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• Davinia Pérez Hernández

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TEMA 3 Las fuentes del derecho administrativo. La jerarquía de las fuentes. La Constitución. La Ley. Disposiciones normativas con fuerza de ley. El Reglamento. 1. SOMETIMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN AL DERECHO. FUENTES DEL DERECHO La expresión fuentes del derecho alude, como indica el significado común del término fuentes, a aquello de lo que el Derecho procede, al origen de las normas jurídicas. Partiendo del reconocimiento de la dificultad que existe para definir qué son las fuentes del derecho ya que este procede de numerosos factores, actores o procedimientos distintos, se puede diferenciar entre fuentes materiales y fuentes formales

1.1 Clases En el ordenamiento jurídico español, según el artículo 1.1 del Código Civil (en adelante Cc ), son fuentes del derecho la ley, la costumbre y los principios generales del derecho. En el Derecho Administrativo, caracterizado por una gran complejidad y contingencia, predomina el concepto de fuente escrita y asimismo se consagra la existencia de una pluralidad de fuentes que estructuran un sistema unitario: así la Constitución Española de 1978 declara en el artículo 103.1 que la Administración Pública se somete a "la Ley y al Derecho". Esto es: el Derecho Administrativo está compuesto por varias fuentes de Derecho, y no sólo por la Ley. De lo anterior se suele concluir que en el ámbito del Derecho Administrativo pueden diferenciarse, esquemáticamente, las siguientes fuentes productoras de Derecho: 1. Fuentes directas: §

Escritas: la Constitución y las leyes, entendidas éstas en un sentido amplio, que incluye toda norma escrita: leyes, reglamentos, normas del Derecho Comunitario...

§

No escritas: la costumbre y los principios generales del Derecho.

2. Fuentes indirectas: Los Tratados Internacionales (aunque hoy muchos autores los califican como fuentes directas, a la luz de los arts. 10.2 y 96 CE), la Jurisprudencia y la Doctrina científica.

2. La jerarquía de las fuentes La relación entre las diferentes fuentes del Derecho está basada en gran medida, aunque no exclusivamente, en el principio de jerarquía, consagrado por la Constitución en su artículo 9.3, junto a los de legalidad, publicidad de las normas e irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, entre otros principios. La jerarquía de las fuentes determina el orden de aplicación al caso concreto (sólo en ausencia de fuente superior se aplica la inferior). Además, determina la invalidez de la norma inferior que contradiga lo dispuesto por la superior (artículo 1.2 del Cc). El Código Civil consagra la primacía de la norma escrita, sobre las otras fuentes directas, al establecer que “la costumbre sólo regirá en defecto de ley aplicable” (1.3) y que “los principios generales del derecho se aplicarán en defecto de ley o costumbre” (1.4). A su vez, dentro del concepto genérico de norma escrita se incluye la Constitución, norma suprema del ordenamiento jurídico, a la que se subordina la Ley en sus diversas formas. Dentro de la Ley no existe una gradación jerárquica entre las diferentes clases de normas con este rango. Las relaciones entre Ley estatal y Ley autonómica o entre Ley ordinaria y Orgánica derivan del principio de competencia. Todas se sitúan en un mismo nivel jerárquico. Finalmente el Reglamento se subordina jerárquicamente a la Ley, y dentro de la genérica categoría sí existe a su vez una gradación jerárquica, como se verá. Otros principios que, junto al de jerarquía, determinan las relaciones entre las diferentes fuentes del ordenamiento son los de competencia.

2.1 Fuentes escritas 2.1.1 La Constitución La Constitución es la primera norma del ordenamiento jurídico, que aprueba el poder constituyente y de la que dimana todo otro poder, que aparece así ordenado por ella y sometido a sus disposiciones. La Constitución se sobrepone a los ciudadanos, a todos los Poderes Públicos y, por tanto, a todas las normas de cualquier naturaleza que de estos dimanen. En cuanto norma, la Constitución goza de una posición de supremacía normativa en un doble plano: material y formal. La supremacía formal implica que la Constitución no puede ser modificada ni derogada por ninguna otra norma. La supremacía material significa que la Constitución despliega los efectos propios de cualquier otra norma: debe ser cumplida por sus destinatarios (ciudadanos y Poderes Públicos) y aplicada por los Tribunales de Justicia; y deroga las normas anteriores que se opongan a sus disposiciones y determina la invalidez, por vicio de inconstitucionalidad, de cualquier norma o acto producidos con posterioridad a su entrada en vigor. 2.1.2 La Ley A. Concepto y caracteres Es una norma escrita emanada del Parlamento como expresión de un mandato soberano. Después de la Constitución, tiene el mayor rango prevaleciendo sobre cualquier otra norma jurídica escrita. Pueden considerarse caracteres de las Leyes los siguientes: a) La supremacía: se sitúa en la posición más elevada en el sistema normativo y sus mandatos han de ser modificados o alterados en virtud de actos de idéntica naturaleza. b) Su elaboración por los Parlamentos, lo que nos lleva al concepto formal de Ley. c) Su contenido general. d) La fuerza de la Ley: su carácter irresistible, que implica no la imposibilidad de discutir su contenido (por ejemplo ante el Tribunal Constitucional) sino la imposibilidad de negarse a su aplicación o cumplimiento. e) El valor de la Ley: su enjuiciamiento en exclusiva ante el Tribunal Constitucional. f)

§

La reserva de Ley. Significa el establecimiento constitucional de una serie de materias que solo pueden ser reguladas por una norma con rango de Ley, materias en las que el Reglamento no puede entrar a regular. Algunos ejemplos son el artículo 98.4 o el 103.3. Así, “los reglamentos no podrán regular materias objeto de reserva de Ley, ni infringir normas con dicho rango. Además, sin perjuicio de su función de desarrollo o colaboración con respecto a la Ley, no podrán tipificar delitos, faltas o infracciones administrativas, establecer penas o sanciones, así como tributos, cánones u otras cargas o prestaciones personales o patrimoniales de carácter público” (art. 23.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, en adelante, LG).

Tipos de Leyes Se pueden identificar varios tipos de leyes estatales, atendiendo a diferentes criterios. w Las leyes estatales pueden agruparse esencialmente como leyes ordinarias y leyes orgánicas. Aquéllas constituyen el tipo residual general de las leyes que no son orgánicas, por lo que nos limitaremos al análisis de éstas. La ley orgánica se define por su procedimiento de aprobación y por las materias reservadas a su regulación. Son Leyes orgánicas, de acuerdo con el artículo 81 de la Constitución Española (en adelante CE), “las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas, las que aprueben los Estatutos de Autonomía y el régimen electoral general y las demás previstas en la Constitución”. No hay una superioridad jerárquica de las Leyes orgánicas sobre las ordinarias. El Tribunal Constitucional ha llegado a decir, en Sentencia de 6 de noviembre de 1986, que "las leyes orgánicas y ordinarias no se sitúan, propiamente, en distintos planos jerárquicos". La relación entre ambas se basa más bien en el principio de competencia. w Tipos especiales de leyes estatales derivadas del Estado Autonómico -

Estatutos de Autonomía: Son leyes orgánicas que tienen el doble carácter de norma estatal y autonómica, pues en su elaboración intervienen ambas voluntades. El artículo 147.1 de la Constitución establece que "los Estatutos serán la norma institucional básica de la Comunidad Autónoma y el Estado los reconocerá y amparará como parte integrante de su Ordenamiento Jurídico". Además, para ser modificados requieren

unos quórum reforzado y, en su caso, un referéndum (en el supuesto de las Comunidades que accedieron a la autonomía por la vía del artículo 151 de la Constitución). La Constitución (artículo 147.2) establece, además, un contenido mínimo o necesario de los Estatutos: o La denominación de la Comunidad que mejor corresponda a su identidad histórica. o La delimitación de su territorio. o La denominación, organización y sede de las instituciones autónomas propias. o Las competencias asumidas dentro del marco establecido en la Constitución y las bases para el traspaso de los servicios correspondientes a las mismas. -

Legislación básica: Se encuentra prevista en el artículo 149.1 de la Constitución, que establece que el Estado podrá dictar normas básicas o reguladoras de las bases sobre determinadas materias (así, Seguridad Social, protección del medio ambiente...). Las Comunidades Autónomas deberán respetar estas bases en su desarrollo ya que son reflejo del orden de distribución constitucional de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas. Son Leyes que pretenden fijar un régimen jurídico uniforme y de vigencia general. Responden, en definitiva, a una compartición de la competencia legislativa entre el Estado y las Comunidades Autónomas.

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Leyes marco, leyes de transferencia o delegación y leyes de armonización vienen a completar o cerrar el sistema de distribución de competencias previsto por la Constitución. Se regulan en el artículo 150 «1. Las Cortes Generales, en materias de competencia estatal, podrán atribuir a todas o a alguna de las Comunidades Autónomas la facultad de dictar, para sí mismas, normas legislativas en el marco de los principios, bases y directrices fijados por una ley estatal. Sin perjuicio de la competencia de los Tribunales, en cada ley marco se establecerá la modalidad del control de las Cortes Generales sobre estas normas legislativas de las Comunidades Autónomas.

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2.

El Estado podrá transferir o delegar en las Comunidades Autónomas, mediante ley orgánica, facultades correspondientes a materia de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación. La ley preverá en cada caso la correspondiente transferencia de medios financieros, así como las formas de control que se reserve el Estado.

3.

El Estado podrá dictar leyes que establezcan los principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las Comunidades Autónomas, aun en el caso de materias atribuidas a la competencia de éstas, cuando así lo exija el interés general. Corresponde a las Cortes Generales, por mayoría absoluta de cada Cámara, la apreciación de esta necesidad.»

Leyes de las Comunidades Autónomas: se trata de la máxima expresión de la autonomía política y no solo administrativa que la Constitución reconoce a las Comunidades Autónomas. La potestad legislativa de las Comunidades Autónomas, está reconocida indirectamente por la Constitución, por ejemplo en los artículos 152.1 y 153.a), cuando habla de la "Asamblea Legislativa" de la Comunidad Autónoma y cuando remite al Tribunal Constitucional el control de la "constitucionalidad de sus disposiciones normativas con fuerza de Ley". La relación con las leyes estatales no es de jerarquía, sino que cada una debe regular unas materias determinadas, en función del reparto constitucional de competencias entre ambas instancias y lo previsto en cada Estatuto de Autonomía. En el nivel autonómico se reproduce la existencia de Leyes ordinarias estatales: de Pleno; de Comisión; de Presupuestos; de Acompañamiento; de iniciativa legislativa popular. Y figuras más o menos equivalentes: los Reglamentos Parlamentarios de las Asambleas Legislativas.

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Atendiendo al procedimiento de elaboración, se puede distingue entre leyes de Pleno y de Comisión, previstas éstas últimas en el artículo 75: «2. Las Cámaras podrán delegar en las Comisiones Legislativas Permanentes la aprobación de proyectos o proposiciones de Ley. El Pleno podrá, no obstante, recabar en cualquier momento el debate y votación de cualquier proyecto o proposición de Ley que haya sido objeto de esta delegación.

3.

Quedan exceptuados de lo dispuesto en el apartado anterior la reforma constitucional, las cuestiones internacionales, las Leyes orgánicas y de bases y los PresupuestosGenerales del Estado.»

El procedimiento ordinario de elaboración de las leyes se regula, fundamentalmente, en el Capítulo Segundo del Título III de la Constitución, y se desarrolla en los Reglamentos del Congreso y el Senado. -

La Ley anual de Presupuestos Generales del Estado Son Leyes que tienen un procedimiento específico de tramitación, una duración limitada de vigencia temporal y una materia concreta a tratar: ingresos y gastos. Las especialidades de procedimiento y contenido de esta Ley se regulan en el artículo 134 de la Constitución.

2.1.3 Disposiciones del Ejecutivo con fuerza de Ley A. Los Decretos-leyes Se trata de disposiciones legislativas provisionales que el Gobierno puede dictar en caso de extraordinaria y urgente necesidad (art. 86 CE). La apreciación de tal necesidad corresponde, en primer lugar, al propio Gobierno, pero posteriormente será valorada por el Congreso y en caso de existir el correspondiente recurso, también por el Tribunal Constitucional. El Decreto–Ley no puede afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I, al régimen de las Comunidades Autónomas, ni al Derecho electoral general. Los Decretos-leyes deberán ser inmediatamente sometidos a debate y votación de totalidad al Congreso de los Diputados, convocado al efecto si no estuviere reunido, en el plazo de los treinta días siguientes a su promulgación. El Congreso habrá de pronunciarse expresamente dentro de dicho plazo sobre su convalidación o derogación, para lo cual el Reglamento establecerá un procedimiento especial y sumario. Durante el plazo establecido en el apartado anterior, las Cortes podrán tramitarlos como proyectos de ley por el procedimiento de urgencia. B. Los Decretos Legislativos Son también normas del Poder Ejecutivo con valor de ley, en este caso resultado de la colaboración en la producción normativa entre las Cortes Generales y el Gobierno. Se elaboran siempre sobre la base de una previa delegación parlamentaria en el Gobierno, que tiene su ámbito natural en el campo de la legislación compleja. El Parlamento se limita a establecer las pautas que deben desarrollarse por el Gobierno al aprobar estas normas. La delegación legislativa tiene el límite de no poder comprender materias incluidas en el ámbito material de las leyes orgánicas (art.82.1 C.E). Así este artículo determina: o “La delegación legislativa deberá otorgarse mediante una ley de bases cuando su objeto sea la formación de textos articulados o por una ley ordinaria cuando se trate de refundir varios textos legales en uno solo” (82.2). o “La delegación legislativa habrá de otorgarse al Gobierno de forma expresa para materia concreta y con fijación del plazo para su ejercicio. La delegación se agota por el uso que de ella haga el Gobierno mediante la publicación de la norma correspondiente. No podrá entenderse concedida de modo implícito o por tiempo indeterminado. Tampoco podrá permitir la subdelegación a autoridades distintas del propio Gobierno” (82.3). o “Las leyes de bases delimitarán con precisión el objeto y alcance de la delegación legislativa y los principios y criterios que han de seguirse en su ejercicio” (82.4). El artículo 83 impone dos límites a su contenido. Así, no pueden: a) Autorizar la modificación de la propia ley de bases. b) Facultar para dictar normas con carácter retroactivo. “La autorización para refundir textos legales determinará el ámbito normativo a que se refiere el contenido de la delegación, especificando si se circunscribe a la mera formulación de un texto único o si se incluye la de regularizar, aclarar y armonizar los textos legales que han de ser refundidos” (82.5). Sin perjuicio de la competencia propia de los Tribunales, las leyes de delegación podrán establecer en cada caso fórmulas adicionales de control (82.6).

Finalmente, el artículo 84 establece que “cuando una proposición de Ley o una enmienda fuere contraria a una delegación legislativa en vigor, el Gobierno está facultado para oponerse a su tramitación. En tal supuesto, podrá presentarse una proposición de Ley para la derogación total o parcial de la Ley de delegación”. 2.1.4 El Reglamento A. Concepto: Reglamentos son las normas que aprueban el Gobierno y la Administración Pública. Tienen siempre valor subordinado a la Constitución y a las leyes y normas con valor de ley. Esta es precisamente la consecuencia que impone en el sistema de fuentes “el imperio de la ley” que caracteriza el Estado de Derecho. De conformidad con el principio de legalidad, la actividad de la Administración debe basarse en la atribución previa de una potestad. En este sentido, los reglamentos son la manifestación del ejercicio de la potestad reglamentaria. En nuestro ordenamiento, la atribución de potestad reglamentaria al Gobierno se contiene en el artículo 97 CE y también, implícitamente, se le atribuye a la Administración Pública en los artículos 106.1 y 153.c) CE, que otorgan a los tribunales el control de los reglamentos estatales y autonómicos, respectivamente. Ahora bien, la potestad reglamentaria tiene una doble atribución en la Administración del Estado. Los reglamentos son verdaderas normas que deben ser publicadas y conservan una vigencia indefinida en tanto no se modifiquen o deroguen por otras normas de igual o superior rango. En este sentido se diferencian radicalmente de los simples actos administrativos. B. Clases o Por el sujeto productor pueden distinguirse los reglamentos estatales, autonómicos y locales (consecuencia de la autonomía constitucionalmente garantizada también a Municipios y Provincias). Dentro de ellos, también se producen diferencias según el órgano concreto del que emanan: así, en el Estado existen Reales Decretos del Presidente del Gobierno, del Consejo de Ministros y Ordenes Ministeriales. En las Comunidades Autónomas se producen diferenciaciones similares. En las Corporaciones Locales hay Ordenanzas de la Corporación y Bandos del Alcalde... o

Jurídicos o Normativos y Administrativos u Organizativos: los primeros regulan relaciones ad extram, con efectos jurídicos para los ciudadanos. Los segundos regulan la relación de la Administración con sus propios servidores y las cuestiones organizativas internas.

o Atendiendo a las relaciones intraordinamentales entre ley y reglamento, en el ordenamiento jurídico español, éstos pueden dividirse en las siguientes clases: - Reglamentos Ejecutivos: desarrollan una ley, generalmente por atribución expresa de la potestad reglamentaria por la propia ley desarrollada. - Reglamentos Independientes: no desarrollan ninguna ley, sino que, en virtud de la potestad general reglamentaria que atribuye la Constitución o las leyes a las Administraciones Publicas, regulan materias no incluidas en la reserva de ley. Tales materias quedan referidas en la práctica a cuestiones organizativas y relaciones especiales de sujeción. - Reglamentos de necesidad: se adoptan en materias propias de Ley formal, lo que se justifica en una necesidad de carácter extraordinario. Ejemplo de ellos sería lo dispuesto para casos se emergencia por la legislación de Régimen de Local y las situaciones excepcionales previstas en el artículo 116 de la CE, desarrollado por la LO de 1 de junio de 1981. Por su carácter excepcional, una vez desaparecida la causa, el reglamento deja de tener vigencia, sin necesidad de que sea derogado. - No existen reglamentos autónomos en el ordenamiento español. Se denomina así a los reglamentos que regulan materias reservadas precisamente a normas con dicho rango. Por lo que se refiere a la competencia, es el Gobierno, conforme al artículo 97 CE, el órgano que cuenta con la competencia general para el ejercicio de la potestad reglamentaria. Los reglamentos que aprueba el Gobierno se denominan Reales Decretos, al ser sancionados por el Rey, y son refrendados por el Ministro que corresponda. El art. 23.3 de la LG señala que “los reglamentos se ajustarán a las siguientes normas de competencia y jerarquía: 1. Disposiciones aprobadas por Real Decreto del Presidente del Gobierno o del Consejo de Ministros. 2. Disposiciones aprobadas por Orden Ministerial. Ningún reglamento podrá vulnerar preceptos de otro de jerarquía superior”. Es decir, que la relación entre los Reales Decretos del Presidente y los del Consejo de Ministros no es jerárquica, sino de competencia, teniendo cada uno su propio

ámbito, según el reparto de competencias entre ambos órganos del Gobierno. En cambio las Ordenes de los Ministros están jerárquicamente subordinadas a los anteriores. El procedimiento de elaboración de los reglamentos estatales se regula en el artículo 24 LG. Se exige en todo caso informe de la Secretaría General Técnica, sin perjuicio del dictamen del Consejo de Estado cuando sea preceptivo. Asimismo, debe evacuarse siempre un informe de impacto por razón de género. Deben ser publicados en el Boletín Oficial del Estado.

2.2 Fuentes no escritas 2.2.1 La Costumbre El artículo 1.3 del Cc declara que "la costumbre sólo regirá en defecto de Ley aplicable, siempre que no sea contraria a la moral y al orden público y que resulte probada". Se trata, pues, de una fuente subsidiaria de primer grado que actúa en defecto de Ley. En virtud del principio de legalidad, que obliga a la Administración no puede actuar sino con base en una potestad previamente atribuida por una norma y conforme a ella, la costumbre tiene un papel muy limitado en el Derecho Administrativo, puesto que la Administración Pública no puede apartarse en su conducta de la norma previa y no puede contribuir a crear costumbres extra legem. Además, en ningún caso la costumbre puede regular materias de reserva de ley; así no caben costumbres que tengan carácter sancionador (STC 26/ 1994, de 27 de enero). El precedente administrativo puede definirse como la forma reiterada de aplicar una norma por la Administración. El precedente no puede considerarse como costumbre ya que no obliga por sí mismo a la Administración a actuar siempre de igual modo. La cuestión es si la adopción de un criterio por la Administración Pública para un caso concreto vincula a ésta para resolver casos semejantes, o puede, por el contrario, apartarse del precedente. Cuando la norma permite actuar en dos sentidos igualmente válidos, la discriminación singular a un administrado podría determinar su invalidez, en base al principio de igualdad. Pero el cambio de criterio, por si mismo, no es determinante de invalidez. El ordenamiento español (artículo 54.1.c) LRJPAC), que la Administración puede apartarse del precedente pero motivando el acto administrativo correspondiente. Obviamente, no vincula a la Administración el precedente ilegal. 2.2.2 Los Principios generales del Derecho El artículo 1.4 del Cc establece que "los principios generales del Derecho se aplicarán en defecto de Ley o costumbre, sin perjuicio de su carácter informador del Ordenamiento Jurídico". Son, pues, los principios generales del Derecho fuente subsidiaria de segundo grado (en defecto de Ley o costumbre). Pero también son criterios inspiradores del Ordenamiento Jurídico. Su inclusión entre las fuentes del Derecho Administrativo resulta del artículo 9 CE. Respecto de los principios constitucionalizados, el TC ha destacado tanto su fuerza normativa como su consecuente efecto derogatorio respecto de las normas preconstitucionales que se opusieron a los principios recogidos en la Constitución. ( STC de 2 de febrero de 1981).

2.3 Las fuentes indirectas 2.3.1 La Jurisprudencia El Cc (artículo 1.6) establece que "la jurisprudencia complementará el Ordenamiento Jurídico con la doctrina que de modo reiterado establezca el Tribunal Supremo al interpretar y aplicar la Ley, la costumbre y los principios generales del Derecho". No propiamente fuente de Derecho, pero sí tiene un papel complementario del Ordenamiento Jurídico ciertamente relevante. Y es que a través del precedente judicial y de la interpretación de las normas por los jueces la jurisprudencia ha desempeñado un papel creador del Derecho Administrativo y ha sido una de las claves de su evolución. Conviene destacar, por otra parte, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional (el artículo 164.1 de la Constitución refiere que las Sentencias del Tribunal Constitucional que "declaren la inconstitucionalidad de una Ley o de una norma con fuerza de Ley tienen plenos efectos frente a todos"). Hoy también se apunta por parte de la doctrina que la jurisprudencia emanada del Tribunal de Justicia de la Unión Europea es fuente del derecho. 2.3.2 Los Tratados internacionales Los Tratados Internacionales son fuente indirecta del Derecho Administrativo en el sentido de que forman parte del Ordenamiento Jurídico una vez que son publicados oficialmente en España (artículo 1.5 Cc). Pero desde el momento que se produce la publicación, despliegan todos sus efectos como el resto de fuentes directas y se relacionan con estas de acuerdo con los mismos principios arriba descritos. Por eso en la actualidad parte de la doctrina considera que son auténtica fuente directa del ordenamiento jurídico. Especialmente a la luz del artículo 96 de la CE, que establece la recepción automática: “Los Tratados internacionales válidamente celebrados, una vez publicados oficialmente en España, formarán parte del ordenamiento interno”. La Constitución distingue tres tipos: §

Aquellos por los que se atribuye a una organización o institución internacional el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución, cuya autorización exige ley orgánica (artículo 93). Por esta vía se produjo la incorporación de España a las

Comunidades Europeas, de lo que deriva la existencia del Derecho Comunitario, cuyas normas , por virtud de esa cesión de soberanía, gozan de primacía en el ordenamiento interno de los Estados miembros. Se puede distinguir en este ordenamiento un Derecho originario (los Tratados Constitutivos) y de un derecho derivado, dentro del cual destacan normas de aplicación directa (los Reglamentos) y las que necesitan un acto de transposición (Directivas). §

Los que requieren la previa autorización de las Cortes Generales para la prestación del consentimiento del Estado (94.1 CE). Son los siguientes: a. Tratados de carácter político. b. Tratados o convenios de carácter militar. c. Tratados o convenios que afecten a la integridad territorial del Estado o a los derechos y deberes fundamentales establecidos en el Título primero. d. Tratados o convenios que impliquen obligaciones financieras para la Hacienda Pública. e. Tratados o convenios que supongan modificación o derogación de alguna Ley o exijan medidas legislativas para su ejecución.

§

Los restantes Tratados o convenios, de cuya conclusión “el Congreso y el Senado serán inmediatamente informados” (94.2)

Por lo que se refiere a su posición en el sistema de fuentes, el artículo 95 CE señala que “la celebración de un Tratado internacional que contenga estipulaciones contrarias a la Constitución exigirá la previa revisión constitucional”. Los Tratados se subordinan por tanto a la Constitución y, en todo caso, cabe el control de constitucionalidad de los mismos (art.27 LOTC). En cuanto a su relación con la Ley, el artículo 96 establece que “sus disposiciones solo podrán ser derogadas, modificadas o suspendidas en la forma prevista en los propios Tratados o de acuerdo con las normas generales del Derecho Internacional”. Parece que se afirma así su primacía respecto a la Ley, si bien un importante sector de la doctrina considera que no se da tal primacía, sino que la cuestión es de competencia, en términos similares a los señalados respecto a los diferentes tipos de leyes y sus relaciones.

2.4 PRINCIPIOS DE ACTUACIÓN Y PRINCIPIOS DE ORGANIZACIÓN DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS. Las Administraciones públicas sirven con objetividad los intereses generales y actúan de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho. Igualmente, deberán respetar en su actuación los principios de buena fe y de confianza legítima. Las Administraciones públicas, en sus relaciones, se rigen por el principio de cooperación y colaboración, y en su actuación por los criterios de eficiencia y servicio a los ciudadanos. Bajo la dirección del Gobierno de la Nación, de los órganos de gobierno de las Comunidades Autónomas y de los correspondientes de las Entidades que integran la Administración Local, la actuación de la Administración pública respectiva se desarrolla para alcanzar los objetivos que establecen las leyes y el resto del ordenamiento jurídico. Cada una de las Administraciones públicas actúa para el cumplimiento de sus fines con personalidad jurídica única. En sus relaciones con los ciudadanos las Administraciones públicas actúan de conformidad con los principios de transparencia y de participación.

3. RELACIONES ENTRE ADMINISTRACIONES PÚBLICAS. Las Administraciones públicas actúan y se relacionan de acuerdo con el principio de lealtad institucional y, en consecuencia, deberán: a. Respetar el ejercicio legítimo por las otras Administraciones de sus competencias. b. Ponderar, en el ejercicio de las competencias propias, la totalidad de los intereses públicos implicados y, en concreto, aquellos cuya gestión esté encomendada a las otras Administraciones. c. Facilitar a las otras Administraciones la información que precisen sobre la actividad que desarrollen en el ejercicio de sus propias competencias. d. Prestar, en el ámbito propio, la cooperación y asistencia activas que las otras Administraciones pudieran recabar para el eficaz ejercicio de sus competencias.

A efectos de lo dispuesto en las letras c) y d) del apartado anterior, las Administraciones públicas podrán solicitar cuantos datos, documentos o medios probatorios se hallen a disposición del ente al que se dirija la solicitud. Podrán también solicitar asistencia para la ejecución de sus competencias. La asistencia y cooperación requerida sólo podrá negarse cuando el ente del que se solicita no esté facultado para prestarla, no disponga de medios suficientes para ello o cuando, de hacerlo, causara un perjuicio grave a los intereses cuya tutela tiene encomendada o al cumplimiento de sus propias funciones. La negativa a prestar la asistencia se comunicará motivadamente a la Administración solicitante. La Administración General del Estado, las de las Comunidades Autónomas y las Entidades que integran la Administración Local deberán colaborar y auxiliarse para aquellas ejecuciones de sus actos que hayan de realizarse fuera de sus respectivos ámbitos territoriales de competencias.5. En las relaciones entre la Administración General del Estado y la Administración de las Comunidades Autónomas, el contenido del deber de colaboración se desarrollará a través de los instrumentos y procedimientos que de manera común y voluntaria establezcan tales Administraciones. Cuando estas relaciones, en virtud del principio de cooperación, tengan como finalidad la toma de decisiones conjuntas que permitan, en aquellos asuntos que afecten a competencias compartidas o exijan articular una actividad común entre ambas Administraciones, una actividad más eficaz de los mismos, se ajustarán a los instrumentos y procedimientos de cooperación a que se refieren los artículos siguientes. Conferencias Sectoriales y otros órganos de cooperación. La Administración General del Estado y la Administración de las Comunidades Autónomas pueden crear órganos para la cooperación entre ambas, de composición bilateral o multilateral, de ámbito general o de ámbito sectorial, en aquellas materias en las que exista interrelación competencial, y con funciones de coordinación o cooperación según los casos. A efectos de lo establecido en el presente Capítulo, no tienen la naturaleza de órganos de cooperación aquellos órganos colegiados creados por la Administración General del Estado para el ejercicio de sus competencias en cuya composición se prevea que participen representantes de la Administración de las Comunidades Autónomas con la finalidad de consulta. Los órganos de cooperación de composición bilateral y de ámbito general que reúnan a miembros del Gobierno, en representación de la Administración General del Estado, y a miembros del Consejo de Gobierno, en representación de la Administración de la respectiva Comunidad Autónoma, se denominan Comisiones Bilaterales de Cooperación. Su creación se efectúa mediante acuerdo, que determina los elementos esenciales de su régimen. Los órganos de cooperación de composición multilateral y de ámbito sectorial que reúnen a miembros del Gobierno, en representación de la Administración General del Estado, y a miembros de los Consejos de Gobierno, en representación de las Administraciones de las Comunidades Autónomas, se denominan Conferencias Sectoriales. El régimen de cada Conferencia Sectorial es el establecido en el correspondiente acuerdo de institucionalización y en su reglamento interno. La convocatoria de la Conferencia se realizará por el Ministro o Ministros que tengan competencias sobre la materia que vaya a ser objeto de la Conferencia Sectorial. La convocatoria se hará con antelación suficiente y se acompañará del orden del día y, en su caso, de la documentación precisa para la preparación previa de la Conferencia. Los acuerdos que se adopten en una Conferencia Sectorial se firmarán por el Ministro o Ministros competentes y por los titulares de los órganos de gobierno correspondientes de las Comunidades Autónomas. En su caso, estos acuerdos podrán formalizarse bajo la denominación de Convenio de Conferencia Sectorial. Las Conferencias Sectoriales podrán acordar la creación de comisiones y grupos de trabajo para la preparación, estudio y desarrollo de cuestiones concretas propias del ámbito material de cada una de ellas. Con la misma finalidad, y en ámbitos materiales específicos, la Administración General del Estado y las Administraciones de las Comunidades Autónomas podrán constituir otros órganos de cooperación que reúnan a responsables de la materia. Cuando la materia del ámbito sectorial de un órgano de cooperación de composición multilateral afecte o se refiera a competencias de las Entidades Locales, el pleno del mismo puede acordar que la asociación de éstas de ámbito estatal con mayor implantación sea invitada a asistir a sus reuniones, con carácter permanente o según el orden del día. Convenios de Colaboración. La Administración General y los Organismos públicos vinculados o dependientes de la misma podrán celebrar convenios de colaboración con los órganos correspondientes de las Administraciones de las Comunidades Autónomas en el ámbito de sus respectivas competencias. Los instrumentos de formalización de los convenios deberán especificar, cuando así proceda:

a. Los órganos que celebran el convenio y la capacidad jurídica con la que actúa cada una de las partes. b. La competencia que ejerce cada Administración. c. Su financiación. d. Las actuaciones que se acuerden desarrollar para su cumplimiento. e. La necesidad o no de establecer una organización para su gestión. f.

El plazo de vigencia, lo que no impedirá su prórroga si así lo acuerdan las partes firmantes del convenio.

g. La extinción por causa distinta a la prevista en el apartado anterior, así como la forma de terminar las actuaciones en curso para el supuesto de extinción. Cuando se cree un órgano mixto de vigilancia y control, éste resolverá los problemas de interpretación y cumplimiento que puedan plantearse respecto de los convenios de colaboración. Cuando los convenios se limiten a establecer pautas de orientación política sobre la actuación de cada Administración en una cuestión de interés común o a fijar el marco general y la metodología para el desarrollo de la colaboración en un área de interrelación competencial o en un asunto de mutuo interés se denominarán Protocolos Generales. Cuando la gestión del convenio haga necesario crear una organización común, ésta podrá adoptar la forma de consorcio dotado de personalidad jurídica o sociedad mercantil. Los estatutos del consorcio determinarán los fines del mismo, así como las particularidades del régimen orgánico, funcional y financiero. Los órganos de decisión estarán integrados por representantes de todas las entidades consorciadas, en la proporción que se fije en los Estatutos respectivos. Para la gestión de los servicios que se le encomienden podrán utilizarse cualquiera de las formas previstas en la legislación aplicable a las Administraciones consorciadas. Planes y programas conjuntos. La Administración General del Estado y la Administración de las Comunidades Autónomas pueden acordar la realización de planes y programas conjuntos de actuación para el logro de objetivos comunes en materia en las que ostenten competencias concurrentes. Dentro del respectivo ámbito sectorial, corresponde a las Conferencias Sectoriales la iniciativa para acordar la realización d e planes o programas conjuntos, la aprobación de su contenido, así como el seguimiento y evaluación multilateral de su puesta en práctica. El acuerdo aprobatorio de planes o programas conjuntos debe especificar, según su naturaleza, los siguientes elementos de su contenido: •

Los objetivos de interés común a cumplir.

•

Las actuaciones a desarrollar por cada Administración.

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Las aportaciones de medios personales y materiales de cada Administración.

•

Los compromisos de aportación de recursos financieros.

•

La duración, así como los mecanismos de seguimiento, evaluación y modificación.

El acuerdo aprobatorio de un plan o programa conjunto, que tendrá eficacia vinculante para la Administración General del Estado y las Comunidades Autónomas participantes que lo suscriban, puede ser completado mediante convenios de colaboración con cada una de ellas que concreten aquellos extremos que deban ser especificados de forma bilateral. Los acuerdos aprobatorios de planes o programas conjuntos son objeto de publicación oficial. Efectos de los convenios. Los Convenios de Conferencia Sectorial y los Convenios de Colaboración en ningún caso suponen la renuncia a las competencias propias de las Administraciones intervinientes.

2. Los Convenios de Conferencia Sectorial y los Convenios de Colaboración celebrados obligarán a las Administraciones intervinientes desde el momento de su firma, salvo que en ellos se establezca otra cosa. Tanto los Convenios de Conferencia Sectorial como los Convenios de Colaboración serán comunicados al Senado. Ambos tipos de convenios deberán publicarse en el Boletín Oficial del Estado y en el Diario Oficial de la Comunidad Autónoma respectiva. 3. Las cuestiones litigiosas que puedan surgir en su interpretación y cumplimiento, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 6.3, serán de conocimiento y competencia del Orden Jurisdiccional de lo contencioso-administratívo y, en su caso, de la competencia del Tribunal Constitucional. Relaciones con la Administración Local. Las relaciones entre la Administración General del Estado o la Administración de la Comunidad Autónoma con las Entidades que integran la Administración Local, se regirán por la legislación básica en materia de Régimen Local, aplicándose supletoriamente lo dispuesto en el presente Título.

Iniciativa Gobierno

Congreso Senado Asambleas Legislativas CCAA

Proyecto de Ley

Congreso

Proposición de Ley Publicación del

Mesa

15 días para presentar enmiendas

Proyecto (BOC) Envío Comisión Correspondiente

Enmiendas al articulado

Enmiendas a la totalidad

Debate a la totalidad en el Pleno

Aprobación de la enmienda (devolución)

Vuelve a la

Debate en la

Comisión

Comisión

Rechazo de la enmienda Deliberación y aprobación por el Pleno del Congreso Senado (mismo procediminiento que en el Congreso) Tramitación en 2 meses (20 días si el proyecto es urgente)

No se presentan enmiendas

Se aprueban las enmiendas

Finaliza tramitación en las Cámaras

Rechazo (mayoría absoluta)

Congreso

Congreso

Si aquí obtiene mayoría simple la enmienda del Senado

Ratificación del texto por mayoría absoluta

Después de dos meses basta mayoría simple

Se incorpora al proyecto

Sanción y

Rey

promulgación Publicación en el BOE Entrada en vigor En el plazo señalado por la

En 20 días, si no se

15 días

propia Ley

establece plazo