial frente al Derecho Constitucional y al Derecho Administrativo, importa afirmar que las municipalidades se definen ostensiblemente como poderes del Estado, dotados de autonomía política, o sea, como repúblicas representativas. La discusión sobre la ontología del derecho municipal no es una sutileza doctrinaria, sino el planteo científico de un problema real de consecuencias prácticas evidentes". Por su parte Clodomiro Zavala confirma la tesis de Kom, cuando sostiene que: "Interesa dejar establecida la efectiva existencia del derecho municipal como rama autónoma dentro de la disciplina jurídica. Doctrinariamente se acepta ya la existencia de problemas cuyo planteamiento mira sólo a la necesidad de satisfacer exigencias nacidas en el núcleo urbano que, grande o pequeño, presenta modalidades propias, vale decir, susceptibles de estudiarse con arreglo o conceptos especificas, tanto en su contenido como en la forma de anunciarse Alcides Greca, aporta sustento teórico a la autonomía científica del Derecho Municipal, al sostener que: “En el derecho municipal existe... una parte que se refiere a normas administrativas, con especialidad a servicios públicos y organización financiera que son comunes a la organización administrativa del Estado en todos sus aspectos. Pero hay otra más inmutable, que tiene sus raíces en el pasado y que es anterior al Estado mismo, en sus actuales formas de estructuración. De ahí que la institución municipal no debe ser considerada como una creación del Derecho Constitucional. Es una consecuencia, una derivación del Derecho Comunal". En el Congreso Municipalista de Lyon en Francia, respecto de la viabilidad del Derecho Municipal, se dieron importantes y sólidos argumentos en relación a este fenómeno; el autor Vander Berg, de Holanda, sostenía que el Derecho Municipal era una disciplina conformada mediante la aportación de otras ciencias, esto es, una amalgama de disciplinas, aunque sustancialmente distinta de las otras ramas del derecho; el profesor Hill de Inglaterra sostenía la tesis de que se debía reconocer la autonomía científica del Derecho Municipal en virtud de las particularidades y especialidades propias de su objeto; el municipalista boloi1és, Borri, sugería la idea de que solamente existía la autonomía didáctica, y por consiguiente únicamente cabría una aplicación sui génesis de las doctrinas económicas, jurídicas y técnicas, restringidas a la organización municipal; el autor Tverdojhleboff, sostuvo que el derecho municipal era una "materia", aunque no una ciencia propiamente dicha, pero que se debería estudiar científicamente. El municipalista cubano Carmona Romay, va más lejos al proponer tres disciplinas científicas municipales: "Ciencia del Gobierno Municipal", "Derecho Municipal" y "Administración Municipal". Según el autor, estas disciplinas quedaban definidas de la manera siguiente: Ciencia del Gobierno Municipal, que forma parte de la enciclopedia de las Ciencias Políticas; "Derecho Municipal", que es de naturaleza jurídica, y "Administración Municipal", que es Ciencia Administrativa. Aseveraba, asimismo, que para reunir estas disciplinas en "una omnicomprensiva" ésta debería llamarse "Derecho y Administración Municipal". Por su parte, el municipalista Dana Montai1o dice respecto del carácter científico del Derecho Municipal, que el objeto propio de éste es "la materia del Derecho Municipal científico y del positivo vigente en el país de que se trate". Al considerar que dicha disciplina estaba integrada por el Derecho Municipal Científico, que constituía: "una porción de la ciencia del derecho que estudia en general las relaciones jurídicas a que da lugar el Municipio, como entidad política de existencia necesaria". Y el Derecho Municipal Positivo como "una rama del Derecho Público Interno". Este autor atribuía al derecho municipal "El carácter de ciencia Jurídica Autónoma, distinta de la Sociología Municipal y de la Ciencia del Gobierno Municipal, pero no independiente o separada de éstas". En cuanto al método, señala que: “… materias como el Derecho municipal requieren, por su naturaleza, el Método

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

29

Histórico Político, por la misma razón que las ciencias relativas a la organización del Estado y de los entes públicos menores (provincias, municipios, etc.) no pueden prescindir de la historia de la política científica”. Compartimos el criterio de muchos de los autores citados, en el sentido de que será importante orientar los estudios del Municipio hacia una visión globalizadora; esto es, que exista mayor intercambio de las conclusiones de las diversas ciencias que estudian al municipio. El Derecho Municipal no puede aislarse para sus estudios e investigaciones, deberá asumir la idea integradora de todo lo municipal, sociológico, urbanístico, económico, cultural, etc. De lo anterior reiteramos que el Derecho Municipal cuenta con autonomía científica, toda vez que cumple con las propuestas de un objeto específico de conocimiento, que puede ser estructurado mediante la aprehensión y configuración de conocimientos ordenados, sistematizados y homogéneos, cuyas características conforman una realidad ontológica y una conceptuación axiológica prepositiva. AUTONOMÍA DIDÁCTICA DEL DERECHO MUNICIPAL En lo académico, nuestra rama de estudio cuenta con una notable tradición en los centros universitarios más prestigiados de Europa y América. Su enseñanza, a más de tener muchos años, ha sido rica en aportaciones doctrinarias, si bien nuestro país por mucho tiempo se vio rezagado en su integración a estas tendencias municipalistas. Fueron Alemania y Dinamarca los primeros países en los que se impartieron cursos especiales de la Ciencia Municipal, incluido el Derecho. En España, para 1910, ya se había creado una cátedra de Derecho Municipal Comparado, en la Universidad de Madrid. Por lo que respecta a América, en Cuba surgió una importante escuela de municipalistas con autores de reconocido prestigio, como son: Angulo y Peréz, Capa Blanca, Carrera y Jústiz, y Carmona Romay, entre los más destacados. Algunos de ellos emigraron a otros países americanos, como es el caso de Carmona Romay que profesó cátedra en la Universidad de Zulía en Maracaibo, Venezuela. Puede decirse que en las principales universidades latinoamericanas se imparte la cátedra de Derecho Municipal; correspondiendo a los brasileños y argentinos la vanguardia en el pensamiento doctrinario, así como en el académico. Otros países 'como Venezuela, Ecuador y los Estados Unidos de Norteamérica destacan en el estudio y la aportación teórica respecto al Derecho Municipal; y es que en este Continente de alguna manera se han mantenido vivos los principios municipalistas, manifestándose en foros que han constituido significativos espacios doctrinarios. Cabe destacar la III, IV Y V Conferencias de la Federación Interamericana de Abogados, el IV Congreso Histórico Municipal Americano y la III y IV Reunión Interamericana de Municipios, en los que se propuso la creación de cursos de Derecho Municipal, así como la formación de institutos que se abocaran a los estudios municipales. En el VII Congreso Interamericano de Municipios, celebrado en Río de Janeiro en 1958, se expresaban las siguientes recomendaciones: PRIMERO.-Recomendar a las universidades del Continente la intensificación de los estudios municipales en todas sus ramas, o sea, en su triple aspecto sociológico, jurídico y político, estableciendo cátedras de Sociología Municipal, de Derecho Municipal y de Gobierno Municipal, sin perjuicio de mantener las ya existentes de Derecho Municipal Comparado, teniendo en cuenta la importancia que tiene el Municipio para la vida individual, familiar y estatal. SEGUNDO.-Propiciar la autonomía científica del llamado "Derecho Municipal", dada la importancia adquirida por su propio objeto, como medio de promover la investigación y la enseñanza de los problemas municipales y de desarrollar el espíritu de autonomía comunal.

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

30

TERCERO.-Recomendar a los municipios de América, el fomento de la investigación y de la enseñanza de la ciencia municipal, en su triple aspecto sociológico, jurídico y político, instituyendo centros de estudios, bibliotecas especializadas, institutos docentes de investigaciones, bolsas y premios para los estudios municipales y CUARTO.-Que se estimule por todos los medios y especialmente por el asesoramiento indispensable de los técnicos, la colaboración del Derecho Municipal científico en la elaboración de las normas legales, incluyendo como asesores de los legisladores a especialistas del derecho municipal y estableciendo legalmente los estudios, informaciones previas, dictámenes y consultas, cuando fuera el caso, y demás expedientes de la moderna técnica legislativa, a fin de que la reglamentación de carácter general sobre la materia municipal, asegure su legalidad, su acierto y la oportunidad de las normas que contengan". En los Estados Unidos de Norteamérica la enseñanza del Derecho Municipal ha sido profesada por juristas muy connotados. A decir del Maestro Tena Ramírez: se imparte la cátedra de Derecho Municipal en veintitrés universidades y colegios de Norteamérica, entre los cuales figura la de Harvard, a cargo de William Bennet Munro, tan destacado constitucionalista." Por cuanto hace a nuestro país, poca atención académica se venía dando a esta rama del Derecho. Generalmente, el estudio del Municipio se había dejado como un tema, entre muchos, del Derecho Constitucional o del Derecho Administrativo. Sin embargo, notables maestros universitarios llegaron a impartir cursos especializados de esta asignatura. Es el caso de los maestros Gabino Fraga y Antonio Carrillo Flores quienes, en la Facultad de Derecho de la UNAM, impartieron en los años 40's los llamados, en aquella época, cursos de invierno sobre Derecho Municipal. A partir del año 1956, y a instancia del maestro Don Juan Pérez Abreu Jiménez, se cuenta en la Facultad de Derecho de la UNAM, con un curso de Derecho Municipal, como materia optativa de la licenciatura. En la División de Estudios de Postgrado de la propia Facultad se cursa la asignatura de Administración Municipal, en la especialidad de Derecho Público. Por todo lo anterior, reiteramos nuestra conclusión de que existen suficientes elementos académicos y didácticos para afirmar la autonomía del Derecho Municipal frente a otras ramas del Derecho Público, sin negar que existe una profunda relación de aquél con múltiples especialidades jurídicas.

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

31

COLEGIO DE ALTOS ESTUDIOS DE ACAYUCAN Licenciatura en Derecho Autoevaluación de la Primera Unidad Nombre del alumno: ______________________________________________________________ INDICACIONES: Contesta correctamente lo que a continuación se te pide, no olvidando leer por anticipado tu antología. 1. ¿Qué es Derecho Municipal?

2. ¿Qué entiende por Derecho Municipal?

3. ¿Cuál es el significado etimológico de Municipio?

4. ¿Qué es Municipio? 5. De la definición de Municipio

6. ¿Cuál es la base científica para decir que el derecho Municipal es autónomo y explique cada uno de ello?.

7. Explique las 5 percepciones de las escuelas sociológicas.

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

32

EL DERECHO MUNICIPAL Y SU INTEGRACIÓN NORMATIVA

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

33

2.1. Fuentes federales: La constitución 2.2. Fuentes normativas de los Estados: Constitución local, leyes orgánicas municipales, otras. 2.3. Fuentes municipales en sentido estricto: Bandos ordenanzas, reglamentos y otras formas normativas. 2.4. Los convenios como fuentes mixtas: La coordinación entre Federación, los Estados y Municipios.

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

34

APRECIACIÓN GENERAL DE LAS FUENTES DEL DERECHO MUNICIPAL Los diversos tratadistas sobre Metodología Jurídica o Introducción al Estudio del Derecho no son uniformes ni en el concepto, ni en las diversas clasificaciones sobre las llamadas fuentes del derecho. Atendiendo al origen del vocablo, que viene del Latín fons, fontis: fuente, entendemos con ello el lugar en donde surge o brota alguna corriente de agua. En ese sentido, al hablar de fuente del derecho hacemos alusión, sin duda, a las diversas maneras como surge la norma jurídica. Dentro del contexto del tema, a su vez, se puede hacer referencia a varios tipos de fuentes. Siguiendo a Don Eduardo García Maynez, podemos citar: a) fuentes formales; b) fuentes reales; y, c) fuentes históricas. Las fuentes formales atienden a la creación, o a la manera en que la norma encuentra vigencia y existencia institucional. Las llamadas reales aluden a los factores y elementos que determinan el contenido de las propias normas del derecho, como serían: las necesidades sociales y económicas; los intereses políticos, etc. Finalmente, las conocidas como históricas, son: los documentos históricos, los libros o codificaciones, las inscripciones, los monumentos, etc.; de estas fuentes históricas desprendemos nuestro conocimiento sobre una amplia multiplicidad de cuestiones del Derecho Municipal. De acuerdo a los objetivos de esta obra, exclusivamente nos referiremos para su análisis y explicación a las fuentes formales. En consonancia con la mayor parte de los autores sobre el tema, podemos señalar que éstas son: la legislación, la jurisprudencia y la costumbre. La legislación, dice García Maynez: "Es el proceso por el cual uno o varios órganos del Estado formulan y promulgan determinadas reglas jurídicas de observancia general a las que se dan el nombre específico de leyes". Por cuanto a la jurisprudencia, señala el citado autor, que el uso de este concepto tiene dos acepciones distintas. Una equivale a Ciencia del Derecho o Teoría del Derecho. La otra, que es la que aquí nos interesa, "…sirve para designar el conjunto de principios y doctrinas contenidas en las decisiones de los tribunales", Estas decisiones, bajo ciertas reglas, son de aplicación obligatoria para la autoridad y por ende fuentes del derecho. La costumbre -sigue el Maestro García Maynez- es: "...un uso implantado en una colectividad y considerado por ésta como jurídicamente obligatorio, es el derecho nacido consuetudinariamente, el jus moribum constitutum". Las fuentes formales, de acuerdo a lo anterior, son las que de manera sustantiva dan origen al derecho positivo. Sin embargo, debemos aclarar que bajo el nombre genérico de "legislación" no solamente ubicamos a la ley, en sentido formal, sino también a los reglamentos, decretos, acuerdos, etc.; que surgiendo válidamente de alguna instancia del poder del Estado, tienen vigencia y obligatoriedad para la población. Se distinguen así los ordenamientos legislativos en sentido formal (leyes), que son los emitidos precisamente por el Poder Legislativo, y los ordenamientos legislativos en sentido material (reglamentos. ordenanzas, bandos, acuerdos) que son creados por otras instancias ajenas al poder legislativo, como es el caso de los ayuntamientos. Por otra parte, la costumbre en nuestro sistema de derecho, aparece como supletoria de la ley. No así en los sistemas jurídicos consuetudinarios en donde la costumbre se equipara y muchas veces prevalece sobre la ley formal. Finalmente, en cuanto a la jurisprudencia, podemos señalar que este tipo específico de procedimiento de creación del Derecho no es, en nuestro tiempo, exclusivo del Poder Judicial a través de las decisiones de sus tribunales. Los tribunales administrativos, como el Fiscal de orden federal y los contencioso-administrativos, tanto del Distrito Federal, como de los estados que los tengan, también están facultados para emitir jurisprudencia. Otros autores agregan como fuentes del derecho: a la equidad, a los principios generales del derecho y a la doctrina; como instituciones que de alguna u otra manera dan vida o forman a la norma jurídica, por vía de supletoriedad o interpretación. Se habla desde

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

35

otra perspectiva de fuentes normativas o extranormativas y de otros conceptos, que aquí quedan solamente enunciados por vía de referencia general. Sobre el tema, el doctor Acosta Romero, al abordar las fuentes del Derecho Administrativo, que en buena medida son marco referencial del derecho municipal, las enumera en los siguientes términos: "... La Constitución; las leyes. tanto federales como locales y tratados internacionales; la costumbre y el uso; las ideas político-sociales de los gobernantes; todo hecho social que engendre normas de Derecho Administrativo; los reglamentos administrativos federales, locales y municipales; las circulares, oficios-circulares; los criterios de las autoridades también federales y locales; la jurisprudencia de los tribunales federales, locales y de los tribunales administrativos; el Derecho Internacional; los principios generales derivados del Derecho Administrativo; la doctrina de los tratadistas de Derecho Administrativo; los convenios de Derecho Público entre entidades públicas de los que se derivan efectos fundamentales para el Derecho Administrativo". Si trasladamos las ideas anteriores al campo del Derecho Municipal, deducimos que en nuestra rama del conocimiento jurídico, las fuentes que le dan vida, en sentido formal, serán: la legislación, la jurisprudencia y la costumbre. Pero al estar el Municipio vinculado e inmerso en otras estructuras jurídicas y políticas mayores, como son el Estado al que pertenece y la Nación, las anteriores fuentes debemos ordenarlas v explicarlas por separado, ya que las normas que rigen la vida del municipio provienen, de hecho, de cada uno de los tres niveles de gobierno; o también, bajo la forma de convenios, de la voluntad concertada de esos propios niveles del poder. De lo anterior surge nuestra clasificación de fuentes del Derecho Municipal: a) Las de orden federal b) Las relativas a los Estados de la Federación c) Las estrictamente municipales d) Las mixtas (convenios) 2.1.

Fuentes federales: La constitución

Múltiples y muy variadas normas de origen federal regulan la vida del municipio mexicano. Esa normatividad federal puede describirse como sigue: - La Constitución General de la República Indudablemente, como se explica en otro apartado de esta obra, en la Ley Suprema del país, se encuentran normas fundamentales que rigen al Municipio; particularmente el artículo 115 Constitucional, en el que se detallan los aspectos estructurales de las municipalidades, así como sus facultades y prerrogativas. - Las leyes Reglamentarias y Ordinarias Federales En esta categoría de ordenamientos legales tenemos también una amplia variedad de disposiciones que regulan la vida municipal. Así, por ejemplo, podemos citar a la Ley General de Asentamientos Humanos; la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente; la Ley General de Población; la Ley del Servicio Militar; la Ley de Aguas Nacionales; la Ley Agraria; la Ley de Coordinación Fiscal y muchísimos ordenamientos más, que aluden al Municipio, ya para otorgarle facultades y obligaciones en determinadas materias, o en otros, casos, para que asuma el papel de auxiliar de las autoridades federales. - Los Tratados internacionales Si bien en forma marginal, en algunos tratados que el país celebra con naciones extranjeras, resultan disposiciones que de alguna forma repercuten en las estructuras jurídicas, políticas, económicas y sociales del Municipio. Es el caso de aquellos tratados de cuestiones limítrofes o de aspectos territoriales, ecológicos o de protección al ambiente. También en los tratados sobre campamentos de refugiados en el sur de la República y. en

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

36

fin, en algunos de naturaleza similar a los mencionados. Además, en esta materia debe considerarse la posibilidad de que los municipios participen en la realización de ciertos instrumentos jurídicos que si bien no tienen rango de tratados internacionales, sí surten ciertos efectos de orden internacional. En efecto. la Ley sobre la Celebración de Tratados, publicada en el Diario Oficial de la Federación el día 2 de enero de 1992, especifica tales instrumentos y los mecanismos de su celebración por lo que se transcriben los artículos relevantes de este ordenamiento. Artículo lo.-La presente Ley tiene por objeto regular la celebración de tratados y acuerdos interinstitucionales en el ámbito internacional. Los tratados sólo podrán ser celebrados entre el Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos y uno o varios sujetos de derecho internacional público. Los acuerdos interinstitucionales sólo podrán ser celebrados entre una dependencia u organismos descentralizados de la Administración Pública Federal, Estatal o Municipal y uno o varios órganos gubernamentales extranjeros u organizaciones internacionales. Artículo 2o.-Para los efectos de esta Ley, se entenderá por: I. "Acuerdo interinstitucional": el convenio regido por el derecho internacional público, celebrado por escrito entre cualquier dependencia u organismo descentralizado de la Administración Pública Federal. Estatal o Municipal y uno o varios órganos gubernamentales extranjeros u organizaciones internacionales, cualquiera que sea su denominación, sea que derive o no de un tratado previamente aprobado. II a VIII,... Artículo 7°-Las dependencias y organismos descentralizados de la Administración Pública Federal, Estatal o Municipal deberán mantener informada a la Secretaría de Relaciones Exteriores acerca de cualquier acuerdo interinstitucional que pretendan celebrar con otros órganos gubernamentales extranjeros u organizaciones internacionales. La Secretaría deberá formular el dictamen correspondiente acerca de la procedencia de suscribirlo y. en su caso, los inscribirá en el Registro respectivo. Artículo 8o.-Cualquier tratado o acuerdo interinstitucional que contenga mecanismos internacionales para la solución de controversias legales en que sean parte, por un lado la Federación, o personas físicas o morales mexicanas y. por el otro, gobiernos, personas físicas o morales extranjeras u organizaciones internacionales, deberá; I. Otorgar a los mexicanos y extranjeros que sean parte en la controversia el mismo trato conforme al principio de reciprocidad internacional; II. Asegurar a las partes la garantía de audiencia y el debido ejercicio de sus defensas, y III. Garantizar que la composición de los órganos de decisión aseguren su imparcialidad. - Los Reglamentos de leyes Federales También en este tipo de ordenamientos administrativos frecuentemente encontramos disposiciones que afectan la vida municipal definiéndole obligaciones, sobre todo de auxilio a la autoridad federal. Es el caso, por ejemplo, del Reglamento de la Ley de Población, en lo concerniente a la certificación de la residencia de extranjeros que habitan en el país, que para esos efectos debe ser otorgada por la autoridad municipal. Otros muchos reglamentos federales: de aguas, agrarios, ecológicos, de sanidad, etc. establecen una serie de cuestiones que deben atender los Municipios. - Circulares, acuerdos y otras disposiciones administrativas menores, de orden federal De hecho, cotidianamente existe en la práctica una amplia dispersión en este tipo de ordenamientos en los que se alude al Municipio, casi siempre en calidad de auxiliar de la autoridad federal, para el cumplimiento de las muy variadas tareas que competen a la Federación.

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

37

- La jurisprudencia de carácter federal Por cuanto a la jurisprudencia que surge de instancias federales, podemos ubicarla en dos grandes apartados: la judicial y la administrativa. La jurisprudencia proveniente de órganos judiciales federales, en este caso de la Suprema Corte y los Tribunales Colegiados de Circuito, es una clara fuente del Derecho Municipal. Cuestiones relativas, por ejemplo, a visitas domiciliarias y sus requisitos y formalidades, han encontrado una amplia explicación en la jurisprudencia, al igual que cuestiones relativas a las características de los actos administrativos; sanciones, multas, etc. Por otra parte, la jurisprudencia de tribunales administrativos dé orden federal, encuentra su manifestación en la que define el Tribunal Fiscal de la Federación. Esta, en forma un tanto indirecta o marginal, puede regular ciertas cuestiones municipales, algunos precedentes jurisprudenciales que en su momento se definieron en relación a la Ley de Ingresos Mercantiles, o en cuanto a algunos aspectos de las diversas leyes que han habido en materia de coordinación fiscal, podrían ser ejemplo de ésta como fuente del Derecho Municipal. - La costumbre, manifestada en materia de orden federal Finalmente, en este apartado debemos referimos a la costumbre como supletoria de normas de carácter federal. Esta puede ser fuente que dé base a determinaciones jurídicas municipales. En efecto, cuestiones de usos y costumbres en materia de juegos de azar, o supletoria en otros aspectos competenciales de la Federación cuyas repercusiones en la vida municipal, llegarían a ser, sin duda, origen de algunas regulaciones y determinaciones jurídicas municipales. 2.2.

Fuentes normativas de los Estados: Constitución local, leyes orgánicas municipales, otras.

En cada uno de los Estados de la Unión, existe una amplia gama de ordenamientos legales que regulan aspectos municipales y que podemos clasificar de la siguiente forma: - La Constitución Política del Estado Como máximo ordenamiento interno, la Constitución de cada Estado, establece para el Municipio múltiples disposiciones. Es frecuente que las Constituciones Locales contengan un título o capítulo especial dedicado a regular aspectos de orden municipal: como el número y nombre de los municipios, la estructura de los ayuntamientos; la hacienda municipal. etc. - Las leyes reglamentarias y ordinarias de orden local Son fuente del Derecho Municipal al establecer muchas de ellas derechos y obligaciones de los Municipios. Desde el Código Civil o Penal del Estado, hasta otras de orden administrativo y fiscal; de división territorial; de regulación de procedimientos políticos y electorales, etc. Especial relevancia adquiere en esta categoría la Ley Orgánica o Código Municipal, que siendo una ley reglamentaria local es la base más importante de normas municipales. En ella se encuentran los pormenores que cada entidad federativa imprime a su organización municipal; como son el número de integra mes de sus ayuntamientos, las funciones de éstos; de prestación de los servicios públicos municipales; organismos de colaboración municipal y participación ciudadana, etc. - Reglamentos de las leyes locales En las disposiciones de muchos de estos reglamentos, como de construcción, de espectáculos, etc., existen cotidianamente algunas normas que afectan la vida municipal y que son base de facultades o de obligaciones de los Municipios, muchas veces como auxiliares de las autoridades estatales.

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

38

- Circulares, acuerdos y otras disposiciones administrativas originadas en autoridades Estatales También con base en este tipo de ordenamientos menores, se suele regular una buena cantidad de cuestiones que finalmente repercutirán en la vida local de la municipalidad. Debemos llamar la atención de las prácticas poco ortodoxas en que incurren muchas veces las autoridades de los Estados, al enviar indiscriminadamente este tipo de circulares y acuerdos en los que imponen a los ayuntamientos una multiplicidad de acciones de tipo contable, presupuestario, de planeación. etc.; creo que por respeto a la autoridad y autonomía municipal, estos asuntos debían centralizarse en una sola dependencia del gobierno del Estado para que, a través de ella, se realice el trato con los ayuntamientos, evitando de esa manera la dispersión y la anarquía que se propicia en ocasiones por tan absurdas prácticas administrativas. - La jurisprudencia proveniente de órganos estatales Tanto la jurisprudencia estrictamente judicial que emiten los Tribunales Superiores de Justicia, como la administrativa que proviene de Tribunales Fiscales o ContenciosoAdministrativos de los Estados, representan una rica fuente del Derecho Municipal. Sus tesis y precedentes ayudan ampliamente para la regulación jurídica de muchos actos de los ayuntamientos, como sanciones administrativas, multas, cooperaciones para obras públicas, etc. - La costumbre manifestada en materia de orden local Como señalamos anteriormente, la costumbre y los usos son fuente supletoria derecho. Cuando se requiere su aplicación en cuestiones que siendo materia competencia estatal, con repercusiones en materia municipal como, por ejemplo, asuntos de construcciones y usos arquitectónicos, será indudablemente una fuente Derecho Municipal. 2.3.

del de en del

Fuentes municipales en sentido estricto: Bandos ordenanzas, reglamentos y otras formas normativas.

De acuerdo a lo expuesto en los incisos anteriores, el Municipio cuenta con facultades legislativas catalogadas por la doctrina como "materiales" y no de tipo formal. En efecto, los bandos, ordenanzas, reglamentos y cualquier otra disposición administrativa de carácter general, se insertan en la competencia que, en general, se puede llamar como reglamentaria y que desde luego, es facultad legislativa material. No obstante, ocasionalmente existen ciertas atribuciones de la municipalidad, que de manera indirecta implican facultades legislativas formales. Al respecto tenemos la facultad de iniciativa de leyes que todas las legislaciones locales otorgan al Municipio. Así los Municipios del país, por conducto de sus ayuntamientos pueden válidamente participar en el proceso de la creación de la ley formal, Algunos sistemas internos de los Estados condicionan esta facultad de iniciativa a los "asuntos que afecten al Municipio"; en cambio, otras legislaciones dejan abierta esta facultad de proponer leyes a todo tipo de cuestiones que deban conocer los Congresos Estatales. Otra facultad legislativa formal, de tipo indirecto, la encontramos en la competencia que otorgan las constituciones de algunos Estados, para que los Municipios de la entidad participen en los procesos de reforma a la propia Constitución Local, Es el caso, por ejemplo de Campeche, Coahuila, Colima. Chiapas, Morelos. Puebla, Querétaro. Sonora, Tabasco, Tlaxcala y otros más en los que para la reforma constitucional se requiere, una vez autorizada por el Congreso, la aprobación de la mayoría de los ayuntamientos. En otros casos, se requiere dicha aprobación de los ayuntamientos, pero del orden de las dos terceras partes de ellos, como Nayarit, Sinaloa y Zacatecas, o hasta tres cuartas partes, como San Luís Potosí.

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

39

Indudablemente que nos parece positiva la intervención de los ayuntamientos en el trámite de reformas constitucionales locales, formando parte del Constituyente Permanente del Estado. Sin embargo, estimamos prudente reflexionar sobre la proporción y peso que la aprobación de las comunas deba tener en este trámite. En otras palabras, nos parecería francamente inusitado que, verbigracia, en Oaxaca fuere necesario para las reformas constitucionales la aprobación de dos terceras partes de sus Municipios o aún la mitad más uno; en el primer caso se requeriría la aprobación de 380 Municipios, y en el segundo de 286 de ellos, ya que ese Estado cuenta con 570 municipalidades. Por ello, sin dejar de reconocer lo altamente positivo que resulta la intervención del Municipio en las reformas de las constituciones locales, su papel deberá ser mejor estudiado y reglamentado. 2.4.

Los convenios como fuentes mixtas: La coordinación entre Federación, los Estados y Municipios.

El estudio y análisis de estas fuentes normativas del Derecho Municipal se realiza de manera específica en el capítulo XII de esta obra, denominado "Los Reglamentos Municipales y otros ordenamientos legales", por lo que remitimos al lector ha dicho apartado. FUENTES MIXTAS: LOS CONVENIOS Ha sido práctica creciente en nuestro tiempo que múltiples cuestiones competenciales de la Federación, los Estados y los Municipios, se convengan entre estos niveles de gobierno, con el fin de buscar mejores resultados de los esfuerzos conjuntos. El artículo 116 de la Constitución de la República, en su fracción VI, los prevé y los autoriza, al señalar que: La Federación y los Estados, en los términos de ley, podrán convenir la asunción por parte de éstos del ejercicio de sus funciones, la ejecución y operación de obras y la prestación de servicios públicos cuando el desarrollo económico y social lo haga necesario. Los Estados estarán facultados para celebrar esos convenios con sus Municipios, a efecto de que éstos asuman la prestación de los servicios o la atención de las funciones a las que se refiere el párrafo anterior. De igual forma, el artículo 115 de la Ley Suprema tanto en la fracción III, como en la fracción IV, alude a convenios, ya intermunicipales o con el Estado. Así, el último párrafo de la fracción III señala que los Municipios de un mismo Estado, previo acuerdo de sus ayuntamientos y con sujeción a la ley, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos que les corresponda. Esta coordinación o asociación, cuando se realiza, se hace en base a respectivos convenios entre los Municipios involucrados. La fracción IV, relativa a las cuestiones de la hacienda municipal, en la que se detallan las contribuciones que corresponden al Municipio, Señala, en la materia que nos ocupa, que los municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones. Ahora bien, a manera de resumen, podemos concentrar los diversos tipos de convenios en los que interviene el Municipio de la siguiente manera: - Convenios intermunicipales - Convenios bipartitos - Convenios tripartitos Son los primeros -intermunicipales-, los que se celebran entre varios municipios del mismo Estado. Si fueran entre municipios de dos o más Estados, el convenio necesariamente se volvería de carácter interestatal. Los llamados bipartitas, son los que se celebran entre el Municipio y el Estado. El nombre obedece a que intervienen en ellos dos niveles de gobierno: el Municipal y el Estatal.

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

40

A su vez, son convenios tripartitos aquellos en que se da intervención a los tres niveles de gobierno: Federal, Estatal y Municipal. De esta naturaleza serían, por vía de ejemplo, los convenios que resultan de la regulación que en materia de conurbación establece la fracción VI del artículo 115 de la Constitución General del país. De particular interés resulta en este tema llamar la atención sobre el tipo de convenio metropolitano que prevé la fracción IX del artículo 122 de la Constitución, de acuerdo al texto de las recientes reformas a la Carta Magna tendientes a dar nueva estructura jurídica al Distrito Federal (Diario Oficial del 25 de octubre de 1993). La citada fracción establece textualmente: IX. Para la eficaz coordinación de las distintas jurisdicciones locales y municipales entre sí. y de éstas con la Federación y el Distrito Federal en la planeación y ejecución de acciones en las zonas conurbadas limítrofes con el Distrito Federal, de acuerdo con el artículo 115 fracción VI de esta Constitución, en materias de asentamientos humanos; protección al ambiente, preservación y restauración del equilibrio ecológico; transporte, agua potable y drenaje; recolección, tratamiento y disposición de desechos sólidos y seguridad pública, sus respectivos gobiernos podrán suscribir convenios para la creación de comisiones metropolitanas en las que concurran y participen con apego a sus leyes. Las comisiones serán constituidas por acuerdo conjunto de los participantes. En el instrumento de creación se determinará la forma de integración estructura y funciones. A través de las comisiones se establecerán: a) Las bases para la celebración de convenios, en el seno de las comisiones, conforme a las cuales se acuerden los ámbitos territoriales y de funciones respecto a la ejecución y operación de obras, prestación de servicios públicos o realización de acciones en las materias indicadas en el primer párrafo de esta fracción; b) Las bases para establecer, coordinadamente por las partes integrantes de las comisiones las funciones específicas en las materias referidas, Así como para la aportación común de recursos materiales, humanos y financieros necesarios para su operación; y c) Las demás reglas para la regulación conjunta y coordinada del desarrollo de las zonas conurbadas, prestación de servicios y realización de acciones que acuerden los integrantes de las comisiones. Dada la magnitud de la problemática que enfrenta el área conturbada del Distrito Federal con los Municipios colindantes del Estado de México, la Ley Suprema prevé, ahora, el establecimiento de convenios metropolitanos entre las tres jurisdicciones: Federal y Distrito Federal, con el Estado de México y los Municipios involucrados.

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

41

COLEGIO DE ALTOS ESTUDIOS DE ACAYUCAN Licenciatura en Derecho Autoevaluación de la Segunda Unidad Nombre del alumno:_______________________________________________________________ INDICACIONES: Contesta correctamente lo que a continuación se te pide, no olvidando leer por anticipado tu antología. 1.¿Cuáles son los elementos del Municipio y explique en que consiste cada uno de ellos? 2. ¿Cuáles son los elementos del Municipio en cuanto a su definición? 3.

¿Cuáles son las fuentes del derecho municipal?

4.

¿En qué consiste cada unas de las fuentes derecho Municipal?

5.

¿Cuáles son las fuentes del orden municipal?

6.

¿Cuáles son las fuentes formales más importantes del derecho municipal según Mainez?

7. ¿Cuáles son las importancias de las leyes del derecho municipal?

8

9

¿De dónde proviene la palabra bando?

Explique los tipos de bandos

10. De acuerdo a la tipología de los municipios estos se clasifican en, y explica cada uno de ellos.

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

42

ELEMENTOS ESTRUCTURALES DEL MUNICIPIO: TERRITORIO, POBLACIÓN Y GOBIERNO

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

43

3.1. El territorio municipal y su apreciación jurídica 3.1.1. División territorial de los Municipios Mexicanos. Diversidad de topologías en los Estados. 3.1.2. Los conflictos sobre límites territoriales municipales y su solución jurídica 3.2. La población Municipal 3.2.1. Generalidades sobre la población como elemento sociológico y como elemento político. 3.2.2. Diversas categorías poblacionales y sus características y planos prerrogativas jurídicos: Habitantes, vecinos y ciudadanos de la municipalidad. 3.3. El gobierno del municipio mexicano. 3.3.1. Diversas formas de gobierno municipal a nivel teórico. 3.3.2. . El ayuntamiento mexicano como titular del gobierno local. Su integración. 3.3.3. Facultades, competencias y responsabilidades del ayuntamiento como órgano de dirección política y de administración. 3.3.4. El presidente Municipal, los regidores y los síndicos, sus respectivas atribuciones y competencias. 3.3.5. Auxiliares del ayuntamiento: El secretario, el tesorero, el jefe de la policía, directores generales, jefes de departamento, etc. 3.4. Las Comisiones de Administración Municipal: Su integración y sus facultades. 3.5. Los trabajadores al servicio del municipio, su estatuto legal.

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

44

3.1.

El territorio municipal y su apreciación jurídica

El territorio, aparece como el sustrato básico de la estructura, organización y funcionamiento de los grupos sociales, los que necesitan invariablemente una base territorial donde habrán de ejercer sus actividades. Si bien esto es cierto para todos los grupos, existen varios de ellos en los que el territorio constituye su elemento cohesivo y trascendente, por lo que se les denomina grupos territoriales. Basados en la proximidad física: reunidos los hombres en torno al territorio; teniendo conciencia de que el espacio físico en que se asientan les pertenece; viviendo en cierto modo en función del espacio físico, los grupos territoriales logran una especie de lealtad en la que se funden hombre y tierra. De ahí que sea necesario reflexionar cuidadosamente en tomo a esa escuela relación entre la propia naturaleza y el tipo de grupo. Como acertadamente afirma Ely Chinoy: "La naturaleza de la base territorial afecta en muchos sentidos la estructura social de la comunidad y sus modos de vida". Dentro de los grupos que tienen su fundamento territorio, destacan los grupos locales o comunidades. La Antropología y la Sociología tienen un amplio campo de investigación en esta materia; estudiando como se han constituido paulatinamente tales agrupaciones, cuya permanencia en forma larvaria aparece desde las sociedades primitivas. Y como horizonte de socialización, en fase de protoplasma (para usar el término adoptado por Durkheim) destaca la presencia de la horda, el clan y la tribu, como núcleos incipientes de grupos territoriales, hincados en el territorio; acaso víctimas de las exigencias de la tierra. Sin olvidar en ningún momento que el período prehistórico de recolección de alimentos hacía siervo al hombre de la producción de la tierra, sin posibilidad de transformarla y hacerla rentable por medio del laboreo adecuado. Aquí tenemos muy presente el primer elemento configurado de un grupo territorial: la trascendencia de la tierra, como factor de socialización incipiente o intensiva. Dentro de la distinción de los grupos, en función del territorio, destaca el pueblo, también llamado por Adolfo Posada "Municipio Histórico", que tiene asentamiento fijo, con reunión agrupada o dispersa de casas y un equipo cultural consiguiente, el pueblo aparece como elemento típico de organización de los conglomerados humanos, una vez superada la vida nómada. Pero en el concepto de pueblo se entremezclan ideas no siempre de fácil delimitación: pueblos de estructura rural; la aldea como comunidad muy antigua; comunidades comerciales de tipo rural, a través de una gama de comunidades indiferenciadas; hasta concluir en la ciudad propiamente dicha y en la metrópoli. La Corología trata de explicar a decir de Perpiña: “…la distribución espacial de la población humana y describir la presencia del hombre en determinados lugares. Los procesos demográficos de concentración o dispersión necesitan una explicación no siempre fácil de ofrecer, por lo que la misma problemática, desde distintos puntos de vista, puede servir para el mejor conocimiento de esa distribución de la población humana sobre el espacio. El tipo de densidad de la población, unido a otros factores y fenómenos, puede servir para explicar la realidad socioeconómica y vital del hombre sobre la tierra". La influencia social del territorio en los grupos respectivos, es muy importante. Su naturaleza está claramente expuesta por Sorokin al señalar que: "Constituyen (los factores territoriales) una coordenada sociocultural indispensable para localizar al individuo o al grupo dentro de un universo sociocultural". La proximidad física, el contacto social, se realizan en un espacio determinado. Y según sus dimensiones y su interpretación de la tierra, así será el tipo de relaciones sociales que predominen. En este sentido, se afirma que las relaciones entre el campo y la ciudad no son estáticas o de simple dependencia, se busca con afán un modo de acercamiento y así tal es el criterio de Thomas Sharp:

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

45

Hasta aquí nos hemos referido a la ciudad y al campo como dos sistemas de vida diferentes e independientes, concepto que refleja la realidad hasta el día de hoy. Pero al intentar formular una serie de principios que nos permitan lograr en este siglo un ambiente razonable y satisfactorio para la vida humana, tropezamos de inmediato con un problema que nunca se había presentado; el de determinar en qué medida es en la actualidad posible o conveniente neutralizar los dos sistemas integrándolos en uno nuevo y más eficaz". El proceso de urbanización lo va consiguiendo desde un punto de vista, así como por otro lado también se logra algún acercamiento por medio del desarrollo socioeconómico y administrativo de las comunidades rurales. Sin embargo, el panorama aún está señalando las diferencias entre lo rural y lo urbano con mucha nitidez. El Municipio pues, como institución netamente territorial, se encuentra muchas veces en el centro de estas investigaciones científicas, ya el Municipio rural tradicional o el moderno ampliamente urbanizado y aún los Municipios Metropolitanos de millones de pobladores. El territorio es un elemento" fundamental del Municipio, como coinciden en sei1alarlo los diversos autores y tratadistas de la materia, tanto nacionales como extranjeros. Según la doctrina existen tres sistemas para catalogar la división territorial, a saber: l.-El sistema geométrico o francés 2.-El sistema natural o suizo 3.-El sistema mixto o inglés LA DESCONCENTRACIÓN TERRITORIAL INTERNA DE LOS MUNICIPIOS La diferencia territorial en la integración promedio de los Municipios del país por entidad federativa, presenta condicionamientos diversos para abordar el tema de la desconcentración territorial interna, ya que no deberán tomarse para todas ellas las mismas bases de división en agencias o delegaciones, pues éstas habrán de obedecer a las particularidades de cada Estado. Frecuentemente encontramos que en cada una de las entidades federativas la denominación de las subdivisiones municipales es muy variada. Así tenemos los siguientes nombres: - Legaciones y subdelegaciones, ocasionalmente comisarías Aguascalientes, Guanajuato, Estado de México y otros).

como

es

el

caso

de

- Tenencias o Congregaciones; (como el caso de Michoacán, Veracruz y Sonora). - Otras denominaciones: como sindicaturas (Sinaloa); comisarías, agencias, o ayudantías (Morelos). De toda esta variedad tan extensa que nos presentan los 31 estados federados en la denominación de sus circunscripciones internas municipales, podríamos, bajo las reservas correspondientes, elaborar el siguiente resumen de demarcaciones según su importancia. a) Cabecera Municipal: Es el lugar en donde reside el Ayuntamiento Municipal, generalmente es el asentamiento más poblado del Municipio. Algunos Estados imponen requisitos de número de habitantes para las cabeceras municipales, así como la especificación de servicios públicos adecuados. El cambio de sede de la cabecera municipal generalmente requiere de la aprobación de las legislaturas estatales. b) Delegación (o equivalente que vienen siendo congregación o tenencia), constituida en una ciudad o villa para el mejor funcionamiento del Municipio, contando con extensión y límites generalmente determinados por el ayuntamiento. Está presidido por un delegado, que es un auxiliar del ayuntamiento en esa circunscripción. c) Subdelegación: Generalmente instalada en un pueblo, ranchería o congregación de poca población; casi siempre se encuentra alejada de la cabecera municipal, la preside un

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

46

subdelegado que es la autoridad municipal auxiliar del delegado de circunscripción. d) Cuartel o barrio, que es la porción territorial en que se dividen generalmente las ciudades, villas o pueblos, contando frecuentemente con un jefe de cuartel o de barrio como autoridad auxiliar municipal. En los Municipios urbanos o semiurbanos se les suele denominar colonias. e) Sección (o su equivalente como sector o comisaría), que viene siendo un conjunto de manzanas de algún cuartel o barrio, también contando con un jefe de sección como autoridad auxiliar municipal. f) Manzana, que es una porción componente de una sección que generalmente incluye un área delimitada por cuatro calles convergentes que hacen un rectángulo o cuadrado y que se encuentra generalmente encabezada por un jefe de manzana. En los diversos ordenamientos locales se establece también una clasificación de centros de población municipales, tomándose en cuenta no solamente la concentración demográfica, sino además la calidad de los servicios públicos y sus centros de enseñanza, a más de sus características urbanas o rurales. A este respecto encontraremos las siguientes categorías o denominaciones: ciudades, villas, pueblos o comunidades y rancherías o congregaciones. El Estado de México, por ejemplo, establece en su Ley Orgánica Municipal estas categorías de la siguiente manera, según los artículos 90 y siguientes: a) Ciudad: localidades con más de quince mil habitantes, servicios públicos, servicios médicos, equipamiento urbano; hospitales, mercados, rastro, cárcel y panteón; instituciones bancarias, industriales, comerciales y agrícolas; y centros educativos de enseñanza preescolar, primaria, media y media superior. b) Villa: Localidades entre cinco y quince mil habitantes, servicios públicos, servicios médicos, equipamiento urbano; hospital, mercado, cárcel y panteón; y centros educativos de enseñanza primaria y media. c) Pueblo: localidades entre mil y cinco mil habitantes, servicios públicos indispensables, cárcel, panteón y centros educativos de enseñanza primaria. d) Ranchería: localidades entre quinientos y mil habitantes, edificios para escuela rural, delegación o subdelegación municipal. c) Caserío: localidad hasta quinientos habitantes. 3.1.1.

División territorial de los Municipios Mexicanos. Diversidad de topologías en los Estados.

Si bien es cierto que hay una notable uniformidad doctrinaria en apreciar que el territorio es un elemento básico del Municipio, existen diferencias de explicación sobre las facultades que el Municipio tiene en la regulación del territorio que le es propio. Ahora bien, el territorio municipal es parte del territorio nacional y a la vez, es parte del territorio de una entidad federativa, por lo que una primera observación jurídica ha de ser la delimitación de estas tres esferas de gobierno, concretamente en el aspecto que nos ocupa. Para solucionar esta interrogante, existe una primera interpretación que se refiere al ámbito de competencia de normas jurídicas. En tal sentido Kelsen afirma: "El territorio de un Estado no es otra cosa que el ámbito espacial de validez del orden jurídico llamado Estado. Así lo explica en su Teoría Pura del Derecho", al señalar que por territorio no debe entenderse solamente la superficie terrestre, sino el territorio como ámbito tridimensional que comprende el espacio situado arriba y abajo del plano terrestre, además de éste. Hacia abajo, se supone que el espacio estatal adopta la forma de un cono, cuyo vértice se encuentra en el centro de la tierra hacia arriba, se ha reconocido la

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

47

soberanía de cada Estado sobre el espacio aéreo correspondiente a su superficie terrestre". El territorio, de acuerdo a las ideas anteriores, lo entendemos como un ámbito en el que tienen validez las normas relativas a un orden jurídico. De esta forma, las normas de carácter federal tendrán vigencia en la totalidad del territorio nacional, excluyéndose solamente por razón de la materia con las normas estatales o municipales. Por su parte, las normas de este último carácter tendrán validez en el ámbito o espacio físico de cada entidad federativa y. finalmente, en el ámbito de cada Municipio, las que sean de carácter municipal. El Capítulo Segundo, del Título Segundo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, enumera las partes que comprende el territorio nacional. El artículo 42 específicamente en su fracción I, señala que forman parte del territorio nacional, los territorios integrantes de las entidades federativas por lo que, al estar los Municipios inmersos en éstas, debe entenderse que también el territorio de ellos, es parte del territorio nacional. Ahora bien, el artículo 27 de la Constitución especifica que la propiedad originaria de las tierras y aguas comprendidas dentro del territorio nacional, corresponde originalmente a la nación, la que tendrá el derecho de transmitir el dominio de las mismas a los particulares, constituyendo la propiedad privada. El artículo 27 Constitucional en varios de sus párrafos y fracciones no, habla del Municipio, otorgando la fracción VI de dicho precepto, plena capacidad a los Estados, al Distrito Federal y los Municipio, para adquirir y poseer todos los bienes necesarios para los servicios públicos. Por otra parte, las reformas y adiciones del año de 1976.180 tanto al propio artículo 27, como al artículo 73 de la Constitución, definieron con claridad las facultades del Estado para regular los asentamientos humanos y el desarrollo urbano. Era evidente la necesidad imperiosa de que el Estado tuviera claramente definidas sus facultades constitucionales sobre esta materia y por lo mismo se adicionó el párrafo tercero del artículo 27 en cita. Quedando, en lo conducente, el siguiente texto: "La nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público, así como el de regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación, con objeto de hacer una distribución equitativa de la riqueza pública, cuidar de su conservación, lograr el desarrollo equilibrado del país y el mejoramiento de las condiciones de la vida de la población rural y urbana, en consecuencia se dictarán las medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos y establecer adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar obras públicas y de planear y regular la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población. Para corresponder el texto del 27, con las facultades del Congreso de la Unión, se adicionó el artículo 73 con la fracción XXIX-C, que textualmente señala: "El Congreso tiene facultades... XXIX-C. Para expedir las leyes que establezcan la concurrencia del Gobierno Federal, de los Estados y de los Municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias, en materia de asentamientos humanos, con objeto de cumplir los fines previstos en el párrafo tercero del articulo 27 de esta Constitución". Como resultado de estas reformas, surgió la primera Ley General de Asentamientos Humanos, en el mes de mayo del año de 1976, adicionándose al artículo 115 las fracciones IV y V, las que por ser de interés en la secuencia del presente tema, se transcriben: Artículo 115.-... Fracción IV. Los Estados y Municipios, en el ámbito de sus competencias, expedirán las leyes, reglamentos y disposiciones administrativas que sean necesarias para cumplir con los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución en lo que se refiere a los centros urbanos y de acuerdo con la Ley Federal de la materia. Fracción V. Cuando dos o más centros urbanos situados en territorios municipales de dos o más entidades federativas formen o tiendan a formar una continuidad geográfica,

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

48

la federación, las entidades federativas y los municipios respectivos, en el ámbito de sus competencias, planearán y regularán de manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros con apego a la Ley Federal de la materia". Posteriormente, con las reformas que en materia municipal se hicieron a la Constitución, publicadas en el Diario Oficial del 3 de febrero de 1983, se detallaron de manera muy precisa las facultades que los municipios tienen en relación a la regulación de su territorio, cambiándose sustancialmente el contenido del artículo 115. La autonomía municipal en materia de régimen territorial indudablemente que se ha consolidado con el texto de las fracciones V y VI del texto vigente. Con base en los ordenamientos jurídicos reseñados, así como en los relativos de carácter local, podemos resumir las siguientes facultades de tipo territorial de los Municipios mexicanos: A) Tienen capacidad jurídica para poseer todo tipo de bienes inmuebles necesarios para su funcionamiento y la prestación de los servicios públicos a su cargo. B) Cuentan con facultades para expedir posiciones generales referentes a zonificación, al ambiente y al equilibrio ecológico. C) Pueden aprobar y administrar la zonificación de su territorio, así como los planes de desarrollo urbano, en coordinación con el gobierno del Estado. D) Pueden participar en la creación y administración de reservas territoriales en coordinación con los otros niveles de gobierno. E) Cuentan con atribuciones legales para intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana. F) Pueden otorgar licencias y permisos para construcciones, de acuerdo a las leyes de la materia. G) En los términos de la fracción VI del artículo 115, cuentan con facultades para planear y regular de manera coordinada con el Estado y la Federación, el desarrollo de los centros de población de tipo conurbado. H) En especial, los Municipios de la Zona Metropolitana colindante al Distrito Federal, pueden intervenir en las Comisiones previstas en la Fracción IX del artículo 122 de la Constitución General de la República. Las facultades que se reseñan anteriormente se estructuran en múltiples ordenamientos, tanto federales como estatales y estrictamente municipales, al efecto remitimos al lector al artículo publicado por el autor, sobre este tema. 3.1.2.

Los conflictos sobre límites territoriales municipales y su solución jurídica

La legislación sobre el conflicto de límites municipales es sumamente variable, ya que las entidades federativas siguen diversos sistemas para solucionarlo. Sin embargo, podemos generalizar algunas características comunes en sus contenidos normativos. La totalidad de las legislaciones admiten, como una primera forma de solución del conflicto, la vía de los convenios intermunicipales, si bien la totalidad de las legislaciones locales señalan como requisito de validez de esos convenios su aprobación por el Congreso Estatal. Ahora bien, en caso de lograr no un convenio entre los Municipios que intervienen en el conflicto, la solución la reglamentan las entidades federativas en dos vertientes: a) Que el conflicto sea resuelto por el Congreso del Estado o, b) Que el conflicto lo resuelva el Tribunal Superior de Justicia del Estado. Son más los Estados que siguen el sistema de solución de conflictos de límites territoriales por parte de la legislatura local, así tenemos, por ejemplo, el artículo 4° de la Ley Orgánica

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

49

Municipal del Estado de México que dice: Articulo 40. -La creación o supresión de Municipios, la modificación de su territorio, cambios en su denominación o ubicación de sus cabeceras municipales, así como la solución de conflictos de limites intermunicipales, corresponden a la Legislatura del Estado." De igual sentido tenemos el Artículo 21 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Campeche: Artículo 21.-La creación y supresión de Municipios, secciones municipales, modificación de su territorio, cambios de residencia de las cabeceras municipales y las cuestiones que susciten sobre límites entre los municipios, serán resueltos por la Legislatura del Estado." A su vez, la legislación del estado de Durango señala en el artículo 55 Fracción XX de la Constitución Política respectiva, que el Congreso tiene facultades para solucionar los conflictos que sobre límites se susciten entre los Municipios, reiterando el mismo procedimiento en su Ley de División Territorial del Estado. La Ley Orgánica Municipal del Estado de Baja California prevé en su Artículo 8° la forma de resolver este conflicto afirmando: Artículo 8°,-Las municipalidades y Delegaciones Municipales comprenderán las fincas rurales, rancherías, ejidos, congregaciones y demás centros de población que se encuentren enclavados dentro de sus respectivos límites sancionados por la tradición y costumbre; en caso de controversia por límites entre dos municipios, ocurrirán para su solución, al Congreso del Estado". El Estado de Aguascalientes sigue el sistema de solución del conflicto municipal de límites a través del Congreso del Estado y así lo señala en el Artículo 5° de la Ley Orgánica Municipal. Artículo 5°.-La creación o supresión de Municipios, modificación de su territorio, cambios de residencia de las cabeceras municipales, así como las cuestiones que se susciten sobre límites intermunicipales, serán resueltas por el Congreso del Estado". El Estado de Morelos regula este, conflicto en igual sentido, según se establece en el artículo 4° de su Ley Orgánica Municipal que señala: "Artículo 4°.-La creación y supresión de Municipios, modificación de sus territorios, cambios de residencia de las cabeceras municipales y las cuestiones que se susciten por límites intermunicipales, serán resueltas por el Congreso del Estado". Algunos Estados establecen la solución del conflicto de límites territoriales con la intervención del Tribunal Superior de Justicia. Tenemos, por ejemplo. el artículo 121 de la Constitución Política del Estado de Hidalgo, así como el artículo 6° de la Ley Orgánica Municipal de dicho Estado, que sei1alan: "Artículo 121°-1os conflictos de limites que se susciten entre las diversas circunscripciones municipales, se podrán resolver mediante convenios que al efecto celebren, con la aprobación del Congreso del Estado. Cuando dichas diferencias tengan carácter contencioso, conocerá de ellas el Tribunal Superior de Justicia". "Artículo 6°,-1os conflictos de límites que se susciten entre los municipios del Estado, se podrán resolver mediante convenios amistosos que aprobará el Congreso del Estado, Cuando dichas diferencias tengan carácter contencioso conocerá de ellas el Tribunal Superior de Justicia, en acatamiento al Artículo 121 de la Constitución Estatal". También sigue este sistema la Legislación del Estado de Baja California Sur, al establecer en el Artículo 125 de su Constitución Política lo siguiente: "Artículo 125.-1os conflictos de límites que se susciten entre las diversas circunscripciones municipales del Estado se podrán resolver mediante convenios amistosos

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

50

que al efecto celebren con aprobación del Congreso del Estado. Cuando dichas diferencias tengan carácter contencioso, conocerá de ellas el Tribunal Superior de Justicia". En resumen: de los ejemplos anteriores podemos concluir que la forma de solución de los conflictos territoriales municipales es muy variable. Sin embargo, existen algunas regularidades, pues se admite, en primer lugar, por la totalidad de los Estados una primera instancia de solución mediante convenios entre los propios Municipios afectados. Dicho convenio requiere de la aprobación del Congreso Local para su validez y vigencia. Una segunda forma de solucionar el conflicto, que es también altamente aceptada en las legislaturas estatales, consiste en la intervención del Congreso Local para conocer del planteamiento contencioso que los Municipios hagan sobre el conflicto de límites. En tal circunstancia corresponderá al propio Congreso Estatal dictar la solución a dicho conflicto. Finalmente, una tercera forma que viene a solucionar el conflicto de límites territoriales es la intervención del Tribunal Superior de Justicia el que, como órgano jurisdiccional de la entidad federativa, dictará en única instancia su resolución sobre el particular. A nuestro juicio, de los dos sistemas que resuelven el conflicto que por vía contenciosa se plantea en esta materia, el que nos parece más acertado, es el que hace intervenir al Congreso del Estado y no al Tribunal Superior de Justicia. Creemos que las legislaciones que siguen este último procedimiento. hacen una copia extralógica del mecanismo que en materia federal sigue la Constitución en el artículo 105, el que otorga competencia a la Suprema Corte para resolver los conflictos entre Estados de la Unión; sin embargo, entre esa situación y la que resulta del conflicto municipal hay una enorme diferencia. Los Estados se caracterizan por tener una soberanía de origen, los Municipios ni lejanamente tienen ese atributo. Por ende, creo que debe ser el Congreso Local el que resuelva estos conflictos territoriales contenciosos. Debemos insistir que cuando se trata de Municipios de dos o más entidades federativas colindantes, dicha controversia ya no es típicamente intermunicipal, sino interestatal y deben seguirse las reglas que la Constitución prevé en el artículo 46, o en su caso, en el 105, para la vía del convenio o la vía contenciosa, respectivamente. 3.2.

La población Municipal

La población constituye uno de los elementos fundamentales del Municipio. Tal vez pudiéramos decir, y así lo señalamos al abordar el concepto de Municipio, que la población municipal, determinada por la vecindad, es lo que caracteriza a la institución Municipio stneta sensu. Afirma el tratadista argentino Antonio María Hernández al hablar de la población, que: "Se trata de la base humana del Municipio asentada en el supuesto físico que es el territorio. Constituye el elemento sustancial de la indestructible realidad sociológica formativa del Municipio. Es inconcebible siquiera imaginar un Municipio sin población, como un Estado sin población. Algunas legislaciones estatales establecen diversas categorías poblacionales, como: habitante, transeúnte, vecino y ciudadano. En este sentido, se habla de habitante haciendo alusión a cualquier persona que se encuentre en un momento determinado dentro del territorio municipal, sea en forma permanente o pasajera. Transeúnte será, por otra parte, quien en forma ocasional y eventual se encuentre dentro del territorio municipal. Mención aparte merecen las categorías de vecino y ciudadano, de hecho sobre ellos recae la actividad municipal. El vecino o domiciliado es quien radica habitualmente en la circunscripción municipal; y el ciudadano es, quien teniendo la calidad de vecino está en aptitud jurídica de ejercitar sus derechos políticos en torno al Municipio. La calidad de vecino deviene, así, de la residencia habitual de las personas. La noción de lo vecinal, a decir de Fernando Albi, es elemento fundamental para comprender también al Municipio. Afirma el citado autor, que:

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

51

"Entre las notas que caracterizan al Municipio hispánico destaca, acusadamente, la noción de lo vecinal, determinada por la comunidad de residencia. Gramaticalmente, vecino es el que habita con otros en un mismo pueblo, barrio o casa. Es decir, que al hablar de vecindad se presupone la contigüidad material de familias y edificios, constituyendo una agrupación perfectamente individualizada en el espacio." En otro orden de ideas, para la conformación del elemento poblacional no solamente se requiere una reunión de individuos. Hace falta algo más consistente y homogénea. "No todo núcleo denso de personas -dice Elguera- ubicado en un territorio determinado y sujeto a una autoridad común, dependiendo ésta a su vez de otra autoridad de mayor jerarquía institucional, constituye un municipio. A esto debe agregarse un elemento volitivo, una libertad jurídica de elección, sin la cual no existe Municipio." Este ingrediente de voluntad, de fuerza espiritual, destino común, es esencial para cada Municipio, y es lo que a lo largo del tiempo va perfilando la organización local y va distinguiendo a unas de otras. Son aplicables, para explicar esta cuestión, las enseñanzas ya referidas de Carmona Romay, que partiendo de la naturaleza política y social del hombre, fundamenta la formación de las comunidades locales, luego transformadas, por los fines, en sociedades locales. Es en ese contexto donde radica la base social del Municipio, que es la ciudad como consumo de ciudadanos y no de edificaciones; y en particular, su esencia sociológica: las relaciones de vecindad caracterizan el origen de la institución municipal, sin embargo, han sufrido mutaciones en el decurso del tiempo, llegando a transformar el concepto clásico de la ciudad. Sin la vecindad no es posible imaginar al Municipio. Las necesidades que ella requiere tienden al bien común, que es el fin de la sociedad local. Irrumpen entonces con este elemento poblacional los caracteres fundamentales del Municipio: como institución local, política y social. Interrogante difícil de responder es la referente a la cantidad ideal de habitantes que debe tener un Municipio. Piénsese al respecto en las opiniones que dieron, sobre la ciudad ideal, Platón, Aristóteles o Le Corbusier y se dimensionará la gravedad de la cuestión. De todas maneras, pareciera que los extremos no parecen aconsejables en esto. En efecto, el pequeño Municipio origina problemas insolubles, pues no cuenta con la infraestructura técnica, financiera y administrativa suficiente para el cumplimiento de los fines del gobierno local y se requiere el auxilio de las relaciones intermunicipales o de organismos centrales para superar las dificultades del infra-municipio. Sin embargo, el Municipio que tiene como base a una metrópoli o unas megalópolis, también debe enfrentar una problemática sumamente compleja, que complica el funcionamiento de la institución local. De esto se deduce una vez más, la importancia que tiene para el municipio su base sociológica. 3.2.3 . Generalidades sobre la población como elemento sociológico y como elemento político. A la población la entendemos, de acuerdo a la Sociología, como un conjunto variable de personas asociadas o relacionadas de manera más o menos permanente, que ocupan un área o zona geográfica convencionalmente determinada y que están unidas por elementos culturales, políticos y sociales que los diferencian de otros grupos poblacionales. Existen, desde luego, una variada gama de factores que determinan la constitución, funcionalidad y distribución geográfica de los grupos de población; como la densidad demográfica, la natalidad o mortalidad, etc.; y desde otra perspectiva, la raza, la lengua, la religión, etc. De acuerdo a lo anterior, estimamos que el elemento humano caracterizado por su asociación de vecindad, es decir de solidaridad, sea el elemento básico del Municipio. El ser humano sólo se realiza mediante la solidaridad pues, por naturaleza, depende de sus semejantes. Por otra parte se establecen divisiones para el grupo Así se habla de una distribución del grupo de población por sexos, por profesiones u ocupaciones, etc. Según advierte el jurista alemán Jellinek: "Los hombres que pertenecen a un Estado, forman su población". Hans Kelsen, por su parte, enriquece al anterior, diciendo que: "Una pluralidad

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

52

de hombres no constituyen una unidad, sino porque existe un orden jurídico unificado. De lo que se infiere que la población de un Estado es un agregado humano que tiende hacia la unidad, la cual entre más se da, más eficaz es el Estado. Partiendo de las anteriores ideas concluimos con el Dr. Reynaldo Robles: "Que el Municipio como célula de organización del Estado requiere una población. Pero esto no le basta, sino que requiere una población unida por vínculos de identificación como los que dan un mismo pasado histórico común, las tradiciones, los lazos consanguíneos, la religión, la educación, e inclusive la alimentación y vestido. El Municipio es el asiento de la convivencia y no el de la mera coexistencia; por esto se requiere que la población de un municipio tenga relaciones de vecindad, de proximidad, de intereses comunes, de ayuda mutua, de colaboración, de solidaridad y de integración. No basta la simple coexistencia de respeto, es indispensable una amplia identificación entre la población del municipio, la cual, para no ser sólo un agregado humano, requiere estar organizada en una asociación de vecindad. "Duguit, el gran teórico, da el papel central a la solidaridad en la vida colectiva o en el Derecho, nos muestra la naturaleza de la vecindad como: un hecho social evidente e insoslayable, derivado de la necesidad de la unión que tienen los hombres entre sí". La población como elemento consustancial al Municipio, representa el fin último de la actividad institucional. No podemos imaginar un Municipio sin población y la actividad que se realiza por las autoridades dejaría de tener sentido si no fuera encaminada a satisfacer las necesidades de la propia población. Insistimos, la población es principio y fin que da sentido a la corporación municipal. En torno a la población municipal surge una pregunta en relación si éste requiere de un mínimo de población; "si debe o no haber desarrollo demográfico suficiente en su territorio. Casi en todas las legislaciones municipales, es constante, con ciertas excepciones (Cuba, España, Puerto Rico, etc.), el requisito de un mínimo de habitantes para que pueda surgir un nuevo municipio. Ese mínimo varía entre 100 habitantes que exigen la ley de Honduras y las de los Estados de Alabama, Minnesota y North Dakota en Estados Unidos, y 20,000 habitantes requeridos por Ecuador y el estado brasileño de Río Grande do Su!. "En Europa nos limitaremos a citar el caso de Suecia, que en 1952, al llevar a cabo una racionalización de sus municipios, fijó en 2,000 el número mínimo de habitantes de una comunidad rural". Evidentemente que este requisito se halla en relación con la densidad de población del país y con su grado de desarrollo económico. A pesar de esa relatividad, nos parece, sin embargo, fuera de duda que algunos de los mínimos establecidos en América son excesivamente bajos y debieran ser objeto de revisión con vista a hacer costeables los posibles servicios públicos que el Municipio ha de prestar. En la mayoría de los casos se trata de la cifra mínima consignada en algún viejo texto legal que por tradición se repite en los subsiguientes. Por lo que respecta a nuestros Municipios mexicanos, las legislaciones también establecen un mínimo de población para crear un nuevo municipio. Por ejemplo, en el Estado de Jalisco se requiere de una población mínima de 20,000 habitantes (artículo 7, fracción II de la Ley Orgánica Municipal); no así el Estado de Veracruz en que se necesitan, como mínimo, 10,000 habitantes (articulo 5°, fracción I de la Ley Orgánica Municipal), otros Estados especifican cifras distintas. Además del mínimo de habitantes, hace falta cualificar este elemento de la población con la circunstancia de que ellos se hallen en relación de vecindad. Sin la existencia de lo vecinal, dice el propio Albino se comprende el Municipio. Es precisamente la comunidad de existencia con intención de arraigo en un espacio limitado del territorio, la que origina la necesaria cohesión social y da lugar a un tipo especial de necesidades locales que demanda la creación de un instrumento adecuado de gobierno. De ahí la importancia de que el territorio sea compacto para que precisamente pueda surgir en el mismo la relación de vecindad, derivada a su vez de la continuidad o proximidad de vivienda. Entre las notas que caracterizan al Municipio, destaca claramente la idea de lo vecinal, determinada por la comunidad de residencia: vecino es el que vive con otros en un mismo lugar, barrio o caserío. Por ello al hablar de vecindad se presupone la contigüidad material de individuos y edificaciones. Ese contacto vecinal genera necesidades espaciales así como problemas

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

53

particulares de diversa índole, motivados por el hecho social que comentamos, y para atender a aquellas y resolver éstos ha sido indispensable una peculiar organización jurídica, denominada Municipio. Reiteramos que sin la existencia de lo vecinal, no se comprende el Municipio. Lo vecinal es el contrapunto de la terrilorialización, pero no excluye la misma, ni mucho menos. Puede comprenderse perfectamente un Municipio territorializado, de extensa superficie, de amplias diseminaciones humanas de gran complejidad estructural, encuadrando una o más aglomeraciones vecinales, que serán las que le impriman la tónica de lo municipal. 3.2.4 . Diversas categorías poblacionales y sus características y planos prerrogativas jurídicos: Habitantes, vecinos y ciudadanos de la municipalidad. Afirmamos anteriormente que vecino municipal es quien habita en forma permanente y habitual en la circunscripción del Municipio. La vecindad, por lo tanto, otorga una serie de derechos y de obligaciones a los individuos de la comunidad avecinada, y que encontramos previstos en la ley, desde la Constitución hasta los Bandos y Reglamentos Municipales. La calidad de vecino, en primer lugar, se adquiere por nacimiento o por radicar en el Municipio durante determinado tiempo. En general, las Leyes Orgánicas Municipales señalan términos de seis meses hasta un año. Otra forma de adquirir la vecindad opera mediante la manifestación expresa que se haga ante la autoridad municipal. Se pierde la vecindad, de acuerdo a lo previsto en diversas leyes municipales, por causas como: dejar de residir en el Municipio durante un tiempo determinado (generalmente de seis meses a un año); por adoptar expresamente otra vecindad, por manifestación expresa ante la autoridad municipal de que cambiará de domicilio, por ausencia legal." Algunas legislaciones, como la de Hidalgo, especifican algunas circunstancias por las cuales subsiste la vecindad aunque se ausente el vecino; tenemos así: la ausencia por motivos del desempeño de cargos de elección popular, por cumplir servicios militares, por el desempeño de cargos de representación diplomática en el extranjero, ausentarse con motivo de estudios científicos o artísticos, por desempeñar alguna comisión oficial o cargo público del gobierno federal, estatal o municipal. (Ley Orgánica Municipal del Estado de Hidalgo Art. 15). Por cuanto hace a las obligaciones de los vecinos municipales, desde el rango constitucional federal encontramos previstas algunas de ellas. El artículo 5°, en su párrafo cuarto señala: "En cuanto a los servicios públicos, sólo podrán ser obligatorios, en los términos que establezcan las leyes respectivas, el de armas y los jurados, así como el desempeño de los cargos concejiles y los de elección popular directa o indirecta..... A su vez el artículo 31, fracciones II y IV, precisan que: "Articulo 31.-Son obligaciones de los mexicanos: II. Asistir en los días y horas designados por el Ayuntamiento del lugar en que residan, para recibir instrucción cívica y militar que los mantenga aptos en el ejercicio de los derechos de ciudadano, diestros en el manejo de las armas y conocedores de la disciplina militar. IV. Contribuir para los gastos públicos, así de la Federación, como del Distrito Federal o del Estado y Municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes." Siguiendo esta misma secuencia, encontramos lo previsto en el artículo 36, fracción 1, párrafo primero; y fracción V, que señalan: "Artículo 36.-Son obligaciones del ciudadano de la república:

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

54

1. Inscribirse en el catastro de la municipalidad, manifestando la propiedad que el mismo ciudadano tenga, la industria, profesión o trabajo de que subsista; así como también inscribirse en el Registro Nacional de Ciudadanos, en los términos que determinen las leyes. V. Desempeñar los cargos concejiles del Municipio donde resida, las funciones electorales y las de jurado. Por otra parte, tanto en las Constituciones de los Estados, como en los Bandos y Reglamentos Municipales, se definen múltiples obligaciones para los vecinos y ciudadanos del Municipio. A través del análisis de varias leyes municipales, podemos detallar las siguientes: a) Respetar y obedecer a las instituciones y autoridades federales, estatales y municipales, legalmente constituidas; cumplir las leyes, reglamentos y disposiciones emanadas de las mismas. b) Inscribirse en el Padrón o Registro Municipal de vecinos, manifestando su nombre, domicilio, origen, edad, estado civil y medios de subsistencia; los años terminados en uno y cinco, obteniendo la credencial respectiva. c) Avisar los cambios de domicilio. d) Tener un modo honesto de vivir. e) Contribuir para los gastos públicos municipales, en forma y términos que dispongan las leyes expedidas sobre el particular. f) Los mexicanos deberán asistir los días, horas y lugar que determinen las autoridades, para recibir instrucción cívico-militar. g) Prestar auxilio a las autoridades cuando sean legalmente requeridos. h) Adquirir la educación primaria y hacer que la reciban las personas bajo su cuidado o patria potestad. i) Aceptar los cargos de elección popular municipal. j) Aceptar los cargos para formar parte de los consejos de colaboración municipal. k) Cooperar en la construcción y reconstrucción de obras públicas municipales. 1) Tener colocada en la fachada de su domicilio en lugar visible el número oficial asignado por la autoridad. m) Vacunar a los animales domésticos de su propiedad, según los términos prescritos por los ordenamientos sanitarios. n) Acudir a los centros de verificación de emisiones contaminantes a revisar sus vehículos de propulsión motorizada, en las fechas y lugares que señale la autoridad. ñ) Participar con las autoridades municipales en la prevención y restauración del medio ambiente. o) En general, cumplir todas aquellas obligaciones que establezcan las disposiciones jurídicas federales, estatales y municipales. En cuanto a las prerrogativas o derechos que prevén las leyes municipales para sus vecinos y ciudadanos, podemos citar las siguientes: a) Radicar pacíficamente en el Municipio, bajo la protección de los ordenamientos locales. b) Ser educados en establecimientos docentes sostenidos por fondos públicos. c) Las personas físicas y morales domiciliadas, serán preferidas, en igualdad de circunstancias, en el desempeño de empleo, cargos o comisiones y para el otorgamiento de contratos, concesiones y prerrogativas municipales;

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

55

d) Votar en las elecciones municipales. e) Ser elegidos para los puestos públicos municipales de elección popular, siempre y cuando sea ciudadano estatal y reúna los demás requisitos legales. f) Asociarse para tratar los asuntos políticos del Municipio. g) Iniciar ante las autoridades municipales, las medidas o proyectos que juzguen de utilidad pública. h) Denunciar las irregularidades dentro de la administración pública municipal. i) Gozar del derecho de referéndum y voto popular, cuando las medidas, decretos y reglamentos del ayuntamiento así lo prevean y afecten a la mayoría de su población o al interés público municipal. La calidad de ciudadano, como se ha visto, otorga a los pobladores del municipio la capacidad de participar en las actividades políticas de la localidad; algunas legislaciones establecen términos calificados para que los ciudadanos puedan aspirar a los cargos de elección popular. Así, por ejemplo, en el Estado de México se requiere tener cuando menos un avecinamiento de tres años para estar en aptitud de ocupar algún cargo de elección municipal. En algunos otros Estados se estipulan plazos o términos similares o menores. De igual forma, las legislaciones electorales de múltiples Estados de la República establecen edades calificadas para ocupar cargos de ayuntamiento, esto es, que se requiere contar con veintiún años u ocasionalmente ser mayor de esa edad. Cabe hacer la crítica de que cuando se exige este tipo de requisitos y no se deja la mera edad ciudadana de los dieciocho años, se priva a un amplio sector de jóvenes de poder ejercer plenamente sus derechos ciudadanos hasta que cumplan una edad superior a la común en esta materia. 3.3.

El gobierno del municipio mexicano.

Otro de los elementos fundamentales de la corporación municipal es su gobierno; esto es, un cuerpo de servidores públicos electos popularmente o designados, según lo marque la ley, que tiene como misión dirigir y conducir las actividades propias del Municipio, tendientes a que dicha institución cumpla con los fines que la propia ley le atribuye. Históricamente han existido muy variadas formas del gobierno de las municipalidades, sin embargo es de observarse la marcada tendencia a que las comunas se gobiernen por cuerpos colegiados de muy diversos tipos. La doctrina moderna cataloga básicamente los siguientes tipos o sistemas de gobierno municipal: por comisión; por órganos duales o binarios (alcalde-concejo); por gerente (city manager); algunas otras menos frecuentes, como prefecto unipersonal, delegado central. etc. Ahora bien, es importante precisar en cuanto al gobierno municipal, independientemente de sus características o particularidades distintivas, la necesidad de conjuntar en dicho gobierno los principios y anhelos políticos y administrativos que se pretende cumplir en la dirección del Municipio. Estos son: un principio democrático, consistente en la participación popular en la designación de ese gobierno; y un principio de eficiencia que se traduce en la adecuada y racional administración de los recursos humanos y materiales con los que cuenta la municipalidad. 3.3.1.Diversas formas de gobierno municipal a nivel teórico. En la medida que se actualicen estos postulados: democracia, como principio político; y eficiencia como principio administrativo, el gobierno municipal cumplirá la delicada misión que le otorga la ley.

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

56

A) Sistema de Gobierno por Comisión En este sistema se deposita la dirección y gobierno del Municipio en un cuerpo colegiado de funcionarios, que reúnen en sí el total de facultades deliberantes, ejecutivas y administrativas. Los comisionados, en el caso de la forma clásica, guardan entre sí el mismo status, y con frecuencia presiden la Comisión en forma rotativa. El principio fundamental aquí es la igualdad entre los integrantes de este cuerpo directivo a fin de evitar discrepancias internas que se traducirían en falla de eficiencia. Ha sido clásico el ejemplo del Gobierno por Comisión en los Estados Unidos de Norteamérica, en donde por primera ocasión se adoptó en Galveston en 1901, como una reacción a los vicios y corrupción en que había caído la administración de aquel puerto texano. El profesor Rowe, destacado municipalista americano, afirma sobre este sistema, que: "Existe una convicción creciente de que la única acción eficaz, respecto de la labor administrativa, es la resultante de las indicaciones formuladas por la opinión pública. En vez de dificultar en lo posible la labor de gobierno, mediante un sistema de "frenos y contrapesos", la orientación progresiva debe buscarse otorgando a los comisionados de la ciudad amplios poderes, sometiéndola a una estricta responsabilidad legal y manteniendo un alto ideal de eficacia administrativa, merced a una opinión pública bien organizada. La combinación de todas estas influencias ha servido para llevar a cabo un cambio de actitud frente a los asuntos municipales, que tienen su expresión en un tipo nuevo de organización municipal. El modelo de gobierno por Comisión, con su premisa igualitaria llevada al máximo, no ha operado y de hecho prácticamente ha desaparecido aún en los Estados Unidos, toda vez que las necesidades de una sociedad moderna han dejado a ese sistema un tanto revestido de aspiraciones utópicas, en gran sentido ideal, pero, desafortunadamente, de poca aplicación práctica. B) El Gobierno Municipal por Órganos Duales (Alcaúh-Conajo). Esta es una forma mucho más generalizada del gobierno municipal. Se deposita el poder municipal en dos órganos completamente diferenciados: uno de carácter ejecutivo, llámese alcalde, mayor, o prefecto; y otro de carácter deliberante o legislativo denominado Concejo. Junta, o Cámara Municipal. Se caracteriza este sistema precisamente porque no existe interferencia o confusión de funciones entre los órganos que integran el gobierno del Municipio. Existe solamente colaboración o complementación de sus actividades. El ejemplo, más significativo de este modelo es el Municipio brasileño cuyo gobierno opera con el Prefeito (prefecto) y la Cámara de Vereadores (regidores). El Prefecto no aprueba bandos o reglamentos, ni realiza ningún acto de índole legislativa. Por consiguiente los regidores tampoco actúan en labores administrativas o ejecutivas, que corresponden exclusivamente al Prefecto. El sistema de Venezuela opera en forma similar con la división de Alcalde (ejecutivo) y Concejo (legislativo o deliberante). Este sistema lo encontramos además en España, Colombia, Perú y algunos otros países americanos y europeos. C) Sistema de Gerente (City Manager) En esencia este modelo típicamente de los Estados Unidos es de Comisión, pero con la particularidad de que ésta delega en un Gerente (manager), que es un técnico experto, la administración ejecutiva de la municipalidad. Una vez que ha sido nombrado el manager tiene completa autoridad para designar a sus colaboradores y dirigir su trabajo. Tiene el control completo, aunque siempre reporta al Concejo los asuntos más importantes de la localidad, catalogados en el llamado "City Manager Plan". Estimo que en este sistema se

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

57

pretenden aplicar a la vida municipal las técnicas administrativas propias de las empresas o corporaciones mercantiles. Afirma al respecto Sehwerert Ferrer, que: "El régimen municipal de Gerente ha sido calificado como uno de los intentos más radicales de lograr la solución del problema de la eficacia, pero sobre las bases de la democracia en el gobierno de las ciudades". Dice además el citado autor que la primera ciudad norteamericana importante que adoptó este sistema de gobierno fue Dayton en el Estado de Ohio en 1913. En las décadas de 1930 y 1940 este sistema obtuvo amplia aceptación, especialmente en ciudades medias como Cincinnati, Dalias, Kansas City y San Diego. Sin embargo en la actualidad, como pasó con el Sistema de Comisión, ha caído en desuso imponiéndose más bien el modelo dual, que en Estados Unidos opera con el Mayor y el Concejo. D) Otra forma de gobierno La doctrina del Derecho Municipal cataloga, a más de las formas ya enunciadas, a otros menos frecuentes, como el sistema unipersonal. El modelo unipersonal de gobierno comunal obedece a regímenes dictatoriales o autoritarios y su finalidad es centralizar en un solo individuo, en calidad de delegado o agente del poder dictatorial, todas las facultades de dirección y control de la municipalidad, como fue el caso de los llamados prefectos unipersonales o los podestás en Italia. Dice sobre este particular el tratadista Efrén Córdova, que: "En razón de ellos es, precisamente, que aparece una segunda modalidad en la cual en vez de los dos órganos antes relacionados existe un sólo organismo de tipo unipersonal en el que se concentra toda la potencia gubernativa. En este sistema no existe propiamente un cuerpo deliberante y corresponde por tanto a ese órgano singular o a una entidad supramunicipal la elaboración de la política a seguir. Este sistema ha sido característico de regímenes totalitarios (como fue el "podestá" durante el régimen fascista italiano), aunque no ha dejado de tener algunas esporádicas manifestaciones bajo distintas concepciones políticas. Es posible que en este segundo sistema se advierta la existencia en alguna oportunidad de algún organismo plural accesorio, pero la actuación del mismo 'sería exclusivamente consultiva o asesora y no tendría relieve de verdadero instrumento de gobierno". 3.3.2.

. El ayuntamiento mexicano como titular del gobierno local. Su integración.

Tanto la Constitución Federal en su artículo 115, como las Constituciones locales y sus respectivas Leyes Orgánicas Municipales establecen que el gobierno del Municipio estará a cargo de un Ayuntamiento, el cual podemos definir como: el órgano colegiado y deliberante, de elección popular directa, encargado del gobierno y la administración del Municipio, integrado por un presidente, uno o más síndicos y el número de regidores que establecían las leyes respectivas de cada Estado. Cabe aclarar, como dijimos en incisos anteriores, que nuestro sistema de gobierno municipal es de Comisión impropia, por ende los integrantes del Ayuntamiento tienen status diferenciados. Uno de sus integrantes preside al cuerpo Colegiado, por lo que asume el papel ejecutor de las decisiones del propio Ayuntamiento. Otros, los regidores, tienen como atribución principal ser la base del cuerpo deliberante en atención a su número y, finalmente, la figura del síndico tiene como función representar los intereses de la municipalidad. El número de integrantes de los ayuntamientos suele ser notablemente diferente en los Estados. Así, por ejemplo, la ley del Estado de México señala: Artículo 16.-Los ayuntamientos se renovarán cada tres años, iniciarán su periodo el primero en enero del año siguiente al de las elecciones municipales ordinarias y lo concluirán al treinta y uno de diciembre del año de las elecciones para su renovación; y se integrarán por:

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

58

I. Un presidente, un síndico y seis regidores de mayoría hasta dos de representación proporcional, cuando tengan una de hasta ciento cincuenta mil habitantes; II. Un presidente, un síndico y siete regidores de mayoría relativa y hasta tres de representación proporcional, cuando tengan una población de más de ciento cincuenta mil y hasta quinientos mil habitantes; III. Un presidente, un síndico y nueve regidores de mayoría relativa y hasta cuatro de representación proporcional, cuando tengan una población de más de quinientos mil habitantes hasta un millón de habitantes. IV. Un presidente, dos síndicos y once regidores de mayoría relativa y hasta un síndico y cinco regidores de representación proporcional, cuando tengan más de un millón de habitantes. Otro ejemplo lo tenemos en la Ley Orgánica Municipal de Oaxaca, cuyo artículo 19, que a su vez remite al artículo 98 de su Constitución local, señala: Artículo 19.-Los Ayuntamientos se renovarán cada tres años y se integrarán en los términos del Artículo 98 de la Constitución Política del Estado. Artículo 98.-Los Ayuntamientos serán asambleas electas por el voto popular y directo de los ciudadanos de cada Municipio. Se integrarán de la siguiente forma: I Un Presidente Municipal que representará al Ayuntamiento en el orden político y lo dirigirá en lo administrativo y será quien esté en primer lugar de la lista de Concejales registrados ante la Comisión Estatal Electoral. II. Un Síndico si el Municipio tiene menos de 20 mil habitantes y dos si tiene más de ese número. El o los Síndicos Municipales tendrán la Representación Jurídica del Ayuntamiento. III. En los Municipios que tengan de 100 mil a 300 mil habitantes, el Ayuntamiento se integrará con un número de once Concejales elegidos por el principio de Mayoría Relativa y hasta cinco Regidores elegidos por el principio de Representación Proporcional. Los Ayuntamientos se integrarán con un número de hasta quince Concejales elegidos por el principio de Mayoría Relativa y hasta siete Regidores elegidos por el principio de Representación Proporcional. IV. En los Municipios que tengan de 50 mil a 100 mil habitantes, el Ayuntamiento se integrará con un número de nueve Concejales elegidos por el principio de Mayoría Relativa, y hasta cuatro Regidores elegidos por el Principio de Representación Proporcional. V. En los Municipios que tengan de 15 mil a 50 mil habitantes, el Ayuntamiento se integrará con un número de siete Concejales elegidos por el principio de Mayoría Relativa, y hasta tres Regidores elegidos por el principio de Representación Proporcional. VI. En los Municipios que tengan menos de 15 mil habitantes, el Ayuntamiento se integrará con un número de cinco Concejales elegidos por el principio de Mayoría Relativa y hasta dos Regidores elegidos por el principio de Representación Proporcional. Los Concejales que integren los Ayuntamientos a que se refieren las fracciones anteriores tomarán posesión el día primero de enero del año siguiente al de su elección y durarán en su encargo tres años, no pudiendo ser reelectos para el periodo inmediato. 3.3.3.

Facultades, competencias y responsabilidades del ayuntamiento como órgano de dirección política y de administración.

Facultades y obligaciones del Ayuntamiento. Este cuerpo colegiado que se encuentra al frente del Municipio mexicano tiene una multiplicidad de funciones y competencias, como son las siguientes:

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

59

A) Competencias y funciones políticas - Representar a la corporación municipal - Conducir y dirigir las actividades municipales dentro del orden legal. - Velar porque se cumplan en la municipalidad los preceptos de la Constitución General de la República y los de la propia del Estado. - Dictar las disposiciones necesarias para garantizar el orden y la seguridad de la municipalidad. - Presidir las ceremonias cívicas y sociales que señale el calendario oficial. - Nombrar al Secretario, al Tesorero y además funcionarios de la administración municipal. - Nombrar a los Delegados o Agentes Municipales, o, en su caso, convocar a su elección cuando la ley establezca dicho procedimiento. - Convocar a la elección de los integrantes de las Junta de Vecinos y de los demás cuerpos de colaboración ciudadana en el Municipio. - Celebrar convenios con las autoridades estatales y federales, siguiendo los mecanismos que autoricen las leyes. - Proponer los cambios a la división territorial del Municipio. - Intervenir, en los términos que las leyes establezcan en el procedimiento de expropiación de bienes privados, cuando así lo haga necesario alguna causa de utilidad pública para la municipalidad. - Auxiliar a las autoridades federales en la aplicación de las diversas leyes que así lo especifiquen, como: asentamientos humanos; protección al ambiente y ecología; almas de fuego; caza y pesca; servicio militar; asuntos religiosos y culto público; etc. - Presentar ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por conducto del Presidente Municipal y el Síndico, las controversias constitucionales que en los términos del Artículo 105 de la Carta Magna se requieran para hacer valer la autonomía municipal y los derechos privados de ésta. - Rendir a la ciudadanía, por conducto del informe de la gestión del ayuntamiento en que indiquen los ordenamientos legales. - En general, actuar como órgano colegiado titular del gobierno del Municipio, en todos aquellos asuntos en que la ley le otorgue competencia. B) Competencias y funciones financieras y fiscales - Formular anualmente el proyecto de ley y presupuesto de ingresos y remitirlos al Congreso del Estado. -Aprobar anualmente el presupuesto de egresos, de acuerdo a los recursos disponibles. - Administrar su patrimonio y su hacienda en los términos que fijen las leyes. - Controlar y dar seguimiento a la correcta aplicación del presupuesto autorizado. - Realizar los cobros de las contribuciones que las leyes autoricen en su favor. - Imponer las sanciones pecuniarias que se señalen en las leyes respectivas. - Rendir anualmente, o dentro de los plazos que señalen los ordenamientos aplicables, la cuenta pública de los gastos de su gestión ante el Congreso del Estado. - En general ejecutar todos los actos que autoricen las leyes para que la municipalidad cuente con los recursos financieros indispensables para su gestión.

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

60

E) Competencias y facultades de policía - Otorgar licencias y permisos en las diversas materias de su competencia que así lo requieran. - Vigilar e inspeccionar sobre el acatamiento de los ordenamientos municipales. -Amonestar o sancionar a los infractores de la normatividad municipal. (Multas, clausuras temporales, clausuras definitivas, etc.) _ Organizar y supervisar a los cuerpos de seguridad pública y protección ciudadana que requiera el Municipio. _ En general, dictar las medidas necesarias para lograr que exista un adecuado ambiente de seguridad y orden en la municipalidad. F) Otras funciones y facultades del ayuntamiento. - De tipo jurisdiccional, por ejemplo, en el caso de los Estados que otorgan a jueces municipales facultades para resolver asuntos de cuantía menor. Algunos Estados reglamentan en forma extensa las facultades y competencias de los ayuntamientos. Otros siguen técnicas distintas con legislaciones muy sucintas. Así, por ejemplo, Jalisco cuenta con 55 fracciones, en el artículo 27 de su Ley Orgánica Municipal, en donde desglosa los asuntos que debe atender el Ayuntamiento. A manera de ejemplo, en el cuadro comparativo anexo se puede apreciar estos aspectos referidos a diversos Estados, como son Jalisco, Baja California Sur, Hidalgo y el Estado de México. En base a las facultades señaladas, podemos concluir que el Ayuntamiento, como órgano colegiado, es la autoridad superior del Municipio. Ahora bien, para el cumplimiento operativo y jerarquizado de la amplia gama de funciones que se derivan de su actividad, la ley establece diversos cargos que ocupan los miembros del ayuntamiento: Presidente Municipal, Regidores, Síndicos y otros auxiliares, con atribuciones específicas que en seguida analizamos. 3.3.4.

El presidente Municipal, los regidores y los síndicos, sus respectivas atribuciones y competencias.

Presidente En general las leyes municipales de los Estados precisan a este funcionario como "órgano ejecutor" de los acuerdos del ayuntamiento; o como encargado de la "función ejecutiva" del cabildo o ayuntamiento. Cabe aquí una precisión pues frecuentemente se confunde la figura del presidente municipal con la de un "titular del ejecutivo" de la localidad. Esto es impreciso pues, como expusimos en otro apartado de esta obra, nuestro Municipio no obedece en su concepción de gobierno a la idea clásica de división de poderes, en: legislativo, ejecutivo y judicial. Además, que dicha apreciación es innecesaria para el gobierno municipal. Lo cierto es que al estar gobernado nuestro Municipio por un cuerpo colegiado, solamente obedecerá su división de funciones a los aspectos prácticos y operativos, pero de ninguna manera a la interpretación, forzada si se quiere, de una división de poderes. Hecha esta aclaración, reiteramos que la figura del Presidente Municipal como primera autoridad local, deriva de las atribuciones que las leyes le otorgan, fundamentalmente en cuanto que dicho funcionario preside y dirige las labores del ayuntamiento. En forma resumida podemos señalar las siguientes funciones y facultades del Presidente Municipal: - Presidir y dirigir las funciones del Ayuntamiento. -Cumplir y hacer cumplir la Ley Orgánica Municipal y las demás disposiciones legales del Municipio.

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

61

-Convocar a reunión al ayuntamiento y presidir sus sesiones de cabildo, contando con voz y voto; inclusive de calidad para el caso de empate. - Ejecutar las determinaciones o acuerdos del propio ayuntamiento. -Proponer al Ayuntamiento la designación del Tesorero, del Secretario y demás funcionarios que así lo requieran. - Nombrar y remover a empleados y funcionarios cuya designación no sea privativa del ayuntamiento. - Celebrar a nombre del ayuntamiento y por acuerdo de este, todos los actos y contratos necesarios para el despacho de los asuntos administrativos y la atención de los servicios públicos municipales. -Ordenar la publicidad de los Bandos, Ordenanzas y Reglamentos Municipales, en los términos que establezcan las leyes. -Calificar y sancionar las infracciones a los reglamentos municipales, de manera directa o, en su caso, delegar dicha función. -Informar al ayuntamiento y a la ciudadanía del Estado que guarda la gestión municipal, en las fechas que la ley señale. - Jefatura a los elementos de policía y cuerpos Municipales de seguridad, por conducto del Comandante o agentes superiores de la localidad, con el fin de procurar la conservación del orden y tranquilidad pública. - En general ejecutar todo tipo de actos que autorice la ley, con objeto de cumplir la función ejecutiva y de dirección del ayuntamiento. De lo antes planteado, podemos concluir que el Presidente es el funcionario más importante del gobierno municipal. Sobre él recaen en buena medida las principales responsabilidades de la adecuada administración del ayuntamiento. El Presidente Municipal asume además, la conducción política de la corporación municipal por lo que su papel directivo habrá de ser fundamental en la conciliación de los intereses de los diversos grupos sociales de la demarcación. Por otra parte, las relaciones del Municipio con el Estado al que pertenece y con la Federación, así como con los diversos organismos públicos y privados, las encabeza el Presidente Municipal, lo que acentúa la importancia de su cargo. En todas las legislaciones de los Estados se resalta el cargo de Presidente Municipal tanto política como administrativamente, es por eso que, en resumen, representa este integrante del ayuntamiento el centro de muchas de las actividades de dicho cuerpo colegiado. En el cuadro que aparece a continuación, se puede apreciar en detalle, como un ejemplo, las funciones del Presidente Municipal en varias legislaciones estatales, como son: Aguascalientes, Oaxaca y Jalisco. Como se aprecia, nuevamente es la Ley Orgánica Municipal de Jalisco la que establece la mayor cantidad de atribuciones, por su técnica de precisar con detalle tales tareas. Regidores El cuerpo de regidores representa el número mayor de integrantes del ayuntamiento; su función básica, por ende, es formar parte del cuerpo deliberante o cabildo, teniendo voz y voto en las decisiones del ayuntamiento. Su número es variable, tanto de los que son electos por mayoría relativa, como los de representación proporcional, siendo sus principales funciones las siguientes: -Asistir a las sesiones del Cabildo contando con voz y voto en ellas. - Desempeñar las Comisiones que les sean encomendadas por el ayuntamiento, informando

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

62

a éste sobre sus resultados. - Vigilar los ramos de la administración municipal que les sea encomendada por el ayuntamiento. - Suplir las faltas temporales del Presidente Municipal, en el orden que determine la ley. - Asistir a las ceremonias cívicas y a los demás actos que determine el ayuntamiento. - En general realizar todo tipo de actos que la ley les autorice para cumplir con sus funciones. Como ejemplo del derecho positivo estatal en tomo a las facultades de los regidores, en el siguiente cuadro se aprecian algunas de ellas. Síndicos Etimológicamente el término "síndico" se deriva de los vocablos griegos: sin que significa con, y, dixé que se traduce como justicia. Por ende, síndico es aquel que procura la justicia. En efecto, la figura del síndico municipal se origina en el defensor civitatis del Municipio romano del Bajo Imperio, cuya misión era velar por los intereses municipales y por los derechos de sus ciudadanos. En la actualidad esta figura del síndico puede ser unipersonal o pluripersonal En algunos Estados de la República existe el sistema de síndico único, independiente de la importancia o densidad demográfica de sus Municipios. En otros existe pluralidad de dos o más síndicos, también sin tomar en cuenta la importancia o densidad de población de las municipalidades. Finalmente, otros Estados más, contemplan una forma mixta, esto es, algunos de sus Municipios menos poblados cuentan con un sólo síndico y los más poblados con varios. El Estado de México es la única entidad federativa que reglamenta la figura del síndico de representación proporcional minoritaria, que se integra a los ayuntamientos de Municipios con más de un millón de habitantes. El síndico o síndicos forman parte del Ayuntamiento y cuentan con voz y voto en sus sesiones de cabildo. Del análisis de diversas leyes municipales se desprenden las más importantes funciones del síndico, que son las siguientes: - Asistir con voz y voto a las sesiones del ayuntamiento. - Procurar la defensa y promoción de los intereses municipales. - Representar jurídicamente al ayuntamiento en los litigios en que éste sea parte y en la gestión de los negocios de la hacienda municipal. - Revisar y firmar los cortes de caja de la Tesorería y la vigilancia de la debida aplicación del presupuesto municipal - Velar porque se regularicen los bienes de la municipalidad e intervenir en la formulación y actualización de los inventarios de estos. - Fungir como auxiliar del Ministerio Público en los casos que no exista la correspondiente oficina en el Municipio, debiendo atender las primeras diligencias urgentes que sean necesarias. - En general, realizar todo tipo de actos que las leyes le autoricen para cumplir con su cometido. En el cuadro comparativo anexo, se pueden apreciar las principales facultades de los síndicos. Como se puede observar, de manera ejemplificativa, las legislaciones de Morelos, Chiapas y Oaxaca estructuran las competencias del síndico resaltando su papel de procuración y defensa de los intereses de la municipalidad y de representación jurídica del ayuntamiento.

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

63

3.3.5.

Auxiliares del ayuntamiento: El secretario, el tesorero, el jefe de la policía, directores generales, jefes de departamento, etc.

Además de los funcionarios anteriores -que son de elección popular- en cada Municipio, para el despacho de asuntos administrativos y para auxiliar en sus funciones al ayuntamiento, de acuerdo con sus posibilidades económicas y sus necesidades, pueden existir como básicas las siguientes dependencias: A) Secretaría del Ayuntamiento. B) Tesorería. C) Oficialía Mayor. D) Dirección de Servicios Municipales. E) Dirección de Seguridad Pública o Comandancia de Policía. F) Dirección de Obras Públicas. G) Direcciones de otras áreas administrativas. Si la situación económica de cada Municipio no se lo permite, o si no se requiere del funcionamiento de alguna de las dependencias mencionadas, se pueden encomendar a un sólo titular dos o más ramos de la administración municipal. En cuanto a las competencias de estos departamentos administrativos, están reguladas por las Cartas y Manuales de Organización, de Procedimientos y de Servicio al Público, referentes a cada municipalidad. EL SECRETARIO Los Secretarios de los Ayuntamientos son nombrados a propuesta del Presidente Municipal, y removidos libremente por los integrantes del ayuntamiento por acuerdo mayoritario. El Secretario es el jefe inmediato de las oficinas de la Presidencia Municipal. Las Facultades del Secretario están contempladas en la Ley Orgánica Municipal correspondiente y son, de manera general, las que se exponen en el cuadro anexo: EL TESORERO El Municipio menta con su propia hacienda, que estará administrada libremente dentro del marco jurídico previsto en la ley. Para tal efecto, la Tesorería Municipal es el órgano de recaudación de los ingresos y el encargado de efectuar las erogaciones. Esta dependencia municipal está a cargo de un Tesorero, quien, como todos los funcionarios municipales debe cubrir determinados requisitos. 3.4.

Las Comisiones de Administración Municipal: Su integración y sus facultades.

En la totalidad de las Leyes Municipales de los Estados de la República se contempla el sistema de administración a base de Comisiones. Esto es, que se dividen para su atención las diversas ramas administrativas y se encargan tales Comisiones a los miembros del Ayuntamiento, bajo su responsabilidad, vigilancia y control quedan esas áreas de la gestión municipal. En las diversas leyes analizadas encontramos contempladas las siguientes Comisiones: - De Gobernación y Reglamentos. - De Hacienda y Patrimonio Municipal. - De Educación, Recreación, Cultura, Actos Cívicos y Fomento Deportivo. - De Policía, Seguridad Pública y Prevención Social. - De Tránsito y Vialidad.

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

64

- De Salud y Asistencia Pública. - De Comunicaciones y Obras Públicas. - De Asentamientos Humanos. Fraccionamientos. Licencias y Regularización de la Tenencia de la Tierra. - De Participación Ciudadana y Juntas de Mejoramiento. - De Reservas Ecológicas y Limpieza Pública. - De Fomento Agropecuario. - De Comercio, Centrales de Abasto, Mercados y Rastros. - De Agua Potable y Alcantarillado. - De Ornato, Parques, Jardines y Alumbrado. - Del Registro Civil, Panteones y Reclutamiento. Por disposición de las Leyes Orgánicas Municipales, en general, se asignan las comisiones más delicadas al propio Presidente Municipal, como son la de Gobernación y Reglamentos, y la de Policía. Seguridad Pública y Prevención Social, entre otras. La Comisión de Hacienda generalmente la preside el síndico y el resto de las Comisiones las dirigen los regidores según les sean asignadas. Desde luego que las propias necesidades municipales, así como los recursos con que se cuenten, determinarán el número o tipo de Comisiones de Administración. Muchos Municipios tiene solamente las indispensables y en número muy reducido. Un ejemplo relevante en cuanto a lo acucioso de la reglamentación de las Comisiones lo representa la Ley Orgánica de Veracruz, que en el apartado correspondiente señala: LOS AUXILIARES DEL GOBIERNO MUNICIPAL Debemos distinguir diversas calidades de auxiliares del gobierno del Municipio. Unos, los funcionarios ya enunciados, que no forman parte del ayuntamiento, como el Secretario, el Tesorero, los Directores o Jefes de Departamento, etc.; como quiera que sea quedan catalogados como auxiliares de la gestión del ayuntamiento. Otra categoría de auxiliares del ayuntamiento son los delegados, agentes o comisarios. Su función obedece a la desconcentración territorial del Municipio. En otro apartado de esta obra se analiza a mayor detalle la función y mecanismo de designación de estos auxiliares del Ayuntamiento Municipal, aquí solamente por vía de ejemplo agregamos un cuadro comparativo de sus funciones. Por cuanto hace a los empleados y demás trabajadores al servicio de los ayuntamientos, como: oficiales administrativos, secretarios, técnicos, policías, bomberos. etc. su situación generalmente se regula en las Leyes del Servicio Civil de los respectivos Estados. En un capítulo diverso de esta obra, se expone con mayor amplitud la situación de los trabajadores al servicio del Municipio. Rentemente insignificantes, si no se atienden y resuelven oportunamente, trascienden y originan conflictos graves que pueden desencadenar violencia. Además, la justicia municipal está facultada para imponer sanciones, ya sea multa o arresto hasta por 36 horas, a los infractores de disposiciones municipales. Se requiere crear un órgano que se denomine juez Conciliador, juez de Paz o juez Municipal y que quien lo personalice, en vez de ser un técnico en el Derecho, sea un vecino de criterio, con autoridad moral, con arraigo, que conozca a las gentes de su Municipio, que sea un auténtico conciliador, un agente que pueda aconsejar a sus vecinos y en su caso, con criterio para imponer sanciones, analizando, valorizando la falla, e individualizando la sanción de acuerdo a la persona infractora y sus características. Al juez Municipal deben designarlo los vecinos por elección popular, ya que así

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

65

estaría más vinculado con el pueblo, y el pueblo tendría más intereses y cuidado al escogerlo. Otra variante de designación de jueces municipales que pretende conciliar las enunciadas, es la que siguen algunos Estados, como Coahuila, Chiapas, Guerrero y Puebla, entre otros. En estas entidades el nombramiento de los jueces municipales o menores, lo efectúa el Tribunal Superior de justicia pero a propuesta de candidatos que hacen los ayuntamientos de los propios Municipios, ya por vía individualizada o por temas. 3.5.

Los trabajadores al servicio del municipio, su estatuto legal.

Del análisis de una buena cantidad de ordenamientos estatales, se desprende que la corriente dominante es actualmente la que atribuye la facultad de designación de los jueces municipales al Tribunal Superior de justicia del Estado y, por lo tanto, dichas autoridades jurisdiccionales quedan comprendidas como parte del propio Poder judicial de la Entidad, desvinculándolas de sus antiguas ligas municipales. Un ejemplo destacado lo presenta el Estado de México, en donde hasta 1984 fueron de elección popular, sin embargo, en la actualidad son de designación del Tribunal Superior de justicia. En efecto, se suprimieron de la Ley Orgánica Municipal de ese Estado los preceptos que regulaban la elección de los jueces municipales y se integraron estos juzgados a la Ley Orgánica del Poder Judicial, en su Capítulo Sexto. Al efecto, transcribimos algunos, artículos sobresalientes: Artículo 69.-En cada Cabecera de Municipio habrá el o los juzgados Municipales que determine el Pleno del Tribunal Superior de justicia y en su caso llevará el número de orden respectivo. En relación a lo dispuesto en el artículo 48 y para los efectos señalados en el articulo 64 fracción IV de esta Ley, se adscriben los juzgados Municipales a los siguientes juzgados de Primera Instancia del Estado. I a XII ... Artículo 70.-Los juzgados Municipales para el despacho de los negocios tendrán la planta de empleados que fue el Pleno de acuerdo con las posibilidades de presupuesto. Articulo 71.-EI nombramiento, remoción o cese del personal de los juzgados Municipales, se hará por el Pleno del Tribunal Superior de Justicia. Artículo 72.-Los Secretarios, Ejecutores, Notificadores y demás empleados de los juzgados Municipales, protestarán la aceptación de su cargo ante sus respectivos jueces, quienes de este acto, así como de la toma de posesión, darán aviso al Tribunal Superior de Justicia y al juez de Primera Instancia de su Distrito Judicial. Artículo 73.-Los Jueces Municipales ejercen jurisdicción sólo dentro del territorio de sus Municipios y conocerán: I. En Materia Civil y Mercantil. A) En procedimiento verbal o escrito de todos los asuntos civiles y mercantiles en jurisdicción contenciosa, común o concurrente cuyo monto, no exceda de cuarenta días de salario mínimo operante en la región de su actuación; y cuando el juez Municipal sea Licenciado en Derecho o Pasante, hasta cien días de salario mínimo; con excepción de asuntos relacionados con inmatriculaciones, informaciones ad perpetúan, juicios posesorios, interdictos y Derecho Familiar que son competencia de los jueces de Primera Instancia. B) De las diligencias preliminares de consignación cuando el valor de la cosa o la cantidad que se ofrezca en las mismas no exceda de quince veces el salario mínimo y cuando el juez Municipal sea Licenciado o Pasante en Derecho hasta setenta y cinco veces el salario mínimo; valor que se otorgará en Certificado de Depósito ante Institución Bancaria; debiendo estarse a lo dispuesto en los artículos 57, 58 Y 59 del Código de Procedimientos Civiles en

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

66

los casos de prestaciones periódicas; excepción hecha de los asuntos relacionados con el Derecho Familiar, que son competencia de los jueces de Primera Instancia. 11. En Materia Penal: De los delitos que tengan como sanción: A) Apercibimiento. B) Caución de no ofender. C) Pena alternativas. D) Sanción pecuniaria hasta de cincuenta días multa. E) Prisión y multa cuando la privativa de libertad no sea mayor de un año y la pecuniaria no mayor de cincuenta días multa. Cuando el juez Municipal sea Licenciado o Pasante de Derecho conocerá además de aquellos delitos cuya pena de prisión no exceda de tres años y hasta de doscientos días multa. Artículo 74.-En las Cabeceras en las que hubiere más de un juez Municipal, los asuntos penales, que deban iniciarse, se turnarán por meses, sin que la alteración del turno amerite incompetencia. El turno comenzará por el juez Primero en el primer mes del año. Los jueces Municipales están obligados a participar su turno al público, por medio de un aviso que se fijará en la puerta de su oficina. Artículo 75.-Son obligaciones de los jueces Municipales: I. Visitar mensualmente la cárcel Municipal, para conocer de sus condiciones y funcionamiento. II. Dar aviso al juez de Primera Instancia de los procesos que inicien, enviándoles noticia mensual de entradas y salidas y en general, de todos los asuntos que se tramiten en sus juzgados. III. Poner a disposición de la autoridad administrativa correspondiente a los sentenciados. IV. Llevar los libros de Gobierno del Ramo Civil y Penal para anotar las entradas, salidas y estado de los asuntos que se tramiten, así como los demás libros que sean necesarios. V. Diligenciar los exhortos, requisitoria y despachos, así como los demás asuntos que les encomiendan las leyes. VI. Vigilar la conducta de sus subalternos; conservar el orden y respeto que sean debidos e imponer en su caso las correcciones disciplinarias que la ley autoriza. Artículo 76.-Las disposiciones de este Capítulo se aplicarán en materia mercantil, sin perjuicio de las disposiciones en contrario que existan en el Código de Comercio y demás leyes mercantiles. Artículo 77.-En los casos de recusación o excusa de los jueces Municipales admitidas, éstos pasarán el proceso al siguiente juzgado de turno, en orden progresivo y agotado éste en el regresivo; y cuando haya solamente un juzgado Municipal conocerá el juez de Primera Instancia al que éste se encuentre adscrito. Si los jueces impedidos no excusaran a pesar de su recusación, el Pleno del Tribunal Superior les impondrá corrección disciplinaria, a queja de parte; y se hará la anotación correspondiente en el expediente del Funcionario, para los efectos posteriores que procedan. Artículo 78.-Los jueces Municipales asistirán a sus Oficinas todos los días hábiles, permaneciendo en el despacho las horas de labores señaladas por el Tribunal Superior de justicia; sin perjuicio de prolongarlas en horas extraordinarias aún en días inhábiles

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

67

cuando lo requieran casos urgentes." Independientemente de la estructura y competencias que se marcan en los artículos citados, debemos señalar que otros preceptos de la propia Ley Orgánica del Poder judicial del Estado de México, hacen alusión a los juzgados Municipales, ubicándolos como dependencias subordinadas al Tribunal Superior de justicia. También citamos algunos otros artículos que determinan diversas obligaciones de autoridades municipales como auxiliares de la Administración de justicia.

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

68

COLEGIO DE ALTOS ESTUDIOS DE ACAYUCAN Licenciatura en Derecho Autoevaluación de la Tercera Unidad Nombre del alumno:_______________________________________________________________ INDICACIONES: Contesta correctamente lo que a continuación se te pide, no olvidando leer por anticipado tu antología 1.

¿Cuáles son los elementos estructurales del Municipio?

2. De acuerdo Municipios.

al

artículo 10 de la Ley del Municipio Libre

como se

constituye los

3. ¿A quién le compete resolver los conflictos sobre límites territoriales municipales? 4. ¿Cómo se designa los centros artículo 11 de L.M.L.? 5.

de

población, de

acuerdo

a lo que

establece

¿Cuáles son las diversas formas de gobierno Municipal?

6. ¿Qué es el Ayuntamiento? 7. ¿Por quién es gobernado el Ayuntamiento’ 8. ¿Por quienes se integra el Ayuntamiento? 9.

¿Cuáles son los requisitos para ser edil?

10. ¿Cuáles son los números de Ediles de un Ayuntamiento? 11. ¿Cuál es el funcionamiento del Ayuntamiento? 12. ¿Cuáles son las atribuciones del Ayuntamiento? 13. ¿Cuáles son las atribuciones del Presidente Municipal, del síndico, de los regidores? 14. ¿Qué son las comisiones permanentes?

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

69

el

AUTONOMÍA MUNICIPAL: SUS ASPECTOS POLÍTICOS, ADMINISTRATIVOS Y FISCALES

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

70

4.1. Conceptos jurídicos municipal.

de

autonomía.

La

autonomía

4.2. Autonomía política del municipio 4.2.1. Designación de sus propias autoridades 4.2.2. Principales aspectos electorales del municipio y sus particularidades. 4.3. Autonomía administrativa del municipio 4.3.1. Facultades reglamentarias municipales 4.3.2. La capacidad de gestión de servicios públicos 4.3.3. Otras competencias. 4.4. Autonomía fiscal y financiera del municipio, como libre manejo de su hacienda

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

71

4.1. Conceptos jurídicos de autonomía. La autonomía municipal. Autonomía- es una voz que proviene del griego antiguo y significa la posibilidad de darse la propia ley. Según otra acepción, es la potestad que dentro del Estado puede ejercer alguna entidad para regir sus propios intereses, con las peculiaridades de su vida interior, mediante normas y órganos de gobierno que le son propios. La autonomía, lo mismo que la autarquía, dicen diversos autores, integran, a su vez, la descentralización, sólo que en la primera prevalece lo político y la idea de gobierno; mientras que la segunda lo que denota fundamentalmente es lo económico y administrativo. En su tratado de Derecho Administrativo, Miguel S. Marienhoff asevera que: "La autonomía, implica siempre un poder de legislación, que ha de ejercitarse dentro de lo permitido por el ente soberano. De modo que autonomía es un concepto político, porque político es el poder propio de la legislación”. Por su parte Dana Montaño dice que la autonomía: “Es una cualidad específica de la corporación que la distingue de otras corporaciones: su capacidad de gobierno propia y. con más precisión, su facultad de organizarse, en las condiciones de la ley fundamental, de darse sus instituciones y de gobernarse por ellas con prescindencia de todo otro poder". El artículo 2° del proyecto de Carta Europea de la Autonomía Local, aprobada en la Conferencia de los Poderes Locales y Regionales del Consejo de Europa, celebrada en Estrasburgo en octubre de 1981, expresa el concepto de la autonomía local de la siguiente manera: l.-Se entiende por autonomía local el derecho y la capacidad efectiva de las colectividades locales para regular y administrar, bajo su propia responsabilidad y para provecho de sus poblaciones, una parte importante de los asuntos públicos. 2.-Este derecho es ejercido por asambleas o consejos, cuyos miembros son elegidos, mediante sufragio libre, secreto, igual, directos y universales, pudiendo disponer de órganos ejecutivos responsables ante ellos. Todo ello sin menoscabo de las asambleas de ciudadanos, referéndum u otra forma de participación directa de los ciudadanos que esté permitida por la ley. Como se desprende de la tesis antes expuesta, es característica esencial del Municipio su autonomía, tanto del gobierno federal, como del gobierno local. Dicha autonomía tiene trascendencia política y jurídica, pues su basamento es un sistema de elecciones democráticas para designar a los miembros del ayuntamiento; así como otras manifestaciones administrativas y financieras. El maestro Acosta Romero afirma sobre el tema, que; "Sobre el significado de la autonomía municipal, tratadistas de autoridad reconocida han sustentado la tesis de que en un país de régimen federal, como el nuestro, no pueden coexistir dos órganos con autonomía, o sea, las entidades federativas y el Municipio, y consideran, en consecuencia, que los Municipios son entidades autárquicas territoriales o descentralizadas por región; sin embargo, se considera que nada impide la existencia de dos entidades autónomas previstas dentro de la Constitución en países de sistema federal, pues la autonomía municipal se refiere exclusivamente al territorio del Municipio y no será tan amplia como la de las entidades federativas, pero no por ello dejará de ser autonomía". La autonomía del Municipio se refiere exclusivamente a la región urbana o rural que comprenda su superficie territorial, y debe estar garantizada por ingresos propios, que le permitan cumplir las facultades, atribuciones y cometidos que le otorga la Constitución y las leyes locales. Por otra parte, se hace necesario estudiar el concepto de autarquía, que muchos autores lo utilizan indiscriminadamente por el de autonomía. Autarquía es una voz que proviene también del griego y significa “bastarse a si mismo, por eso Aristóteles señalaba a la autarquía como característica propia de la ciudadEstado. Era un concepto que tenía elementos de la soberanía, dice Kelsen; pero esta opinión

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

72

fue refutada por jellinek, que sostuvo que era una categoría ética, no jurídica. "por cuanto se trata de la condición fundamental de que depende la satisfacción de los fines del Estado, la realización de la vida perfecta". Más allá de estas discusiones, no cabe duda de que a la autarquía los griegos la consideraron inherente al propio gobierno. Con el transcurso del tiempo esta palabra comienza a utilizarse por los administrativistas italianos a fines del siglo pasado y principios del presente, pero con un sentido totalmente diverso. Esto mismo es reconocido por el propio Bielsa, que siguiendo a algunos de ellos, en particular a Orlando y Ferrari, denomina entidad autárquica a toda persona jurídica pública que dentro de los límites del derecho objetivo y con capacidad para administrarse, es considerada respecto del Estado como uno de sus órganos, porque el fin de la entidad autárquica es la realización de sus propios intereses, que son también intereses del Estado. El término correspondería a las llamadas personas autónomas en Chile y Uruguayo a los establecimientos públicos en el derecho administrativo francés y, a decir de Bielsa, al concepto de "selbstvenvaltung" en el derecho alemán. Esta aseveración no es compartida por Ismael Sosa quien sostiene y demuestra que la voz alemana tiene un significado más amplio, que el concepto de autarquía, En igual sentido Marienhoff sostiene que el concepto alemán significa que el ente tiene atribuciones para administrarse a sí mismo, pero de acuerdo a una norma que le es impuesta. Es frecuente encontrar en la doctrina del Derecho Administrativo tres categorías de autonomía: 1) pura; 2) funcional; y 3) técnica. Generalmente al Municipio se le encuadra en las dos primeras; ya que la llamada "autonomía pura" es la base de la teoría clásica del municipalismo, y la "autonomía funcional" será el principio sobre el cual se sustenta la realidad autárquica del Municipio. Así, por ejemplo, Alcides Greca señala que la autonomía municipal tiene tres postulados fundamentales: A) La municipalidad tiene el derecho de elegir entre sus propios ciudadanos a los funcionarios que hayan de aplicar sus propias leyes que son las de la localidad. B) La ciudad goza de facultades para definir su propia forma de organización a los fines de gobierno. C) La localidad tiene facultad para determinar el fin o esfera de gobierno local, lo que supone el derecho de ampliar o restringir los poderes municipales según el criterio político imperante en la localidad. Estos postulados se sustentan en la fórmula siguiente: "La soberanía de la ciudad para resolver la organización y problemas de su gobierno local reside en el pueblo que vive en la ciudad". 4.2.

Autonomía política del municipio

La Maestra Rendón Huerta, citando a Ives de Oliveira, expone la llamada 'Teoría Dialéctica de la Autonomía Municipal", que esencialmente señala: Tesis: "El Municipio es una institución que surgió antes que el Estado". Antítesis: "Después pasó a ser el Municipio una institución del Estado". Síntesis; En el Estado Moderno, el Municipio tiene tres caracteres fundamentales: 1) En el político, la autonomía es asegurada por el gobierno representativo propio; 11) en lo administrativo, en la organización de sus servicios públicos; 111) en el financiero, en cuanto a la reglamentación de sus finanzas". Partiendo de estas ideas iniciales y adentrándonos más a fondo en la investigación de tan interesante tema del Derecho Municipal, enumeramos a continuación la problemática que estimamos más significativa para llegar a conclusiones válidas sobre la autonomía de que gozan los municipios.

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

73

A) En primer lugar debemos anotar, por obvio que sea, la propia falta de acuerdo previo que existe sobre el asunto entre las diversas áreas que investigan y estudian al Municipio: el Derecho, la Ciencia Política, la Sociología, etc. B)

En segundo lugar, la significación multívoca y emotiva que tiene dicha expresión y que con tanta claridad la han señalado varios autores italianos.

C) En tercer lugar, porque la autonomía como característica y elemento de los Municipios fue variando a través de la historia, de ahí que sea muy diferente la idea que se tenía de la autonomía en Roma, la Edad Media y la Época Contemporánea, desde luego porque el concepto de Municipio ha tenido a su vez, variaciones. Al respecto dice Luis Morell Ocaña: "Poco tiene que ver el Municipio Medieval, comunidad perfectamente autónoma y prácticamente integral con el Municipio de hoy, que está inmerso en el tupido contexto de una sociedad diversificada y pluralista. El Municipio -en consecuencia-, y precisamente a causa de su perennidad, es una institución condicionada siempre por un horizonte histórico concreto y cambia me, al que ha de adaptarse y en el que ha de encontrarse la mejor fórmula posible para cumplir su peculiar destino, esto es la cobertura de las necesidades de la comunidad vecinal". D) En cuarto lugar, porque la existencia de una gran cantidad de definiciones muchas veces contradictorias, hace casi imposible, como mejor lo dice Albi, formular una "construcción doctrinal que recoja y hermane las distintas escuelas". Estos obstáculos emanan de variados orígenes históricos y diversos fundamentos ideológicos de los regímenes municipales. En efecto. Simplemente se puede señalar en este sentido el "self governmem" y el homee rule" británico, que luego fructificó magníficamente en los Estados Unidos; al igual que la influencia del pouvoir municipal" originado en la Revolución Francesa; extendidos estos conceptos en la particular configuración del Municipio español, trasladado luego a América. Finalmente el concepto alemán de "selbstverwaltung", citadas páginas atrás, que tamo ha influido en la organización municipal de Europa contemporánea. E) En quinto lugar, porque si bien está vigente en los textos legales de muchos países el principio de la autonomía municipal, fácilmente se aprecia que entre lo normativo y lo sociológico ha,) una distancia que parece insalvable. De ahí que Salvador Dana Montaño distingue entre la Sociología Municipal (el ser del Municipio), el Derecho Municipal positivo (el deber ser del Municipio. según la ley), y la Ciencia del Gobierno Municipal (el deber ser del Municipio según su naturaleza y sus fines). Y Germán Bidart Campos sostenga, con su enfoque trialista del derecho, que "en el ámbito municipal hallamos muchas veces un divorcio entre el orden fáctico y el orden de la valoración". También con Dana Montaño podríamos llamar a esto formalismo y realidad de los regímenes municipales. Hemos reiterado que las bases estructurales del Municipio en nuestro país, se encuentran contenidas en el artículo 115 de la Ley Suprema de la Unión. Dicho precepto en su texto jamás utiliza el término de "autonomía", sin embargo, habla del "Municipio Libre", que enfocado desde una perspectiva de nuestra historia, contiene precisamente el sentido que la doctrina atribuye al concepto de autonomía. En sentido moderno, entendemos a la autonomía municipal como: El derecho del Municipio para que, dentro de su esfera de competencias, elija libremente a sus gobernantes, se otorgue sus propias normas de convivencia social; resuelva sin intervención de otros poderes los asuntos propios peculiares de la comunidad; cuente, además, con renglones propios de tributación y disposición libre de su hacienda; y. finalmente, que estas prerrogativas estén definidas y garantizadas en el ordenamiento supremo del Estado. La doctrina del municipalismo más reciente desglosa a la autonomía en varios apartados,

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

74

que son, fundamentalmente, los siguientes: a) Autonomía política: esto es, la capacidad jurídica del Municipio para otorgarse democráticamente sus propias autoridades, cuya gestión política no deberá ser interferida por otros niveles de gobierno. b) Autonomía administrativa: que entendemos como la capacidad del Municipio para gestionar y resolver los asuntos propios de la comunidad en cuanto a servicios públicos, poder de policía, y organización interna; sin la intervención de otras autoridades, contando el Municipio, además, con facultades normativas para reglamentar estos renglones de la convivencia social. c) Autonomía financiera: que es la capacidad del Municipio para contar con recursos suficientes derivados de renglones tributarios exclusivos, así como el libre manejo de su patrimonio y la libre disposición de su hacienda. Se afirma, con razón, que la autonomía financiera es el soporte de los otros aspectos de la autonomía, se dice así que sin suficiencia económica habrá carencias administrativas e inestabilidad política, allí su importancia y trascendencia. Así planteando este rubro, lo enfocamos al tratamiento que la Constitución da a la autonomía del Municipio. El anhelo revolucionario que situó al Municipio como base de la organización territorial, política y administrativa del país, se garantiza en el artículo 115, al afirmar éste, en su primer párrafo, que los Estados adoptarán en su régimen interior la forma de gobierno republicano, representativo y popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa al Municipio libre. En la fracción primera del precepto, se fundamenta la libertad política del Municipio para elegir, en forma popular y directa, al ayuntamiento titular de la administración municipal. Destaca también esta fracción que no existirá ninguna autoridad intermedia entre el ayuntamiento y el gobierno del Estado. Como antes comentamos, esta fracción incluyó la decisión política de que no existan autoridades intermedias entre el Municipio y el gobierno del Estado, debido al nefasto recuerdo histórico de las jefaturas políticas y prefecturas. Se establece también en esta fracción el principio de la no reelección relativa de las autoridades municipales. De acuerdo a ello, quienes estén ocupando esos cargos no podrán ocuparles en el período inmediato siguiente. Como novedad de gran importancia para garantizar la autonomía política del Municipio, se dieron las reformas de 1983 al establecer en la fracción primera del artículo un procedimiento general, estricto y claro, al que deberán sujetarse las legislaturas locales para suspender ayuntamientos, declarar la desaparición de éstos y suspender o revocar el mandato de alguno de sus miembros. Era práctica viciada que los Estados y los titulares del Ejecutivo de esas entidades, con gran facilidad suspendían ayuntamientos, los declaraban desaparecidos o suspendían el mandato de los integrantes de tales cuerpos de gobierno, en ocasiones bastaba la opinión discrecional del Ejecutivo local para proceder al desconocimiento o desaparición de ayuntamientos, lo que propició conflictos frecuentes en los municipios y, desde luego, descontento popular por prácticas tan poco apegadas a un espíritu de respeto a la autonomía municipal. Por lo anterior, se establece ahora un procedimiento a seguir en este tipo de eventualidades, que consiste, fundamentalmente, en que sólo las legislaturas locales podrán desconocer, suspender ayuntamientos y declarar que éstos han desaparecido, o suspender a algunos de sus miembros; el acuerdo al respecto deberá ser, cuando menos, de las dos terceras partes de la legislatura; sólo por causas graves previstas en una ley se procederá a su desconocimiento o suspensión; se deberá dar oportunidad suficiente a los afectados para rendir pruebas y hacer los alegatos que a su juicio sean convenientes. En el supuesto de que, cumplidos estos requisitos, el Congreso local declare desaparecidos los ayuntamientos, entrarán en funciones los suplentes, si es el caso; de no ser así las

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

75

legislaturas locales designarán a los vecinos que integrarán los concejos municipales para concluir los períodos respectivos. Dentro de este lema, referente a la autonomía política del Municipio, debemos destacar también la modificación que las reformas de 1983 introdujeron al principio de representación proporcional en las elecciones de los ayuntamientos Municipales. De acuerdo a la reforma del 6 de diciembre de 1977, los Municipios con población de 300 mil habitantes o más, tenían representación proporcional en la integración de sus ayuntamientos. Ahora, las reformas de 1983 generalizaron este principio a todos los ayuntamientos del país, como lo dice el primer párrafo de la fracción octava de nuestro artículo en estudio. Es importante puntualizar que si bien la hipótesis legal determina que todos los Municipios del país tengan en sus ayuntamientos representación proporcional de los partidos políticos en contienda, en la actualidad no todos los Municipios cuentan con esta representación, ya sea porque en muchos no existe contienda política de varios partidos o porque en otros la votación es tan exigua, que los partidos minoritarios no obtienen los porcentajes que las respectivas leyes electorales establecen. 4.2.1. Designación de sus propias autoridades Como expusimos en el apartado anterior, varios son los mecanismos de designación de los jueces municipales. Uno de ellos es precisamente la vía de elección popular. Ahora bien, como ya también analizamos en el inciso anterior, esta manera de designar jueces tiene sus defensores al igual que sus serios detractores. Ha sido una antigua polémica el aspecto electoral aplicado a órganos judiciales. Algunos sistemas jurídicos como el de Estados Unidos de Norteamérica cuentan con este tipo de designación electoral. En nuestro sistema jurídico poca aceptación ha tenido el mecanismo de elección de jueces. No obstante destacados juristas han expuesto circulares y disposiciones administrativas que regulen el régimen de las diversas esferas de competencia municipal. Artículo 165.-Los Bandos, sus reformas y adiciones, así como los reglamentos municipales deberán promulgarse estableciendo su obligatoriedad y vigencia y darse a la publicidad en la Gaceta Municipal y en los medios que se estime conveniente. 4.2.2. Principales aspectos electorales del municipio y sus particularidades. Analizar los artículos 169 al 185 de la Ley del Municipio Libre. 4.3.

Autonomía administrativa del municipio

Las fracciones segunda, tercera, quinta y sexta del artículo 115, establecen las bases normativas para apreciar este aspecto de la autonomía municipal. La fracción segunda precisa que el Municipio cuenta con personalidad jurídica y que podrá manejar su patrimonio conforme a la ley. La doctrina cataloga al Municipio como una persona jurídica oficial o de carácter público, capaz de adquirir derechos y obligaciones, tanto en la esfera de derecho público o de imperium, como en la esfera de derecho privado o también llamada de coordinación con otras personas físicas o morales. Se precisa, en esta propia fracción segunda, que los ayuntamientos tienen facultades para expedir bandos de policía y buen gobierno, reglamentos, circulares y otras disposiciones administrativas de observancia general, siempre siguiendo las bases normativas que al efecto establezcan las legislaturas de los Estados. Esta facultad debe entenderse solamente como facultad reglamentaria, pues los bandos de policía y buen gobierno, así como los reglamentos a que se refiere esta parte del precepto en comentario, no adquieren el rango de leyes en sentido formal. Tampoco aceptamos que se trate de los llamados reglamentos autónomos tan controvertidos en la doctrina administrativa

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

76

mexicana, sino simple y llanamente de reglamentos ordinarios que los ayuntamientos pueden emitir en la esfera de sus competencias. La fracción tercera enumera los servicios públicos que estarán a cargo de la municipalidad, observándose que tales servicios son aquellos que la población requiere en forma inmediata para tener un modo digno de vida. Estos servicios mínimos que debe atender la municipalidad. con el concurso de los Estados cuando así fuere necesario, son: agua potable y alcantarillado; alumbrado público; limpia; mercados y centrales de abastos; panteones; rastros; calles, parques y jardines; seguridad pública y tránsito; así como las demás que las legislaturas locales determinen según las condiciones territoriales y socioeconómicas de los propios municipios, atendiendo también a su capacidad administrativa y financiera. El precepto deja abierta la posibilidad a los Municipios que económicamente puedan asumir otros servicios públicos, para que lo hagan y brinden una mejor atención a su población. En el párrafo final de esta fracción se establece la llamada "asociación de municipios" para la prestación de servicios públicos, figura ésta que han operado con éxito en otros países, como es el caso de los llamados syndicats de communes en Francia. Creemos que será de gran utilidad esta asociación de Municipios para coordinar la prestación más eficaz de servicios públicos, como abasto de agua, uso común de alcantarillado y drenaje, seguridad pública y tránsito, etcétera. Se sumarán así esfuerzos de las municipalidades en beneficio de sus poblaciones. Para llevar a cabo estas asociaciones se requieren acuerdo de los respectivos ayuntamientos, respetando lo que ordenen las leyes del Estado. Las fracciones quinta y sexta del artículo 115, otorgan a los Municipios amplias facultades para que dentro del marco de las leyes federales y estatales, formulen, aprueben y administren sus zonificaciones y sus planes de desarrollo urbano; para que participen en la creación y administración de sus reservas territoriales; para que controlen y vigilen la utilización del suelo del territorio municipal y para que intervengan en la regulación de la tenencia de la tierra urbana. También se faculta a los municipios para otorgar permisos y licencias de construcción y para participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas. Se indica también en la fracción sexta que los Municipios podrán convenir con la Federación y con el Estado, en el ámbito de sus competencias, lo relativo a la planeación y regulación del desarrollo de las zonas de asentamientos humanos conocidos como conurbanos En texto actual de la Constitución otorga al Municipio toda una serie de facultades reivindicatorias en relación a su territorio, toda vez que antes de las reformas poco tenían que ver las municipalidades en la regulación de su propio desarrollo urbano, de sus reservas territoriales y de la regularización de la tenencia de la tierra urbana. Actualmente se detallan las bases para que las entidades federativas elaboren marcos legales que integren los Municipios a la toma de decisiones sobre estas materias de vital importancia en la vida contemporánea del país; indicando, el propio precepto en la parte final de la fracción quinta, que los municipios para estos efectos y de conformidad con los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de la Constitución, expedirán los reglamentos y disposiciones administrativas necesarias sobre tan importante materia. La fracción séptima del texto vigente del artículo e. comentario, es repetición del segundo párrafo de la anterior fracción tercera; su contenido se conserva original desde 1917. Al definir la Constitución que el Ejecutivo Federal y los gobernadores de los Estados tengan el mando de la fuerza pública en los municipios en donde residieren habitual o transitoriamente, está previniendo, con tino, un eventual conflicto en la decisión de mando de los cuerpos de seguridad entre los tres niveles de gobierno -federal, estatal y municipalque pudiese afectar, eventualmente, la tranquilidad de la población. En el segundo párrafo de la fracción octava se refiere a las relaciones entre los municipios y sus trabajadores, señalando que los mismos se apegarán a lo que establezcan las legislaturas estatales con base en lo dispuesto por el artículo 123 de la constitución

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

77

General de la República y sus disposiciones reglamentarias. En la presentación que se hizo al Congreso de los motivos de la reforma constitucional, se manifestó que: ... “La doctrina mexicana ha discutido si, en el caso de las relaciones laborales entre los Estados y los Municipios con sus servidores, son aplicables los términos del apartado 'A' o los del apartado 'B' del artículo 123 constitucional, Considerando que la tesis del Estado patrón ya está superada, no parecería aplicable el apartado 'A'; considerando la naturaleza de la relación entre los poderes locales y los federales tampoco parece procedente la aplicación del apartado 'B'. En virtud de lo anterior, las entidades federativas han dictado leyes del servicio civil en que regulan de muy diversas formas la relación de trabajo con sus servidores". De acuerdo a esta fracción, se establecen principios generales para que los Estados legislen sobre esta materia, teniendo como bases mínimas, las establecidas en el artículo 123 constitucional. La estabilidad en el empleo, la protección al salario, la seguridad y demás prestaciones que garantiza la Constitución para todo trabajador, deberán reglamentarse con claridad en beneficio de los trabajadores al servicio de los Estados y los Municipios. 4.3.1. Facultades reglamentarias municipales La doctrina municipal conoce a los ordenamientos que está a cargo de los ayuntamientos como fuentes estrictamente municipales, destacando el aspecto formal de su origen y en contraposición de otros ordenamientos que rigen la vida de las municipalidades que son de origen Estatal o Federal. Siguiendo estas ideas, proponemos como fuentes estrictamente municipales las siguientes: - Bandos - Ordenanzas - Reglamentos - Circulares y otras disposiciones administrativas a) Los Bandos Municipales Estos instrumentos normativos son quizás los más típicamente municipales. En efecto, dentro de la doctrina jurídica municipal han sobrevivido estas figuras legales de añeja tradición, como son los bandos y las ordenanzas. Si bien su naturaleza como fuentes de derecho es similar, podemos precisar algunas diferencias importantes. La palabra BANDO deriva del verbo BANDIR, que a su vez se origina del vocablo visigodo BANDWJAN, que significa pregonar o hacer público algo. En este sentido, los antiguos edictos de los munícipes o curia les romanos se transformaron en los llamados bandos del Antiguo Municipio Medieval Español, que implicaban la acción de los cabildos para publicitar las normas a las que apegarían su gestión de gobierno y, en su caso, las sanciones por su desacato. Generalmente, la primera sesión del cabildo, al inicio de sus actividades, se dedicaba a la expedición solemne del bando de buen gobierno. La figura jurídica del bando ha conservado, hasta la fecha, su fuerte raíz típicamente municipal. Los bandos municipales se clasifican en: ordinarios y extraordinarios o solemnes. Los ordinarios son los que expiden los ayuntamientos al inicio de su gestión, para hacer públicas las normas a que habrá que sujetarse la vida municipal como son de buen gobierno, de policías y que en materias especiales darán cabida a los reglamentos de áreas particulares como: de espectáculos, de anuncios, de panteones, etc. En el bando se establecen las normas más generales de gestión; se señalan las sanciones de carácter administrativo que se podrán aplicar a los infractores de las disposiciones reglamentarias;

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

78

se indican las bases generales de zonificación, desarrollo urbano y planeación general del Municipio; se enumeran las localidades que pertenecen al Municipio, etc. Los bandos extraordinarios o solemnes son aquellos que expiden los ayuntamientos para dar realce a un acontecimiento sobresaliente que debe ser conocido y difundido en la demarcación municipal. Como ejemplos de estos bandos, tenemos los que se expiden solemnemente para comunicar a la ciudadanía municipal la elección del Presidente de la República o Gobernador Estatal; o también los que se expiden para conmemorar algún aniversario importante de la municipalidad o de sus héroes. b) Las Ordenanzas A su vez, el término de ORDENANZAS, se deriva del vocablo latino ORDO, ORDONIS, que significa poner orden a las cosas, jurídicamente se entiende por ordenanzas un cuerpo normativo, generalmente compilaciones de tipo codificado que se destinan a regular legalmente alguna materia específica de las actividades humanas. Las ordenanzas, por lo contrario de los bandos, no son tan exclusivas de la doctrina municipal, pues muchas otras instancias de gobierno tuvieron la capacidad de expedirlas, como el rey, los consejos reales; los virreyes, conquistadores y adelantados en tierras americanas. . Tanto los bandos como las ordenanzas, fueron los principales instrumentos legislativos a través de los cuales se reglamentó la vida municipal durante muchos siglos. A decir de García Gallo, las ordenanzas fueron disposiciones de gobernación de carácter general destinados a regular en forma sistemática y homogénea una institución o poner en orden una materia. Sería hasta bien entrado el siglo XIX, y sobre todo en el siglo XX, en que estas figuras caigan en cierto desuso, entendible en cuanto que se consolidan las modernas teorías constitucionales y del Derecho Administrativo. Actualmente, las figuras en estudio presentan notable confusión a más de dispersión en su uso. Difícilmente se ubican dentro de la concepción del esquema moderno de ordenamientos jurídicos, que ha dado preeminencia a otras figuras, como la ley formal y los reglamentos en sus diversos tipos. No obstante lo anterior, los bandos y ordenanzas son, desde luego, fuentes de Derecho y, por ello, el interés de su estudio. Si bien en el artículo 115 no se mencionan en forma expresa las ordenanzas, múltiples legislaturas estatales las contemplan, atribuyendo la facultad de dictarlas a los ayuntamientos. Ahora bien, en torno a los bandos y a las ordenanzas, se han expuesto algunas ideas para considerarlas como verdaderos ordenamientos autónomos, y por ello algunos sectores doctrinarios los califican dentro del renglón de los llamados "Reglamentos Autónomos". El artículo 115 señala que la facultad a que hacemos alusión, "se ejercitará de acuerdo con las bases normativas que deberán establecer las legislaturas de los Estados", Estas bases normativas no son otra cosa que leyes que expiden los Congresos Locales (Leyes Orgánicas Municipales, Códigos Municipales, etc.) que son las que encuadran y legitiman a los bandos, ordenanzas, reglamentos y otras disposiciones administrativas de la municipalidad, Por todo ello, es evidente que ni los bandos, ni las ordenanzas tienen naturaleza de reglamentos autónomos. c) Reglamentos Municipales Estimo, que en México esta doctrina no ha tenido aceptación y que está prácticamente en desuso. Si entendemos por reglamentos autónomos aquellos que emite un órgano facultado para ello por vía de desarrollar una base, un principio o un artículo de la Constitución en forma directa, sin que exista una ley del Congreso Federal, o en su caso del Congreso Local, no sería aplicable a los bandos ni a las ordenanzas municipales. Consideramos que los reglamentos municipales son en la actualidad la fuente más importante de su legislación interna, Tanto en su número, como en las materias que regulan los reglamentos son el principal cuerpo normativo municipal. Los ayuntamientos tienen facultad de expedir reglamentos, con base en las disposiciones ya citadas de la Constitución

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

79

General de la República, de las Constituciones Locales y las Leyes Orgánicas Municipales. Existen diversos tipos de reglamentos que expiden los ayuntamientos, como son: 1. De estructura y organización: como el Reglamento Interior del Ayuntamiento, el Reglamento Interior de Trabajo, el Reglamento de Escalafón, etc. 2. Referentes a servicios públicos: como el Reglamento de Uso de Agua Potable, de Parques y Jardines, de Uso de Rastros, de Estacionamientos, de Anuncios, de Panteones, de Mercados y Centrales de Abastos, de Expedición de Licencias y Permisos, de Limpia, etc. 3. Referentes a zonificación, planeación y desarrollo urbano: la fracción V del artículo 115 Constitucional otorga facultades expresas a los ayuntamientos para expedir reglamentos y otras disposiciones administrativas en estas importantes materias, señalando textualmente el precepto: Articulo 115, fracción V.-Los Municipios en los Términos de las leyes federales y estatales relativas, estarán facultados para formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal: participar en la creación y administración de sus reservas territoriales: controlar y vigilar la Utilización del suelo en sus jurisdicciones territoriales; intervenir en la regulación de la tenencia de la tierra urbana; otorgar licencias y permisos para construcciones y participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas. Para tal efecto y de conformidad a los fines señalados en el párrafo tercero del Articulo 27 de esta Constitución, expedirán los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios". 4. Reglamentos sobre materias de protección al ambiente y a la ecología. 5. Reglamentos que estructuran los órganos de participación y colaboración ciudadana. 6. Otros reglamentos de materias que son competencia municipal. Por cuanto a la publicidad de bandos, ordenanzas y reglamentos municipales, existe una gran dispersión de disposiciones sobre este particular en las legislaciones estatales, como son, en síntesis, los siguientes sistemas: 1. Legislaciones que exigen la publicación de bandos y reglamentos en el Periódico Oficial del Estado, como, entre otros, Guanajuato e Hidalgo: "Artículo 84.-LOM, de Guanajuato.-EI Reglamento Interior, los bandos de policía y buen gobierno, reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general, deberán darse a la publicidad en el Periódico Oficial del Estado". "Artículo 123.-LOM, de Hidalgo.-Los bandos de policía y buen gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general, deberán darse a, la publicidad en el Periódico Oficial del gobierno del Estado, para que tengan plena vigencia estableciéndose la fecha en que se inicie su obligatoriedad". 2. Legislaciones que precisan la existencia de una "Gaceta Municipal", como es el caso del Estado de México, en donde el artículo 165 de la Ley Orgánica Municipal, dice: "Los bandos, sus reformas y adiciones, así como los reglamentos municipales deberán promulgarse estableciendo su obligatoriedad y vigencia y darse a la publicidad en la Gaceta Municipal y en los medios que se estime convenientes". 3. Otras legislaciones que establecen una obligación genérica de "publicidad", sin señalar el medio para ello y sin especificar de manera concreta cual deberá ser el mecanismo para cumplir con dicha publicidad. Creemos de gran importancia que para evitar esta vaguedad, las legislaciones estatales marquen la forma y medios en que tengan que darse publicidad a estos cuerpos normativos, en beneficio de la seguridad jurídica de la población municipal, tomando en cuenta también la realidad de cada Municipio, esto es, si se trata de municipalidades

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

80

metropolitanas, urbanas, semiurbanas, o rurales. d) Circulares y otras disposiciones administrativas En la municipalidad, desde luego, que hay muchas más disposiciones administrativas menores que son fuente del derecho de la comuna. Es el caso de las circulares, oficios, acuerdos. etc., que emiten los ayuntamientos en pleno o que surgen de las diversas autoridades del propio Municipio. El Presidente Municipal, el Secretario, los Regidores, el Tesorero. etc., cotidianamente emiten este tipo de disposiciones para una multiplicidad de asuntos que debe resolver y atender el Municipio. e) La costumbre en materia municipal De igual manera hemos señalado para los otros niveles de gobierno, la costumbre aparece como una fuente supletoria del Derecho Municipal, aplicada en materias encomendadas al Municipio. Esta fuente es de tomarse en cuenta en situaciones, por ejemplo, de horarios de establecimientos de otorgamientos de licencias y permisos para giros comerciales y en general, para todo acto de la municipalidad en que deban analizarse las costumbres de la población para no violentar sus sentimientos religiosos o morales, ni contravenir sus usos y demás prácticas enraizadas en la comunidad. 4.3.2. La capacidad de gestión de servicios públicos La Constitución de la República atribuye al Municipio capacidad política y administrativa, esto es, de gobierno y de administración. En este orden de ideas, el Municipio por conducto de su ayuntamiento tendrá a su cargo la dirección de todo tipo de actividades que la ley le autoriza, con el fin de lograr que la población a su cargo tenga los elementos necesarios para una vida digna dentro de un marco de respeto y seguridad. Las principales tareas administrativas que en este sentido corresponderá atender al Municipio serán: A) Actividades en tomo a su organización interna. B) Actividades tendientes a la prestación adecuada de los servicios públicos que le correspondan, de acuerdo a la ley. C) Actividades de carácter fiscal, propias de su hacienda. D) Actividades de su función de policía. E) Actividades tendientes a fomentar la solidaridad, cooperación y unión de la ciudadanía municipal. F) En general, todo tipo de actividades que la ley regule, cuya finalidad sea el racional aprovechamiento de los recursos humanos y materiales con los que cuenta, para lograr el bienestar y la seguridad de sus pobladores. 4.3.3. Otras competencias. 4.4. Autonomía fiscal y financiera del municipio, como libre manejo de su hacienda Se afirma, con razón que es d sustento de los otros aspectos de la autonomía municipal: política y administrativa. Este aspecto fue, sin duda, el más criticado en la redacción del texto original del artículo 115 constitucional, porque no reglamentó adecuadamente las contribuciones que serían para la municipalidad, propiciando la penuria económica de la mayor parte de nuestros Municipios. Por lo anterior y ante el clamor de todos los Municipios se modificó la fracción segunda del

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

81

artículo en comentario, quedando como fracción cuarta, que establece, en síntesis, lo siguiente: que los Municipios tendrán la libre administración de su hacienda; que ésta se formará con los rendimientos de los bienes que le pertenezcan; con las contribuciones que establezcan las legislaturas de los Estados a su favor y que cuando menos deberán ser las relativas a la propiedad inmobiliaria, de su división, consolidación, traslación o traslado, mejoría y cambio de valor de los inmuebles; con las participaciones federales que correspondan al Municipio y. con los ingresos derivados de la prestación de los servicios públicos a su cargo. La deficiente redacción original sobre la hacienda municipal que aparecía en la fracción segunda del artículo 115, se ha subsanado con la actual fracción cuarta de ese precepto, al establecer en su favor una serie de renglones mínimos de contribución para los Municipios. Establece la Constitución que los Municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de las contribuciones anteriores. Debo resaltar que la facultad de celebrar estos convenios la atribuye la Constitución General a los Municipios. Tal cosa se explica como un sistema de transición por virtud del cual el Estado administrará algunas de estas contribuciones, siendo evidente que muchos Municipios no cuentan actualmente con la infraestructura administrativa y técnica para administrar de pronto estas contribuciones. Lo importante habrá de ser que en un futuro los Municipios asuman el pleno manejo de sus contribuciones, como es la intención del dictado constitucional. De tal importancia resulta el texto del penúltimo párrafo de la fracción cuarta, que indica que las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones que la Constitución estipula en beneficio del Municipio, así como los derechos por la prestación de los servicios públicos municipales, no podrán conceder las propias leyes federales exenciones en relación con tales contribuciones. Tampoco las leyes locales podrán establecer exenciones o subsidios en favor de personas físicas o morales, ni de instituciones oficiales o privadas; aclarando dicho párrafo que solamente los bienes del dominio público de la Federación, de los Estados o de los Municipios estarán exentos de dichas contribuciones. Creemos que en esta forma se evita que organismos, privados u oficiales, estén subsidiados o exentos de las contribuciones municipales, vicio que con frecuencia aparecía en la creación de todo tipo de entidades de carácter público, sobre todo en organismos descentralizados. La supresión de estas exenciones habrá de redituar en una vigorización de la hacienda municipal. Finalmente, la fracción cuarta del artículo que comentamos, señala que las leyes de ingresos de los ayuntamientos y la revisión de las cuentas públicas de éstos, la harán las legislaturas de los Estados. Se establece, como cuestión novedosa de las reformas de 1983, la disposición constitucional por virtud de la cual los presupuestos de egresos deberán ser aprobados por los ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles. Era práctica común en las entidades federativas que los ayuntamientos municipales debían remitir a las legislaturas estatales el proyecto de presupuesto de egresos para su aprobación; sucediendo frecuentemente que las legislaturas modificaban a su antojo los renglones de esos presupuestos de egresos, condicionando a los Municipios a ejecutar las obras y gastos que a su juicio eran prioritarios. La forma que actualmente se establece para la aprobación del presupuesto de egresos, por los propios ayuntamientos, es una garantía más a la autonomía financiera del Municipio.

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

82

COLEGIO DE ALTOS ESTUDIOS DE ACAYUCAN Licenciatura en Derecho Autoevaluación de la Cuarta Unidad Nombre del alumno: ______________________________________________________________ INDICACIONES: Contesta correctamente lo que a continuación se te pide, no olvidando leer por anticipado tu antología. 1. ¿Cuál es el concepto Jurídico de autonomía municipal?

2. ¿Cómo se designa las autoridades Municipales: Presidente Municipal, Síndico, regidor, Consejo Municipal, Agente Municipal, Subagente Municipal?

3. ¿Cuáles son los aspectos electorales Municipales?

4. ¿Tiene autonomía administrativa los Municipio, Por qué?

5. ¿Cuáles son las facultades reglamentarias de los Municipios?

6. ¿Cuáles son las otras competencias del Municipio?

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

83

EL DESCONOCIMIENTO, LA SUSPENSIÓN Y LA REVOCACIÓN DEL AYUNTAMIENTO O DEL MANDATO DE ALGUNOS DE SUS MIEMBROS.

.

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

84

5.1. Apreciación teórica de estas figuras jurídicas 5.2. Intervención de los afectados en estos procedimientos 5.3. Derechos de los afectados en estos procedimientos

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

85

5.1.

Apreciación teórica de estas figuras jurídicas

La doctrina del Derecho Municipal Mexicano ha explorado muy poco estas controvertidas figuras que, en ocasiones, se han prestado para verdaderas arbitrariedades de gobernadores u otras autoridades estatales en contra de la autonomía del Municipio. Ha sido a partir de las reformas al artículo 115 Constitucional publicadas el 3 de febrero de 1983, cuando aparecen algunos comentarios académicos especializados que abordan el tema, sobre todo porque se ha cuestionado el procedimiento de "federalizar" las figuras en estudio, ubicándolas directamente en la Constitución General de la República. En cuanto a ordenamientos constitucionales, ni la Constitución de 1824, ni la de 1857, ambas federales, contemplaron ninguna de estas figuras en estudio; como sí lo hizo la de carácter centralista de 1836, misma que en la Sexta Ley, señaló en su artículo 70., fracción VIII, como facultad de los gobernadores: "Suspender a los ayuntamientos del Departamento, con acuerdo de la junta Departamental. En caso de que usen de las atribuciones anteriores darán inmediata cuenta al Gobierno General, para que éste, según sus facultades, determine lo que crea conveniente respecto a la suspensión..... Tampoco el texto original del artículo 115 de la Constitución de 1917 previó ninguna de estas figuras o procedimientos, siendo hasta la reforma del 3 de febrero de 19S3, que se plasmarían en la Ley Suprema del país. Sin embargo, en las Legislaciones Estatales y Leyes Orgánicas Municipales de la mayor parte de los Estados, desde el siglo pasado, proliferaron estas figuras y procedimientos que, como dijimos anteriormente, en ocasiones llegaron a tener manifestaciones aberrantes, convirtiéndose en burdos mecanismos disciplinarios que los Ejecutivos estatales usaban indiscriminadamente, si bien algunas veces con intervención del Congreso. Como precedentes históricos podemos citar, en primer término, el artículo 173 de la Constitución del Estado de Oaxaca, del 14 de enero de IS2S, cuyo texto fue el siguiente: "Los alcaldes y agentes municipales, incluso los ayuntamientos, pueden ser sustituidos por el Gobernador cuando aquellos no cumplan con sus obligaciones, o infrinjan la Constitución y las leyes". Será en la Constitución veracruzana del 3 de junio de 1825, en la que se consagre la "suspensión de ayuntamientos". De esta manera, como atribución del Ejecutivo Estatal, en su artículo 59, fracción X, se establecía entre otras materias, la siguiente: "Suspender por sí a los jefes de Departamento; con informe de; éstos a los de cantón, y con los de entrambos a alguno o a todos los miembros de los ayuntamientos con aviso al Congreso y, en sus recesos, al Consejo de Gobierno, disponiendo que mientras fueran juzgados y sentenciados, entre a funcionar en vez del Ayuntamiento Supremo, el último saliente. Sí fueren declarados inhábiles, se procederá a nueva elección, a menos que sólo falten 4 meses para concluir su encargo". Otras Constituciones Locales regularon la suspensión de Ayuntamientos en términos muy similares a la de Veracruz, entre ellas la del Estado Libre de Occidente (actualmente Estados de Sonora y Sinaloa) de 1825; la del Estado de Durango de la misma fecha; la Constitución de Guanajuato de 1917; Y la de Tlaxcala de 1918. Al parecer, la suspensión de ayuntamientos desde su inicio fue una facultad reservada únicamente a los gobernadores. Posteriormente, después de 1917, como consecuencia de las ideas en torno al Municipio Libre, se atenuaron estas atribuciones de los Ejecutivos Estatales, surgiendo dos sistemas básicos: A) La suspensión como facultad legal del gobernador, pero condicionada a que éste expusiera sus razones en un informe presentado ante la legislatura local, la que en su caso procedería a aprobarla. Por ejemplo, la Constitución de Colima (1917) en su artículo 33, fracción XXIV, señala lo siguiente: "Artículo 33.-Son facultades del Congreso: XXIV. Aprobar o reprobar la suspensión de Ayuntamientos o de sus miembros, y la de los miembros de las Juntas Municipales que hubiera acordado el Ejecutivo; ..... B) La suspensión como facultad exclusiva de la Legislatura. Esta opción fue adoptada con

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

86

posterioridad a la reforma al artículo 115 Constitucional del 3 de febrero de 1983. Cabe señalar que múltiples Constituciones Locales ya tenían esta reglamentación antes de la citada reforma. Tal es el caso de las Constituciones de Veracruz y Tabasco, entre otras. Como se observa, la llamada "suspensión de ayuntamientos" nos llega prácticamente con el nacimiento mismo de la federación mexicana, toda vez que sus primeras manifestaciones legislativas datan precisamente de aquellos años. En cuanto a la "desaparición de ayuntamientos", podemos afirmar que aparece a la par que la figura similar denominada "desaparición de poderes" en las entidades federativas, con las reformas de 1874 a la Constitución de 1857 y por virtud de las cuales se otorgó al Senado, al efecto restaurado, la facultad de: "Declarar cuando hayan desaparecido los poderes Constitucionales Legislativo y Ejecutivo de un Estado, que es llegado el caso de nombrarle un gobernador provisional, quien convocará a elecciones conforme a las leyes constitucionales del mismo Estado. El nombramiento del gobernador se hará por el Ejecutivo Federal con aprobación del Senado, y en sus recesos con la comisión permanente." La facultad de referencia trascendió a la Constitución de 1917 y está contenida en la fracción V del artículo 76, en los siguientes términos: Artículo 76.-Son facultades exclusivas del Senado: I al IV... V. Declarar, cuando hayan desaparecido todos los poderes constitucionales de un Estado, que es llegado el caso de nombrarle un gobernador provisional, quien convocará a elecciones conforme a las leyes constitucionales del mismo Estado. El nombramiento de Gobernador se hará por el Senado a propuesta en terna del Presidente de la República con la aprobación de las dos terceras partes de los miembros presentes, y en los recesos, por la Comisión Permanente, conforme a las mismas reglas. El funcionario así nombrado no podrá ser electo gobernador constitucional en las elecciones que se verifiquen en virtud de la convocatoria que él expidiere. Esta disposición regirá siempre que las constituciones de los Estados no prevean el caso; VI a X... Así, la desaparición de poderes es entendida como: "un fenómeno o situación a la que se enfrenta una entidad federativa que implica un vacío absoluto en el ejercicio del poder local, o una desviación de los principios básicos de la estructura política del Estado y de la forma de gobierno". En este punto se aprecia la proximidad del fenómeno político que en el ámbito municipal y en el estatal dan lugar al reemplazo de funcionarios públicos en las tareas políticas que tenían encomendadas. Para una mejor comprensión del paralelismo señalado resulta conveniente conocer los supuestos de procedencia de la declaración, los sujetos que intervienen, el órgano decisorio, naturaleza y efectos de la declaratoria, los cuales se encuentran desarrollados en la Ley Reglamentaria de la fracción V del artículo 76 de la Constitución General de la República, publicada en el Diario Oficial de la Federación del 29 de diciembre de 1978. La enumeración de las causales consignadas en el artículo 20, de la citada Ley, denotan la intención de salvaguardar los principios que soportan el sistema federal, de respeto a la autonomía de los Estados y el mantenimiento de una armoniosa relación entre Federación y entidades, pero que sustentan la llamada garantía federal, por la cual, la Federación se encuentra obligada a velar porque se preserve el orden democrático. Popular, republicano y federal, la división de poderes y la vida municipal, cuando se atente contra los mismos, a fin de controlar la situación, reconstruir el orden interno, encauzando el retorno a la legalidad constitucional, como se aprecia de los supuestos que se transcriben: I. Quebrantaren los principios del régimen federal. II. Abandonaren el ejercicio de sus funciones, a no ser que medie causa de fuerza mayor. III. Estuvieren imposibilitados físicamente para el ejercicio de las funciones inherentes a sus cargos o con motivo de situaciones o conflictos causados o propiciados por ellos mismos, que afecten la vida del Estado, impidiendo la plena vigencia del orden jurídico.

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

87

IV. Prorrogaren su permanencia en sus cargos después de fenecido el periodo para el que fueron electos o nombrados y no se hubieran celebrado elecciones para elegir a los nuevos titulares. V. Promovieren o adoptaren forma de gobierno o bases de organización política distintas de las fijadas en los artículos 40 y 115 de la Constitución General de la República. Los sujetos que intervienen en este procedimiento constitucional son: el Senado de la República, quien conocerá de la causa a petición de los senadores, diputados federales o ciudadanos de la entidad. El Ejecutivo Federal participa proponiendo una terna de la cual se elegirá al Gobernador provisional, según se desprende de lo previsto en los artículos siguientes: Artículo 30.-La petición para que el Senado conozca de las causas a que se refiere el artículo anterior, podrá ser formulada por senadores, diputados federales o por ciudadanos de la entidad. Recibida la petición, si el Senado la estima procedente, la turnará a la Comisión correspondiente para que formule dictamen. La resolución, en su caso, se producirá dentro de los cinco días siguientes al recibo de la petición. Articulo 50.-Si el Senado determina que han desaparecido los poderes constitucionales procederá a formular la declaratoria de que se está en el caso de nombrar gobernador provisional; para este efecto solicitará del Presidente de la República la presentación de una tema para que de entre las personas que la compongan, se haga el nombramiento respectivo. La presentación de la terna se hará dentro de los tres días siguientes a la solicitud del Senado. El Senado es el órgano decisorio, pues a él corresponde estimar que se ha configurado alguna de las causales de ley y. en consecuencia, declarará que ha llegado el momento de designar gobernador provisional, según se desprende del artículo 50, citado. Finalmente, la naturaleza y efectos de la declaratoria se concretan en la restauración del orden institucional, retornando a la normalidad del ejercicio de las funciones que el orden jurídico constitucional local prevea. La facultad de declarar la desaparición de poderes en una entidad, se encuentra sujeta a la salvedad de que la Constitución Política local no prevea el caso. En este punto resulta relevante traer a colación la disposición contenida en el artículo 133 de la Constitución Política del Estado de Guanajuato que en el Título Décimo, Capítulo Único, denominado "Prevenciones Generales" establece: Articulo 133.-Si d Senado de la República, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, declara desaparecidos los poderes del Estado de Guanajuato, por d voto de la mayoría de los Presidentes Municipales de la Entidad, será nombrado un Gobernador Provisional, quien, de inmediato, convocará a elecciones, las que se celebrarán en un plazo que no podrá exceder de tres meses, contado a partir de la declaratoria de desaparición de poderes. Es este un caso singular entre todas las constituciones de las entidades federativas de la República, en que el legislador previó la hipótesis legal para este caso excepcional, pero lo más destacado es sin duda la particular participación de los presidentes municipales en el nombramiento del gobernador provisional, circunstancia que refuerza el criterio de reconocer al Municipio como un poder público del Estado y que demuestra, además, la riqueza del constitucionalismo local de la República. Bajo estas consideraciones y teniendo presente la orientación restauradora de la llamada garantía federal, podemos examinar el desarrollo histórico de la figura de la suspensión de ayuntamientos. Dentro de este marco de ideas y siguiendo la tendencia anotada, fue la Constitución del Estado de Michoacán del 5 de febrero de 1918, la que implantó por primera ocasión como facultad del Congreso del Estado la declaración de que hubiera desaparecido algún ayuntamiento, al señalar: "Artículo 44.-Son facultades del Congreso: XIX. Por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, suspender Ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros..." Otras entidades federativas siguieron el ejemplo de Michoacán, tales son los casos de las

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

88

Constituciones de Coahuila (1918), Chiapas (1921), Baja California Sur (1975) y Quintana Roo (1975); así como de algunas Leyes Orgánicas Municipales de los Estados de Guerrero (1956), Hidalgo (1946), Morelos (1936) y Veracruz (1917). Otro antecedente lo encontraremos en la adición efectuada en 1971 a la fracción 1 del artículo 74 de la Constitución Federal, respecto a la desaparición de poderes de los ayuntamientos en los entonces territorios federales, con vigencia hasta 1974. Por lo que hace a la "revocación" de cargos edificios, encuentra su origen histórico en el "recall" norteamericano, esto es, en la revocación que el pueblo hace del mandato otorgado a las autoridades municipales, a través de un procedimiento de referéndum. En nuestro país, el único antecedente de esta figura lo presentó el artículo 75 de la Constitución de Hidalgo, cuyo texto en ese sentido ya no está en vigor, que decía: "Las asambleas municipales se renovarán en su totalidad cada tres años. Pero todo grupo de ciudadanos que compongan más de cincuenta por ciento de la población con capacidad electoral municipal, podrá pedir y gestionar la revocación del mandato por medio del referéndum facultativo popular, cuyo procedimiento y autoridades competentes para verificarlos serán señalados por la ley Reglamentaria". Como más adelante abordaremos, a nuestro juicio, la Constitución no aplica este concepto de revocación, sino otro que podríamos llamar impropio. Finalmente, cabe hacer mención de lo dispuesto por el artículo 86 de la Ley Orgánica del Municipio Libre de Chihuahua, (Código Municipal) previamente a la reforma de 1983 al artículo 115 Constitucional, que no contemplaba bajo ninguna circunstancia, la declaración de suspensión de los ayuntamientos, al señalar: "Articulo 86*.-1os Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado, no podrán en ningún caso declarar disueltos a los ayuntamientos instalados e integrados constitucionalmente, ni suspenderlos en el ejercicio de sus funciones, debiendo concretarse en caso de faltas o responsabilidades a consignarlos a la autoridad competente". Si bien persistieron en otras Constituciones y Leyes Orgánicas Municipales figuras muy similares a las que históricamente exponemos, desde tiempo atrás se levantaron voces en defensa de la autonomía municipal que tan fácilmente se violaban con normas como las indicadas. Así, por ejemplo, podemos mencionar el proyecto de reformas al artículo 115 que presentaron diversos diputados, entre otros, Arturo Llorente González, Emilio Sánchez Piedras y Manuel Yáñez Ruiz. En su iniciativa proponían que solamente pudieran ser privados de sus cargos los integrantes de algún ayuntamiento por causas graves previstas en la ley, a juicio de la Legislatura del Estado, dando oportunidad a los afectados para ser oídos; la destitución sería procedente si lo autorizaba el voto de las dos terceras partes de los miembros del Congreso Local y el decreto de dicha resolución, si afectaba a todo el ayuntamiento, sólo tendría efecto si era ratificada en referéndum por la ciudadanía municipal. De igual forma, otras opiniones de académicos y juristas se orientaron hacia la defensa de la autonomía municipal. Es el caso de los notables abogados Antonio Carrillo Flores, Manuel Bartleu Bautista, Antonio Martínez Baez. Gustavo R. Velazco y Fernando Sastrias, quienes en un interesante artículo conjunto, aparecido en 1946, en la Revista de la Escuela Nacional de Jurisprudencia, proponían "Bases para un Proyecto de Ley Municipal" cuyo contenido, en múltiples de sus comentarios y conclusiones, tenía por objetivo la defensa de la libertad y autonomía del Municipio frente a los poderes del estado y de la Federación. Aunadas a estas propuestas y opiniones, surgieron los propios reclamos de los Municipios para que se regularan en forma precisa y confiable los casos de desaparición, suspensión o revocación de Municipios, evitando la dispersión que las legislaturas estatales presentaban. Así, recogiendo estos antecedentes, se explican las reformas que en esta materia se hicieron al artículo 115 de la Constitución y que se contienen en los párrafos tercero y cuarto de la fracción Primera, al señalar que: "Las Legislaturas Locales, por acuerdo de las dos terceras panes de sus integrantes, podrán suspender ayuntamientos, declarar que otros han desaparecido y suspender o revocar el mandato de alguno de sus miembros, por alguna de las causas graves que la ley prevenga, siempre y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y hacer los alegatos que a su juicio convengan. En caso de declararse desaparecido un ayuntamiento o por renuncia o falta absoluta de la mayoría de sus miembros, si conforme a la ley no precediere que entraren en funciones los suplentes ni que se celebren nuevas elecciones, las legislaturas designarán entre los vecinos a los Consejos Municipales que concluirán los

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

89

períodos respectivos." 5.2.

Intervención de los afectados en estos procedimientos

De acuerdo a diversos tratadistas, los procedimientos de declaración de desaparición, suspensión y revocación, asumen la calidad de instituciones de defensa del orden Constitucional local. Así, afirma Amador Rodríguez Lozano, que: "Si la Constitución fuera una serie de principios sin sanción, el valor normativo de un precepto seria nulo. Pero cualquier Constitución es ante todo una norma, ni más ni menos que la primera de las normas del ordenamiento entero, la norma fundamental, lex superior. En este sentido, para que los preceptos de la constitución sean obedecidos, la propia constitución nos da los instrumentos para garantizar su cumplimiento. En otras palabras, la constitución no es un conjunto de normas ideales, sino que, al igual que cualquier norma jurídica, cuenta con la protección para que en caso de que sea desobedecida, sean resarcidos sus preceptos. A este conjunto de instrumentos y procedimientos de protección constitucional se les denomina justicia constitucional o defensa constitucional." Si bien coincidimos con el citado autor en catalogar a las figuras en estudio como instituciones de defensa del orden constitucional local, lo cierto es también, que las particularidades de cada una hacen necesario su análisis separado a efecto de marcar sus características y consecuencias. El texto constitucional prevé, lo hemos dicho, cuatro figuras diferentes: desaparición de ayuntamientos, suspensión de ayuntamientos o del mandato de alguno de sus miembros y revocación de munícipes. Del propio texto constitucional se deduce que dos son medidas de carácter colectivo y dos de tipo individual. Esto es, la suspensión de ayuntamientos y la declaración de su desaparición, tienen efectos colectivos; la revocación y la suspensión de alguno de los miembros del ayuntamiento, resultan medidas de tipo individual. Además, la propia Constitución las diferencia unas de otras, cosa que no hicieron con precisión muchas legislaciones estatales, al confundirlas y reglamentarias indiscriminadamente, sin separar las causales para cada uno de los casos de actualización de estos distintos procedimientos. Abordaremos, en primer término, la declaración de desaparición de ayuntamientos. Esta figura es, como su nombre lo indica, meramente declarativa y no constitutiva. O sea que el Congreso solamente constata los hechos de la desaparición y el efecto será que se reconstruya el orden jurídico del Municipio. El ejemplo más extremo sería la muerte o ausencia de la totalidad de los miembros del ayuntamiento, que hace concluir su evidente desaparición, debiendo proceder el Congreso, en los términos del artículo 115, a designar los Consejos Municipales, si no procediera que entrara en funciones los suplentes o que se realizaren nuevas elecciones. Por cuanto a la suspensión de la totalidad del ayuntamiento o de alguno de sus integrantes. Se aprecia, de entrada, su diferencia con la desaparición, que es declarativa; por lo contrario, la suspensión va más allá, es constitutiva y, por consecuencia, sus efectos serán sancionadores, para reconstruir el orden constitucional del Municipio. Afirma Rodríguez Lozano que: “la suspensión, por su parte, es una medida constitutiva, sancionadora, opera como instrumento penal de la Constitución en contra de quien o de quienes incurrieron en violación de la norma; en este sentido, la suspensión individual o colectiva constituye un castigo que se aplica al transgresor del orden jurídico. Finalmente, resta la figura de la revocación que es sumamente polémica. De hecho fue la propia reforma de 1983 la que la incluyó en el derecho positivo mexicano, pues le era bastante ajena, salvo el precedente de la Constitución de Hidalgo, al cual ya nos hemos referido. Es polémico el concepto porque nuestra Constitución, al parecer, no lo está aplicando en sentido propio, como sería el "recall" estadounidense o el multicitado precedente de Hidalgo; más bien se utiliza el término en otro sentido y contexto que no es el sancionador, sino simplemente como medida reconstructiva del propio orden jurídico. Quizá el ejemplo de la más típica de estas causales de revocación nos ayude a su aclaración; este es el caso de la Constitución de Morelos que revoca el mandato de los munícipes cuando se llega a la conclusión de que no cumplieron con los requisitos de elegibilidad y se descubren tales circunstancias en forma superveniente,

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

90

procediendo así la revocación para restaurar el orden jurídico afectado. Se complica aún más la vaguedad del concepto de la revocación, si nos remitimos al texto del correspondiente dictamen de las Comisiones Unidas de la Cámara de Diputados, las que sobre este punto indicaron lo siguiente: “ por cuanto revocar el mandato de alguno de sus miembros, debe entenderse esta facultad referida a aquellas personas que desempeñan un cargo por nombramiento o designación." De la lectura de esta conclusión del dictamen surgen varias dudas. En primer lugar, los cargos del ayuntamiento solamente pueden ser desempeñados por nombramiento o designación en el caso de los Consejos Municipales, que son designados por el Congreso local. Seria, tal Vez, la intención del legislador, que la revocación fuese procedente en el caso de que los miembros de los Consejos Municipales incurrieran en violaciones del orden constitucional, según las causales que la respectiva ley prevenga. Si así fue, la revocación, tendría claro efecto sancionador y constitutivo, equiparable en todo a la suspensión. Otra duda resulta al suponer que el legislador en su dictamen se hubiese referido a los auxiliares del ayuntamiento, mismos que sí obedecen en su encargo a una designación o nombramiento: como el Secretario, el Tesorero, el Oficial Mayor, etc. Sin embargo, esto sería un error, pues queda claro que no forman parte, en estricto sentido, del ayuntamiento, sino solamente son auxiliares y. por ende, su remoción y consecuente sanción, estará contemplada en otros procedimientos ya laborales o administrativos, pero de ninguna manera en este sistema que podemos calificar como de tipo jurídico-político, puesto que se hace intervenir al poder legislativo de la entidad federativa. Sería francamente absurdo que este interviniera para remover o sancionar a auxiliares del ayuntamiento. Como se puede observar, la revocación es una figura que a más de polémica, nos parece innecesaria, porque cualquiera de las hipótesis que se contemplan para ella, pueden encuadrarse con mejor precisión técnica en la suspensión. 5.3.

Derechos de los afectados en estos procedimientos

Si bien nos hemos referido a las características jurídicas de cada una de estas figuras, lo cierto es que en el derecho positivo de los Estados federados, se reglamentaron francamente de manera confusa e imprecisa. Se asimilaron con frecuencia la suspensión de la totalidad del ayuntamiento, con la desaparición; en otros casos la suspensión se confundió con la revocación y, en el extremo, algunos Estados hicieron un listado general para cualquiera de las cuatro hipótesis. No obstante, con el fin de contar con un panorama general sobre el tratamiento legislativo que se dio a este trascendente tema, nos referiremos a algunas causales que se manejan en ordenamiento estatales de los que estimamos representativos de los Estados de Tlaxcala y Tamaulipas, según el siguiente concentrado: CAPITULO III De lo Revocación del Mandato a los Integrantes del Ayuntamiento Articulo 217.-EI mandato otorgado a alguno de los miembros del ayuntamiento, sólo podrá ser revocado por la Legislatura del Estado, con el acuerdo de los dos terceros panes de sus miembros, cuando los integrantes de aquél no reúnan los requisitos de elegibilidad previstos para tal caso. Cuando el mandato sea revocado, la Legislatura Local procederá a la, designación del sustituto. A su vez, la legislación del Estado de México, en la reciente Ley Orgánica Municipal de la entidad expedida en 1993, estableció de mejor manera la reglamentación de estas figuras en estudio. El capítulo sexto del citado ordenamiento establece:

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

91

CAPITULO SEXTO De la suspensión y desaparición de ayuntamientos. De la suspensión o revocación del mandato de alguno de sus miembros Articulo 42.-La legislatura, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, podrá declarar la suspensión o desaparición de los ayuntamientos y suspender o revocar el mandato de sus miembros, siempre y cuando hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y hacer los alegatos que a su juicio convengan. Artículo 43.-EI derecho de los miembros de los ayuntamientos en los casos a que se refiere el artículo precedente, se otorgará conforme al procedimiento establecido en la Ley Orgánica del Poder Legislativo.

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

92

COLEGIO DE ALTOS ESTUDIOS DE ACAYUCAN Licenciatura en Derecho Autoevaluación de la Quinta Unidad Nombre del alumno: ______________________________________________________________ INDICACIONES: Contesta correctamente lo que a continuación se te pide, no olvidando leer por anticipado tu antología. 1. ¿Quién podrá suspender o revocar el mandato de alguno o algunos ediles? 2. Mencione por lo menos 8 causas de revocación o suspensión en el mandato de unos ediles.

3. ¿Quién tiene la facultad para suspensión del cargo de los ediles?

calificar

la gravedad, de

la

revocación o

4. ¿A quién le compete calificar los delitos cometidos por los Presidente o Síndicos Municipales y en qué artículo de la L.M.L. lo establece?

5. ¿Cómo se lleva acabo el juicio de procedencia en contra de Presidente Municipales, Síndicos o Presidente de Consejos Municipales? 6. ¿Cómo se lleva acabo las sanciones por falta administrativa?

7. ¿Cuáles son los elementos que se debe de tomar encuenta para una sanción administrativa?.

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

93

PATRIMONIO HACIENDA MUNICIPALES.

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

94

Y

6.1. Concepto de patrimonio municipales.

y concepto de hacienda

6.2. Atribuciones de los congresos estatales en materia patrimonial y hacendaría municipal. 6.3. Los bienes de los municipios: clasificación, y disposición.

Su

naturaleza,

6.4. La Hacienda Municipal 6.4.1. El presupuesto de ingresos 6.4.2. El presupuestos de egresos 6.4.3. Contribuciones de favor de los municipios. 6.5. La Cuenta pública municipal: Su presentación, revisión y dictamen.

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

95

6.1.

Concepto de patrimonio y concepto de hacienda municipales.

Con frecuencia se confunden los conceptos de patrimonio y hacienda municipales, o en otros casos se usan como sinónimos, porque ambos vocablos se refieren al mismo tema. Se habla de Patrimonio del Estado, por ende, del Municipio, haciendo alusión a todo tipo de bienes, materiales o inmateriales, que le pertenecen y sobre los que tiene dominio. En este sentido el concepto de patrimonio es más amplio que el de hacienda. Es más, en el patrimonio se incluirá, a mi juicio, también la hacienda. En cuanto el concepto de hacienda, estimo que implica fundamentalmente la idea de recursos económicos, esto es, del numerario con el que cuenta la municipalidad para proveer a su propia existencia y para atender sus funciones. La hacienda por lo tanto es una parte del patrimonio y no a la inversa. El texto del artículo 115 Constitucional acertadamente distingue los dos conceptos en cuestión. La fracción II señala que los Municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la Ley. Por otra parte, el párrafo inicial de la fracción IV, indica que los Municipios administrarán libremente su hacienda. Se aprecia de lo anterior que el Constituyente Permanente tuvo cuidado de separar los conceptos a fin de no confundir las respectivas facultades que, en consecuencia, tocan al Municipio. 6.2.

Atribuciones de los congresos estatales en materia patrimonial municipal.

y hacendaría

En general, las legislaciones estatales determinan los diversos tipos de bienes que pertenecen al Municipio siguiendo la clasificación doctrinaria, de bienes del dominio público y bienes del dominio privado. Ejemplo significativo lo encontramos en la legislación de Coahuila, que hace una minuciosa clasificación de estos bienes. 6.3.

Los bienes de los municipios: Su naturaleza, clasificación, y disposición.

Diversos artículos de su Código Municipal, así lo regulan, como los siguientes: BIENES MUNICIPALES Artículo 7l.-Los bienes que tiene el patrimonio municipal son: 1. Del dominio público del Municipio; y II. Del dominio privado del Municipio Artículo 72.-Son bienes del dominio público: I. Los de uso común; II. Los inmuebles destinados a un servicio público y los equiparados a éstos, conforme a la ley; III. Los inmuebles y muebles adscritos al patrimonio cultural, que le pertenezcan; IV. Las áreas verdes que se declaren para fines de protección del ambiente; V. Las reservas territoriales que deban ser constituidas conforme a la Ley Fraccionamientos y las que le sean otorgadas para el fondo legal;

de

VI. Cualquier otro inmueble propiedad del Municipio, declarado por algún ordenamiento jurídico como inalienable e imprescriptible y los que adquiera el Municipio por causa de utilidad pública;

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

96

VII. Las servidumbres, cuando el predio dominante sea alguno de los especificados en las fracciones anteriores; VIII. Los muebles propiedad del Municipio que por su naturaleza normal u ordinaria no sean sustituibles, como los expedientes de las oficinas y archivos públicos, los libros raros, las piezas históricas o arqueológicas, las obras de arte o de los museos, etc.; IX. Los muebles propiedad del Municipio de uso común o que estén destinados a un servicio público, siempre que no sean consumibles por el primer uso; y X. Los demás que señalen las leyes. Articulo 73.-Son bienes del dominio privado del municipio: I. Las tierras yaguas de propiedad municipal, susceptible de enajenación a los particulares; II. Los bienes vacantes situados dentro del territorio Municipal; III. Los bienes que hayan formado parte del patrimonio de una corporación pública municipal, creada por alguna Ley, y que por disolución y liquidación de la misma, se desafecten del Municipio y IV. Los demás muebles e inmuebles que por cualquier titulo traslativo de dominio adquiera el Municipio y que no estén comprendidos en el artículo 71 de este Código. Artículo 74.-Los bienes de dominio público, son inalienables e Imprescriptibles, y no podrán ser objeto de gravamen alguno. Otros Estados establecen también con precisión el detalle de los bienes patrimoniales del Municipio, como el Estado de Colima, Chihuahua. Chiapas y Guanajuato, entre otros. En cuanto a otras entidades federativas, como el Estado de México o Michoacán, no detallan estos pormenores, dejando a otros ordenamientos su regulación. Lo que sí es francamente deficiente en la casi totalidad de los Estados, es el Registro de los bienes patrimoniales municipales. Efectivamente, se carece de un registro público de bienes municipales, que sirva de base para la seguridad de tan importante renglón patrimonial. Es urgente que se tomen acciones al respecto, ya que con frecuencia nos percatamos de la indebida disposición que se hace de todo tipo de bienes de la municipalidad, en perjuicio de los intereses de la colectividad. 6.4.

La Hacienda Municipal (Artículo 104 – 106 de la Ley del Municipio Libre)

En apartados anteriores de esta obra expusimos la polémica que causó en el Congreso Constituyente el tema de la Hacienda Municipal. El enfrentamiento de las diversas tendencias que confluyeron en Querétaro, hicieron que tan trascendente asunto quedara originalmente regulado de manera muy deficiente y vaga. Señalaba originalmente el artículo 115 Constitucional, en su fracción II, que: "Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de las contribuciones que señalen las legislaturas de los Estados y que, en todo caso, serán las suficientes para atender a las necesidades municipales". Al no precisar la Constitución qué renglones tributarios corresponderían al Municipio, se le dejó por completo en manos del Estado. La mayor parte de las legislaturas estatales aprobaban renglones tributarios exiguos en favor de sus Municipios, propiciando así las enormes carencias y rezagos que actualmente padecen los Municipios del país. Con la reforma del 3 de febrero de 1983, se pretendió resolver la indefinición existente. El nuevo texto del precepto, corresponde ahora a la fracción IV del artículo 115, que precisa:

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

97

Fracción IV.-Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso: a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles. Los Municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de estas contribuciones. b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las legislaturas de los Estados. c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo. Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en relación con las mismas. Las leyes locales no establecerán exenciones o subsidios respecto de las mencionadas contribuciones, en favor de personas físicas o morales, ni de instituciones oficiales o privadas. Sólo los bienes del dominio público de la Federación, de los Estados o de los Municipios estarán exentos de dichas contribuciones. Las legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de Ingresos de los ayuntamientos y revisarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles: 6.4.1.

El presupuesto de ingresos

Debido al mecanismo que se contempla para la imposición de tributos municipales, el ayuntamiento deberá enviar con oportunidad al legislativo del Estado el proyecto de Ley o Presupuesto de Ingreso, en que se determinen los montos específicos, cuotas y tarifas que regirán en el año fiscal del ejercicio de que se trate. Al no tener el Municipio facultades legislativas formales, su ayuntamiento no está en capacidad de imponer ningún tipo de tributos o de definir contribuciones. Por ende estará supeditado a la gestión del Poder Legislativo y dentro de un complejo marco de ordenamientos, como son los que aparecen en el cuadro inmediato. El presupuesto de Ingresos y su correspondiente ley determinarán los que tienen el carácter de ordinarios y aquellos que sean extraordinarios. Los Ingresos Ordinarios Son aquellos que cobra la municipalidad en forma cotidiana y regular y que percibe con base en las leyes respectivas para proveerse de los fondos que necesita para realizar sus fines. Estos ingresos son los siguientes: a) Impuestos; b) Derechos; c) Productos; d) Aprovechamientos; c) Contribuciones de mejoras; y j) Participaciones federales y estatales. En los cuadros comparativos siguientes se puede apreciar la clasificación que en torno a sus contribuciones hacen las legislaciones de Guanajuato y el Estado de México. A) Los Impuestos Municipales Tomando como ejemplo el artículo 7° del Código Fiscal del Estado de México, apreciamos que son impuestos las prestaciones en dinero y en especie que el Poder Público fija unilateralmente y con carácter obligatorio a todos aquellos sujetos cuya situación coincida con la que la ley señala como hecho generador del Crédito Fiscal" Al Municipio corresponden una serie de impuestos tanto definidos en la propia Constitución Federal, como en otros ordenamientos estatales. En primer término, se encuentran los impuestos que establecen los Estados sobre

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

98

una serie de hechos imponibles relacionados con la propiedad inmobiliaria, como son, principalmente los siguientes: - Impuesto Predial. - Impuesto sobre Traslación de Dominio y otras operaciones con bienes inmuebles. - Impuesto sobre Fraccionamientos. - Impuesto por División de Predios. - Impuesto por Consolidación de Predios. - Impuesto sobre Plusvalía de Inmuebles. - Impuesto sobre Mejoras. Además de estos impuestos que tienen como base aspectos de orden inmobiliario, suelen gravarse también en beneficio de la hacienda municipal otras actividades o hechos generadores de impuestos, como son: - Impuesto sobre espectáculos o diversiones públicas. - Impuesto sobre juegos electrónicos que operan con fichas o monedas. - Impuesto sobre vehículos de propulsión sin motor. - Impuesto sobre autorización de horarios extraordinarios a establecimientos que realizan actividades comerciales. - Impuesto sobre uso de agua de pozos artesianos. - Impuesto sustitutivo de estacionamiento de vehículos. - Impuestos varios sobre ciertas actividades agrícolas o ganaderas. Especial mención nos merece el llamado Impuesto sobre Radicación que contempla la Ley de Hacienda Municipal del Estado de México, por lo novedoso de este gravamen y porque ha resultado bastante significativo para los ingresos de los Municipios de dicha entidad. El impuesto correspondiente a los inmuebles rústicos ubicados fuera del perímetro urbano, se determinará aplicando a su base el factor que corresponde al rango l, de conformidad a la tarifa anterior. Para efectos de este articulo, el rango del sector catastral será el asignado para cada uno de los sectores catastrales de los Municipios del Estado por el Instituto de Información e Investigación Geográfica. Estadística y Catastral del Estado de México y que al efecto publique en el Periódico Oficial "Gaceta del Gobierno". Los Ingresos Extraordinarios Además de los ingresos normales y cotidianos a los que hacemos mérito en el inciso anterior, existen otros que percibe la municipalidad en forma extraordinaria. Estos no están previstos en detalle en el presupuesto de ingresos, dada su eventualidad y contingencia. Principalmente encontramos en este tipo de ingresos a los subsidios y los créditos, así como cualquier otro ingreso que perciba el Municipio y que no encuadre en algún renglón de los ordinarios. 6.4.2.

El presupuestos de egresos

Resulta interesante la disposición Constitucional establecida en la parte final de la fracción VI del artículo 115, que señala:

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

99

........ “Los presupuestos de egresos serán aprobados por los ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles”. Hasta antes de esta disposición, que quedó así plasmada en las reformas del 3 de febrero de 1983, era frecuente que los presupuestos de egresos debieran ser aprobados también por las legislaturas locales, lo que daba por resultado, muchas veces, que el destino del gasto se modificara a criterio del Congreso y seguramente a trasmano de los gobernadores, cambiando con ello los planes y programas de trabajo de los ayuntamientos. Para evitar esta anómala situación, el ordenamiento constitucional dispone ahora que estos presupuestos de egresos sean aprobados directamente por los ayuntamientos, sin la intervención de otras instancias. 6.4.3.

Contribuciones de favor de los municipios.

En una visión general de las haciendas municipales, no podemos dejar de señalar, si bien brevemente, algunos otros renglones de recursos que ya de manera directa o indirecta, cuentan las comunas para atender las necesidades municipales o los servicios públicos a su cargo, teniendo entre ellas las siguientes: a) Las reasignaciones.-Se conocen como reasignaciones aquellas cantidades que estando destinadas directamente en sus presupuestos a alguna entidad publica, ya federal o estatal, se reasignan a los Municipios por vía de colaboración o de la sustitución en el cumplimiento de las tareas asignadas a la entidad original. El Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 1997 (Diario Oficia1 del 23 de diciembre de 1996) previó tales reasignaciones en sus artículos 16 y del 21 al 23. Por cuanto hace al Presupuesto para 1998, estas reasignaciones están previstas en los artículos 15, 16 Y 18 del respectivo ordenamiento (Diario Oficial del 29 de diciembre de 1997). Especialmente se dan estas reasignaciones en materia de Educación Pública, de Seguridad Pública, de atención de Servicios Coordinados de Salud, etc. Generalmente se estipulan tales reasignaciones en los convenios de Desarrollo Social que celebran las Entidades federativas con la Federación. b) Los Fondos de Aportaciones Especiales: Otro importante renglón de recursos que llegan a los municipios para la atención de los servicios públicos, es el que corresponde a programas especiales derivados de los convenios y las reasignaciones del gobierno federal. Estos fondos adquirieron amplio significado por sus elevados montos en el "Programa Nacional de Solidaridad", que se estableció en el sexenio del Presidente Carlos Salinas de Gortari; sin embargo, existió una fundada crítica a dicho Programa, sobre todo por la unilateralidad y cerrazón en la toma de las decisiones de su aplicación, las que frecuentemente se orientaron por meros intereses políticos del Ejecutivo y no obedeciendo a los legítimos reclamos de municipios y comunidades. Al iniciar la actual administración, con la desaparición del Programa de Solidaridad, estos fondos se estructuraron de mejor manera y se plasmaron de forma detallada en el Presupuesto de Egresos de la Federación. El más significativo de ellos lo representó el contenido en el Ramo 0026 del citado Presupuesto Federal, denominado "Superación de la Pobreza", estableciéndose así: el Fondo de Desarrollo Municipal y el Fondo de Desarrollo Regional y el Empleo. A finales de 1997, dentro de las discusiones para establecer el Presupuesto de Egresos de la Federación para el año 1998 en la. Cámara En este contexto y sobre la base de las modificaciones al artículo 115 Constitucional, modificaciones que se han contemplado a lo largo de esta obra, los gravámenes a la propiedad raíz adquieren particular relevancia como fuente de ingresos para las administraciones locales, puesto que se originan en el mismo ámbito territorial en que se requiere su aplicación.

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

100

En México, el descuido durante la década de los 80's de la utilización del catastro como fuente de ingresos municipales trajo como consecuencia que algunos Estados del país recaudaran menos de lo que gastaron en la administración del impuesto, de lo que desprende la afirmación de que una buena parte de las haciendas estatales se vieran obligadas a subsidiar la actividad catastral. Esta escasez de recursos propios obliga a los Municipios a depender con mayor frecuencia de las participaciones Federales y Estatales, dando como consecuencia que incremente su dependencia económica con respecto a estas esferas de gobierno. Indiscutiblemente que las reformas al artículo 115 Constitucional efectuadas en 1983, le reservaron a los Municipios el cobro de impuestos a la propiedad raíz (predial y adquisición de los inmuebles), permitiéndole la captación de recursos para coadyuvar a su desarrollo e impulsar el mejoramiento de las condiciones de vida de su población. Uno de los aspectos que hoy habría que contemplar para concretar estos objetivos, es la de impulsar la actualización y modernización (en los Municipios rurales y urbanos) de sus sistemas catastrales, no únicamente para la obtención de más ingresos, sino que incluso para que sirvan como punto de referencia informativa para una mejor planificación del desarrollo tanto agrícola como urbano. Sin duda, las haciendas públicas municipales se verán mayormente favorecidas en la medida que se impulse la instrumentación de mejores sistemas catastrales a nivel Municipal, aspecto que necesariamente requiere de una participación tanto del propio Municipio, como de los demás niveles de gobierno del país. 6.5.

La Cuenta pública municipal: Su presentación, revisión y dictamen.

Dentro del importante papel que juegan las legislaturas locales en materia municipal, tenemos las facultades de estos cuerpos representativos populares para revisar y aprobar la cuenta pública de la gestión de los ayuntamientos. El párrafo final de la fracción IV del artículo 115 de la Carta Magna establece esta facultad para las legislaturas locales, de igual forma en las Constituciones de los Estados y en las Leyes Orgánicas Municipales se reproducen normas de contenido similar al precepto federal. Para cumplir con tal disposición y concentrados correspondientes al Congreso, en donde se turnan a las respectivas comisiones de glosa y contabilidad. De no encontrarse anomalías, la legislatura dicta decreto formal de aprobación con el que concluye su papel de control. Sin embargo, de existir indicios de anomalías o malos manejos financieros del ayuntamiento, los Congresos cuentan con facultades de revisión de los documentos respectivos e, inclusive, de ordenar auditorias comprobatorias; con base en ello se dictaminará lo conducente y. en su caso, por conducto del Ejecutivo se denunciarán los hechos ilícitos para que intervengan las autoridades penales respectivas.

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

101

COLEGIO DE ALTOS ESTUDIOS DE ACAYUCAN Licenciatura en Derecho Autoevaluación de la Sexta Unidad Nombre del alumno: ______________________________________________________________ INDICACIONES: Contesta correctamente lo que a continuación se te pide, no olvidando leer por anticipado tu antología. 1. ¿Qué es Patrimonio? 2. ¿Qué es Hacienda? 3.

¿Cómo se forma la Hacienda Municipal?

4. ¿Quién formula el inventario general y evaluó de los bienes municipales? 5. ¿Quién elabora los proyectos de presupuesto de egresos referente a su ramo? 6. ¿Qué especificará el presupuesto de egresos ante de publicación? 7. ¿De qué nos habla el artículo 111 de la L.M.L.?

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

102

PRESTACIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICO MUNICIPALES.

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

103

7.1. Los servicios públicos a cargo de los municipios 7.2. Formas diversas de prestación de estos servicios. Directo, por colaboración concesiones, fideicomisos y otras. 7.3. La municipalización de servicios públicos 7.4. La privatización de los servicios públicos 7.5. Clasificación topológica de los municipios de acuerdo a sus problemas de servicios públicos: metropolitanos, urbanos, semiurbanos y rurales.

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

104

7.1.

Los servicios públicos a cargo de los municipios

Son numerosas las definiciones que se han dado en torno a entender la naturaleza del servicio público. La diversidad de conceptos y la misma complejidad de la noción del servicio público han originado, con frecuencia, comisiones, por ejemplo, entre dicho concepto y el de función pública. Bielsa señala sobre este particular que: “La función pública es lo abstracto y general -por ejemplo, las funciones de justicia y defensa nacional- y el servicio público es lo concreto y particular" El citado maestro argentino, define al servicio público como: 'Toda acción o prestación realizada por la administración pública activa, directa o indirectamente, para la satisfacción concreta de necesidades colectivas y asegurada esa acción o prestación por el poder de policía". El jurista francés Maurice Hauriou, a su vez propone que el servicio público es: "Un servicio técnico prestado al público de manera regular y continua para la satisfacción de necesidades generales y por una organización pública". Resumiendo diversas tendencias y elementos del servicio público, el profesor Alcides Greca formula la siguiente definición: "Servicio Público es toda prestación concreta del Estado o de la actividad privada que tendiendo a satisfacer necesidades públicas, es realizada directamente por la Administración Pública, o indirectamente por los particulares mediante concesión, arriendo o una simple reglamentación legal, en la que se determinen las condiciones técnicas y económicas en que debe prestarse, a fin de asegurar su menor costo, efectividad, continuidad y eficacia". Por cuanto hace a los administrativistas nacionales., nos proporcionan también diversas definiciones y tendencias. Al respecto, el maestro Gabino Fraga "considera al servicio público como solo una parte de la administración del Estado, que se caracteriza como actividad creada con el fin de dar satisfacción a una necesidad colectiva". Dice sobre el tema don Andrés Serra Rojas, que: "Servicio público es una actividad técnica, directa o indirecta, de la Administración Pública activa o autorizada a los particulares, que ha sido creada y controlada para asegurar -de una manera permanente; regular, continúa y sin propósitos de lucro- la satisfacción de una necesidad colectiva de interés general, sujeta a un régimen especial de derecho público". Por su parte el Doctor Jorge Fernández Ruiz, afirma que la idea del Servicio Público debe entenderse, como: "La labor de carácter técnico que la Administración Pública realiza por medio de sus órganos centrales o descentralizados -o a través de personas privadas que operan bajo el régimen de concesión-, con miras a satisfacer permanentemente, regular, continúa, uniforme y adecuadamente, una necesidad colectiva de interés general, con sujeción a un régimen específico de derecho público. Finalmente, el Doctor Miguel Acosta Romero define al Servicio Público, como: "Una actividad técnica encaminada a satisfacer necesidades colectivas básicas o fundamentales, mediante prestaciones individualizadas sujetas a un régimen de Derecho Público, que determina los principios de regularidad, uniformidad, adecuación e igualdad. Esta actividad puede ser prestada por el Estado o los particulares "mediante concesión". Aclarado el concepto, podemos adaptarlo válidamente al Municipio, como nivel de gobierno del Estado Mexicano. Al Municipio, por lo mismo, le compete la prestación de ciertos servicios públicos. Tradicionalmente a las municipalidades les ha correspondido la prestación de los servicios públicos inherentes a la satisfacción de las llamadas necesidades primarias o de primera necesidad vital. En efecto, corresponden al Municipio los servicios públicos básicos, los que son de una urgencia inmediata para la vida misma, como son entre otros; agua potable, mercados, panteones, drenajes, etc. Históricamente el Municipio ha prestado servicios públicos muy diversos, sin embargo el papel que juega el Municipio en la sociedad y el Estado contemporáneo, lo ubican como prestador de los servicios primarios de convivencia social. Los servicios

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

105

públicos que presta el Municipio son variados, pero todas ellos bajo la premisa indicada de ser los más indispensables en la convivencia de la comunidad. El Maestro Gustavo Martínez Cabañas hace una clasificación muy completa de tales servicios, independientemente de los contenidos en el texto del artículo 115 constitucional, cuya enumeración no es limitativa; al respecto, señala el citado autor el siguiente listado: a) Servicios educativos - Jardines de niños - Escuelas primarias - Talleres artesanales - Escuelas técnicas - Centros de capacitación b) Servicios asistenciales - Guarderías infantiles - Asilos - Clínicas - Comedores públicos c) Servicios urbanos - Agua potable En términos generales, el servicio de agua potable es prestado en un gran número de casos por los organismos operadores estatales de agua potable. En esta materia, en 1982 la Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas hizo entrega de los sistemas de agua potable a los Estados, con el compromiso de éstos de legislar sobre la materia y convertir el cobro de derechos por este servicio en un crédito fiscal susceptible de ejecución, para evitar que los cortes pudieran traer consecuencias de salud pública. - Drenaje y alcantarillado - Alumbrado público - Parques y jardines - Limpia - Mercados - Rastros - Panteones - Transporte urbano d) Servicios de seguridad pública - Policía preventiva - Policía de tránsito - Bomberos - Servicios médicos de urgencia Estos servicios desde luego estarán referidos al tipo de municipalidad de que se trate puesto que dependiendo de las particulares necesidades de cada Municipio, serán los que dicha comunidad vaya implementando en sus respectivos territorios.

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

106

7.2.

Formas diversas de prestación de concesiones, fideicomisos y otras.

estos servicios. Directo, por colaboración

En general se admite que los servicios públicos a cargo del Estado, como organización política, pueden prestarse, ya de manera directa o de forma indirecta, estado en el nivel Federal, Estatal o Municipal. En el primer caso, esto es en la forma de prestación directa, corresponde al Municipio, por conducto de sus propios órganos, la prestación del servicio sin la intervención de otras personas o instituciones. Por su parte, la forma indirecta de prestación de servicios públicos adopta diversas maneras, como: concesión, colaboración, descentralización o arrendamiento, así como la autogestión. Usualmente se considera que aquellos servicios relacionados directamente con el ejercicio de la autoridad política y la estabilidad social de la comunidad deben ser cubiertos en su totalidad por la administración municipal, aunque en la práctica muchos Municipios, del país tienen que recibir el apoyo económico y administrativo del gobierno Estatal para disponer del servicio. A continuación exponemos un conjunto de opciones en la prestación de los servicios, municipales, señalando algunas de sus implicaciones generales en el nivel de gobierno municipal. Por supuesto, estas opciones se presentan como formas puras. Rígidas, derivadas del marco normativo-programático del Municipio, aunque son susceptibles de ser mezcladas en pro de obtener mayor eficacia y eficiencia en los servicios públicos y el crecimiento de la cobertura y calidad de los mismos: a) Forma Directa Esta modalidad se implementa a través de la creación (por acuerdo del Cabildo) de una unidad administrativa responsable del servicio público, que puede ser o no incorporada a alguna dependencia considerada en la estructura administrativa municipal. La prestación directa del servicio implica la responsabilidad absoluta y total del servicio, desde el origen del proceso, hasta la administración y el cobro del mismo. Evidentemente, esta forma de prestación se traduce en gastos permanentes destinados a operar el servicio en condiciones de normalidad. Simultáneamente, el ayuntamiento controla todo el proceso y no existe posibilidad para la obstaculización del servicio por parte de agentes externos. Si bien es cierto que la prestación directa es una garantía de permanencia del servicio hacia la comunidad, los costos de esta forma de prestación se absorben en su totalidad por el Ayuntamiento. Si agregamos los requerimientos de personal capacitado, de equipo técnico, de conservación y mantenimiento y de actualización tecnológica, esta forma de prestación representa dificultades serias para los gobiernos municipales, pero en contraparte, controlan todo el servicio. b) la Empresa Paramunicipal (Artículo 74 de la Ley del Municipio Libre) La empresa paramunicipal se crea siguiendo el modelo de las sociedades mercantiles, con personalidad jurídica propia, independiente de la del Ayuntamiento. Se caracteriza por un comportamiento autofinanciable y competitivo sin perder su fundamento de interés público, con autoridad interna para establecer tarifas, precios, políticas de distribución, etc., y para asociarse libremente con los individuos y empresas que considere necesarios para la prestación del servicio público. En esta forma de prestación, el Ayuntamiento no influye ni interviene en la gestión directa de la empresa como órgano de gobierno local, pero tiene la capacidad de fijar las reglas o normas que regirán el manejo del servicio y de participar con capital en la empresa adquiriendo un papel de socio participativo con iguales derechos y obligaciones que el resto de individuos, asociaciones o grupos en la empresa paramunicipal. c) El Organismo Descentralizado (Artículo 78 de Ley del Municipio Libre) Es un instrumento administrativo creado también por acuerdo del Cabildo, en el que se constituye una entidad pública municipal con patrimonio propio e independencia administrativa, con personalidad jurídica propia y autonomía decisoria. Los organismos

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

107

descentralizados que realizan la prestación de un servicio público tienen, entre otras, las siguientes características: - Poseen personalidad jurídica y un patrimonio propio. - Gozan de autonomía en su funcionamiento y toma de decisiones. - Están capacitados legalmente para contar con una estructura administrativa independiente de la del ayuntamiento. Esta forma de prestación generalmente requiere de la aprobación por parte del Congreso del Estado a través de un proceso de iniciativa municipal. La prestación del servicio en forma descentralizada es un instrumento auxiliar que delega competencias y atribuciones, además de contribuir a agilizar la administración municipal y permitir transferir el manejo y operación del servicio público, aunque la autonomía de la entidad descentralizada respecto del Ayuntamiento con alguna frecuencia es objeto de recelo y desconfianza. d) La Concesión (Artículo 96 de Ley del Municipio Libre) Esta figura jurídica consiste en que el Municipio (como autoridad otorgante) confía a una persona física o moral (llamada concesionaria) la prestación o manejo del servicio público, con base en un convenio o contrato que al efecto se elabora. El traslado del manejo del servicio por parte del Municipio presupone un conjunto de actividades que inician con una convocatoria pública para concesionar el servicio determinado y sus implicaciones en la afectación hacia el interior del ayuntamiento y la comunidad; en ella, tiene una gran trascendencia el compromiso del concesionario para garantizar el buen funcionamiento, la permanencia y regularidad del servicio. Es importante señalar que en la concesión del servicio el Ayuntamiento se mantiene como órgano fundamental de vigilancia y normatividad de la prestación, que incluso puede derivar en la cancelación o anulación de dicha concesión antes del plazo previsto en el contrato. La cancelación tiene como consecuencia dejar sin efecto la vigencia del contrato respectivo mediante el cual el Municipio otorga a un particular la prerrogativa de prestar un determinado servicio público. Las causas de cancelación son, entre otras: - Por causas de interés público. - Si el servicio se presta en forma distinta a la establecida en el contrato de la concesión. - Si hay incumplimiento de las obligaciones del concesionario. - Si se presta en forma irregular. - La falla del pago estipulado por parte del concesionario. - La violación a los precios o tarifas aprobadas por el ayuntamiento. - Si los bienes e instalaciones no están en buen es lado, se deterioraron por descuido o tienen un mantenimiento inadecuado. - Si no se acatan o si se violan las normas fijadas por el ayuntamiento. - Si con la prestación existe especulación o favoritismo a grupos y zonas específicas del Municipio. Una de las formas poco usadas en la prestación del servicio es la concesión, la cual ofrece interesantes ventajas al otorgar el manejo del servicio a una entidad social o privada sin perder la responsabilidad y la normativización del mismo, pues el concesionario se hace cargo de los gastos administrativos, financieros, de equipo y tecnología necesarios para prestar el servicio y a través del contrato legal se establecen las condiciones de prestación, las tarifas, los precios, las sanciones al concesionario, etc., así como las obligaciones del adquiriente del servicio. Para otorgar una concesión por un período mayor de tres años, o que vaya más allá del trienio de gobierno que afecte el patrimonio inmobiliario del

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

108

Municipio, generalmente se requiere de autorización expresa del Congreso del Estado. La titularidad jurídica del Municipio en la prestación del servicio permite bajo los requisitos de ley reincorporar la atribución del ayuntamiento para cubrir el servicio, en el caso de la cancelación. Las condiciones de cancelación de concesión deben ser estipuladas con claridad en el contrato, en las que destaquen las razones de interés público para ello. Cito como ejemplo de la reglamentación del régimen de concesión, los artículos 128 al 135 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México, publicada en la Gaceta del Gobierno el 2 de marzo de 1993. Artículo 128.-Cuando los servicios públicos municipales sean concesionados a terceros, se sujetarán a lo establecido por esta Ley, las cláusulas de la concesión y demás disposiciones aplicables. Artículo 129.-Los ayuntamientos requirieren la autorización previa de la Legislatura del Estado para concesionar servicios públicos a su cargo, cuando: I. El término de la concesión exceda a la gestión del ayuntamiento; II. Con la concesión del servicio público se afecten bienes inmuebles municipales. Artículo 130.-No pueden otorgarse concesiones para la explotación de servicios públicos municipales a: I. Miembros del ayuntamiento; II. Servidores públicos municipales; III. Sus cónyuges, parientes consanguíneos en línea recta sin limitación de grado y los colaterales hasta el segundo grado y los parientes por afinidad; IV. A empresas en las cuales sean representantes o tengan intereses económicos las personas a que se refieren las fracciones anteriores. Artículo 131.-EI otorgamiento de las concesiones municipales se sujetará a las siguientes bases: I. Determinación del ayuntamiento sobre la imposibilidad de prestar por sí mismo el servicio, o la conveniencia de que lo preste un tercero; II. Realizar convocatoria pública en la cual se estipulen las bases o condiciones y plazos para el otorgamiento de la concesión; III. Los interesados deberán formular la solicitud respectiva cubriendo los gastos que demanden los estudios correspondientes; IV. Las bases y condiciones deberán cumplir al menos: a) Determinación del régimen jurídico a que deberán estar sometidas, su término, las causas de caducidad y revocación, así como la forma de vigilancia en la prestación del servicio; b) Especificación de las condiciones bajo las cuales se garantice la generalidad, suficiencia y regularidad del servicio; c) Determinación de las condiciones y formas en que deberán otorgarse las garantías para responder de la prestación del servicio en los términos de la concesión de esta Ley; d) Establecimiento del procedimiento para resolver las reclamaciones por afectación de derechos y obligaciones que se generen por el otorgamiento de la concesión para la prestación del servicio público. Artículo 132.-Los ayuntamientos podrán revocar las concesiones municipales cuando: I. Se constate que el servicio se preste en forma distinta a los términos de la concesión;

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

109

II. No se cumpla con las obligaciones que deriven de la concesión o se preste irregularmente el servicio concesionado; III. Se constate que el concesionario no conserva los bienes e instalaciones en buen estado de apelación, o cuando éstos sufran deterioro por negligencia imputable a aquél, con perjuicio para la prestación eficaz del servicio; IV. El concesionario pierda capacidad o carezca de los elementos materiales o técnicos para la prestación del servicio; V. Por cualquier una causa, el concesionario contravenga las disposiciones aplicables. Artículo 133.-A petición del concesionario al ayuntamiento, antes del vencimiento de la concesión, podrá acordarse la prórroga de la misma por la Legislatura, siempre que subsista la imposibilidad municipal para prestarlo y que el interesado acredite la prestación eficiente del servicio concesionado. En su caso, se establecerá" la obligación a cargo del concesionario, de renovar durante el tiempo de vigencia de la prórroga, el equipo e instalaciones para la prestación, del servicio. Artículo 134.-1as concesiones caducan: I. Cuando no se inicie la prestación del servicio dentro del plazo señalado en la concesión; II. Cuando concluya el término de su vigencia; y cuando el concesionario no otorgue en tiempo y forma las garantías que se le fijen para que tenga vigencia la concesión. En el caso de las fracciones I y 11 segunda parte, para decretar la caducidad se oirá previamente al interesado; y en la fracción 11, el primer supuesto opera de pleno derecho por el simple transcurso del tiempo. Artículo 135.-En los casos en que se acuerde la revocación de las concesiones, los bienes con los que se presta el servicio revertirán a favor del Municipio, con excepción de aquéllos propiedad del concesionario y que por su naturaleza no estén incorporados de manera directa al propio servicio; en cuyo caso, si se estima que son necesarios para ese fin, se podrán expropiar en términos de ley. e) El Convenio Estado-Municipio En la práctica, los convenios Municipios-Estado son instrumentos administrativos para la coordinación y colaboración entre los ayuntamientos y el gobierno estatal. El alcance del convenio en materia de prestación del servicio varía en función del grado de transferencia propuesto por el Ayuntamiento y las características de cada servicio en particular, sobre todo por los procesos técnicos. Esta alternativa de prestación tiene su fundamento en la propia Constitución Política que, asumiendo un gobierno republicano y federal, posibilita a las entidades federativas la realización de convenios con sus Municipios para cumplir la necesaria prestación de los servicios públicos, además de que las Constituciones locales contemplan esta alternativa de prestación. Asimismo, a través de la Ley Orgánica Municipal, Reglamentos, Bandos de Policía y Buen Gobierno, se establecen las normas y condiciones que rigen los convenios, así como las obligaciones y atributos de cada uno de los gobiernos participantes. La claridad y nitidez de los términos del convenio, como en otros instrumentos jurídicos, es deseable como prerequisito para un buen desempeño de la prestación del servicio público. Consideramos que los aspectos básicos para la celebración de convenios, deben ser: - Acordar en sesión de cabildo el tipo de servicio público que se prestará. - El término no debe exceder del período de gestión de los ayuntamientos. Si sobrepasa este lapso, se requiere la autorización del Congreso local. Es

posible

prorrogar

estos

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

convenios

110

con

la

ratificación

que

hagan

las

administraciones siguientes al período en que se realizó. Elaborar un programa de capacitación .para personal municipal que esté en posibilidades de hacerse cargo de la operación del servicio público coordinado, cuando las condiciones del Municipio lo aconsejen. Si la prestación del servicio público requiere la ejecución de algunas obras, se incluirá el costo de la obra, los planos, proyectos, especificaciones técnicas, el monto de las aportaciones que se pacten, el plazo de ejecución, etcétera. Las condiciones en que el Municipio pueda cancelar o dar por concluido el convenio, como serían la disposición de la capacidad administrativa y financiera para su operación por el Municipio mismo. - Las bases económicas para su prestación. - Marco jurídico de los servidores públicos que participen. - Las formas de terminación y suspensión. Los beneficios directos al ayuntamiento como autoridad máxima del Municipio. f) El fideicomiso (Artículo 88 de la Ley del Municipio Libre) La adopción de un fideicomiso se presenta como otra alternativa de prestación de los servicios públicos; para adoptar esta forma de prestación, se crea la institución por parte del Cabildo con aprobación del Congreso Estatal, a través de un acta constitutiva en la que expresa la forma de financiamiento, las normas de operación, etc. En realidad, es un fideicomiso de administración en el que se adjudican bienes por parte del Ayuntamiento al fideicomiso para que se responsabilice de cubrir un servicio público. g) Otras formas de prestación Como simple enunciación podemos citar la forma llamada por Colaboración, así como la de autogestión de servicios públicos, que son mecanismos muy actuales en donde se privilegia la participación de la comunidad municipal. h) Necesidad de establecer criterios sobre la concesión los servicios públicos municipales En esta materia existe poca doctrina, a más de normas de derecho positivo muy dispersas, por ello resulta importante proponer algunos criterios en tomo a las concesiones de los servicios públicos municipales. En primer término, siguiendo el principio constitucional previsto en el párrafo once del artículo 28 de la Carta Magna, la sujeción a regímenes de servicio público se apegará a lo dispuesto por la propia Constitución y sólo podrá llevarse a cabo mediante ley. A mi juicio, este principio constitucional es aplicable tanto a la materia federal, como a la de los Estados de la Unión y Municipios. Por otra parte, considerando para efectos locales como principios doctrinarios, lo establecido en el texto del citado artículo. 28 de la Ley Suprema, se puede válidamente hacer la clasificación de los servicios públicos municipales en: estratégicos, prioritarios y ordinarios. Serán estratégicos aquellos servicios públicos que por su especial naturaleza revistan características tan esenciales para la vida social, que su inadecuada prestación pueda causar graves consecuencias a la población; e igualmente, que por su especial significado colectivo deban estar a salvo de disputas privadas o comerciales, por lo que no debieran ser materia de concesión; a mi juicio, adquieren .estas características cuando menos dos de estos servicios, que son: el de agua potable y el de seguridad pública, que debieran estar siempre bajo la prestación y el control del municipio, en forma ya centralizada, desconcentrada o descentralizada. En cuanto a los prioritarios, serían aquellos que, al igual que los estratégicos, son de primera importancia para la vida municipal por las indeseables consecuencias que para la comunidad pudiera revestir su inadecuada prestación; sin embargo, por su propia esencia y especiales características son de muy difícil concesión a particulares; pudiendo en algún

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

111

caso, efectuarse ésta, pero bajo reglas estrictas de control y adecuada garantía para su prestación. En esta calidad tendríamos, por ejemplo, los servicios de alcantarillado, alumbrado público, parques y jardines, asilos, clínicas de asistencia, servicios médicos de urgencias, bomberos, vía pública, entre otros. Finalmente, los servicios públicos ordinarios serían aquellos que no adquieren la calidad de estratégicos o prioritarios; desde luego que también son importantes para la vida de la colectividad, su concesión puede ser muchas veces positiva y hasta deseable para una buena prestación de estos servicios, como: rastros, centros de abasto, limpia y recolección de desechos sólidos, parques deportivos, transporte urbano municipal, panteones, estacionamientos, etc. Cabe aclarar que para llevar a cabo dicha concesión, deben cumplirse los requisitos y extremos que establezcan las Entidades Federativas. 7.3.

La municipalización de servicios públicos

Técnicamente el vocablo significaría que la acción de municipalizarse atribuiría sólo al Municipio, cosa que "no es así. La Federación, las Entidades Federativas o el Distrito Federal "municipalizan" servicios públicos, cuando las exigencias sociales lo demandan. El vocablo y el fenómeno que implica, son solamente reminiscencias de épocas anteriores, en las que casi todo tipo de servicios públicos los cumplía la corporación municipal. Con gran frecuencia se utiliza el término "municipalización" de servicios públicos. Se usa el concepto generalmente en una acepción común y no técnica y jurídica. De esta manera se alude por municipalización al proceso administrativo mediante el cual el Estado (no solamente el Municipio) se hace cargo de manera directa de la prestación de algún servicio público en manos de particulares 7.4.

La privatización de los servicios públicos

Por cuanto al derecho positivo, el texto original del artículo 115, no precisó con claridad los servicios públicos municipales. Por ello correspondió a la legislación de los Estados esa determinación, lo que dio por resultado una notable dispersión y confusión. A consecuencia de ello, con las reformas constitucionales del 3 de febrero de 1983, se llenó ese vacío legislativo, precisando ahora el precepto en su fracción III, que: "Los Municipios, con el concurso de los Estados cuando así fuere necesario y lo determinen las leyes, tendrán a su cargo los siguientes servicios públicos: a) Agua potable y alcantarillado b) Alumbrado público c) Limpia d) Mercados y centrales de abasto e) Panteones f) Rastro g) Calles, parques y jardines h) Seguridad pública y tránsito i) Los demás que las legislaturas locales determinen según las condiciones territoriales y socioeconómicas de los municipios, así como su capacidad administrativa y financiera. Los Municipios de un mismo Estado, previo acuerdo entre sus ayuntamientos y con sujeción a la ley, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos que les corresponda". Considero que es importante dar una breve explicación de cada uno de los servicios públicos que corresponden al Municipio. Al recibir

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

112

los sistemas de agua, los Estados establecieron formas diferentes de administrarlo, en algunos casos a través de un organismo público descentralizado estatal que pasaba a ser la máxima autoridad en este renglón, reservándose la normatividad y, en otros, mediante órganos desconcentrados y fideicomisos. También se formaron órganos descentralizados municipales que administraban el correspondiente sistema respetando la normatividad estatal. En un esfuerzo del gobierno federal, el 13 de febrero de 1989 se creó la Comisión Nacional del Agua como órgano desconcentrado de la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos, que define políticas y estrategias para reforzar la autonomía técnica, administrativa y financiera de los organismos estatales y municipales que proporcionan los servicios de agua, tanto en el campo como en la ciudad. Se contempla, asimismo, el fortalecimiento de la autoridad del agua a fin de administrar correctamente este vital recurso, regulando oferta, demanda, cantidad y calidad, con criterios de equidad, acordes a objetivos nacionales, regionales y locales. Base fundamental del sistema financiero del agua lo constituye, por otro lado, la recaudación de derechos que por el uso del líquido establece la legislación vigente. Avanzar en esta dirección supone que los usuarios paguen por el servicio que reciben, requiriéndose un enorme esfuerzo y voluntad política para actualizar tarifas y mejorar los sistemas de facturación y cobro. A pesar de todo, es un hecho que en la actualidad la situación financiera del sector hidráulico es insuficiente para atender las demandas de agua potable y alcantarillado en los Municipios del país, configuran do un grave panorama cuya transfarn1ación constituye una tarea impostergable y de gran envergadura, sobre todo teniendo en cuenta la dimensión de los retos que plantea al desarrolla urbana municipal. Por otra parte, hay Estados donde los ayuntamientos de manera directa prestan el servicio de agua potable y en contrapartida existen Estados en las que aún la presta el gobierno estatal. De lo anterior se desprende que los principales problemas que enfrenta la recaudación par concepto de agua son: - Lentitud en el proceso de aprobación de tarifas cuando éstas tienen que ser autorizadas par el Congreso Local. - Reflejo irreal del costo del servicio en las tarifas, las cuales en muchos casos no contemplan cuotas por el desalojo de aguas utilizadas. Ni tampoco por el tratamiento de aguas negras. - Carencias en la medición, tanto a nivel macro como de micromedición. - Procesos administrativos ineficientes en la actualización del padrón de usuarios, la facturación y la cobranza. - Baja calidad de los servicios, con interrupciones frecuentes que provocan la oposición de los usuarios para el incremento tarifario. - Pérdidas de más del 40% en la red de distribución, por fugas y tomas clandestina. - Falta de concientización e información al usuario sobre el valor del agua y la necesidad de optimizar su uso. b) Alcantarillado Los Municipios tienen la facultad de prestar el servicio de alcantarillado, de gran importancia en los aspectos de urbanización, higiene y salud de la población. Sin embarga, esta facultad no se ha hecha extensiva a la mayoría de los Municipios. Al respecta cabe mencionar que existen diferencias según las capacidades de cada administración local, existiendo casos, como Nuevo León o Quintana Roo, en donde el Estado predominantemente presta y administra este servicio y otros, como Zacatecas y Tlaxcala, donde casi la totalidad de sus Municipios realizan directamente el servicio público de alcantarillado.

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

113

c) Alumbrado Público La prestación de este servicio se complica par el elevado costo de su instalación y mantenimiento, este aspecto afecta la capacidad financiera de los ayuntamientos. El alumbrado público es considerado un elemento básico e indispensable en las nuevas áreas urbanas, complementando los renglones de agua potable, drenaje y pavimentación, observándose actualmente una gran participación ciudadana, tanto en mano de obra como en el financiamiento del mismo, sobre todo en las colonias populares. En los Estados de Oaxaca y Chiapas se realizó así el Programa "La luz al alcance de la Mano", destinado a llevar este servicio a pequeñas comunidades aisladas y distantes a través de la participación comunitaria, aspecto que se extendió también a Campeche, Tabasco y el Sur de Veracruz con el apoyo de la Comisión Federal de Electricidad, los gobiernos estatales, los Municipios y los propios vecinos. Otros avances significativos por parte de los Municipios para prestar y administrar mejor este servicio se presentó en el Comité Municipal de Ahorro de Energía de Mexicali, Baja California; en el Consejo Municipal de Alumbrado Público de Ciudad Juárez, Chihuahua; y en las Juntas de Vecinos para la Rehabilitación del Alumbrado Público en Guadalupe, Nuevo León. A este servicio de alumbrado público se incorporaron con éxito innovaciones tecnológicas reportando reducción de costos y mayor eficiencia. Sin embargo, la utilización de estos avances aún se limita a pocos Municipios por sus costos y la imposibilidad de contratar a personal altamente calificado para administrar y operar este servicio. d) Limpia El servido de limpia tiene un impacto directo en la salud de los habitantes, en la imagen de la población y en la prevención a posibles efectos contaminantes en los recursos naturales. El problema creciente del servicio de limpia debe analizarse desde una perspectiva integral que comprende las fases de almacenamiento, recolección, transporte, tratamiento y disposición final de la basura, de los desechos sólidos generados diariamente a nivel municipal, el mayor porcentaje se recoge y el resto queda tirado en la vía pública, terrenos baldíos, parques, jardines, cuencas y carreteras. De los que se recogen, una porción es depositada en rellenos sanitarios y otra es tirada a cielo abierto en los llamados tiraderos municipales, los que representen una alternativa práctica y económica, pero riesgosa y muchas veces incontrolada. A esto hay que agregar el aumento en los costos de los materiales y equipamiento para su prestación, así como la creación de nuevos sistemas que empiezan a substituir en calidad y eficiencia a los que existían hace apenas unos años, como son los sistemas de procesamiento de desechos sólidos (SIMEPRODE) y la instalación estratégica de contenedores. El costo de las máquinas barredoras y camiones recolectores, por otra parte, se ha elevado hasta diez veces a su valor de hace cinco años; presentándose, por un lado el aumento de volúmenes de desechos sólidos por recolectar y, por otro, la incosteabilidad de seguir utilizando los métodos tradicionales frente a la existencia de mayores distancias, aumento de costos e irregularidades que presentan riesgos para la salud y la convivencia social. e) Mercados Municipales y centrales de Abasto La noción de promoción y organización -del abasto en el Municipio en lugares fijos de acuerdo a las características económicas de un territorio, ha sido, desde siempre, atribución de la autoridad municipal. La construcción y organización de mercados municipales y centrales de abasto presentan diferentes problemas, tomando en cuenta que en la mayoría no existen los recursos de origen en los presupuestos municipales para su realización. La obtención de créditos, así como la organización de los interesados en participar en este tipo de proyectos, siempre se tornan complejas, toda vez que se trabaja con grupos de escasos recursos o demandantes de empleo que ya establecidos se convierten en presión social para el propio Municipio, al no permitir el cobro de cuotas de recuperación de

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

114

inversión actualizadas y necesarias, apoyándose en el peso político que representan ante la comunidad por la función que desempeñan en la economía del Municipio. Adicionalmente, las deudas que se contraen para la construcción de mercados se trasladan de administración en administración y el elevado costo de los intereses frente a la escasa capacidad de recuperación de los créditos otorgados, se ha convertido en un verdadero problema para la mayoría de los ayuntamientos. Puede afirmarse que hoy en día es difícil para una autoridad municipal enfrentar con sus propios recursos el proyecto de edificación de un mercado, por lo que se advierte una transición en esta materia, convirtiendo al Municipio en promotor tanto de la inversión privada, como de los potenciales locatarios, para la organización de un proyecto autofinanciable y de segura recuperación, donde el sujeto de crédito ya no sea el propio Municipio sino directamente el futuro locatario. Además, los mercados requieren para su buen funcionamiento de una serie de servicios como son agua limpia, drenaje, vigilancia y alumbrado, que le corresponde prestar a la autoridad municipal. En este marco, los ayuntamientos cobran derechos que por lo general no son suficientes para cubrir los gastos de los citados servicios. Debe señalarse por último, que en la actualidad una gran cantidad de los Municipios no cuentan con el reglamento respectivo que regule su administración, organización, instalaciones, servicio, horario, etc. f) Panteones El servicio de panteones está íntimamente ligado a las tradiciones populares de los Municipios. Los cementerios, a pesar de la función que representan, son en algunos casos sinónimos de olvido y múltiples irregularidades, siendo frecuente el establecimiento de comercio desorganizado en sus áreas aledañas. En este sentido, nuevas técnicas y hábitos sociales han venido a sustituir su manejo y administración, encontrándose al igual que otros servicios públicos municipales en una transición en la que se busca eficiencia y orden, siempre salvaguardando los intereses de las clases populares y los sentimientos tradicionales de la población. Así, los créditos para la realización de proyectos de panteones también encuentran nuevos cauces al preferirse que los particulares incursionen en este rubro y se adapten a los nuevos requerimientos que implica la modernización de este servicio, Aunque en la mayoría de los Municipios del país este servicio es prestado directamente por los ayuntamientos, en las ciudades se observa la tendencia a concesionario a particulares, dándose en varios ayuntamientos del país su complementación con la creación de funerarias municipales que brindan un apoyo de asistencia social a las clases más necesitadas. g) Rastros El servicio de rastros es administrado directamente por los propios ayuntamientos o por concesión a los particulares, siendo de especial importancia los derechos que aquel cobra por concepto de matanza. Estos derechos, que son establecidos por los congresos locales, en ocasiones son muy bajos y no están actualizados ni clasificados adecuadamente de acuerdo a la demanda de la zona, lo que representa una recaudación mínima de ingresos para la autoridad municipal. Los rastros se clasifican de acuerdo al tipo de actividad que realizan, su equipamiento y finalidad para la que fueron creados, siendo los más comunes los de Tipo de Inversión Federal y los Tipo Inspección de la Secretaría de Salud. Los primeros, además de prestar los servicios básicos permiten una industrialización de los productos derivados de la carne. La creación de nuevos rastros presenta la dificultad que entraña el hecho que los particulares, para incursionar en estos proyectos, exigen razonablemente tasas de recuperación atractivas. Además, las normas técnicas de salubridad e higiene imponen costos crecientes para su cumplimiento. Por otra parte, el ayuntamiento se ve obligado a proporcionar servicios colaterales para la eficiente prestación de servicio y aún cuando desempeña funciones de autoridad fiscal, lo recaudado por tal concepto no pern1ite cumplir con las necesidades que impone el servicio. Además, el impacto social de este servicio, así

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

115

como sus implicaciones en materia sanitaria, obligan al ayuntamiento a ejercer un estricto control sobre el funcionamiento y operación de los rastros y a contar con un personal especializado y bien organizado para cumplir correctamente sus tareas. Sin embargo, sigue siendo un serio problema la matanza incontrolada, que significa una fuerte pérdida de probables ingresos así como un nulo control sanitario, en perjuicio de la población. h) Calles, parques y jardines Una de las formas de apoyo para el desarrollo urbano municipal es el servicio público de calles, contemplando el trazo, diseño y alineación de las vías de acceso y tránsito que integran el sistema de vialidad y tráfico de vehículos y peatones, además de su construcción, mantenimiento, ampliación y embellecimiento, de acuerdo a las necesidades de cada comunidad. A este servicio se suman las obras de guarniciones y banquetas, así como los empedrados y edificación de glorietas y rotondas, los que están vinculados al sistema integral de planeación urbana. De este modo, el trazo y pavimentación de calles, que pueden considerarse como una obra pequeña o secundaria, es el esquema inicial del desarrollo integral de un Municipio al tener que vincularse en su planeación con tareas de uso de suelo, ornatos y forestación, zonas de abasto, recreación, escolares y laborales. Dentro del servicio de calles está incorporada la definición de la nomenclatura y numeración de calles y casas, la cual representa uno de los problemas cotidianos a que se enfrenta la autoridad municipal y que demanda promover una mayor colaboración vecinal. Los parques y jardines, por otro lado, permiten a las localidades contar con áreas verdes o centros de esparcimiento y convivencia social, constituyendo verdaderos centros cívicos que son punto de cohesión de las comunidades. i) Seguridad Pública y Tránsito Este servicio tiene que ver con los valores más preciados de la ciudadanía, como son la garantía del ejercicio de la libertad, la integridad y el patrimonio. En las capitales de las entidades federativas le corresponde prestarlo al gobierno del Estado, aunque frecuentemente también lo presta en otros Municipios debido a la incapacidad técnica y administrativa de estos últimos, observándose con frecuencia, que los Municipios no tienen los elementos para organizar, equipar, reclutar, adiestrar y remunerar a los cuerpos de seguridad pública municipal y de tránsito, por lo que en algunos casos la Entidad Federativa lo presta en forma paralela. En la vida municipal, la seguridad pública ha incorporado importantes compromisos, como la prevención de la delincuencia, haciéndose necesario fomentar una mayor participación de la comunidad para mejorar el servicio en todos sus aspectos. A la fecha existen en varios Municipios sus Consejos Municipales de Seguridad Pública, además de los Consejos Estatales que funcionan en las 31 entidades federativas. Las facultades derivadas del servicio de tránsito, por otro lado, representan un importante factor para vincular la política de desarrollo urbano con sistemas de transporte y vialidad necesarios para intercomunicar distintas zonas e indispensables para lograr el desarrollo integral de todo Municipio. En la mayoría de los Estados, el servicio de tránsito sigue bajo el mando de la autoridad estatal. En este sentido, debe agregarse que se registran más avances en la entrega de sistemas de Seguridad Pública a pesar de que estos dos servicios en su práctica cotidiana operan en forma simultánea. De los servicios públicos municipales aquí analizados, observamos que los indicadores nacionales de la cobertura poblacional ponen de manifiesto que, pese a los grandes esfuerzos de las instancias de gobierno, existe un rezago sustancial en su prestación, sobre todo en los Municipios que presentan elevados índices de dispersión

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

116

poblacional, haciendo poco rentable la introducción de los mismos. El reverso de la moneda lo constituye la tendencia hacia las enormes concentraciones urbanas, que dado su ritmo de crecimiento, generan una -acentuada demanda, también fuera del alcance de las capacidades municipales. j) Otros servicios públicos El listado que proporciona el artículo 115 de la Ley Suprema es de orden enunciativo, ya que el último inciso de la fracción III expresamente admite que el Municipio tendrá a su cargo los demás que determinen las legislaturas locales, según las condiciones territoriales y socio económicas que lo caractericen, así como su capacidad administrativa y financiera. Muchos Municipios, en este orden de ideas, tienen a su cargo servicios de estacionamientos en lugares cerrados o por máquinas de monedas en la vía pública; jardín es de niños; servicios médicos de urgencia, u otros más. Según sean las necesidades de la población del Municipio y de acuerdo a los recursos disponibles de que pueda disponer el ayuntamiento, se irán determinando los servicios que se presten y que hayan sido debidamente acordados por el Congreso del Estado en la legislación correspondiente. Finalmente, debemos destacar lo que establece la parte final de la fracción III del 115 Constitucional, en el sentido de que los Municipios de un mismo Estado, previo acuerdo entre sus ayuntamientos y con sujeción a la ley, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos que les corresponden. El precedente de esta asociación de Municipios, seguramente se encuentra en los llamados syndicats de communes del Derecho Francés. Este tipo de asociaciones comunales son de enorme utilidad práctica, sobre todo en Municipios urbanos colindantes o asentados en áreas geográficas compartidas. 7.5.

Clasificación tipológica de los municipios de acuerdo a sus problemas servicios públicos: metropolitanos, urbanos, semiurbanos y rurales.

de

Dentro de los distintos enfoques de análisis del Municipio mexicano, existe uno que se ha caracterizado por su recurrencia y polémica que genera en torno a su utilidad: la elaboración de tipologías municipales. Efectivamente, pocos investigadores e instituciones públicas o académicas han resistido la tentación de elaborar alguna vez una clasificación o tipología de los Municipios. Las tipologías municipales se han caracterizado porque para su elaboración se ha hecho referencia a diferentes tipos de información. Algunas han recurrido a fuentes censales, encuestas a nivel nacional, información procesada exprofesamente, etc. Este aspecto, aunque parece intrascendente, en el fondo nos muestra que la utilización de información para la tipificación municipal se estructura de acuerdo a fines e intereses específicos. De lo anterior podemos concluir que no existe una tipología única o universal para la interpretación de diferentes fenómenos municipales, sean éstos políticos, económicos o sociales. Como sabemos, existe un sinnúmero de tipologías para clasificar a los Municipios del país. Desde nuestro punto de vista, las más trascendentales han sido, entre otras, la realizada por el IMSS-COPLAMAR, la cual permitió ver el grado de marginación de cada uno de los Municipios. De hecho, la metodología utilizada en este interesante proyecto sirvió de infraestructura para que el actual Consejo Nacional de Población (CONAPO) actualizara la clasificación de los Municipios del país según su grado de marginación. Para ello, se realizó un análisis multivariado de más de 10 indicadores socio-demográficos captados por el XI Censo General de Población y Vivienda de 1990. Existen otras clasificaciones que le han dado una mayor importancia a la utilización de información difícil de cuantificar, como es el caso del enfoque holístico. Este método incorpora información como el paisaje, la historia, los personajes, algunos procedimientos sociales de diferentes realidades, los símbolos, los valores, etc. bajo esta perspectiva se publicó, por ejemplo, la Enciclopedia Municipal por parte del entonces Centro Nacional de Estudios Municipales de la Secretaría de

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

117

Gobernación. Otro enfoqué se remite a ver el tipo e intensidad de las demandas políticosociales que existen en los Municipios, permitiendo elaborar una tipología de los Municipios en base a al grado de inconformidad social. Aunque esta tipología es muy interesante, en la práctica resulta difícil su operacionalización por lo escabroso que resulta la cuantificación de los fenómenos sociales. Según esta clasificación, podemos obtener cinco categorías de análisis de las demandas sociales: a) por su origen y/o contenido: reivindicativas, contestatarias y estructurales; b) por su temporalidad: coyunturales, de mediano plazo y permanentes; c) por su forma de expresión: activas y pasivas; d) por su organización: espontáneas, independientes y afiliadas; e) por su alcance: local, regional, nacional. Otra tipología que es importante mencionar es la ofrecida por Guillermo Mondragón Carrillo, quien propone una clasificación de los Municipios en tres tipos: Urbanos, en Transición Urbana y Rurales. Para ello, analiza el crecimiento y el potencial de desarrollo de la mancha urbana, densidad de población, las actividades económicas prevale clientes (industria, servicios, agricultura), cobertura del equipamiento y de los servicios públicos, crecimiento demográfico, y reservas territoriales para atender las necesidades de vivienda, equipamiento y preservación de la ecología. Como he observado, existe un número considerable de tipologías municipales, sin embargo, estimamos que la más adecuada para acercarnos a una clasificación útil de los Municipios, según los servicios de que dispone, es la que se expone en el "Manual de Administración Municipal", editado en 1981 por la entonces Coordinación General de Estudios Administrativos de la Presidencia de la República, que clasifica a los Municipios en: a) Metropolitanos; b) Urbanos; c) Semi-urbanos y d) Rurales. Dado el interés del tema, desglosamos algunos aspectos correlativos, con la debida salvedad de considerar que esta clasificación data de 1981, lo que relativiza algunos datos estadísticos de población y presupuesto. a) Municipios Metropolitanos Las características de los Municipios calificados como metropolitanos son las siguientes: Cuentan con más de 300,000 habitantes; sus actividades económicas comprenden las ramas del comercio, la industria, el turismo y los servicios en general, así como también la agricultura y la ganadería tecnificadas; en cuanto a servicios educativos se refiere, cuentan con instituciones de enseñanza en todos sus niveles hasta postgrado. Así como con bibliotecas con servicio especializado. Asimismo, proporcionan la mayoría de servicios públicos. Sus ingresos, para efecto de presupuestación anual, se calculan en cifras muy elevadas, y el asentamiento de su población se localiza en grandes concentraciones urbanas, así como en poblados importantes b) Municipios Urbanos Las características que distinguen al Municipio Urbano son: Tiene entre 60,000 y 300,000 habitantes; sus principales actividades económicas comprenden: la agricultura tecnificada, la mediana industria, el comercio, el turismo, entre otras. En cuanto a los servicios educativos que proporciona, alcanzan generalmente hasta los niveles medio básicos (secundarias o sus equivalentes) y. en algunos casos, escuelas profesionales (estudios universitarios y tecnológicos, entre otros). Cuenta en su mayoría con servicios públicos, tales como: agua potable, energía eléctrica, drenaje, pavimentación de calles, limpia, parques y jardines, auditorios, centros deportivos, rastros, mercados, transporte urbano, entre otros; por lo que a su ejercicio presupuestal se refiere, se calcula en cifras significativas. El agrupamiento de su población se caracteriza por estar localizado en más de dos comunidades importantes y poblados regulares. c) Municipios Semiurbanos El Municipio Semiurbano tiene las siguientes características: Su población va de los 30,000 a los 60,000 habitantes; sus principales actividades económicas pueden ser la agricultura, la ganadería, el comercio y la pequeña industria; los servicios educativos que se

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

118

proporcionan son hasta escuelas secundarias; los principales servicios públicos son: agua potable, alumbrado, rastro, mercado, panteón, limpia y en algunos casos drenaje; sus presupuestos anuales son de cifras intermedias. Sus asentamientos están distribuidos en pequeñas comunidades dispersas y una comunidad importante, casi siempre la Cabecera Municipal. d) Municipios Rurales Las principales características del Municipio Rural, atendiendo a las variables previamente mencionadas, son las siguientes: población menor de 30,000 habitantes; servicios públicos con que cuenta: agua potable y alumbrado en algunos casos; las principales actividades económicas que se desarrollan se refieren a agricultura, ganadería, pesca y minería, todas en pequeña escala; los servicios educativos con que cuenta son escuelas primarias; sus presupuestos anuales son notablemente exigidos. Sus asentamientos humanos están constituidos por pequeñas comunidades dispersas en el territorio municipal.

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

119

COLEGIO DE ALTOS ESTUDIOS DE ACAYUCAN Licenciatura en Derecho Autoevaluación de la Séptima Unidad Nombre del alumno: ______________________________________________________________ INDICACIONES: Contesta correctamente lo que a continuación se te pide, no olvidando leer por anticipado tu antología. 1.

¿A quienes se le consideran servidores públicos municipales?

2. ¿Cuáles son las obligaciones de los servidores públicos?

3.

¿De qué nos habla el artículo 121 de la L.M.L.?

4. ¿Cuáles son los servicios que debe de prestar el Municipio?

5. ¿En qué caso se privatizará los servicios municipales?

6. Haga mención de por lo menos 5 servicios privados en su municipio?

7. ¿Cuáles son las clasificaciones tipológicas de los municipios de acuerdo a sus problemas de servicio público y explícalo?

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

120

ADMINISTRACIÓN DEL MUNICIPIO MEXICANO.

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

121

8.1. La planificación de la actividad municipal. 8.2. Organización administrativa de los municipios: El reglamento interior del ayuntamiento.

8.3. El presupuesto, la programación y los controles de la administración municipal. 8.4. Órganos y técnicas auxiliares de la administración municipal en la actualidad.

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

122

8.1.

La planificación de la actividad municipal.

Actividad Financiera Municipal, es el conjunto de actos, tareas. Operaciones que realizan los órganos municipales competentes para obtener, aplicar, administrar, los recursos económicos tendientes a satisfacer las necesidades y alcanzar los fines del Municipio. A) DERECHO FINANCIERO Conjunto de normas jurídicas que regulan la actividad financiera del Estado federación, entidad federativa y municipio Partes en que se puede dividir la actividad financiera: 1. Actividad Tributaria o Fiscal.-Son los actos, tareas u operaciones que le permiten al Estado obtener recursos económicos, ya sea por impuestos, derechos, contribuciones. 2. Actividad Patrimonial.-Son los actos, tareas y operaciones que realiza para administrar sus bienes. 3. Deuda Pública.-Son los actos, tareas y operaciones que realiza para obtener créditos. 4. Actividad monetaria.-Consiste en ordenar la acuñación de moneda, dictar y ejecutar la política de la reserva monetaria. Los municipios no participan en la actividad monetaria. Derecho Tributario Municipal A) CONCEPTO Es el conjunto de normas jurídicas que regulan las relacioDe5 que se derivan de las actividades financieras, podemos destaca como actividades financieras del Municipio las siguientes: • Del establecimiento de las contribuciones (impuestos, derecho • Del cobro por parte de la autoridad y el pago por parte del gobernado. • Del procedimiento para el cobro cuando el causante, no paga espontáneamente por las infracciones en que se incurra. • De las infracciones que se le puede imponer al causante, por acciones u omisiones que infrinjan la Ley, que regula el pago y el cobro. • De las controversias que surjan entre las autoridades y los particulares con motivo del cobro y pago de las contribuciones. Tributo y contribución, tienen el mismo significado, aunque su diferencia es de carácter histórico, ya que en la antigüedad el señor imponía a sus súbditos el pago de tributos y en la actualidad los ciudadanos se auto gobiernan y ellos mismos deciden contribuir al gasto público; en las tiranías se imponen tributos; en las democracias se acuerdan contribuciones. B) DIVISIONES DEL DERECHO TRIBUTARIO Como hemos visto, el Derecho Tributario, se realiza a través de varias actividades, lo que da origen a diversas ramas y así se ha denominado Derecho Constitucional Tributario, Derecho Orgánico Tributario, Derecho Tributario Procesal y Derecho Penal Tributario. El Derecho Constitucional Tributario, contiene los principios, las bases, los fundamentos de las contribuciones; por ejemplo el artículo 31, fracción IV, establece el fundamento para la obligación de los mexicanos de contribuir para el gasto público, en materia municipal el artículo 115, fracción IV establece las contribuciones que en forma exclusiva puede cobrar los Municipios.

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

123

El Derecho Tributario Sustantivo, se refiere a los elementos esenciales de la obligación fiscal como son: el hecho impositivo, los sujetos, el objeto, la base, la tarifa, épocas de pago. El Derecho Tributario Orgánico o Administrativo, es el conjunto de normas que determinan los órganos que realizan la actividad, regula las atribuciones, los requisitos que debe satisfacer las personas que encarnan el órgano, así como regula las relaciones entre los órganos y entre estos y los particulares en materia tributaria. El Derecho Tributario Procesal, regula los procedimientos y las formalidades que deben de cumplirse en materia tributaria, por ejemplo procedimiento de ejecución, notificaciones, embargos, declaraciones, registros, requerimientos. El Derecho Contencioso en materia Tributaria, son las normas que regulan el juicio de nulidad, el cual se promueve en el tribunal federal de justicia, fiscal y administrativa y en materia municipal y estatal, ante los tribunales locales de los Estados, esto es, dirime las controversias que se suscitan entre la autoridad fiscal y el obligado a pagar una contribución. El Derecho Tributario Penal, regula los delitos, las penas o sanciones que pueden incurrir los infractores de las disposiciones fiscales. Sistema Tributario Mexicano Tomando en consideración que en nuestro país existen tres ámbitos de gobierno: federal, estatal y municipal; y los tres tienen atribuciones para establecer contribuciones, debemos analizar la forma en que se distribuyen la competencia, desde el punto de vista territorial no existe problema, se considera de competencia federal, los problemas y los servicios que afectan a dos o más entidades federativas, así por ejemplo cuando la necesidad de comunicación es de Entidad a Entidad, el problema será de carácter federal, para satisfacer esa necesidad de comunicación, será de competencia estatal cuando la necesidad y el servicio sea solamente de carácter interno de una Entidad y afecte a más de dos Municipios, la competencia será municipal; cuando el problema solo afecte domésticamente. Un Municipio. En materia de tributos la definición, se divide por d ámbito territorial, la federación tiene competencia sobre todo el territorio nacional, la entidad federativa en el territorio respectivo el Municipio en su circunscripción territorial, el problema surge en la materia, que materias son de competencia federal, cuales estatales y cuales municipales. De acuerdo a nuestro sistema federal, las entidades federativa constituyeron la federación, otorgando al gobierno federal una serie de atribuciones concretas que se consignaron en forma precisa en la Constitución, reservándose la demás, este principio está consagrado en el artículo 124 Constitucional, que señala: "Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados. En un principio se estableció como única fuente de contribuciones para la federación, las derivadas del comercio exterior, pero en 1932 se reformó el artículo 73 en su fracción XXIX, creándose 101 llamados "impuestos especiales", pero a través de diversas reforma constitucionales, estas atribuciones han crecido exorbitando las atribuciones de la federación, el artículo 73 en su fracción VII le dio un cheque en blanco al Congreso, para ruar las contribuciones a favor de la Federación ya que establece: VII. Para imponer las contribuciones necesarias a cubrir el presupuesto. Los estados no tienen señalado un campo específico de contribuciones, ya que como hemos señalado las que no otorgó en forma exclusiva a la federación y las que no se señalaron a favor del Municipio corresponden al Estado.

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

124

A) COMPETENCIA MUNICIPAL Como ya hemos señalado, las contribuciones corresponden al municipio, son las relativas a la propiedad inmobiliaria y derechos que se cobran por los servicios municipales de acuerdo a lo establecido en el artículo 115, fracción IV, incisos del a) al e) de la Constitución. Las atribuciones en materia tributaria, que la Constitución señala al Municipio, están consagradas en el artículo 31 Constitucional, fracción IV, que señala: "Contribuir para los gastos públicos, así de la Federación, como del Distrito Federal o del Estado y Municipio en que residan de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes"; y es en el artículo 115, fracción IV, en donde se establece las fuentes de financiamiento del Municipio, dicha fracción dice: Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso: a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles. Los Municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones. b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las legislaturas de los Estados. e) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo. De ahí que se pueda gravar los siguientes supuestos relacionados con la propiedad del inmueble. l. La propiedad (en sus dos aspectos, nuda propiedad y usufructo) 2. La posesión de los bienes inmuebles. 3. El fraccionamiento de los bienes inmuebles. 4. La división de los bienes inmuebles. 5. La consolidación de bienes inmuebles. 6. La traslación o trasmisión del dominio de bienes inmuebles. 7. La mejora de bienes inmuebles. 8. El cambio de valor de bienes inmuebles que da lugar al impuesto de plusvalía. 8.2. Organización administrativa de los municipios: El reglamento interior del ayuntamiento. Competencias y funciones legislativas y reglamentarias - Iniciar leyes y decretos ante las legislaturas de los Estados. - Participar en los procesos de modificación, reforma o adiciones a los preceptos de la Constitución local, cuando así lo señale dicho ordenamiento. - Expedir bandos, ordenanzas, reglamentos administrativas de observancia general para la municipalidad. Competencias y funciones administrativas. - Organizar su propia estructura administrativa interna de acuerdo a los requerimientos

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

125

que sean necesarios a fin de lograr eficiencia en su funcionamiento. - Conducir y dirigir la adecuada prestación de los servicios públicos por conducto de las respectivas comisiones de administración. - Ordenar y planear el desarrollo municipal y dictar las medidas administrativas necesarias para la aplicación de la legislación sobre asentamientos humanos, ecología y protección al ambiente, salubridad, asistencia pública, seguridad y demás ordenamientos aplicables. - Concesionar los servicios públicos municipales cuando la ley así lo autorice, siguiendo los procedimientos que establezcan los ordenamientos aplicables. - Municipalizar los servicios a cargo de particulares, de acuerdo a los requerimientos sociales de la localidad y con apego a las leyes de la materia. - Crear o suprimir organismos desconcentrados o descentralizados paramunicipales, con la autorización del Congreso del Estado. - Dictar los acuerdos que se requieran para la adquisición de los bienes necesarios para el funcionamiento de la municipalidad o en su caso la enajenación de éstos, solicitando las autorizaciones del Congreso del Estado cuando las leyes lo señalen. - Formular las estadísticas municipales. - Resolver los recursos administrativos que se interpongan en contra del Presidente Municipal o algún otro funcionario, cuando dicha resolución sea facultad del cabildo. - Intervenir en los procesos de privatización de empresas para municipales, siguiendo los lineamientos de las leyes de la materia. - En general ejecutar todo tipo de acciones tendientes a lograr eficiencia y oportunidad en la administración municipal. 8.3.

El presupuesto, la programación y los controles de la administración municipal.

La Ley de Ingresos Municipales, establece las fuentes que generarán los recursos necesarios para satisfacer sus necesidades y alcanzar sus fines y es en esta Ley de Ingresos, donde se enumeran los conceptos que regularmente son los siguientes: 1. Impuestos.-Son las contribuciones establecidas en la Ley, que deben de pagar las personas que se encuentren en la situación jurídica, prevista por la norma en materia municipal, son los siguientes: predial, sobre adquisición de inmuebles y otras operaciones traslativas de dominio de inmuebles, sobre conjuntos urbanos. Anuncios públicos, diversiones, juegos y espectáculos públicos, prestación de servicios de hospedaje. 2. Derechos.-Son contribuciones que señala la ley por concepto de pago, es la contraprestación a cargo del particular por la prestación de un servicio por parte del Estado, en materia municipal tenemos de agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposiciones de aguas residuales; del registro civil; de desarrollo urbano y obras públicas; por servicios prestados por autoridades fiscales o administrativas; por servicios de rastros; por corral de consejo e identificación de señales de sangre, tatuajes, elementos electromagnéticos y fierros para marcas ganado y magueyes; por uso de vías y áreas públicas para el ejercicio de actividades comerciales ~ de servicios; por servicio de panteones; de estacionamiento en la cuenta publica y de servicio público; por la expedición o refrendo anual de licencias para la venta de bebidas alcohólicas al público; por servicios prestados por autoridades de seguridad pública; por sen,ici05 de alumbrado público; por servicios de limpieza de lotes baldío recolección, traslado y disposición final de residuos sólidos industriales y comerciales; por los servicios prestados por las autoridades del catastro.

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

126

3. Aportaciones de mejoras.-son los recursos económicos que establece la ley a cargo de las personas físicas y morales que se beneficien de manera directa por obras públicas, por ejemplo calles, pavimentación, luz, agua, drenaje, etc. 4. Productos.-Son ingresos que obtiene el municipio que le generan sus bienes propios, por ejemplo venta o renta de bienes inmuebles, intereses obtenidos por inversiones. 5. Aprovechamientos.-Son aquellos ingresos que percibe el Ayuntamiento en sus funciones de derecho público distintos a las contribuciones multas; recargos; reintegros; resarcimientos; indemnizaciones por daños a bienes municipales; subsidios, subvenciones, donativos, herencias, legados y cesiones; rendimientos o ingresos derivados de organismos descentralizados, fideicomisos y empresas de participación municipal, cuando por su naturaleza correspondan a actividades propias de derecho público; otros que estén establecidos por las leyes respectivas. 6. Ingresos derivados del sector auxiliar.-Son aquellos que obtiene de los organismos descentralizados y empresas de participación estatal. 7. Accesorios.-Recargos, devoluciones de cheques.

multas,

gastos

de

ejecución

e

indemnización

por

8. Ingresos municipales derivados de los Sistemas Nacionales de Coordinación Fiscal y Estatal de Coordinación Hacendaria, (Participaciones, Fondo para la Infraestructura Social Municipal, Fondo para el Fortalecimiento de los Municipios, etc.); y 9. Ingresos derivados de financiamientos, derivados de operaciones de créditos. B) SISTEMA NACIONAL DE COORDINACIÓN FISCAL La distribución de los ingresos públicos entre los tres poderes de gobierno: Federación, Estados y Municipios, ha sido una de las preocupaciones constantes del sistema hacendario mexicano, que busca lograr el equilibrio entre el gobierno federal y los gobiernos estatales y municipales. En la primera mitad de este siglo, había una multiplicidad de contribuciones, lo que provocaba confusión entre el contribuyente y que a la autoridad fiscal se le dificultara la aplicación de la Ley, redundando esto que el mayor peso tributario recayera en la clase más pobre, para solucionar y tratar de distribuir en forma equitativa la participación presupuestaria en los tres niveles de gobierno, se organizaron las convenciones nacionales fiscales y a partir de 1943, se estableció una política de distribución de ingresos entre la federación y los estados, y el 22 de diciembre de 1953, se estableció una Ley de Coordinación Fiscal, la que fue sustituida el 22 de diciembre de 1978, creándose un sistema de participación de impuestos, mediante el cual los estados se abstienen de grabar con impuestos, determinadas materias, respetando el impuesto establecido por la federación, pero compartiendo parte del producto de su recaudación. El Sistema Nacional de Coordinación, establece las participaciones que deben recibir los estados y municipios del total de los impuestos que recaude la federación. C) IMPORTANCIA QUE TIENE PARA EL MUNICIPIO EL SISTEMA NACIONAL DE COORDINACIÓN FISCAL El Municipio recibe lo que se denomina participaciones federales, que son ingresos derivados del sistema nacional de coordinación fiscal; este ingreso es el que representa el mayor porcentaje del total de lo que percibe el Municipio, representa el 80%. A pesar de los esfuerzos realizados, para mejorar la distribución de las participaciones, los gobiernos municipales sufren carencias de dinero para atender las demandas de servicios públicos de sus ciudadanos, lo que trae consigo problemas políticos, administrativos "" sociales.

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

127

Uno de los grandes problemas del Municipio es el económico recordemos el vaticinio de Heriberto Jara: "No se puede obtener libertad política, libertad administrativa ni ninguna clase de libertad a base de aire; se requiere tener esa libertad a base económica". La cuestión más discutida del constituyente de 1917 fue la relativa a la hacienda municipal y lamentablemente por cansancio y falta de tiempo se dejó sin resolverlo satisfactoriamente, aunque sí se hizo sólo para salir del paso, por esa razón quedó latente la necesidad. Se han realizado algunos esfuerzos para superar el problema, uno de los antecedentes más importantes sobre este aspecto, que inclusive fue presentado en la Cámara y no prosperó, fue el que formaba parte de la iniciativa de la Unión de Ayuntamientos de la República Mexicana del 3 de octubre de 1922, que proponía que la Hacienda de los Municipios se integrara por las rentas e intereses que produjesen sus bienes y capitales propios, por los productos de los servicios públicos a su cargo, así como por las contribuciones sobre la propiedad raíz dentro de su territorio municipal; el proyecto establecía: La Hacienda Pública de los Municipios se formará: a) Con los productos, rentas y réditos de los bienes capitales propios que les corresponden con arreglo a las leyes; b) Con los productos de los servicios públicos que tenga a su cargo; e) Con los productos de un impuesto predial urbano; hasta de un 2% sobre el valor de los predios urbanos o terrenos comprendidos dentro de la superficie urbanizada, estén edificados o no, sin tener en cuenta el valor de los edificios, pudiendo recabar el impuesto de que se trata el Gobierno del Estado, hasta con un veinticinco por ciento y con otro veinticinco por ciento la Federación, sin que puedan imponer otras contribuciones de carácter predial sobre los predios urbanos y sobre las construcciones de ellos, ni sobre las rentas que produzcan unos y otros, ni el Estado ni la Federación; d) Con los productos de un impuesto predial rústico sobre la propiedad rural cuya extensión no exceda del límite mismo, marcado a la pequeña propiedad por las leyes del Estado, o en su defecto sobre la propiedad rural cuya extensión no exceda de 50 hectáreas, de acuerdo con lo dispuesto en la fracción XI de este artículo; e) Con los productos del impuesto de transmisión de la propiedad de que tratan los inciso s e) y d) de esta fracción; j) Con el producto del impuesto de un uno por ciento en las herencias y donaciones directas y de un tres por ciento en las transversales sobre el valor de los bienes a que se refieren los incisos e) y d) de esta fracción; g) Con los productos de un medio por ciento en las herencias y donaciones directas y de uno y medio por ciento en las transversales, sobre el valor de los bienes raíces no comprendidos en los incisos c) y d) de esta fracción y que se encuentren dentro del territorio del Municipio; y h) Con los productos de cualesquiera otros impuestos y arbitrios que el Ayuntamiento decrete; en la inteligencia de que respecto de éstos será indispensable que lo sancione la Legislatura del Estado. 8.5.

Órganos y técnicas auxiliares de la administración municipal en la actualidad.

La experiencia en nuestro país señala la existencia de planes y programas para el desarrollo municipal técnicamente bien elaborados; sin Embargo, todo esto no puede ser independiente a lo que la población y los grupos dirigentes deseen y estén dispuestos a llevar a la práctica y. además, cuenten con los mecanismos apropiados para canalizar la voluntad

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

128

y la capacidad individual y colectiva hacia ese fin. Desde el punto de vista de las implicaciones socioculturales y político administrativas de los planes municipales de desarrollo, se ha llegado a la conclusión de que éstos necesitan interpretar la realidad social, que la población los comprenda y los haga suyos, y que ella misma los ponga en práctica. En el ámbito de los principios y desde un enfoque funcional, es la población -a través de todos sus estratos y sectores y mediante sus múltiples y complejas relaciones- la que ha de formular, instrumentar, controlar y evaluar los planes de desarrollo municipal, especialmente si entrañan transformaciones estructurales y si, como debe ser, tienen como propósito sacar del atraso al Municipio, y no simplemente mitigar algunas de sus problemáticas manifestaciones. Dentro de las diversas organizaciones grupales que participan en el desarrollo del Municipio, resanan diversos conglomerados de vecinos que en forma coordinada con los Ayuntamientos, se integran para cumplir con objetivos de auxilio y apoyo en las tareas de Gobierno, Existen así una multiplicidad de grupos, con muy variadas denominaciones que coadyuvan al desarrollo de los Municipios. En líneas subsecuentes detallamos algunos aspectos de estas agrupaciones que nos parecen relevantes para entenderlas. A) Los órganos de participación Esta es la denominación más común y amplia de las agrupaciones a que nos referimos en esta parte del trabajo. A nivel municipal se han diseñado diversos órganos de participación comunitaria para alcanzar ciertos objetivos comunes y representan para el gobierno municipal una colaboración valiosa de apoyo a las actividades en materia diversa, como pueden ser: educación, obras y servicios públicos, planeación, enlace entre la comunidad y las autoridades municipales. B) Comités de manzana Las diversas leyes orgánicas municipales de las Entidades Federativas consagran este órgano de participación comunitaria. Vgr.: La Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de Guerrero. Artículo 75, que "Los comités de manzana participarán con el Ayuntamiento o la comisaría municipal en su caso, en todas aquellas tareas que coadyuven al desarrollo de la comunidad a través de la acción directa en su área de colaboración. El Artículo 74 de la misma Ley señala como requisitos para ser miembro del comité de manzana: tener domicilio en ella, modo honesto de vivir y saber leer y escribir, La Ley Orgánica Municipal del Estado de Michoacán, en el Título Tercero, Capítulo lB, Artículo 75, dispone que habrá comités de manzana en los lugares que lo ameriten a juicio del Presidente Municipal, y los considera como órganos auxiliares de la autoridad municipal. Los jefes de manzana pueden designar auxiliares para el desempeño de sus funciones, con la aprobación del Presidente Municipal. Los requisitos para ser jefe de manzana son: tener su domicilio en las respectiva circunscripción, modo honesto de vivir y saber leer y escribir, dependen jerárquicamente en lo político y administrativo del Presidente Municipal. La Ley Orgánica Municipal del Estado de México, en su Título Tercero, Capítulo IV, se refiere a las autoridades auxiliares y entre ellas a los jefes de manzana, quienes actuarán en sus respectivas jurisdicciones como auxiliares de los Ayuntamientos y, por consiguiente sus atribuciones serán las necesarias para mantener el orden y la tranquilidad o seguridad de los vecinos del lugar donde actúen, conforme lo determinen los bandos municipales respectivos. En general, no hay uniformidad en la legislación de los Estados sobre la integración

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

129

de los comités de manzana y sobre sus funciones específicas. Sin embargo, podemos generalizar las características de este órgano auxiliar municipal, estimando que son las siguientes: puede ser por designación o elección; sus -funciones, entre otras, son mantener el orden y la seguridad de los vecinos, dando aviso al Presidente Municipal sobre los incidentes que se presenten; elaborar" revisar y tener actualizado un .censo de población de su manzana; captar demandas de los habitantes de las manzanas en cuanto a servicios públicos; recolectar las aportaciones respectivas en caso de las obras por cooperación; informar al Ayuntamiento y habitantes sobre sus gestiones y resultados obtenidos, entre otras. C) Asociaciones de colonos En las áreas de nuevos asentamientos poblacionales, es decir de nuevas colonias, con gran frecuencia ¡as carencias y urgente necesidad de afrontar múltiples problemas de los nuevos pobladores, fomenta estas organizaciones; esto con el fin de hacer frente común en sus gestiones y peticiones. Se integran, generalmente, por un Presidente, un Secretario, un Teso rero y tantos vocales como sean necesarios, siendo comúnmente tres de ellos, normalmente este Comité Directivo de la Asociación se registra ante el Ayuntamiento como un órgano de colaboración ciudadana. Los colonos se asocian de esta manera con la finalidad de solucionar problemas comunes en la colonia, barrio o fraccionamiento. Sus acciones se traducen en gestiones para introducir servicios básicos: agua, luz, drenaje o aquellos que hagan falta para la terminación de calles o para conseguir obras de equipamiento necesarias: escuelas, zonas arboladas, áreas de recreación; acciones para impulsar el mantenimiento y conservación de las obras; limpieza de la colonia; concientizar a los habitantes para la conservación del medio ambiente, etc. D) Juntas de vecinos Son los órganos de participación comunitaria que se integran, generalmente, con las directivas de las asociaciones de colonos o, en su caso, con los jefes de manzana. Su directiva está compuesta generalmente por un presidente, un tesorero y tantos vocales como sean necesarios. Son electos en asamblea convocada por el Ayuntamiento. Entre sus funciones están las siguientes: proponer al Presidente Municipal medidas que estimen convenientes para mejorar la prestación de los servicios públicos; sugerir a la autoridad municipal la prestación de nuevos servicios públicos; convocar a los vecinos a que participen en tareas de interés social y cooperar en casos de emergencia con el Municipio; conocer las prioridades necesarias de la comunidad en servicios públicos y plantearlas al Consejo de Colaboración Municipal: informar al Consejo de Colaboración Municipal de los problemas administrativos o de servicios que no pueda resolver. En esta materia debemos citar, a manera de ejemplo, la Ley Orgánica del Departamento del Distrito Federal, lo que estableció como órganos de colaboración ciudadana a los comités de manzana, asociaciones de residentes, juntas de vecinos y el Consejo Consultivo del Distrito Federal. Además, de acuerdo a las modificaciones publicadas el 17 de marzo de 1987 al artículo 73, Fracción VI, de la Constitución, se creó la Asamblea de Representantes, cuyos integrantes tenían, entre otras atribuciones, la de promoción, gestoría y supervisión de los problemas y servicios que afecten a sus distritos. Lo que se generaliza con la reforma publicada el 3 de septiembre de 1993, que estableció en el artículo 122 Fracción IV inciso g), como facultad de la citada Asamblea legislar en materia de servicios públicos y su concesión. E) Comités de desarrollo En algunos Municipios, se consideran autoridades auxiliares de un barrio, colonia o fraccionamiento a la asamblea constituida por la mayoría de los colonos y a los integrantes

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

130

de los comités de desarrollo. No pudiendo existir en un barrio, colonia o fraccionamiento más de uno de éstos, cuya finalidad será específica mente la de gestionar una obra o diversos servicios. Entre sus facultades y obligaciones están las siguientes: formular sus programas de actividades; dar a conocer por medio de un informe el uso y manejo de los fondos y bienes propios de la colonia; representar ante las dependencias correspondientes a los colonos y ser el órgano de decisión y ejecución de los acuerdos de la asamblea. Los integrantes de los comités de desarrollo son: un Presidente, un Secretario General, un Secretario de Actas y Acuerdos, un Secretario de Organización y un Tesorero. Son elegidos en forma democrática por los habitantes de la colonia o sector, previa convocatoria del Ayuntamiento. Por otra parte, es frecuente encontrar comités especiales para afrontar acciones concretas y dar respuesta a las múltiples carencias que suelen tener las comunidades municipales. Se forman así comités pro-escuelas; pro-electrificación; pro-agua y alcantarillado, etc.; estas agrupaciones son formidables sustentos de la actividad municipal pues encausan los esfuerzos ciudadanos concretos sobre determinados problemas o servicios. F) juntas para el progreso y bienestar En Sonora, a través de la Ley número 5, se han creado las Juntas para el Progreso y Bienestar. Tienen personalidad jurídica y entre sus objetivos está la de estimular la conciencia de solidaridad, cooperación y comprensión mutua entre los habitantes de las localidades. Las Juntas encauzan la cooperación de los particulares, sin distinción alguna, en actividades sociales, cívicas y materiales. En cada una de las cabeceras municipales del Estado de Sonora, tomando en consideración sus condiciones sociales y económicas, funciona una junta con patrimonio propio, sin perjuicio de que, independientemente de dicha junta y con iguales finalidades y modalidades, se constituyan Comités de Progreso y Bienestar en comisarías y delegaciones de policía y en sectores, barrios o colonias de las ciudades populosas, cuyo funcionamiento es coordinado por la Junta de la respectiva cabecera. La Junta para el Progreso y Bienestar se gobierna por una directiva integrada por un presidente, un vice-presidente, un secretario, un prosecretario, un tesorero, un pro-tesorero y dos o más vocales, además, de un representante personal del ejecutivo del estado. La directiva de la Junta, queda facultada para integrar comisiones, patronatos o cualquier organismo necesario para un fin determinado, dentro de sus actividades. Las Juntas formulan su reglamento interior y su plan o programa de obras y actividades y lo someten a la aprobación del Ejecutivo del Estado, por conducto de la Secretaría de Gobierno; los miembros de las Juntas duran en su cargo tres años. G) Los movimientos urbanos populares Fundamentalmente en los Municipios urbanos y metropolitanos se está dando un fenómeno emergente, al que los sociólogos le han denominado movimiento urbano popular. Es un fenómeno social derivado de la masificación moderna y es una respuesta de esta a la autoridad, que muchas veces se ve incapacitada, para atender todas las peticiones y exigencias de un conglomerado de tal naturaleza. Estos grupos muchas veces son canalizadores de la inconformidad social derivada de las enormes carencias que los Municipios enfrentan. Con frecuencia la energía de estas agrupaciones suele ser desviada o manipulada a situaciones políticas o facciosas poco realistas y caen en extremismos. Pero estimo que precisamente el Municipio es la institución que en mejor forma, puede retomar la fuerza espontánea de estos grupos, aprovechándola para orientarla a actividades positivas de apoyo y solidaridad con todo el conjunto de la comunidad. De una manera quedan los contingentes como meros activistas radicales, sin objetivos claros y siempre prestos al desorden y. muchas veces, a la delincuencia.

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

131

COLEGIO DE ALTOS ESTUDIOS DE ACAYUCAN Licenciatura en Derecho Autoevaluación de la Octava Unidad Nombre del alumno: ______________________________________________________________ INDICACIONES: Contesta correctamente lo que a continuación se te pide, no olvidando leer por anticipado tu antología. 1.

¿De que nos habla el artículo 69 de L.M.L.?

2. ¿Cuáles son las facultades y obligaciones del Secretario del Ayuntamiento?

3.

Artículo de la L.M.L. que nos habla de las faltas temporales del servidor público y de su destitución?

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

132

ATRIBUCIONES MUNICIPALES EN MATERIA SE ASENTAMIENTOS HUMANOS, ECOLOGÍA Y PROTECCIÓN AL AMBIENTE.

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

133

9.1. El desarrollo urbano municipal: Su planeación, gestión y control. El uso del suelo y la zonificación. 9.2. La conurbación y las facultades del municipio en este fenómeno. 9.3. La ecología y protección al ambiente. Facultades y competencia de las autoridades municipales. 9.4. Organismos estatales y nacionales que intervienen en la reglamentación, manejo y control d estos fenómenos y la participación del municipio.

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

134

9.1.

El desarrollo urbano municipal: Su planeación, gestión y control. El uso del suelo y la zonificación.

Con la promulgación, el 26 de mayo de 1976, de la primera Ley General de Asentamientos Humanos (LGAH) se establecieron las bases jurídicas que dieron sustento a la intervención del Estado en la planeación y control del proceso de urbanización de los centros de población del país. Su promulgación constituyó un avance indudable en la historia de la planeación, pues permitió homogeneizar la legislación federal, estatal y municipal relacionada con los asentamientos humanos e inició la coordinación entre estos tres niveles de gobierno. Antes de esa LGAH no existía alguna disposición de índole general, es decir, válida para el conjunto del país, qué regulara la materia urbana. La propia Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, base de cualquier legislación posterior, no establecía ningún ordenamiento, en este campo, aunque algunas entidades dispusieran de algún tipo de reglamentación para normar el desarrollo urbano; sin embargo tales reglamentaciones se caracterizaban por ser generales e imprecisas, como aconteció, por ejemplo, en el Distrito Federal, que desde 1933 disponía de una Ley de Planificación y Zonificación para reglamentar el crecimiento urbano del Distrito Federal y los entonces Territorios de Baja California y Quintana Roo. Otro aspecto que motivó el surgimiento de esta ley fue que en algunos Estados y Municipios no se disponía de legislación urbana alguna. Ambos aspectos fueron determinantes en la falta de coordinación de las acciones e inversiones que en materia urbana realizaban los propios Estados, los Municipios y aún la Federación; así como en una evidente contradicción u oposición entre los planes y programas de desarrollo que llevaban a cabo los tres niveles de gobierno señalados. Con base en las disposiciones que marcó esta ley, se elaboró el primer Plan Urbano de carácter nacional, que se terminó en el mes de mayo de 1978. No obstante que este Plan adoleció de una serie de limitaciones (falta de una estrategia concreta y viable para modificar la distribución territorial de la población y. las actividades económicas; lo reducido de los recursos financieros disponibles para tal empresa; la ingenua ilusión de poder maniobrar la dinámica urbana por medio de la "concertación" de las instancias de gobierno; su gran amplitud de objetivos y propósitos. etc.), es hasta entonces cuando se inicia la intervención planeada del Estado para intentar racionalizar el proceso de urbanización en México. 9.2.

La conurbación y las facultades del municipio en este fenómeno.

La LGAH desde que fue propuesta para su aprobación. recibió fuertes críticas por parte de algunos sectores industriales (fundamentalmente del Grupo Monterrey), porque se afirmaba que era una ley con un fuerte carácter populista, que estaba influenciada por la ideología de los países comunistas y además que atentaba contra la propiedad privada (debido, entre otros aspectos. a la importancia que se le otorgaba a la participación social en la elaboración de los planes de desarrollo urbano) y también porque se consideraba que era una acción del Estado para obtener popularidad de algunos sectores a fin de recuperar la legitimidad que a decir de algunos había perdido el Estado en el sexenio anterior, el grupo Monterrey desató una fuerte campaña periodística contra la Ley. Independientemente de estas críticas que en ocasiones se convirtieron en sátira política, lo cierto es que la mayoría de las entidades federativas elaboraron sus Leyes Estatales de Asentamientos Humanos, tomando como referencia principal los postulados que marcaba la Ley General; siendo el Estado de Nuevo León uno de los Últimos que la elaboraron. Una de las características de los planes estatales fue el uso del mismo lenguaje, o si se quiere, su apego a una "doctrina" de planeación. El vocabulario y el aparato conceptual a través del cual los documentos (y desde luego los planificadores mismos) se referían a los

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

135

procesos urbanos y a las acciones públicas y privadas previstas en ellos, eran precisamente las categorías que habían sido "consagradas" por la LGAH. Gracias a la eficacia simbólica que la ley suele tener, se generalizó la comprensión de estos problemas urbanos. Funcionarios y empleados de los equipos estatales de planeación en prácticamente todo el país, por primera vez hablaban un lenguaje común. La gestión de la Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas (SAHOP), antecedente de la actual Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL), ante las entidades federativas tendiente a la creación de un sistema nacional, de planeación urbana, llevaba siempre consigo la invocación de este marco legal, que desde entonces ha dejado su sello de universalidad, o cuando menos de generalización en la gestión urbana local. Si bien hasta 1982 la LGAH fue el principal referente para la planeación estatal de los asentamientos, con la aparición de la Ley de Planeación, la LGAH quedó supeditada a aquella en lo que se refiere a su carácter federal. La Ley de Planeación se convirtió en el referente obligado para conceptualizar y organizar la práctica de la planeación. En este contexto, no es extraño que la LGAH haya perdido el prestigio que tuvo anteriormente en la planificación urbana de los Estados y, de manera más general, del país. Cabe señalar, aunque tangencialmente, que aún con la disminución de la importancia de la LGAH con la aparición de la Ley de Planeación, la prioridad que se le dio a la participación Social en la LGAH a través de las distintas instancias de gobierno: Federal, Estatal y Municipal en lo referente a la planificación urbana es trascendental Podríamos incluso afirmar que pasó a ser uno de los ejes fundamentales en algunas leyes estatales. Sobre este aspecto regresaremos posteriormente. La preponderancia que adquirió la Ley de Planeación dentro del ámbito urbano se aprecia cuando la contextualizamos con otras disposiciones jurídicas que determinan la planeación urbana nacional. Como sabemos, el artículo 26 Constitucional establece que el Estado para llevar a cabo el proyecto nacional, debe organizar un Sistema de Planeación Democrática, el cual tiene como propósito encauzar la actividad de todos los miembros de la sociedad para la consecución de los objetivos nacionales. El Sistema se constituye por un conjunto de relaciones (programas) que se establecen entre las diversas dependencias y niveles de gobierno y las agrupaciones e individuos de la sociedad, dichas relaciones se conforman según los principios básicos que establece la Ley de Planeación: obligatoriedad, coordinación, inducción y concentración. El documento rector del Sistema Nacional de Planeación Democrática es el Plan Nacional de Desarrollo, que fija los objetivos y las estrategias que norman a las políticas sectoriales de los diversos programas nacionales del actual gobierno. Uno de estos programas es precisamente el Programa de Desarrollo Urbano del país. En consonancia con la nueva normativa en materia de planeación y con la finalidad de armonizar los distintos ordenamientos que impactan en este ámbito, el Congreso de la Unión aprobó una nueva Ley General de Asentamientos Humanos, que fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el 21 de julio de 1993, misma que abroga a la del mismo nombre del 26 de marzo de 1976. En esta nueva ley se destacan importantes acciones programáticas, y las tres instancias de gobierno deberán concurrir a su realización, particularmente en el Desarrollo Urbano, materia donde se señala que la ordenación y regulación de los asentamientos humanos se llevará a cabo a través del Programa Nacional de Desarrollo Urbano, estando sujeto este programa a las previsiones del Plan Nacional de Desarrollo. Este aspecto confirma lo que con anterioridad mencionamos, en el sentido de que la Ley General de Asentamientos Humanos quedó condicionada por la Ley de Planeación. Conviene rescatar textualmente lo que la LGAH nos señala sobre el particular: Artículo 11.-La planeación y regulación del ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y del desarrollo urbano de los centros de población forman parte del Sistema Nacional de Planeación Democrática, como una política sectorial que coadyuva al logro de los objetivos de los planes nacionales, estatales y municipales de desarrollo.

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

136

La planeación a que se refiere el párrafo anterior, estará a cargo de manera concurrente de la Federación, las entidades federativas y los Municipios, de acuerdo con la competencia que les determina la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Artículo l2.-La planeación y regulación del ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y del desarrollo urbano de los centros de población, se llevarán a cabo a través de: I. El Programa Nacional de Desarrollo Urbano; II. Los programas estatales de desarrollo urbano; III. Los programas de ordenación de zonas conurbadas; IV. Los planes o programas municipales de desarrollo urbano; V. Los programas de desarrollo urbano de centros de población y VI. Los programas de desarrollo urbano derivados de los señalados en las fracciones anteriores y que determinen esta Ley y la legislación estatal de desarrollo urbano. Artículo 13.-EI Programa Nacional de Desarrollo Urbano, en su carácter sectorial, se sujetará a las previsiones del Plan Nacional de Desarrollo. Artículo 14.-EI Programa Nacional de. Desarrollo urbano será aprobado por el Presidente de la República mediante decreto y estará sometido a un proceso permanente de control y evaluación, sus modificaciones se realizarán con las mismas formalidades previstas para su aprobación. La Secretaría promoverá la participación social en la elaboración, actualización y ejecución del programa nacional de desarrollo urbano, atendiendo a lo dispuesto en la Ley de Planeación. Los aspectos relacionados con la planeación del desarrollo urbano del país son instrumentados por la actual Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL), la que deberá practicar investigaciones científicas y recabar amplia información sobre desarrollo urbano a fin de ser eficiente órgano de consulta para la administración pública federal, para los gobiernos de los estados y para los Municipios. También esta Secretaría es la responsable de la presentación de los proposiciones que se hagan en estas materias, al igual que evaluar el cumplimiento del Programa de Desarrollo Urbano. Es conveniente describir los aspectos que consideramos más importantes del Programa Nacional de Desarrollo Urbano, con el fin de apreciar la forma en que en la actualidad .se está instrumentando la planeación urbana del país. El Programa Nacional de Desarrollo Urbano 1990-1994, dados los fuertes índices de urbanización que ha venido experimentando el país, ha establecido como principales objetivos: a) La transformación del patrón territorial de los asentamientos en concordancia con las políticas de descentralización y de desarrollo económico; b) El mejoramiento de la calidad de los servicios urbanos, atendiendo preferentemente a los grupos sociales más necesitados y; c) El fortalecimiento de la capacidad municipal para propiciar el sano desarrollo de las ciudades, mediante su ordenamiento y regulación. Cada uno de estos objetivos se han tratado de cumplir a partir de diferentes estrategias, sin embargo, es importante mencionar lo referente al reordenamiento territorial por ser, a nuestro juicio, una de las más importantes. La aludida estrategia se propone, entre otros aspectos, consolidar los sistemas urbano-regionales e impulsar los corredores urbano-industriales, agroindustriales y turísticos. De manera colateral se pretende

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

137

establecer una red nacional de centros de población jerarquizados por niveles de atención para mejorar la distribución de los servicios urbanos. Otro principio es el fortalecimiento de las ciudades medias (entre 100 mil y un millón de habitantes), las que permitirán atraer migrantes, que de otra manera irían a las tradicionales zonas metropolitanas ya saturadas y rebasadas. Se considera en la actualidad que estas ciudades son 80. El actual Programa de Desarrollo Urbano es novedoso porque plantea, como un objetivo prioritario, la interrelación del Programa con varias Secretarías de Estado para el establecimiento de los corredores económicos, agroindustriales y turísticos (Secretaría de Desarrollo Social, Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos y Secretaría de Turismo). Lo mismo acontece en lo referente a la definición de las ciudades medias, en donde la participación de la Secretaría de Gobernación, a través del Consejo Nacional de Población (CONAPO) fue de suma importancia. Este aspecto permite llegar a un mayor consenso en la planeación estatal y federal, porque considera los avances de programación e investigación desarrollados en diferentes Secretarías de Estado. Pero si bien es cierto que en el marco de planeación nacional se ha dispuesto de mejores elementos técnicos, jurídicos, de coordinación intersecretarial, para realizar un programa de Desarrollo Urbano del país que vaya de acuerdo a su fuerte proceso de urbanización, es importante saber cuáles son las atribuciones del Municipio para instrumentar ese programa dentro de sus límites territoriales, además no deja de ser importante analizar las relaciones que establece el Municipio con los demás niveles de gobierno para que la planeación del desarrollo urbano surta efecto. 9.3. La ecología y protección al ambiente. Facultades y competencia de las autoridades municipales. Ya hemos mencionado que como respuesta a la problemática de los asentamientos humanos, el Estado Mexicano planteó en la vigente Ley General de Asentamientos Humanos la regulación de los procesos de urbanización. Este documento señala, entre otros aspectos, que tiene por objeto establecer la adecuada concurrencia de las Entidades Federativas, de los Municipios y de la Federación; de fijar las normas básicas que regulen la función pública relativa a la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de centros urbanos de población; así como definir los principios conforme a los cuales el Estado deberá ejercer sus atribuciones para determinar las provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques. Con el fin de que los Municipios participen en la regulación de los fenómenos urbanos, con fecha 6 de febrero de 1976 se adicionaron al artículo 115 Constitucional las facultades en la planeación de los asentamientos humanos, según señalan las actuales fracciones V y VI del precepto. La problemática urbana difícilmente podría quedar limitada a la atención de uno de los niveles de gobierno debido a los múltiples elementos, materias y atribuciones que concurren a la misma, lo que se evidencia al revisar la distribución de la competencia del sistema federal mexicano, en el que encontramos que la Federación ejerce facultades decisivas en dicho desarrollo, pero que de la misma manera los gobiernos de las Entidades Federativas y los Ayuntamientos realizan acciones que condicionan las posibilidades del crecimiento urbano. Sólo mediante planes elaborados y ejecutados por la Federación, los gobiernos de las Entidades Federativas y los Ayuntamientos se podrán lograr la ordenación de los centros urbanos de población, así como el aprovechar al máximo los recursos de que dispone el país. En este sentido, la actual Ley General de Asentamientos Humanos es uno de los instrumentos normativos que sirve de base a las acciones que la Nación ha estructurado para atender esta gama de tan lacerantes fenómenos, Esta ley establece las atribuciones de los tres niveles de gobierno en sus respectivos ámbitos de su competencia, así como la coordinación de los mismos. En consecuencia, conviene resaltar de la LGAH los postulados que hemos considerado más importantes que dan cuenta del papel jurídico que el Municipio

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

138

debe desempeñar en la planeación urbana, así como de la vinculación que se debe establecer con los otros niveles de gobierno para que dicha planeación se pueda llevar a cabo. FACULTADES DEL MUNICIPIO EN MATERIA DE EQUILIBRIO ECOLÓGICO Y PROTECCIÓN AL AMBIENTE México enfrenta, por una parte, la urgente necesidad de acelerar su desarrollo económico y su consiguiente modernización; pero por otra, también le es úrgeme prevenir los impactos indeseables que la industrialización y las tecnologías modernas causan al medio ambiente y los recursos naturales. En igual sentido, las grandes concentraciones demográficas asentadas en áreas muy específicas han causado enormes degradaciones al medio ambiente o problemas de hacinamiento, desechos orgánicos, contaminación por vehículos automotores, basura, que son los retos cotidianos que enfrenta nuestra sociedad. El gobierno mismo ha llevado la temática ambiental a una clara transformación institucional, que vino a madurar en 1982 con la creación de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología (ahora Secretaría de Desarrollo Social) y la expedición, en 1988, de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente. Fue precisamente esta Ley la que al establecer el régimen de concurrencia en esta materia, llevó la cuestión ecológica al terreno municipal. También se hicieron necesarias las adiciones a los artículos 27 y 73 Fracción XXIX-G, de la Constitución, a. fin de fijar las bases que facultan al Estado Mexicano para dictar medidas en torno a la protección al ambiente y a la preservación del equilibrio ecológico. Así, dentro del párrafo tercero del citado Artículo" 27, se afirma que la Nación (Estado), dictará: “las medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos y establecer adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar obras públicas y de planear y regular la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población; para preservar y restaurar el equilibrio ecológico..." Concomitantemente con esta, atribución del Estado, el contenido de la Fracción XXIXG del Artículo 73, otorga facultades al Congreso de la Unión para: ........ “expedir leyes que establezcan la concurrencia del Gobierno Federal, de los Gobiernos de los Estados y de los Municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias, en materia de protección al ambiente y de preservación y restauración del equilibrio ecológico." Estas reformas tuvieron como objetivo propiciar la descentralización en materia de protección al ambiente y preservación y restauración del equilibrio ecológico hacia las Entidades Federativas y los Municipios. El sistema de concurrencia que se propuso está presidido por dos ideas fundamentales: primero, que la transferencia de las facultades que habían estado centralizadas en la Federación, debían ser materia de un proceso gradual de cambio para que la descentralización opere exitosamente; y segundo, cuando de inmediato no existieran condiciones adecuadas para el cambio, fueran atendidas éstas con el concurso de la Federación, a través de un cuidadoso, pero también vigoroso impulso de los convenios de coordinación y de delegación, de modo que paulatinamente pudiera ampliarse el campo de las facultades a transferirse a las Entidades Federativas y Municipios. De acuerdo a esto, la Ley. General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, dispuso que fueran descentralizadas a las Entidades Federativas y a los Municipios las facultades de prevenir y controlar la contaminación de la atmósfera; de participar en la prevención y control de la contaminación de las aguas, especialmente en lo que se refiere al agua para uso o consumo humano en los centros de población; de prevenir y controlar la contaminación por ruido, energía térmica, vibraciones, olores y luces; de crear zonas de reserva ecológica de interés estatal o municipal; de establecer sistemas de evaluación del impacto ambiental para los casos que no están comprendidos en la esfera Federal; y de establecer y aplicar las sanciones en el ámbito de su competencia. Sin

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

139

perjuicio de lo anterior, la Ley prevé que las facultades que quedan reservadas a la Federación, puedan ser objeta de convenios de coordinación con las Entidades Federativas y los Municipios, lo que' deja abierto el camino para ir ensanchando de manera paulatina pero segura su participación en la política ecológica. El capítulo primero de esta Ley, relativo a la prevención y control de la contaminación de la atmósfera, introduce importantes avances en el proceso de descentralización de facultades a los gobiernos Estatales y Municipales, facultades que pertenecían al ámbito de competencia exclusiva de la Federación. A partir de la vigencia de este nuevo ordenamiento, son las Entidades Federativas y en su caso los Municipios, con arreglo a lo que dispongan las legislaturas locales, quienes tienen la facultad de prevenir y controlar la contaminación del aire, generada por fuentes emisoras en zonas de jurisdicción local. La gran mayoría de las fuentes emisoras de contaminantes a la atmósfera quedan, de esta forma, sujetas a regulación local, observándose en todos los casos las normas técnicas que expida la Federación para este efecto. Dentro de las facultades de prevención y control que se descentralizaron, quedan comprendidas las de inspección, vigilancia y aplicación de las medidas necesarias para el cumplimiento de las disposiciones legales. Los Estados y, en su caso los Municipios; cuentan así con los instrumentos necesarios para actuar frente a uno de los problemas ecológicos que más afecta a la población y en el que con mayor claridad resulta indispensable asegurar la correspondencia entre el lugar donde se genera el problema y aquél en el que se toman las decisiones. En otras palabras, podemos decir que por su cercanía con la población, se le abre un amplio campo para ejercer responsabilidades de promoción y concertación en materia de administración ambiental. Esto es así porque los Municipios son las entidades territoriales y demográficas en donde físicamente se llevan a cabo los procesos de desarrollo, al establecerse de manera directa las relaciones entre la sociedad y su entorno natural. Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente dedican un apartado especial a la participación del Municipios en estos aspectos. Dada su relevancia, para los efectos de nuestro estudio. A continuación transcribimos el texto íntegro del Capítulo II de ese ordenamiento, en que se regula la concurrencia de los tres niveles de gobierno en esta materia. Es importante destacar que del texto que se transcribe, se deduce la intención descentralizadora del Estado Mexicano en torno a dotar a las Entidades Federativas y a los Municipios de amplias facultades para que de manera eficaz puedan controlar los graves problemas de tipo ecológico y de contaminación. 9.4.

Organismos estatales y nacionales que intervienen en la reglamentación, manejo y control de estos fenómenos y la participación del municipio.

La Ley General de Asentamientos Humanos en su artículo 7° nos señala que son atribuciones de la Federación: I. Proyectar y coordinar la planeación del desarrollo regional, con la participación que corresponda a los gobiernos estatales y municipales; II. Coordinar las acciones que el Ejecutivo Federal convenga con los gobiernos locales para el desarrollo sustentable de las regiones del país; III. Prever a nivel nacional las necesidades de reservas territoriales para el desarrollo urbano con la intervención, en su caso, de la Secretaría de la Reforma Agraria, considerando la disponibilidad de agua determinada por la Secretaria de Agricultura y Recursos Hidráulicos, y regular en coordinación con los gobiernos estatales y municipales los mecanismos para satisfacer dichas necesidades; IV. Elaborar, apoyar y ejecutar programas para el establecimiento de provisiones y reservas territoriales para el adecuado desarrollo de los centros de población, en coordinación con las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal correspondientes y los

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

140

gobiernos estatales y municipales, y con la participación de los sectores social y privado; V. Promover y apoyar mecanismos de financiamiento para el desarrollo regional y urbano, con la participación de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal correspondientes, de los gobiernos estatales y municipales, de las instituciones de crédito y de los diversos grupos sociales; VI. Promover la construcción de obras de infraestructura y equipamiento para el desarrollo regional y urbano, en coordinación con los gobiernos estatales y municipales y con la participación de los sectores social y privado: VII. Formular y ejecutar el programa nacional de desarrollo urbano, así como promover, controlar y evaluar su cumplimiento; VIII. Coordinarse con las entidades federativas y los Municipios con la participación de los sectores social y privado, en la realización de acciones e inversiones para el ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y el desarrollo urbano de los centros de población, mediante la celebración de convenios y acuerdos; IX. Asesorar a los gobiernos estatales y municipales que lo soliciten, en la elaboración y ejecución de sus planes o programas de desarrollo urbano y en la capacitación técnica de su personal; X. Proponer a las autoridades de las entidades federativas la fundación de centros de población; XI. Verificar en coordinación con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, que las acciones e inversiones de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal se ajusten, en su caso, a la legislación y planes o programas en materia de desarrollo urbano; XII. Vigilar las acciones y obras relacionadas con el desarrollo regional y urbano que las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal ejecuten directamente o en coordinación o concentración con las entidades federativas y los Municipios, así como con los sectores social y privado; XIII. Formular recomendaciones para el cumplimiento de la política nacional de ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y de los convenios y acuerdos que suscriba el Ejecutivo Federal con los sectores público, social y privado en materia de desarrollo regional y urbano, así como determinar en su caso, las medidas correctivas procedentes; XIV. Participar en la ordenación y regulación de zonas conurbadas de centros de población ubicados en el territorio de dos o más entidades federativas; XV. Promover, apoyar y realizar investigaciones científicas y tecnológicas en materia de desarrollo regional y urbano y; XVI. Las demás que le señale esta Ley y otras disposiciones jurídicas. Considero importante destacar de la Ley General de Asentamientos Humanos tres aspectos que son básicos para la planeación del desarrollo urbano y que son atribuciones de la Federación: la conurbación, la participación social y lo referente a las reservas territoriales. Por lo que se refiere a la conurbación, la Federación tiene participación conforme a los siguientes artículos: Artículo 20.-Cuando dos o más centros de población situados en territorios municipales de dos o más entidades federativas formen o tiendan a formar una continuidad física y demográfica, la Federación, las entidades federativas y los Municipios respectivos, en el ámbito de sus competencias, planearán y regularán de manera conjunta y coordinada el

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

141

fenómeno de conurbación de referencia, con apego a lo dispuesto en esta Ley. Articulo 21-La Federación, las entidades federativas y los Municipios respectivos, deberán convenir la delimitación de una zona conurbada, cuando; I.

Sea procedente el estudio y resolución conjunta del desarrollo urbano de dos o más centros de población, situados en el territorio de entidades federativas vecinas, que por sus características geográficas y su tendencia económica y urbana, deban considerarse como una zona conurbada;

II. Se proyecte o funde un centro de población y se prevea su expansión física o influencia funcional en territorio de entidades federativas vecinas; y III. Solamente uno de los centros de población crezca, sobre la zona conurbada. Artículo 22.-EI convenio que se celebre con base en lo previsto en el artículo anterior, se publicará en el Diario Oficial de la Federación, en los órganos de difusión oficial de las entidades federativas respectivas en un periódico de circulación en la zona conurbada, y contendrá: I.

La localización, extensión y delimitación de la zona conurbada;

II. Los compromisos de la Federación, de las entidades federativas y de los Municipios respectivos, para planear y regular conjunta y coordinadamente los centros de población conurbados, con base en un programa de ordenación de la zona conurbada; III. La determinación de acciones e inversiones para la atención de requerimientos comunes en materia de reservas territoriales, preservación y equilibrio ecológico, infraestructura, equipamiento y servicios urbanos en la zona conurbada; IV. La integración y organización de la comisión de conurbación respectiva; y V. Las demás acciones que para tal efecto convengan la Federación, las entidades federativas y los Municipios respectivos. Artículo 23.-La comisión de conurbación prevista en el convenio a que se refiere el artículo anterior, tendrá carácter permanente y en ella participarán la Federación, las entidades federativas y los Municipios, respectivos. Dicha comisión será presidida por un representante de la Secretaría de Desarrollo Social y funcionara como mecanismo de coordinación institucional y de concertación de acciones e inversiones con los sectores socia1 y privado. Dicha comisión formulara y aprobara el programa de ordenación de la zona conurbada, así como gestionará y evaluará su cumplimiento. Artículo 25.-Una vez aprobados los programas de ordenación de zonas conurbadas por las comisiones de conurbación, los Municipios respectivos en el ámbito de sus jurisdicciones, determinarán en los planes o programas de desarrollo urbano correspondiente, las reservas, usos y destinos de áreas y predios. Por lo que se refiere a las reservas territoriales, la coordinación que se establecerá entre la Federación y los otros niveles de gobierno, será según lo establecido en los siguientes artículos. Artículo 40.-La Federación, las entidades federativas y los Municipios llevarán a cabo acciones coordinadas en materia de reservas territoriales para el desarrollo urbano y la vivienda, con objeto de: I. Establecer una política integral de suelo urbano y reservas territoriales, mediante la programación de las adquisiciones y la oferta de tierra para el desarrollo urbano y la vivienda;

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

142

II. Evitar la especulación de inmuebles aptos para el desarrollo urbano y la vivienda; III. Reducir y abatir los procesos de ocupación irregular de áreas y predios, mediante la oferta de tierra que atienda preferentemente las necesidades de los grupos de bajos ingresos; IV. Asegurar la disponibilidad de suelo para los diferentes usos y destinos que determinen los planes o programas de desarrollo urbano, y V. Garantizar el cumplimiento de los planes o programas de desarrollo urbano. Artículo 41.-Para los efectos del artículo anterior, la Federación por conducto de la Secretaría, suscribirá acuerdos de coordinación con las entidades de la Administración Pública Federal las entidades federativas y los Municipios y, en su caso, convenios de concentración con los sectores social y privado, en los que se especificarán: I.

Los requerimientos de suelo y reservas territoriales para el desarrollo urbano y la vivienda, conforme con lo previsto en los planes o programas en la materia;

II. Los inventarios y disponibilidad de inmuebles para el desarrollo urbano y la vivienda; III. Las acciones e inversiones a que se comprometan la Federación, la entidad federativa, los Municipios y en su caso, los sectores socia1 y privado; IV. Los criterios para la adquisición, aprovechamiento y transmisión del suelo y reservas territoriales para el desarrollo urbano y la vivienda; V. Los mecanismos para articular la utilización de suelo y reservas territoriales o, en su caso, la regularización de la tenencia de la tierra urbana, con la dotación de infraestructura, equipamiento y servicios urbanos; VI. Las medidas que propicien el aprovechamiento de áreas y predios baldíos que cuenten con infraestructura, equipamiento y servicios urbanos; VII. Los compromisos para la modernización de procedimientos y trámites administrativos en materia de desarrollo urbano, catastro y registro público de la propiedad, así como para la producción y titulación de vivienda, y VIII. Los mecanismos e instrumentos financieros para la dotación de infraestructura, equipamiento y servicios urbanos, así como la edificación o mejoramiento de vivienda. Artículo 42.-Con base en los convenios o acuerdos que señala el artículo anterior, la Secretaría promoverá: I. La transferencia, enajenación o destino de terrenos de propiedad federal para el desarrollo urbano y la vivienda, a favor de las entidades de la Administración Pública Federal, de las entidades federativas; de los Municipios y de los promotores privados, conforme con las disposiciones jurídicas aplicables; II.

La asociación o cualquier otra forma .de participación que determinen los núcleos agrarios, a efecto de aprovechar terrenos ejidales y comunales para el desarrollo urbano y la vivienda y evitar su ocupación irregular, sujetándose a lo dispuesto en los artículos 38 y 39 de esta Ley, y

III.

La adquisición o expropiación de terrenos ejidales o comunales, en coordinación con las autoridades agrarias que correspondan, de acuerdo con lo previsto en la Ley Agraria y en esta Ley, a favor de la Federación, de las entidades de la Administración Pública Federal, de los estados y de los Municipios.

Artículo 46.-La Federación, los estados y los Municipios instrumentarán coordinadamente programas de desarrollo social, para que los titulares de derechos ejidales o comunales cuyas tierras sean incorporadas al desarrollo urbano y la vivienda, se integren

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

143

a las actividades económicas y sociales urbanas, promoviendo su capacitación para la producción y comercialización de bienes y servicios y apoyando la constitución y operación de empresas en las que participen los ejidatarios y comuneros. Artículo 47.-Las entidades federativas y los Municipios tendrán en los términos de las leyes federales y locales correspondientes, el derecho de preferencia en igualdad de condiciones, para adquirir los predios comprendidos en las zonas de reserva señaladas en los planes o programas de desarrollo urbano aplicables, cuando éstos vayan a ser objeto de enajenación a título oneroso. Para tal efecto, los propietarios de los predios o en su caso, los notarios, los jueces y las autoridades administrativas respectivas, deberán notificarlo a la entidad federativa y al Municipio correspondiente, dando a conocer el monto de la operación, a fin de que en un plazo no mayor de treinta días naturales, ejerzan el derecho de preferencia si lo consideran conveniente, garantizando el pago respectivo. En lo referente a la participación social, los atributos así como la coordinación de la Federación con los otros núcleos de gobierno, serían: Artículo 48.-La Federación, las entidades federativas y los Municipios promoverán acciones concertadas entre los sectores público, social y privado, que propicien la participación social en la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población. Artículo 49.-La participación social en materia de asentamientos humanos comprenderá: I.

La formulación, modificación, evaluación y vigilancia del cumplimiento de los planes o programas de desarrollo urbano en los términos de los artículos 16 y 57 de esta Ley;

II.

La determinación y control de la zonificación, usos y destinos de áreas y predios de los centros de población;

III. La construcción y mejoramiento de vivienda de interés social y popular; IV. El financiamiento, construcción y operación de proyectos de infraestructura, y prestación de servicios públicos urbanos; V.

El financiamiento y operación de proyectos estratégicos urbanos, habitacionales, industriales, comerciales, recreativos y turísticos;

VI. La ejecución de acciones y obras urbanas para el mejoramiento y conservación de zonas populares de los centros de población y de las comunidades rurales e indígenas; VII. La protección del patrimonio cultural de los centros de población; VIII. La preservación del ambiente en los centros de población, y IX. La prevención, control y atención de riesgos y contingencias ambientales y urbanas en los centros de población. Artículo 50.-La Federación, las entidades federativas y los Municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias conforme a la legislación aplicable, promoverán la constitución de agrupaciones comunitarias que participen en el desarrollo urbano de los centros de población, bajo cualquier forma jurídica de organización.

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

144

COLABORACIÓN CIUDADANA EN LAS ACTIVIDADES MUNICIPALES.

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

145

10.1. Órganos de colaboración ciudadana: Su integración, competencia y atribuciones. 10.2. Consejos de colaboración en diversas áreas de la actividad municipal. 10.3. Los derechos humanos y su protección por órganos municipales. Actuales experiencias.

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

146

10.1.

Órganos de atribuciones.

colaboración

ciudadana:

Su

integración,

competencia

y

Las principales acciones y atribuciones que deberá concertar los gobiernos estatales tendientes a la planificación del desarrollo urbano de acuerdo a la LGAH, son las que se señalan en el artículo 8o, el cual añade que: Corresponden a las entidades federativas, en el ámbito de sus respectivas jurisdicciones, las siguientes atribuciones: I. Legislar en materia de ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y de desarrollo urbano de los centros de población, atendiendo a las facultades concurrentes previstas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; II. Formular, aprobar y administrar el programa estatal de desarrollo urbano, así como evaluar y vigilar su cumplimiento; III. Promover la participación social conforme a lo dispuesto en esta Ley; IV. Autorizar la fundación de centros de población; V. Participar en la planeación y regulación de las conurbaciones, en los términos de esta Ley y de la legislación estatal de desarrollo urbano; VI. Coordinarse con la Federación, con otras entidades federativas y con sus Municipios, para el ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y el desarrollo urbano de los centros de población; VII. Convenir con los sectores social y privado la realización de acciones e inversiones concentradas para el desarrollo regional y urbano; VIII. Participar, conforme a la legislación federal y local, en la constitución y administración de reservas territoriales, la regularización de la tenencia de la tierra urbana, la dotación de infraestructura, equipamiento y servicios urbanos, así como en la protección del patrimonio cultural y del equilibrio ecológico de los centros de población; IX. Convenir con los respectivos Municipios, la administración conjunta de servicios públicos municipales, en los términos de las leyes locales; X. Apoyar a las autoridades municipales que lo soliciten, en la administración de la planeación del desarrollo urbano; XI... XII... XIII... Considero de suma importancia mencionar las atribuciones que la LGAH otorga a los Municipios tendientes a planificar el desarrollo urbano. Los artículos de esta ley que se relacionan con este aspecto, son: Artículo 9°.-Corresponden a los Municipios, en el ámbito de sus respectivas jurisdicciones, las siguientes atribuciones: I. Formular, aprobar y administrar los planes o programas municipales de desarrollo urbano, de centros de población y los demás que de éstos deriven, así como evaluar y vigilar su cumplimiento, de conformidad con la legislación local; II.Regular, controlar y vigilar las reservas, usos y destinos de áreas y predios en los centros de población; III. Administrar la zonificación prevista en los planes o programas municipales de desarrollo urbano, de centros de población y los demás que de éstos deriven;

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

147

IV. Promover y realizar acciones e inversiones para la conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población; V. Proponer la fundación de centros de población; VI. Participar en la planeación y regulación de las conurbaciones, en los términos de esta Ley y de la legislación local; VII. Celebrar con la Federación, la entidad federativa respectiva, con otros Municipios o con los particulares, convenios y acuerdos de coordinación y concertación que apoyen los objetivos y prioridades previstos en los planes o programas municipales de desarrollo urbano, de centros de población y los demás que de éstos deriven; VIII. Prestar los servicios públicos municipales, atendiendo a lo previsto en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en la legislación local; IX. Coordinarse y asociarse con la respectiva entidad federativa y con otros Municipios o con los particulares, para la prestación de servicios públicos municipales, de acuerdo con lo previsto en la legislación local; X.

Expedir las autorizaciones, licencias o permisos de uso de suelo, construcción, fraccionamientos, subdivisiones, fusiones, rectificaciones y condominios, de conformidad con las disposiciones jurídicas, locales, planes o programas de desarrollo urbano y reservas, usos y destinos de áreas y predios;

XI. Intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana, en los términos de la legislación aplicable y de conformidad con los planes o programas de desarrollo urbano y las reservas, usos y destinos de áreas y predios; XII. Participar en la creación y administración de reservas territoriales para el desarrollo urbano, la vivienda y la preservación eco lógica, de conformidad con las disposiciones jurídicas aplicables; XIII. Imponer medidas de seguridad y sanciones administrativas a los infractores de las disposiciones jurídicas, planes o programas de desarrollo urbano y reservas, usos y destinos de áreas y predios en los términos de la legislación local; XIV. Informar y difundir permanentemente sobre la aplicación de los planes o programas de desarrollo urbano, y XV.Las demás que les señale esta Ley y otras disposiciones jurídicas federales y locales. Los Municipios ejercerán sus atribuciones en materia de desarrollo urbano a través de los cabildos de los ayuntamientos o con el control y evaluación de éstos. Artículo 35.-A los Municipios corresponderá formular aprobar y administrar la zonificación de los centros de población ubicados en su territorio. La zonificación deberá establecerse en los planes o programas de desarrollo urbano respectivos, en la que se determinarán: I. II.

Las áreas que integran y delimitan los centros de población; Los aprovechamientos predominantes en las distintas zonas de los centros de población;

III. Los usos y destinos permitidos, prohibidos o condicionados; IV. Las disposiciones aplicables a los usos y destinos condicionados; V.

La compatibilidad entre los usos y destinos permitidos

VI.

Las densidades de población y de construcción;

VII. Las medidas para la protección de los derechos de vía y zonas de restricción de

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

148

inmuebles de propiedad pública; VIII. Las zonas de desarrollo controlado y de salvaguarda, especialmente en áreas e instalaciones en las que se realizan actividades riesgosas y se manejan materiales y residuos peligrosos; IX. Las zonas de conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población; X. Las reservas para la expansión de los centros de población; y XI. Las demás disposiciones que de acuerdo con la legislación aplicable sean procedentes. Cabe destacar que las principales novedades en la LGAH son las relacionadas a la participación social y al fenómeno de conurbación. Por lo que respecta a la participación social, es sin lugar a dudas una de las razones que explican por qué esta legislación fue calificada, desde la aparición de la primera Ley, en los años setentas, de ser una "ley populista", ya que uno de sus trasfondos políticos es el de impulsar la participación social en la planeación urbana del país. Como he señalado, en la formulación inicial de la anterior LGAH se estableció como una línea programática básica la participación social, en la ley vigente se establecen mecanismos más específicos para que la población participe en la planeación de los asentamientos. Esto es evidente por el mayor peso de este rubro en la estructura general de la Ley. En la actualidad, la ley está configurada por nueve capítulos, de los cuales uno corresponde a la participación social. Conforme a la primera ley, la participación social se circunscribía únicamente a la elaboración de los planes de desarrollo urbano, mientras que en el ordenamiento más reciente se rebasan estas formas de participación, pues la participación social no se limita exclusivamente a la elaboración de los programas de desarrollo urbano, sino también a su vigilancia y ejecución. Sin embargo, no obstante la amplitud de la cobertura para que la población participe en la planeación urbana, algunas experiencias nos demuestran que aún existiendo estos canales establecidos por el Estado, la disponibilidad de las autoridades para hacerlos efectivos es, con frecuencia, muy limitada. Por otro lado, en la actualidad, la importancia que se le da a la participación social en la elaboración, ejecución y evaluación de los programas de desarrollo urbano varía entre las entidades federativas y Municipios del país. Este aspecto se puede explicar por la dinámica económica y la correlación política entre los grupos sociales que conviven en una entidad federativa: o en un Municipio determinado. Por lo que respecta al fenómeno de conurbación, éste se ha originado por el crecimiento vertiginoso que han experimentado muchas. ÓRGANOS DE PARTICIPACIÓN COMUNITARIA, SU TRASCENDENCIA EN EL DESARROLLO MUNICIPAL La experiencia en nuestro país señala la existencia de planes y programas para el desarrollo municipal técnicamente bien elaborados; sin Embargo, todo esto no puede ser independiente a lo que la población y los grupos dirigentes deseen y estén dispuestos a llevar a la práctica y. además, cuenten con los mecanismos apropiados para canalizar la voluntad y la capacidad individual y colectiva hacia ese fin. Desde el punto de vista de las implicaciones socioculturales y político administrativas de los planes municipales de desarrollo, se ha llegado a la conclusión de que éstos necesitan interpretar la realidad social, que la población los comprenda y los haga suyos, y que ella misma los ponga en práctica. En el ámbito de los principios y desde un enfoque funcional, es la población -a través de todos sus estratos y sectores y mediante sus múltiples y complejas relaciones- la que ha de formular, instrumentar, controlar y evaluar los planes de desarrollo municipal, especialmente si entrañan transformaciones estructurales y si, como debe ser, tienen como propósito sacar del atraso al Municipio, y no simplemente mitigar algunas de sus problemáticas manifestaciones. Dentro de las diversas organizaciones grupales que participan en el desarrollo del Municipio, resanan diversos conglomerados de vecinos que en forma coordinada con los

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

149

Ayuntamientos, se integran para cumplir con objetivos de auxilio y apoyo en las tareas de Gobierno, Existen así una multiplicidad de grupos, con muy variadas denominaciones que coadyuvan al desarrollo de los Municipios. En líneas subsecuentes detallamos algunos aspectos de estas agrupaciones que nos parecen relevantes para entenderlas. A) Los órganos de participación Esta es la denominación más común y amplia de las agrupaciones a que nos referimos en esta parte del trabajo. A nivel municipal se han diseñado diversos órganos de participación comunitaria para alcanzar ciertos objetivos comunes y representan para el gobierno municipal una colaboración valiosa de apoyo a las actividades en materia diversa, como pueden ser: educación, obras y servicios públicos, planeación, enlace entre la comunidad y las autoridades municipales. B) Comités de manzana Las diversas leyes orgánicas municipales de las Entidades Federativas consagran este órgano de participación comunitaria. Vgr.: La Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de Guerrero. Artículo 75, que "Los comités de manzana participarán con el Ayuntamiento o la comisaría municipal en su caso, en todas aquellas tareas que coadyuven al desarrollo de la comunidad a través de la acción directa en su área de colaboración. El Artículo 74 de la misma Ley señala como requisitos para ser miembro del comité de manzana: tener domicilio en ella, modo honesto de vivir y saber leer y escribir, La Ley Orgánica Municipal del Estado de Michoacán, en el Título Tercero, Capítulo lB, Artículo 75, dispone que habrá comités de manzana en los lugares que lo ameriten a juicio del Presidente Municipal, y los considera como órganos auxiliares de la autoridad municipal. Los jefes de manzana pueden designar auxiliares para el desempeño de sus funciones, con la aprobación del Presidente Municipal. Los requisitos para ser jefe de manzana son: tener su domicilio en las respectiva circunscripción, modo honesto de vivir y saber leer y escribir, dependen jerárquicamente en lo político y administrativo del Presidente Municipal. La Ley Orgánica Municipal del Estado de México, en su Título Tercero, Capítulo IV, se refiere a las autoridades auxiliares y entre ellas a los jefes de manzana, quienes actuarán en sus respectivas jurisdicciones como auxiliares de los Ayuntamientos y, por consiguiente sus atribuciones serán las necesarias para mantener el orden y la tranquilidad o seguridad de los vecinos del lugar donde actúen, conforme lo determinen los bandos municipales respectivos. En general, no hay uniformidad en la legislación de los Estados sobre la integración de los comités de manzana y sobre sus funciones específicas. Sin embargo, podemos generalizar las características de este órgano auxiliar municipal, estimando que son las siguientes: puede ser por designación o elección; sus -funciones, entre otras, son mantener el orden y la seguridad de los vecinos, dando aviso al Presidente Municipal sobre los incidentes que se presenten; elaborar" revisar y tener actualizado un .censo de población de su manzana; captar demandas de los habitantes de las manzanas en cuanto a servicios públicos; recolectar las aportaciones respectivas en caso de las obras por cooperación; informar al Ayuntamiento y habitantes sobre sus gestiones y resultados obtenidos, entre otras. C) Asociaciones de colonos En las áreas de nuevos asentamientos poblacionales, es decir de nuevas colonias, con gran frecuencia ¡as carencias y urgente necesidad de afrontar múltiples problemas de los nuevos pobladores, fomenta estas organizaciones; esto con el fin de hacer frente común en sus gestiones y peticiones.

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

150

Se integran, generalmente, por un Presidente, un Secretario, un Teso rero y tantos vocales como sean necesarios, siendo comúnmente tres de ellos, normalmente este Comité Directivo de la Asociación se registra ante el Ayuntamiento como un órgano de colaboración ciudadana. Los colonos se asocian de esta manera con la finalidad de solucionar problemas comunes en la colonia, barrio o fraccionamiento. Sus acciones se traducen en gestiones para introducir servicios básicos: agua, luz, drenaje o aquellos que hagan falta para la terminación de calles o para conseguir obras de equipamiento necesarias: escuelas, zonas arboladas, áreas de recreación; acciones para impulsar el mantenimiento y conservación de las obras; limpieza de la colonia; concientizar a los habitantes para la conservación del medio ambiente, etc. D) Juntas de vecinos Son los órganos de participación comunitaria que se integran, generalmente, con las directivas de las asociaciones de colonos o, en su caso, con los jefes de manzana. Su directiva está compuesta generalmente por un presidente, un tesorero y tantos vocales como sean necesarios. Son electos en asamblea convocada por el Ayuntamiento. Entre sus funciones están las siguientes: proponer al Presidente Municipal medidas que estimen convenientes para mejorar la prestación de los servicios públicos; sugerir a la autoridad municipal la prestación de nuevos servicios públicos; convocar a los vecinos a que participen en tareas de interés social y cooperar en casos de emergencia con el Municipio; conocer las prioridades necesarias de la comunidad en servicios públicos y plantearlas al Consejo de Colaboración Municipal: informar al Consejo de Colaboración Municipal de los problemas administrativos o de servicios que no pueda resolver. En esta materia debemos citar, a manera de ejemplo, la Ley Orgánica del Departamento del Distrito Federal, lo que estableció como órganos de colaboración ciudadana a los comités de manzana, asociaciones de residentes, juntas de vecinos y el Consejo Consultivo del Distrito Federal. Además, de acuerdo a las modificaciones publicadas el 17 de marzo de 1987 al artículo 73, Fracción VI, de la Constitución, se creó la Asamblea de Representantes, cuyos integrantes tenían, entre otras atribuciones, la de promoción, gestoría y supervisión de los problemas y servicios que afecten a sus distritos. Lo que se generaliza con la reforma publicada el 3 de septiembre de 1993, que estableció en el artículo 122 Fracción IV inciso g), como facultad de la citada Asamblea legislar en materia de servicios públicos y su concesión. E) Comités de desarrollo En algunos Municipios, se consideran autoridades auxiliares de un barrio, colonia o fraccionamiento a la asamblea constituida por la mayoría de los colonos y a los integrantes de los comités de desarrollo. No pudiendo existir en un barrio, colonia o fraccionamiento más de uno de éstos, cuya finalidad será específica mente la de gestionar una obra o diversos servicios. Entre sus facultades y obligaciones están las siguientes: formular sus programas de actividades; dar a conocer por medio de un informe el uso y manejo de los fondos y bienes propios de la colonia; representar ante las dependencias correspondientes a los colonos y ser el órgano de decisión y ejecución de los acuerdos de la asamblea. Los integrantes de los comités de desarrollo son: un Presidente, un Secretario General, un Secretario de Actas y Acuerdos, un Secretario de Organización y un Tesorero. Son elegidos en forma democrática por los habitantes de la colonia o sector, previa convocatoria del Ayuntamiento. Por otra parte, es frecuente encontrar comités especiales para afrontar acciones concretas y dar respuesta a las múltiples carencias que suelen tener las comunidades municipales. Se forman así comités pro-escuelas; pro-electrificación; pro-agua y alcantarillado, etc.; estas agrupaciones son formidables sustentos de la actividad municipal

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

151

pues encausan los esfuerzos ciudadanos concretos sobre determinados problemas o servicios. F) juntas para el progreso y bienestar En Sonora, a través de la Ley número 5, se han creado las Juntas para el Progreso y Bienestar. Tienen personalidad jurídica y entre sus objetivos está la de estimular la conciencia de solidaridad, cooperación y comprensión mutua entre los habitantes de las localidades. Las Juntas encauzan la cooperación de los particulares, sin distinción alguna, en actividades sociales, cívicas y materiales. En cada una de las cabeceras municipales del Estado de Sonora, tomando en consideración sus condiciones sociales y económicas, funciona una junta con patrimonio propio, sin perjuicio de que, independientemente de dicha junta y con iguales finalidades y modalidades, se constituyan Comités de Progreso y Bienestar en comisarías y delegaciones de policía y en sectores, barrios o colonias de las ciudades populosas, cuyo funcionamiento es coordinado por la Junta de la respectiva cabecera. La Junta para el Progreso y Bienestar se gobierna por una directiva integrada por un presidente, un vice-presidente, un secretario, un prosecretario, un tesorero, un pro-tesorero y dos o más vocales, además, de un representante personal del ejecutivo del estado. La directiva de la Junta, queda facultada para integrar comisiones, patronatos o cualquier organismo necesario para un fin determinado, dentro de sus actividades. Las Juntas formulan su reglamento interior y su plan o programa de obras y actividades y lo someten a la aprobación del Ejecutivo del Estado, por conducto de la Secretaría de Gobierno; los miembros de las Juntas duran en su cargo tres años. G) Los movimientos urbanos populares Fundamentalmente en los Municipios urbanos y metropolitanos se está dando un fenómeno emergente, al que los sociólogos le han denominado movimiento urbano popular. Es un fenómeno social derivado de la masificación moderna y es una respuesta de esta a la autoridad, que muchas veces se ve incapacitada, para atender todas las peticiones y exigencias de un conglomerado de tal naturaleza. Estos grupos muchas veces son canalizadores de la inconformidad social derivada de las enormes carencias que los Municipios enfrentan. Con frecuencia la energía de estas agrupaciones suele ser desviada o manipulada a situaciones políticas o facciosas poco realistas y caen en extremismos. Pero estimo que precisamente el Municipio es la institución que en mejor forma, puede retomar la fuerza espontánea de estos grupos, aprovechándola para orientarla a actividades positivas de apoyo y solidaridad con todo el conjunto de la comunidad. De una manera quedan los contingentes como meros activistas radicales, sin objetivos claros y siempre prestos al desorden y. muchas veces, a la delincuencia. 10.2.

Consejos de colaboración en diversas áreas de la actividad municipal.

Uno de los órganos de participación comunitaria que .más han tenido aceptación y éxito, son los llamados Consejos de Colaboración Municipal o de Participación Ciudadana. Diversos Estados de la República como Aguascalientes, Baja California, Estado de México, Guerrero, Nuevo León, entre otros, han establecido en sus respectivas leyes municipales o reglamentos específicos, esa forma de organización comunitaria. Algunos reglamentos sobre los Consejos de Colaboración Municipal, como el de Baja California y el de Aguascalientes, integran a éstos con un Presidente, un Secretario y un Tesorero. Además, tiene las vocalías que se estimen convenientes de acuerdo a las necesidades de colectividad como: de la defensa ecológica y la salud;' de educación, cultura y bienestar social, deporte, etc.; lo que permite que los Consejos de Colaboración Municipal

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

152

desarrollen actividades diversas con profundo sentido social. Pueden asimismo, formar parte de los Consejos en su jurisdicción, las sociedades de padres de familia, los grupos deportivos organizados, las asociaciones de colonos, las sociedades civiles y los grupos de jóvenes de las comunidades, entre otros. Los Presidentes, Secretarios y Tesoreros de los Consejos de Colaboración Municipal, son electos democráticamente por los ciudadanos vecinos de la localidad, en asamblea pública, previa convocatoria del Ayuntamiento respectivo. Los Consejos de Participación Ciudadana se identifican como organismos auxiliares del Ayuntamiento. Para ser miembro de los Consejos de Participación Ciudadana, en general se exigen, entre otros requisitos, los siguientes: Ser ciudadanos residentes del fraccionamiento, colonia, pueblo o cabecera municipal, correspondiente; con una vecindad mínima de seis meses a la fecha de la elección, debiendo comprobar lo anterior con su credencial permanente de elector; tener la capacidad necesaria para desempeñar el cargo; no haber estado en proceso de orden penal, en el que se haya dictado sentencia condenatoria por delito intencional que amerite pena corporal. Los Consejos de Colaboración Municipal, son órganos de promoción y gestión social. Sus facultades, entre otras, son las siguientes: coadyuvan para el cumplimiento eficaz de los planes y programas aprobados; para la mejor administración y prestación de los servicios públicos; coordinan trabajos para las juntas de vecinos; reciben demandas de necesidades de .la comunidad y canalizan las mismas al ayuntamiento para su gestión; promueven la participación y colaboración de los habitantes y vecinos en todos los aspectos de beneficio social; presentan proposiciones al Ayuntamiento para fijar las bases de los planes y programas municipales o modificaciones, en su caso; proponer proyectos de leyes y reglamentos; promueven la organización vecinal con los jefes de manzana, responsables de cuadra y/o coordinadores de calles, para la realización de obras y actividades de beneficio común; coordinan la permuta de mano de obra que le corresponda realizar a un vecino por su equivalente en materiales de construcción o pagar al operario que realice el trabajo de faena; en general realizan actividades tendientes a apoyar las labores del Ayuntamiento en beneficio de la comunidad. La legislación del Estado de México nos brinda un buen ejemplo de la participación ciudadana en la planeación urbana, por lo cual nos permitimos transcribir los artículos que hemos considerado más importantes: Articulo 72.-Para la gestión, promoción y ejecución de los .planes y programas municipales en las diversas materias, los ayuntamientos podrán auxiliarse de consejos de participación ciudadana municipal. Artículo 73.-Cada consejo de participación ciudadana municipal se integrará con hasta cinco vecinos del Municipio uno de los cuales lo presidirá, y serán electos en las diversas localidades por quienes habitan en el ámbito de su comunidad, el Último domingo del mes de enero del primer año de gobierno del ayuntamiento, en la forma y términos que éste determine en la convocatoria que deberá publicar el propio ayuntamiento cuando menos diez días antes de esa fecha; o, en su caso, en la(s) fecha(s) señalada(s) en el calendario complementario que oportunamente apruebe el ayuntamiento para llevar a cabo la elección, el cual tendrá como fecha límite el 21 de marzo. El ayuntamiento expedirá los nombramientos respectivos firmados por el presidente municipal y el secretario del ayuntamiento. Artículo 74.-Los consejos de participación ciudadana, como órganos de comunicación y colaboración entre la comunidad y las autoridades, tendrán las siguientes atribuciones: I. Promover la participación ciudadana en la realización de los programas municipales; II. Coadyuvar para el cumplimiento eficaz de los planes y programas municipales aprobados; III. Proponer al ayuntamiento las acciones tendientes a integrar o modificar los planes y programas municipales;

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

153

IV. Participar en la supervisión de la prestación de los servicios públicos; V. Informar al menos una vez cada tres meses a sus representantes y al ayuntamiento sobre sus proyectos, las actividades realizadas y, en su caso, el estado de cuenta de las aportaciones económicas que estén a su cargo. Artículo 75.- Tratándose de obras para el bienestar colectivo, los consejos de participación podrán recibir de su comunidad aportaciones en dinero, de las cuales entregarán formal recibo a cada interesado, y deberán informar de ello al ayuntamiento. Artículo 76.-Los miembros de los consejos podrán ser removidos, en cualquier tiempo por el ayuntamiento, por justa causa con el voto aprobatorio de las dos terceras partes y previa garantía de audiencia, en cuyo caso se llamará a los suplentes. 10.4. Los derechos humanos y su protección por órganos municipales. Actuales experiencias.

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

154

GLOSARIO

ACTO ADMINISTRATIVO. Acción derivada de la actividad administrativa que se efectúa conforme a la normatividad. Acción legitima realizada por la administración pública y materialmente, como la condición que limita sus acciones y afectos jurídicos. ACTO DE FALLO. Acto en el que públicamente se notifica a los concursantes en una licitación publica, la decisión que se ha tomado para la adjudicación a la oferta ganadora, ACTOS DE CORRUPCIÓN. Se considera actos de corrupción: a) El requerimiento o aceptación, directa o indirectamente, por un funcionario o una persona que ejerza funciones públicas, de cualquier objeto de valor pecuniario u otros beneficios como dádivas, favores, promesas o ventajas para sí mismo o para otra persona o entidad a cambio de la realización u omisión de cualquier acto en el ejercicio de sus funciones públicas; ACTOS DE ADMINISTRACIÓN INTERNA. Los actos de administración interna se orientan a la eficacia y eficiencia de los servicios y a los fines permanentes de las entidades. Son emitidos por el órgano competente, su objeto debe ser física y jurídicamente posible, su motivación será facultativa cuando los superiores jerárquicos impartan las órdenes a sus subalternos en la forma legalmente prevista. ACTUACIONES IMPUGNABLES. Conforme a las previsiones de la presente Ley y cumpliendo los requisitos expresamente aplicables a cada caso, procede la demanda contra toda actuación realizada en ejercicio de potestades administrativas. ADMINISTRACION DIRECTA DE LOS SERVICIOS PUBLICOS. Expresión de capacidad técnica y administrativa de los ayuntamientos, pues significan que estos cuentan con los medios, elementos e ingresos suficientes para realizar actividades de plantación, programación y presupuestacion y, por tanto, se puede en cargar directamente de las prestaciones de servicios públicos municipales. ADMINISTRACION HACENDARIA MUNICIPAL. Son las funciones propias de la actividad financiera municipal que se refieren a la ejecución de tareas encaminadas a la obtención de recursos, la aplicación de estos recursos al efectuarse las erogaciones necesarias para el cumplimiento de los fines del gobierno municipal, la administración del patrimonio con que se cuenta ADMINISTRACION LOCAL. Conjunto de actos mediante los cuales los órganos estatales y municipales atienden al ejercicio de la función del gobierno. ADMINISTRACION PÚBLICA. La administración publica es el conjunto de operaciones en caminadas a cumplir o hacer cumplir la política publica, la voluntad de un gobierno tal y como esta expresada por las autoridades competentes.

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

155

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA CENTRALIZADA Se entiende por descentralización la creación de unidades administrativas que tienen personalidad jurídica, recursos propios y capacidad de administrarse. ADMINISTRACION PÚBLICA DESCENTRALIZADA. Se entiende por descentralización la creación de unidades administrativas que tienen personalidad jurídica, recursos propios y capacidad de administrarse AGENDA PÚBLICA. Es un conjunto de problemas, acciones y cuestiones que el gobierno asume para darle un tratamiento y un proceso de solución dentro de un marco de propiedades, disponibilidad de recursos e importancia estratégica en el contexto social. Los problemas y cuestiones que integran ala agenda del gobierno pasan a ser considerados como asuntos de política pública. ALCALDE. Termino que proviene del árabe al – cadi, que significa” el juez” es decir se hémela para designar al funcionario que poseía atribuciones judiciales y administrativas. ALCALDÍA. Constituye el espacio físico desde el cual el alcalde ejecuta las funciones que son propias de su jurisdicción municipal. General mente el término se emplea para referirse también a lo que se conoce en México como palacio municipal o palacio de gobierno municipal. APORTACIONES. Son los ingresos, en dinero, materiales o mano de obra, que la comunidad entrega al ayuntamiento para la realización de una obra o servicio; y que tiene como base el beneficio colectivo. ARCHIVO MUNICIPAL. De acuerdo con el Instituto Nacional de Administración Publica el archivo municipal es el conjunto de documentos generados y recibidos por las diversas dependencias de la administración pública municipal en el ejercicio diario de sus funciones que se concentran, conservan y custodian por constituir información de tipo oficial. AREA RURAL. Región donde las actividades económicas se relacionan básicamente con la agricultura, ganadería, pesca y minería. AREA URBANA. Superficie de tierra donde se concentra la actividad económica de la pequeña y mediana industria, comercio y servicio. ASAMBLEA MUNICIPAL. El termino asamblea se usa genéricamente para indicar cualquier reunión de varias personas con el fin de discutir sobre cuestiones comunes. En México no existe el régimen de asamblea municipal, sin embargo puede entenderse por esta cualquier reunión que se realiza para discutir los asuntos más importantes de la comunidad. ASENTAMIENTO HUMANOS. Los asentamientos humanos del municipio, son núcleos de población que se ubican al interior de su jurisdicción y básicamente se clasifican en dos rubros: regulares e irregulares. ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

156

ASOCIACION DE COLONOS. Órgano de colaboración integrado por los jefes de manzana, de colonias de pueblos, de barrios o unidades habitaciones que se integran de acuerdo con la convocatoria que expida el ayuntamiento, con el propósito de atender las necesidades mas apremiantes que presenta la comunidad. ASOCIACION INTERNA MUNICIPAL. La asociación intermunicipal es el ejercicio de una facultad constitucional para que los municipios de una misma entidad federativa, instrumenten conjuntamente políticas, estratégicas y acciones globales para dar respuesta a la demanda con referencias a los servicios públicos que han sido conferidos. AUTONOMIA MUNICIPAL. Es la potestad de elegir, nombrar o designar a los titulares de sus órganos gubernativos. AUTORIDAD MUNICIPAL. Conjunto de personas que ocupan cargos de representación popular y tiene la facultad de decidir sobre el funcionamiento del gobierno y la administración municipal. Son autoridades municipales el presidente municipal, síndicos, regidores, comisarios, delegados y agentes municipales. AUTORIDADES AUXILIARES. Representantes del ayuntamientos que son electos popularmente por los habitantes de la comunidad o nombrados por el propio ayuntamiento, los cuales en las mayorías de los casos, duran en su cargo un año, con la posibilidad de reelección. AYUNTAMIENTO. Derivación del término ayuntar que proviene del latín ad: a, y juntar, unión. el termino se emplea también como sinónimo de alcaldía, municipio, municipalidad. BANDO DE POLICÍA Y BUEN GOBIERNO Es un instrumento jurídico formulado por el ayuntamiento, mediante el cual se regula la organización política. Y el funcionamiento de la administración publica municipal, las obligaciones de los habitantes y vecinos, así como la competencias de la autoridad municipal para mantener la seguridad publica en su jurisdicción. BASE. Es uno de los elementos que integran a los llamados recursos tributarios, es decir, a los impuestos, derechos y contribuciones especiales. La base es el parámetro o unidad de medida que permite determinar el monto que deberá cubrir el contribuyente. La base siempre es fiscal, por ejemplo: monto del ingreso recibido, número de artículos producidos, capital en giros, etc. BENEFICIO SOCIAL. Conjunto de acciones que emprenden las instituciones de gobierno, tendientes a mejorar los niveles de vida mediante la atención de los servicios de salud, alimentación, educación, vivienda, servicios básicos y regularización de la tenencia de la tierra.

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

157

BIENES DEL DOMINIO MUNICIPAL. Son los bienes muebles e inmuebles que el ayuntamiento destina ala satisfacción de las necesidades públicas y alas suyas propias. BIENES DEL DOMINIO PÚBLICO MUNICIPAL. Son aquellas propiedades destinadas a la utilidad pública, ya sea por el uso directo de la comunidad, o por una decisión administrativa. Su característica principal es su instrumentalidad física ya que son utilizados para el cumplimiento de fines públicos. BIENES MUNICIPALES DE USO COMÚN. Es el conjunto de bienes inmuebles a los que se les reconoce, como elemento esencial, el ser bienes aprovechados por la comunidad. En esta clasificación se encuentra bienes tales como carreteras, calzadas, puentes bosques, plazas, etc. BIENES MUNICIPALES DESTINADOS A UN SERVICIO PÚBLICO. Es el conjunto de propiedades, muebles e inmuebles, destinados ala prestación de servicios públicos. Su característica principal es que son no fungibles, es decir no pueden ser sustituidos. En esta categoría se encuentran escuelas, bibliotecas, museos, unidades deportivas, zoológicos, hospitales, rastros, mercados, panteones, los documentos o expedientes de las oficinas, manuscritos incunables, mapas, libros, colecciones científicas, etc. BIENES MUNICIPALES DEL DOMINIO PRIVADO. Son los bienes que no entran en la clasificación de los bienes del dominio público por no reunir las características requeridas y por no existir declaración expresa que así los considere. Es decir, estos bienes son enajenables, pues se puede vender; son prescriptibles, ya que los derechos del municipio sobre ellos se pueden extinguir con el tiempo; y son embargables. Estos bienes pueden ser muebles e inmuebles. BIENESTAR SOCIAL. El bienestar social, es la condición alcanzada por el individuo al tener acceso a una serie de beneficios que le permitan mantener un nivel de vida favorable, en el que sus necesidades básicas sean atendidas. BONO MUNICIPAL. Es un valor por el que se paga un interés a una tasa fija. Un bono es un documento (titulo- valor) que atorga al que lo pose ( tenedor o creador) el derecho a reclamar un flujo especifico de pagos por parte de la persona que emitió dicho documento. CABECERA MUNICIPAL. Termino que se emplea comúnmente para referirse a un sector territorial del municipio donde se desarrolla la actividad urbana y se encuentra la sede de los poderes municipales. Por disposición legal la cabecera municipal debe ser una ciudad, aunque esta norma no se cumple cuando se trata de un municipio rural o indígena. CABILDO. Termino que proviene del latín capitulum, sinónimo de junta,, corporación, entidad , consejo, cuerpo, asamblea.

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

158

CAMINOS. Vía que se construye para transitar de un lugar a otro; se construye sobre la tierra a través de un conjunto de obras de vialidad que sirven para desplazar el transito de vehículos, personas y bienes de un sitio a otro. El municipio tiene como función crear caminos a fin de reducir los tiempos de recorrido entre los centros de población. CAMINOS RURALES. Obras de vialidad que sirve para comunicar poblaciones en las que predominan actividades primarias como son: agricultura, ganadería, pesca y labores artesanales. CAMINOS VECINALES. Obras de vialidad que se construyen para comunicar municipios rurales y urbanos, con la cooperación de los particulares beneficiados para mejorar las condiciones de vida de la población. Los caminos vecinales es están a cargo de la junta local de caminos. CARRETERAS ESTATALES. Obras de vialidad debidamente acondicionada y asfaltada, cuya construcción conservación y operación están a cargo de la junta local de caminos, que es un órgano mixto, compuesto por funcionarios del gobierno federal y del gobierno estatal. CARRETERAS MUNICIPALES. Obras de vialidad acondicionadas y asfaltadas cuya, construcción y mantenimiento dependen directamente del municipio. CATALOGO DE PROGRAMAS. En una lista ordenada de sucesos que un gobierno nacional, estatal o municipal utilizada para concentrar una serie de actos o acciones ha realizar dentro de su territorio en un tiempo establecido. CATASTRO. El catalogo de unidades administrativa es un instrumento de trabajo en el que se identifican áreas ejecutoras y responsables de las actividades del ayuntamiento, así como la forma que se relacionan entre si. CENTRO DE POBLACIÓN Son todas aquellas responsabilidades que al ser ocupadas por una población tiene crecimiento urbano, mismo que se inicia en el momento en que se construye las viviendas y las principales obras publicas, tales como calles, plazas, redes de agua potable y alcantarillado. CIRCULAR. Documento de difusión que general mente se integra por una serié de disposiciones de aplicación de carácter interno y externo, emitidas de un órgano superior a uno inferior para dar conocer instrucciones, recomendaciones o para especificar la interpretación de normas, acuerdos, decisiones o procedimientos con el propósito de que sean conocidas y atendidas de manera inmediata. COMANDANCIA DE POLICIA. Órgano de la administración municipal encargado de vigilar y conservar el orden y la tranquilidad publica, servir y auxiliar a la comunidades titular de este órgano debe ser un comandante de policía COMITÉ COMUNITARIO. Es la reunión de representantes públicos Y/o sociales para deliberar, decidir o ejecutar en común y de manera coordinada algún acto, tarea o función ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

159

COMITÉ DE MANZANA. Entendida como la organización básica, a través de las cuales los habitantes de cada manzana participan en la ejecución de acciones de beneficio colectivo. COMITÉ DE PLANEACION PARA EL DESARROLLO MUNICIPAL. Es un organismo publico municipal cuyas funciones primordiales son las de promover y coadyuvar en la formulación, actualización., instrumentación y evaluación de los proyectos, programas y planes municipales de crecimiento y desarrollo. COMITÉ MUNICIPAL. Expresión que se emplea como sinónimo de comisión municipal, que se utiliza para referirse al conjunto de personas encargadas de vigilar el adecuado funcionamiento de los órganos administrativo del ayuntamiento en relación a un área especifica de la región. COMUNIDAD. Del latín comunitas- atis, Grupo de habitantes de determinado lugar que viven juntas conciertas reglas. Derecho real de propiedad que pertenece a varias personas, por una parte indivisa sobre una cosa mueble o inmuebles. CONSEJO DE DESARROLLO MUNICIPAL. Instancia De programación, operación control, seguimiento y evaluación del fondo de desarrollo social municipal, cuyas funciones primordiales son: decidir que obras se ejecutaran con el fondo. CONTRALORÍA MUNICIPAL. Órgano de la administración municipal encargado de establecer y operar el sistema de control y evaluación municipal, así como fiscalizar el ejercicio de gastos públicos municipales y aplicar las normas y criterios en materia de control, evaluación, auditoria e inspecciones. CONTROL DE GESTION. proceso que se establece en las dependencias y organismos de la administraron municipal para vigilar el cumplimiento de los planes y programas de trabajo, evaluar su realización, detectar desviaciones y proponer medidas correctivas, fortaleciendo con ello la toma de decisiones del ayuntamiento. CUENTA PÚBLICA MUNICIPAL. La cuenta publica municipales el documento mediante el cual las autoridades municipales satisfacen la obligación constitucional de someter a las legislaturas locales los resultados habidos en un ejercicio presupuestario, con relación a los ingresos y gastos públicos, y el detalle sobre el uso y aprovechamiento de los bienes matrimoniales. DESARROLLO URBANO MUNICIPAL. Es el crecimiento ordenado de los asentamientos humanos y de los centros de población, en armonía con el medio ambiente natural y en función de sus recursos. DEUDA PÚBLICA MUNICIPAL. Constituye el conjunto de obligaciones por concepto de pasivos, directas y contingentes derivado del financiamiento a cargo de los municipios y contraído con instituciones nacionales de crédito.

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

160

ERARIO. Es el conjunto de bienes, valores y dinero con que cuenta el Estado para solventar sus gastos. ESTADO NACIÓN. El Estado moderno ha nacido como unidad de asociación, organizada conforme a una constitución, gracias a haber dominado el doble dualismo que forman rey y pueblo y el poder espiritual y temporal. ESTRUCTURA VIAL. Es el conjunto de vías públicas y demás elementos necesarios para el traslado de personas y bienes dentro de una entidad. EXPROPIACIÓN. Expropiar consiste en desposeer legalmente de una cosa a su propietario, por motivos de utilidad pública, otorgándole una indemnización por ello. FACULTAD REGLAMENTARIA. Es aquella potestad que tienen los ayuntamientos para instrumentar y aplicar las leyes federales y estatales en el ámbito territorial de su municipio, a través de reglamentos y disposiciones administrativas

BIBLIOGRAFÍA BÁSICA QUINTANA, Roldan Carlos, Derecho Municipal, Editorial Porrùa, México D.F., 1998. BIBLIOGRAFÍA COMPLEMENTARIA BAENA, Guillermina, Instrumento de Investigación, editores Mexicanos Unidos 1987. CAMPEL, Donald, Diseños experimentales y cuasiexperimentales en la Investigación social, editorial Buenos Aires Amorrurtu, 1997. DE LA MADRID, Hurtado Miguel, Estudio de Derecho Constitucional, Editorial Porrúa, México, 1986. MERCADO, H. Salvador, ¿Cómo hacer una Tesis?, Editorial Limusa, Noriega Editores, México, D.F., 1999, 2ª Edición. ROBLES, Martínez Reynaldo, El Municipio, Editorial Porrúa, Octava Edición, México 2006. ROJAS, Soriano Raúl, Guía para realizar investigaciones sociales, Editorial Plaza Valdés, 1997. RUIZ, Massie José Francisco, Estudio de Derecho Político de los Estados y Municipios, Editorial Porrúa, México 1990. TAMAYO, y Tamayo Mario, El proceso de la Investigación científica, editorial limusa 1997.

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

161

UGANTE, Cortes Juan, La Reforma Municipal, Editorial Porrúa, México 1985. UNIVERSIDAD DE ACAYUCAN, Pedagogía experimental I y II, Antología. LEYES, CÓDIGOS Y REGLAMENTOS          

Constitución Política de los Estados Unidos de México. Constitución Política del Estado de Veracruz, Llave. Ley de los Municipios Libres Ley Orgánica Municipal Ley de Coordinación fiscal Ley de hacienda Municipal Ley de Ingresos Ley de Egresos Bandos de Policía y Buen Gobierno Reglamentos internos de Colonias y Ejidos.

ANEXOS 1 PROCESOS DE LA INVESTIGACIÓN EXPERIMENTAL Elementos del proceso:1  Planteamiento del problema  Revisión de antecentes  Formulación del marco teórico conceptual  Planteamiento de hipótesis  Cuadro de variable indicadores  Definición operacional  Selección del diseño  Selección de la muestra  Determinación de aparatos e instrumentos  Procedimiento de investigación  Tratamiento estadístico  Análisis de resultados  Reporte formal.

1

Universidad de Acayucan, Pedagogía Experimental I, P. 98

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

162

ANEXO 2

Trabajo escolar Son ejercicios que los estudiantes realizan por indicación del profesor, con el objeto de demostrar los conocimientos que poseen sobre una determinada materia. El valor académico consiste en que, según los casos, unas veces sirve de examen parcial o total de una materia y otras con indispensable para presentar un examen final, Preparar un esquema global de una cuartilla, mecanografiada a doble espacio, permite correcciones clara hasta lograr la forma definitiva. Los temas deben de ser novedosos, interesantes, positivos y constructivos; hay que evitar la polémica personal que no conduce a nada. El estilo, bibliografía, citas y otras normas generales se tratan ampliamente en los capítulos y apartados correspondientes de esta obra. La extensión del trabajo puede ser entre quince y veinte hojas, tamaño carta, mecanografiado a doble espacio o uno punto cinco. 2 Estructura de un trabajo escolar y de investigación Partes que lo componen

Datos que deben de contener

1. Portada exterior

Autor, título, institución donde se presenta el trabajo.

2. Portada interior

Autor, título, nombre del curso, grupo, fecha, nombre de escuela y del profesor.

3. Prólogo

Explicar por que se realizo el trabajo, experiencia del autor, importancia de la investigación, reconocimiento y limitaciones.

4. Introducción

Explicar como se planeó y se realizó el trabajo; objetivos de estudios, recursos, hipótesis (por que se eligió), enfoques y fundamentos teóricos.

5. Tabla de contenido

Lista de capitulo

6. Desarrollo -

Capítulo I

Definiciones, es decir, conceptos que se usarán.

-

Capítulo II

Marco histórico. Condiciones históricas que tema; esto facilita y da objetividad.

-

Capítulo III

-

Otros capítulos

-

Último capítulo

7. Notas: de referencia 2

rodean el

Antecedentes. Origen y evolución del tema Objetos de estudios y características. Resumen. Breve comprensible.

compendio

para

hacerlo

más

Conclusiones y recomendaciones Datos de los libros consultados, cuya información se usó

MERCADO, H. Salvador, ¿Cómo hacer una Tesis?, P.29

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

163

de las fuentes consultadas (de pie de página) 8. Apéndice y anexos (lista de otros escritos)

en el trabajo.

Material complementario que ayudaron a la comprensión.

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

164