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ALGUNAS APORTACIONES AL COOTAD María Eloísa Velázquez Pezo Septiembre 2009

PRESENTACION REALIZADA EN EL TALLER DE SOCIALIZACION DEL COOTAD, EN QUITO 18 DE SEPT. 2009

EL COOTAD • El Código de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD) define el régimen de gobiernos autónomos descentralizados. • Este cuerpo legal establece un Sistema Nacional de Competencias, p , las mismas q que serán de carácter obligatorio y progresivo • SSe definen d fi principios, i i i políticas lí i y mecanismos i para compensar los desequilibrios territoriales PRESENTACION REALIZADA EN EL TALLER DE SOCIALIZACION DEL COOTAD, EN QUITO 18 DE SEPT. 2009

EL COOTAD El COOTAD es un Código Orgánico que recoge en un solo l cuerpo legal l l disposiciones di i i que se encuentran t dispersas en leyes como: Ley de d Régimen é Municipall Ley de Régimen Provincial Ley de Juntas Parroquiales Ley de Descentralización del Estado y Participación Social Busca profundizar y garantizar la descentralización y autonomías, preservando la unidad del Estado PRESENTACION REALIZADA EN EL TALLER DE SOCIALIZACION DEL COOTAD, EN QUITO 18 DE SEPT. 2009

ESTRUCTURA DEL CONTENIDO DEL COOTAD • • • • • •

Titulo I: Principios generales Título II: Organización territorial Título III: Gobiernos Autónomos Descentralizados Título IV: Regímenes especiales Título V: Descentralización y sistema Nacional de Competencias Título VI: Recursos financieros de los Gob. Gob Autónomos Descentralizados • Título VII: Mecanismos de gestión, coordinación y participación • Título VIII: Disposiciones comunes a los Gob. Aut. Descentralizados • Disposiciones generales y transitorias

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OBJETIVO • • • • • • • • •

Profundizar y garantizar la descentralización. Fortalecer el rol del Estado mediante consolidación de cada uno de los niveles de gobierno. Impulsar la organización territorial de manera equilibrada y solidaria, para evitar situaciones i i d desequilibrio de d ilib i y exclusión. l ió Afirmar el carácter intercultural y plurinacional del Estado Democratizar la gestión de los gobiernos locales. Delimitar el rol y ámbito de acción de cada nivel de gobierno, evitar duplicación de funciones y optimizar la administración. Fortalecer capacidad rectora del Gobierno Central. Establecer bl mecanismos articulación l ó y coordinación d ó entre distintos d niveles l de d gobierno. Distribuir equitativamente los recursos entre territorios y niveles de gobierno.

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PRINCIPIOS DEL COOTAD •

Solidaridad.‐ Se busca un desarrollo equilibrado q de los distintos territorios en p procura de la igualdad y redistribución justa de recursos.

•

Subsidiariedad.‐ Consiste en la asignación de competencias y facultades a cada nivel de gobierno de manera equilibrada y adecuada a la mejor prestación de servicios públicos.

•

Equidad interterritorial.‐ Se busca garantizar un desarrollo equilibrado de todos los territorios dando igualdad de oportunidades y mayor acceso a los servicios públicos territorios,

•

Integración.‐

Se

busca

una

mejor

articulación

entre

espacios

territoriales

complementarios y equilibrados, fortaleciendo carácter unitario del Estado. •

Participación ciudadana.‐ Asegurar transparencia, control social, rendición de cuentas, responsabilidad y democratización de la gestión pública.

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ORGANIZACIÓN DEL TERRITORIO

• Consejos Regionales • Consejos Provinciales • Concejos Metropolitanos • Concejos Municipales • Juntas Parroquiales Rurales

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Organización Territorial Regímenes Especiales Distritos Metropolitanos Autónomos

Regiones

Provincias

Cantones

Provincia de Galápagos Circ. Territoriales Indígenas y Pluriculturales

Unidades básicas de participación en los Gobiernos Autónomos Descentralizados

Comunidades

Barrios

Comunas

Parroquias Urbanas

Parroquias Rurales

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Recintos

Naturaleza jurídica de los Gobiernos Autónomos ó Descentralizados l d • Los Gobiernos Autónomos Descentralizados (R i (Regiones, P i i Provincias, Di Dist. M Metropolitanos, li Cantones Ca to es y Ju Juntas tas Parroquiales) a oqu a es) so son pe personas so as jurídicas de derecho público con autonomía política, administrativa y financiera. PRESENTACION REALIZADA EN EL TALLER DE SOCIALIZACION DEL COOTAD, EN QUITO 18 DE SEPT. 2009

Facultades de los gobiernos autónomos ó • Los gobiernos autónomos descentralizados de las regiones, distritos metropolitanos, provincias y cantones

tendrán

facultades

legislativas

y

ejecutivas j en el ámbito de sus competencias p y jurisdicciones territoriales. • Las juntas parroquiales rurales tendrán facultades reglamentarias (Art. 240 Const.) PRESENTACION REALIZADA EN EL TALLER DE SOCIALIZACION DEL COOTAD, EN QUITO 18 DE SEPT. 2009

Organización territorial y Gobiernos A tó Autónomos Descentralizados D t li d • Se fortalecen el nivel intermedio como son los gobiernos t it i l territoriales. • Se propone una articulación entre las distintas formas de gobierno • Se redefine en ciertos casos nuevas funciones y atribuciones de las di ti t instancias distintas i t i de d gobierno. bi • En todos los niveles se establece la vinculación de los GAD al Plan Nacional de desarrollo. • Es necesario que PLANTEAR como será esa vinculación a lo local, local sin volverse una camisa de fuerza que refleje sus particularidades. • El desarrollo del Sistema Nacional de Planificación deberá ser elaborado vinculando estos aspectos. • Es necesario, también incorporar las particularidades de procesos de planificación en los diferentes niveles, para realmente lograr el desarrollo armónico del territorio. PRESENTACION REALIZADA EN EL TALLER DE SOCIALIZACION DEL COOTAD, EN QUITO 18 DE SEPT. 2009

Descentralización y sistema Nacional de Competencias • Sistema Nacional de Competencias. p Es

el

conjunto

integrado

y

ordenado

de

responsabilidades que a través de sus intervenciones asume ell Estado, d son distribuidas d b d y organizadas d de d manera descentralizada entre el Gobierno Central y los Gobiernos Autónomos Descentralizados.

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Del Sistema nacional de competencias •

Sectores.‐ Son cada una de las áreas de intervención y responsabilidad del Estado (Art. 109) • Sectores privativos.‐ Las que corresponden solo al gobierno central. Ej. Defensa Nacional, Relaciones Internacionales, etc (Art. 110) • Sectores estratégicos.‐ Aquellos en los que el Estado se reserva todas sus competencias y facultades. Ej. energía, recursos naturales, telecomunicaciones, transporte y refinación de hidrocarburos, hidrocarburos etc (Art. (Art 111) • Sectores generales.‐ Todos los demás sectores de responsabilidad del Estado (Art. 112) • Competencias.‐ Competencias ‐ Constituyen la medida de actuación de cada ente público sobre determinado sector de intervención administrativa; (Art. 113) • Competencias exclusivas.‐ Cuya titularidad corresponde a un solo nivel de ggobierno ((Art. 114)) • Competencias concurrentes.‐ Son aquellas donde la titularidad corresponde a varios niveles de gobierno (Art. 115) • Facultades.‐ Son las atribuciones para el ejercicio de una competencia por parte de un nivel de gobierno. Son facultades de rectoría, planificación, regulación, control y gestión. Su gestión, a excepción de la rectoría, puede ser concurrente PRESENTACION REALIZADA EN EL TALLER DE SOCIALIZACION DEL COOTAD, EN QUITO 18 DE SEPT. 2009 (Art. 116)

Facultades para el ejercicio de competencias •

Rectoría.‐ es la capacidad para emitir políticas públicas nacionales o de Estado que orientan las acciones para el logro de los objetivos y metas del desarrollo; así como para definir sistemas, áreas y proyectos estratégicos de interés nacional, en función de su importancia económica social, económica, social política o ambiental. ambiental Corresponde exclusivamente al Gobierno Central. Central

•

Planificación.‐ es la capacidad para establecer y articular las estrategias, objetivos y acciones en el diseño, ejecución y evaluación de planes, programas y proyectos. Corresponde concurrentemente a varios niveles de gobierno dentro de su ámbito de competencias y circunscripción territorial, en el marco del Sistema Nacional de Planificación, en cuya virtud, los Gobiernos Autónomos Descentralizados pueden emitir políticas públicas territoriales.

•

Regulación.‐ es la capacidad de emitir normas técnicas para el adecuado cumplimiento de la política pública y la prestación de los servicios, con el fin de dirigir, orientar o modificar la conducta de los administrados. Se ejerce en el marco de las competencias y de la circunscripción territorial correspondiente.

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Facultades para el ejercicio de competencias •

Control.‐ es la capacidad para velar por el cumplimiento de las normas Control. técnicas establecidas, así como los estándares de calidad y eficiencia en el ejercicio de las competencias y en la prestación de los servicios públicos, atendiendo el interés general y el ordenamiento jurídico.

•

Gestión.‐ es la capacidad para ejecutar, proveer, prestar, administrar y financiar servicios públicos. Puede ejercerse concurrentemente entre varios niveles de gobierno, dentro del ámbito de competencias y circunscripción territorial correspondiente, según el modelo de gestión de cada sector.

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Tipos de competencias

COMPETENCIAS DE LOS GAD

Competencias Exclusivas (Art. 114)

Establecidas en la Consitución vigente

Competencias Concurrentes (Art. 115)

Competencias compartidas entre diferentes niveles de gobierno

Competencias Adicionales (Art. 147)

No están asignadas en la Constitución y solo se menciona escuetamente en la ley No están asignadas ni en la Constitución ni en leyes.

Competencias Residuales (Art. 148) Serán ejerciidas por el Gobierno Central hasta que se descentralicen • Gráfica tomada de una Ponencia de Verónica Gallardo, Análisis de las Finanzas Subnacionales en el Ecuador PRESENTACION REALIZADA EN EL TALLER DE SOCIALIZACION DEL COOTAD, EN QUITO 18 DE SEPT. 2009

Consejo Nacional de Competencias • Artículo 118.‐ 118 ‐ Consejo Nacional de Competencias.‐ Competencias ‐ El Consejo Nacional de Competencias es una persona j ídi jurídica

d de

d derecho h

público, úbli

con

autonomía t í

administrativa, presupuestaria y financiera, patrimonio propio y sede en la ciudad de Quito. • El Consejo Nacional de Competencias se organizará y funcionará conforme el reglamento interno que dicte para el efecto PRESENTACION REALIZADA EN EL TALLER DE SOCIALIZACION DEL COOTAD, EN QUITO 18 DE SEPT. 2009

Artículo 120.- Funciones.Son funciones S f i d l Consejo del C j Nacional N i l de d Competencias, C t i además d á de d las l señaladas en la Constitución, las siguientes: a)) Implementar p el Sistema Nacional de Competencias; p ; b) Organizar e implementar el proceso de descentralización; c) Disponer la transferencia de las competencias, evitando la superposición entre niveles de gobierno, conforme lo previsto en esta ley; d) Aprobar el Plan Nacional de Descentralización; e) Determinar las competencias residuales que deban ser transferidas a los Gobiernos Autónomos Descentralizados, y determinar los plazos y procedimientos para su transferencia; f) Disponer a los Ministros de Estado y demás autoridades la transferencia de las competencias y recursos de conformidad con lo establecido en la Constitución y la ley; g) Exigir a la autoridad nominadora que corresponda la imposición de la sanción de destitución de los servidores públicos que no cumplan con lo estipulado en esta Ley, previo proceso administrativo;

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h) Evitar o eliminar la superposición de funciones entre los niveles de gobierno; i) Monitorear y evaluar de manera sistemática, oportuna y permanente la gestión adecuada de las competencias transferidas; j) Disponer la intervención de un nivel de gobierno en la gestión de las competencias de otro nivel, de manera excepcional, conforme esta Ley; k) Realizar el acompañamiento técnico a las entidades receptoras de las competencias descentralizadas; l) Resolver sobre la cuantificación de los costos directos e indirectos del ejercicio de las competencias descentralizadas que deban ser transferidos a los Gobiernos Autónomos Descentralizados, previo informe vinculante de la Comisión Técnica de Costeo de Competencias; m) Diseñar y formular el proceso de fortalecimiento institucional a los Gobiernos Autónomos Descentralizados;; n) Resolver en sede administrativa los conflictos de competencias que surjan entre los distintos niveles de gobierno, de conformidad con la Constitución; o) Emitir las resoluciones necesarias para el cumplimiento de sus obligaciones, en especial para evitar it o eliminar li i l superposición la i ió de d funciones f i entre t los l niveles i l de d gobierno; bi y, p) Cumplir con las demás funciones establecidas en esta Ley y normas que le fueren aplicables. q) Realizar evaluaciones anuales de los resultados alcanzados en la descentralización de las competencias a cada uno de los niveles de gobierno, así como balances globales del proceso. PRESENTACION REALIZADA EN EL TALLER DE SOCIALIZACION DEL COOTAD, EN QUITO 18 DE SEPT. 2009

Artículo 123. 123.‐ Secretaría Ejecutiva.‐ Ejecutiva. • El Consejo Nacional de Competencias contará con una Secretaría Ejecutiva para dar cumplimiento a sus resoluciones y funciones permanentes.

Artículo 124.‐ Comisión técnica de Costeo de Competencias.‐ • Para el costeo de nuevas competencias asignadas a cada Gobierno Autónomo Descentralizado, el Consejo Nacional de Competencias, dispondrá la integración de una comisión técnica por sector PRESENTACION REALIZADA EN EL TALLER DE SOCIALIZACION DEL COOTAD, EN QUITO 18 DE SEPT. 2009

Del ejercicio general de las competencias t i • Artículo 125.‐ Efectividad de la Autonomía • Artículo 126.‐ Progresividad • Artículo A tí l 127 127.‐ Sistema Si t iintegral t l • Artículo 128 128.‐ Modelos de Gestión

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De las Competencias Adicionales y Residuales d l • Competencias Adicionales. Adicionales.‐ El Consejo Nacional de Competencias transferirá competencias adicionales a los Gobiernos Autónomos Descentralizados conforme el p procedimiento señalado en esta ley, y, en el plazo máximo de ocho años, especialmente, en los sectores de salud, educación, turismo, ambiente, inclusión económica y social, vivienda, desarrollo agropecuario, industrias, cultura, deporte y otros. • Competencias Residuales.‐ La descentralización de competencias, de la forma y plazos previstos en esta Ley, no excluye la descentralización obligatoria y progresiva de competencias residuales, conforme lo determine el Consejo Nacional de Competencias. PRESENTACION REALIZADA EN EL TALLER DE SOCIALIZACION DEL COOTAD, EN QUITO 18 DE SEPT. 2009

Procedimiento para la transferencia de competencias • Elaboración de una línea base referencial mediante informes técnicos sectoriales, financieros y de capacidad operativa ‐ • Identificación de recursos correspondientes a ser transferidos • Identificación de los Gobiernos Autónomos Descentralizados que recibirán las competencias, por cada sector ‐ • Resolución del Consejo Nacional de Competencias (transfiere competencias y recursos) • Entrega efectiva de recursos correspondientes • Identificación de los Gobiernos Aut. Desc. Que entrarán en un proceso de fortalecimiento institucional • Elaboración de un cronograma de transferencia progresiva de las competencias a los GAD •PRESENTACION Proceso de ENfortalecimiento a DElos REALIZADA EL TALLER DE SOCIALIZACIONinstitucional DEL COOTAD, EN QUITO 18 SEPT.GAD 2009

Ruta para la transferencia progresiva de competencias Estado de situación ejecución competencias a ser descentralizadas (organismo nacional de administración pública) e informe de capacidad operativa (GAD)

Identificación recursos a ser transferidos (Ministerio de Finanzas)

Identificación de recursos correspondientes a competencias (Comisión Costeo Competencias)

Identificación GAD que recibirán competencias, por sector, en 2da y 3era fases

Proceso de fortalecimiento institucional a GAD

Cronograma y fases para transferencia

Identificación GAD que recibirán competencias, por sector, en 1a fase

Resolución de transferencia de recursos y competencias (CNC)

Entrega efectiva de recursos a GAD

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Del Fortalecimiento Institucional de los Gobiernos Autónomos Descentralizados • Artículo 149.‐ 149 ‐ Fortalecimiento institucional.‐ institucional ‐ Con el objetivo de generar y fortalecer condiciones necesarias para que los Gobiernos Autónomos Descentralizados ejerzan sus competencias, en términos de eficiencia, eficacia,, p participación, p , articulación intergubernamental g y transparencia; p ; se desarrollará de manera paralela y permanente un proceso de fortalecimiento institucional, a través de planes de fortalecimiento, asistencia técnica, capacitación y formación, en áreas como planificación, finanzas públicas, gestión de servicios públicos, tecnología, entre otras. • Artículo 150.‐ Responsables p del fortalecimiento institucional.‐ El diseño del proceso de fortalecimiento institucional corresponderá al Consejo Nacional de Competencias, en coordinación con las Asociaciones de Gobiernos Autónomos Descentralizados correspondientes; su ejecución estará a cargo de la Escuela de Gobierno de la Administración Pública. PRESENTACION REALIZADA EN EL TALLER DE SOCIALIZACION DEL COOTAD, EN QUITO 18 DE SEPT. 2009

Artículo 151.‐ Presupuesto para el f fortalecimiento l institucionall • Los recursos para el fortalecimiento institucional de los Gobiernos Autónomos Descentralizados provendrán del Presupuesto General del Estado asignados a la Escuela de Gobierno de la Administración Pública; y, del presupuesto de d los l G bi Gobiernos A ó Autónomos Descentralizados, quienes obligatoriamente destinarán por lo menos el uno por ciento de su presupuesto correspondiente a remuneraciones para este efecto. remuneraciones, efecto PRESENTACION REALIZADA EN EL TALLER DE SOCIALIZACION DEL COOTAD, EN QUITO 18 DE SEPT. 2009

Sobre las competencias •

Se reconoce la voluntad expresa de transferir competencias hacia los GAD

•

Es necesario buscar la equidad territorial entre los diferentes niveles de gobierno

•

Sin embargo en el art. 107, sin embargo se establece un procedimiento que preocupa debido a que condiciona la transferencia de competencias en cuanto al manejo de recursos humanos y financieros

•

No se ha h clarificado l f d las l funciones f y competencias, hay h duplicación d l ó de d funciones f

•

Se ha simplificado, o aclarado el proceso

•

Existe una debida articulación entre atribuciones de las autoridades y las competencias

•

En lo l que respecta a las l exclusivas, l i l inclusión la i l ió del d l concepto sectores privativos, i i estratégicos é i y generales, no hace que casi todas puedan ser concurrentes

•

Es necesario aclarar en que consisten competencias residuales

•

El Consejo Nacional de Competencias es ahora el organismo con todo el poder

•

No establece de manera clara las competencias claves como las de salud, educación ,turismo, ambiente, inclusión económica y social, desarrollo agropecuario, se fija un plazo de ocho años, es esto diferente de la descentralización a la carta.

•

Debe quedar claro en la Ley que la intervención de un gobierno en la gestión del proceso de una de sus competencias no implica un proceso no implica la reversión del proceso de descentralización.

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RECURSOS FINANCIEROS DE LOS GAD •Son S ingresos i generados d por gestión tió propia i y su clasificación l ifi ió estará t á sujeta j t a la definición de la ley que regule las finanzas públicas. •Provienen de impuestos, tasas, sobretasas y contribuciones especiales de mejoras, j , creados a favor de los GAD. INGRESOS PROPIOS

•También de gestión administrativa propia, y de la explotación económica de bienes de propiedad de los diferentes gobiernos; de cánones de arrendamiento; de las multas que se impongan por infracciones a la normativa i específica ífi d de cada d nivel i ld de gobierno; bi d de d donaciones: i y, llos recursos de cooperación no reembolsables, entre otros. •Las tasas o sobretasas que por un concepto determinado creen los gobiernos gob e os autó autónomos o os desce descentralizados t a ados no o pod podrán á dup duplicarse ca se een los os respectivos territorios.

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INGRESOS POR TRANSFERE NCIAS

Son ingresos por transferencias las asignaciones que les corresponde a los Gobiernos Autónomos Descentralizados del Presupuesto General del Estado, y de los presupuestos de otras entidades de derecho público, de acuerdo a la Constitución y a la ley.

OBJETIVOS DE LAS TRANSFERENCIAS

‐ Disminuir la l brecha b h fiscal f l horizontal h l para garantizar la l equidad d d en la l distribución d b ó de los recursos entre los distintos territorios y niveles de gobierno; -Disminuir la brecha fiscal vertical entre las necesidades fiscales de las nuevas competencias asignadas y los recursos disponibles; y -Compensar por la explotación de recursos naturales no renovables y disminución del patrimonio nacional;

TIPOS DE TRANSFERENCIAS

TRANSFERENCIAS DE INGRESOS NO PERMANENTES

TRANSFERENCIAS DESTINADAS A FINANCIAR NUEVAS COMPETENCIAS

TRANSFERENCIAS DE INGRESOS PERMANENTES

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Se entiende por nuevas competencias aquellas exclusivas señaladas en la Constitución sobre las que no eran titulares l l legalmente l los G bi Gobiernos A ó Autónomos D Descentralizados; li d l las competencias adicionales que les asigne el Consejo Nacional de Competencias; y aquellas que fueron transferidas por la función ejecutiva con anterioridad a esta ley, sin la correspondiente transferencia de recursos. (Art.193 COOTAD)

TRANSFERENCIAS DESTINADAS A FINANCIAR NUEVAS COMPETENCIAS

Criterios: a) Estándares mínimos de prestación de servicios/bienes públicos; b) Costos directos e indirectos de las nuevas competencias; c) Asignación del gasto actual de las nuevas competencias en el Gobierno Central; d) Disponibilidades fiscales del presupuesto del Gobierno Central; e) Determinación de la brecha de financiamiento; f) Monto a transferir por producto obtenido de acuerdo al modelo de gestión de cada sector; (Art.194 COOTAD)

Sostenibilidad.‐ Las transferencias para financiar el ejercicio de las nuevas competencias que asuman los Gobiernos Autónomos Descentralizados no podrán duplicarse ni generar pasivos a nivel del Gobierno Central para garantizar la sostenibilidad agregada de las Finanzas Públicas. (Art.195 COOTAD)

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SOBRE LOS RECURSOS FINANCIEROS • La asignación actual que se mantiene por transferencias no garantiza un mejor manejo de las competencias asignadas constitucionalmente. • Es necesario que las transferencias de nuevas competencias sea efectiva, o sea liberando al nivel superior de la misma para asignarla con todos sus recursos • Los recursos asignados por competencias nuevas deben ser los suficientes para garantizar el optimo desempeño de la misma • Se debe tender a acortar la brecha entre la inversión del gobierno central vs. la de los GADs, que hasta el año 2006 84‐16

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EN GENERAL • El Cootad debe tener concordancia con la Constitución • Fortalecer efectivamente la descentralización a través de un procesos transparente, simplificados acorde a las capacidades y realidades de los GADs • Redistribuir los recursos mediante un sistema justo • Contribuir a disminuir el desequilibrio territorial, lo urbano y rural. rural PRESENTACION REALIZADA EN EL TALLER DE SOCIALIZACION DEL COOTAD, EN QUITO 18 DE SEPT. 2009